l'économie politique de la réforme

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isbn 978-92-64-07312-8 11 2009 01 2 P -:HSTCQE=U\XVW]:

Lconomie politique de la rformeRetRaites, emPLois et dRgLementation dans dix Pays de LoCdePourquoi certaines rformes politiques russissent-elles tre mises en uvre tandis que dautres chouent ? Ce rapport vise rpondre cette importante question en examinant 20 tentatives de rforme structurelle menes dans 10 pays de lOCDE au cours des 20 dernires annes. Les tudes de cas prsentes dans louvrage couvrent un large ventail de rformes dans trois domaines essentiels : les rgimes des retraites, le march de lemploi et la rglementation des produits et services. Ce rapport identifie les facteurs cls qui, dans le domaine de la politique, de lconomie et dans le cadre spcifique du processus de rformes, soutiennent ou, au contraire, entravent leur mise en uvre. Ces rsultats font lobjet dun recoupement quantitatif sappuyant sur un ensemble de corrlations des rangs de Spearman. La double approche analytique la fois quantitative et qualitative se rvle particulirement pertinente pour les responsables politiques qui conoivent, adoptent et se doivent de mettre en application les rformes politiques structurelles.

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Rformes conomiques 2009 : Objectif croissance

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Lconomie politiquede la rforme

RETRAITES, EMPLOIS ET DRGLEMENTATION DANS DIX PAYS DE LOCDE

Par William Tompsonavec la collaboration de Robert Price

ORGANISATION DE COOPRATION ET DE DVELOPPEMENT CONOMIQUES

LOCDE est un forum unique en son genre o les gouvernements de 30 dmocraties uvrent

ensemble pour relever les dfis conomiques, sociaux et environnementaux que pose la

mondialisation. LOCDE est aussi lavant-garde des efforts entrepris pour comprendre les volutions

du monde actuel et les proccupations quelles font natre. Elle aide les gouvernements faire face

des situations nouvelles en examinant des thmes tels que le gouvernement dentreprise, lconomie

de linformation et les dfis poss par le vieillissement de la population. LOrganisation offre aux

gouvernements un cadre leur permettant de comparer leurs expriences en matire de politiques, de

chercher des rponses des problmes communs, didentifier les bonnes pratiques et de travailler la

coordination des politiques nationales et internationales.

Les pays membres de lOCDE sont : lAllemagne, lAustralie, lAutriche, la Belgique, le Canada, la

Core, le Danemark, lEspagne, les tats-Unis, la Finlande, la France, la Grce, la Hongrie, lIrlande,

lIslande, lItalie, le Japon, le Luxembourg, le Mexique, la Norvge, la Nouvelle-Zlande, les Pays-Bas, la

Pologne, le Portugal, la Rpublique slovaque, la Rpublique tchque, le Royaume-Uni, la Sude, la

Suisse et la Turquie. La Commission des Communauts europennes participe aux travaux de lOCDE.

Les ditions OCDE assurent une large diffusion aux travaux de lOrganisation. Ces derniers

comprennent les rsultats de lactivit de collecte de statistiques, les travaux de recherche mens sur

des questions conomiques, sociales et environnementales, ainsi que les conventions, les principes

directeurs et les modles dvelopps par les pays membres.

ISBN 978-92-64-07312-8 (imprim)ISBN 978-92-64-07313-5 (PDF)DOI 10.1787/9789264073135-fr

Publi en anglais : The Political Economy of Reform: Lessons from Pensions, Product Markets and Labour Markets in Ten OECD Countries

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OCDE 2010

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Cet ouvrage est publi sous la responsabilit du Secrtaire gnral de lOCDE. Les

opinions et les interprtations exprimes ne refltent pas ncessairement les vues delOCDE ou des gouvernements de ses pays membres.

AVANT-PROPOS 3

LCONOMIE POLITIQUE DE LA RFORME OCDE 2010

Avant-propos

La grande majorit des travaux de lOCDE a pour but didentifier les politiques conomiques en vue damliorer les standards de niveaux de vie. Les orientations politiques qui en dcoulent font lobjet dun trs large consensus au sein des conomistes. Pour autant, dans la pratique, leurs mises en uvre se heurtent de nombreuses difficults. Cest cette problmatique que sintresse lconomie politique des rformes macroconomiques et structurelles. Son axe de recherche vise offrir une meilleure comprhension des conditions qui favoriseront ou non lapplication de telles rformes.

Lune des premires approches remonte 1988 avec la publication intitule Changement de cap en politique conomique : onze tudes de cas, examinant les facteurs qui ont contribu aux changements de trajectoires des politiques macroconomiques, dans les pays de lOCDE. Par la suite, les recherches se sont naturellement rorientes vers les politiques structurelles, cherchant offrir une meilleure comprhension de ces facteurs politiques. Les tudes conomtriques ont permis de mesurer les progrs accomplis en matire de rformes grce aux variations mesures par un certain nombre dindicateurs de politique structurelle. Un des principaux avantages de cette approche est de pouvoir identifier les facteurs et tester la significativit statistique de leur impacts, favorables ou non, sur les rformes. En revanche, une de ces faiblesses est de ne pouvoir identifier les facteurs non quantifiables.

Reconnaissant les avantages et les inconvnients de la mthode conomtrique, le Comit de politique conomique de lOCDE a dcid en 2006 de lancer le projet dont est issue la prsente publication. Elle adopte une approche par tudes de cas pour identifier les facteurs dterminants des rformes structurelles, en sappuyant sur des pisodes concrets analyss dans dix pays de lOCDE. Chaque pisode est document laide douvrages spcifiques, puis enrichi par des interviews concernant les principaux acteurs, partisans ou dtracteurs des rformes. Pour assurer la comparabilit des pisodes, ces derniers se sont limits aux rformes des retraites, du march de lemploi, et de la drglementation du march des produits et des services.

Les pisodes se diffrencient, dans la mesure o certains ont conduit des changements politiques profonds et permanents, alors que dautres nont abouti qu peu ou aucun progrs, quand ils nont pas t lobjet dun recul substantiel. Toutefois, une des conclusions les plus claires dans le cadre de ce projet, est quil est trs difficile de catgoriser les pisodes de rforme en succs ou en chec. Ce qui peut sembler tre un chec initialement peut donner limpulsion ncessaire un changement majeur ultrieurement. Ce qui parat tre une rforme russie peut se retrouver, au final, totalement dmantele. Ltude tire par ailleurs toute une srie de conclusions, notamment sur le rle du mandat lectoral, la politique de communication, le rle des analyses conomiques et les avantages dune concertation avec les partenaires sociaux ainsi que les possibilits dune telle concertation.

4 AVANT-PROPOS


Cette tude a t ralise au Dpartement des affaires conomiques par William Tompson, en collaboration avec Robert Price, avec le concours pour lanalyse quantitative de Thai-Thanh Dang et laide, pour les travaux de secrtariat, de Susan Gascard, Veronica Humi, Sandra Raymond et Paula Simonin. Nous remercions la Commission europenne, la Grce, lItalie, les Pays-Bas et la Suisse pour leur concours financier.

Jrgen Elmeskov Chef par intrim du Dpartement des affaires conomiques de lOCDE

TABLE DES MATIRES 5


Table des matires

Resum ................................................................................................................... 9

Partie I Les rformes structurelles : Que peut-on apprendre du pass ?

Chapitre 1 Introduction : Le pass vu comme un prologue ..................................... 15 Annex 1.A1 Mthodes statistiques et sources des donnes ......................................... 27

Chapitre 2 Les facteurs dterminants de la russite des rformes structurelles ........ 37

Partie II tudes de cas : Les rformes des rgimes de retraite

Chapitre 3 France : La rforme des retraites de 2003 ............................................... 87 Chapitre 4 Italie : La bataille de 1994 pour la rforme des pensions ...................... 111 Chapitre 5 Mexique : La rforme du rgime de retraite des fonctionnaires

fdraux, 2001-07 .................................................................................. 133 Chapitre 6 Pologne : La rforme du rgime gnral des retraites 1996-99 ............. 151 Chapitre 7 Pologne : La rforme du rgime de Scurit Sociale des agriculteurs,

2003-05.................................................................................................. 175 Chapitre 8 tats-Unis : Le dbat sur le rforme de la Scurit Sociale de 2005 ..... 195

