le financement des collectivités locales · 2012. 10. 25. · le financement des collectivités...

Le financement des collectivités locales :Les défis du 21ème siècle

Deuxième Rapport Mondial sur la Décentralisation et la Démocratie Locale

United Cities and Local Governments

Cites et Gouvernements Locaux Unis

Ciudades y Gobiernos Locales Unidos

G O L D I IRésumé Exécutif

2010

0w2010 01 RESUM EJECUTIVO 00 DEFcarta fran 26/10/10 21:10 Página 1

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Le financement des collectivités locales : Les défis du 21ème siècle

Résumé Exécutif


GOLD II2 0 1 0



Résumé Exécutif


United Cities and Local Governments

Cités et Gouvernements Locaux Unis

Ciudades y Gobiernos Locales Unidos

GOLD II2 0 1 0


DISCLAIMER« Les termes utilisés et la présentation des informations dans ce rapportn’impliquent nullement l'expression d’une quelconque opinion de la part de Citéset Gouvernements Locaux Unis au sujet du statut juridique de chaque pays,territoire, ville ou lieu ou de ses autorités, ou en ce qui concerne la délimitationde ses frontières, son système économique ou son degré de développement.L'analyse, les conclusions et les recommandations de ce rapport ne reflètentpas nécessairement l’opinion de tous les membres de Cités et GouvernementsLocaux Unis. »

Copyright © 2010 United Cities and Local GovernmentsCités et Gouvernements Locaux UnisCiudades y Gobiertnos Locales UnidosAvinyó 1508002 Barcelonawww.cities-localgovernments.org

Tous droits réservés

Graphisme et production MIA BCNProofreader Vivian Yela

Crédits illustrations Gérard Fagot

Imprimé au Mexique


Préface 5

Projet éditorial 7

Remerciements 9

Introduction 11

Afrique 25

Amérique du Nord 27

Amérique latine 33

Asie-Pacifique 41

Eurasie 49

Europe 55

Moyen-Orient et Asie Occidentale 63

Le financement des métropoles 69

Conclusions 75

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TABLE DES MATIÈRES


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Le Deuxième Rapport Mondial sur la Décentralisation et la DémocratieLocale, que j’ai le plaisir de vous présenter, a été consacré aux financeslocales. Il confirme le rôle croissant des gouvernements locaux dans toutesles régions du monde. Mais il montre également les importantsdéséquilibres qui peuvent exister dans les partages des ressources et desresponsabilités entre les Gouvernements nationaux et les collectivitésterritoriales. Ces déséquilibres se sont aggravés sous l’impact de la crisefinancière et économique mondiale.

Ainsi, partout dans le monde, les autorités locales assurent de plus en plusde responsabilités dans la prestation des services publics, dans la mise enoeuvre des politiques sociales, la gestion de l’environnement et ledéveloppement local. Elles assument entre deux tiers et la moitié desinvestissements publics dans la plupart des pays de l’OCDE, comme danscertains pays émergents – Chine, Afrique du Sud, Brésil.

Or, si les responsabilités des autorités locales s’accroissent, le partage desmoyens pour assumer ces responsabilités est souvent nettementinsatisfaisant, notamment dans les pays en développement. Ce fait estaggravé par la faible autonomie reconnue aux autorités locales dans lagestion des financements dans la plupart des régions.

Sans autonomie et sans resourcess, la démocratie locale est bancale. Ses avancées,avec désormais la libre élection des représentants locaux dans une majorité de pays,restent précaires et peuvent générer de profondes désillusions qui menacent, parricochet, de fissurer les fondements même de la démocratie.

Ces écarts entre responsabilités et partage de moyens conditionnent toutparticulièrement la réalisation des Objectifs du Millénaire pour le Développement. Eneffet, c’est en Afrique sub-saharienne et dans les pays moins avancés d’Asie, où lesmoyens des collectivités locales sont les plus faibles, que la réalisation des Objectifsdu Millénaire accumule le plus de retard. Si les collectivités territoriales dans l’Unioneuropéenne dépensent environ 3 250€ par habitant chaque année pour répondre auxbesoins de leurs citoyens, en Afrique sub-saharienne et dans certains pays d’Asie,elles ne disposent que de 24€ par habitant, voire beaucoup moins dans les pays lesplus pauvres.

PRÉFACERésumé exécutif

Bertrand DelanoëMaire de ParisPrésident de CGLU


PPRRÉÉFFAACCEECités et Gouvernements Locaux Unis6

Le Deuxième Rapport Mondial permet de constater que le financement dudéveloppement urbain et local constitue l’un des maillons faibles des politiques d’aideau développement, car avec l’accélération de l’urbanisation, le niveau de financementlocal ne permet pas de répondre à « l’urbanisation de la pauvreté ».

Notre organisation mondiale, Cités et Gouvernements Locaux Unis, estime ainsi à 200milliards de dollars américains l’investissement annuel nécessaire dans les villes despays en développement au cours des vingt-cinq prochaines années, pour doter les plusdémunis des services essentiels et afin de réduire la pauvreté et les populations desbidonvilles.

Pour les pays développés, le Rapport signale également les contraintes qui pèsent surle financement local pour répondre aux transformations structurelles – vieillissementde la population, flux migratoires, réduction des dépenses énergétiques et desémissions de gaz à effets de serre, prévention des risques. Mais surtout, il alertecontre la tendance à décharger sur les gouvernements locaux, de manièredéséquilibrée, le poids des déficits budgétaires et financiers dont ils ne sont pasdirectement responsables, en les dotant de nouvelles compétences sans les assortirdes moyens financiers nécessaires.

Je ne peux que soutenir les conclusions du Rapport sur la nécessité d’instaurer unenouvelle régulation politique entre Etats et gouvernements locaux dans chaque pays,mais aussi au niveau mondial. Une concertation renforcée entre les différents niveauxde gouvernements est ainsi indispensable, afin de parvenir à un meilleur partage entremoyens et compétences, un meilleur équilibre entre démocratie et solidarité, deuxpiliers sur lesquels repose l'avenir de nos pays, de nos villes, de nos populations, deuxprincipes qui se fondent sur des notions cardinales : la justice, la responsabilité.

Bertrand Delanoë


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Responsables de la publication

• Directrice : Elisabeth Gateau, Secrétaire Générale, CGLU

• Directeur Adjoint : Alberto Laplaine Guimarãis, Secrétaire Général Adjoint, CGLU

• Conseil : Emilia Saiz, Directrice de Cabinet, Directrice des relations statutaires et insti-tutionnelles, CGLU

• Coordination générale : Edgardo Bilsky, Directeur des programmes et des études,CGLU

• Assistante de Coordination : Claire Frost, Responsable de projet, CGLU

• Support CGLU : Dominique Arrestat, Pere Ballester, Mohamed Boussraoui, Jean-Baptis-te Buffet, Sandra Climent, Alexis Demko, Sara Hoefflich, Carole Morillon, Ricardo Martí-nez, Mónica Mora, Thibaut Nancy, Natalène Poisson, Marie Laure Roa, Elisabeth Silva,Renske Steenbergen

• Stagiaires: Eugénie Monasterio, Elsa Payan

Comité de pilotage

Sections régionales et métropolitaine de CGLU

• Donald Borut, Secrétaire Général, CGLU Amérique du Nord

• Jean Pierre Elong Mbassi, Secrétaire Général, CGLU Afrique

• Josep Roig, Secrétaire Général, Metropolis

• Rashik Sagitov, Secrétaire Général, CGLU Eurasie

• Guillermo Tapia, Secrétaire Général, FLACMA, CGLU Amérique latine

• Fréderic Vallier, Secrétaire Général, Conseil des Communes et Régions d’Europe (CCRE),CGLU Europe

• Peter Woods, Secrétaire Général, ASPAC, CGLU Asie-Pacifique

• Selahattin Yildirim, ancien Secrétaire Général, MEWA, CGLU Moyen-Orient et Asie del’Ouest

PROJET EDITORIAL


PPRROOJJEETT EEDDIITTOORRIIAALLCités et Gouvernements Locaux Unis8

Coordination des experts

• Jorge Martínez-Vázquez, Professeur d’Économie et Directeur des Études Internationales,École de Sciences Politiques Andrew Young, Université de l’État de Géorgie, États-Unis

• Paul Smoke, Professeur de Finances Publiques et de Planification et Directeur des Pro-grammes Internationaux et des Études de Doctorat, Université de New York, École dePost Graduation sur les Services Publics Robert F. Wagner, États-Unis

Principaux partenaires

• William Cobbett, Administrateur, Cities Alliance

• Àngel Cortadelles i Bacaria, Directeur Général des Relations Internationales, Generalitatde Catalunya (Conseil Régional de Catalogne), Espagne

• Sandrine Delibiot, Directrice de Relations Internationales et du Marketing, Banque Dexia

• Antoni Fogué, Président de la Diputación de Barcelone (Conseil général de Barcelone) etde la Commission Décentralisation et Autonomie Locale de CGLU, Espagne

• Nathalie Le Denmat, Responsable Développement Urbain et Collectivités Locales, Agen-ce Française de Développement (AFD), France

Conseillers régionaux

• Sandra Ceccarini, Directrice citoyenneté et coopération internationale, CCRE, CGLUEurope

• Rudi Hauter, Adjoint au Secrétaire Général, ASPAC, CGLU Asie-Pacifique

• Christopher Hoene, Directeur de Recherche, Ligue Nationale des Villes, États-Unis

• Souleymane Maiga, Chef de cabinet, CGLU Afrique

• Néstor Vega, Coordinateur académique, FLACMA, CGLU Amérique Latine

• Cenk Tikiz, Coordinateur général, MEWA, CGLU Moyen Orient – Asie Occidentale


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Auteurs principaux par chapitre

Introduction • Jorge Martínez-Vázquez, École de Sciences

Politiques Andrew Young, Université de l’Étatde Géorgie, États-Unis

• Paul Smoke, Université de New York, École dePost Graduation sur les Services PublicsRobert F. Wagner, États-Unis

Afrique • François Yatta, chercheur indépendant, Niger• François Vaillancourt, Université de Montréal,

Canada

Amérique du Nord • Bill Fox, Université du Tennessee, États-Unis• Enid Slack, Université de Toronto, Canada

Amérique latine: • Jorge Martínez-Vázquez

Asie-Pacifique • Blane D. Lewis, Ecole de Politiques Publiques

Lee Kuan Yew, Université Nationale de Singa-pour

• Bob Searle, consultant indépendant et ancienChef de la Commission des Subventions del’Australie, Australie

Eurasie• Natalia Golovanova, Centre d’étude sur les

politiques fiscales (Moscou), Russie• Galina Kurlyandskaya, Centre d’étude sur les

politiques fiscales (Moscou), Russie

Europe • Luiz de Mello, Département d’Économie,

Organisation pour la Coopération et le Déve-loppement Économique (OCDE).

Moyen-Orient et Asie Occidentale • Mehmet Tosun, Université du Nevada, Reno,

États Unis

Le financement des métropoles • Roy Bahl, École de Sciences Politiques Andrew

Young, Université de l’État de Géorgie, États-Unis

Conclusions• Jorge Martínez-Vázquez• Paul Smoke

CGLU remercie toutparticulièrement pour leur conseilet leur soutien financier :

Generalitat de Catalunya (Conseil Régional de Catalogne)

Diputació de Barcelona (Conseil Général de Barcelone)

Agence Française de Développement(AFD)

Cities Alliance

Groupe DEXIA

REMERCIEMENTS


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Les collectivités territoriales, dans une majoritéde pays, jouent un rôle clé dans ledéveloppement et l’amélioration du niveau devie de la population. De nombreuxgouvernements nationaux considèrentaujourd'hui les collectivités territoriales commedes partenaires essentiels pour développer despolitiques publiques, assurer des servicessociaux plus efficaces et plus équitables, bâtirdes infrastructures nécessaires pour ledéveloppement économique, et pour unemeilleure qualité de vie.

Le chemin n’a pas été parcouru facilement et denombreux défis persistent. Dans la majorité despays, la décentralisation n’a pas été un processuslinéaire et il a fallu surmonter de nombreuxobstacles. La collaboration entre les différentsniveaux de gouvernement, dans de nombreuxpays, n’est pas sans problèmes, et lesgouvernements locaux ont besoin d’être mieuxéquipés pour pouvoir s'acquitter de leurs fonctionset devenir ainsi des partenaires plus forts et plusefficaces pour répondre aux principaux défis.

Ce Rapport s’appuie sur le 1er Rapport Mondialsur la Décentralisation et la Démocratie Locale(GOLD I), publié en 2008. Ce Rapport présentaitune vue d'ensemble des collectivités locales àtravers le monde. Le Rapport GOLD II metl'accent sur un aspect spécifique de ladécentralisation, les systèmes de financementlocaux et les performances des gouvernementslocaux. Ce thème a été choisi pour ce DeuxièmeRapport car leur financement est fondamentalpour que les gouvernements locaux puissentfonctionner et assurer correctement les servicespublics qui leur ont été confiés.

Au cours des dernières décennies, on constate unetendance à l’augmentation du financement desgouvernements locaux (si l’on compare lesdépenses locales sur le total des dépensespubliques nationales), mais il y a de fortesdifférences entre et au sein des régions. Parexemple, les budgets locaux représentent enmoyenne 25% des dépenses publiques des paysde l'Union européenne, mais moins de 5% dansde nombreux pays en développement. Si ladécentralisation du financement local est évaluéeen termes d’autonomie dans la gestion desrevenus et des dépenses, il y a eu des progrès,quoique de manière inégale et plus du côté desdépenses. L’expérience internationale montreégalement que pour le financement, les relationsentre les différents niveaux de gouvernement nesont pas figées, qu’elles tendent à évoluer avec lesforces sociales, politiques, économiques,démographiques et technologiques qui ont unimpact sur le secteur public.

GOLD II prend le pouls de l'état actuel desfinances publiques locales dans le monde avec,comme objectif principal, d’identifier etd’analyser les principaux défis auxquels lesgouvernements locaux sont confrontés pourfournir des services publics de manière pluséquitable et plus efficace. Le rapport proposeégalement des recommandations concrètes pourles réformes politiques prioritaires au niveaurégional et mondial.

Pourquoi les finances locales sont-elles importantes?

Au moins deux raisons expliquent l’importancepotentielle du financement des gouvernements

Jorge Martínez-Vázquez Université de l’État de Georgie, États-Unis

Paul SmokeUniversité de New York,États-Unis

INTRODUCTIONRésumé Exécutif


IINNTTRROODDUUCCTTIIOONNCités et Gouvernements Locaux Unis12

locaux. La première est que les gouvernementslocaux sont bien placés pour améliorer la gestiondes ressources publiques pour répondre auxdemandes citoyennes. La seconde est le rôle queles collectivités locales peuvent jouer face auxdéfis mondiaux contemporains qui touchent, àdifférents degrés, la plupart des pays.

Les raisons principales

Les arguments classiques en faveur de ladécentralisation s’appuient sur deux idéessimples. La première est que les collectivitéslocales sont le niveau de gouvernement le plusproche de la population, et qu’elles ont unmeilleur accès à l'information locale pourrépondre aux besoins des citoyens. La secondeest qu'elles sont plus motivées, pour assurer unemeilleure gestion des affaires locales, que legouvernement central, et qu’elles utilisent mieuxles ressources publiques à leur disposition grâceà la recherche de solutions innovantes. Ces deuxpropositions se complètent : l'accès àl'information locale et les incitations à optimiserl’usage des ressources publiques aboutissent àde meilleurs résultats.

Cependant, en dépit de la reconnaissance durôle des gouvernements locaux et des évidencesempiriques qui l’attestent, quelques mises engarde subsistent. Il est nécessaire de renforcerla collaboration et de développer desaccords institutionnels novateurs, entre lesgouvernements locaux et les autres niveaux degouvernement, pour surmonter les problèmesd’économies d'échelle, notamment quand laprestation des services publics concerneplusieurs gouvernements locaux.

En même temps, pour que les deux hypothèsesmentionnées ci-dessus puissent se vérifier,plusieurs conditions essentielles doivent êtreassurées. Les gouvernements locaux doiventdisposer au minimum de certainspouvoirs et de ressources autonomes,ainsi que des capacités techniques et degestion satisfaisantes. Les autorités locales

peuvent ainsi répondre à leurs électeurs etgérer de manière responsab le leurfinancement. Les gouvernements centrauxpeuvent aider les gouvernements locaux àassumer leurs responsabilités, mais cela exigedu temps et des efforts, notamment dans lespays où les gouvernements locaux ne sont pasencore développés. La mise en œuvre desréformes des systèmes de financement entre lesdifférents niveaux de gouvernement – y comprisla vitesse et l’enchainement des réformes – estaussi importante que leur conception.

Le role des gouvernements locaux face auxdefis mondiaux

Au-delà des avantages déjà mentionnés quiœuvrent en faveur de la décentralisation, le rôlepotentiel des gouvernements locaux se voitrenforcé par un certain nombre de phénomènesmondiaux auxquels sont confrontés certainspays et la communauté internationale.Premièrement, le monde doit faire face à descrises multiples : réchauffement climatique,pénurie d'énergies, sécurité alimentaire. Cescrises sont parmi les principaux problèmes quipréoccupent les milieux politiques nationaux etmondiaux. Elles ont, individuellement etcollectivement, un impact direct sur lesgouvernements locaux, mais ces derniers sontaussi en position de contribuer à bâtir desréponses.

Deuxièmement, la croissance urbaine, quiaggrave les crises mentionnées ci-dessus etaugmente la demande en services publics, estune tendance mondiale particulièrement fortedans les pays en développement (voir figure 1).La majorité des habitants de la planète viventdéjà dans les zones urbaines, et cette proportiondevrait dépasser les 60% d'ici 20301. Quatre-vingt-cinq pour cent de cette croissance urbaine,selon les Nations Unies, se concentrera en Asie,en Afrique et, dans une moindre mesure, enAmérique latine. Elle affectera notamment lespetites et moyennes villes et entraineraégalement une urbanisation croissante de la

1. Nations Unies,Département desAffaires Economiqueset Sociales, DivisionPopulation.


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pauvreté. Si les tendances actuelles persistent,une personne sur cinq vivra en 2030 dans desbidonvilles2. La lutte contre la pauvreté par le biaisdes Objectifs du Millénaire pour le Développementsera gagnée ou perdue principalement dans leszones urbaines des pays en développement. Avecl’urbanisation rapide, se manifeste également lanécessité de développer des mécanismesinnovants pour gouverner et répondre auxdemandes des habitants des régionsmétropolitaines, dont la taille, la complexité et lenombre augmentent. Le développement d’unsystème de gouvernance et de financementapproprié pour les régions métropolitaines est undéfi de taille, car de nombreux niveaux degouvernements et d’entreprises publiques sontgénéralement impliqués dans leur gestion.Certains analystes estiment que lesgouvernements locaux peuvent jouer un rôleimportant pour renforcer la gouvernancemétropolitaine et répondre à l’urbanisation.

Troisièmement, comme conséquence de cetteurbanisation, de nombreux pays dans le mondesont confrontés à d’énormes déficits

d'infrastructures, tandis que les besoins de lapopulation continuent à augmenter. Pour releverles défis de l'urbanisation et la croissance desgrandes régions métropolitaines dépourvuesd’infrastructures essentielles, des investissementsconsidérables seront nécessaires au cours desprochaines décennies. Ces investissementsconcernent souvent des secteurs où lesgouvernements locaux ont des responsabilitésdirectes. Selon une estimation, 200 milliards dedollars américains par an seront nécessaires aucours des vingt-cinq prochaines années pourcombler ces déficits en infrastructures et enservices essentiels3. La demande sera plusimportante dans les pays en développement,mais les pays industrialisés devront aussi investirpour faire face au vieillissement de leur populationet des infrastructures. Dans de nombreux pays, ilfaut investir également dans des infrastructuresplus résilientes pour répondre au risque croissantde catastrophes naturelles, à la pénurie d’énergie,etc.

Depuis 2008, nous traversons la crise financièreet économique mondiale la plus profonde depuis

2. Il a été démontré quejusqu’à un certainpoint, la croissanceurbaine a un rôle dansla diminution de lapauvreté, mais une foisce seuil dépassé lapauvreté augmente denouveau (Martínez-Vázquez et al, 2009).

3. Selon la Banquemondiale (2005), lesbesoinsd'investissement eninfrastructures dans lespays endéveloppements'élèveraient à 600 000millions de dollarsannuellement au coursdes 25 prochainesannées. Toutefois, ceschiffres comprennenttoutes lesinfrastructurespubliques, nationales(électricité,communications ettechnologies del'information,transport, eau etassainissement, etc.)et communales (rues,distribution de l’eaupotable etassainissement,gestion des déchets,éclairage public, etc.).La Commission desfinances locales pour ledéveloppement deCGLU considère qu’aumoins un tiers de cemontant devra êtreconsacré auxinfrastructuresurbaines (soit 0,4% duPIB mondial) [Noted’orientation de CGLUsur les finances locales,2007).

Deuxième Rapport Mondial sur la Décentralisation et la Démocratie Locale. GOLD 2010RÉSUMÉ EXÉCUTIF

Note: La taille des territoires montre la proportion de nouveaux habitants qui résideront dans les villes entre 2002 et 2015.

Source: World Mapper; City Growth (2005).

Figure 1: Perspectives de croissance urbaine entre 2002-2015



la Seconde Guerre mondiale en termes d'emploi,de revenus et de pertes de richesses4. Elletouche, d’une manière ou d’une autre, la quasi-totalité des États et une majorité degouvernements locaux. Cependant, tous lesgouvernements locaux n’ont pas connu le mêmesort. Alors que certains ont subi des réductionsde revenus et des restrictions budgétaires,d'autres ont vu augmenter leurs financements etcertains types de dépenses. Dans quelquespays, les gouvernements locaux ont pu jouer unrôle important dans les plans d'atténuation deseffets de la crise financière mondiale.

La structure et les caracteristiquesdes systemes de financement locaux

Pour que les collectivités locales puissent assumerleurs responsabilités et contribuer efficacement àsurmonter les défis et les crises actuelles ou àvenir, elles doivent être dotées d’un cadre juridiqueet institutionnel, ainsi que des procéduresappropriées. Ces dernières sont, non seulement,de nature financière, mais concernent aussi lecontexte politique et institutionnel.

Elements essentiels du financement local

Les pouvoirs et responsabilités des gouvernementslocaux, notamment pour la prestation deservices, sont définis dans les lois ou dans laconstitution. Il est généralement admis que cesresponsabilités doivent répondre aux besoinslocaux et que leur mise en œuvre doit êtrepossible au niveau local. Il est aussi reconnu quel’assignation des compétences doit êtreclairement définie, afin que les gouvernementslocaux et leurs électeurs puissent avoir uneidée précise des responsabilités locales. Pourrépondre aux demandes locales, lesgouvernements locaux ont également besoind’une autonomie budgétaire suffisante.

Les gouvernements locaux doivent pouvoir accéderà des ressources pour s'acquitter de leurs tâches etpour répondre aux attentes de leurs électeurs. Lesgouvernements centraux ont un avantagecomparatif dans la mobilisation des revenus, desorte qu'une grande partie des ressources localesprovient des impôts partagés et des transfertsentre les différents niveaux de gouvernement. Les

4. CGLU, L’impact de lacrise sur lesgouvernements locaux,Octobre 2009.

Figure 2: La structure du financement local

Responsabilité

Garanties

Prêts

Gouvernementcentral

Impôts Impôts

ÉtatsFédérés /provinces

Budget desCollectivitéslocales

Habitants

Impôts partagésTransferts

Impôtspartagés

Impôtspartagés

Impôtspartagés

Responsabilité Responsabilité Responsabilité

Transferts Transferts Transferts

Impôts partagés/Transferts


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transferts peuvent être conditionnels ouinconditionnels ; ils peuvent être utilisés pour desdépenses récurrentes et pour l’investissement. Ilsdoivent être stables et prévisibles, et attribués surla base des formules ou des critères appropriés.L’équilibre entre les transferts conditionnels etinconditionnels peut varier selon les contextes ;mais la disponibilité de ressources nonconditionnées permet aux collectivités localesd'exercer leur autonomie, condition essentielle pourdévelopper leurs avantages comparatifs dans laprestation des services.

Au-delà des transferts, les gouvernements locauxdoivent disposer de sources de revenus propresqu’ils puissent utiliser avec une certainediscrétion. Cela permet de créer un lien entre lescoûts et les ressources obtenues des services.Ces services fournissent aux administrationslocales un moyen d'augmenter le montant desrecettes collectées de façon indépendante pourfinancer la gamme et le niveau des prestationsexigées par les habitants. Les revenus proprespeuvent prendre la forme de taxes sur desbases fiscales appropriées, ou ils peuventêtre des recettes non fiscales, telles que lescharges ou redevances, les licences et droitsd'enregistrement, etc.

Les gouvernements locaux doivent enfin pouvoirmobiliser des financements pour investir dansdes infrastructures. Certains investissementspeuvent être financés par des transferts ; maisles gouvernements locaux ont besoin,notamment dans les zones urbaines, d’accéderdirectement aux marchés de capitaux. Quand lesystème de financement local est moins avancé,ce rôle peut être assumé par des institutionsintermédiaires, avec le soutien de l’État. Lecrédit local doit, cependant, être régi par uncadre réglementaire approprié et des garantiesfinancières adéquates.

Le contexte institutionnel

Le thème de ce rapport est le financement local,mais d'autres aspects institutionnels, déjà couverts

dans GOLD I, sont essentiels pour assurer lefonctionnement efficace des gouvernementslocaux. Comme indiqué plus haut, le contrôle etla participation des citoyens sont au cœur duprocessus de décentralisation. C’est une desdimensions politiques de la décentralisation. Le« principe d’or » de la participation est la tenued’élections démocratiques à intervalles réguliers,mais tous les pays ne peuvent pas ou ne veulentpas convoquer des élections locales libres etdémocratiques. Toutefois, d'autres mécanismesfavorisent la participation des citoyens dans lesaffaires locales et peuvent améliorer latransparence (l'accès à l’information, descomptes-rendus publics et des mécanismesd’appel pour contester des décisions publiques,etc.). Les élections locales ne sont qu’unemodalité de participation, d’autres mécanismesnon-électoraux peuvent jouer un rôle importantdans le renforcement de la participation locale, ycompris quand les élections se tiennent demanière régulière.

Les dimensions institutionnelles de ladécentralisation sont également trèsimportantes. Les modalités d’organisation desgouvernements locaux doivent être définies demanière appropriée, de même que les systèmeset procédures de gestion des ressourcespubliques, et que les cadres et les mécanismesde travail avec les autres niveaux degouvernement, avec les entreprises du secteurprivé et les acteurs non gouvernementaux. Enoutre, les gouvernements locaux doiventposséder, ou être en mesure de développer, lacapacité nécessaire pour fonctionnercorrectement au sein de ce cadre institutionnel.

Bien que les aspects politiques et institutionnelsdes gouvernements locaux aient déjà étéabordés dans GOLD I et ne seront pas l’objetd’une attention prioritaire dans le présentrapport, leur rôle dans le financement desgouvernements locaux ne doit pas êtresous-estimé. Sans des mécanismes departicipation et de fonctionnement adéquats,sans des capacités locales suffisantes,




l’autonomie financière locale peut provoquer desconflits plutôt que des résultats productifs.

La realite du financement descollectivites locales dans le monde

Depuis longtemps, certains pays ont développé,des systèmes de financement locaux solidesavec toutes les composantes décrites ci-dessus.Bien d'autres pays ont, au cours de ces dernièresannées, adopté des mesures pour développerces systèmes. Dans le même temps, tous lespays – depuis les plus développés jusqu’auxpays en développement les plus fragiles – sontconfrontés à divers défis illustrés tout au long deGOLD II. Certains problèmes sont liés au faibledéveloppement du système de financement etau manque de capacités, en particulier dans lespays en développement, ou plus généralement àl'insuffisance des ressources. D'autres défis sontextérieurs au système financier, mais ont uneinfluence sur les demandes auxquelles il doitrépondre et sur la façon dont il fonctionne.

Defis et dilemmes du systeme

Dans beaucoup de pays, notamment dans lespays en développement, de nombreuxcomposants des mécanismes de financementlocaux décrits ci-dessus n'existent pas, sontincomplets, ou ont été mis en œuvre sans tenircompte du contexte institutionnel. Ils peuventêtre bien ou mal conçus (en fonction du contexteet de la législation en vigueur) en termesd’affectation des revenus et des dépenses, destransferts, d’accès à l’emprunt, etc. Pluslargement, les cadres constitutionnels etjuridiques des collectivités locales (leur statutjuridique, les mécanismes politiques, leurspouvoirs, les structures administratives et depersonnel, etc.) sont parfois bien développés ouà peine esquissés.

