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Leçons tirées du tremblement de terre et du tsunami au Japon en 2011 par le secteur humanitaire du Canada

Soumis par François Audet & Francis Paquette De L’Observatoire canadien sur les crises et l’aide humanitaire - OCCAH

Soumis à La Coalition humanitaire 24 septembre 2012

Table des matières

1. Introduction

1.1 Contexte 31.2 Objectifs de la recherche 31.3 Limites de la recherche 4

2. La réponse japonaise et son contexte

2.1 Bref aperçu du secteur humanitaire japonais : JPF, JICA et ONG locales 42.2 La réponse japonaise à la crise 5

3. Conclusions et leçons principales dégagées de l’intervention au Japon

1 Les homologues japonais de la CH n’étaient pas prêts 52 La pression pour une intervention était trop élevée 63 Les ressources financières ont créé de nouvelles opportunités 64 L’aide extérieure était trop problématique pour les membres de la CH au Japon 65 Le processus de décisions go/no-go n’était pas défini pour un désastre ou

une méga-catastrophe dans les pays développés 76 Les organisations locales japonaises étaient efficaces 77 La coopération public-privé accroît l’efficacité opérationnelle 78 Les chartes humanitaires et les normes minimales pour les interventions lors de

catastrophes (MSDR) étaient différentes dans les pays pauvres et les pays riches 89 La Japan Platform(JPF) a été lente à coordonner les interventions d’urgence 8

4 Recommandations

1 Définir le processus go/no-go avant la catastrophe 92 Définir une mega-catastrophe 93 La coordination doit être adaptable 104 Élaborer un plan de coordination et de préparation pour le Canada 10

4.1 Créer un plan d’affaires (BCP) 104.2 Contacter des entreprises privées potentielles 114.3 Établir un partenariat avec les ONG locales au Canada 12

5 Conclusion 12

6 ANNEXE

6.1 Organisations interrogées 126.2 Références

a. Articles de périodiques et monographies 13b. Documents institutionnels 14c. Sites web pertinents consultés 14

3Leçons tirées du tremblement de terre et du tsunami au Japon en 2011 par le secteur humanitaire du Canada - Septembre 2012

1. Introduction

1.1 Contexte de la recherche

La recherche mandatée par la Coalition humanitaire (CH) survient à un moment déterminant. Les universitaires, les gouvernements, les membres de la communauté humanitaire et le secteur privé sont très préoccupés par les risques croissants de catastrophes naturelles. Plusieurs catastrophes majeures ont frappé à la fois les pays du Sud et du Nord ces dernières années, ce qui d/montre que chaque pays est vulnérable.

Le Japon en est un bon exemple. On pouvait certainement s’attendre à une catastrophe telle que celle qui a frappé le pays en mars 2011. Ce qu’on n’a pas pu prévoir, c’est l’importance des dégâts causés. Une secousse sismique de magnitude 9, dont l’épicentre était situé à quelques kilomètres au large de Tokyo, a déclenché un gigantesque tsunami dont les vagues ont atteint jusqu’à 40 mètres de hauteur, frappant les côtes avec une hauteur de 10 mètres sur près de 300 kilomètres de large (Watanabe, 2011). La catastrophe a causé la mort de 20 000 personnes, ainsi que le déplacement de 460 000 personnes. Selon certaines estimations, les coûts en résultant ont dépassé 400 milliards de dollars (US). En dévastant la rive est du Tohoku, la vague a endommagé la centrale nucléaire de Fukushima et la situation s’est rapidement dégradée.

À la suite du désastre, le système humanitaire international a lancé son processus opérationnel établi. Étant donné que la catastrophe s’est produite dans un pays développé, le nouvel intitulé « méga catas-trophe » était trop pertinent pour rester sous le radar humanitaire. C’est en partie en raison de la pression médiatique que l’aide humanitaire canadienne a pris forme. En plus du financement de l’intervention, certaines organisations canadiennes ont fourni des professionnels spécialisés pour aider à accélérer l’élaboration de plans d’urgence, ajouter une expertise spécifique ou effectuer des collectes de fonds supplémentaires.

Aujourd’hui, plus d’un an après la catastrophe, le secteur humanitaire japonais est en mesure de réfléchir sur la signification pour les organisations humanitaires d’intervenir dans les pays riches et développés comme le Japon. L’expérience offre des leçons précieuses qui peuvent aider à l’avenir les organisations humanitaires travaillant dans les pays développés à améliorer leur réponse.