Partie III tudes de cas : Les rformes du march de lemploi

Chapitre 9 France : Le contrat dinsertion professionnelle, 1994 ........................... 225 Chapitre 10 Allemagne : Les rformes Hartz du march du travail, 2002-05 .......... 247 Chapitre 11 Italie : Les rformes Treu (1997) et Biagi (2002) ................................ 273 Chapitre 12 Mexique : La rforme du droit du travail, 2001-03 ............................... 297 Chapitre 13 Pays-Bas : La rforme de lassurance-invalidit, 2002-06 .................... 319 Chapitre 14 Espagne : La rforme du march du travail, 1994 et 1997 .................... 343 Chapitre 15 Sude : Lassurance-maladie en Sude de 1990 2002 ........................ 367 Chapitre 16 Etats-Unis : La rforme de 1996 du systme de protection sociale ....... 391

Partie IV tudes de cas : La drglementation du march des produits et des services

Chapitre 17 Australie : La rforme du secteur de llectricit, 1990-2004 ............... 421 Chapitre 18 Australie : La rforme de la politique de leau, 1994-2004 .................. 445 Chapitre 19 Allemagne : Les heures douverture des magasins, 1999-2003 ............ 473 Chapitre 20 Pays-Bas : La libralisation des loyers, 2004-07 ................................... 495 Chapitre 21 Espagne : La rglmentation des implantations et des

heures douverture dans le commerce de dtail, 1995-2004 ................ 515 Chapitre 22 Sude : La libralisation des services postaux, 1992-99 ....................... 535

6 TABLE DES MATIRES


Encadrs

1.1. Des rformes plus ou moins russies ........................................................ 18 1.2. valuation statistique des tudes de cas : la construction des indicateurs ...... 21 3.1. Le systme de retraite franais ........................................................................ 91 4.1. Le systme de pension en Italie avant les rformes ...................................... 116 4.2. La rforme des pensions de 1992 .................................................................. 117 5.1. LInstitut de la scurit sociale et des services sociaux des travailleurs

de la fonction publique (ISSSTE) ............................................................... 137 5.2. Le plan de rforme de lISSSTE ................................................................... 141 6.1. Le plan de rforme des retraites ................................................................... 158 7.1. Le plan Hausner ............................................................................................ 185 8.1. Le systme de Scurit sociale ...................................................................... 200 10.1. Lindemnisation du chmage et les prestations sociales avant les

rformes Hartz............................................................................................... 251 10.2. Les lois Hartz .......................................................................................... 257 12.1. Les principaux lments des projets de rforme de la loi sur le travail ........ 308 13.1. L'assurance invalidit professionnelle aux Pays-Bas avant 2000 ................ 324

14.1. Ngociations collectives en Espagne dans le cadre du Statut des travailleurs .............................................................................................. 347 14.2. Les cots de licenciement dans le cadre du LET .......................................... 348 15.1. L'assurance-maladie en Sude ...................................................................... 372 16.1. Les programmes fdraux d'aide sociale avant PRWORA .......................... 397 17.1. Les consquences conomiques de la proprit de l'lectricit..................... 423 17.2. La politique nationale de la consurrence (NCP) ........................................... 424 17.3. La privatisation du secteur de l'lectricit en Australie-Mridionale ............ 433 18.1. Les caractristiques conomiques de leau et la cration de marchs de leau ......................................................................................................... 454 20.1. Lencadrement des loyers aux Pays-Bas ....................................................... 499

Tableaux

1.1. Lconomie politique de la rforme structurelle : les tudes de cas ............... 19 1.2. Les corrlations de rang de Spearman ............................................................ 22 1.A1.1. Les corrlations de rang de Spearman ............................................................ 34 3.1. Dure escompte de la retraite ........................................................................ 92 3.2. Le problme des retraites en France : le choix 2040 ................................. 95 6.1. Les dpenses au titre des pensions dinvalidit et de retraite ........................ 153 6.2. Les projections des taux de remplacement moyens dans le nouveau systme .......................................................................................................... 159 7.1. Croissance, dficits et dette publique ............................................................ 177 7.2. Les sources du revenu agricole par taille dexploitation ............................... 178 7.3. Les dpenses et les recettes du KRUS .......................................................... 181 9.1. Les principales caractristiques de lactivit des jeunes en France, 1983-1994 ..................................................................................................... 229 10.1. Principales recommandations de la commission Hartz ........................... 254 11.1. Les indicateurs du march du travail 1995, 2000 ......................................... 278 15.1. Les absences des salaris pour maladie dans huit pays, par groupe d'ge .... 372 15.2. Les volution du taux de remplacement, de 1987 2003 ............................. 376 16.1. Indicateurs conomiques et sociaux, 1989-96 .............................................. 393

TABLE DES MATIRES 7


19.1. Les heures d'ouverture des magasins dans un certain nombre de pays europens, 1999 ............................................................................... 477

20.1. Aides au logement aux Pays-Bas, 2001 ........................................................ 502 20.2. Objectifs indicatifs de la production immobilire des associations

de logement ................................................................................................... 505 21.1. Barrires rgionales la concurrence dans le secteur de la distribution,

1997-2004 ..................................................................................................... 526

Graphiques

1.1. Les indicateurs de rformes politiques pour les 20 tudes de cas ................... 20 2.1. Le mandat politique et les indicateurs de rformes ......................................... 39 2.2. La consolidation fiscale et les indicateurs de rformes ................................... 44 2.3. La rapidit des rformes et les indicateurs politiques .50 2.4. Les rformes passes et les rformes daujourdhui ....................................... 51 2.5. Lmergence de nouveaux acteurs et le succs des rformes ......................... 64 13.1. Les bnficiaires de prestations dinvalidit, 1970-2004 .............................. 323 13.2. La rforme des prestations dinvalidit, 2000-04 ......................................... 328 15.1. Arrts de maladie et journes perdues, 1970-2002 ....................................... 373 20.1. tapes du dbat sur le rforme des loyers, 2003-07 ...................................... 505 22.1. La croissance de CityMail ............................................................................. 546

RSUM 9


Rsum

Cette tude a pour objet de recenser les leons dconomie politique qui peuvent tre utiles aux dcideurs politiques, responsables de la conception, ladoption et lapplication des rformes structurelles. Un grand nombre des facteurs dconomie politique, qui ont facilit ou entrav les rformes conomiques, ont t examins dans de prcdents travaux mens par le Dpartement des affaires conomiques de lOCDE. La prsente tude sappuie sur ces travaux, adoptant une approche inductive, base sur des tudes de cas - adoptions et mises en uvre de rformes structurelles, dans le domaine des retraites, du march du travail et de la rglementation des marchs des produits et des services. Cette tude permet dapprofondir certaines conclusions conomtriques, et galement dexaminer certains facteurs quil peut tre extrmement difficile de quantifier ou de mesurer dans le cadre danalyses quantitatives. La mthode adopte est celle de la comparaison cible , qui consiste poser des questions similaires travers les diffrents cas de rformes, de manire discerner des similitudes susceptibles dtre gnralises. La dmarche comparative base sur des tudes de cas ne permet pas le mme niveau de vrification formelle que ltude conomtrique, mais elle permet une analyse plus approfondie de la dpendance des variables de contexte et de leurs relations dautres type de variables. Elle permet galement de voir les liens entre les causes possibles et les rsultats des rformes, afin dvaluer les liens de causalit entre une hypothse donne et la squence dvnements qui sensuit.

Les principales conclusions de ltude peuvent tre rsumes comme suit:

Il est essentiel davoir un mandat lectoral pour mener bien une rforme. Cest lun des constats le plus vident de cette tude. Les rformes furtives se heurtent de srieuses contraintes et celles qui nauront pas russi obtenir le soutien du public ne russissent que si elles ont des effets bnfiques visibles trs court terme, ce qui est rarement le cas des grandes rformes structurelles. Une crise offre parfois lopportunit de rformes surprises , permettant un gouvernement de changer de cap face de nouvelles situations conomiques. Mais si leurs effets bnfiques ne se font pas rapidement ressentir, ces rformes ne pourront tre maintenues que si le gouvernement rformateur est en mesure de soutenir quelles sont souhaitables et indispensables dans le long terme dun point de vue structurel. Les rformes justifies comme rponses une crise immdiate seront difficiles prenniser une fois la crise passe.

Limportance dun mandat significatif offre un rle tout aussi important unecommunication efficace. Les rformes majeures sont gnralement accompagnes dune action de communication coordonne et cohrente. Elles visent informer les lecteurs et les parties prenantes de la ncessit des rformes et, plus particulirement, des cots implicites de la non-rforme. Lorsque le cot du statu quo est un cot dopportunit, ce qui est souvent le cas, ce dernier tend tre politiquement invisible et rend le dfi de rforme dautant plus grand. On sait assez clairement qui paiera le prix de la rforme quelles entreprises seront

10 RSUM


touches et quels emplois seront mis en danger mais on ne sait pas vraiment qui paie le prix du statu quo ; en effet, il est difficile didentifier les entreprises qui ne sont jamais entres sur le march, les secteurs qui ne sont pas dvelopps ou les salaris qui auraient pu tre employs.