Un des problèmes habituels est le manque declarté dans l'attribution des compétenceslocales. Même dans les systèmes plus avancésoù les responsabilités sont assez bien définies,

des problèmes apparaissent lorsque legouvernement central transfère des fonctionssans les financements correspondants. Un autreproblème est le manque de méthodes et depratiques adaptées pour mesurer le coûtdes responsabilités transférées. Le degréd'autonomie dans la gestion des dépenses estaussi très variable.

Dans un système avec plusieurs niveaux degouvernement, un des grands défis est desavoir comment définir les responsabilitéspour chaque niveau et comment ces niveauxdevraient interagir. C’est le problème de lagouvernance des grandes métropoles déjàévoqué plus haut. Il y a toujours un équilibre àtrouver entre la capacité des niveaux supérieursde gouvernement à mobiliser les ressources et lareprésentativité politique des niveaux degouvernements inférieurs plus proches deshabitants. Pour parvenir à un équilibre, il fautconsidérer les avantages et les inconvénients dela concentration des fonctions par rapport à ladivision des responsabilités. Pour combler lemorcellement des compétences, il est possiblede promouvoir des districts ou des syndicatsavec des fonctions spécifiques et / ou différentesformes d’intercommunalité.

Des progrès ont été accomplis dans le partagede la fiscalité et les transferts de ressources entreles différents niveaux de gouvernement, mais desproblèmes persistent. Les transferts peuventêtre insuffisants ou imprévisibles, et les critèresutilisés pour allouer les ressources imprécis ouinappropriés. Malgré la croissance des disparitésde revenus entre les collectivités locales dans denombreuses régions du monde, peu de paysutilisent des subventions de péréquationefficaces pour permettre un accès plus égalitaireaux ressources. Ceci est nécessaire pourpalier, parmi d’autres facteurs, à la pauvreté ouà la croissance démographique de certainescommunes. Aussi, lorsque les subventions depéréquation existent, elles peuvent être malfinancées, saper l'effort fiscal local ou affaiblirl’efficience dans la gestion des ressources. De


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nombreux pays ont des problèmes pour trouverun juste équilibre entre les subventionsinconditionnelles, qui favorisent l'autonomielocale, et les subventions conditionnelles, quitendent à promouvoir les priorités nationales.

Les problèmes de mobilisation des ressourceslocales sont particulièrement récurrents. Il y a,en général, un plus large consensus sur lanécessité de laisser plus d’autonomie dans lagestion des dépenses que sur celles desrecettes. Une certaine discrétion dans la gestiondes recettes est cependant nécessaire pourrenforcer les responsabilités locales. Or, lesimpôts locaux peuvent être mal gérés, y comprispour les impôts locaux les plus traditionnels telsque l'impôt foncier. Ce dernier exige une gestiondifficile et coûteuse, et il est particulièrementimpopulaire chez les contribuables ; mêmequand il est relativement bien géré, son potentielde revenus peut être limité. En revanche, peud'autres sources de revenus sont attribuées auxcollectivités locales.

Seuls quelques pays développés ont dessystèmes de financement des investissementslocaux plus consolidés. De nombreux paysmettent en œuvre des subventionsconditionnelles, dont la majorité des fonds estutilisée pour les investissements locaux. Mais laréponse à long terme aux besoins décrits ci-dessus nécessite un plus large accès au crédit.Certains pays utilisent avec succès desinstitutions d’intermédiation financières pour lecrédit local. Cette approche présente un certainnombre de problèmes et a été victime, dans denombreux cas, de pressions politiques.

Ces défis au développement des systèmes definancement locaux ainsi que les maigresperformances de l'administration locale danscertains pays, ont provoqué des reculs dans leprocessus de décentralisation. Depuis lapublication de GOLD I, on peut observer unetendance à la recentralisation dans plusieursrégions. Cette déception peut être aussi lerésultat d’attentes trop importantes, dans un

temps trop court, par rapport à un processus dedécentralisation encore jeune. Il est aussi laconséquence d’un appui insuffisant auxgouvernements locaux pour renforcer leurcapacité afin de leur permettre de remplir lesrôles qu'on attend d'eux.

Defis externes

Les gouvernements locaux peuvent contribuer àatténuer certains des problèmes mondiauxdécrits précédemment – les crises desressources naturelles (environnement, énergie,sécurité alimentaire), l'urbanisation, le déficitdes infrastructures et la crise financièremondiale. Ceux-ci représentent aussi pour euxdes défis considérables. Pour y répondreefficacement, il faudra mobiliser davantage deressources, d’expertise technique, et de capacitéde négociation sur des questions complexesavec de nombreux acteurs. Les gouvernementslocaux peuvent répondre à ces menacesmondiales qui pèsent sur le développement, s’ilssont bien outillés et s’ils disposent de l’appuinécessaire.

À cet égard, il est important de noter quecertains gouvernements nationaux ne semblentpas comprendre qu’ils doivent créer unenvironnement propice à l'action desgouvernements locaux. Au contraire, latendance à la recentralisation dans certains payssemble avoir été exacerbée par les retombéesde la crise économique et financière mondiale.Dans plusieurs pays d'Afrique, d'Amérique latineet de la région Eurasie, les gouvernementsnationaux ont décidé, de manière unilatérale,d'interrompre le versement des impôts partagéset d’autres transferts. Dans d'autres cas, lesgouvernements centraux ont augmenté lecontrôle sur les fonds et sur les décisionsbudgétaires des gouvernements locaux.

La diversite d’experiences

Bien que, dans de nombreux pays, les financeslocales soient un problème important, certains




défis et points communs ont pu être identifiés ci-dessus. Toutefois, il est nécessaire de garder àl'esprit qu'il y a aussi de grandes différencesentre les régions et pays. Comme il a été indiquédans GOLD I, il y a une grande diversité dans lemonde dans l’organisation et les compétencesdes gouvernements locaux. GOLD II montreégalement qu'il y a une extraordinaire variété demodèles de financement local entre les régionset entre les pays au sein de chaque région.

Les systèmes de gouvernement et le rôle desgouvernements locaux sont le résultat del’histoire de chaque pays. Dans une grandepartie de l'Amérique latine, par exemple, onconstate l'influence de la tradition colonialecentraliste, notamment en matière fiscale. Dansle même temps, certains grands pays commel'Argentine et le Brésil ont une longue traditionde gouvernements au niveau des provinces etdes communes. Cette tradition est, même avecdes interruptions, globalement plus importanteen Amérique latine que dans d'autres régionshors OCDE. Au Moyen-Orient et en Asieoccidentale, la forte influence de l'Empireottoman façonne encore des systèmes degouvernement fortement centralisés quiprévalent dans tous les pays de la région.

Dans certaines régions, les différences internessont considérables. Cette diversité est évidentedans la région Asie-Pacifique, malgré le poidsdes régimes centralisés. Certains pays ont étécolonisés par la Grande-Bretagne (par exemple,l’Inde, la Malaisie), d'autres par la France (parexemple le Cambodge et le Vietnam) etquelques pays ont subi plusieurs influences(Espagne / États-Unis aux Philippines). Des payscomme la Chine et la Thaïlande n'ont jamais étécolonisés pendant des périodes prolongées, ainsileurs systèmes s’appuient à la fois sur leurspropres traditions et sur des expériencesempruntées. L'Australie et la Nouvelle-Zélandediffèrent des pays de l'Asie-Pacifique car cespays étaient des colonies britanniques où lesdescendants des colons sont restés et ontcoexisté avec les populations autochtones. Leurs

institutions ont hérité des traditions de gouvernancecoloniales. Ces influences diverses ont abouti àune grande variété de structures gouvernementaleslocales et de systèmes de financement.

Les pays de la région Eurasie ont hérité del'ancienne Union soviétique le même systèmeinitial d'administration et de financement, maisils ont choisi de réorganiser leurs systèmes degouvernance locale tout à fait différemment.En Afrique, il y a un fort contraste entreles traditions centralisées de l’ancienneadministration coloniale française en Afriqueoccidentale et centrale, et les traditions localeslaissées par les Britanniques en Afrique orientaleet australe, bien que ces dernières aient souventété affaiblies pendant la période postcoloniale.Récemment, des efforts considérables ont étéréalisés pour décentraliser et renforcer lesgouvernements locaux à travers la région. Dansde nombreux pays, l’expérience des administrationslocales se mélange aux cultures traditionnelles.

En Europe, il existe de riches expériences dedécentralisation avec des institutions solides,mais les systèmes sont très hétérogènes et fontface à des défis politiques majeurs. En Amériquedu Nord, les gouvernements locaux canadiens etaméricains assurent un rôle important au sein dusecteur public. Toutefois, ils sont des créaturesdes gouvernements intermédiaires (provincesou états) plutôt que du gouvernement national.Cela aboutit à une forte diversité interne,puisque chaque province ou État a unelégislation distincte pour les gouvernementslocaux, situation qui se reproduit égalementdans d'autres pays et dans d'autres régions,comme l'Argentine et l'Australie. Aux États-Unis,l’organisation des gouvernements locaux estparticulièrement complexe, avec des milliers decomtés et des dizaines de milliers de sous-comtés dotés de compétences généralistes etdes districts avec des compétences spécifiques(par exemple, éducation).

Ces traditions de gouvernance, dans lesdifférentes régions, ont été soumises à la


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pression des forces politiques et économiquespendant des années. Ceci a entraîné denombreux changements dans les systèmes, ycompris dans les modalités de financement,mais l'influence de ces traditions persiste, mêmesubtilement. Pour avancer avec les réformes, ilfaut prendre en considération la nature et laforce de ces traditions et comprendre commentelles conditionnent la viabilité et la durabilité destransformations des finances publiques locales.

Resume de la Mission GOLD II et del'organisation du rapport

Il n'est pas trop exagéré d’affirmer que lessystèmes de financement des gouvernementslocaux sont actuellement à un carrefour. Degrandes avancées ont été accomplies dans ladécentralisation et le transfert de pouvoirs auxgouvernements locaux. Ce processus estaujourd’hui confronté à divers défis, certainsuniversels, certains spécifiques à certainesrégions et pays. La situation a été aggravée parle nombre de crises majeures et successives deces dernières années - environnementale,économique et financière.

Les crises actuelles sont également une occasionde réfléchir sur le fonctionnement des systèmesde financement locaux et sur les moyens de lesaméliorer. Il y a toujours le risque, pendant lescrises, que certaines réactions soient excessiveset que ces décisions soient dominées parl’immédiateté des problèmes, avec de gravesconséquences pour l’avenir. Des réformescirconstancielles peuvent atténuer les problèmesimmédiats, mais saper à terme la capacité desgouvernements locaux à assumer leursresponsabilités de manière efficace et durable.

Pour avancer dans la réforme des financespubliques locales, il faut entreprendre uneanalyse systématique des aspects positifs etnégatifs des systèmes actuels, et de la manièrede renforcer les gouvernements locaux pourqu’ils puissent jouer un rôle encore plus actif.Cette introduction a présenté les grandes lignes

et quelques-unes des principales questions etoptions qui méritent d’être considérées. Lerapport examinera en profondeur ces diversesquestions et les options au niveau régional etmondial.

Les chapitres suivants analysent la situationdans les régions de CGLU: Afrique (chapitre 1),Amérique du Nord (chapitre 2), Amérique Latine(chapitre 3), Asie-Pacifique (chapitre 4), Eurasie(chapitre 5), Europe (chapitre 6), Moyen-Orientet Asie occidentale (chapitre 7). Chacun de ceschapitres passe en revue les systèmes definances publiques locales et le contexteinstitutionnel, en mettant l'accent sur l'analysede la fiscalité locale. Il synthétise les aspectspositifs et les problèmes, ainsi que lesopportunités et les défis spécifiques. Enfin,chaque chapitre régional se termine par unrésumé des principaux enjeux et desalternatives, avec d’éventuelles questionspermettant d’approfondir la réflexion.

Il est important de noter que le nombre de pays,ainsi que le niveau et la qualité des informationsdisponibles varient dans chaque région. C’estpourquoi, certains chapitres couvrent un plusgrand nombre de pays que d'autres et, danscertains cas, l’analyse se concentre sur un ouplusieurs pays pour lesquels une meilleureinformation est disponible.

Après les chapitres régionaux, le chapitre 8 seconcentre sur la situation et les défis des régionsmétropolitaines. Enfin, la conclusion présente unrésumé général des principaux constats,propose des actions pour améliorer la situationau niveau régional et mondial, et des pistes derecherches futures.



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Le financement des collectivités territoriales estle maillon faible des politiques dedécentralisation en Afrique. La décentralisationdu financement conditionne la contribution descollectivités locales au développement local,ainsi que leur participation à la mise en œuvredes Objectifs du Millénaire pour leDéveloppement (OMD) et des stratégies de luttecontre la pauvreté.

Le Premier Rapport mondial sur ladécentralisation a démontré qu’au cours desvingt dernières années, les pays africains ontréalisé des progrès importants en matière dedécentralisation. Des réformes en faveur desgouvernements locaux ont été engagées ou sontattendues dans beaucoup de pays, en particuliersur leur financement (Afrique du Sud, Algérie,Cameroun, Kenya, Maroc, Mauritanie, Zambie,Zimbabwe).

Ces avancées ont été néanmoins inégales selonles pays et rarement linéaires. Dans denombreux États, ces processus rencontrent desobstacles. En termes généraux, la part desdépenses publiques administrée par lesgouvernements locaux reste très faible. Desgouvernements nationaux freinent ou remettenten cause actuellement les engagementsassumés. Au Mali et au Burkina Faso parexemple, le principe de « simultanéité » entreles transferts de compétences et des ressourcesa été aboli. En Ouganda, la gestion du personnellocal a été recentralisée et la législation a étémodifiée pour doter la capitale d'une autoritémétropolitaine désignée par le gouvernementnational. Au Malawi et au Togo, les électionslocales sont depuis de nombreuses années

suspendues. Dans de nombreux pays, la partdes recettes locales sur les revenus nationauxs’est affaiblie au cours des dernières années(Bénin, Côte d'Ivoire, Mali, Ouganda, Sénégal,Tanzanie, Togo).

Le continent africain expérimente entretemps unprocessus d'urbanisation rapide. Cependant, ledéveloppement des grandes métropoles et desvilles moyennes va de pair, à des degrés divers,avec un appauvrissement des périphériesurbaines, de graves déficits d’infrastructures eten services publics essentiels. Pour répondre àces défis, les autorités locales doivent disposerdes ressources et des compétences adéquates.Les autorités nationales et locales doiventétroitement collaborer pour chercher dessolutions.

Le financement local est abordé à travers cinqaspects : la structure des États et l'organisationterritoriale, les compétences et les dépenses descollectivités locales, leurs revenus, les transfertset l'accès à l’emprunt.

Principaux problèmes et défis pour lefinancement des gouvernementslocaux

L'organisation territoriale

L’organisation territoriale des États africainsvarie par la taille et le nombre des collectivitésterritoriales. On peut souligner trois problèmesprincipaux : une décentralisation partielle qui,dans plusieurs pays, ne concerne qu’une partiedu territoire national, la superposition dedifférents niveaux d’administration territoriale

François Yatta,chercheur indépendant,Niger

François Vaillancourt,Université de Montréal,Canada

AFRIQUERésumé Exécutif


RRÉÉSSUUMMÉÉ EEXXÉÉCCUUTTIIFFCités et Gouvernements Locaux Unis22

décentralisée, et le développement demécanismes parallèles qui contournent lesgouvernements locaux.

Une autonomie limitée pour décider desdépenses et un manque de clarté dansl’attribution des compétences

De manière générale, les gouvernements locauxafricains manquent d'autonomie budgétaire. Lepartage des compétences et, par conséquent,des dépenses entre le gouvernement local etnational, n'est pas suffisamment clair ou estinadéquat. Dans de nombreux pays, lesgouvernements de niveau supérieur(gouvernement central, régions ou province)exercent un pouvoir de contrôle sur lesgouvernements locaux ainsi qu’un contrôle apriori et a posteriori sur les budgets locaux.

Cette confusion dans le partage descompétences se trouve parfois aggravée parl'intervention des agences internationales. Lesnouvelles politiques d'aide au développement -appui budgétaire et programmes sectorielsd'appui - favorisent souvent la recentralisationdes politiques sectorielles - par exemple, dansl'éducation, la santé, l'eau et l'assainissement –grâce à la concentration des ressourcesfinancières dans les ministères, en dépit desnouvelles compétences des gouvernementslocaux.

Cette faiblesse se reflète notamment dans lefaible poids des dépenses locales sur lesdépenses publiques totales, un poids quireprésente à peine 8 % en moyenne pour tousles pays analysés (non pondéré).

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Figure 3: La part des revenus et des dépenses des gouvernements locaux sur lebudget du gouvernement national dans certains pays d’Afrique

40%

30%

20%

10%

0

revenus dépenses


23Deuxième Rapport Mondial sur la Décentralisation et la Démocratie Locale. GOLD 2010RÉSUMÉ EXÉCUTIF

Faible niveau de recettes

En Afrique, les recettes sont encore pluscentralisées que les dépenses : les revenus desgouvernements locaux ne représentent que 7 %du total des recettes publiques. Dans denombreux pays, les gouvernements locauxgèrent moins de 10 % des recettes publiques ettrès souvent moins de 5 %.

Pour l'ensemble des gouvernements locauxd'Afrique, environ la moitié des recettesprovient de transferts du gouvernementcentral, alors que l'autre moitié provient desimpôts locaux. En règle générale, lesgouvernements intermédiaires - provinces,régions ou départements - dépendent encoreplus des transferts pour leur financement que lespetites villes et les municipalités rurales. Cesdernières sont à leur tour, plus dépendantes queles grandes villes.

Un pouvoir limité sur la fiscalité locale

L'autonomie financière varie significativementd'un pays à l'autre. On peut distinguer deux casde figures. Dans une majorité de paysfrancophones, les gouvernements locauxmanquent d'autorité fiscale. Les parlementairespeuvent modifier les revenus imposables et lestaxes d'imposition locale. Dans de nombreuxpays de tradition anglophone, les autoritéslocales ont plus de capacités pour décider sur lesimpôts et les taux d'imposition. Cependant, laprépondérance des quartiers précaires et del’informalité urbaine affecte négativement lafiscalité locale, et en particulier l'impôt foncier.Concernant les prix des services publics et lesrecettes non fiscales, les gouvernements locaux- autant francophones qu’anglophones - ont uneplus grande flexibilité.

La perception des impôts : un défi

Le processus de collecte des impôts estextrêmement centralisé dans les paysfrancophones. Ce sont les services du

gouvernement central qui sont responsables durecensement fiscal, de l’estimation du revenuimposable, de la réalisation des évaluations et dela collecte des impôts locaux. Dans les paysanglophones, la centralisation est moinsimportante voire souvent inexistante. Lesgouvernements locaux assument directement laperception de leurs impôts. On note toutefoisune tendance en Afrique de l’Est à laprivatisation de la perception.

Dans les pays francophones, l'État exerce aussiun contrôle sur la trésorerie municipale, grâce au« principe d'unicité de caisse », principe quioblige les gouvernements locaux à déposer leursfonds sur le compte du Trésor National. Ceprincipe limite aussi le contrôle local desressources.

Autres recettes non fiscales

Les tarifs et taxes de services ne sont pastoujours exploités de manière adéquate, et peud’attention est portée à la mobilisation d’autresressources potentielles issues de la gestion dusol et des autres équipements. En Afrique del'Ouest, les recettes des services et despropriétés publiques représentaient, entre 2004et 2007, 20 % du total des revenus. En Afriquedu Sud, les recettes de services (eau,assainissement, électricité) constituent presquela moitié des recettes des gouvernements locaux(autour de 44 % dans les grandes villes et lesvilles intermédiaires, mais moins de 10 % dansles petites villes et dans les zones rurales). Pourdonner un exemple en Afrique du Nord, auMaroc, les recettes des services (8 %) etéquipements (17 %) représentent un quart desrecettes locales.

Une nécessaire amélioration dessystèmes de transferts

Les mécanismes de transferts présententplusieurs problèmes : les coûts des compétencestransférées ne sont pas connus ; les formules depéréquation des revenus sont rarement



appropriées ; les formules de transferts se basentsur le calcul des dépenses de la période quiprécède la décentralisation - c'est-à-dire qu’ellesreflètent des décisions du passé - et nerépondent pas aux besoins actuels desgouvernements locaux. Les montants àtransférer sont définis tantôt comme unpourcentage fixe des recettes totales dugouvernement central ou d'une recettespécifique, tantôt annuellement dans la loi definances nationale. Dans d'autres cas, lesmodalités de calcul de ces montants ne sont pasexplicitées.

Un problème encore plus grave est celui del'irrégularité et du manque de prévisibilité destransferts. Dans certains cas, les transferts neparviennent jamais entièrement aux collectivitéslocales. Cette situation risque de s'aggraver avecla crise économique mondiale et la transitionfiscale qu’expérimente actuellement le continentafricain.

Manque d'accès au crédit

L'accès au crédit est très restreint. Trois raisonsprincipales limitent cet accès : 1) des règlesrestrictives imposées par le gouvernementcentral aux gouvernements locaux, 2) lesressources limitées de ces derniers, 3) lesproblèmes de gestion budgétaire au niveaulocal. Dans de nombreux pays africains, ce sontles institutions d'intermédiation financière quigèrent les fonds destinés aux gouvernementslocaux avec des résultats mitigés (DevelopmentBank et Infrastructure Corporation Limitedd’Afrique du Sud, Fonds de DéveloppementMunicipal du Rwanda, Fonds d’EquipementCommunal du Maroc, Caisse de Prêts et deSoutien aux collectivités locales de la Tunisie,etc).

Des capacités locales et une transparenceinsuffisante

Le manque de personnel qualifié, en particulierdans les petites villes et dans les municipalités

rurales, complique l'usage des ressourcesdisponibles. Les gouvernements locaux doiventégalement réaliser des efforts importants pourrenforcer la transparence et la participationcitoyenne dans les affaires locales.

L'impact de la crise économique etfinancière mondiale

La crise mondiale initiée en 2009 a eu un impactnégatif sur les recettes locales puisqu'elle aréduit l'activité économique, en particulier dansles secteurs d'exportation et de services. Elle aégalement entraîné une diminution desmontants des liquidités disponibles à cause de ladiminution des transferts de fonds desimmigrants depuis les pays développés, etégalement en raison d’une diminution de l'aidepublique au développement.

Recommandations politiques(élaborées par CGLU Afrique)

Lors d’un atelier organisé en mai 2010, lesmembres de CGLU Afrique ont proposé sixrecommandations afin d’améliorer lefinancement local et de promouvoir le dialogueentre les associations de gouvernements locauxet les États africains :

• Renforcer le rôle des autorités locales dans ladépense publique pour crédibiliser ladécentralisation. A l’horizon d’une dizaine àune quinzaine d’années, les collectivitéslocales d’Afrique devraient pouvoir atteindrela moyenne mondiale qui se situe autour de25% de la dépense publique mise en œuvrepar les collectivités locales. Dans le but depromouvoir cette revendication, il faudrarenforcer le lobbying politique sur legouvernement central, le Parlement et lesagences de développement.

• Clarifier la répartition des compétences etdes responsabilités entre les différentsniveaux de gouvernement et chiffrer le coûtdes compétences transférées. Le rôle et les


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compétences des gouvernements locauxdoivent être clairement établis dans lesprincipales lois nationales ; le reste de lalégislation et des règlements en vigueurdoit être révisé et harmonisé avec ces loisqui définissent le rôle des collectivitéslocales, en particulier pour les politiquessectorielles.

• Il est nécessaire d’évaluer le coût descompétences transférées et de s’assurer queles collectivités locales reçoivent lefinancement nécessaire pour les assumer. Unfonds pourrait être créé dans le but definancer les compétences transférées,administré conjointement par le ministère encharge des gouvernements locaux etl'Association nationale de gouvernementslocaux.

• Renforcer les ressources et l'autonomiefinancière des autorités locales, en particuliergrâce à la fiscalité sur le foncier et sur lesactivités économiques, en assurant unemeilleure distribution de la Taxe sur la ValeurAjoutée (TVA) et une plus grandecollaboration pour mettre en application unimpôt sur les activités du secteur informel. Ilest nécessaire d’associer les gouvernementslocaux (là où ce n'est pas encore le cas) àl'administration de la perception fiscale etd’appliquer le principe de l’« unité decaisse » avec davantage de flexibilité, voiremême d’abandonner cette pratique dans lespays de tradition francophone.

Cependant, les responsables locaux doivents’engager résolument dans la mobilisationdes ressources locales qui demeure la seulevoie durable de renforcement de l’autonomiefinancière des collectivités locales. Ils doiventégalement prendre l'initiative et faire despropositions aux Gouvernements Nationauxpour améliorer la gestion financière, lareddition des comptes et la transparencedevant les citoyens.

• Définir les règles qui facilitent le transfert desressources de l'État aux autorités locales. Lestransferts de l'État sont déterminants pourles budgets locaux ; les règles qui définissentleur fonctionnement doivent êtretransparentes et prévisibles. La part desressources de l'État qui doit êtreannuellement destinée aux gouvernementslocaux doit être calculée sur la base d'uneformule objective négociée entre les deuxparties. Une telle formule devrait tenircompte de la nécessité d’encourager lescollectivités engagées dans l’impulsion desactions de développement économique local,mais aussi celle de prendre en comptel’équité et la péréquation entre collectivitéslocales de niveau économique et/oud’équipements différents.

C’est pourquoi le dialogue et la collaborationentre l'État et les gouvernements locaux surla gestion des transferts et des impôtspartagés doivent être renforcés. Ce dialogueserait d’autant plus fécond s’il était organisédans un cadre de concertation paritaire, àl’image des commissions nationales desfinances locales mises en place dans certainsÉtats (notamment au sein de l’espaceUEMOA), où se retrouvent des représentantsdu ministère des finances, des représentantsdu ministère chargé des collectivités locales,et des représentants de l’associationnationale des collectivités locales. Lesgouvernements locaux doivent enfin êtreconsultés avant l'approbation annuelle de laloi de finances nationale ; le traitement decette loi doit être transparent.

• Favoriser l'accès à l’emprunt et aux marchésfinanciers pour les autorités locales, assouplirle cadre réglementaire, adapter les outilsfinanciers aux autorités locales, diversifier lessources de crédit, promouvoir la mobilisationde ressources privées pour l'investissementdans les services publics et pour favoriser lespartenariats public - privé.




Pour accéder au marché financier, lesautorités locales doivent, à leur tour,améliorer leur gestion financière et,notamment, la lisibilité et la transparence descomptes publics locaux. Elles doivent aussiaméliorer la gouvernance locale pour donnerplus de confiance aux institutions financières.En outre, l'État a également la responsabilitéde promouvoir des instruments qui facilitentl'accès des collectivités locales à l’emprunt.

Le développement des institutionsfinancières spécialisées dans le prêt auxcollectivités locales ou dans l’intermédiationpour l’accès des collectivités locales auxmarchés de capitaux est un premier pas dansla bonne direction, à condition de mieuxréévaluer les missions de ces institutions. Lesautorités locales doivent développer lagestion du sol et de la propriété pourrenforcer le flux d'investissements.

En Afrique, les gouvernements locauxdoivent analyser si les conditions existentpour mutualiser leurs demandes en face desmarchés financiers, au moyen d'une aidetechnique adéquate organisée dans le cadred’un Fonds de développement pour les villes.

• Renforcer les ressources humaines desautorités locales africaines. Les associationsde gouvernements locaux doivent apprendreles unes des autres pour améliorer lesprocédures de négociation avec leursgouvernements nationaux, de suivi desnégociations budgétaires au niveauparlementaire, mais aussi pour contribuer àmoderniser les systèmes de financementlocal, pour faciliter l’accès des collectivitéslocales aux marchés financiers, pourpromouvoir la transparence et laparticipation citoyenne dans le processus dedécision budgétaire au niveau local. Une despremières tâches sera de renforcer lescapacités de suivi et d’analyse régulière dufinancement des collectivités locales par lesassociations dans chaque pays.

CGLUA étudie la meilleure manière de créerun fonds afin de promouvoir le renforcementdes capacités à travers l'échange depersonnel et d’experts entre lesgouvernements locaux africains.


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Le Canada et les États-Unis sont des démocratiesconstitutionnelles disposant d’une structure degouvernement fédérale. Les deux pays sontgéographiquement étendus (plus de 9 millionskm2) mais les États-Unis (304 millions) sont bienplus peuplés que le Canada (33 millions). LeCanada est constitué d’un gouvernementfédéral, dix gouvernements provinciaux, troisgouvernements territoriaux et pratiquement4 000 gouvernements locaux. La structure dugouvernement nord-américain, quant à elle, secompose d’un gouvernement fédéral, cinquanteétats et 89 476 gouvernements locaux.