1.2 Objectifs de la recherche

Comme indiqué dans le cahier des charges de cette recherche, l’objectif du bilan était de « documenter les principaux enseignements tirés de l’expérience du tremblement de terre et du tsunami japonais de 2011 pour la Coalition humanitaire et ses organismes membres. »

La recherche présentée ici va au-delà de cet objectif de départ puisqu’il vise à formuler des recomman-dations normatives spécifiques pour la Coalition humanitaire dans le contexte où des pays développés se préparent à répondre à une catastrophe potentielle. Par conséquent, cette recherche vise à mettre en évidence les enseignements tirés de la méga-catastrophe au Japon et à formuler des recommanda-tions clés pour les membres de la Coalition humanitaire en vue d’une réponse aux catastrophes dans les pays développés. La méthodologie appliquée ici comporte trois volets : examen de documents académiques et institutionnels ; entrevues avec des membres de la CH au Canada; et entretiens avec les membres CH et non CH au Japon.

Leçons tirées du tremblement de terre et du tsunami au Japon en 2011 par le secteur humanitaire du Canada - Septembre 20124

1.3 Limites de la recherche

Certaines difficultés ont été rencontrées au cours de cette recherche. La première a été la diversité des attentes exprimées au cours des entrevues par les membres de la CH au Canada1. Ces attentes révèlent l’importance de ces évaluations, mais toutes ne pouvaient pas être prises en compte dans cette étude spécifique. En outre, aucune des personnes interrogées au Japon n’était au courant de l’existence de la CH au Canada et ne pouvait donc pas s’y référer.

Par ailleurs, la Japan Platform (JPF), perçue alors comme comparable à la Coalition humanitaire, peut difficilement l’être dans les faits, puisqu’elle est une institution privée-publique-gouvernementale, dans un contexte politique qui diffère de manière significative de celui de la Coalition humanitaire au Canada.

Il est important de mentionner que plusieurs ONG japonaises et institutions nationales travail-lent activement dans la région de Tohoku affectée par les catastrophes de 2011, et l’été 2012 n’a pas permis de repos pour les équipes de secours dans la région de Kyushu2. Pour ces raisons, certaines ONG ont jusqu’ici disposé de très peu de temps pour documenter de façon adéquate les leçons apprises3.

Malgré ces défis, ce rapport constitue un point de départ pour une réflexion novatrice au sein du système humanitaire canadien sur la façon de mieux se préparer pour les méga-catastrophes potenti-elles dans les pays développés en général et au Canada en particulier.

2. La réponse japonaise et son contexteAvant de présenter les conclusions et les recommandations, cette section vise à mettre en contexte l’environnement global organisationnel et politique au Japon après à la catastrophe.

2.1 Contexte

L’impact global du séisme et du tsunami au Japon et a été considérable. Les routes et les voies ferrées menant à la zone dévastée par le tsunami ont été soit détruites par le tsunami soit bloquées à cause des zones de radiations provenant de la centrale de Fukushima. Dans ces catastrophes de 2011, une distinction doit être faite entre la région touchée par le tsunami et l’accident nucléaire de Fukushima. Au cours de ce dernier, l’incapacité du gouvernement à gérer adéquatement le partage de l’information

1 Par exemple, certains s’attendaient à une évaluation sur le terrain des projets mis en œuvre par la CH. Ce n’était pas possible à l’intérieur du TOR actuel. (Traditional Own Resources).

2 Des pluies excessives ont provoqué des inondations et des glissements de terrain dans la région de Kyushu, à la fin de juin et juillet 2012. http://www.straitstimes.com/breakingnews/Asia/Story/STIStory_823189.html (consulté le 16 juillet 2012).

3 Cependant, il est important de noter que le gouvernement japonais a collaboré avec la Banque mondiale pour lancer un projet appelé « Apprendre des méga-catastrophes ». Le but de ce projet est de permettre au Japon de partager son expérience et ses connaissances avec le reste du monde.


a conduit certains à conclure à que la crise nucléaire a été une catastrophe d’origine humaine4. En outre, le contrôle de sécurité strict de la zone irradiée a rendu l’accès aux autres zones dévastées extrêmement compliqué, pour les ONG japonaises et les membres de la société civile.

2.2 La réponse japonaise à la crise

Au Japon, la crise est souvent désignée comme un désastre multiple, car il y avait à la fois une crise liée au tsunami et une crise nucléaire. La société japonaise, ainsi que la communauté humanitaire, semblaient voir une distinction entre d’une part, l’accident nucléaire de Fukushima et la gestion gouvernementale qui en résulte – effort considéré comme un échec par les médias japonais – et l’aide humanitaire aux zones touchées par le tsunami d’autre part. Le premier était (considéré comme) une catastrophe d’origine humaine qui a suscité l’indignation du public envers le gouvernement pour ses mauvais choix concernant l’énergie nucléaire (Aldrich, 2012). Par conséquent, en ce qui concerne l’aide humanitaire dans les régions touchées par le tsunami, l’attitude au sein de la communauté humanitaire a été que la réponse a été aussi satisfaisante que possible compte tenu des circonstances sans précédent.