Cela souligne la ncessit que la conception des politiques sappuie sur des recherches et analyses robustes. Des lments factuels et analytiques solides, permettront damliorer la fois la qualit des rformes politiques et leurs chances dadoption. Le pouvoir dinfluence des analyses conomiques dpend particulirement de leur source : celles qui manent dun organisme non partisan, faisant autorit et juges fiables dans tout lventail politique, auront beaucoup de crdibilit. Mais, la mise en place de tels organismes ncessite du temps, car leur pouvoir dinfluence est largement fonction de leur rputation. En revanche, dans les pays qui en sont dots, la prsence de telles analyses paraissent avoir amlior les perspectives de rforme dans certains domaines.

Cest pourquoi, une rforme structurelle russie requiert du temps. Les rformes les plus abouties, parmi celles revues dans ltude, se sont droules sur une priode de deux ans pour leur prparation et leur adoption. Cela est sans compter toute la phase de travail prparatoire, o les problmes et les propositions sont dbattus et examins pendant des annes avant que les autorits ne commencent laborer le cadre des rformes. En revanche, parmi les rformes les moins russies, ces dernires ont t le plus souvent entreprises la hte en rponse des pressions immdiates : en matire de rforme, la prcipitation risque fort den ralentir le processus. Les rformes des retraites, par exemple, ont souvent une gestation longue, ncessitant de nombreuses tudes et consultations. Si un gouvernement doit tre prt exploiter les opportunits politiques, les rformes peuvent se heurter des difficults si elles sont menes avec une hte excessive.

La cohsion gouvernementale est elle aussi cruciale. Si un gouvernement rformateur nest pas uni autour de la politique souhaite, il adressera des messages ambigus que lopposition politique exploitera; le rsultat aura de forte chance de se traduire par un chec. Il ressort des tudes de cas que la cohsion est plus importante que des facteurs comme la puissance ou lunit des partis dopposition ou les forces parlementaires sur lesquelles le gouvernement peut sappuyer.

Si la concertation est utile, elle ne remplace pas limpulsion gouvernementale. La progression des rformes peut parfois tre facilite par dintenses discussions tripartites impliquant le gouvernement et les partenaires sociaux dans un cadre fortement institutionnalis. Mais la dtermination du gouvernement semble tre un lment cl du succs, dans ce cas de figure. Plusieurs tudes de cas montrent que lapproche de la concertation risque de ne pas aboutir si le gouvernement nest pas en mesure de rcompenser la coopration des partenaires sociaux ou de les menacer dagir unilatralement en labsence daccords, et ci de faon crdible. Lorsque le gouvernement est trop faible pour prendre les commandes ou ne veut pas le faire, les partenaires sociaux sont peu incits faire des concessions. En revanche, une approche corporatiste peut bien fonctionner lorsque le gouvernement est dispos prendre la direction des oprations. En effet, lorsque les partenaires sociaux sont impliqus dans la mise en uvre de la rforme, il

RSUM 11


peut savrer utile de les intgrer de faon participative au niveau de la conception de la rforme.

La condition dun rgime politique tre rform joue galement un grand rle : certains rgimes sont plus mrs pour les rformes que dautres. Pour certains rgimes en place, la russite des rformes semble avoir t prcde par une rosion du statu quo, rendu possible grce des tentatives de rformes ou des rformes fragmentaires ; lorsque le dispositif existant est bien institutionnalis et jouit dune certaine popularit, et quil ne parat y avoir aucun danger imminent dclatement politique, les rformes sont bien plus difficiles mettre en uvre. La question de la maturit pour les rformes dpend non seulement de la gravit du problme considr, mais aussi de la sensibilisation au cot du statu quo et sur la ncessit du changement - galement lies la stratgie de communication et des analyses conomiques, ce qui dans une certaine mesure, sont endognes au processus de rforme.

Une autre cl dune rforme russie est la persvrance. Lune des consquences concernant la maturit pour les rformes est quil ne faut pas ncessairement considrer comme tant un chec toute tentative de rformes antrieures qui ont t bloques, qui ont recul ou mises en uvre de faon trs partielles : ces dernires peuvent contribuer roder le statu quo, permettant de jeter les bases pour de futures rformes plus fructueuses. Ainsi, les rformes les plus russies sur les retraites et le march du travail, revues dans la prsente tude, ont le plus souvent fait suite des checs de rformes et/ou tentatives de rformes, dans les trois domaines considrs. Ce qui, aujourdhui, peuvent tre considrs comme avoir permis la mise en uvre de rformes postrieures, qui pour certaines ont t de grande envergure.

Cette tude apportent de nouveaux rsultats concernant les principales conclusions des travaux conomtriques mens par le Dpartement des affaires conomiques, en particulier pour ce qui est de limpact des crises et de limportance de la solidit de la position fiscale. En revanche, elle remet en cause lide, souvent avance, que les lecteurs ont tendance sanctionner par un vote ngatif les gouvernements rformateurs : la probabilit de rlection ntait gure diffrente entre les rformes les plus et les moins russies, et les taux de rlection de tous les gouvernements examins dans ltude, taient proches de la moyenne des lections nationales dans les dix pays au cours de la priode 1992-2008. Certes, le nombre de cas est trop limit pour en tirer des conclusions gnrales, mais on notera que presque tous les gouvernements qui ont fait adopter et mis en uvre des rformes avec un mandat lectoral clair, ont t reconduit.

PARTIE I. LES RFORMES STRUCTURELLES : QUE PEUT-ON APPRENDRE DU PASS ? 13


Partie I

Les rformes structurelles :Que peut-on apprendre du pass ?

CHAPITRE 1. INTRODUCTION : LE PASS VU COMME UN PROLOGUE 15


Chapitre 1

Introduction : Le pass vu comme un prologue

Introduction

Cette tude a pour objet principal de recenser les leons dconomie politique qui peuvent tre utiles aux responsables politiques pour la conception, ladoption et lapplication des rformes structurelles. Un grand nombre des facteurs facilitant ou entravant les rformes conomiques ont t examins dans les travaux antrieurs du Dpartement des affaires conomiques de lOCDE1 et dautres institutions et chercheurs2.Cette tude sappuie sur ces travaux, en particulier ceux du Dpartement des affaires conomiques, et contribue au projet horizontal largi de lOCDE Russir les rformes , qui sintresse galement identifier les moyens les plus efficaces pour mettre en uvre les rformes mais dans diffrents domaines. la diffrence des prcdents travaux, on adoptera dans cette analyse une approche inductive, reposant sur des tudes de cas o les rformes structurelles ont t adoptes et/ou mise en uvre3. Cette approche relativement ouverte permet de tirer des conclusions gnrales partir de cas particuliers. Elle semble approprie en labsence de cadre danalyse ou dun modle gnral qui pourrait servir de base thorique une analyse couvrant un ventail aussi large de rformes.

Cette tude se distingue plusieurs gards des travaux prcdents concernant lconomie politique des rformes. Premirement, les travaux issus de la recherche universitaire sur lconomie politique des rformes, de mme quune grande partie des tudes ralises par les institutions internationales, ont longtemps t axes sur les pays en voie de dveloppement et en situation de profonde mutation politique, en raison de crises conomiques majeures4. Si la prsente tude prend galement en considration des situations de crise, elle sintresse en revanche aux rformes structurelles au sein des pays dvelopps, le plus souvent dans une situation politique dite normale et non exceptionnelle 5. Deuximement, les premires tudes consacres lconomie politique des rformes ont surtout port sur la politique macroconomique et dconomie internationale6. Peu dtudes ont jusqu prsent abord les rformes structurelles, et plus particulirement celles de la drglementation des marchs des produits et des services7.