Bien que le Canada soit fortement décentralisé auniveau fédéral et des provinces, le pays estbeaucoup plus centralisé en ce qui concerne lesrelations entre les provinces et les pouvoirs locaux.Les gouvernements locaux sont souventconsidérés comme les « créatures desprovinces » car leurs pouvoirs ne sont pas inscritsdans la constitution et dépendent descompétences que leur délèguent les provinces.Chaque province a une législation propre quidéfinit le cadre légal des municipalités, ce quientraîne de nombreuses différences entre lesdifférentes provinces. En général, les municipalitéssont responsables des services de police et de laprotection contre les incendies, des routes et dutrafic routier, de l’eau et de l’assainissement, de lagestion des déchets, des loisirs et de la culture et,pour finir, de la planification. Les impôts fonciersreprésentent plus de la moitié des revenusmunicipaux. D’autres impôts (taxes hôtelières,taxes sur les restaurants et l’alcool, par exemple),les transferts provinciaux et fédéraux, ainsi que lesdroits et redevances pour services complètent lesrevenus locaux. Par contre, les municipalités n’ont

pas l’autorisation de lever des impôts sur lesrevenus ou sur les activités commerciales.L’importance des impôts fonciers expliquepourquoi les municipalités canadiennes n’ont passubi de baisses importantes de revenus dans unpremier temps malgré la crise économique.

Aux États-Unis, les compétences desgouvernements locaux varient égalementselon les états, en fonction des dispositionsconstitutionnelles ou législatives. Legouvernement fédéral joue en général un rôlemoins important que les états fédérés ou lesgouvernements locaux en matière de prestationdirecte de services. Toutefois, le gouvernementfédéral exerce souvent une grande influence,notamment par l’intermédiaire des subventionsfédérales, des prêts et du partage des coûts –quis’applique avec différentes restrictions-, ainsi quepar le biais des lois fédérales et desréglementations. Les états et les gouvernementslocaux ont la responsabilité quasi exclusive d’uncertain nombre de services : protection contre lesincendies, éducation, bibliothèques, gestion desdéchets, assainissement, approvisionnement eneau, trafic, entre autres. L’eau, l’électricité, le gazet l’assainissement sont des services qui sontexclusivement sous la responsabilité des étatsfédérés et des gouvernements locaux, bien que legouvernement fédéral finance et joue un rôle derégulateur dans tous ces domaines. Les principalessources de revenus des gouvernements locauxaméricains sont les impôts fonciers, les taxes surles activités commerciales, les impôts sur lerevenu, les redevances pour service rendu et lestransferts fédéraux et des états. La récente criseéconomique a eu un effet très inégal sur lesgouvernements locaux. Les revenus des impôts

William F. Fox,Université du Tennessee, États-Unis

Enid Slack,Université de Toronto, Canada

AMÉRIQUE DU NORDRésumé Exécutif



fonciers, par exemple, ont augmenté pendantl’année fiscale 2009. En revanche, les taxes sur lesactivités commerciales et les impôts sur lesrevenus ont baissé.

Principaux problèmes et défis pour lesgouvernements locaux en matière definances

Le chapitre analyse neuf aspects du financementdes gouvernements locaux :

• La contribution des impôts fonciers auxfinances locales (Canada et États-Unis) :l’impôt foncier est la principale source derevenus locaux au Canada et aux États-Unis.Les changements survenus dans l’économie

(par exemple, la transformation successived’une économie de biens à une économie deservices et de la connaissance), combinés auxefforts pour réduire les impôts fonciers parl’intermédiaire de stimulus fiscaux et derestrictions sur les impôts et les dépenses, ontcontribué à la baisse des impôts fonciers auxÉtats-Unis et, dans une moindre mesure, auCanada. La réduction de la base foncièreimposable entraîne une augmentation des tauxd’imposition afin de maintenir le même niveaude revenus. Toutefois, des taux d’impositionplus élevés augmentent considérablement lepoids de l’impôt foncier, rendent cet impôtencore plus impopulaire et peuvent entraînerdavantage d’arriérés fiscaux. Par ailleurs, laréduction de la base imposable qui s’opère par

Figure 4: La part des revenus et des dépenses des gouvernements locaux sur lebudget du gouvernement fédéral aux Etats-Unis et au Canada

40%

30%

20%

10%

0

revenus

dépenses


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l’exonération de certains contribuables peutrendre le système fiscal inégalitaire. C’est lecas, par exemple, si le poids de l’impôt esttransféré des activités économiques anciennesaux nouvelles, ou encore des entreprises dontles valeurs boursières connaissent unecroissance rapide à celles dont les valeursstagnent.

• L’effritement de la base imposable sur lesventes (États-Unis) : l’effritement de la baseimposable sur les commerces toucheuniquement les gouvernements locauxaméricains car les municipalités canadiennesne sont pas autorisées à lever des taxes sur lesactivités commerciales. Trois facteurs peuventexpliquer l’effritement de cette base. Enpremier lieu, les gouvernements des états ontchoisi de réduire la fiscalité en accordant unesérie d’exonérations. En deuxième lieu, malgrédes différences entre les états, les taxes sur lesactivités commerciales touchent largement lesbiens mais relativement peu les services. Lacroissance de la consommation de services aexcédé la croissance de la consommation desbiens ces dernières décennies, entrainant uneréduction de la base imposable. Et, entroisième lieu, la taxe est généralementretenue par les commerçants. Mais une clauseconstitutionnelle interdit les états de taxer lecommerce inter-états ; par conséquent, lesétats ne peuvent appliquer les taxes que sur lesvendeurs qui ont une présence physique dansl’état concerné. La croissance rapide destransactions effectuées sur internet coûte auxétats une part importante des recettes fiscalessur les ventes (dans les faits, la base s’estréduite). Les états perdent également desrevenus quand les achats sont effectués au-delà des frontières géographiques de l’état oupar correspondance.

• Des sources de revenus inappropriées pourrépondre aux besoins budgétaires (Canada) :les municipalités canadiennes se plaignent dene pas disposer de sources de revenusadéquates pour répondre à leurs besoins en

matière de dépenses. Ce problème est plusprononcé au Canada qu’aux États-Unis car lesmunicipalités canadiennes ont des sources derevenus plus faibles. Leurs préoccupations sesont aggravées par une série de circonstancesayant eu un impact important sur la fiscalitélocale. Tout d’abord, les gouvernementsfédéraux et provinciaux se sont « délestés »de certains services, ce qui a eu pourconséquence d’accroître les responsabilités desmunicipalités dans tout le pays.Deuxièmement, pour être compétitives dans lenouveau contexte mondial, les villes se doiventd’attirer les entreprises et la main d’œuvrequalifiée. Les villes doivent non seulementfournir des infrastructures sophistiquées entransports et en communication, maiségalement des services permettant devaloriser la qualité de vie au sein de leurscommunautés. Troisièmement, lesmunicipalités qui doivent faire face à unecroissance rapide sont aussi, dans denombreux cas, exposées à l’augmentation descoûts qui va de pair avec l’extension urbaine.Enfin, alors que les municipalités font face etcontinueront de faire face à des pressions deplus en plus fortes exercées sur les dépensesdans leur budget, il n’existe pas, en parallèle,de diversification de leurs sources de revenus.Bien que les municipalités n’aient pas connu dedéficit sur leur budget de fonctionnementpuisqu’elles n’y sont pas autorisées par la loi, ilest prouvé que le déficit en infrastructures estune conséquence de l’insuffisance des revenusà l’échelle locale.

• La concurrence fiscale affecte la baseimposable des gouvernements locaux. Lesgouvernements locaux américains etcanadiens disposent d’une grande flexibilitépour fixer leurs taux d’imposition et d’uncertain contrôle sur le choix de leurs basesimposables. Toutefois, il est habituel quedifférents niveaux de gouvernement partagentla même base imposable ; par exemple lesgouvernements de niveau intermédiaireutilisent les mêmes assiettes fiscales sur




l’impôt foncier. De forts liens institutionnelsexistent entre les bases imposables de niveauintermédiaire ou national et celles du niveaulocal mais il n’est pas prouvé que ces relationssoient réellement prises en compte au momentdes prises de décisions politiques. Ces relationsse fondent aussi sur la compétition : lesgouvernements locaux rivalisent entre eux surla fiscalité et ils sont également en concurrenceavec les plus hauts niveaux de gouvernement.Des preuves concrètes tendent à confirmerque les gouvernements des états et lesgouvernements locaux augmentent leurs tauxd’imposition pour compenser le déclin de leurbase imposable lorsque les gouvernementsnationaux augmentent leurs taux. Il convienttoutefois de noter que ces preuves ne sont pasconcluantes à ce stade.

• Les limitations fédérales sur les impôts sous-nationaux posent des contraintes importantesaux revenus locaux. La Constitutionaméricaine impose deux contraintesessentielles à la fiscalité des états et desgouvernements locaux. Premièrement, lesétats et les gouvernements locaux ne sont pasautorisés à appliquer des taxes sur lecommerce inter-états. Les provincescanadiennes ne peuvent pas établir de taxesindirectes, pour éviter d’affecter le commerceinter-provinces. Deuxièmement, les états etgouvernements locaux n’ont pas le droitd’établir des taxes sur le commerceinternational. En outre, la Constitutionaméricaine remplace les constitutions des étatsdès lors qu’un conflit éclate entre ces derniers.Ces contraintes qui pèsent sur les états et lesgouvernements locaux son prescrites par lacour fédérale et par la législation du Congrès.La possibilité pour les gouvernements locaux etles états de générer des revenus se voit doncconsidérablement réduite.

• Les transferts intergouvernementaux fournissentune part importante du financement local.Les municipalités canadiennes etaméricaines dépendent des transferts

provenant des gouvernements provinciaux/desétats et, dans une moindre mesure, destransferts des gouvernements fédéraux. Parexemple, au Canada, en 2007, les transfertss’élevaient à hauteur de 40 pour cent desrevenus des gouvernements locaux ; auxÉtats-Unis, les transferts représentaient 34pour cent des revenus des gouvernementslocaux. Dans la plupart des cas, ces transfertssont destinés à des usages déterminés (parexemple pour améliorer les routes ousubventionner des programmes de loisirs)mais, dans certains cas, ils font office desubventions à vocation plus générale (ilspeuvent, par exemple, être utilisés pour toutessortes de dépenses ou pour réduire lesimpôts). Au Canada, les conseils scolairesdépendent beaucoup plus des transferts queles municipalités. Ces vingt dernières années,les transferts généraux effectués vers lesmunicipalités au Canada en dollars parhabitant ont chuté au taux moyen annuel de0,1 pour cent. Les transferts effectués vers lesgouvernements locaux aux États-Unis, enrevanche, ont augmenté, entre 1992 et 2006,de 2,3 pour cent en termes de dollars parhabitat.

• Les décisions fédérales demandent souventaux municipalités de trouver les financementsnécessaires afin d’atteindre les standardsimposés concernant les services. Les niveauxsupérieurs de gouvernements utilisent lapolitique du bâton et de la carotte pourcontrôler les gouvernements locaux. Ladeuxième approche implique souvent dessubventions conditionnées, qui exigent desgouvernements locaux des dépensesspécifiques ou qui modifient les prix locauxpour la prestation des services que le niveausupérieur de gouvernement voudrait assurer.La seconde approche implique souvent que lesgouvernements locaux doivent fournir desservices précis, ou appliquer des normes oustandards définies pour la prestation de cesservices. Les municipalités, aussi bienau Canada qu’aux États-Unis, s’inquiètent

30


31

davantage de trouver les fonds nécessairespour assurer ces standards que de faire ladistinction entre les services obligatoires et nonobligatoires. Des standards plus élevés ontconduit à des coûts également plus élevésmais pas nécessairement à une augmentationdu financement provincial. Les municipalitéstrouvent souvent que ces obligations etchangements dans les standards sont difficilesà respecter en termes de personnel qualifié etde ressources disponibles.

• Les municipalités sont responsables d’unegrande partie des infrastructures des pays. Laplupart des infrastructures publiques relève dela responsabilité des collectivités locales. Il aété avancé que, si les infrastructures setrouvent dans un état de délabrement, c’estparce que le financement local se dégrade. Onpeut évoquer quelques-unes des raisons de cetétat de fait : les responsables politiquespréfèrent souvent soutenir des projets à courtterme dans la perspective d’une réélection ; lespratiques comptables ne tiennent pas comptedes coûts de remplacement des biens ce quientraîne un choc fiscal lorsqu’il est temps deremplacer ces équipements ; une politiqueinappropriée de taxes et redevances favorisentl’utilisation excessive de services locaux ainsiqu’une demande accrue en infrastructures.

• Les services locaux doivent être financés parles usagers dans la mesure du possible. Lepaiement par les usagers, lorsque cela estpossible, est le mécanisme idéal pourfinancer les services locaux. Cependant, lesservices ne peuvent être facturés que sil’accès est limité à ceux qui ne paient pas etque si le coût est marginal pour chaquenouvel usager. Les tarifs sur les services sontplus faciles à appliquer lorsque les serviceslocaux ont certaines caractéristiques desbiens et services fournis par le secteurprivé. L’eau, l’assainissement, l’électricité, lagestion des ordures, l’éducation supérieureet le transport public urbain font partiedes services pouvant être financés en

partie ou totalement par les usagers. Lesgouvernements locaux américains génèrent25,7 pour cent de leurs revenus grâce auxpaiement des usagers et 35 pour centsi l’on considère aussi les entreprisespubliques locales. Les gouvernements locauxcanadiens génèrent 25,6 pour cent de leursrevenus par les tarifs sur les services.

Conclusions

Cinq suggestions sont présentées dans ce chapitre :

• Les villes canadiennes doivent pouvoirélargir leur fiscalité.

Plus de taxes générant plus de revenusdonnerait aux villes canadiennes plus desouplesse pour répondre aux demandeslocales, aux changements dansl’environnement économique, à l’évolution dela démographie ou encore aux besoins dedépense. Il y a des impôts plus efficaces quel’impôt foncier quand les citoyens passentd’une juridiction à une autre pour leur travail etil faut établir un lien entre les coûts et lesbénéfices retirés de l’utilisation des services. Enprincipe, un impôt sur le revenu des personnesassocié à l’impôt fédéral ou provincial, avec destaux établis localement, présente de grandsavantages en termes d’autonomie locale, detransparence et d’élasticité par rapport auxrevenus. Toutefois, imposer ce genre d’impôtsau niveau local pose d’autres problèmes. Destaxes sélectives sur les ventes, utilisées parcertaines municipalités au Canada, pourraientêtre étendues à toutes les municipalités.

• Il ne faut pas taxer de manière excessive lesentreprises.

Il n’y a pas de motif économique qui puissejustifier la multiplication des taxes sur lesentreprises, qui paient l’impôt foncier etles taxes sur l’activité économique. Lesgouvernements locaux doivent réduire le poidsde l’impôt foncier qui pèse sur les propriétés


31



non-résidentielles et se concentrer sur lesbénéfices dérivés des services locaux. Bienévidemment, une réduction des impôts foncierspour les propriétés non-résidentielles passeraautomatiquement par une augmentation destaxes pour les contribuables résidents. Afin deréduire cet impact sur les contribuablesrésidents, il est conseillé d’augmenterprogressivement, suivant l’exemple des villescomme Vancouver ou Toronto. Bien que certainsétats des États-Unis aient exonéré certainesactivités de la taxe sur les ventes et bien quecertaines provinces canadiennes aientharmonisé leurs taxes sur les ventes avec la taxefédérale sur les produits et services (en anglais,GST, goods and services tax), de nombreuxétats (et certaines provinces) doivent encoreéliminer les taxes de vente sur les transactionsintermédiaires.

• L’effritement des impôts fonciers et des taxessur les ventes doit être réduit ou éliminé.

L’effritement de la base fiscale des impôtsfonciers et des taxes sur les ventes résulte d’uncertain nombre de facteurs, parmi lesquels onpeut recenser les décisions politiques (prises auniveau des états ou au niveau local) et laréduction des bases imposables commeconséquence des tendances structurelles de lacroissance économique. Il en résulte que lesrevenus déclinent ou que les taux d’impositionaugmentent pour maintenir les niveaux derevenus. Des taux d’imposition plus élevésassociés à des bases imposables réduitesaugmentent les inégalités fiscales. La baisse derevenus peut entraîner une réduction desservices publics locaux. La meilleure approcheest donc d’élargir les bases fiscales.

• Le prix des services publics locaux doit êtreéquilibré.

Les services publics locaux doivent, dans lamesure du possible, être payés par lesusagers car c’est le moyen le plus efficace definancer leur fonctionnement, d’assurer la

prestation du service à ceux qui en ontbesoin, et de déterminer quel volume deservice doit être assuré pour satisfaire lademande. Les gouvernements locauxaméricains font payer les usagers pour denombreux services mais ils doivent continuerà rechercher la manière de remplacer lefinancement par l’impôt par un financementdirect par les usagers. Les villes doivent aussitrouver des méthodes nouvelles et innovantespour assurer le paiement des services,comme par exemple la taxe sur la circulation.

• Les villes doivent accroître leur pouvoir surla génération des revenus afin de financerleurs compétences.

Les villes doivent être dotées des sources derevenus adéquates afin d’être en phase avecleurs compétences en matière de dépenses.C’est le seul moyen pour elles d’assumerentièrement les responsabilités de leursactions. C’est pourquoi les villes (du moins auCanada) ont besoin de se voir attribuerdavantage de pouvoir fiscal qu’elles n’en ontà l’heure actuelle. Les gouvernementsfédéraux et des provinces/états ontégalement un rôle important à jouer, leursdécisions politiques ont un impact direct surles villes. Au Canada, par exemple, legouvernement fédéral est responsable despolitiques d’immigration, de la populationautochtone qui habite dans les villes et dupaiement des impôts sur les propriétésgouvernementales. Si les gouvernementsdes provinces/états fournissaient unfinancement approprié dans les domainesrelevant de leur propre juridiction, lesgouvernements locaux seraient déchargésde compétences qui ne sont pas de leurressort et des revenus locaux seraient alorsdisponibles pour les compétences relevantréellement du niveau local. Au-delà de lafiscalité locale, les transferts fédéraux et desprovinces/états continueront à fournir unepart importante des revenus locaux auCanada et aux États-Unis.


33

Au cours des deux dernières décennies, leprocessus de décentralisation s’est accentué enAmérique latine. La part des dépenses desgouvernements locaux sur les dépensesnationales s’est accrue de manière sensible (de13% en 1985 à 19% en 2005), ainsi que la partdes revenus et dépenses sous-nationales parrapport au PIB (de 5,5% en 2000 à 6,6% en2007) [voir figure 5]. Toutefois, on constate desdifférences importantes entre les pays de la

région. Si l’on mesure la décentralisation fiscaleen termes d'autonomie réelle, c’est-à-dired’autonomie des décisions dans la gestion desdépenses et des recettes, des avancées ont étéréalisées mais elles sont difficiles à mesurer.Dans l'ensemble, les progrès sont associés auxtransferts de nouvelles responsabilités, ycompris sur la gestion de l'environnement, lalutte contre la pauvreté et le renforcement durôle des gouvernements locaux en matière


Jorge Martínez-VázquezUniversité de l’État de Géorgie, États-Unis

AMÉRIQUE LATINE Résumé Exécutif

Figure 5: La part des revenus et des dépenses des gouvernements locaux sur lebudget du gouvernement national dans les pays d’Amérique Latine

40%

30%

20%

10%

0

revenus dépenses



d'éducation, de santé, etc. Ces améliorationssont moins importantes dans l’attribution desources de revenus.

La décentralisation du financement local est unprocessus dynamique. Des innovations dans larégion ont suscité au cours des dernières annéesl'intérêt de nombreux pays du monde, commepar exemple les systèmes d’évaluation desperformances des gouvernements locaux auBrésil et en Colombie, les transferts desressources « par client » pour la santé etl'éducation au Chili, ou des subventionspour lutter contre la pauvreté gérées par lesmunicipalités au Brésil et transféréesdirectement aux familles. Un bon nombre depays comme la Bolivie, l'Uruguay et le Costa Ricaont entrepris ou envisagent des réformesimportantes qui contribueront à approfondir et àrenforcer l'autonomie des municipalités.

Dans d’autres pays (comme l'Argentine, laColombie, la République Dominicaine, le Pérouet le Venezuela), on observe des mesures quivont dans la direction opposée, c’est-à-dire versune certaine forme de recentralisation.

Principaux enjeux et défis pour lesfinances publiques locales

La participation des collectivités locales dans letotal des dépenses publiques et du PIB enAmérique latine diffère considérablement d'unpays à l’autre. Leur contribution est en généralinférieure par rapport à d'autres régions dumonde. Il existe aussi de grandes différencesdans l'attribution des compétences auxcollectivités locales, mais on constate unetendance forte à partager des responsabilitésentre le niveau local et les autres niveaux degouvernement. Dans de nombreux pays, lesgouvernements locaux jouent un rôle importantdans l'investissement public au niveausous-national, souvent comme partenairesdes gouvernements nationaux ou desgouvernements de niveaux intermédiaires (étatsfédérés, provinces, régions).

Pratiquement tous les pays d'Amérique latineattribuent certaines taxes aux gouvernementslocaux. La taxe la plus couramment attribuée estl'impôt foncier. Le degré d'autonomie fiscaleaccordé aux collectivités locales varie mais, enmoyenne, la part des recettes propres sur lesbudgets locaux est plus élevée que dansd’autres régions du monde. Néanmoins, danspratiquement tous les pays de la région, il y a degrands déséquilibres verticaux qui doivent êtrecompensés par des transferts des ressources duniveau central vers le local.

La modalité la plus fréquente de transfert est lepartage d’un pourcentage du budget général dugouvernement national, ou d’une partie ou de latotalité de certains impôts nationaux. Ces fondssont distribués selon une formule calculée enfonction de la population et d’autres variables ou,moins souvent, en fonction des montants collectésdans chaque territoire (en fonction de l’origine desressources). Certains pays utilisent des transfertsinconditionnels, d’autres privilégient les transfertsconditionnés. Les transferts conditionnels ou à desfins spécifiques sont moins largement utilisés enAmérique latine que dans d'autres régions dumonde. Les subventions à des fins de péréquationne sont pas non plus très utilisées. La plupartdes pays de la région autorisent les collectivitéslocales à emprunter mais l’emprunt est soumisà des règles strictes.

L’analyse des problèmes et défis des financeslocales en Amérique latine de concentre sur lesthèmes suivants : (a) l’organisation territorialeet les gouvernements locaux ; (b) l’architecturedes systèmes de financement local ; (c) défis àcourt et à long terme.

Problèmes de structureorganisationnelle

Fragmentation et dimensions desgouvernements locaux

Plusieurs pays de la région ont des gouvernementslocaux qui sont trop petits pour tirer parti des


35

économies d'échelle dans la prestation deservices publics. Souvent, ce problème estaggravé par les incitations prévues dans lalégislation qui assurent des subventions àchaque municipalité, avec des montants fixesindépendamment de leur taille.

Les économies d'échelle et lareprésentation politique

Il y a un débat sur l'échelle optimale descollectivités locales. La nécessité de renforcer lelien politique en termes de représentation et deresponsabilité vis-à-vis des habitants militepour des communes de petite taille, mais lesproblèmes de financement sont plus faciles àsurmonter quand la juridiction des communesest plus grande pour intégrer plus de population.Ainsi, la question de la taille des communes n'estpas seulement ou principalement un problèmetechnique, mais aussi un problème politique.

Capacités administratives locales

Le manque de capacité administrative desgouvernements locaux dans de nombreux paysde la région est en étroite relation avec ceproblème de dimension des communes. Leproblème est particulièrement ressenti dans lesvillages et dans les communes rurales. Engénéral, le processus de décentralisation n'aabouti ni à une collaboration plus étroite ni à unsoutien technique plus important des agences dugouvernement central aux municipalités.

Problèmes dans l’architecture dessystèmes de financement locaux

Manque de clarté dans l'attribution descompétences aux gouvernements locaux

Un des points faibles des programmes dedécentralisation en Amérique latine a été le peud'attention accordée à une attribution claire desresponsabilités aux gouvernements sous-nationaux ; généralement, l'accent a été portésur la mise en place des mécanismes de

financement. Le manque de clarté dansl’attribution des compétences aux différentsniveaux de collectivités locales a souvent étéaggravé par le partage uniforme desresponsabilités indépendamment de la taille etdes capacités des gouvernements locaux (paropposition à une décentralisation asymétrique),par le transfert des compétences sans lesressources correspondantes (unfundedmandates) et le manque de méthodestransparentes pour traduire la répartition desresponsabilités dans des coûts et des ressourcesà transférer.

Faible autonomie pour la gestion desrecettes

Le degré d'autonomie dans la gestion desrecettes fiscales des gouvernements locauxdiffère assez sensiblement selon les paysd'Amérique latine ; il est relativement élevé auBrésil et au Chili, mais relativement faible auSalvador, au Mexique et au Pérou. Mais, engénéral, comme dans certaines autres régionsdu monde (Afrique, Asie et de nombreux payseuropéens), l'autonomie sur les recettes localesen Amérique latine reste en-dessous du seuilsouhaitable. Cependant, de nombreuxgouvernements locaux de la région n’utilisentpas efficacement l'autonomie fiscale qui leur estactuellement accordée par la loi, comme, parexemple pour les taxes foncières, ce qui affaiblitleur demande d’une plus grande autonomiefiscale au niveau local.

Limiter l’utilisation des transfertsconditionnés

Pour transférer des ressources aux collectivitéslocales de la région, la plupart desgouvernements s’appuient sur le partage desimpôts nationaux. Le principal problème avec lesmodalités de partage est qu’il y a généralementune confusion sur les objectifs recherchés dansles formules de distribution. Il n’est pas rare deconstater qu’un seul et même instrumentpoursuit de nombreux objectifs. Il existe aussi



une certaine confusion sur l’usage des transfertsconditionnels ou inconditionnels.

Rationaliser le système de transfert

À l'exception de quelques pays, le systèmeactuel de transferts aux administrations localesen Amérique latine n'a pas une structure claire.La plupart des pays n’ont pas encore introduit desubventions de péréquations inconditionnelles,qui tiennent compte des besoins et de la capacitéfiscale de chaque territoire. En ce qui concerneles subventions conditionnelles, de nombreuxpays ont développé différentes formes, maisleurs objectifs ne sont pas clairs etprévisibles, en particulier dans le domaine del’investissement. Lorsque les subventionsconditionnelles sont utilisées, la complexité dusystème est souvent un problème.

Accroître l’accès à l’emprunt de manièreresponsable

Après les expériences du Brésil et de l’Argentinedans les années 1980 et 1990 qui ont abouti àl'hyperinflation et à un endettement incontrôlédes gouvernements sous-nationaux, la politiquede la région envers l'emprunt des collectivitéslocales est devenue trop conservatrice etrestrictive. Un des problèmes non résolus est desavoir comment créer des institutions capables deréglementer et surveiller le crédit local de manièreefficace sans être trop restrictif. Un deuxième défipour pratiquement tous les pays est celui desavoir comment accroître les fonds disponiblespour l’emprunt local. A l'exception de peu de pays,le niveau des emprunts par collectivité locale enAmérique latine est beaucoup trop faible pourrépondre aux besoins actuels en infrastructurespubliques.

A court terme : aborder l'impact de la crisemondiale

En 2009, les gouvernements locaux de la régionAmérique latine ont vu une détérioration de leursituation financière à la suite de la crise financière

mondiale. Comme dans beaucoup d'autresrégions du monde, les collectivités territorialesont été affaiblies par leur dépendance destransferts du gouvernement central et par lemanque d'accès aux marchés financiers.Cependant, au-delà de l'impact de la crise,certains pays de la région ont pu profiter de lacrise pour réviser leur système de financementpublic et la façon dont les finances municipalespeuvent être renforcées à long terme.

Long terme : défis structurels

Au-delà des questions à court terme sur l'équilibrebudgétaire, de nombreuses collectivités localesdans la région sont confrontées aux mêmesproblèmes structurels. Le chapitre met enévidence trois défis principaux : (i) lerenforcement de la fiscalité locale et de la capacitédes gouvernements locaux pour s’en servir ; (ii)le besoin d’accroître l'efficacité des dépensespubliques et la qualité des services publics, et (iii)la nécessité de trouver des moyens pour financerles déficits d’infrastructures pour les serviceslocaux, ce qui demande une augmentation destransferts du gouvernement central et un meilleuraccès au crédit local.

Conclusions

Sur l’organisation des gouvernementslocaux

• Favoriser l’intercommunalité pour surmonterles problèmes de fragmentation et despetites municipalités.