3 Conclusions et leçons principales dégagées de l’intervention au Japon

Cette section présente les éléments clés et les conclusions recueillis lors d’entrevues et de recherche de documents, suivis de recommandations élaborées à partir des leçons apprises.

1. Les homologues japonais (CARE Japon, Oxfam Japon, Aide à l’enfance Japon et Plan Japon) des membres de la Coalition humanitaire n’étaient pas prêts.

Tous les homologues japonais des membres de la Coalition humanitaire ont participé à l’aide humanitaire dans les diverses régions des zones sinistrées5.

La première conclusion tirée de cette recherche est que les homologues des organismes membres de la CH au Japon n’étaient pas prêts à faire face à une catastrophe de cette ampleur dans leur propre pays. Avant la crise de Tohoku, de nombreuses organisations japonaises fonctionnaient principalement comme support à leurs membres de la fédéra-tion internationale, avec la prise en charge de la collecte de fonds et de la gestion. Cela explique les limites de l’expertise au siège japonais concernant les opérations de terrain.

4 La conclusion selon laquelle la crise nucléaire de Fukushima a été une catastrophe d’origine humaine est le résultat d’une enquête japonaise rendue publique le 5 juillet 2012. L’information s’est répandue comme un virus sur de nombreux journaux en ligne comme le Bangkok Post : http://www.bangkokpost.com/breaking-news/301092/fukushima-was-man-made-disaster-japanese-probe ou sur le Guardian UK : http://www.guardian.co.uk/environment/2012/jul/05/fukushima-meltdown-manmade-disaster (consulté le 18 juillet 2012).

5 Le nom de la région est Tohoku, composée de six préfectures : Fukushima, Sendai, Iwate (touchées par le tsunami) et Aomori, Akita et Yamagata (non touchées par la catastrophe de 2011).


Au cours de la première phase de l’intervention, deux options s’offraient aux organisa-tions humanitaires japonaises. La première était de devenir rapidement opérationnelles. Ce choix comportait des défis importants, notamment en raison de la nécessité d’embaucher rapidement du nouveau personnel.

La deuxième option était de collaborer avec des organisations locales déjà établies dans le Tohoku.

2. La pression pour une intervention était élevée

En raison de l’ampleur de la catastrophe, les membres de la Coalition humanitaire et leurs homologues au Japon ont subi une forte pression de la part des donateurs (institutionnels et privés) ainsi que des médias. Cette pression a eu un impact sur le processus décisi-onnel lié à la réponse.

3. Les ressources financières ont créé de nouvelles opportunités

L’intérêt grandissant des médias au cours de la catastrophe au Japon a fait naître un envi-ronnement dans lequel les partenaires privés extérieurs étaient prêts à contribuer à l’effort de secours. Cela a créé une opportunité pour certaines organisations à investir dans leur capacité d’intervention respective.

L’indépendance du financement gouvernemental constituait un autre avantage de ce financement privé. Mais l’augmentation de nouveaux fonds s’est avérée être autant une occasion de croissance qu’un défi pour assurer la stabilité à long terme des organismes bénéficiaires qui devront maintenant conserver des ressources supplémentaires.

Pour les homologues japonais des membres de la Coalition humanitaire, l’augmentation des revenus n’a pas toujours été facile à absorber. Ce nouveau financement a présenté des défis de gestion concernant la croissance du personnel, de la logistique, du matériel d’urgence, etc. Certaines ONG ont donc dû revoir leur taille et l’ensemble de leur mission.

4. L’aide extérieure s’est révélée difficile à absorber pour les homologues de la Coalition humanitaire au Japon

La recherche a révélé que l’expertise internationale – plus particulièrement celle des membres de la Coalition humanitaire au Canada – a été considérée comme essentielle par les organisations japonaises. Un homologue du Japon a déclaré que l’expertise inter-nationale a rendu possibles les interventions humanitaires parce que les ONG japonaises n’avaient ni la capacité, ni l’expertise pour planifier et exécuter une intervention dans le Tohoku.

En dépit de la valeur ajoutée de l’expertise internationale, les relations avec les entités étrangères étaient souvent problématiques pour des ONG japonaises, notamment en raison de barrières linguistiques et culturelles. La traduction et l’explication constante de la culture japonaise ont réduit l’efficacité de l’expertise internationale.

En outre, les relations avec les partenaires internationaux ont été également parfois perçues comme asymétriques. Le partenariat coopératif d’égal à égal attendu a semblé parfois disparaître dès les premières semaines de la réponse. Cette asymétrie semble


avoir été causée par la pression supplémentaire de travailleurs internationaux sur les ONG japonaises pour qu’elles fonctionnent conformément aux priorités et normes de leurs pairs (du point de vue du financement et de la gestion).