On peut rsumer comme suit les principales conclusions de cette tude. Premirement, il apparait essentiel davoir un mandat lectoral en vue de rformes. Cest lun des constats les plus vidents de ltude. Les rformes furtives se heurtent de srieuses limites et les rformes surprises ne russissent en gnral que si elles montrent leurs effets bnfiques rapidement, ce qui est peu le cas des rformes structurelles. Limportance dun mandat significatif requiert, au mme titre, une communication efficace : les grandes rformes doivent se doubler dune action coordonne et cohrente afin de persuader les lecteurs et les autres parties prenantes de la ncessit de la rforme et, en particulier, de les informer sur les cots de la non-rforme. Dans la plupart des cas, le cot du statu quo est un cot dopportunit qui a

16 CHAPITRE 1. INTRODUCTION : LE PASS VU COMME UN PROLOGUE


souvent tendance tre politiquement invisible . Ce dfi de communication souligne la ncessite que la conception des reformes politiques puisse sappuyer sur des travaux de recherches et danalyses solides, autant pour amliorer la qualit des indicateurs de mesures que les perspectives des rformes adopter. En partie pour ces raisons, les tudes de cas montrent quune rforme structurelle russie peut prendre du temps : parmi celles revues dans cette tude qui ont le mieux russi, les rformes ont demand une priode de deux ans entre leur prparation et leur adoption. En revanche, les rformes prises la hte et en raction aux pressions immdiates, ont souvent t bien moins russies. La cohsion gouvernementale est quant elle tout aussi cruciale : si le gouvernement nest pas uni autour de la rforme souhaite, il adressera des messages ambigus et lopposition politique exploitera ses divisions ; lchec sera gnralement la cl. Il ressort des tudes de cas que cette cohsion est plus importante que des facteurs comme ltat de lopposition ou les forces parlementaires sur lequel le gouvernement peut sappuyer. Enfin, sil est vrai quune bonne partie des ouvrages dconomie politique est focalise sur les relations et linteraction des intrts, la situation dun rgime rformer joue galement un grand rle : certains sont plus mrs pour une rforme que dautres. Les rformes russies par certains rgimes ont souvent t prcdes par une rosion du statu quo ; lorsque le dispositif existant est bien institutionnalis, quil jouit dune certaine popularit et quil ne parat y avoir aucun danger dclatement imminent, la rforme est bien plus difficile.

Enjeux, mthodologie et structure

La mthode de la comparaison cible

La prsente tude sappuie sur la mthode de la comparaison cible applique aux tudes de cas8. Cette mthodologie consiste poser les mmes questions pour un nombre suffisant de cas afin de dtecter les similitudes qui pourraient tre gnralises. Les conclusions ainsi dgages ne permettent pas dobtenir des rsultats comparables ceux des analyses de type quantitatives. Mais la mthode de la comparaison cible offre des avantages non ngligeables, notamment en facilitant une approche plus dtaille de la dpendance contextuelle des relations entre variables. En particulier, elle permet didentifier avec un degr plus pouss le traage des processus , cest--dire de comparer les liens entre les causes possibles et les rsultats observs avec des hypothses causales identifies travers le droulement dune squence dvnements. Parce que cette mthode permet deffectuer un examen en profondeur, au lieu de comparer purement et simplement les donnes ou des rsultats observs entre diffrents cas, la comparaison cible permet de mieux tudier les processus des politiques, prendre en compte les complexits institutionnelles et politiques et analyser des relations de causalit complexes, tels que les sentiers de dpendance ou les situations o, par exemple, un facteur donn peut favoriser ladoption dune rforme, mais entrave son excution9. Cette mthode permet galement dexaminer des variables qui peuvent tre extrmement difficiles quantifier ou coder dans le cadre danalyses quantitatives. Lanalyse conomtrique, par exemple, a tendance ne pas prendre en considration les processus intermdiaires car uniquement axes sur les corrlations entre les tats ex ante et ex post.Elle ne peut donc que rarement expliquer pourquoi une corrlation est observe entre les rsultats dune rforme et les facteurs spcifiques qui les conditionnent. La prsente tude se situe donc tout naturellement dans le prolongement des travaux antrieurs de lOCDE, mais offre un moyen dexaminer les rformes de faon plus approfondie que certaines des conclusions conomtriques et leurs consquences.



Slection des tudes de cas

La rforme structurelle est dfinie ici au sens large du terme : par l, est vis lensemble des changements de lenvironnement structurel qui ont pour but damliorer la rallocation statique ou dynamique des ressources au sein de lconomie10. Pour slectionner les diffrentes tudes de cas, deux situations de rformes ont t recenses par pays : une considre globalement comme une russite et une autre juge moins russie. Le degr de russite des rformes est principalement bas sur le fait que la rforme a t ou non adopte et mise en uvre, et non pas sur une analyse a posteriori de leur impact conomique. Cette approche a permis dviter les risques de biais de slection, en faisant en sorte que les cas refltent tout un ventail de rsultats des rformes, mais la prparation des tudes de cas a montr que lutilisation de catgories comme succs ou chec dans le contexte des pisodes de rforme ntait quen partie valable (encadr 1.1). En effet, des leons positives et ngatives peuvent tre tires autant des rformes qui ont russi que de celles qui ont chou. Les cas retenus pour ltude ont galement tenus de plusieurs autres critres :

Champ gographique. Pour le choix des pays de lOCDE, la taille, la localisation, le niveau de revenu et la configuration institutionnelle ont t pris en compte, afin de pouvoir tirer des enseignements dun ventail le plus large possible de pays membres de lOCDE.

Les domaines dintervention des politiques structurelles. Puisque diffrents types de rformes ne peuvent poser les mmes types de problmes en conomie politique, il est important de considrer les tentatives de rforme structurelle travers un certain nombre de domaines daction. Mais, ces domaines doivent rester limits dans un souci dapprofondissement de lanalyse et de prise en compte suffisamment large des problmes. Cest pourquoi les rformes qui ont t retenues couvrent trois grands domaines daction : les marchs de produits, le march du travail et les retraites. Il sagit de trois domaines importants qui ont donn lieu de nombreuses rformes dans les pays de lOCDE au cours de ces dernires annes (qui ont dailleurs autant russi ou chou). En outre, ils restent parmi les sujets majeurs des programmes de politique conomique de la quasi-totalit des pays de lOCDE11.

Importance conomique. La plupart des cas slectionns a trait des rformes susceptibles davoir un large impact conomique. Mais ont t aussi slectionnes des rformes plus cibles, tels que la drglementation des marchs de produits. Les rformes en question peuvent avoir un impact plus limit, surtout quand elles ne concernent quun secteur, mais elles illustrent relativement bien les problmes spcifiques de lconomie politique qui se posent aux gouvernements qui cherchent ouvrir les marchs la concurrence.

quilibre entre russites et checs dans les diffrents domaines daction. Il y a peu prs autant de cas de russite que de cas dchec dans chaque domaine considr ; en effet, les rsultats pourraient tre biaiss si les succs dans un domaine taient plus nombreux que les checs dans un autre.

Homognit temporelle. Les tudes de cas couvrent des rformes entreprises dans le courant des annes 90, de sorte quils ont en commun un contexte conomique et politique ainsi que des volutions et des pressions internationales qui reprsentent un intrt actuel pour les dcideurs politiques12.



A partir de ces critres, vingt cas de rformes ont t choisis en accord avec les pays concerns (tableau 1.1). La liste finale a t galement approuve par le Comit dexamen des situations conomiques et des problmes de dveloppement. A chaque fois que cela a t possible, limpact de la rforme a t mentionn, bien que pour les cas les plus rcents il est encore trop tt pour lvaluer. Quoi quil en soit, ltude suppose que les rformes examines taient potentiellement bnfiques : certaines taient manifestement inacheves ou imparfaites et dautres ont si bien volu en cours de processus que certains de leurs partisans pouvaient sinterroger sur la valeur du produit final . En revanche, toutes ces initiatives ont bien constitu une tentative de modification de lenvironnement par des politiques structurelles visant amliorer la rallocation des ressources de lconomie concerne.

Encadr 1.1. Des rformes plus ou moins russies

Il est parfois fait rfrence dans cette tude des rformes plus ou moins russies , sans pour autant que cela corresponde rellement une vritable dichotomie. Les cas de succs total et dchec complet sont rares. Et un grand nombre dchecs dans les tentatives de rformes peuvent nanmoins marquer un progrs ou ouvrir la voie des rformes ultrieures qui seront couronnes de succs. Mme lchec dans linitiative dune rforme peut donc reprsenter un grand pas en avant. Il est important, en revanche, de distinguer les cas parmi les plus ou moins russis si lon veut viter un biais de slection qui pourrait se produire si lon retenait essentiellement ou exclusivement les expriences positives ou ngatives. Le succs ne sentend pas ici en termes dvaluation a posteriori de son impact conomique (qui, bien souvent, nest pas clair), mais du point de vue ladoption et de la mise en place dune rforme qui aiderait un pays raliser certains objectifs souhaitables, tels que la soutenabilit des finances publiques, lintensification de la concurrence ou lamlioration de lemploi. Une rforme qui nest pas russie ne sentend pas dune politique errone (cest--dire dune tentative de faire ce quil ne fallait pas), mais dune tentative dentreprendre une rforme souhaitable qui, soit nest pas adopte, soit est adopte mais nest non mise en place.

Deux remarques simposent propos de cette slection de cas.