• Consacrer plus de ressources audéveloppement des capacités administratives,en particulier en appui aux petites collectivitéslocales et aux communes rurales.

Sur l’architecture du système definancement local

• Préciser le partage de compétences entrecollectivités locales et les autres niveaux de


37

gouvernement, et lorsque cela est possible lescompétences exclusives et les compétencesconcurrentes, préciser dans ce dernier cas lesresponsabilités qui doivent être assurées parchaque niveau de gouvernement (régulation,financement et opération).

• Favoriser, au moins de manière transitoire,une distribution des compétences mieuxadaptée aux différences de capacités desgouvernements locaux (asymétrique), avecdeux ou trois niveaux des responsabilités.

• Développer des méthodes de calcultransparentes pour traduire la répartition desresponsabilités en coûts qui doivent êtrerecouverts par des sources de revenusclairement établies.

• Renforcer l’autonomie financière dans lagestion des recettes locales afin depromouvoir un meilleur équilibre entre ladécentralisation des compétences dedépenses et le pouvoir de perception desimpôts locaux des résidents qui bénéficientdirectement des services locaux, notamment :

– Les pays qui n'ont pas transféré l'impôtfoncier aux collectivités locales devraient lefaire.

– D’autres impôts devraient être attribuésaux collectivités locales : par exemple unetaxe sur les véhicules, des licencescommerciales et des prélèvementsexceptionnels sur les biens immobilierspour le financement de l'amélioration desinfrastructures publiques.

– Un certain degré de liberté dansl’établissement des taux d'impositiondevrait être accordé à tous lesgouvernements locaux, avec des tauxminimum et maximum.

– Envisager l'introduction de nouvelles taxesau niveau local, y compris sur les

entreprises locales, comme par exemplel'ICA en Colombie (impôt sur les activitésindustrielles et commerciales) où la licencemunicipale du Chili.

• Diviser les subventions en différents lotsdans les pays ou les transferts sont laprincipale source des budgets locaux, àsavoir : (i) des subventions inconditionnellesà des fins de péréquation et (ii) dessubventions conditionnées avec différentsobjectifs pour les dépenses de fonctionnementet d’investissement.

• La subvention inconditionnelle à fin depéréquation doit répondre à l’accroissementdes inégalités entre les territoires commeconséquence de l’hétérogénéité deséconomies locales et des revenus fiscaux,ainsi que des différences dans la structurede la population et les contraintesgéographiques.

• Les subventions conditionnées servent àpromouvoir le respect des normes etstandards décidés au niveau national sur laqualité des services publics décentralisés,comme par exemple l’éducation ou la santé.

• Développer de nouvelles lois pour faciliterl’accès au crédit local responsable,notamment dans les pays où l’empruntlocal n’est pas autorisé. Dans les autrespays, réviser la législation en vigueur pourrendre le financement local plus flexible.

• Accroître les ressources disponibles pourle financement local, notamment pour lespetites collectivités locales, y comprisgrâce à la création d’institutionsfinancières d’intermédiation ou debanques municipales. Ces institutionsdoivent respecter des principes defonctionnement financiers stricts.

• Promouvoir l’attribution de crédits par desbanques privées aux collectivités locales.




Amérique Latine - Recommandations politiques régionales

Préparées par l’équipe technique de la Fédération latino-américaine de villes,municipalités et associations (FLACMA), mars 2010

Signes de recentralisation en Amérique Latine

Plusieurs pays sont revenus sur des décisions qui avaient auparavant permis d’octroyerdavantage de compétences aux gouvernements locaux. Ces reculs affectent l’autonomieet le financement local.

Les transferts nationaux vers les gouvernements locaux doivent être stables etréguliers

Les transferts financiers en faveur des gouvernements locaux relèvent d’un mécanismepermettant de rendre effective la participation municipale au budget national et quis’inscrit comme un droit des citoyens des territoires concernés. Les services universels,tels que l’éducation ou la santé, sont établis et financés à l’échelon national afin d’assurerl’égalité entre les territoires. Lorsque ces services sont gérés par les gouvernementslocaux, il leur faut des transferts réguliers et stables de la part du gouvernement central.

Renforcer la collecte des impôts et prendre en compte l’effort fiscal que réalisent lesmunicipalités en fonction de leur niveau local de pauvreté

Il est souvent souligné que les gouvernements locaux sont touchés par une certaine« paresse fiscale » et qu’ils investissent peu. Cette observation ne prend pas enconsidération la faible rentabilité des activités économiques, ni les niveaux de pauvretéexistant dans la majorité des circonscriptions municipales en Amérique Latine. Le résultatde la collecte des impôts dans les zones pauvres ne va pas forcément de pair avec lesefforts fournis pour y parvenir. Pour compléter cet effort fiscal, il faudrait encourager lamise en place de systèmes de compensation de revenus, tels que les transferts sansconditions de la part du gouvernement central vers les gouvernements locaux, transfertsqui permettraient une redistribution des ressources en faveur des territoires les plusvulnérables et qui reçoivent moins de revenus.

Augmenter la participation des gouvernements locaux dans les dépenses publiques etdévelopper leur autonomie pour la gestion des ressources

Il est courant en Amérique Latine de mesurer le niveau de décentralisation des différentspays à l’aide d’indicateurs tels que la proportion des dépenses municipales par rapport à latotalité des dépenses gouvernementales ou par rapport au PIB. Cette observation d’ordrefinancier est complétée par des observations sur le niveau réel d’autonomie dont lesmunicipalités bénéficient pour prendre des décisions sur l’utilisation de leurs ressourcesfinancières, qu’elles proviennent de la collecte directe d’impôts ou des transferts dugouvernement central. Il faut en outre améliorer l’accès aux informations disponibles sur lesfinances locales et les méthodes utilisées pour les recueillir et les analyser.



Promouvoir le partenariat et la coopération entre les municipalités pour renforcer lescapacités des municipalités

En Amérique latine et aux Caraïbes, il existe plus de 16 000 municipalités. Analyser payspar pays le nombre total de territoires municipaux latino-américains n'est pasnécessairement important pour répondre aux besoins de la population. Toutefois, il existedes différences notables entre la taille et les caractéristiques des municipalités, selon lespays et les types de territoire, et les capacités et les ressources locales sont aussidifférentes. Le moyen le plus efficace pour adapter les capacités au niveau local sansréorganisation de la structure territoriale institutionnelle de chaque pays estl'établissement de partenariats municipaux, à savoir, d'encourager les municipalités à seregrouper afin d'augmenter leurs capacités. Les associations permettent aux collectivitéslocales de se soutenir mutuellement, de gérer conjointement les programmes ou servicesou d'entreprendre des projets de développement local.

Etendre les sources de revenus propres des gouvernements locaux

En Amérique Latine, les principales sources de revenus municipaux – autres que les impôtsou taxes sur l’utilisation des services municipaux – sont représentées par l’impôt foncier,les licences sur l’activité des commerces et entreprises, la redevance sur la circulation desvéhicules motorisés, les taxes sur la valorisation immobilière pour des améliorationsurbaines et les systèmes de compensation pour renforcer les revenus des municipalitésmoins développées. Le plus commun reste l’impôt foncier qui est en vigueur dans toutel’Amérique Latine, à l’exception du Costa Rica et du Salvador. Il est nécessaire d’amélioreret d’étendre les sources de revenus propres des gouvernements locaux.

La coordination entre les ministères, les institutions nationales responsables despolitiques sectorielles et les gouvernements locaux doit être améliorée ; le transfert defonctions doit être accompagné des ressources correspondantes.

Un des conflits les plus répandus dans les politiques publiques est celui qui oppose la visionsectorielle, généralement mise en oeuvre par les ministères nationaux, à l’optiqueterritoriale, propre aux gouvernements locaux. Les municipalités reçoivent souvent descompétences qui ne sont pas accompagnées des ressources nécessaires pour leur mise enapplication.

Reconnaître et renforcer le rôle des associations de municipalités

Les associations de municipalités représentent un complément important à la gestionmunicipale. Les associations nationales permettent la définition et discussion despolitiques et normes sur la décentralisation et les compétences municipales avec legouvernement et le Parlement ; les associations départementales, régionales ouintermédiaires de municipalités jouent un rôle similaire avec les gouvernementsintermédiaires, mais elles soutiennent aussi techniquement les municipalités membres.


41

Au cours de ces dernières années, denombreux pays de la région Asie-Pacifique ontexpérimenté des changements significatifsdans la structure et le rôle des gouvernementslocaux.

En juillet 2009, le président du Pakistan aajourné les élections locales, suivant laproposition unanime des gouverneurs etjusqu’à ce que la sécurité nationale s’amélioredans le pays. Les gouvernements locaux sontpassés sous la tutelle des gouvernementsprovinciaux et les gouverneurs ont décidé denommer des « administrateurs » pourremplacer les autorités locales élues. Le paysest revenu au système de « magistrats », cequi pose la question du maintien futur desgouvernements locaux. Les associations degouvernements locaux pakistanais fontcampagne pour « sauver les gouvernementslocaux démocratiques ».

En Chine, le gouvernement s’est concentré cesdernières années sur la promotion dudéveloppement économique, remportant uncertain nombre de succès. Après cesréalisations, les dirigeants chinois semblentmaintenant prêts à réorienter leur programmede décentralisation sur l’amélioration de laqualité des services publics locaux. Cechangement d’orientation a pour but derenforcer l'équité et réduire la pauvreté ets’intègre dans le cadre de son nouveauprogramme "construire une sociétéharmonieuse".

Au Japon, le gouvernement a initié en 2003une vaste réforme – « Trinity Reform » – pour

améliorer les conditions du financement local.Son objectif est de renforcer l'autonomiefinancière des gouvernements sous-nationaux : réduire la dépendance vis-à-visdes transferts budgétaires conditionnés dugouvernement central, augmenter l'accès àdes ressources propres et améliorer lasubvention de péréquation. Il est encore troptôt pour savoir si ces objectifs ont été atteints.

En Indonésie, les récentes réformeslégislatives prévoient la décentralisation del'impôt foncier. Ces réformes augmenterontprobablement les ressources propres desgouvernements locaux, mais elles impliquentd’importants défis pour les administrationslocales. Le gouvernement central prépareparallèlement une révision des lois dedécentralisation en vue d'améliorer le cadrelégal adopté en 1999.

En 2009, le Cambodge a approuvé une Loiorganique de décentralisation et dedéveloppement de la démocratie. Le paystravaille actuellement sur un plan de miseen œuvre qui prévoit la création dedistricts et de provinces, c'est-à-dire desniveaux intermédiaires entre le gouvernementcentral et les municipalités.

Au Népal, une nouvelle Constitution est encours d'élaboration pour clarifier les rôles et lesresponsabilités de différents niveaux decollectivités locales, renforcer le rôle desautorités locales élues et introduire plus detransparence dans les mécanismes detransferts grâce à l'utilisation de formules. Lenouveau texte doit être complété en 2011.

Blane D. Lewis École d'administrationpublique de LeeKuan Yew, Université nationaledu Singapour

Bob SearleConsultant, Australia

ASIE-PACIFIQUERésumé Exécutif



Principaux problèmes et défis pour le financement desgouvernements locaux

L’analyse des principaux problèmes et défisauxquels les systèmes de financement locauxdans différents pays sont confrontés est abordéeen fonction de leurs structures et performances :

Structures

La répartition de la dépense et des recettesnationales entre les différents niveaux degouvernement donne souvent un aperçu de lastructure des relations au sein de l’État. Letableau suivant présente une estimation de larépartition des dépenses et des recettes desgouvernements sous-nationaux (total, niveau

intermédiaire et niveau local) dans quelquespays de la région l'Asie-Pacifique. [Voir aussifigure 6]

Deux aspects méritent d’être soulignés.Premièrement, l'importance de ladécentralisation de la dépense et des recettesest très variable au sein de la région. La part dela dépense locale sur la dépense dugouvernement général varie de 5 % (Pakistanet Thaïlande) à 50 % (Chine), et la part desrecettes locales sur les recettes totales de l'Étatvarie de 1 % à 25 %. En règle générale, ladécentralisation est plus prononcée en Asie del'Est, suivie par le Sud-est puis l'Asie du Sud, etenfin par les États du Pacifique. L'Inde sembleêtre une exception à la règle du l’Asie du Sud,bien qu’il faille rappeler que le processus de

Figure 6: La part des revenus et des dépenses des gouvernements locaux sur lebudget du gouvernement national dans certains pays d’Asie-Pacifique

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0

revenus dépenses


43

décentralisation vers le niveau local se concentresur un nombre réduit de grandes villes.

Deuxièmement, dans la majorité des pays, ladécentralisation de la dépense est plusimportante que la décentralisation desrecettes. Cela implique entre autres que lescollectivités locales sont très dépendantes destransferts d'autres sphères de gouvernementpour financer la prestation des services. Lasituation peut être extrême dans quelquespays de l'Asie du Sud où les transferts – leurstructure et fonctionnement – servent àimposer les objectifs nationaux et assurer uncontrôle du centre.

Performance

Différents critères peuvent être utilisés pourmesurer les performances des gouvernementslocaux et des relations entre le niveau local etcentral. Le chapitre analyse les aspects suivants :

• Si les gouvernements locaux ont accès à unniveau adéquat de ressources,

• S'ils disposent d’une certaine autonomiedans la gestion de leurs ressources,

• Si des systèmes de contrôle ont étéprévus pour promouvoir l'efficacité desgouvernements locaux (indicateurs deperformance),


Pays Pourcentage du total des dépenses du Gouvernement (%) Pourcentage du total les recettes du Gouvernement (%)

Sous-national Intermédiaire Local Sous-national Intermédiaire Local

Inde 66 33 33 33 30 3

Pakistan 33 28 5 7 6.5 0.5

Bangladesh 15 5 10 2 1 1

Népal 10 n.a. 8 4 n.a. 4

Chine 70 20 50 40 15 25

Japon 60 20 40 40 20 20

Corée 45 15 30 25 10 15

Indonésie 35 7 28 8 5.5 2.5

Philippines 25 11 14 10 2.5 7.5

Vietnam 45 30 15 35 25 10

Thaïlande 10 5 5 2 1 1

Australie 36 30 6 20 17 3

Nouvelle-Zélande 9 n.a. 9 8 n.a. 8

Source : voir 2ème Rapport Mondial sur la Décentralisation, chapitre Asie-Pacifique.

Tableau 1: Estimation de la part des dépenses et des recettes des gouvernements sous-nationaux surles totaux nationaux



Pays

Inde

Pakistan

Bangladesh

Népal

Chine

Japan

Corée Très bonne qualité desservices

Administration de bonnequalité, mais faibleutilisation de son pouvoirsur les taxes. Bonnegestion budgétaire

Expérience Limitée avecdes indicateurs deperformance

Autorité modérée sur les taxes etsur la définition des basesimposables. Contrôle égalementsur la dépense, mais les salaireset les bénéfices sociaux exercentune forte pression

Ressources courantes etde capital adéquates

Très bonne qualité desservices

Haute qualité del'administration et de lagestion de la dépense,avec une assignation desresponsabilités limitée

Le GC utilise les subventionsinconditionnelles pourpromouvoir l’augmentationdes recettes propres. Lessubventions conditionnéessont aussi utilisées pourassurer un contrôle

Pouvoir d’autorité sur les taxes,mais limité sur la définition desrevenus imposables. Ladépense est très contrôlée parle gouvernement central avecdélégation de responsabilités

Ressources courantes etde capital adéquates

Très variable selon lesrégions, mais en généralfaible dans les zonesrurales

Bonne capacitéd'administration fiscaleet de gestion budgétaire,mais très inégale

Le système favorise lapromotion dudéveloppementéconomique

Autonomie formellelimitée, mais importanteactivité extra budgétaire

Les limitationsbudgétaires sont plusimportantes pour lesniveaux inférieurs dugouvernement local

Faible prestation de services

Faible capacitéd'administration fiscaleet de gestion de ladépense

Pas de contrôle deperformance

Autonomie limitéeFortes restrictions desressources

Faible prestation deservices. Ils seconcentrent sur desfonctions policières et demaintien de l'ordre

Administration fiscaledéconcentrée, faible etcorrompue. La gestion desservices est majoritairementaux mains du gouvernementcentral

Quelques mécanismessont utilisés pourfavoriser les recetteslocales

Autonomie limitée. Lesgouvernements locaux. Ils sontessentiellement des unitésdéconcentrées dugouvernement central

Fortes restrictions desressources


L'administration fiscale estappropriée au niveau descommunes. La dépense estégalement administrée demanière correcte mais par desemployés du gouvernementcentral

Pas de contrôle deperformance

Autonomie limitée sur lesimpôts et les dépenses. Lesgouvernements provinciauxexercent un contrôle total

La majorité des GL ont defortes limitations deressources


Faible administrationfiscale et de dépense

L'État utilise de nombreuxindicateurs mais ils sontfocalisés sur des exercicespassés et non sur l'avenir

Très peu d’autonomie dansla gestion de cesressources. L'État contrôleles impôts locaux et ladépense

Les grands centres urbains disposentd'une masse raisonnable deressources. Les petites villes et lesmunicipalités rurales connaissent denombreuses restrictions budgétaires

Qualité des services publicsCapacité de gestionContrôle de performanceDiscrétion dans le maniement desressources

Adéquation du niveau de recettes

Tableau 2: Performance des gouvernements locaux



Pays

Indonésie

Philippines

Vietnam

Thailande

Australie

Nouvelle-Zélande

GC: gouvernement centralGL: gouvernements locaux

Les services sontgénéralement de bonnequalité

Haute capacité pour lagestion de la perceptionet la mise en oeuvre dubudget

Faible expérience dans lecontrôle de performanceà travers les transferts

Grande autonomieRessources suffisantespar rapport à leursresponsabilités

Les services sontgénéralement de bonnequalité

Haute capacité pour lagestion de la perceptionet la mise en oeuvre dubudget

Faible expérience dans lecontrôle de performanceà travers les transferts

Grande autonomie, maisquelques Étatsinterfèrent sur les taxeset les revenusimposables

Ressources suffisantespar rapport à leursresponsabilités

Faible qualité dans laprestation des servicesmais amélioration desresponsabilités degestion

Efforts pour améliorerl'administration fiscaleet la gestion budgétaire.Adoption de systèmesinformatisés et recours àl’externalisation

Pas d’expérience sur lecontrôle de performance

Autonomie fiscale limitéeaux impôts et aux taxesde moindre importance.La dépense est contrôléepar le GC

Ressources suffisantesétant donné que lesresponsabilités ne sontpas bien définies

Besoin d’importantesaméliorations. Peud’impact sur lapopulation dans lamajorité des provinces

L'administration fiscaleest centralisée. La gestionbudgétaire est correcte

Pas d’expérience pour lecontrôle de performance

Pouvoir fiscal très limité.Discrétion modérée pourla gestion des services

Insuffisance desressources,spécialement pour ledéveloppement et lamaintenanced'infrastructures


L'administration fiscaleest inefficace et lagestion budgétaire faible

Les mécanismes detransferts comportent desindicateurs deperformance ; en cas denon-remboursement descrédits, le GC contrôle lestransferts

Les GL peuvent décider surquelques taxes, mais nepeuvent les modifier que tousles trois ans. Le GC contrôle ladépense. Des compétencestransférées sans ressources(unfunded mandates)

Insuffisantes, enparticulier pour lespetites villes et lescommunes rurales


L'administration fiscaleet budgétaire estinefficace. Des réservesimportantes de liquide sesont accumulées

Peu d’expérience dans lecontrôle de performance,quelques expérience ad-hoc. Les mesures pourfavoriser la collecte locale desimpôt ont été stoppées

Les GL définissent lestaxes à l'intérieur deslimites fixées par le GC.Ils ont une grande libertésur les dépenses

Ressources appropriéespour la majorité des GL,seul un nombre limité deGL dispose de fondsinsuffisants

Qualité des services publicsCapacité de gestionContrôle de performanceDiscrétion dans le maniement desressources

Adéquation du niveau de recettes

Tableau 2: Performance des gouvernements locaux



• Capacité de gestion des gouvernementslocaux, et

• Qualité de la prestation des services publics.

L'analyse indique, en général, que lesgouvernements locaux font face à des défisimportants. Le tableau suivant synthétise lesrésultats.

Conclusions

L'étude montre la grande hétérogénéité quiexiste entre les systèmes de financement localdans la région Asie-Pacifique. Il est doncdifficile de faire des propositions sur ladécentralisation du financement local dans larégion qui puissent être généralisées. Malgréces difficultés, le chapitre propose troisconclusions pour approfondir les programmesde décentralisation. Celles-ci sont :

• continuer à avancer

• développer les capacités locales

• renforcer la transparence (systèmes decontrôle) et la participation de la population

La décentralisation du financement local estun ensemble de mesures qui donnent auxgouvernements le moyen d'améliorer laprestation des services publics et laparticipation de la population aux affaireslocales. Certains objectifs peuvent êtreperçus comme un peu théoriques, difficiles àatteindre et qui ne peuvent se réaliser quepartiellement au cours des années. Dans denombreux pays de la région, un certainmécontentement se manifeste vis-à-vis desprogrammes de décentralisation à cause desrésultats obtenus. Les autorités doiventrésister à la tentation d’un retour en arrière.Les pays doivent avoir une vision à longterme et continuer à avancer dans ladécentralisation du financement local.

Le niveau des capacités des gouvernementslocaux dans plusieurs pays de la région

Asie-Pacifique est analysé dans ce chapitre. Lafaiblesse des capacités ne doit pas être unprétexte pour limiter le processus dedécentralisation du financement local. Aucontraire, les problèmes doivent être abordés demanière stratégique pour concevoir et mettre enœuvre des réformes. Les politiques dedécentralisation doivent être planifiées etexécutées de manière graduelle, en partant descapacités administratives existantes. Mais le plusimportant est d’utiliser les programmes dedécentralisation pour renforcer les capacitéslocales.

Le thème final de la conclusion concerne latransparence et la reddition de comptes.L'étude réalisée démontre que dans les paysoù il y a eu une amélioration de latransparence et de la reddition de comptesgrâce aux programmes de décentralisation, lareddition de comptes s’oriente vers lesniveaux supérieurs de gouvernement(contrôle vertical). La transparence et lareddition de comptes vers la population esttoujours faible. Or, une participation réelle dela population est nécessaire pour que lesprogrammes de décentralisation puissentcontribuer à améliorer les services publicslocaux.

Une partie de ce problème peut êtretechnique dans le sens où il n’existe pas delien direct entre la prestation des serviceset le paiement des taxes et impôts ; celaaffecte sans aucun doute la transparence.Mais le problème principal n'est passtrictement fiscal : il se rattache au contextepolitique dans lequel les gouvernementslocaux se développent. A l’heureactuelle, les principaux défis auxquels fontface les processus de décentralisationsont probablement le développement demécanismes de participation à traverslesquels pourra être stimulée une demandecitoyenne exigeante sur la qualité desservices et sur l'utilisation efficiente desressources.



ASIE-PACIFIQUE - Recommandations politiques régionales

Lors du débat qui a eu lieu au cours de l'Atelier réalisé à Batam (Indonésie) les 25 et 26 juin2010, les membres de CGLU ASPAC sont convenus des points suivants :

• Renforcer l'autonomie des gouvernements locaux pour décider de la fiscalité locale –impôts locaux, bases imposables et niveau d’imposition –, ainsi que sur le niveau desredevances sur les services ;

• Clarifier la répartition des responsabilités et des ressources pour la prestation deservices entre les différents niveaux de gouvernement afin de :

a. réduire les déséquilibres entre les différents niveaux de gouvernement(déséquilibres verticaux) ;

b. améliorer la relation entre les ressources propres et la responsabilité desdépenses ;

c. garantir que tous les niveaux de gouvernement partagent les recettes issues del'exploitation des ressources naturelles ; et

d. éviter que l'impact des cycles économiques retombe principalement sur un seulniveau de gouvernement.

• Attribuer aux gouvernements locaux une partie croissante et définie des recettespubliques nationales à travers des subventions et des transferts ; réduire aussi leurnombre et limiter leur conditionnalité ;

• Gérer les subventions des gouvernements locaux à travers une institution indépendantedu gouvernement central dont les membres soient désignés de manière concertée ;cette institution devra agir de manière transparente et assurer un transfert direct desressources sur les comptes des bénéficiaires ;

• Promouvoir l'utilisation des principes de péréquation dans la distribution dessubventions qui servent à financer les gouvernements locaux ;

• Faciliter l'accès au crédit pour les gouvernements locaux avec des conditions d’accès quisoient acceptées par les gouvernements locaux et par les gouvernements nationaux ;

• Créer, là où il n’en existe pas, des institutions de financement pour les gouvernementslocaux afin de faciliter l'accès aux crédits à des taux inférieurs à ceux du marché ;



• Garantir le financement de tous les transferts de compétences ou éliminer celles quine sont pas financées, et dans l'avenir interdire tout transfert de compétences sans unfinancement adéquat (unfunded mandates) ;

• Assurer que « toute fonction soit accompagnée de son financement » dans n'importequelle future assignation de compétences entre les différents niveaux degouvernement ;

• Définir des mécanismes consultatifs pour améliorer la coordination entre les différentsniveaux de gouvernement dans la planification du développement et lerenouvellement des infrastructures, ainsi que dans les processus budgétaires ;augmenter la participation des gouvernements locaux dans la définition des politiquesnationales de prestation de services ;

• Réviser et corriger les politiques et les procédures des différents niveaux degouvernement pour éliminer les contrôles d’opportunité sur la gestion financière desgouvernements locaux ;

• Introduire, là où il n’en existe pas encore, des systèmes comptables et financiersstandardisés pour les gouvernements locaux, développer des procédures claires etformer les responsables et les autorités locales à l'implémentation de ces systèmes ;

• Modifier, là où cela est nécessaire, les Constitutions nationales pour reconnaître le rôledes gouvernements locaux ; vérifier la cohérence de la législation sectorielle avecl’autonomie des gouvernements locaux ;

• Reconnaître les associations de gouvernements locaux comme leurs instancesreprésentatives dans le dialogue sur les politiques de financement local.

De leur côté, les gouvernements locaux travailleront avec les autres niveaux degouvernement pour atteindre ces objectifs, réviseront leurs propres politiques, lalégislation, les règlements, les procédures et les pratiques pour améliorer et rendre plusefficaces les services rendus aux populations.

Les gouvernements locaux réaliseront des efforts pour améliorer la transparence et pourpromouvoir la participation citoyenne, en particulier dans la planification et dans lesdécisions sur les budgets locaux. De la même manière ils développeront des campagnespour favoriser le paiement des impôts et des taxes.


49

Au cours des vingt dernières années, le principaldéfi des gouvernements locaux dans les huit paysétudiés (Arménie, Biélorussie, Géorgie,Kazakhstan, Kirghizstan, Moldavie, Russie etUkraine) a été de s’adapter à leur nouveau rôle.Leurs dimensions et leurs ressources se sontréduites, mais ils ont dû travailler pour préserver laqualité des prestations des services sociauxcomme dans la période soviétique.

Les gouvernements locaux de la région ont étéconfrontés également à une augmentationspectaculaire des migrations, à la fois nationales etinternationales. Les infrastructures existantes ontdû s’adapter à l’évolution de la demande deservices en fonction de l’accroissement ou de laréduction de la population. Mais il a fallu conserver

les infrastructures (écoles, hôpitaux, etc.) ycompris dans les localités où la population adiminué afin de limiter les tensions sociales, car lesinstitutions publiques sont devenues la principalesource d’emploi.

Les administrations locales dans les pays de larégion Eurasie ont suivi différents modèles. D’uncôté, on trouve un système d’administration localequi est une simple émanation du niveau central auKazakhstan ou un système très centralisé ethiérarchisé comme en Biélorussie. De l’autre côté,un système de gouvernements locaux autonomesà deux niveaux existe en Russie et en Moldavie.Entre ces deux modèles, les gouvernementslocaux jouissent d’une certaine autonomie enArménie et en Géorgie, ou les autorités locales

Natalia GolovanovaCentre de politiquefiscale (Moscou),Fédération de Russie

Galina KurlyandskayaCentre de politiquefiscale (Moscou),Fédération de Russie

EURASIERésumé Exécutif

Pays Niveau régional (oblast) Niveau intermédiaire (raion) Niveau local

Arménie D GLA

Biélorussie GL/GLA GL /GLA GL /GLA

Géorgie D GLA +

Républiques autonomes (LSG)

Kazakhstan GL GL GL (sans contrôle sur leurs budgets)

Kirghizstan D GL / GLA GLA

Moldavie GLA (y compris les Républiques autonomes) GLA

Russie Sujets de la fédération GLA GLA

Ukraine GL / GLA GL / GLA GLA

D – Unités de gouvernement central déconcentréesGL – Entités locales qui dépendent du gouvernement centralGLA – Gouvernements locaux autonomesGL/GLA – Entités locales qui dépendent du pouvoir central qui coexistent avec des autorités locales élues (conseils) .