5. Les processus décisionnels go/no-go de réponse aux catastrophes dans les pays développés n’étaient pas définis

Une constatation importante de cette évaluation est que le terme “méga-catastrophe” n’était pas clairement défini au sein des organes décisionnels des ONG japonaises. Parallèlement à cette lacune, il n’y n’avait aucune procédure de décision évidente pour savoir s’il fallait ou non intervenir. Le processus décisionnel variait aussi beaucoup d’un organisme à l’autre, ce qui a conduit à une certaine confusion dans les premiers jours et semaines de la crise. En général, le processus décisionnel pour ce genre de catastrophe n’a pas été bien compris tant à l’intérieur qu’à l’extérieur du Japon, ainsi qu’au sein des organisations.

6. Les organisations locales japonaises étaient efficaces

Pour certains membres de la Coalition humanitaire au Japon, la collaboration avec des organisations locales a fourni un avantage crucial pour une évaluation efficace et une réponse rapide dans les zones touchées. Comme c’est habituellement le cas lors d’une catastrophe, les groupes locaux étaient les premiers sur les lieux pour répondre aux besoins des survivants.

Par exemple, Oxfam Japon avait déjà établi avant le tsunami un partenariat avec l’ONG La mère célibataire, basée dans la région de Tohoku. Ce partenariat était essentiel pour évaluer avec précision les besoins de la région et la mise en œuvre ultérieure d’une inter-vention rapide. À la suite de cette coopération fructueuse, Oxfam Japon a cherché d’autres ONG locales avec qui collaborer.

Parmi elles, il semble que la réponse japonaise a bénéficié du rôle tenu par des organisa-tions locales comme la Soka Gakkai International (SGI). Profondément enracinées dans les communautés japonaises, ces organisations ont pu rapidement organiser et mettre en œuvre leurs réponses. Par exemple, SGI a été capable de distribuer plus de 100 000 boules de riz (fait maison par leurs membres dans les préfectures de Miyagi et de Chiba) aux victimes du tsunami avant que les homologues des membres de la Coalition humani-taire au Japon aient pu se mobiliser6.

7. La coopération public-privé a augmenté l’efficacité opérationnelle

En ce qui concerne l’aide humanitaire au Japon, certaines réalisations peuvent être attribuées en partie à la solidité des liens entre les secteurs public et privé. Comme nous l’a dit une personne interrogée : « l’état se croit toujours tout-puissant, mais ses limites sont évidentes et c’est là où la société civile et le secteur privé peuvent combler

6 Par exemple, Soka Gakkai International (SGI), qui compte 42 centres répartis dans les préfectures de Sendai, Miyagi et Iwate, a été en mesure de fournir des articles de secours dans les 12 heures qui ont suivi le Tsunami qui a frappé la côte orientale du Japon. Source : http://www2.sokanet.jp/html/others/saigaitaisaku.html (consulté le 11 février 2012)


les lacunes (...). Sans l’implication des entreprises, je pense que la réponse aurait été beaucoup plus difficile7 ».

Les liens public-privé sont courants dans la société japonaise et ont joué un rôle clé dans l’intervention rapide face à l’urgence de mars 2011. Par exemple, de nombreuses ONG ont des liens étroits avec l’administration locale et avec les entreprises privées (entreprises de logistique et de matériel, par exemple). Cette relation en « triangle » a accéléré la livraison des articles non alimentaires et matériels d’urgence dans la première phase de l’intervention8.

8. Les chartes humanitaires et Normes Minimales pour les Réponses aux Désastres (MSDR) étaient différentes dans les pays pauvres et pays riches

L’expérience au Japon montre que les besoins sont différents dans les pays de l’hémisphère nord et ceux de l’hémisphère sud. Les MSDR habituelles, comme celles utilisées pour le projet Sphère, ont semblé de peu ou d’aucune utilité au Japon, car les attentes de la population touchée dans la région de Tohoku étaient différentes de celles des pays les plus pauvres. Par exemple, les articles ménagers tels que les réfrigérateurs étaient considérés comme essentiels au Japon et ont été livrés à certains bénéficiaires, alors que cela n’aurait probablement pas été le cas dans les pays les plus pauvres. De nombreuses organisations humanitaires ont dû improviser des critères et des normes ce qui a créé des problèmes de coordination et d’harmonisation entre les organismes lors del’intervention.