Le choix de deux tudes de cas ayant des rsultats opposs pour chaque pays limite les hypothses possibles sur limpact des configurations institutionnelles telles que le systme lectoral ou la sparation des pouvoirs. Par dfinition, il y aura pour chaque pays, dans un contexte politico-institutionnel donn, un cas plus russi et un cas moins russi. Cela nest pas un problme puisque ltude est axe sur les facteurs les plus susceptibles dtre influencs par les choix des dcideurs.

Les cas ne concernent que des initiatives de rforme effectivement lances par les gouvernements. Ne sont pas retenus les cas o on pouvait penser quune rforme tait justifie, sans quaucune mesure nait t prise, ce qui peut relativiser dans une certaine mesure les conclusions. Or, un grand nombre dchecs les plus importants du point de vue de lconomie politique se produit lorsque la rsistance au changement est si forte que le gouvernement ne tente mme pas une rforme. Il faut en tenir compte lorsquon compare les rsultats prsents ici ceux dautres travaux.



Tableau 1.1. Lconomie politique de la rforme structurelle : les tudes de cas

Retraites March du travail Marchs de produits

France : rforme des retraites de 2003.

Mexique : rforme du rgime de retraite ISSSTE des agents de la fonction publique fdrale (2007).

Pologne : passage dun systme de rpartition non rform un systme trois piliers en 1997-99.

Italie : tentative de rforme du systme de retraite la fin de 1994.

tats-Unis : propositions du gouvernement de 2005 pour la rforme de la Social Security.

Pologne : tentative de rforme du rgime agricole de scurit sociale (KRUS), 200305.

tats-Unis : lgislation PRWORA de 1995 rformant la protection sociale.

Pays-Bas : rforme de lassurance invalidit, 2002-06.

Italie : rformes Treu (1997) et Biagi (2003).

Espagne : rformes du march du travail de 1994 et 1997.

Allemagne : rformes Hartz, 2002-05.

France : contrat d'insertion professionnelle, 199394.

Mexique : projet de rforme du droit du travail, soumis en 2002 mais retir en 2005.

Sude : rforme des indemnits de maladie, 1991-2002.

Australie : rforme de llectricit, 1990-2004.

Sude : rforme postale, 19922000.

Allemagne : effort de libralisation des heures douverture des magasins, 1999-2004.

Australie : rforme dans le secteur de leau, 19942004.

Espagne : tentative douverture du commerce de dtail, 1995-2004.

Pays-Bas : propositions de libralisation partielle et progressive des loyers, 2004-07.

Pour prparer chacune des tudes de cas, un ensemble dhypothses de dpart a t formule concernant le droulement des vnements et ses explications, en tirant parti des donnes disponibles ainsi que des sources primaires et secondaires publies. Ces ides prliminaires ont ensuite t discutes avec des fonctionnaires, experts, reprsentants des partenaires sociaux et autres acteurs du pays concern, et notamment, ds que cela tait possible, avec les individus ayant directement pris part au processus dlaboration et de mise en uvre des politiques pendant la rforme. Lanalyse initiale a ensuite t rvise la lumire de ces discussions, avec une rdaction conforme un modle commun, afin de faciliter la comparaison. Les tudes de cas ont ensuite t examines par le Comit EDR, ce qui a permis dobtenir des informations en retour des pays concerns ; de nouvelles rvisions ont t effectues la lumire de ces contributions. Les tudes de cas nauraient pu tre ralises sans le concours des autorits nationales, qui ont clarifi les problmes et les faits, mais cest le Dpartement des affaires conomiques de lOCDE qui assume la responsabilit des interprtations et des valuations.

Validation des rsultats : valuation statistique

Bien que les tudes de cas ne permettent pas dtablir des liens statistiques rigoureux entre les rsultats des rformes et les facteurs analyss, il est toutefois possible de vrifier la validit des enseignements issus de ces analyses qualitatives en sappuyant sur un ensemble de corrlations de Spearman (encadr 1.2). A cet effet un indicateur synthtique des rformes a t dfini pour les vingt cas de figures. Il permet de calculer des corrlations de rang de Spearman pour mesurer lintensit et la direction des liens entre les rsultats des rformes et les diffrents facteurs sous-jacents. La mthode des corrlations de rang est convenable pour les petits chantillons.



Lindicateur synthtique des rformes a t labor partir des tudes de cas, mesurant le degr de succs ou d chec des rformes allant de 0 5. Cette note est obtenue en totalisant celles obtenues selon les trois critres suivants :

Ladoption du projet de rforme est note entre 0 et 2, 0 signifiant un chec dans son adoption et 2 une adoption de la totalit ou de la quasi-totalit du projet, mme avec des modifications et concessions mineures, 1 reprsentant les situations intermdiaires.

Lexcution des rformes est galement not de 0 2, pour tenir compte de lchec dans lapplication (ou lannulation de la rforme) la mise en uvre complte des mesures adoptes, en passant par une excution partielle.

Laprs-rforme a t galement not 0 lorsquaucun autre progrs na t accompli postrieurement la rforme et 1 lorsque le projet de rforme (adopt et excut ou non) a contribu aux progrs de rformes ultrieures dans le mme domaine.

Cet indicateur, manifestement assez fruste, offre lavantage de reposer sur des critres relativement clairs et simples. Pour construire un indicateur plus labor, il aurait fallu porter des jugements plus complexes et plus fins, ce qui aurait introduit plus de subjectivit dans lvaluation. Graphique 1.1 montre les rsultats de lindicateur synthtique des rformes pour les 20 tudes de cas.

Graphique 1.1. Les indicateurs de rformes politiques pour les 20 tudes de cas

En gnral, les signes des coefficients de corrlation pour lensemble des indicateurs sont ceux attendus et ils sont statistiquement significatifs pour les vingt cas de rforme. Un grand nombre des variables spcifiques au processus/conception des rformes est galement significatif au seuil de 5 ou 10 % pour lensemble des cas, mme si elles ne sont pas toutes significatives pour les diffrents domaines daction. Les rsultats les plus importants sont rsums dans le tableau 1.2 et leurs consquences seront commentes ci-aprs. Les rsultats complets sont prsents dans le tableau 1.A1.1 de lannexe. Comme ce dernier le montre, certaines des variables qui nont pas t examines dans cette analyse ont quand mme t testes afin de vrifier que lhypothse nulle dabsence de

Rformes des retraites Rformes du march du travail Rformes des marchs de produits

0

1

2

3

4

5

6

Score

-

5



lien avec les rsultats de la rforme ne pouvait pas tre carte. Il faut souligner que les donnes utilises dans ce calcul de corrlations najoutent aucune information nouvelle la prsente analyse : lexercice statistique nest pas destin largir ltude, mais vrifier la validit de ses principales conclusions.

Encadr 1.2. valuation statistique des tudes de cas : la construction des indicateurs

Les diffrents facteurs qui influent sur les rsultats des rformes et qui sont examins dans la partie principale de cette tude se sont vues attribuer une valeur binaire (0/1) ou une valeur de rang ordinale (0-2) pour noter chaque pisode pour le facteur concern. Par exemple, dans le cas du mandat lectoral, lindicateur prend la valeur de 2 si le gouvernement a reu un mandat clair pour mettre en uvre la rforme, 0 lorsquil ny a pas obtenu ce mandat et 1 dans les situations intermdiaires, cest dire lorsque le gouvernement peut faire valoir un mandat crdible, mais que ce dernier est dune manire ou dune autre limit ou contest. Bien que les tudes de cas fournissent les informations sur lesquelles se basent le systme de notations, celles-ci font appel un certain degr de subjectivit. Cest pourquoi un systme de notation avec des valeurs aussi simples que possible (binaires ou 0-2) a t retenu, cela afin de rduire au minimum les biais dapprciation1. Les diffrents facteurs ont t codifis de sorte quune note plus leve soit associes une plus forte probabilit de succs. Les dfinitions et des informations plus dtailles sont prsentes dans lannexe 1.

Des indicateurs agrgs ont galement t labors afin de synthtiser limpact de plusieurs facteurs relevant dun de mme nature : cycle politique, cycle macroconomique, etc. Ces indicateurs agrgs sont obtenus en totalisant les diffrentes valeurs des indicateurs pris individuellement, ainsi quil la t indiqu au paragraphe prcdent. Voir ce sujet lannexe.