Tableau 3: Statut légal des administrations locales



élues coexistent avec des agents de l’Etat dans lecadre de structures mixtes, comme en Ukraine etau Kirghizstan (dans le premier groupe de paysaux niveaux des oblast et des raion ; dans ledeuxième groupe au niveau des raion). Tous lespays étudiés ont adopté des lois sur lesgouvernements locaux (à l'exception duKazakhstan qui n’a pas officiellement créé decollectivités locales).

La décentralisation avance en Arménie et enUkraine : Erevan est devenue une municipalitéet on étudie la possibilité d’élargir la fiscalitélocale en Arménie. En Ukraine, le principe d’uneréforme des gouvernements locaux a étéapprouvé et un nouveau cadre législatif est encours de développement.

En revanche, dans d’autres pays la tendances’inverse : réduction des impôts locaux en Russie,au Kirghizstan et en Géorgie ; nomination parle gouvernement central de dirigeants à la têtedes gouvernements locaux autonomes auKirghizstan ; réorganisation des gouvernements

locaux en Géorgie ; limites imposées àl’autonomie des gouvernements locaux dans lenouveau Code budgétaire en Russie.

La récente crise financière a mis au jour lesfaiblesses du système de financement local. EnMoldavie, les transferts vers les gouvernementslocaux ont été réduits de 20 pour cent en raison dela crise. En Ukraine, les transferts auxgouvernements locaux ont été réduits d’environ 4pour cent. En Russie, les subventions pour desinvestissements locaux et régionaux ont aussi étéréduites en 2009. Certaines grandes villesindustrielles (comme Iaroslavl, Orel ou Koursk) ontété confrontées à la baisse de leurs budgets enraison de la réduction des recettes de l’impôt sur lerevenu des particuliers, comme conséquence duchômage.

Principaux problèmes et défis pour lesfinances publiques locales

Au début des années 1990, tous les pays d'Eurasiepartageaient le même contexte et le même cadre

Figure 7: La part des revenus et des dépenses des gouvernements locaux sur lebudget du gouvernement national dans certains pays de la région Eurasie

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0

revenus

dépenses


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institutionnel. Dès lors, chacun des huit paysétudiés a évolué différemment et construit sonpropre modèle de gouvernance et de financementlocal. Aujourd'hui, ils diffèrent dans le nombred’échelons au sein de l'administration locale, par lafaçon dont les pouvoirs sont conférés aux autoritésexécutives et représentatives, par l'attribution dessources de revenus et de dépenses, ainsi que parleurs systèmes de transferts du gouvernementcentral vers le niveau local.

Caractéristiques communes des financeslocales :

Dans tous les pays étudiés, les compétences sontattribuées dans la législation à différents niveauxde gouvernement, mais cette attribution n'est pastoujours précisée. Parfois, les mêmes tâches sontattribuées à différents niveaux (par exemple enMoldavie), et certaines compétences sont toujoursattribuées en fonction des anciens modèlesinstitutionnels (selon la propriété des équipementspublics, par exemple, en Biélorussie). Parfois,l’attribution diffère de facto de celle énoncée par laloi, et peut même entraîner des collectivités localesà financer des compétences qui ne relèvent pas deleur autorité (comme en Géorgie).

Le transfert de compétences sans ressourcesfinancières a été considérablement limité. Dansde nombreux pays d'Eurasie, ces transfertssont interdits par la législation, mais les décisionsdes gouvernements de niveau supérieurpeuvent entraîner des charges financièressupplémentaires au niveau local ainsi qu’uneréduction de leur autonomie budgétaire.

Contrôles du gouvernement central et desgouvernements régionaux sur les collectivitéslocales. Dans certains pays, les lois dugouvernement central définissent le nombre defonctionnaires des collectivités locales (parexemple, au Kazakhstan, en Bélarus, auKirghizstan, et en Moldavie) ou imposent descontrôles sur les dépenses (comme par exempleen Russie). En Russie, en vertu du décret duPrésident, les gouvernements régionaux doivent

évaluer les performances des raions et desgouvernements municipaux.

L’impôt sur le revenu des particuliers est laprincipale source de recettes des collectivitéslocales. Les taxes foncières (sur les propriétésconstruites et non construites) ne représententqu'une faible partie des revenus locaux, àl’exception de l'Arménie où les impôts fonciers sontles seuls impôts octroyés aux collectivités locales.Tous les pays étudiés ont limité le nombre d’impôtslocaux, ce qui restreint l'autonomie des collectivitéslocales de créer des nouvelles taxes. Certains pays(comme la Biélorussie, le Kazakhstan ou leKirghizstan) fixent le taux d’imposition dans la loide finances. Dans d’autres pays, certainescollectivités locales n'ont pas d’impôts propres (parexemple les raions en Russie). Dans de nombreuxcas, les gouvernements centraux (fédéraux)limitent les montants des impôts réduisant ainsi lesressources des budgets locaux (par exemple, enGéorgie et en Russie).

La délégation de compétences dans la collecte desimpôts est peu pratiquée. Les gouvernementslocaux ne peuvent collecter les impôts locauxqu’en Moldavie, en Arménie et au Kirghizstan.L'expérience de l'Arménie a montré que la collectedes impôts au niveau local augmente l’effort fiscalet améliore le recouvrement des impôts. Al'inverse, la centralisation de la collecte des impôtsréduit les recettes (par exemple, la taxe de venteau Kirghizstan).

La conception des subventions de péréquations’est améliorée. La plupart des pays étudiés aadopté des lois qui définissent des nouvellesméthodes quant à l'allocation des subventions depéréquation, fondées sur de nouvelles formules.Mais les experts locaux notent cependant que destransferts négatifs (remboursement en cas desurplus budgétaire en Biélorussie, au Kazakhstan,en Moldavie et en Ukraine) n’encouragent pas ledéveloppement de la fiscalité locale.

Manque de règles d'attribution transparentes dessubventions conditionnées. Dans le meilleur des




cas et en l’absence de dispositions clairesconcernant les procédures d'octroi dessubventions d’investissement dans la législation,les gouvernements locaux se font concurrenceentre eux pour accéder aux subventions. Au pire,leur distribution est le résultat d’un lobbying de lapart de chaque municipalité. Dans tous les pays,un contrôle strict est appliqué sur les dépensespubliques financées sur les transferts conditionnés.

Les capacités d'emprunt sont limitées. Pourcertains pays, les capacités d’emprunt desgouvernements locaux sont limitées à unpourcentage des ressources annuelles descollectivités locales. Pour d’autres, les capacitésd’emprunt sont limitées à une partie des dépenseslocales. Dans la plupart des pays (en Russie et auKazakhstan par exemple), les dépenses en capitaldes collectivités locales sont co-financées par lesgouvernements de niveau supérieur.

Conclusions

Les principales conclusions pour les pays d’Eurasiesont les suivantes:

Clarifier l’organisation et le statut desgouvernements locaux. Les organes exécutifslocaux devraient être responsables devant lesinstances représentatives locales et donc devantles citoyens. Les autorités locales ne devraient pasêtre sous la tutelle des niveaux supérieurs degouvernement.

Attribution claire des compétences budgétaires.Dans certains pays étudiés, les responsabilitéslocales doivent être précisées, car elles ont étéattribuées à différents niveaux de gouvernement,ce qui provoque dans plusieurs cas deschevauchements de compétences. En outre, uneclarification est nécessaire entre les pouvoirs descollectivités locales et les pouvoirs de servicesdéconcentrés de l'État au niveau local.

Suppression des transferts de compétences sansressources suffisantes. Les compétences déléguéesdoivent être financés à travers des transferts

conditionnés ; toute réaffectation des dépensesdevrait être suivie d’une réaffectation des recettes.

L'autonomie dans la gestion des dépenses localesdoit être renforcée. Les autorités locales devraientêtre libres de gérer leur personnel ainsi que lesressources qui leurs sont allouées pour assumerleurs responsabilités. Des niveaux plus élevés degouvernement ne devraient pas avoir le pouvoird'annuler les décisions du gouvernement local. Lesconflits entre les autorités centrales et localesconcernant les actes normatifs devraient êtresoumis à l’arbitrage des tribunaux.

L’autonomie dans la gestion des recettes localesdoit être également assurée. Afin de renforcerl’autonomie locale, il est nécessaire d'élargir aussila liste des impôts locaux (en particulier, en Russie,au Kirghizstan et en Géorgie) ou de définir, pourdes périodes plus longues, le montant des impôtspartagés dont les taux sont établis annuellementdans les lois de finances (particulièrement auKazakhstan, au Kirghizstan, et en Biélorussie). Unetaxe foncière devrait être introduite à la place destaxes distinctes sur les propriétés non bâties et surles biens. L’impôt sur le revenu est une bonnesource de recettes locales, à condition qu’il soitappliqué avec des taux constants et que lepaiement soit réalisé en vertu du principe derésidence (plutôt que du lieu de travail). L’impôt surles petites entreprises pourrait être un boninstrument si les collectivités locales établissaient labase et les taux d'imposition.

L'administration fiscale locale et la collecte del’impôt doivent être transférées au niveau local. Lesexpériences de l'Arménie et du Kirghizstanmontrent que la délégation de la collecte de l'impôtau niveau local augmente le civisme fiscal et parconséquent les revenus.

Éliminer les « incitations négatives » dans lesformules de distribution des transferts et assurerplus de transparence dans l'attribution dessubventions. Les formules de transfert devraientinclure des incitations pour encourager ledéveloppement de la fiscalité locale. Des méthodes


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transparentes pour les transferts conditionnésdevraient être établies.

L’accès aux marchés financiers devrait êtreautorisé pour les collectivités locales. Lalimitation du droit à l'emprunt entrave la capacitédes collectivités locales à financer leursinvestissements. Un cadre juridique plus soupledoit être développé pour faciliter l'accès à unendettement responsable des collectivités locales.

Développer la coopération intercommunale etaméliorer la prestation des services. La coopérationintercommunale est un instrument efficace pourtirer avantage des économies d'échelle et réduireles coûts de la prestation des services, tout enpermettant aux collectivités locales de conserver lecontrôle sur les modalités de prestation.

Des suggestions plus spécifiques sont avancéespour chacun des pays :

De tous les pays étudiés, le Kazakhstan est le seulpays qui n’a officiellement pas de gouvernementslocaux. La création des collectivités locales éluesest le principal défi auquel est confronté ce pays,mais cela n’est pas encore à l'ordre du jour.

La Biélorussie est un exemple de pays où lesgouvernements locaux existent formellement,mais les pouvoirs des collectivités locales restenttrès limités. La République de Biélorussie doit êtreencouragée à poursuivre le développement de sesautorités locales. Compte tenu des réalitéspolitiques, on peut supposer que la Biélorussiepourrait bénéficier de l'expérience d'autres paysd'Eurasie où les gouvernements locaux, mêmesubordonnés au gouvernement central, disposentde certaines compétences et de sources derevenus propres légalement attribuées.

L'Arménie a besoin de lois claires sur lefinancement des compétences déléguées. Lesmunicipalités nécessitent également un soutienpour accéder aux marchés financiers ; la loi lesy autorise mais, dans la pratique, cela n'a pasencore été mis en œuvre.

La Moldavie doit établir des mécanismes definancement plus transparents, basés sur desformules, entre les niveaux intermédiaires degouvernement (raions) et le niveau local. Cedernier devrait bénéficier de plus d’autonomie dansla gestion des revenus et des dépenses pourassurer une prestation des services plus efficaces.

En Ukraine, le programme de réformes a étédéfini. Le premier défi est d’assurer la bonneréalisation de ces réformes afin de renforcer le rôledes gouvernements locaux. Parmi les réformesprévues, il faut mentionner : un accroissement del'autonomie de l’administration locale par rapportau gouvernement central, une répartition clairedes compétences budgétaires, l'introduction auniveau local de la taxe foncière (évaluée à la valeurdu marché), et l'amélioration de la formuled'allocation de transferts.

En Russie, il est nécessaire de doter les gouvernementsintermédiaires (raions) d’impôts qui leur sontpropres et d'introduire une taxe foncière. Il estaussi nécessaire d’améliorer l’administration fiscaleet la collecte de l’impôt au niveau local. Lesexonérations fiscales des impôts locaux établiesdans la législation fédérale doivent être éliminées.

Il est difficile de prédire le développement del'autonomie locale au Kirghizstan, mais avecl'instabilité politique actuelle, le gouvernementcentral ne peut guère être intéressé par lerenforcement de l’autonomie des administrationslocales. En Géorgie, les problèmes internes neconstituent pas non plus un environnementpropice au renforcement de l’autonomie desadministrations locales.

Malgré le fait que les gouvernements locaux n’aientpas toujours les mêmes pouvoirs en Eurasie queleurs homologues européens ou nord-américaines,ils ont, depuis le début des années 90, faitd'importants progrès sur la voie de ladécentralisation. Gageons que les tendancesvers la centralisation constatée récemment dansla région restent temporaires et que des progrèspourront se poursuivre à l'avenir.




CGLU Eurasie - Recommandations politiques

Proposées par les participants de CGLU Eurasie à l’atelier réalisé à Moscou en février 2010 :

• L’organisation et le statut des collectivités locales doivent être clarifiés : les organesexécutifs locaux doivent être responsables devant les instances représentatives localeset donc devant les citoyens;

• Une claire attribution de compétences entre les différents niveaux de gouvernementdoit être établie;

• Les transferts de compétences sans ressources doivent être éliminés, non seulementsur le papier mais dans la pratique quotidienne ; les compétences déléguées doiventêtre prises en charge avec des financements adéquats;

• Les collectivités locales doivent être autonomes dans la gestion des budgets locaux:l'autonomie dans la gestion des dépenses doit s’accompagner d’une autonomie dans lagestion des revenus avec des ressources suffisantes;

• Les compétences des communes (le niveau le plus proche des citoyens) doivent êtreélargies et dotées de fonds suffisants;

• Les mécanismes d’allocations des transferts doivent être transparents ; les soldesbudgétaires positifs ne doivent pas être soustraits des transferts (« incitationsnégatives ») ;

• L'administration et la collecte des impôts locaux devraient être transférées au niveaulocal;

• La coopération intercommunale devrait être encouragée : les collectivités localesdoivent travailler ensemble pour améliorer la prestation des services;

• Des prêts inter-municipaux à court terme peuvent être recommandés comme un bonsystème d'assistance mutuelle;

• L’évaluation de la qualité des services locaux et l’accès au financement devrait êtreassurées par des institutions non-partisanes;

• Faciliter l’accès aux marchés de capitaux pour les collectivités locales.


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Depuis plusieurs décennies, le continenteuropéen a connu un processus continu dedécentralisation vers le niveau local et régionalcomme en témoigne la Charte européenne del'autonomie locale de 1985, qui est entrée envigueur en 1989, et a été ratifiée par tous lesÉtats membres de l'Union Européenne etpresque tous les États membres du Conseil del'Europe. Il existe une grande diversité dans lesmodalités de financement des gouvernementslocaux. Certains pays sont des États unitaires,d’autres des États fédéraux (Allemagne,Autriche, Belgique et Suisse) ou quasi-fédéraux(Espagne et Italie). Les autorités régionales ausein de ces deux derniers groupes d’Étatsbénéficient d'une large autonomie au niveaufinancier et disposent de pouvoirs exécutif etlégislatif. Le Royaume-Uni a une structureparticulière qui peut être définie comme unedécentralisation asymétrique, puisqu'il combinedes relations quasi-fédérales avec l'Écosse, lePays de Galles et l'Irlande du Nord, tout enmaintenant une structure unitaire pourl’Angleterre.

Malgré sa longue histoire, le financement desgouvernements locaux en Europe est loin d’êtreimmuable. Les collectivités locales ont étéfortement touchées par l’impact de la crise de2009 et par la récession qui l’a suivi. Plusieurspays de l’UE ont alors annoncé des plans derestriction budgétaire pour redresser les financespubliques à long terme, ce qui affecte lesgouvernements régionaux et locaux avec uneaugmentation de la pression fiscale et unerestriction des dépenses, une réduction desrevenus locaux et des transferts de l’État. Desréformes sont en cours dans de nombreux pays,

avec une restructuration de l’organisationterritoriale, comme en Grèce, en Islande, enLettonie et au Luxembourg, et une remise encause du rôle des gouvernements régionaux ouintermédiaires, comme en France, en Lettonie,en Norvège, en Pologne et en Suède. Lescollectivités locales font aussi face à desnouvelles demandes citoyennes qui pèsent surles budgets locaux, notamment dans lesdomaines de la protection sociale commeconséquence de la crise et duvieillissement de la population. Lespolitiques d’intégration des nouveauxrésidents dans la vie locale nécessitentégalement un soutien des gouvernementslocaux.

Les principaux problèmes et défispour le financement desgouvernements locaux

• L’attribution de compétences aux gouvernementslocaux présente une grande diversité.

Les grandes différences entre les collectivitéslocales des pays européens reflètent aussi lesdisparités dans l'attribution des compétencesentre les différents niveaux de gouvernement.Dans les pays nordiques, par exemple, la part dela dépense locale dans le PIB et dans lesdépenses gouvernementales est plus élevée.[Voir figure 8]

L’attribution des responsabilités aux autoritéslocales en Europe suit en général le principedéfini dans « la clause générale descompétences » (inscrit dans la Charteeuropéenne de l'autonomie locale), selon lequel


5. Les opinions et lesanalyses présentéesdans le chapitreprésentappartiennent àl'auteur et nereflètent pasnécessairement laposition de l'OCDE oudes pays membres.

Luiz de MelloDépartementd’Économie, OCDE5

EUROPERésumé Exécutif



les gouvernements locaux se concentrent sur lesfonctions de nature locale et dont les retombéesbénéficient directement aux résidents. Dans laplupart des pays, les collectivités locales sontresponsables de l'enseignement primaire. Danscertains des nouveaux États membres de l'UnionEuropéenne comme la Slovénie, l’Estonie, laLettonie, la Lituanie et la République Slovaque,l'éducation représente au moins un tiers dubudget local. D'autres responsabilités assuméespar les gouvernements locaux incluent laplanification et les services urbains, leramassage et le traitement des ordures, ladistribution d'eau potable et le traitement deseaux usées, le paiement et la prestation desservices sociaux, y compris la protectionmaternelle et infantile ainsi que l'aide auxpersonnes âgées et aux personnes handicapées.Étant donné que les services rendus par les

gouvernements locaux sont à forte intensité demain d’œuvre, les salaires constituent une partimportante de la dépense locale dans la majoritédes pays.

• Les gouvernements locaux doivent faire faceaux besoins tout en contenant le coût de laprestation des services.

Dans de nombreux pays, les juridictions localessont relativement petites. Il est donc difficilepour les gouvernements locaux de réaliser deséconomies d'échelle afin de réduire le coût desservices. Ce problème est résolu dans quelquescas à travers la fusion de collectivités locales(comme en Belgique, en Finlande, en Norvège etaux Pays-Bas) ou par la coopérationintercommunale (comme en Finlande, enFrance, en Italie, au Luxembourg et en Pologne),

Figure 8: La part des revenus et des dépenses des gouvernements locaux sur lebudget du gouvernement national dans les pays d’Europe

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souvent sous la forme de syndicats et, dansquelques cas extrêmes, au moyen de larecentralisation du financement et del'approvisionnement du service (Norvège).

Les budgets locaux se trouvent égalementaffectés par le transfert des coûts entre lesdifférents niveaux de gouvernement etsurtout par le transfert, de la part des niveauxsupérieurs de l'administration nationale, decompétences sans les ressourcescorrespondantes (unfunded mandates). Unphénomène similaire survient lorsqu’un serviceest rendu localement alors que les normeset les standards sont définis à un autre niveaude gouvernement. Dans ce domaine, uneexcellente pratique est d’interdire letransfert de compétences sans les ressourcescorrespondantes entre les différents niveaux del'administration, comme par exemple auDanemark.

• Le vieillissement rapide de la populationmodifie la demande de biens et de servicesassurés par le gouvernement local, situationqui s'aggravera dans l'avenir.

Dans les pays européens étudiés, le pourcentaged'individus de plus de 65 ans approche enmoyenne 16 % de la population, ce qui est l'undes plus forts pourcentages du monde. LesNations Unies ont calculé que le pourcentage despersonnes âgées en situation de dépendancedoublera en Europe entre 2010 et 2050. Parconséquent, la demande en matière de servicesde santé et de soin des personnes âgéesaugmentera, et son coût exercera une pressioncroissante sur les budgets locaux. Cettetendance démographique survient en particulierau Sud de l'Europe, où les taux de natalité sontinférieurs au niveau de remplacement de lapopulation et où le taux de croissance de lapopulation (hors immigration) est actuellementnégatif.

L'intégration des nouveaux résidents créentégalement de nouvelles demandes dans les

budgets locaux, spécialement dans les pays oùles autorités locales jouent un rôle prépondérantdans la prestation (et le financement) dulogement, de l'emploi et des services d'aidesociale.

• A l’instar de l’attribution des compétences, ilexiste aussi des différences importantesdans l'attribution des recettes entre lescollectivités locales européennes.

Les ressources des collectivités locales - lesimpôts, les recettes non fiscales (comme lesredevances des services) ainsi que les transfertset les subventions - représentent en moyenne10 % du PIB dans l'ensemble des pays analysés.Dans le même temps, la part des recettes desgouvernements locaux par rapport aux recettesdu gouvernement général de quelques paysunitaires comme les pays nordiques (excepté laNorvège) est plus élevée que dans les paysfédéraux comme l'Allemagne par exemple. Enoutre, elle est particulièrement faible dansquelques pays du Sud de l'Europe, en particulierà Chypre, en Grèce et à Malte.

Il convient de souligner que le financement desservices publics s’appuie principalement sur lesimpôts locaux, plus que sur d'autres types derecettes. Ainsi le lien entre les impôts et laqualité des services publics locaux est plusdirect, ce qui facilite la justification de l'utilisationdes ressources par les autorités locales face auxcontribuables. La fiscalité sur les biensimmobiliers est la mieux adaptée au niveau localcar son rendement n'est pas très sensible auxfluctuations cycliques de l'activité économique.L'impôt foncier représente ainsi une partieconsidérable des recettes locales dans denombreux pays européens, particulièrement enBelgique, en France et en Islande.

Une autre considération importante est la marged'autonomie dont les gouvernements locauxdisposent sur leur fiscalité. Cette autonomie estavantageuse, affirme-t-on, puisqu'elle favorisela concurrence entre les gouvernements locaux,



ce qui a pour conséquence de limiterl’augmentation des impôts et de la dépensepublique.

• Il est souvent difficile d'établir une séparationprécise entre les différents types de recettesdes collectivités locales, en particulier entreles recettes propres, les impôts partagés etles transferts.

C'est le cas, par exemple, entre les impôts sur lerevenu des personnes physiques et sur lessociétés qui sont généralement partagés entreles différents niveaux de l'administration et quin'ont pas l'habitude d'être attribuésexclusivement au niveau local. De la mêmemanière, les formules qui définissent larépartition des impôts partagés ont ledésavantage de faire dépendre lesgouvernements locaux des recettes dugouvernement central. En Allemagne et enEspagne, par exemple, la Taxe sur la ValeurAjoutée (TVA) rend le budget localparticulièrement sensible aux fluctuationscycliques des recettes du gouvernement centralou des gouvernements de niveau intermédiaire.Si les collectivités locales ont peu de marge demanœuvre pour limiter les déséquilibrestransitoires provoqués par les cycleséconomiques, à cause des restrictions dansl'accès au crédit, les impôts partagés accentuentla tendance pro-cyclique des finances locales.

• Dans certains pays, les budgets locauxdépendent principalement des transfertsdu gouvernement central ou desgouvernements intermédiaires.

Cela se produit par exemple dans la majorité despays d'Europe Occidentale et dans quelquespays d'Europe de l'Est, comme la Roumanie et laBulgarie. Le Royaume-Uni, un des pays d‘Europeavec le plus grand nombre d’habitants, sedistingue par la forte dépendance de sesgouvernements locaux aux transferts dugouvernement central. Dans de nombreux pays,il existe des transferts de péréquation entre les

gouvernements locaux (Allemagne, Autriche,Danemark, Suède, Suisse).

Il convient de remarquer que les subventions etles transferts introduisent une brèche entre lescoûts et les bénéfices des services publicslocaux, et ne favorisent pas une gestion efficacede la dépense. Dans une certaine mesure, destransferts conditionnés peuvent modérer cettebrèche pour promouvoir une gestion plusefficace. Les transferts conditionnés sonthabituels pour financer des programmesd'investissements.

• Le niveau d'endettement des gouvernementslocaux par rapport au PIB n'est pas unfacteur de préoccupation qui affecte à longterme l’équilibre des finances publiques enEurope.

Le faible niveau d'endettement s'explique engrande partie par les restrictions qui limitentl'accès au crédit des collectivités locales. Dans lamajorité des pays, les gouvernements locauxpeuvent s'endetter uniquement pour financerdes investissements (règle d’or). En général, ilest interdit que d'autres niveaux degouvernement garantissent l'endettement local.Aussi, les garanties sur lesquelles lesgouvernements locaux peuvent émettre unedette sont restreintes. Dans certains pays, lescontrôles administratifs sur la gestion financièrelocale ont été remplacés par des règles quidéfinissent des seuils pour le service de la detteet sur la capacité de remboursement, ou duniveau d'endettement par rapport au montantdes recettes (Bulgarie, Grèce, Républiquetchèque et Royaume-Uni). Le Conseil de l'Europea émis un guide avec des recommandations surl'endettement local.

Malgré la grave détérioration des comptesnationaux dans les pays du continent commeconséquence de la crise mondiale et de larécession, le niveau d'endettement local estrelativement bas. Cependant, les mesures derestriction fiscale à moyen et long terme


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imposées à la suite de la dégradation descomptes publics vont avoir un impact sur lescollectivités locales. L’importance et la durée duréajustement seront différentes dans chaquepays. Il dépendra en premier lieu du niveaud'endettement, de l'importance des dispositifséconomiques d'appui mis en place pour soutenirl'économie au commencement de la crise, et dela rapidité de réactivation de l'économie dans lesmois qui viennent.

Conclusions

• La collaboration entre les différents niveauxdu gouvernement pour la prestation deservices doit reconnaître les bénéfices del'autonomie locale. Il est important de veillerà ce que les services respectent, surl’ensemble du territoire national, unminimum de règles standardisées. Cesnormes doivent être définies par lesgouvernements centraux et intermédiaires.Mais les autorités nationales etintermédiaires doivent s'assurer que lesrégulations imposées depuis le hautn'empêchent pas l'adaptation des servicespublics aux préférences et aux besoinslocaux, lesquels sont différents dans chaquerégion, surtout dans les pays ayant uneimportante diversité territoriale. Letransfert de dépenses entre les différentsniveaux de gouvernement doit égalementêtre suivi, en particulier lorsque certainesnormes imposées entraînent des coûtssupplémentaires pour le budget local. Lestransferts de compétences ou de dépensesnon financés doivent être proscrits.

• La demande en matière de services publicslocaux s’accroît, en particulier l’aide auxpersonnes âgées et les services sociaux.Cette tendance constitue un important défidans les pays où un vieillissement rapide dela population est observé et où existentd’importantes communautés de nouveauxrésidents qui doivent être accueillies etintégrées. La coordination doit être

renforcée entre les différents niveaux degouvernement pour développer des solutionsopérationnelles et efficientes du point de vuede leur coût, en s’appuyant sur l'expériencedes gouvernements locaux dans la prestationde services et leur aptitude à identifier lesbesoins et les préférences des habitants.

• Au niveau de l'Union européenne, l'effortpour élargir le marché interne doit prendreen considération les choix locaux. Laprestation des services publics est l’objet del'analyse des autorités européennes pour lesintégrer dans le marché commun européen6.Au cours des dernières années, des tensionsont été observées avec les gouvernementssous-nationaux qui considèrent que laCommission européenne interfère dans desaffaires qui relèvent de l'autonomie locale. En2009, il a été proposé une Charteeuropéenne sur les services locaux etrégionaux d'intérêt général pour répondre àce débat. Pour surmonter cette situation, desefforts doivent être réalisés pour concilier lesinitiatives dont l'objectif est de construire unmarché commun européen et le besoin depréserver les choix et les décisions locales.

• En ce qui concerne les sources des recettespropres, il existe une grande diversité dans lacomposition des instruments fiscaux à ladisposition des collectivités locales enEurope. Les impôts basés sur les biensimmobiliers sont les sources de revenus lesplus appropriées pour les gouvernementslocaux. Mais l'expérience de plusieurs payssuggère que, alors que l'impôt sur le revenudes personnes physiques fonctionnecorrectement comme impôt local ou recettepartagée entre différents niveaux degouvernement, l'impôt sur les sociétés estmieux administré par le gouvernementcentral.