9. La Japan Platform (JPF) a été lente à coordonner les interventions d’urgence

La JPF a été spécifiquement mandatée pour coordonner l’assistance humanitaire après la catastrophe. Cependant, il a fallu un mois au gouvernement japonais et à l’Agence japonaise de coopération internationale (Japanese International Cooperation Agency - JICA) pour être opérationnels. À ce stade et avec l’aide de l’Évaluation et Coordination des Catastrophes des Nations Unies (United Nations Disaster Assessment and Coordination - UNDAC), le gouvernement japonais et la JICA ont réussi à mettre en place dans les bureaux de la préfecture de Miyagi basée à Tokyo, une équipe d’experts de la coordination; parmi eux se trouvaient des partenaires tels que JPF et le Centre des ONG au Japon pour la coopération internationale (JANIC). Jusqu’à la mi-avril, les collectivités locales et les ONG ont donc dû coordonner eux-mêmes leurs réponses d’urgence à l’extérieur de la préfecture de Miyagi.

Une caractéristique particulière des méga-catastrophes est le grand nombre de personnes affectées. En effet, les travailleurs humanitaires eux-mêmes et les décideurs des gouverne-ments locaux et centraux peuvent eux aussi avoir besoin d’une aide d’urgence, ce qui rend alors la coordination des opérations très difficile.

Le gouvernement local ou dans certains cas les Nations Unies devraient assumer ce rôle de coordination. Toutefois, l’expérience de certaines ONG japonaises indique que ce ne fut pas le cas. Par exemple, CARE Japon, Soka Gakkai, Oxfam Japon et Aide à l’enfance

7 En japonais, le mot « impossible » est souvent considéré comme trop grossier pour être utilisé. Au lieu de cela, des mots plus doux comme « difficile » ou « compliqué » sont souvent utilisés.

8 Voir le site Web de Soka Gakkai International par exemple, pour leur collaboration avec les sociétés en cas de réponse d’urgence. www.2.sokanet.jp


au Japon n’ont été coordonnés ni par l’ONU ni par le gouvernement japonais jusqu’à la mi-avril 2011, et dans certaines régions n’ont jamais reçu d’aide à la coordination.

4 RecommandationsLes entrevues et la documentation consultées aux fins de cette recherche ont conduit à un nombre important de conclusions. La préoccupation principale a été d’élaborer des recommandations spéci-fiques pour la CH en tant qu’organisation.

1. Définir les processus go/no-go de lancement d’appel pour les catastrophes dans les pays développés

La pression des médias, des partenaires internationaux et des fédérations est un thème central révélé dans cette évaluation. La pression exercée par les médias sur les opérations humanitaires doit être considérée lors de l’élaboration d’un plan d’urgence.

Dans cette optique, la CH devrait élaborer un modus operandi et des directives de commu-nication en cas de catastrophes dans les pays développés qui comprennent les critères go/no-go. Ceux-ci peuvent inclure des systèmes de gestion de fonds, des accords préalables au sein des fédérations respectives, ainsi que d’autres éléments. Ce processus décisionnel go/no-go dotera les gestionnaires de règles de procédure lorsqu’une catastrophe frappe un pays développé et pourrait être un facteur positif dans des cas extrêmes de méga-catastrophes, comme cela s’est produit au Japon.

1.1 Établir des lignes directrices pour les réponses humanitaires dans les pays développés

Suite à la clarification du processus go/no-go pour les interventions humanitaires dans les pays développés, la Coalition humanitaire devrait établir les lignes directrices d’un programme de mise en œuvre semblables aux MSDR pour répondre à divers types de besoins en cas de catastrophes, comme un MSDR pour les pays développés.

2. Définir une mega-catastrophe

Suite à la première conclusion, il est devenu évident qu’il n’y a actuellement aucune définition claire ou aucun critère de ce qui constituerait une méga-catastrophe. Il n’est pas clair non plus comment ces situations spécifiques diffèrent des autres en terme de processus décisionnels et de go/no-go. Compte tenu de cette lacune dans le corps actuel de recherche, il semble que la CH devrait mettre l’accent sur la documentation et débattre à propos des réponses d’urgence de méga-catastrophes dans les pays développés. Ce processus devrait comprendre l’élaboration d’un cadre logistique commun et d’un plan d’action. Par conséquent, il devrait clarifier les différences contextuelles entre une « catastrophe » et une « méga-catastrophe », leur impact et la façon dont les processus décisionnels respectifs diffèrent.


3. La coordination doit être adaptable

Les différences des cultures opérationnelles entre les experts internationaux appelés en support à l’intervention d’aide à et leurs homologues respectifs au Japon a peut-être influé négativement sur l’efficacité de la réponse globale. Notre recherche indique que du point de vue japonais, dans certains cas, le soutien international apporté aurait été plus efficace s’il s’était limité à des secteurs spécifiques (domaines d’expertise) et s’il avait été géré par les homologues au Japon.