Enfin, des indicateurs globaux de rformes politiques (changement global des politiques structurelles) ont t labors pour chacun des trois domaines, afin de prendre en compte le contexte ou l environnement des rformes dans lequel sinscrivent les initiatives spcifiques des rformes analyses. Ces derniers sappuient sur des indicateurs synthtiques de rformes politiques labors par le Dpartement des affaires conomiques de lOCDE (voir lannexe) et destins reflter l intensit des rformes dans chacun des domaines2. Ils permettent non seulement dexaminer les interactions entre diffrentes types de rformes mais aussi dvaluer si la rforme tudie a t entreprise dans un cadre largi ou au contraire dans un contexte trs spcifique.

Les donnes utilises pour la codification des indicateurs proviennent principalement des tudes de cas. Toutefois, pour les variables facilement quantifiables (par exemple, les donnes concernant la croissance, lemploi et le solde budgtaire), on a utilis les donnes de lOCDE et de la Banque mondiale. Les sources de donnes sont commentes lannexe 1. Malgr lutilisation dinformations complmentaires, il est important de noter que les donnes ne portent que sur les priodes des pisodes tudis : la mthode des corrlations de rang de Spearman ne vise pas dterminer si les rsultats dune tude de cas sont gnralisables dautres cas ; il sagit dun moyen dvaluation permettant de vrifier que les tudes de cas corroborent les hypothses avances.

1. Un classement ordinal plus complexe aurait exig une apprciation plus fine; Faute de critres clairs et communment accepts pour ce type dapprciation, les possibilits de biais subjectifs auraient t accrues.

2. Les indicateurs des politiques sont codifis de faon prendre en compte lintensit des rformes en cours dans les trois domaines au moment de ladoption de rforme concerne. Les indicateurs utiliss sont les suivants : i) un indicateur composite OCDE de rforme des marchs de produits et des services couvrant la drglementation dans sept secteurs non manufacturiers ; ii) un indicateur moyen des rformes sur le march du travail couvrant les rformes de lindemnisation du chmage et de la lgislation sur la protection de lemploi ; iii) un indicateur dintensit des rformes des systmes de retraites bas sur les variations du taux implicite dimposition des travailleurs gs.



Les niveaux trs levs de corrlation quillustre le tableau 1.2 tiennent indniablement au fait quun grand nombre de facteurs tudis sont troitement lis et fortement corrls entre eux. Si les donnes taient utilisables pour une analyse conomtrique en rgression ou dautres techniques plus sophistiques, il aurait probablement t possible de dmler ces relations et, souvent, limpact apparent des diffrentes variables en aurait probablement t rduit. Cela ntant pas possible, on ne peut que prendre note de ces corrlations croises entre variables indpendantes et observer quun grand nombre de ces corrlations se fondent clairement sur les mmes informations sous-jacentes.

Tableau 1.2. Corrlations de rang de Spearman

Rformes du march du travail

Rformes des

retraites

Rformes des marchs de produits

Rformes dans tous les

domaines Conditions politiques Mandat clair de rforme Cohsion gouvernementale

Cycle conomique Dclencheur conomique (total) Assainissement budgtaire en cours1

Interactions des politiques Rformes du march du travail

Rformes des retraites Rformes des marchs des produits

Processus des rformes Porte et calendrier (total)

Dure de la prparation de la rforme vnement exogne dclencheur de la rforme

Maturit de la rforme Communication (total)

Communication du cot du statu quo Impulsion gouvernementale

Appropriation manifeste de la rforme Traitement de lopposition (total)

mergence de nouveaux acteurs comme force rformatrice

Nouveau rle pour lopposition dans le cadre de la rforme

Mobilisation des gagnants lappui de la rforme

0.786 0.675

-0.644 0.068

0.060 -0.834 -0.423

0.427 0.447

-0.410

0.900 0.842 0.907 0.907 0.761 0.722 0.665

0.363

0.617

** *

**

**

** ** ** ** **

0.783 0.906

-0.533

-0.544 0.889 0.866

0.188 0.763

-0.429

0.853 0.429 0.533 0.539

..0.627 0.426

0.905

0.544

***

*

*

**

**

0.539 0.420

0.487 -0.630

0.000 0.258 0.894

0.970 0.399 0.840

0.105 0.493 0.539 0.853 0.320 0.682 0.804

0.539

0.000

**

**

**

**

0.597 0.680

-0.039 -0.379

-0.1140.284 0.381

0.554 0.553

-0.032

0.599 0.592 0.614 0.699 0.379 0.702 0.636

0.578

0.360

** **

*

** **

** ** ** **

** **

**

*

* significatif au niveau de confiance de 10 % ; ** significatif au seuil de confiance de 5 %. 1. Dficit primaire courant en baisse dau moins 1 % du PIB par rapport lanne prcdente. Source : Calculs de lOCDE partir des tudes de cas ; donnes de lOCDE et de la Banque mondiale.



Notes

1. Voir en particulier Duval et Elmeskov (2005) ; voir galement Hj et al. (2006), avec rsum au chapitre 7 de lOCDE (2007).

2. Pour un aperu gnral, voir en particulier Alesina et Perotti (1994) ; Williamson (1994) ; Rodrik (1996) ; Drazen (2000) ; FMI (2004).

3. Le Dpartement des affaires conomiques a utilis antrieurement la mthode de ltude de cas ; voir OCDE (1988).

4. Voir ce sujet Alesina et Perotti (1994) ; Williamson (1994) ; Rodrik (1996).

5. Balcerowicz (1995) est le premier avoir fait cette distinction. Pour lui, une priode politique extraordinaire est lie des vnements comme la chute du communisme et elle est cruciale en crant les conditions de rformes radicales, rapides et compltes.

6. Grindle et Thomas (1991) ; Nelson (1990a, 1990b ; 1994) ; Rodrik (1994) ; Tommasi et Velasco (1995).

7. Pour quelques exceptions importantes, voir Nelson (1997) ; James (1986, 1993). La rforme des retraites a suscit de nombreuses tudes ; voir, en particulier, Myles et Pierson (2001) ; James et Brooks (2001) ; OCDE (2004) ; Immergut et al. (2007) ; Bonoli et Palier (2007). En ce qui concerne le march du travail, voir Saint-Paul (1996, 1998), Elmeskov et al. (1998) ; Samek Lodovici (2000) ; Ochel (2008).

8. Voir George et Bennett (2005) pour plus de dtails. Cest en gros la mthode retenue par les auteurs qui ont collabor Williamson (1994) et Immergut et al. (2007).

9. Pour en savoir plus sur les avantages et les limites de cette mthode, voir George et Bennett (2005:17-32).

10. Dans la ligne de Koromzay (2004).

11. Cest dlibrment quon a choisi dviter des domaines comme la sant, o les meilleures pratiques de lOCDE ne font lobjet daucun consensus ou seulement dun faible consensus.

12. Une tude qui serait consacre, par exemple, aux annes 60 ou 70 prterait probablement plus dattention aux questions comme la libralisation du secteur financier et la libralisation des changes. Elle se heurterait galement certaines difficults puisque les systmes politiques et les processus dlaboration des politiques ont fondamentalement chang depuis lors dans un grand nombre de membres, ce qui mettrait en cause la pertinence des rsultats dune telle tude.



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ANNEXE 1.A1. MTHODES STATISTIQUES ET SOURCES DES DONNES 27


Annex 1.A1

Mthodes statistiques et sources des donnes

Introduction

Dans ses travaux antrieurs sur lconomie politique, le Dpartement des affaires conomiques a utilis des mthodes conomtriques, en sappuyant sur des donnes de sries chronologiques couvrant un large chantillon dconomies de lOCDE sur longue priode. En revanche, la prsente tude consiste examiner 20 pisodes de rforme dans dix pays de lOCDE diffrents moments1. Bien quune tude de cas ne se prte pas une analyse conomtrique, il est possible dutiliser des tests statistiques relativement simples pour que les hypothses induites des tudes de cas rpondent aux exigences dune mthode quantitative plus rigoureuse. On a labor cette fin un ensemble de donnes partir des tudes de cas. Ces donnes najoutent aucune information nouvelle la synthse : lexercice statistique ne sert pas largir ltude, mais valider ses principales conclusions. Il faut en outre reconnatre que, puisque les donnes sont codes sur la base mme des tudes de cas et ne proviennent pas de sources externes, ce codage comporte un lment de subjectivit. Pour minimiser tout biais potentiel rsultant dun tel jugement, on a fait en sorte que les variables soient aussi simples que possible : la plupart sont binaires ou ont une valeur trs simple ordinale et pas continue, et on a opt pour les critres de codage aussi simples que possible. Vu la nature des donnes, la meilleure faon dtudier les liens ou influences entre variables consiste utiliser des mthodes statistiques simples de filtrage comme les corrlations de rang de Spearman. Ces corrlations mesurent le sens et lintensit de la relation entre variables apparies (le rsultat des rformes et des diffrents facteurs politiques).