• Il existe une marge importante pouraugmenter les recettes locales à travers lesdroits et les redevances sur les services. Mais


6. Les services publics, ycompris ceux quiaffectent lesconditions de vie desindividus, ledéveloppementéconomique durableou la cohésion sociale/ régionale, sontconnus dans le jargonde l'UE commeServices d’intérêtgénéral (SIG) ouServices générauxd'intérêt économique(SGIE).



l’impact sur l'accès de certains groupessociaux à ces services a amené de nombreuxgouvernements locaux à limiter lerecouvrement de ces droits et redevances.Tout en reconnaissant les conditionsimposées par le contexte propre à chaquepays, les autorités locales doivent évaluer lescoûts et les bénéfices des droits etredevances pour services à charge desusagers dans leur effort pour augmenter lesrecettes.

• Il est nécessaire d'améliorer le systèmedes règles sur l'accès au financement.Celles qui restreignent l'accès desgouvernements locaux au marchéfinancier favorisent un recours aux prêtsbancaires comme sources de financementou le développement de mécanismes pourcontourner les règles d'émission de dette.Dans ces cas, il s’agit de remplacer cesrestrictions par des régulations plusdétaillées et prudentes basées sur la

capacité de remboursement, qui nedénaturent pas le choix des décideurs surles instruments financiers.

• Les restrictions sur le crédit ou lesexigences sur l'équilibre budgétaireempêchent les gouvernements locauxd’amortir l'impact des fluctuations ducycle économique sur leurs budgets. C’estle cas en particulier pour les autoritéslocales dont les recettes sont tributairesdes cycles économiques, qu’il s’agisse derevenus propres ou partagés. Dans ce cas,la règle de l'équilibre budgétaire pourraitêtre révisée pour faciliter son adaptationaux fluctuations cycliques, de façon à ceque les collectivités locales puissentaccéder à des financements de sourcesnon gouvernementales dans un contextede conjoncture défavorable et, d’un autrecôté, disposer d’instruments qui leurpermettent d'accumuler des recettes lorsdes périodes favorables.


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Europe - Recommandations politiques régionales

Texte fondé sur les recommandations présentées par les représentants des associations duCCRE qui ont participé à l'atelier de la Ville de Sceaux-Paris, mars 2010 :

Les gouvernements locaux et régionaux européens souhaitent développer desréponses aux défis et aux problèmes actuels. Ils considèrent en particulier qu'il estnécessaire de renforcer la collaboration avec les gouvernements nationaux, enveillant à préserver l'autonomie locale et régionale pour l’avenir. Parmi les principauxpoints débattus, il est nécessaire de mentionner que :

• Le poids des déséquilibres budgétaires ne doit pas retomber de manière excessivesur les gouvernements locaux et sous-nationaux, entraînant la réduction desrevenus locaux ou des transferts ;

• Il est nécessaire de reconnaître que les gouvernements locaux ont en généralmoins de flexibilité que les gouvernements nationaux dans la gestion de leurfinancement, et que la majorité d’entre eux n'ont pas de dettes cumuléesimportantes ;

• Les gouvernements centraux doivent reconnaître que les gouvernements locauxassument de larges responsabilités dans la gestion des services sociaux, dont lademande s’est accrue par le développement du chômage et de la pauvreté,situations sur lesquelles ils ont un contrôle limité ;

• Les gouvernements centraux et sous-nationaux doivent reconnaître qu'il fautpréserver l'investissement, financé avec un nouvel endettement, pour développerdes infrastructures de qualité et promouvoir « l’économie verte » comme base dudéveloppement urbain futur ;

• Dans la majorité des pays, la fiscalité locale doit être élargie pour offrir une plusgrande marge de manoeuvre et protéger les collectivités locales de la réduction deleurs sources de revenus ;

• Les collectivités territoriales doivent disposer de plus de liberté pour augmenterles taxes et les redevances des services ;

• Le nombre de transferts vers les gouvernements locaux doit être réduit (et ceux-cidoivent être plus généraux) ; les transferts doivent être conditionnés uniquementdans des cas exceptionnels et leur mise en oeuvre ne doit pas imposer de chargesadministratives supplémentaires ni de régulations excessives ;

• Les règles concernant le marché interne et les services de l'Union Européennedoivent être moins centralisatrices et moins prescriptives, et laisser davantage deliberté à la décision locale. La politique de cohésion sociale doit être maintenue.



Dans le même temps, les gouvernements locaux et régionaux doivent réfléchir sur lamanière d’améliorer les services aux populations malgré la moindre disponibilité desressources. Cela signifie qu'ils doivent innover dans les formes de prestation desservices publics, être plus efficaces et réduire les coûts. Les différentes alternativesdépendent des décisions locales : promouvoir l’intercommunalité, chercher desfinancements externes ou des formes d'association du secteur privé (partenariatspublic-privé), partager la gestion des services entre les différents niveaux degouvernement, etc. Une attention particulière doit être prêtée au renforcement de laparticipation citoyenne et des usagers.

Il est essentiel que, sur tous ces sujets, les gouvernements locaux et régionauxdéveloppent des propositions et ne laissent pas uniquement l'initiative aux mains dugouvernement central. Le rôle des associations nationales de gouvernements locauxet régionaux est essentiel. Ces associations doivent conseiller et former leursmembres, directement ou à travers leurs institutions, et promouvoir le dialogue avecle gouvernement central.

Parmi les sujets de dialogue avec le gouvernement central, les autorités localesdevraient :

• Éviter les réformes territoriales qui poussent au redécoupage des territoiresdepuis le haut, avec l'objectif d'améliorer l'efficacité et le rapport coût/bénéficedes services ; au contraire, il faut une approche qui parte du niveau local afin depromouvoir la coopération intercommunale pour défendre les choix et les identitéslocales.

• Développer la concertation entre tous les niveaux de gouvernement (gouvernancemulti-niveaux) pour faciliter la coordination et la négociation sur les politiquesfiscales et le financement, en particulier sur les règles et les montants destransferts, sur les impôts participatifs, sur les systèmes de péréquation entre lesterritoires mais aussi le cadre de coopération dans la prestation de services(compétences).

Il faut promouvoir l’engagement des gouvernements nationaux pour assurer laprotection du principe d'autonomie locale (voir l’article 9 de la Charte européenne del'autonomie locale).

Il ne faut pas oublier l’Union européenne, qui joue un rôle croissant dans lespolitiques économiques, à travers les fonds de cohésion et les règles sur les servicespublics. Il est nécessaire de promouvoir des accords effectifs et équilibrés entre laCommission européenne et les associations de gouvernements locaux et régionaux.Le but doit être d'évaluer l'impact financier et administratif des règles et despolitiques européennes sur les gouvernements sous-nationaux, et d'améliorer lecadre réglementaire.


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Cette étude présente une vue d'ensemble etpropose une comparaison des finances localesdans sept pays du Moyen-Orient et de l'Asieoccidentale : l’Iran, la Jordanie, le Liban,l’Autorité Nationale Palestinienne, la RépubliqueArabe Syrienne, la Turquie et le Yémen.

D'importants efforts ont récemment étéeffectués pour réformer les finances locales dansla région. On peut citer, par exemple, lesnouvelles lois qui ont été adoptées en Turquiedepuis 2002 dans le cadre de son processusd'adhésion à l'Union européenne, mais aussi unprojet de réforme mis en place en Jordanie pourtransférer la responsabilité de la collecte et de lagestion de l'impôt foncier du Ministère desFinances aux municipalités, ou encore lesprogrès accomplis dans la modernisation del'administration municipale en Syrie dans lecadre de l'actuel plan quinquennal (2006-2011),et la loi de 1997 sur les collectivités locales enPalestine. Au Liban, en octobre 2009, legouvernement national s'est engagé, à son plushaut niveau, à soutenir la décentralisation et lerenforcement des administrations locales aucours d'un séminaire international organisé parCGLU à Tripoli (Liban).

La démocratie locale est également en progrès.Des élections locales ont eu lieu au Liban en2010, ce qui a permis un renouvellementdémocratique des dirigeants locaux. EnJordanie, une nouvelle loi concernant lesmunicipalités a été votée en 2007 ; elle autorisel’élection des conseils municipaux et des maires,et réalise une discrimination positive envers lesfemmes avec des quotas de 20% de sièges qui

leur sont réservés. En Irak et au Yémen, lesconseils provinciaux et les gouverneurs ont étéélus pour la première fois en janvier 2009 et enmai 2008 respectivement. D'autre part,l’expérience d’élections locales en ArabieSaoudite n’a pas été renouvelée pour lemoment. Bien que les élections locales en Iransoient programmées pour 2011, il se peutqu’elles soient retardées jusqu'aux électionsprésidentielles de 2013.

Principaux enjeux et défis pour lesfinances publiques locales

Quelques-uns des principaux défis pour lefinancement des collectivités locales sont lessuivants:

• Large suprématie des structuresadministratives déconcentrées ;

• Importantes disparités géographiques dansles dépenses publiques ;

• Mécanismes ad hoc de transferts etd'emprunt pour les gouvernements locaux ;

• Conflits internes et externes ;

• Manque de capacités locales et faibleparticipation citoyenne.

Les administrations locales dans la plupart despays du Moyen-Orient et de l’Asie Occidentale, àl'exception de la Turquie et la Palestine,fonctionnent comme des unités déconcentrées.L’autonomie locale est très limitée.


Mehmet TosunUniversité de Nevada, Reno, États-Unis

MOYEN-ORIENT ET ASIE OCCIDENTALERésumé Exécutif



L’administration publique locale est composéed'un réseau d’agences déconcentrées et degouvernements de niveau sub-national commeles gouvernorats, les districts ou encore diversesformes de municipalités. La plupart desdécisions, surtout celles concernant lesprestations de services, émanent dugouvernement central. Les administrations etentités territoriales assurent essentiellementl’exécution. Dans tous les pays, les servicesdéconcentrés de l’Etat fournissent une grandepartie des services publics, y compris la santé etl'éducation, en application de strictes directivesde l'administration centrale. Au contraire, lesunités décentralisées (généralement lesmunicipalités) accomplissent un nombre limitéde fonctions telles que l'entretien des rues, laconstruction de routes locales, l'éclairage desrues, le ramassage des ordures, les services debibliothèques et de jardins publics et les permisde construire.

Une question connexe est l’inégalité d’accès auxressources entre les différentes collectivitéslocales au sein d’un même pays. Tandis quecertaines collectivités locales disposent d’unminimum de ressources pour assurer lesservices délégués, les provinces et lesmunicipalités des régions les plus pauvres ont dumal à s'acquitter de leurs obligations car leursrevenus propres et/ou les transferts de l’Etatsont insuffisants et elles n’ont pas des capacitésd'emprunt. Ces disparités peuvent entraîner uneaggravation des inégalités entre les régions.

Les modalités de transferts de ressources depuisle budget de l’Etat vers les gouvernementslocaux dans la plupart des pays de la région nesont pas clairement définies. Ils n’utilisent pas deformules transparentes pour calculer le montantdes transferts. Il existe aussi des différencessignificatives entre les pratiqus énoncées sur lepapier et appliquées sur le terrain. Par exemple,au Liban, 75% des ressources de la CaisseMunicipale Autonome (CMA) sont investiesdirectement par le gouvernement central dansdes grands projets de développement, par

l'intermédiaire du Conseil du Développement etde la Reconstruction (CDR) ou à travers d’autresinstitutions de développement. Ces montants nesont donc pas transférés aux municipalités. Lamajorité des collectivités locales du Liban n'ontpas de ressources suffisantes pour répondre àleurs besoins. Cela a conduit certainescollectivités à s’endetter.

Les pratiques d’emprunt des collectivités localessont aussi largement ad hoc. Il y a une certaineopacité dans les modalités d’endettement descollectivités locales, ce qui peut aboutir à unsurendettement et à une crise financière.Confrontées aux déséquilibres entre lesresponsabilités qu’elles doivent assumer et lesressources dont elles disposent, à la réductionou l’irrégularité des transferts de l’Etat, lescollectivités locales sont à la merci d’unendettement excessif. Les administrationslocales jordaniennes et turques ont contractédes emprunts importants pour répondre à leursbesoins d'investissement grandissants. EnJordanie, il y a eu un accroissement desdépenses en capital ; la part des dépenses enéquipements est passée de 41% des dépensestotales en 2003 à environ 58% en 2008, pouratteindre 65% en 2007, ce qui est considérable.Les municipalités jordaniennes ont ainsiaccumulé des déficits publics représentantenviron 0,33% du PIB. En Turquie, l'encourstotal de la dette des administrations locales, àl'exclusion des paiements différés, a été de 2,8%du PIB en 2008. Un problème important est queles municipalités ne sont pas tenues d'avoir desbudgets équilibrés, et par conséquent comptentsur le gouvernement central pour financer leurdette en cas d’insuffisance de ressources. Lescas de la Turquie et de la Jordanie montrent queces pays souffrent de déficits budgétaires etd'endettement au niveau local, ce qui est enpartie le résultat des pratiques d’emprunts adhoc des collectivités locales et des faiblescontraintes budgétaires.

Le Moyen-Orient et l'Asie occidentale sont unedes deux régions du monde qui sont parmi les


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plus touchées par des conflits. Les étudesmontrent que les conflits sont un obstaclemajeur à la décentralisation dans la région.L’exemple de la Palestine illustre comment unconflit permanent façonne de manière unique lastructure gouvernementale palestinienne.

Les représentants des collectivités locales de larégion expriment tous leur besoin d’un meilleuraccès aux données et aux informations.Toutefois, ils ont tendance à recruter unpersonnel peu qualifié ce qui restreint leurcapacité à utiliser les données financières localeset à exercer une réelle influence politique. Ilsn'ont tout simplement pas assez de ressources.Des décideurs mieux informés et mieux formésau niveau local serait un facteur important dansla mise en œuvre d’une stratégie dedécentralisation. Au Liban par exemple, laperception des impôts locaux est entravée parun processus administratif lent, des pratiquescomptables non informatisées et un manque decollecteurs d'impôts. Des problèmes similaires seretrouvent, au moins dans une certaine mesure,dans la plupart des pays étudiés. Il y a aussi debonnes pratiques dans la région, notamment enmatière de formation des élus locaux et de laparticipation des populations comme le montreles cas de la Jordanie, de la Syrie et de laTurquie.

La Turquie et la Palestine semblent avoir un plusgrand degré de décentralisation des dépenses etdes recettes. Et la Jordanie, le Liban, la Turquieainsi que la Palestine appliquent certaines règlesou des formules pour l’attribution des transferts.Parmi les pays analysés, c’est la Palestine quidonne la plus grande autonomie fiscale à sescollectivités locales. La Palestine est sans douteun exemple à considérer pour les autres pays dela région. Mais la situation du pays estexceptionnelle car la décentralisation est lerésultat des circonstances politiques particulières: des conflits internes et externes, la faiblessedes autorités centrales et la discontinuité de sesfrontières géographiques.

Conclusions

Pour diverses raisons (tradition, histoire,culture, etc.), les responsabilités assignéesaux collectivités locales dans le MoyenOrient et l’Asie Occidentale sont pluslimitées que dans d’autres régions dumonde. Pour avancer dans la réforme del’administration locale, les gouvernementsnationaux doivent reconnaître que ladécentralisation exige le partage des rôleset des responsabilités entre lesadministrations centrales et locales. Sil’objectif est de renforcer les capacités àfournir des services, il est nécessaire demieux définir le partage des responsabilitéset du financement entre le niveau central etles différents types de collectivitésterritoriales.

Les principales alternatives à l'échelle régionalediscutées dans le chapitre sont les suivantes :

• Promouvoir une décentralisation asymétrique ;

• Passer progressivement d’un systèmedéconcentré à un autre décentralisé, ce quinécessite également un renforcement desmécanismes de contrôle de gestion ;

• Elargir la fiscalité des gouvernements locaux ;

• Créer un mécanisme de coordination entreles différents niveaux de gouvernement pourfaciliter la décentralisation du financementlocal ;

• Favoriser la participation du secteur privé etles partenariats public-privé ;

• Développer des modalités de transfert deressources avec des règles transparentes etqui permettent de réduire les inégalités entreles territoires ;

• Investir dans le renforcement institutionnel ;




• Etablir des règles pour assurer l’équilibrebudgétaire dans les collectivités locales ;

• Encourager la coopération multilatérale àsoutenir la décentralisation, notamment dansles régions en conflit.

Des critères spécifiques peuvent être définispour classer les gouvernements locaux dansdifférentes catégories, avec différents niveauxde responsabilités et d’autonomie fiscale, ou depossibilités d’accès à l'emprunt. Ceci permettraitde donner une impulsion au processus dedécentralisation. Les gouvernements régionaux(gouvernorats) et locaux disposeront d’uneautonomie accrue dans la gestion de dépenseset de recettes en fonction de leur capacité àassurer leurs responsabilités et à en assumer denouvelles. Il serait également nécessaire deréviser les normes juridiques et réglementairesafin de les adapter à chaque type et niveau degouvernement. En outre, les gouvernementsnationaux doivent respecter leurs engagementsfinanciers actuels et futurs pour permettre auxgouvernements locaux de planifier et dedisposer des ressources nécessaires pour fournirles services sous leur responsabilité.

À long terme, les gouvernements nationaux dela région doivent transférer de nouvellescompétences aux collectivités locales, tout en lesrendant pleinement responsables devant leursélecteurs, afin d’améliorer l’efficacité etl'efficience dans la prestation de services publics.À cette fin, ils devraient envisager de renforcerles mécanismes locaux de contrôle de gestiongrâce à l'analyse et à la diffusion desinformations sur la performance localeavec des objectifs politiques et financiers. Cesinformations sont essentielles pour renforcer laparticipation citoyenne et pour améliorer lecontrôle de la gestion locale par legouvernement central.

Pour avancer dans la réforme de l’administrationlocale, une des tâches les plus difficiles pour lesgouvernements nationaux de la région est la

réforme de la fiscalité. Cette réforme doitassurer aux gouvernements locaux une certaineautonomie fiscale, renforcer leurs revenuspropres et leur gestion des dépenses. Lesgouvernements nationaux doivent d'abordétablir des mécanismes de contrôle de gestion,puis renforcer le pouvoir des collectivités localessur leur fiscalité en leur donnant une certaineliberté de décision sur les taux d'imposition et ladétermination de certaines bases d'imposition,afin d'améliorer la planification budgétaire. Aufur et à mesure que les collectivités localesrenforcent leur capacité à mobiliser des revenuslocaux, les contrôles du gouvernement centralsur les taxes et les impôts locaux devraient êtreprogressivement supprimés.

Les gouvernements de la région devraient créerun organe de coordination entre les différentsniveaux de gouvernement pour soutenir lesréformes de décentralisation. Cet organe decoordination permettrait au gouvernementcentral (a) d’améliorer la stratégie et de mieuxdéfinir la direction, le rythme et l'ampleur de ladécentralisation, et (b) de diffuser desinformations, promouvoir la formation etencourager la participation directe desgouvernements locaux dans le processus dedécentralisation. Cet organe contribuerait audéveloppement du dialogue et de la coopérationentre les différents niveaux de gouvernement. Ilpermettra d’accroître l'efficacité des dépensespubliques locales notamment quand il y a descompétences partagées entre différents niveauxde gouvernement et mettra en place desincitations (financières et juridiques) pourfavoriser la coopération intercommunale pour laprestation de services.

En ce qui concerne la prestation des servicespublics, les gouvernements nationaux pourraientétudier la participation du secteur privé dans lefinancement et la prestation des services publicsafin d'améliorer l'efficacité globale des dépensesdes collectivités locales. La coopérationintercommunale et la collaboration avec lesecteur privé pour la prestation des services



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publics pourraient être un moyen d’améliorer leséconomies d’échelles. Toutefois, le choix dumodèle de gestion doit rester un choix local pours’assurer du contrôle public et du soutien deshabitants.

Les gouvernements nationaux devraientétudier la réforme des systèmes de transfertsafin d’améliorer leur efficacité commeinstruments de mise en œuvre des politiquesnationales au niveau local et pour réduire lesdisparités entre les territoires. Cela inclut unexamen des transferts conditionnels etinconditionnels (par exemple, les subventionsde péréquation). Ils devraient mettre enplace également un système de transferttransparent comportant des règles et desformules de péréquation. Les subventionsinconditionnelles ne doivent cependant pasdécourager les gouvernements locauxd’augmenter leurs bases de revenus etd’améliorer le recouvrement de l'impôt.

Un autre facteur important dans la mise enœuvre des stratégies de décentralisation est lerenforcement institutionnel des gouvernementslocaux, l’investissement dans la formation dupersonnel et dans les technologies de

l’information. Il est essentiel de développer desinitiatives de renforcement institutionnel dans larégion avec le soutien des gouvernementsnationaux et des institutions internationales.

Les gouvernements centraux dans la régiondevraient également s'engager à renforcer lacapacité de gestion des collectivités locales,soutenir la planification budgétaire à long termeet une gestion plus durable de la dette. Ilsdoivent favoriser une certaine disciplinebudgétaire des collectivités locales, garantir auxgouvernements locaux qu’ils recevront lesfonds prévus dans la loi, et que cesrevenus sont suffisants pour leur permettred’assurer les services sous leur responsabilité.Ce processus limitera l’endettement excessif desgouvernements locaux, seule option qui leur estaujourd’hui ouverte pour pouvoir fournir lesservices à leur charge.

Enfin, la multiplication des conflits demeure leproblème le plus critique au Moyen Orient. Lesconflits sont un obstacle important au processusde décentralisation et favorisent en général lestendances à la recentralisation. La préventiondes conflits permettrait d’alléger leur impact surles gouvernements centraux et locaux.


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Existe-t-il une « meilleure » façon de financerles services publics dans une régionmétropolitaine rassemblant une population decinq millions d’habitants ou plus ?Généralement, dans une région métropolitaine,interviennent différents niveaux degouvernement et une diversité d’entreprisesprestataires de services publics. Ceci oblige àtrouver un équilibre pour déterminer quigouverne, qui gère et qui encore paie cesservices. Et presque systématiquement, unconflit politique s’installe pour trouver le « bon »équilibre de pouvoir entre les différents acteurs.

Ce chapitre présente la théorie et la mise enpratique du financement des services publicsdans les régions métropolitaines, ainsi que desalternatives de réformes. Cette étude porte à lafois sur la gouvernance et les finances. En effet,ces deux thèmes ne peuvent pas être séparésdans la mesure où les dispositions pourfinancer les services publics dans lesrégions métropolitaines sont largementinfluencées par les compétences en matière deprestations de services assignées aux différentsgouvernements et aux entreprises.

Les pays industrialisés doivent satisfaire lesdemandes de la population en matière deservices de haute qualité, ainsi que lesdemandes des investisseurs pour que la villedispose des atouts nécessaires afin d’êtrecompétitive à l’échelon international, ou lesdemandes des niveaux supérieurs degouvernement pour réaliser leurs objectifs et,

pour finir, ils doivent également assurer unemeilleure qualité de vie. Dans les pays à moyenset bas revenus, le niveau élevé de besoins quirestent sans réponse et les prévisions d’unaccroissement des besoins en raison desmigrations, sans compter le manqued’expérience et la faiblesse des ressources, nepermettent pas d’attendre des solutions rapidesou faciles aux problèmes. Les écarts entre lesressources disponibles pour répondre auxdifférents enjeux entre les pays riches et les payspauvres sont parfois gigantesques. Il n’est doncpas étonnant que les problèmes de financementdes métropoles diffèrent grandement entre cesdeux groupes.

La problématique

La problématique sous-jacente à la gestion de lagouvernance et du financement métropolitainsest celle de l’articulation entre les différentesvisions de l’espace. La région économiquefonctionnelle (par exemple, le bassin d’emploi) ades frontières informelles qui ne cessentd’évoluer. Le « champion » de la région,du point de vue du gouvernement, est leresponsable de l’aménagement urbain quiconsidère l’échelle régionale comme le niveau leplus pertinent pour la gestion de l’espaceet la prestation des services. A l’autre extrême,le gouvernement local est limité à unejuridiction restreinte. Les « champions » dugouvernement local sont les élus locaux et leursélecteurs, qui veulent maintenir un contrôle surles services de leur commune. Il semble peu


Roy BahlUniversité de l’État de Géorgie, États-Unis

LE FINANCEMENT DES MÉTROPOLESRésumé Exécutif



probable que ces deux acteurs coïncidentfacilement pour soutenir un gouvernementrégional avec des compétences générales. Lasituation se complique encore davantagelorsque d’autres institutions spécialiséesou des entreprises publiques sont égalementimpliquées alors que leurs activités necoïncident pas nécessairement ni avec la régionmétropolitaine (zone du marché du travail) niavec la juridiction des gouvernements locaux.

La gouvernance de la régionmétropolitaine

Il y a des fortes différentes entre les pays pouraborder les modalités de gestion et de prestationde services des régions métropolitaines. Certainsont créé des structures très morcelées,caractérisées par une forte décentralisation desresponsabilités et pouvoirs, alors que d’autresont mis en place une approche plus régionale.Presque tous les acteurs ont tenté de trouver uncertain équilibre entre l’efficacité d’ungouvernement plus étendu au niveau régional etle maintien du contrôle au niveau local. Si l’onpeut tirer une conclusion générale des choixeffectués, il semblerait que l’ambition depréserver un contrôle local l’a emporté sur latentation de former des gouvernementsmétropolitains régionaux.

Dans certains pays, c’est la division des décisionset des services publics entre multiplesjuridictions qui domine le paysage métropolitain.On peut citer en exemples New York, Vancouverou encore Copenhague. Parmi les paysémergents ou à revenus intermédiaires, les villesde Mexico et Manille représentent égalementcette tendance. L’autonomie locale est préservéemais souvent au détriment de la coordination etde l’efficacité technique.

Une autre approche de la gouvernancemétropolitaine consiste en une spécialisationfonctionnelle au sein de laquelle cohabitent desgouvernements locaux avec des compétencesgénérales et des entreprises publiques ou semi-

publiques chargées de certaines fonctionsspécifiques. Stockholm, Paris et Madrid suiventce modèle, de même que Bogota et des villes del’Europe de l’Est. Cette approche peut sans douteapporter une meilleure coordination et plusd’efficacité technique dans la gestion de certainsservices, mais elle éloigne le niveau des prisesde décisions de la population locale et soulève denouveaux problèmes quant à la coordinationtransversale entre les différents services oufonctions.

Un gouvernement métropolitain uniqueconstitue une troisième approche. Dans ce cas,un seul gouvernement métropolitain régional,avec un responsable exécutif élu, assurel’ensemble des compétences et services. Il y ade nombreuses expériences de gouvernementsmétropolitains, mais peu d’entre euxconcentrent toutes les compétences. Le plussouvent, ces gouvernements sont dotés d’unegamme limitée de responsabilités et ilscohabitent avec des gouvernements locaux dedimensions plus petites. Londres, Tokyo etManille ont ainsi créé des supra gouvernementsmétropolitains dotés de fonctions régionales.Toronto et Cape Town sont plus proches dumodèle de gouvernement métropolitaine avecdes compétences générales. Aux États-Unis eten Europe, où la décentralisation a une longuetradition, peu d’efforts ont été réalisés danscette direction.

La plupart des pays adoptent des structuresgouvernementales qui empruntent différentsaspects à ces modèles. En réalité, il n’estpas rare de voir au sein d’une mêmerégion métropolitaine un gouvernementmétropolitain, des gouvernements locaux deniveau inférieur et des entreprises publiquesqui se partagent les compétences. Se posealors la question du leadership.

Les financements

Dans les pays développés, la tendance généraleest à donner davantage de pouvoirs fiscaux aux


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gouvernements sous-nationaux que dansles pays en développement. La mêmeconstatation peut être faite pour lesgouvernements locaux dans les zonesmétropolitaines. En outre, des pouvoirsparticuliers pour lever des revenus sontparfois octroyés aux gouvernements locaux,en particulier dans les pays développés.Toutefois, nous ne disposons pas de donnéescomparatives sur les finances métropolitaineset, par conséquent, nous devons dans cetteétude nous appuyer sur des études de cas.

Les pays développés. Les pays à hauts revenussemblent avoir accordé plus d’attention à lastructure de gouvernance des régionsmétropolitaines et aux moyens de les financer.Parmi les exemples mieux connus, on peutciter : (a) l’attribution aux gouvernementsmétropolitains d’un double statut de ville etd’état (Tokyo, Berlin) ; (b) l’élargissement deleurs pouvoirs fiscaux (New York) et (c)l’adoption de dispositions spéciales pour faciliterles transferts des ressources nationales(Londres, Rome).