Face à ces constats, nous recommandons à la CH et ses membres de mieux se préparer aux futures catastrophes dans les pays développés. Les équipes internationales d’urgence des organismes membres de la CH doivent être prêtes à travailler dans différents cadres opérationnels et à appliquer des normes minimales différentes. Ils doivent être prêts à adapter les stratégies opérationnelles à des structures de communication et de hiérarchie existantes.

4. Élaborer un plan de coordination et de préparation pour le Canada

Une des conclusions principales de cette recherche est que les membres de la Coalition humanitaire, leurs homologues du Japon, n’étaient pas prêts à gérer une situation telle que la catastrophe de 2011. En conséquence, nous recommandons que la CH élabore un plan d’urgence pour le Canada. La CH devrait susciter un dialogue au Canada sur l’importance primordiale de la coordination dans la préparation de méga-catastrophes.

Les discussions futures devraient mettre l’accent sur l’élaboration d’un plan de prépara-tion aux situations d’urgence lors de désastres et sur un accord préalable avec les autres acteurs humanitaires au Canada (c’est-à-dire qui fait quoi?). Les pourparlers doivent également porter sur les éléments de coordination suivants : les plans d’urgence, les plans de continuité des opérations, les systèmes de gestion de la pression internationale et des médias, ainsi que le rôle de la CH et de ses membres dans une éventuelle méga-catas-trophe au Canada. Cette liste n’est nullement exhaustive, mais vise à fournir un point de départ pour les discussions futures dirigées par la Coalition humanitaire.

4.1 Créer un Plan de Continuité des Activités (PCA) (BCP)

Une des recommandations clés partagées par plusieurs membres de la Coalition humanitaire au Canada et leurs homologues au Japon est l’importance d’élaborer un plan d’urgence pour le Canada. En ce qui concerne la CH, ce plan d’urgence devrait inclure des éléments spécifiques dont un aspect crucial est le Plan de Continuité des Activités (PCA, ou BCP Business Continuation Plan)9. Le PCA serait une méthode prédéterminée pour le maintien des opérations en cours des organismes afin d’assurer le fonctionnement des autres programmes mondiaux, tout en répondant aux catastrophes naturelles ou d’origine humaine survenues au Canada.

Dans le cas de la CH et de ses membres, la menace pourrait être que toutes leurs ressources soient consacrées à une intervention nationale, ce qui pourrait alors comprom-ettre leurs activités dans d’autres pays. En se basant sur les recommandations formulées

9 La Financière Sun Life offre un bon exemple d’une telle planification. Cependant, elle reste limitée à la sphère financière. http://www.sunlife.ca/files/plan/english/pdf/810-2882.pdf


dans une littérature abondante sur le sujet (Tsujimoto, Atsushi, Akira Ishikawa 2009 ; Morris 2009 ; Hiles 2007 ; Bell, 1991), certaines organisations japonaises ont déjà mis en œuvre des plans similaires.

Le plan d’urgence devrait prendre la forme d’un manuel de gestion de catastrophe détaillé. Comme l’expérience au Japon l’a montré, dans des circonstances extrêmes, les décideurs (responsables d’organisations non gouvernementales, donateurs, représent-ants du gouvernement) donneront souvent la priorité aux besoins immédiats aux dépens de la planification à long terme. Une large couverture médiatique peut également influencer la prise de décisions, étant donné que les images d’une méga-catastrophe ont tendance à circuler plus abondamment dans les pays développés que dans les pays en développement.

En outre, le plan d’urgence devrait inclure un calendrier pour déterminer les limites du travail des ONG.

Dans tous les cas, un dialogue sur la préparation aux catastrophes — qui comprendrait une réponse humanitaire aux catastrophes au Canada – doit avoir lieu dans un proche avenir. Comme le montre cette recherche, ce dialogue devrait mettre l’accent sur les relations public-privé10.

En outre, le dialogue devrait aborder la nécessité de préparer un accord de coopération au sein des systèmes de sécurité internes au Canada (sécurité publique, Croix-Rouge canadienne, municipalités et Forces armées canadiennes), ainsi qu’au sein de réseaux humanitaires internationaux (fédérations respectives)11.

4.2 Contacter des partenaires potentiels dans le secteur privé

Une part importante du succès de la réponse humanitaire au Japon peut être attribuée aux collaborations entre les secteurs privé et public. Avec le prix du transport et le coût plus élevé des articles au Canada que dans les pays en développement, on devrait prévoir que le coût des interventions humanitaires d’urgence y serait considérablement plus élevé qu’ailleurs.