On rendra compte dans cette annexe des choix mthodologiques retenus pour lexamen des corrlations statistiques entre les rsultats des rformes et les facteurs dconomie politique analyss dans les tudes de cas. On verra dans une premire section quelle est lapproche utilise pour coder les informations qualitatives provenant des tudes de cas afin de les utiliser dans les corrlations de rang et on commentera galement le codage des variables conomiques et des variables dconomie politique provenant dautres sources. On exposera dans la deuxime section la mthode les corrlations de rang de Spearman utilise pour vrifier des liens entre les variables classes ordinalement.

Construction des indicateurs et sources des donnes

Les indicateurs ci-aprs ont t labors pour traduire des informations qualitatives en donnes quantitatives valeur ordinale, binaire ou classe par rang. Dans certains cas, les donnes continues de sries chronologiques ont t converties en valeurs ordinales de faon identifier certains pisodes de ladoption ou de la mise en uvre des rformes tout en assurant dans le mme temps lhomognit des variables. Les indicateurs ont t

28 ANNEXE 1.A1. MTHODES STATISTIQUES ET SOURCES DES DONNES


labors de faon reflter les hypothses dconomie politique commentes dans lanalyse.

Lindicateur synthtique des rsultats de la rforme

On a mis au point un indicateur synthtique des rsultats de la rforme la lumire des tudes de cas en notant les initiatives de rforme prises en compte de 1 5, avec totalisation des notes obtenues dans trois domaines :

Ladoption du projet de rforme est note de 0 2, 0 reprsentant la non-adoption, 2 ladoption de la totalit ou de la quasi-totalit du projet, mme avec des modifications et concessions mineures, et 1 reprsentant les situations intermdiaires, pour lesquelles ladoption est juge trs partielle.

Les notations pour la mise en uvre sont fonction en partie des notations pour ladoption des rformes. Dans le cas des rformes qui ont une note pour ladoption gale 2, le rsultat pour la mise en uvre est not de 0 2, la note refltant cette fois encore tout lventail des situations, depuis lchec de la mise en uvre (ou la remise en cause de la rforme) jusqu la pleine excution des mesures adoptes en passant par la mise en uvre partielle. Toutefois, lorsque ladoption de la rforme ntait que partielle, la mise en uvre reoit une notation gale 0 ou 12.

Le suivi de la rforme est galement not, 0 signifiant quaucun progrs ultrieur na t accompli aprs lpisode concern et 1 tant utilis lorsquil savre quun projet de rforme (adopt et excut ou non) a contribu des progrs ultrieurs dans le mme domaine.

Indicateurs du cycle politique

Les variables ci-aprs ont trait la situation politique dans laquelle la rforme a t lance, et notamment la force ou la faiblesse du gouvernement, sa cohsion, son mandat et au cycle lectoral.

Mandat du gouvernement (0-2). La note 2 est attribue lorsque le gouvernement a un mandat lectoral clair pour une rforme, 1 lorsquil na quun mandat flou et 0 lorsquil na aucun mandat. La notation est effectue partir des tudes de cas.

Horizon politique stable (0-4). Cette variable indique le nombre dannes rsiduelles du mandat du gouvernement. On ne prend en compte que les annes pleines. 0 correspond lanne de llection et n-1 lanne qui suit llection, n tant la dure du mandat. Les donnes sont reprises de Banque mondiale (2007).

Contrle exerc par le gouvernement sur le parlement (0-3). Cet indicateur mesure lquilibre des forces entre le gouvernement et le parlement ainsi que lopposition. Cet indicateur global totalise les notes obtenues pour trois variables binaires provenant de Banque mondiale (2007), qui ont t codes comme suit. La note 1 est attribue si le gouvernement contrle la majorit des siges (50 % +1) la chambre basse. La note 1 est attribue si lexcutif dtient la majorit absolue dans toutes les chambres lgislatives qui sont comptentes pour la rforme en cause. La note 1 est attribue pour la troisime dimension lorsque lopposition principale ne dtient pas la majorit dans une ou plusieurs chambres lgislatives3.



Cohsion du gouvernement (0/1). Cette variable est note 0 si ltude de cas fait clairement apparatre des divisions au sein du gouvernement au sujet de la rforme. Sinon, elle est note 1.

Composition du gouvernement (0-2). Cet indicateur reflte tout un ventail de situations. La note 2 est attribue lorsque le gouvernement est compos dun seul parti. La note 1 correspond une coalition parti dominant , dans laquelle un seul parti dtient 40 % des siges la chambre basse. La note 1 est utilise lorsquon a affaire une coalition plus morcele. Ces donnes sont reprises de Banque mondiale (2007), mais elles ont parfois t corriges par le Dpartement des affaires conomiques4.

Indicateurs du cycle macroconomique

Cette srie dindicateurs comprend ceux mis au point en liaison avec les travaux antrieurs du Dpartement des affaires conomiques et de nouveaux indicateurs qui visent prendre en compte les lments du cycle conomique qui pourraient avoir influ sur ladoption des rformes dans les cas tudis. Sauf indication contraire, les sources de ces variables sont Hj et al. (2006) et OCDE (2008a).

Crise conomique (0/1). Si lcart estim de production est suprieur -3 %, on considre quil y a crise. Bien entendu, lcart de production peut tre en dcalage par rapport une situation perue de ralentissement au vu du taux annuel de croissance, puisque lcart de production pourra prendre un certain temps avant de devenir ngatif aprs affaiblissement de la croissance.

Ralentissement conomique (0/1). La note 1 est attribue lorsquau cours de lanne de la rforme il y a eu au moins deux trimestres conscutifs de croissance conomique ngative. La note 1 est galement attribue en cas de ralentissement dcal sil y a eu au cours de lanne prcdente au moins deux trimestres de contraction.

Reprise conomique (0/1). La note 1 est attribue pour chacune des deux premires annes de croissance positive aprs une rcession.

Dclencheur conomique (global). Cet indicateur global est la somme de la variable de crise conomique et des variables de ralentissement conomique pour lanne en cours et les annes prcdentes.

Forte hausse du taux de chmage (0/1). La note est gale 1 si la variation du taux de chmage est positive et suprieure une valeur seuil dfinie comme la variation moyenne des taux de chmage entre 1975 et 2007 dans chaque pays. Le seuil est spcifique chaque pays, parce que la rsistance politique une rforme ou le soutien une rforme sera probablement plus sensible aux variations du taux de chmage qui sont trs prononces en fonction de la norme observe dans le pays dans un pass rcent, que ces variations soient ou non considres comme trs marques dans les autres pays de lOCDE5.

Niveau lev de chmage (0/1). La note 1 est attribue si le taux de chmage au moment de la rforme est suprieur 70 % de la valeur maximale atteinte au cours de la priode 1975-2007 pour le pays considr.

Baisse du chmage (0/1). Cet indicateur est fix 1 si le taux de chmage a diminu au cours de lanne prcdant la rforme.



Fortes pressions budgtaires (0/1). De fortes pressions budgtaires sont censes sexercer (note 1) si le rapport entre le besoin de financement des administrations publiques (y compris la charge dintrts) et le PIB est suprieur 80 % du dficit maximum observ au cours de la priode 1975-2007 pour le pays concern.

Faible situation budgtaire (0/1). La note 1 est attribue si le solde primaire est positif ; sinon, cest la note 0 qui sapplique, les possibilits de mesures compensatoires pour attnuer lopposition la rforme tant alors limites.

Dgradation du dficit primaire. La note 1 est attribue si le rapport entre le besoin de financement des administrations publiques et le PIB (hors charge dintrts) est en augmentation.

Assainissement budgtaire en cours. Si le dficit primaire (hors charge dintrts) en pourcentage du PIB a diminu de plus dun point par rapport lanne prcdente, la note 1 est attribue.

Redressement budgtaire. Lorsque le solde primaire a t positif durant deux annes conscutives, la note 1 est attribue.

Interactions avec les autres rformes

Ces indicateurs prennent en compte lenvironnement rformateur plus large dans lequel interviennent les cas tudis. Ils couvrent (autant que possible) les diffrents secteurs de chaque domaine daction et refltent leffort de rforme ou lintensit des rformes dans chaque domaine. Ils utilisent les indicateurs synthtiques denvironnement des politiques qui ont t mis au point par le Dpartement des affaires conomiques de lOCDE. Lintensit des rformes est note comme suit :

Lorsque la baisse (amlioration) de la note dun indicateur de rformes est suprieure 80 % de la variation maximale observe dans le pays considr, la note 3 est attribue, refltant un ample effort de rforme.

Lorsque la baisse (amlioration) se situe entre 40 et 80 % de la variation maximale observe, la note 2 est attribue.