Il existe de grandes différences entre les outilsfinanciers utilisés. A Tokyo, par exemple, environ70 pour cent du budget de la métropoleproviennent des impôts locaux. Toronto utilise unestructure financière plus traditionnelle et s’appuiesur l’impôt foncier et les redevances pour couvrirenviron 60 pour cent du budget local.

Les métropoles de certains pays développés nefinancent pas les services publics locaux parl’impôt foncier. Les gouvernements locauxmétropolitains des pays du Nord et de l’Espagnes’appuient principalement sur l’impôt sur lerevenu des particuliers et New York faitmassivement appel à une combinaison entre lesimpôts sur la vente au détail, l’impôt sur lerevenu des particuliers et des entreprises et lestaxes sur l’activité économique. Lesgouvernements locaux de Stockholm couvrentenviron 80 pour cent de leurs dépenses grâceaux ressources locales, principalement l’impôt

sur le revenu. A Paris, le principal impôt était lataxe professionnelle.

Les gouvernements locaux de certains paysdéveloppés n’ont pourtant pas de pouvoirsfiscaux très importants. L’autorité du GrandLondres tire la plupart de ces revenus detransferts du gouvernement central. L’autoritérégionale de Stuttgart n’a aucune autorité enmatière fiscale. Le district régional de Vancouver,quant à lui, est surtout financé par lesredevances et les transferts de l’État fédéral etde la province.

Les pays en développement. Les principalessources de revenus des grandes villes dans laplupart des pays en développement ne sont pasnécessairement les impôts locaux. Malgré l’idéeque les gouvernements locaux des régionsmétropolitaines devraient se financer sur unlarge éventail d’impôts, les sources de revenusde la plupart des grandes villes sont limitées auximpôts fonciers et aux redevances pour servicerendu. Il y a cependant quelques exceptions.

Plusieurs raisons peuvent expliquer le faiblerecours à la fiscalité locale dans les pays endéveloppement. En premier lieu, dans la plupartdes cas, la gestion des services et donc desdépenses est plus centralisée et, parconséquent, la pression pour obtenir des sourcesde revenus propres est moindre. En deuxièmelieu, les administrations fiscales locales sontsouvent considérées comme moins efficaces queles administrations fiscales centrales, ce quijustifie le recours massif aux transferts dugouvernement national pour financer lesservices locaux. Enfin, les sources de revenusdisponibles pour les gouvernements sous-nationaux sont souvent restreintes par destraditions propres aux pays ou, dans certainscas, par la constitution elle-même.

Les réformes politiques

Que faut-il faire pour améliorer et rationaliser lefinancement des métropoles ? Trois orientations




dominent le débat public et méritent d’êtreévoquées.

La gouvernance des régions métropolitaines. Ilest peut-être désormais temps de s’éloigner duconseil, certes avisé, mais aussi trèsacadémique, selon lequel un gouvernementmétropolitain unique et avec des compétencesgénérales est la réponse aux problèmes definancement public dans les zonesmétropolitaines. L’autonomie locale est tropancrée pour être ignorée, du moins dans unfutur proche. Il faut approfondir la réflexion surune structure métropolitaine à deux niveaux :des districts spécialisés responsables desinfrastructures et services et une coordinationrégionale responsable de la planification et del’aménagement. Il faudrait travailler sur lacréation d’un système de taxes et de paiementdes services mieux adapté à une gouvernance àdeux niveaux.

On peut se demander en quoi ce système diffèredu système actuel. La première différence estque les districts régionaux seraient élus etpourraient assumer à la fois le financement et laprestation des services. Il faudrait réviser lalégislation pour avancer dans cette direction.Deuxièmement, les instruments fiscaux utiliséspar les communes de la région métropolitainedoivent être adaptés pour améliorer leurefficacité fiscale, à savoir la non exportation desimpôts. Troisièmement, les niveaux supérieursde gouvernement devraient garantir unemeilleure adéquation entre l’attribution desdépenses et des revenus. Cela nécessiteraitd’importants changements en matière de lagestion des dépenses – notamment une plusgrande transparence et une réduction dunombre de compétences– et demanderaitd’attribuer aux gouvernements locauxmétropolitains des impôts plus en phase avec lacroissance économique. Enfin, le système definancement provincial et national devrait êtrerepensé pour accorder une plus grandeautonomie aux gouvernements locaux situésdans les régions métropolitaines et, en même

temps, pour limiter les subventions que cesderniers reçoivent afin d’encourager lamobilisation de revenus locaux.

Les finances métropolitaines. Un des principauxproblèmes pour trouver un modèle definancement des métropoles concerne le rôle desgouvernements locaux au sein de la région. Lespartisans de la décentralisation de la fiscalitélocale argumenteront en faveur de l’attributiondes compétences en matière de dépenses auxgouvernements locaux qui existent dans larégion. Si ces gouvernements locaux ont plusd’autonomie budgétaire, leur fiscalité doit eneffet être renforcée. Or l’impôt foncier et lesredevances ne pourront pas, à eux seuls,assurer la totalité des dépenses. En mêmetemps, des communes avec des pouvoirs fiscauxétendus dans une région métropolitaine serontconfrontées nécessairement aux problèmesd’externalités et devront faire payer les coûtsdes services aux usagers des communesvoisines. Face à cette situation, un recoursserait d’utiliser un impôt sur les revenus quiserait payé dans le lieu de résidence avec unmécanisme de compensation, comme c’estdéjà le cas au Danemark, en Suède ou enEspagne. L’autre recours possible consisteraità s’appuyer davantage sur les transfertsintergouvernementaux pour financer les serviceslocaux.

Les gouvernements métropolitains (régionaux)ont la possibilité de contribuer davantage aufinancement des services. Un impôt sur lerevenu payé dans le lieu de résidence,combiné à une taxe de mobilitémétropolitaine, pourrait également être uneoption intéressante. Cette dernière option sejustifierait par le fait que les servicesrégionaux génèrent des bénéfices égalementpour les non usagers, et parce que lefinancement par les seuls usagers ne seraitpas efficient. Deuxièmement, cet impôtpourrait servir de base pour un fond decompensation pour la région métropolitaine.Ceci fournirait un stimulus aux niveaux


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fiscaux inférieurs, pour favoriser la collectedes impôts, afin d’éviter la démobilisationobservée dans certains pays d’Europe duNord. Le partage des revenus au sein de larégion métropolitaine est une meilleurealternative que de faire appel auxtransferts nationaux ou des gouvernementsintermédiaires. D’autres impôts qui sontégalement appropriés pour une régionmétropolitaine sont l’impôt foncier, ou dumoins la part commerciale et industrielle decelui-ci, ainsi que les taxes sur les véhiculesmotorisés. Les redevances continueront àjouer un rôle important dans le financementde la métropole, contrairement auxsubventions des niveaux supérieurs degouvernement.

Pour les syndicats à vocation unique, lamobilisation des revenus pourrait reposertoujours sur les redevances, comme c’estdéjà le cas. Des impôts sur les bénéfices,collectés au sein de la région métropolitaine,pourraient être attribués aux syndicats. Dansce cas, il y aurait bien plus de place pour lefinancement public. Enfin, les impôtsgénéraux visant à soutenir un service enparticulier peuvent aussi être envisagés (c’estune option qui a été essayée dans plusieursendroits), mais uniquement si ces impôtssont approuvés par les électeurs via unreferendum.

Dans les pays en développement, les villesmétropolitaines doivent augmenter leursressources propres, mais n’ont pas lacapacité administrative ou l’autorité légale dele faire. Malheureusement, la volontéd'augmenter les impôts locaux ne suit pastoujours. Si certaines de ces contraintes sontsupprimées, des revenus importantspourraient être collectés dans les grandesvilles métropolitaines. Une telle politiquepermettrait de réduire la pression sur lestransferts du gouvernement national etlaisserait à ces derniers plus de ressourcespour soutenir les régions pauvres. Les options

les plus viables pour accroître les revenussont d’augmenter le taux et d’améliorerl'efficacité de la collecte des taxes, del'administration de l'impôt foncier et del’impôt sur le revenu des personnesphysiques, pour qu’ils soient perçusdirectement ou comme complément desimpôts nationaux.

Transferts du gouvernement national ouintermédiaires. Les gouvernements centrauxet provinciaux (régionaux) pourraientréorienter l’utilisation des subventions depéréquation avec une discrimination négativeenvers les grandes villes afin de lescontraindre à réaliser un plus grand effortfiscal. Cela se fait déjà dans certains paysindustrialisés. Des enquêtes récentesmontrent que 70% des budgets decertaines collectivités locales métropolitainesproviennent des ressources propres, mais il ya une grande diversité dans le niveau d’auto-financement.

Dans les pays en développement, lescollectivités locales métropolitaines onttendance à être fortement tributaires destransferts des gouvernements de niveausupérieur. Une stratégie de remplacementdes transferts par une fiscalité locale accruerisque de susciter peu d’enthousiasmeauprès des responsables politiques locauxafin de ne pas alourdir les impôts locaux.Mais, dans de nombreux pays, on considèrequ’une part importante de la capacité fiscalitéinexploitée se trouve dans les villes. Cemodèle permettrait de fournir une incitation àinventer des moyens pour mobiliser denouvelles ressources.



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Vue d’ensemble

Au cours des vingt dernières années, lesgouvernements locaux sont devenus desacteurs clés du secteur public. Ladécentralisation figure désormais parmi lesréformes les plus répandues à travers le monde(Premier Rapport sur la Décentralisation et laDémocratie Locale). Cette tendance pourraitmême avoir un impact tout aussi important queles grandes mutations institutionnelles qui ontmarqué le siècle dernier, comme par exemple ladécolonisation en Afrique et en Asie ou latransition d’une économie planifiée àl’économie de marché dans l’ex-UnionSoviétique, en Chine et dans d’autres pays. Eneffet, les gouvernements locaux sont arrivés àmaturité à de nombreux égards. Leur rôle a étéreconnu par les organisations internationales,notamment grâce à la Charte européenne del’autonomie locale (1985) et les Lignesdirectrices sur la décentralisation et lerenforcement des gouvernements locauxd’ONU-Habitat (2007).

Dans de nombreuses régions du monde, ladécentralisation a renforcé les compétences etl’autonomie des instances locales. Lesgouvernements locaux jouent un rôle de plus enplus important dans la fourniture de services etdes infrastructures essentielles tels que lesroutes, les transports, les services liés à l’eau etles services sociaux, comme l’éducation et lasanté. Cette évolution a contribué, de différentesmanières, à approfondir progressivement ladémocratie locale, à alléger les tensions internesdans les secteurs sujets aux conflits, àpromouvoir la participation citoyenne dans les

affaires locales et à renforcer le secteur publictout en accroissant son efficacité.

La décentralisation a fait naître égalementbeaucoup d’espoir. Les citoyens se tournentdavantage vers les gouvernements locaux pourdes services publics dont ils ont besoin pouraméliorer leurs conditions de vie. Le pouvoircentral dépend des gouvernements locaux pourréaliser ses politiques de développement et deréduction de la pauvreté. Les sociétés privéescomptent de plus en plus souvent sur lescollectivités locales pour assurer les servicesdont ces dernières ont besoin pour produire etcréer des emplois.

L’un des facteurs les plus critiques sur lesquelsrepose la capacité des gouvernements locaux àrépondre à ces attentes est la qualité del’architecture et du fonctionnement du systèmede financement local. Le Deuxième RapportGOLD est consacré aux finances desgouvernements locaux à travers le monde. Lesfinances des collectivités locales sontimportantes non seulement parce que leur rôleet l’impact de ses activités se sont développéesde façon spectaculaire, mais aussi parce que cesprogrès ont récemment été freinés par de gravesproblèmes.

La crise économique et financière mondialeinitiée en 2008 — la plus importante depuis laGrande Dépression — fait peser de fortescontraintes financières sur les collectivitéslocales. Face à la crise, les gouvernementsnationaux de certains pays ont pris des mesuresde recentralisation et renforcé le contrôle sur lescollectivités locales. Il est encore trop tôt pour

Jorge Martínez-Vázquez,Université de l’État de Georgie, États-Unis

Paul SmokeUniversité de New York, États-Unis

CONCLUSIONRésumé Exécutif

CCOONNCCLLUUSSIIOONNSSCités et Gouvernements Locaux Unis76

savoir si ces mesures constituent unchangement durable de la tendance à ladécentralisation, mais elles affectent de manièreimmédiate les activités et la viabilité desgouvernements locaux. La réduction desressources dans une période de responsabilité etde besoins accrus limitent l’autonomie locale,alors même que l’autonomie est une conditionnécessaire de la décentralisation.

Au-delà de l’impact de la crise financièremondiale, les gouvernements locaux sontconfrontés à d’autres problèmes structurelsimportants. L’urbanisation se poursuit à unrythme accéléré dans certaines régions dumonde ; la demande en services publicsaugmente trop rapidement pour un grandnombre de gouvernements locaux. Leschangements environnementaux et les grandesmutations démographiques, parmi lesquels lenombre croissant de personnes âgées danscertains pays et du nombre de jeunes dansd’autres, créent de nouveaux besoins. Cesnouveaux défis offrent aussi des possibilités derenforcer et de réinventer le rôle desgouvernements locaux, qui occupent uneposition unique pour s’attaquer aux problèmeslocaux, problèmes dont les solutions ont desconséquences au niveau national.

Dans les chapitres précédents, nous avons décritles forces et les faiblesses des systèmes definancement local dans différentes parties dumonde et examiné la capacité desgouvernements locaux à mobiliser desressources et à gérer leurs dépenses. Nous yavons également évalué les relations entre lesdifférents niveaux de gouvernement etl’évolution de la gouvernance, avec par exemplela participation de la population aux processusde planification budgétaire locaux.

La prochaine section présente le contexte globalqui affecte le financement des gouvernementslocaux à travers le monde avant de résumer lesprincipales tendances, expériences et enjeuxrécents. Ces enjeux sont examinés d’après les

principes sur le financement des gouvernementslocaux qui ont été décrits dans l’introduction etdébattus dans les chapitres consacrés auxdifférentes régions. Pour finir, nous formulonsquelques conclusions et propositions pouravancer vers une réforme des finances locales etdes actions à entreprendre par CGLU.

Le contexte de la réforme : diversité,politique et changement

Les collectivités locales peuvent jouer un rôleimportant comme partenaires dans la réalisationdes politiques publiques, et elles contribuent à lagouvernance locale ainsi qu’à une meilleurefourniture des services. Mais ce rôle ne s’est quepartiellement réalisé dans de nombreux pays.Ceci était à prévoir, dans une certaine mesure,car la décentralisation se développe dans descontextes très différents, elle dépend desforces politiques et nécessite un minimum decapacité pour progresser. Même dans lesenvironnements les plus favorables, ladécentralisation est un processus extrêmementdynamique qui exige une adaptation continue àl’évolution des conditions économiques, socialeset politiques.

Comprendre la diversité

Comme nous l’avons souligné dans le chapitred’introduction, les pays sont soumis à différentesinfluences historiques et puisent par conséquentdans diverses traditions institutionnelles et degouvernance. L’histoire façonne leur expérienceet les formes de la décentralisation, ainsi queleur capacité à absorber des réformes. Le poidsdes gouvernements locaux dans les financespubliques varie considérablement d’une région àl’autre (Figure 9 et Tableau 4) et il existeégalement de grandes disparités au sein mêmedes régions. Par conséquent, les réformesnécessaires pour renforcer les finances localesdiffèrent entre les pays qui ont une longuetradition de décentralisation et ceux dontl’expérience en la matière est plus récente.


Observations : l’importantpoids des dépenses et desrevenus locaux sur ceux duGouvernement national enAsie de l’Est, en Eurasie etdans l’Asie du Sud nesignifie pas nécessairementque la décentralisation dansces régions est trèsavancée.

Figure 9: Le poids des gouvernements locaux sur les dépenses et les revenus du Gouvernement Nationaldans les différentes régions du monde

4020105

revenus dépenses

Amérique du NordEurope Eurasie

Asie de l’Est

Asie du Sud-est

Asie du Sud

MEWA

Áfrique

Amérique Latine

Tableau 4: Comparaison du rôle des gouvernements locaux dans les budgets

Recettes locales en pourcentage D penses locales en pourcentage des recettes publiques totales des d penses publiques totales

Afrique 3,2 7,9(3,6) (6,8)

AsieAsie du Sud 1,5 16,0

(0,9) (0,9)Asie de l’Est 20,0 40,0

(0,3) (0,3)Asie du Sud-est 5,3 15,5

(0,8) (0,6)Eurasie N.A. 26,5

(15,1)Europe (2008) 13,0 23,9

(0,7) (0,5)Amérique Latine 4,0 11,1

(4,5) (7,3)Moyen-Orient et Asie Occidentale N.A. 4,6

(1,7)Amérique du Nord 17,8 26,8

(0,6)

Notes : Coefficient de variation entre parenthèses. La moyenne a été établie à partir des pays suivants : Afrique : Afrique du Sud, Bénin, Burkina Faso, Égypte,Éthiopie, Gabon, Ghana, Kenya, Malawi, Mali, Maroc, Mozambique, Niger, Nigeria, Ouganda, Sénégal, Tanzanie, Togo, Tunisie, Zambie, Zimbabwe. Asie du Sud :Bangladesh, Inde, Pakistan ; Asie de l’Est : Chine, Corée, Japon. Asie du Sud-est : Indonésie, Philippines, Thaïlande, Vietnam. Eurasie : Arménie, Biélorussie,Géorgie, Kazakhstan, Kirghizstan, Moldavie, Russie, Ukraine. Europe : Allemagne, Autriche, Belgique, Bulgarie, Chypre, Danemark, Espagne, Estonie, Finlande,France, Grèce, Hongrie, Ireland, Islande, Italie, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Malte, Norvège, Pays-Bas, Pologne, Portugal, Romania, Slovaquie, Slovénie,Suède, République Tchèque, Royaume-Uni, Suisse. Amérique Latine : Argentine, Bolivie, Brésil, Chili, Colombie, Équateur, Salvador, Honduras, Jamaïque, Mexique,Panama, Paraguay, Pérou. Moyen-Orient et Asie Occidentale : Iran, Jordanie, Liban, Palestine, Syrie, Turquie, Yémen. Amérique du Nord : Canada, États-Unis.


Les finances des collectivités locales sontprospères dans une grande partie de l’Europe etde l’Amérique du Nord et dans certaines régionsde l’Asie de l’Est et du Pacifique (Corée, Japon,Australie, Nouvelle-Zélande). Le processusdémarre à peine dans d’autres régions, commela région Moyen-Orient et Asie Occidentale où laplupart des gouvernements locaux sont desunités déconcentrées du gouvernement centralavec une autonomie limitée. Même en Asie duSud, où la tradition de la démocratie est récente,les gouvernements locaux subissent des fortscontrôles de la part des gouvernements desniveaux supérieurs. En Amérique Latine et enEurasie, les finances locales s’améliorent demanière générale, mais des obstacles associésaux anciennes traditions centralisatricesperdurent. En Chine et dans la majeure partie del’Asie du Sud-est, le processus avance, mais larépartition des ressources entre les différentsniveaux de gouvernement est inégale et faittoujours l’objet d’enjeux importants. En Afrique,les gouvernements locaux sont rarementautonomes, mais il y a des avancées, enparticulier dans certains pays anglophonescomme par exemple l’Afrique du Sud ou laTanzanie.

L’une des principales conclusions que l’on peuttirer de la diversité des systèmes degouvernements locaux, c’est que plusieursapproches sont nécessaires pour faire face auxproblèmes de financement, même les plusfréquents. Aucune formule ne peut garantir queles systèmes de gouvernements locauxfonctionneront de façon efficace. Pour réussir, ilest nécessaire d’appliquer de façonsystématique et ordonnancée les principesélémentaires sur les finances publiques localesqui sont exposés dans le chapitre d’introduction.Ces principes sont peu nombreux etsuffisamment flexibles pour permettre àchaque pays de structurer son système derépartition des ressources entre les différentsniveaux de gouvernement d’après sonhistoire et d’après ses objectifs nationaux.

Réagir à la réalité politique

La décentralisation est un processuséminemment politique puisqu’il consiste,pour le gouvernement central, à transférerdes pouvoirs et à reconnaître l’autonomie desgouvernements locaux. Si les forcespolitiques ouvrent souvent la voie à ladécentralisation, comme nous l’avons vu toutau long de ce rapport, elles peuventégalement poser des problèmes : résistancedes responsables politiques nationaux àtransférer des pouvoirs aux gouvernementslocaux par peur d’en perdre le contrôle,opposition des bureaucrates dugouvernement central dont les objectifsinstitutionnels et personnels sont contraires àla décentralisation ou opposition de la partdes élites et des services déconcentrés del’État aux réformes. Au niveau local, lesleaders politiques peuvent compromettre ladécentralisation s’ils n’associent pas leursélecteurs au processus. Il convient decomprendre ces réalités politiques et d’yréagir afin de donner à la décentralisation unedynamique forte.

Développer les capacités locales

Il est nécessaire de renforcer les capacitésadministratives des gouvernements locauxpour qu’ils puissent assurer leurs fonctions.Le manque de capacités au niveau local peutse révéler une contrainte importante, enparticulier dans les pays en développement.Parfois, et c’est peut-être paradoxal, ladécentralisation n’atteint pas ses objectifs àcause de la faiblesse des institutions dugouvernement central, défaillance quipeut être attribuée à l’instabilité politiqueou à l’absence de contrôle sur les actionsde l’administration, par exemple : unedirection fiscale trop centralisatrice ou descontrôles de la trésorerie et du budgetlocaux trop tatillons. Pour que ladécentralisation tienne ses promesses, cesdifférentes contraintes doivent être

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identifiées et des efforts doivent être mis enœuvre pour développer les capacités quipermettront de les surmonter.

S’adapter au changement

Le contexte et les motivations qui conditionnentla décentralisation évoluent, même de façonrapide et spectaculaire. Parfois ce sont deschangements prévus qui transforment lecontexte, comme l’adoption d’une nouvellelégislation ou l’arrivée d’un nouveaugouvernement après une élection. Parfois cesont des événements soudains, comme parexemple un revirement politique majeur ou unecrise économique et financière. Lesgouvernements locaux doivent pouvoir répondrede façon efficace et s’adapter à ceschangements. La crise financière mondiale de2008 a montré cependant que cette adaptationpeut avoir des conséquences négatives. Lesgouvernements locaux et leurs défenseursdoivent rester vigilants et prêts à défendre leursintérêts dès lors qu’ils sont menacés.

Grands enjeux et tendances politiques

Avant d’aborder les principales conclusions sur lefinancement des collectivités locales, il estimportant de situer ces conclusions dans leurcontexte mondial, relever les tendancesgénérales et les problèmes que pose ladécentralisation. Ce contexte, comme le montrenotre Rapport, a un impact sur l’efficacité del’action locale. Certains de ces problèmes et cestendances se font sentir dans le monde entier,d’autres dans de régions particulières ou dansdes pays d’une même région.

La crise mondiale

La crise économique et financière évoquée ci-dessus a un impact sur les gouvernementslocaux au niveau global. Les pays émergentsd’Asie et certains pays d’Amérique Latine ont étémoins touchés par la crise, mais d’autres ont étéfrappés de plein fouet. En mars 2010, par

exemple, le gouvernement grec a réduit pardécret le nombre de gouvernements publics de 1034 à 355 dans le but d’économiser, selon lesestimations, 1,2 milliard d’euros par an.

Les politiques de réduction des déficitsbudgétaire comme conséquence de la crise ontété cruellement ressenties par les collectivitéslocales sur tous les continents. Dans plusieurspays d’Afrique, d’Eurasie et d’Amérique Latine, legouvernement central a réduit les transferts auxgouvernements locaux ou pris des mesures derecentralisation. Dans certaines régions, la crisene fait qu’aggraver les problèmes déjà existants.En Afrique, par exemple, la libéralisation deséchanges, la transition fiscale ainsi que lapauvreté et l’économie informelle pèsent depuislongtemps sur les finances publiques en généralet pour les collectivités locales en particulier. Orces problèmes sont partagés par la plupart despays moins développés.

Même dans les pays les plus avancés, lespolitiques de stabilisation visant à réduire ladette publique, comme celles adoptées enEurope et en Amérique du Nord, touchentprofondément les finances locales. Dans bonnombre de ces pays, les gouvernementslocaux redoutent qu’une partdisproportionnée du coût des restrictionsbudgétaires ne leur soit imputée sous laforme de réductions des transfertsintergouvernementaux, de restrictions ducrédit local et d’autres mesures d’austérité.

La crise économique et financière n’est pasla seule crise mondiale qui affecte lesgouvernements locaux. Le financement despolitiques de lutte contre le changementclimatique et les investissements nécessairesà la gestion des risques naturels augmenteraientconsidérablement les besoins en ressourcesdes gouvernements locaux à travers lemonde. On commence seulement à mesurerles répercussions financières sur lesgouvernements locaux des réponses auxproblèmes environnementaux.



Une décentralisation partielle ouinterrompue

La crise mondiale n’est qu’un exemple de la façondont le processus de décentralisation peut êtreinterrompu ou inversé. C’est un problème plusgénéral qui se présente sous différentes formes,comme nous l’avons montré, dans les chapitresconsacrés aux différentes régions. Le financementdes gouvernements locaux est un ensemble desystèmes complexes constitués d’un grandnombre de composants interdépendants. Certainssont plus faciles à mettre en œuvre ou plusréalisables politiquement que d’autres. Parconséquent, l’architecture de certains systèmesde financement locaux peut être inachevée (parrapport aux principes et aux meilleures pratiques)ou leur mis en œuvre partielle, même par rapportau cadre légal en vigueur.

La réalisation partielle ou incomplète de cessystèmes entraine d’autres problèmes car desnombreuses interdépendances existent entreses différentes composantes. Les déficiencesd’une partie du système compromettentsouvent la capacité du système tout entier.Par exemple, l’opacité dans l’attribution descompétences peut se traduire par desincertitudes concernant les besoins financiersdes gouvernements locaux. Les problèmesqui résultent de la conception et de la mise enœuvre des systèmes de transfertintergouvernementaux peuvent découragerou affaiblir les capacités locales à assurer laprestation de services, à mobiliser desrevenus et à recourir à l’emprunt pourfinancer ces services.

Une des pratiques les plus fréquentes etles plus dommageables d’une décentralisationincomplète, est l’insuffisance des fonds attribuésaux collectivités locales pour financer leurscompétences. À l’échelle mondiale, très peu depays ont réussi à limiter des grands écarts entredépenses et recettes locales. Ces écarts peuventrésulter d’un défaut de conception du système ;mais l’insuffisance des revenus s’explique le plus

souvent par des raisons politiques ou un manquede ressources, même dans les pays où le transfertde compétences aux collectivités locales sanscontrepartie financière est interdit par la loi. Ceproblème est plus grave dans certaines régions :en Afrique, par exemple, les recettes sont enrègle générale moins décentralisées que lesdépenses, ce qui se traduit par des écartsparticulièrement importants entre lesrecettes et les dépenses.

Transformations démographiques

De nombreux pays d’Europe sont confrontésaux répercussions sur les finances publiquesd’une population vieillissante et à la nécessitéd’intégrer les nouvelles populations dans lemarché du travail et dans la société engénéral. Le problème du vieillissement de lapopulation se pose également dans plusieurspays d’Asie et d’Eurasie (Chine, Japon,Russie, Ukraine). Dans certains pays endéveloppement, l’augmentation du nombrede jeunes par rapport au reste de lapopulation pose d’autres défis pour laprestation des services, qui ont eux aussi degraves répercussions financières.

L’urbanisation rapide, en particulier dans denombreux pays d’Afrique, d’Asie etd’Amérique Latine, continue de créer unedemande en services et en infrastructurespublics qui exige énormément de ressources.Les besoins sont encore plus grands si l’on yinclut les investissements nécessaires pours’adapter au réchauffement climatique. Pouravoir une idée des sommes en jeu, comptetenu des frais de maintenance et dedéveloppement des investissements urbains,il semblerait raisonnable de prévoir dans les200 milliards de dollars américains par an surles 25 prochaines années rien que pour lespays en développement (Note d’orientationde CGLU sur les finances locales, 2007), àsavoir un tiers de l’ensemble des besoins eninfrastructures publiques d’après lesestimations de la Banque Mondiale.