Par conséquent, la CH devrait cibler des partenaires privés potentiels au Canada en mettant l’accent sur les transports et les produits non alimentaires (NFIs). Les liens avec le secteur privé sont essentiels pour une réponse efficace. Ils ne devraient pas se limiter aux aspects financiers. Par exemple, les compagnies de camionnage incapables de travailler à cause d’une crise donnée pourraient être en mesure de fournir sans frais des véhicules à l’effort d’intervention. Ce type de contribution pourrait être présenté comme bénéfique pour une entreprise sous forme de publicité positive.

10 Kunreuther (2001) arrive également à la conclusion de l’importance d’une telle collaboration. La collaboration japonaise entre les entreprises et les organisations non gouvernementales au cours de la réponse illustre des éléments du cadre théorique Kunreuther d’un partenariat public-privé dans la gestion des catastrophes (ou la réponse).

11 Le dialogue canadien devrait également insister sur la perspective régionale. Au cours du siècle dernier, la Colombie-Britannique a connu 58 % de toutes les catastrophes géophysiques, alors que l’Ontario et le Québec ensemble en ont connu 30 % (Dore 2003, p.263). En plus du point de vue régional, la « (...) politique de prépara-tion aux catastrophes devrait concentrer ses efforts et dans l’ordre suivant, sur les sécheresses, les canicules, les inondations et les tempêtes de verglas », comme recommandé par Dore dans sa prévision de catastrophe naturelle au Canada (2009, p.269).


4.3 Établir un partenariat avec les ONG locales au Canada

En cas d’urgence au Canada, une liste d’organisations partenaires locales potentielles doit exister. Le contact avec ces organisations locales devrait être fait avant une crise. Une indexation prédéfinie et le contact avec ces organisations permettraient d’accélérer la réponse en cas d’urgence.

5 ConclusionLes résultats de notre recherche indiquent que, pour autant que la CH soit concernée, il y a des leçons importantes qui se dégagent de l’expérience au Japon, applicables à n’importe quel désastre potentiel dans les pays développés en général et au Canada en particulier. Malgré le fait que les organisations humanitaires japonaises étaient conscientes des risques d’une méga-catastrophe, elles n’étaient pas prêtes à fonctionner efficacement ou à gérer adéquatement la pression de ses partenaires internationaux, des donateurs et des médias. En outre, il manquait de mécanismes opérationnels et de personnel d’urgence. Bien que des fonds importants aient bien été reçus par les organisations jap-onaises, la coordination au sein des fédérations internationales et le soutien reçu par la CH semblent avoir été complexes et asymétriques.

Il est donc logique de supposer que des scénarios similaires pourraient très bien se produire dans d’autres pays développés, dont le Canada. En prévision de ces défis, la CH et la communauté humani-taire au Canada devraient mettre en œuvre un plan de travail méthodique pour répondre à ces risques particuliers et agir comme un chef de file humanitaire dans le pays.

Cette évaluation présente un cas évident pour les recherches futures, les meilleures pratiques et les initiatives concernant les catastrophes dans les pays développés. D’un point de vue normatif humani-taire et dans un proche avenir, il est essentiel qu’un dialogue sur la préparation aux catastrophes se mette en place, qui comprendrait une réponse humanitaire aux catastrophes au Canada.

6 Annexe

6.1 Organisations interviewées entre le 15 juin et le 18 juillet 2012

• La Coalition humanitaire

• Oxfam Québec

• Oxfam Canada

• Aide à l’enfance Canada

• Care Canada

• Plan Japon

• Care International Japon


• Oxfam Japon

• Soka Gakkai International

• Save the Children Japan

• Agence de coopération internationale du Japon

• Single Mother’s Forum Fukushima Le forum des mères célibataires de Fukushima

6.2 Références

A) Articles de périodiques et monographies

• Aldrich, Daniel P. (2012). Post-Crisis Japanese Nuclear Policy: From Top-Down Directives to Bottom-Up Activisms. Asia Pacific. East-West Center No.103 janvier 2012.

• Bell, Judy Kay (1991). Disaster Survival Planning: A Practical Guide for Business. Port Hueneme, California.

• Dauvin, Pascal et Johanna Siméant. (2001). Travailler sur l’humanitaire par entretiens. Retour sur une méthode. Mots, 65, 117.133.

• Dore, Mohammed H.I. (2003) Forecasting the Conditional Probabilities of Natural Disasters in Canada as a Guide for Disaster Prepardnee. Natural Hazards Volume 28 : 249-269, 2003.

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• Hiles, Andrew (2007). The Definitive Handbook of Business Continuity Management. Chichester, England; Hoboken, NJ: John Wiley & Sons.