La note 1 est attribue lorsque la variation se situe entre 0 % et 40 %.

La note 0 est attribue lorsque la variation est nulle ou ngative.

Les indicateurs utiliss pour cette notation sont comments ci-dessous.

Indicateur de politique march du travail

Cet indicateur reflte les rformes qui ont pris effet des systmes en vigueur dassurance chmage et de protection de lemploi. Il est gal la moyenne des variables suivantes :

le taux brut de remplacement de lassurance chmage pour les travailleurs bas revenu (67 % du salaire de louvrier moyen) au cours de la premire anne de chmage ;

la gnrosit de lindemnisation du chmage de longue dure (au cours des quatrime et cinquime annes de chmage) par rapport la dure moyenne du chmage ;



lindicateur synthtique de restrictivit de la lgislation protectrice de lemploi pour tous les types de contrats de travail (mesure par la moyenne pour les contrats dure indtermine et pour les contrats dure dtermine).

Les donnes utilises pour ces indicateurs sont reprises de lOCDE (2008b).

Indicateur des marchs de produits

Lindicateur large de rforme des politiques concernant la rglementation des marchs de produits est un indicateur synthtique refltant les obstacles rglementaires la concurrence sur les marchs de produits dans sept secteurs non manufacturiers (gaz, lectricit, poste, tlcommunications, transports ariens de voyageurs, chemins de fer et transports routiers). Il couvre les rglementations qui concernent les obstacles lentre, la prsence actionnariale de ltat, la structure des marchs, lintgration verticale et la rglementation des prix. Les donnes sont reprises de Conway et Nicoletti (2006).

Indicateur de politique des retraites

Lindicateur de rforme de la politique des retraites reflte les changements qui interviennent dans le systme dassurance vieillesse et les rgimes de prretraite. Il est gal la moyenne simple des variables suivantes :

le taux implicite dimposition en cas de poursuite de lactivit pour les travailleurs de 55 59 ans dans le cadre des rgimes de prretraite ;

le taux implicite dimposition en cas de poursuite de lactivit pour les travailleurs de 60 64 ans dans le cadre des rgimes de prretraite et des systmes dassurance vieillesse.

Les taux implicites dimposition partir de 2000, qui ont t estims par le Dpartement des affaires conomiques de lOCDE, sont calculs en prenant en compte les modifications des paramtres qui ont t adoptes. Cette mthode exclut de fait la fois les effets de cohorte et les effets graduels. Toutefois, les donnes jusquen 1999 refltent la mise en uvre effective des rformes adoptes, et pas leur adoption, de sorte que les rformes adoptes comportant de longues priodes transitoires ne sont prises en compte que lorsquelles prennent effet. La rupture dans les sries chronologiques nest pas ngligeable, puisque la plupart des rformes des retraites sont mises en uvre progressivement sur une longue priode. Les donnes initiales concernant les taux implicites dimposition en cas de poursuite de lactivit pour les diffrentes tranches dge sont commentes en dtail dans Duval (2004) ; les donnes effectives sont reprises de cette mme source pour les annes allant jusquen 2003 et de OCDE (2008c) pour les donnes partir de 2003.

Parce que les paramtres du principal systme dassurance vieillesse dterminent dans une large mesure la valeur de cet indicateur, une profonde rforme de ce systme entranera en elle-mme une modification sensible de lindicateur. Lindicateur de politique des retraites est donc dune utilit limite pour dfinir, comme le font les autres indicateurs, le contexte de la rforme pour les rformes des retraites prises en compte dans les tudes de cas. Il est nanmoins utile pour valuer les interactions entre les processus de rforme dans les diffrents domaines.



Indicateurs de processus et de prise de dcision

Les variables quon commentera maintenant sont toutes codes partir des tudes de cas. On labore des indicateurs agrgs pour synthtiser les principaux aspects du processus dlaboration des politiques, notamment le calendrier, la communication et la ngociation avec lopposition. On les calcule en faisant simplement la somme pour les diffrents facteurs sous-jacents.

Dure et porte de la rforme

Dure de prparation (0-2). Cette variable mesure le temps qui scoule entre le moment o le processus de rforme est lanc et le moment o la rforme est adopte ou rejete : plus dun an = 2 ; trois mois un an = 1 ; moins de trois mois = 0.

vnement exogne dans le dclencheur de la rforme (0-2). Un ou plusieurs vnement(s) exogne(s) a(ont) oblig le gouvernement agir = 2 ; un ou plusieurs vnement(s) exogne(s) a(ont) assoupli les contraintes qui pesaient sur la rforme = 1 ; aucun dclencheur exogne = 0.

Maturit pour la rforme (0/1). Pour des raisons de simplicit, la notion de maturit pour la rforme est code uniquement en fonction des tentatives antrieures de rforme complte ou marginale, quelles aient chou, aient t annules ou aient pu tre excutes. En cas defforts antrieurs la rforme, la note 1 est attribue ; sinon, elle est gale 0.

Porte (0/1). Puisque certains auteurs considrent que les rformes de large porte rencontrent une plus forte opposition que les rformes troitement cibles, la note 1 est attribue si la rforme vise un secteur ou un groupe particuliers ; les rformes de large porte (touchant llecteur mdian sensiblement et directement) sont notes 0.

Communication et consultation

Sensibilisation la ncessit dun changement (0/1). La note 1 est attribue si lon constate une large sensibilisation des parties prenantes au cot du statu quo, quil y ait ou non consensus sur les mesures prendre.

Dtermination gouvernementale (0/1). La note 1 est attribue lorsque le gouvernement montre publiquement une ferme dtermination ; sinon, cette variable est note 0.

Institutions pour la formation dun consensus (0/1). Si le gouvernement sappuie sur des commissions spcialises ou dautres institutions contribuant la formation dun consensus pour obtenir ladoption de la rforme, cet indicateur est not 1.

Appropriation (0/1). Une claire appropriation de la rforme par un individu, un groupe ou une institution identifiables est note 1 ; sinon, cest la note 0 qui est attribue.



Traitement de lopposition

Processus corporatiste (0/1). Si le processus politique comporte des ngociations formelles de type corporatiste auxquelles participent les syndicats et les employeurs, cette variable est note 1 ; sinon, cest la note 0 qui est attribue.

Droits acquis (0/1). Cette variable est note 0 lorsque des droits acquis ne sont pas respects et 1 lorsquils le sont.

Nouveaux acteurs (0/1). La note 1 indique que la rforme a t facilite par lapparition de nouveaux acteurs et/ou de nouvelles institutions au fur et mesure du processus de rforme.

Opposition (0/1). La note 1 est attribue si la rforme a t loccasion pour les opposants de jouer un rle nouveau ou leur a ouvert de nouvelles possibilits, le cot de la rforme pour ces opposants ayant t ainsi partiellement compens.

Mobilisation des gagnants (0/1). Si les gagnants potentiels se sont activement mobiliss en faveur dune rforme, cette variable est note 1.

Corrlations de rang de Spearman

Dfinition

La meilleure mthode pour mesurer le degr de corrlation entre des valeurs ordinales est la corrlation de rang de Spearman. En principe, la corrlation de Spearman ( ) nest quun cas spcial du coefficient produit-moment de Pearson, dans lequel deux ensembles de donnes (Xi et Yi) sont convertis en rangs xi et yi avant de calculer le coefficient. Mais dans la pratique, on utilise normalement une procdure plus simple pour calculer . On convertit les scores bruts en rangs et on calcule les diffrences di entre les rangs de chaque observation pour les deux variables.

Sil ny a pas de rang ex-quo, cest--dire si

sobtient alors par la formule suivante :

o :

di = xi yi = diffrence entre les rangs des valeurs correspondantes Xi et Yi, et

n = nombre des valeurs dans chaque ensemble de donnes (identique pour les deux ensembles).

Test de significativit

Pour tester le caractre significatif des corrlations de rang de Spearman, on a test les valeurs estimes dans lhypothse nulle (H0). On a effectu ces tests deux seuils de confiance, 10 % et 5 %, afin de vrifier que les corrlations estimes taient significativement diffrentes de zro.



Tableau 1.A1.1. Corrlations de rang de Spearman

Rformes du march du travail

Rformes des

retraites

Rformes des

marchs de produits

Ensemble des

rformes

Cycle politique Mandat clair de rforme 0.7862 ** 0.7833 * 0.5394 0.5972 * Horizon politique stable -0.4521 0.3752 -0.0758 -0.1038

Position du gouvernement par rapport au parlement et lopposition

0.3567 0.3947 -0.5523 0.0781

Cohsion gouvernementale 0.6751 * 0.9058 ** 0.4