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• Kovacs, Paul, Howard Kunreuther (2001) Managing Catastrophic Risk: Lessons from Canada. Présenté à la ICLR/IBC Earthquake Conference du 23 mars 2001. Simon Fraser University, Vancouver

• Kunreuther, Howard (2001) Mitigation and Financial Risk Management for Natural Hazards. Présenté à Wharton-World Bank Conference on Innovations in Managing Catastrophic Risks: How Can They Help the Poor? Du 8 au 10 janvier 2001. Washington, DC.

• Morris, Janel (2009). Disaster Planning. Detroit, Greenhaven Press.

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• Strauss, Anselm et Juliet Corbin. (1994). Grounded Theory methodology: An overview. Dans le Handbook of Qualitative Research, Norman K. Denzin, Yvonna S. Lincoln (Eds), p. 273-285. Thousand Oaks, California, Sage publication

• Tsujimoto, Atsushi, Akira Ishikawa (2009). Risk and Crisis Management : 101 Cases. Singapore, Hackensack, NJ: World Scientific.

• Watanabe (2011). Comprehensive List of Tsunamis to Hit the Japanese Islands (Second Edition) and preliminary report by “The 2011 Tohoku Tsunami Joint Survey Group” JSCE. Shimzu Corporation. On line : http://www.shimz.co.jp/english/theme/earthquake/tsunami.html


B) Documentation institutionnelle

• ALNAP. “Responding to urban disasters: learning from previous relief and recovery operations”. www.alnap.org

• CARE International Japan. “Tohoku Earthquake Tsunami Response”.2011

• CARE International Japan. “Tohoku Earthquake & Tsunami Response-Recovery Phase 1 (June-December 2011)”. 2011

• CARE International Japan. “2011 Tohoku Earthquake and Tsunami Emergency Response”. 2011

• CARE International Japan. “After Action Review”. 2012

• Congressional Research Service. “Japan 2011 Earthquake: U.S. Department of Defense (DOD) Response”. March 22, 2011.

• Gurstein’s Community Informatics. “Responding to a Castastrophic Emergency in a Developed Country Context: Some community informatics reflections on the earthquake and tsunami in Japan as applied to say a similar event in Canada”. gurstein.wordpress.com

• Heritage Foundation. “The Great Eastern Japan Earthquake: assessing disaster response and lessons for the United States”. May 25, 2011.

• Japan Platform. “North East Pacific Japan Earthquake and Tsunami: Current status of JPF’s Relief Efforts”. January 2012.

• Japan International Cooperation Agency. “The Great Japan Earthquake and Tsunami: Response and Lessons Learned”. 2011.

• Japan Platform & Janic. “Recommendations to the International NGOs for Disasters Response in East Japan”. 1 April 2011. www.janic.org

• Oxfam. “Humanitarian Coalition: Initial Response Report”. 2011.

• PLAN. “Report Japan Six Months after Tsunami”. 2012.

• PLAN. “Emergency Response Situation Report”. 2011.

• Save the Children. “Great East Japan earthquake and tsunami Emergency response and recovery program: six-month report”. September 11, 2011.

• Save the Children. “Japan, One Year on: Save the Children’s response & recovery program”. 2012.

• Save the Children. “Initial Response Report”. 2012.

• World Report. “Japan: the aftermath”. Volume 377, March 26, 2011. www.thelancet.com.

• World Vision Japan. “One Year Report”. 2012.

C) Sites Web pertinents visités (en anglais)

Réponse du quartier général de la reconstruction au grand séisme de l’est du Japon http://www.reconstruction.go.jp/english/

Bureau du conseilhttp://www.cao.go.jp/index-e.html


Ministère des Affaires étrangères du Japonhttp://www.mofa.go.jp/j_info/visit/incidents/index.html

Ministère du territoire, des infrastructures, des transports et du tourismehttp://www.mlit.go.jp/page/kanbo01_hy_001411.html

Banque mondialehttp://wbi.worldbank.org/wbi/stories/learning-mega-disasters

Informations de l’Agence métropolitaine de Tokyo pour la prévention des désastreshttp://www.bousai.metro.tokyo.jp/english/index.html

Office des Nations Unies pour la coordination des affaires humanitaires au Japonhttp://ochaonline2.un.org/Default.aspx?tabid=10449

Société de la Croix-Rouge du Japonhttp://www.jrc.or.jp/eq-japan2011/index.html

Réseau des femmes contre le désastre dans l’est du Japon (ensemble, relevons-nous)http://risetogetherjp.org/?cat=46

Réseau civil japonais ; pour le secours en cas de désastre dans l’est du Japonhttp://www.jpn-civil.net/english/

Japan Platformhttp://www.japanplatform.org/E/index.html

The Japan Times, jeudi 31 mai 2012http://www.japantimes.co.jp/ads/pdf/0531p10-11.pdf

The Mainnichi, 3 mars 2012http://mainichi.jp/english/english/perspectives/news/20120303p2a00m0na005000chtml