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Morcellement des collectivités locales

Le morcellement est un problème dansbeaucoup de régions du monde. En effet, dansde nombreux pays, la structure et la taille descollectivités locales soulèvent régulièrementdes débats. Les collectivités locales de petitetaille ne parviennent pas toutes seules à tirerparti des économies d’échelle dans la fourniturede certains services, ce qui se traduit par descoûts plus élevés. Mais dans les petitescollectivités, le lien politique avec les citoyensest plus fort et les citoyens peuvent garder uncontrôle plus direct sur les décisionslocales. Il est donc nécessaire de trouver lebon équilibre, en encourageant par exemplel’intercommunalité entre les petites collectivitéslocales et une collaboration plus étroite avec lesgouvernements de niveau supérieur pour lesservices qui nécessitent d’une certaineéconomie d’échelle.

La Thaïlande compte plus de 7 500collectivités locales de niveau communalavec, en moyenne, moins de 10 000habitants. Certains s’interrogent sur leurcapacité à fournir correctement desservices. Dans d’autres pays, comme parexemple en Ouganda ou en RépubliqueDominicaine, de nouveaux gouvernementslocaux plus petits sont créés régulièrement,ce qui a pour effet d’affaiblir la capacité desgouvernements locaux dont l’autonomie estencore récente. Parfois ceci est le résultatde la législation qui prévoit des subventionsd’un montant forfaitaire similaire pourtoutes les collectivités locales quelle quesoit leur taille, ce qui encourage à accroîtrele morcellement des communes.

D’autre part, des pays comme la Francecomptent 36 600 collectivités locales. Leurscitoyens s’identifient fortement aux petitescommunes car celles-ci assurent leurreprésentation et un meilleur suivi despolitiques locales. Afin de favoriser leséconomies d’échelle pour réduire les coûts

des services, la coopérationintercommunale est encouragée. En 2002,lorsque les gouvernements locaux d’Afriquedu Sud ont été regroupés, certainsanalystes se sont inquiétés du risque queles nouvelles collectivités locales, plusgrandes et mieux financées, affaiblissent laparticipation politique citoyenne danscertaines régions.

Déconcentration et décentralisation

En règle générale, la décentralisation comportele transfert de compétences auxgouvernements locaux et une certaineautonomie en matière de gestion dedépenses et de revenus. Certains pays dotésde conseils locaux élus, maintiennentcependant des services déconcentrés de l’Étatau niveau local. Au Kenya, par exemple, lesadministrations de district, qui sont desservices déconcentrés de l’État, cohabitentsur les mêmes territoires avec les conseils decomté élus. Leurs fonctions respectives nesont pas clairement définies, aussi certainsservices sont assurés par les deuxadministrations et d’autres ne le sont pas dutout (de récentes réformes constitutionnellesdevraient toutefois remédier à cettesituation).

Dans d’autres pays, il n’y a pas vraiment degouvernements locaux autonomes. Dans larégion Moyen-Orient et Asie Occidentale, parexemple, les gouvernements locaux secomportent, de fait, comme des servicesdéconcentrés de l’État, sauf en Turquie et enPalestine. On retrouve une situation similaireen Égypte, au Pakistan, au Bangladesh, enThaïlande et au Kazakhstan. L’utilisation desgouvernements locaux comme administrationsdéconcentrées de l’État ne permet pas debénéficier de leurs avantages comparatifspour la prestation des services publics. Ladécentralisation permet de se rapprocher desdemandes des habitants et d’assurer unmeilleur contrôle des politiques locales.



Gouvernements intermédiaires au sein desystèmes fédéraux et hiérarchisés

On considère que fédéralisme et décentralisationvont souvent de pair. Or dans beaucoup de paysfédéraux, les constitutions ne reconnaissent pasdirectement le droit des gouvernements locaux àl’autonomie. A la place, elles donnent le pouvoiraux états fédérés (ou à d’autres gouvernementsintermédiaires) de définir le cadre juridique etd’établir les relations avec les gouvernementslocaux. C’est ainsi que les gouvernements locauxbrésiliens, canadiens, sud-africains et américainsont obtenu des pouvoirs budgétairesconsidérables.

Dans d’autres cas comme en Argentine, enAustralie, en Inde, au Mexique, au Nigeria, auPakistan ou en Russie, les collectivités locales ontencore moins d’autonomie (souventconsidérablement moins) que ceux des paysunitaires avec des traditions plus centralisées.Priver de grands pays très peuplés decollectivités locales autonomes, comme c’est lecas de l’Inde ou du Pakistan (où les autoritéslocales ont été suspendues en 2009 d’uncommun accord entre autorités fédérales etautorités provinciales) limite les avantages de ladécentralisation. Dans des pays unitaires où lesliens entre les gouvernements du niveauintermédiaire et les gouvernements du niveaulocal sont très hiérarchisés, les gouvernementslocaux ne disposent aussi que de pouvoirslimités. C’est le cas notamment de la Chine et duVietnam.

Le rôle des agences internationales dedéveloppement

Les agences internationales de développementpeuvent parfois créer des difficultés aux pays endéveloppement d’Afrique, d’Asie et d’AmériqueLatine alors qu’elles sont censées les assisterdans leurs processus de décentralisation et deréformes des gouvernements locaux. Deuxproblèmes méritent une attention particulière.En premier lieu, elles peuvent pousser les pays à

adopter certaines réformes, qui répondentparfois à leurs propres objectifs ou simplementparce que ces réformes ont bien fonctionné dansd’autres pays. Ceci explique que, dans certainscas, les réformes mises en œuvre se soientrévélées inadaptées ou n’aient pas été viablesparce que tout simplement les pays n’envoulaient pas.

En deuxième lieu, certains bailleurs de fonds onttendance à créer des institutions ou desmécanismes parallèles pour la mise en œuvre deleurs programmes de financement et derenforcement des services publics. Cettedémarche vise à surmonter la faible capacité desgouvernements locaux, la corruption,l’inefficacité des institutions dans les payspartenaires. Qu’ils soient créés au niveau localou central, ces mécanismes contournent lesprocédures de prise de décision et d’attributiondes ressources des gouvernements locaux. Ilspeuvent transitoirement contribuer à améliorerla prestation des services dans les premièresétapes de la décentralisation, lorsque lesgouvernements locaux sont très faibles. Mais ilsnuisent à terme à la légitimité et à l’efficacité descollectivités locales, à moins qu’il ne soit prévud’institutionnaliser ces procédures et de lesintégrer au sein de l’administration publique.

Finances des gouvernements locaux :principaux problèmes et difficultés

Comme nous l’avons souligné dans l’introductiondu rapport, pour que les gouvernements locauxpuissent remplir leur mission efficacementcertains principes doivent être respectés et lescomposants clés des systèmes de financementlocaux doivent être en place. Ceci comprendl’attribution et la gestion des dépenses, l’existencede recettes locales propres (autonomes), destransferts intergouvernementaux bien structuréset, le cas échéant, l’accès à l’emprunt et à d’autresalternatives pour le développement desinvestissements. Dans cette section, lesproblèmes et enjeux identifiés dans les chapitresrégionaux sont soulignés.

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L’accent est mis sur les problèmes qui nécessitentune attention particulière; cependant il estimportant de rappeler qu’il y a eu ces dernièresdécennies des améliorations dans les systèmes definancement des gouvernements locaux dans denombreux pays développés et en développement.Ces améliorations concernent la gestion desdépenses publiques et la mobilisation desressources, ainsi que des innovations dans lagestion des affaires publiques, notamment ladiffusion des budgets participatifs qui ont vu lejour en Amérique Latine.

Attribution et gestion des dépenses

Une attribution claire des compétences ainsi quedes méthodologies explicites pour traduire lescompétences budgétaires en matière de besoinsfinanciers sont fondamentales pour les financeslocales. Les insuffisances dans ce domaineaffaiblissent les gouvernements locaux etnuisent au système de financement local. Lesproblèmes se présentent souvent sous plusieursformes :

Plus de clarté dans l’attribution descompétences : dans de nombreusesrégions, en particulier dans les pays endéveloppement d’Afrique, d’Asie, d’Eurasieet d’Amérique Latine, la répartition descompétences entre les différents niveaux degouvernement n’est pas clairement définie.Les lois sont inachevées et descontradictions subsistent entre les lois sur ladécentralisation et les lois sectorielles quiconcernent des services publics spécifiques.Des ministères peuvent continuer àassumer des compétences sectorielles (eau,éducation, santé, etc.) sans coordination ouen concurrence avec les gouvernementslocaux. Des moyens sont dilapidés car lesministères entretiennent des bureaux et dupersonnel comme avant la décentralisation.C’est un cas de figure fréquent en Afrique eten Amérique Latine. La situation peut êtreencore plus grave quand il y a plusieursniveaux de collectivités territoriales, comme

c’est le cas en Chine, et dans les paysfédéraux où les niveaux intermédiairesexercent un contrôle inapproprié sur lesgouvernements locaux qui se trouvent surleur territoire, comme c’est le cas en Inde. Àcet égard, la question de savoir si lesgouvernements locaux doivent accéder à unstatut plus autonome vis-à-vis desgouvernements de niveau intermédiaire,provinces ou états suscite débat dans denombreuses régions, de l’Australie àl’Argentine.

Adéquation et respect de l’attribution descompétences : dans certains cas, les autoritéscentrales continuent à jouer un rôle arbitrairedans la prestation des services publics locaux,parfois même en contradiction avec la loi sur ladécentralisation. La qualité et les modalités desservices locaux peuvent alors être en décalageavec les attentes de la population. Dans d’autrescas, les services dont les prestations bénéficientaux habitants de plusieurs collectivités locales(avec des fortes externalités) et/ou quinécessitent des subventions pour assurer leurfinancement, mais où la coordination avec lesautres niveaux de gouvernement est faible,peuvent aboutir à des prestations insuffisantesou irrégulières à causes des limitations desressources locales. C’est ce qui se produit, parexemple, en Chine, au Malawi et auMozambique, où les gouvernements locaux sontresponsables de la sécurité sociale et desrégimes généraux de retraite.

Financement des compétences : le manque declarté dans l’attribution des compétencesentraîne un transfert des coûts entre lesdifférents niveaux de gouvernement, souventpar l’intermédiaire des compétences transféréessans contreparties financières qui peuvent peserlourdement sur les budgets locaux. Il arriveaussi que les collectivités locales soient obligéesd’assumer des services spécifiques, respectentcertaines modalités de prestation ou, encore,qu’elles assurent certaines normes ou standardsdécidés par le gouvernement central ou de



niveau intermédiaire. Cela arrive fréquemmentdans les pays en développement et aussi dansles pays développés. Parfois, ces responsabilitéspeuvent porter sur des services que lesgouvernements locaux ne sont pas tenus defournir d’après la législation en vigueur.

Approbation des budgets et contrôle par desautorités de niveau supérieur : dans denombreux pays, et en particulier en Afrique, enAsie, en Eurasie, en Amérique Latine et dans larégion Moyen Orient – Asie Occidentale, lesgouvernements centraux ou régionauxassistent, contrôlent – et parfois mêmeapprouvent – les budgets votés par les autoritéslocales élues. Cette pratique de contrôle ex ante(contrôle d’opportunité) réduit l’autonomiebudgétaire des pouvoirs publics locaux.

Renforcer la gestion des dépenses locales :dans les pays en développement, la gestion desdépenses des gouvernements locaux estsouvent faible en termes de coûts / bénéfices.Ceci s’explique en partie par les contraintes quipèsent sur les ressources et par le poids souventexcessif des charges administratives sur lesbudgets locaux. Mais d’autres facteurs déjàmentionnés — manque de clarté dansl’attribution des fonctions, responsabilitéstransférées sans compensation financière, etc.— ou qui seront abordés par la suite — transfertsconditionnés et faible autonomie dans la gestiondes recettes — affaiblissent le contrôle local et necontribuent pas à une gestion plus efficace desressources.

Mobilisation de revenus locaux /Autonomie

La mobilisation de revenus locaux et l’autonomiesont deux conditions pour que lesgouvernements locaux puissent assumer leurscompétences de façon responsable et efficace.Pourtant, rares sont les pays au monde qui, à cejour, ont donné à leurs gouvernements locauxles moyens et l’autonomie nécessaires pours’assurer des recettes suffisantes. Ce problèmese manifeste de diverses façons en fonction de la

conception et la mise en œuvre des systèmes derevenus locaux.

Déséquilibres budgétaires verticaux : souvent,le transfert de compétences aux collectivitéslocales ne s’accompagne pas d’unedécentralisation des sources de revenuscorrespondantes (y compris les transferts desressources, qui sont examinés plus bas).Comme il a été déjà mentionné, les recettes descollectivités locales représentent dans denombreuses régions une parte infime desbudgets publics nationaux. Ceci se traduit pardes contraintes financières de plus en plus fortessur les dépenses des collectivités localeset par une plus grande dépendance descollectivités locales vis-à-vis des transferts desgouvernements centraux.

Autonomie dans la gestion des revenus :l’autonomie est extrêmement limitée dans lamajeure partie de l’Afrique, de l’Asie et de larégion Moyen Orient – Asie Occidentale. Lasituation est meilleure mais cependant pasuniforme en Eurasie et en Amérique Latine. Lesgouvernements locaux n’ont aucun pouvoir pourdécider de nouveaux impôts et disposent d’unpouvoir limité pour décider des tauxd’imposition, du montant des droits et desredevances pour les usagers des services locaux.Même dans les pays où la décentralisation estavancée, comme l’Australie, les états fédéréslimitent l’autonomie de gestion des revenus auniveau local. Des tentatives pour renforcerl’autonomie fiscale et réduire la dépendance vis-à-vis des transferts, telles que la « tripleréforme » au Japon (Trinity Reform), n’ont étéqu’en partie couronnées de succès. En EuropeOccidentale ou en Amérique du Nord,l’autonomie dans la gestion des revenus est plusimportante, mais des problèmes subsistentégalement.

Les problèmes de l’impôt foncier : l’impôtfoncier est l’impôt le plus souvent recommandéet le plus utilisé par les collectivités locales dansle monde entier. Cependant, son potentiel de

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recettes n’est pas souvent réalisé. En moyenne,il rapporte dans les pays en développement 0,5pour cent du PIB contre 2 pour cent dans lespays développés. Il s’agit en plus d’un impôtimpopulaire : même dans certains paysdéveloppés où il joue un rôle important (États-Unis, Canada, Royaume-Uni) il provoque unfort rejet de la part des habitants. En outre, ilest cher et difficile à gérer, et ce d’autant pluspour des nombreux pays en développement quine sont pas dotés de registres fonciersappropriés, qui comptent des quartiers avecdes constructions informelles étendues et defaibles capacités au niveau local pourl’évaluation de la valeur des biens, pourappliquer l’impôt et assurer son recouvrement.

Diversification de la fiscalité locale : lesassiettes fiscales locales sont souvent limitées,en particulier compte tenu des problèmes deforte dépendance vis-à-vis de l’impôt foncier.Un certain nombre de pays d’Europe etd’Amérique du Nord font appel à un impôt localsur le revenu des particuliers. Dans les paysnordiques et dans certaines économies entransition d’Europe Centrale et de l’Est, unesurtaxe avec un taux fixe est imposée sur lerevenu des particuliers. Cette surtaxe estrecouverte avec l’impôt sur le revenu despersonnes au niveau national. En AmériqueLatine, plusieurs pays, parmi lesquels le Brésil,le Chili et la Colombie, ont adopté divers typesd’impôts locaux sur les activités économiques.Les taxes sur les ventes locales sont utiliséesnotamment au Canada, où il existe une TVAnationale, et aux États-Unis, où il n’y a pas deTVA. La faible diversification de l’assiette fiscalelocale est souvent aggravée par l’absence deflexibilité pour s’adapter aux transformationsstructurelles de l’économie (par exemple,croissance du secteur des services).L’inélasticité de nombreux impôts et taxeslocaux (faible réactivité des recettes face àl’évolution de l’activité économique) estproblématique parce que la demande desservices et leur coût augmente plus rapidementque les recettes. Dans un certain nombre de

pays d’Afrique (Tanzanie, Ouganda et Zambie)des impôts locaux très importants ont étésupprimés récemment et en partie remplacéspar des transferts. D’autres pays, parmilesquels la Corée, souffrent d’une proliférationdes « impôts nuisibles » dont les recettes sontfaibles par rapport au coût du recouvrement.

Droits et redevances sur les usagers des servicespublics : les collectivités locales doiventappliquer des droits et des redevances pourl’utilisation des services afin d’assurer lerecouvrement des coûts dès lors que c’estpossible. Au Canada et aux États-Unis, lescollectivités locales tirent un quart de leursrecettes propres de ces droits et redevances pourles services, ce qui n’est pas négligeable comptetenu du niveau généralement élevé de leursrecettes fiscales locales. La situation est trèsdifférente dans de nombreux pays endéveloppement. Dans certains pays d’Afrique telsque l’Algérie, le Bénin, l’Égypte et la Tunisie, lescollectivités locales n’ont pas le pouvoir de fixer lemontant des droits et tarifs des services locaux.

Politique relative aux recettes locales :différents obstacles politiques limitentl’accroissement des revenus locaux. Parmi cesobstacles on peut mentionner : la résistancedes collectivités locales à augmenter les impôts(par exemple dans certains pays de l’UE), lesrestrictions à la fiscalité locale imposées dans lalégislation nationale ou l’opposition des habitantsvia des référendums (dans de nombreux étatsaméricains). Dans une certaine mesure, cesphénomènes résultent d’une informationinsuffisante du contribuable ainsi que desattentes des citoyens, qui souhaitent plus et desmeilleurs services avec moins d’impôts.

Rôle des gouvernements locaux et centrauxdans la collecte des revenus : la pratique varie àtravers le monde. Mais tous les pays s’efforcentde maximiser les recettes tout en minimisant lesfrais de gestion et de contrôle (ce qui favorise lerôle des niveaux supérieurs dans la gestion et lamise en œuvre) et en maximisant la



responsabilité face au citoyens et l’accès auxinformations locales (ce qui favorise laparticipation directe des collectivités locales).Bien que la gestion centralisée soit mieuxadaptée pour certains impôts, dans certainesrégions, parmi lesquelles la région Moyen Orient– Asie Occidentale et l’Afrique de l’Ouest, lesagences centrales ne transfèrent pas lesressources qu’elles perçoivent auxgouvernements locaux en temps voulu. Lemanque de mesures incitatives pour lesadministrations fiscales centrales pour assurerle recouvrement des recettes locales peutégalement être un problème. L’expérience dedivers pays (Costa Rica, Jordanie et Eurasie)montre une augmentation importante desrecettes lorsque les responsabilitésd’administration des impôts sont transférées auxcollectivités locales.

Transferts de ressources entre lesdifférents niveaux de gouvernement

Un système de transferts de ressources bienstructuré est un élément capital du financementlocal. L’utilisation des transferts, toutefois,soulève un certain nombre de difficultés qui sonttraitées de différentes façons selon les régions etles pays.

Un partage des recettes adapté et stable : dansla plupart des pays, une partie des impôtscentraux est reversée aux gouvernementslocaux, mécanisme simple qui présente unpotentiel élevé de recettes. Ce mécanisme peutêtre une solution partielle aux déséquilibresverticaux, mais le partage des recettes faitl’objet de diverses contraintes. Le partage desrecettes selon le lieu d’origine des ressourcescollectées peut être vu comme un stimulant pourl’activité économique locale, mais il peutégalement renforcer les disparités horizontaleset entraîner une volatilité accrue des recetteslocales. Dans les pays en développement enparticulier, les montants partagés peuvent êtreincertains ou manquer de transparence, ce quirend la planification à long terme difficile pour les

collectivités locales. C’est le cas dans certainspays d’Afrique de l’Ouest, où les gouvernementscentraux retiennent les ressources descollectivités locales ou retardent le versement.Le plus important à noter, peut-être, est que lepartage des recettes peut avoir des effetspervers sur la génération de recettes locales, cequi nuit à l’autonomie locale et à la responsabilitédes gouvernements locaux envers leursélecteurs.

Déséquilibres budgétaires horizontaux : malgrédes différences souvent importantes entre lescollectivités locales en ce qui concerne lesbesoins en dépenses et leurs recettes, beaucoupde régions n’ont pas de subventions depéréquation efficaces. En Afrique, quelques paysseulement (Maroc et Afrique du Sud) les ontintroduites, tandis qu’au Moyen Orient – AsieOccidentale, aucun pays n’en dispose. Lasituation est quelque peu meilleure en AmériqueLatine, où certains États (ex. : Brésil et Chili)font appel à des subventions de péréquationexplicites. D’autres pays de la région utilisentcertaines variables à des fins de redistributiondans certains mécanismes de transferts.Certains pays d’Asie utilisent aussi dessubventions de péréquation (ex. : Australie,Indonésie, Japon), tandis que d’autres ignorentquasiment les disparités fiscales (ex. : Chine,Inde, Philippines, Nouvelle-Zélande). Lessubventions de péréquation sont utilisées enEurasie, en Europe et en Amérique du Nord (saufau niveau fédéral aux États-Unis), mais avecplus ou moins d’efficacité. Les méthodes dedistribution des ressources dans certains paysd’Eurasie ne sont pas très transparentes, mais lasituation s’améliore.

Conception des transferts de péréquation : lesmécanismes de péréquation présentent souventdes inconvénients ; par exemple, seules lesdifférences de capacité fiscale ou de besoins dedépenses, et non les deux, sont prises encompte ; il arrive que les recettes réelles soientprises en considération plutôt que la capacitéfiscale, ce qui freine la mobilisation des recettes

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locales. Le fonds commun qui alimente lestransferts peut être instable ou mal défini, ouencore l’usage des fonds peut être soumis à desconditions rigides qui transforment dans lapratique les subventions de péréquation, quisont normalement des subventions sansrestrictions d’utilisation, en transfertsconditionnels. Dans les pays fédéraux tels quel’Australie, il y a des problèmes concernant lafaçon dont les gouvernements intermédiaires(les états) interprètent les politiques fédéralesrelatives à la péréquation.

Conception des transferts conditionnés : lessubventions conditionnées allouées par lesgouvernements nationaux ou intermédiairessont aussi une des composantes des budgetslocaux. Elles servent à promouvoir les normes etles objectifs nationaux pour la prestation deservices qui ont été décentralisés, comme parexemple certains aspects de l’éducation et de lasanté. En sus, elles s’attaquent auxexternalités inter-juridictionnelles concernant,par exemple, les questions environnementales,ou soutiennent les gouvernements locauxdans leurs investissements. Les subventionsconditionnées existent dans de nombreux pays,en particulier pour les investissements dansl’infrastructure. Toutefois, dans certainesrégions, comme l’Eurasie par exemple, lessubventions conditionnées ne sont pas biendéfinies. Dans d’autres pays, comme en Égypte,au Nigeria, en Tanzanie et en Ouganda, onobserve une prédominance excessive destransferts conditionnés sur l’ensemble desressources transférées. Plusieurs problèmessont souvent associés à ce type de subvention,parmi lesquels : leur nombre et leur complexitéqui sont à l’origine des coûts de mise en œuvreélevés pour les collectivités locales ; leurmanque de transparence et de stabilité, ycompris dans le temps et parfois qu’elles sontutilisées à des fins clientélistes. De plus, unedépendance excessive vis-à-vis des subventionsconditionnelles peut faire peser des contraintestrop lourdes sur l’autonomie des gouvernementslocaux et les faire délaisser les priorités locales

au profit des priorités nationales, ce qui a poureffet de réduire leur avantage comparatif.

Subventions basées sur la performance :innovation relativement récente dans le domainedes transferts, le transfert basé sur laperformance a été introduit dans certains paysd’Afrique et d’Asie avec le soutien desorganisations internationales. Les subventionsbasées sur la performance conditionnent letransfert de fonds au respect de certainesnormes et de certains objectifs. Lesgouvernements locaux restent généralementlibres de décider de la meilleure façon d’utiliserles fonds. Ce type de transferts mêle uneflexibilité des subventions qui ne sont passoumises à conditions et à une forme atypiquede conditionnalité. L’inconvénient, c’est qu’ilspeuvent avoir pour effet de privilégier lescirconscriptions qui jouissent d’un plus grandpotentiel administratif et qu’ils risquent dereproduire certains des problèmes associés auxprogrammes traditionnels. Jusqu’ici, ils ont étéutilisés davantage pour promouvoir le respectdes procédures de gestion financière etadministrative que pour améliorer les résultatsde la fourniture de services. Il est trop tôt pourjuger de façon définitive de l’efficacité destransferts basés sur la performance mais ilsconstituent un mécanisme prometteur et il nefait aucun doute que d’autres essais sontsouhaitables.

Emprunt des gouvernements locaux etaccès aux marchés financiers

L’emprunt est peut-être l’aspect le plus négligédes finances des collectivités locales dans denombreuses régions du monde. Dans lecontexte d’urbanisation rapide évoqué plus haut,en particulier dans les pays en développementd’Afrique et d’Asie, la nécessité d’investirdans les infrastructures prend uneimportance capitale. Dans ce contextel’emprunt, qui comporte une certaine équitéintergénérationnelle, est un moyen adapté pourfinancer les investissements à long terme.



Dans le même temps, une multitude deproblématiques est à prendre en compte.

Les règles sur l’emprunt et les responsabilitésbudgétaires des collectivités locales : elles sontsouvent peu développées et mal mises enœuvre. Certaines sont extrêmement restrictiveset empêchent de fait les gouvernements locauxd’emprunter (du Danemark au Chili, au Kenyaou à la Tunisie), tandis que d’autres sont troplaxistes et risquent d’ouvrir la voie à descomportements à risques. Cela a été le cas dansles années 90 au Brésil et en Argentine.

Accès au crédit. Dans de nombreux cas, et enparticulier dans les pays en développement, lescollectivités locales ont souvent du mal à accéderà des crédits fiables. Les marchés financiers nesont pas bien développés et bon nombre decollectivités locales n’ont jamais emprunté ou neremplissent pas les conditions techniquesimposées par les institutions de prêt. La situationest meilleure à moyen et court termes dans leséconomies émergentes où les marchésfinanciers tendent à être plus développés avecun meilleur accès aux donnés financières, desmécanismes de qualification de raiting, de prixde référence, etc.

Organismes spéciaux : les résultats desétablissements de crédit pour les collectivitéslocales, créés souvent dans les pays endéveloppement avec le soutien d’organisationsinternationales (il y en a dans plus de 60 pays),sont plutôt décevants. Ceci est attribué à lapolitisation des décisions de prêt et à laconception même du système de crédit. Ungrand nombre d’établissements intermédiairesne sont pas suffisamment indépendants dugouvernement ; ils ne sont pas autorisés à êtreen rapport avec les marchés du crédit nationauxet ne s’y essaient pas. À cet égard, aucunemesure ne vient aider les collectivités locales àse familiariser avec les marchés et à développerleurs capacités pour répondre aux exigences desmarchés.

Pratiques des gouvernements centraux : uncertain nombre de pratiques des gouvernementscentraux, parmi lesquelles la faiblesse desmécanismes d’évaluation des demandes deprêts, le renflouement des collectivités locales etla rétention des transferts perturbent ledéveloppement normal des marchés locaux ducrédit. Il arrive souvent que des prêts sollicitésauprès des institutions de crédit public n’aientpas été suffisamment étudiés et que des projetsqui n’étaient pas viables soient approuvés. Lespratiques de renflouement, lorsque lescollectivités locales ne peuvent pas ou ne veulentpas rembourser leurs emprunts, nuisent à ladiscipline budgétaire et provoquent unedistorsion du marché du crédit. Bien que lerecours à des rétentions automatiques sur lestransferts soit en règle générale associé à unmeilleur taux de remboursement des crédits etcontribue à développer l’accès au crédit, leurmaintien sur le long terme ne suffit pas àencourager les collectivités locales à se tournervers le marché. Encore moins à mieux préparerles projets et les institutions de prêts à mieuxévaluer ces projets.

Les liens avec le système de financement local :d’autres aspects du financement desgouvernements locaux déjà mentionnés nefavorisent pas le recours à l’emprunt,notamment l’insuffisance des sources derevenus. Parfois les transfertsintergouvernementaux dissuadent lesgouvernements locaux relativement richesd’emprunter pour financer eux-mêmes leursprojets de développement. L’absence depratiques de gestion financière appropriées nuitégalement à la capacité des gouvernementslocaux à préparer correctement les projets, àpouvoir être qualifiés pour obtenir un prêt et àgérer leur portefeuille de dettes.

Recommandations

D’après les conclusions de GOLD II, il apparaîtclairement que les gouvernements locaux dansle monde — des pays les plus industrialisés aux

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pays les moins développés — sont confrontés àdes nombreux problèmes et défis dans le cadrede leurs systèmes de finances et qu’à certainségards la situation est restée la même ou s’estaggravée ces dernières années. En Afrique, lesgouvernements locaux représentent bien moinsde dix pour cent des dépenses publiques etencore moins des recettes publiques. Dans lespays de la région Moyen Orient – AsieOccidentale, les ressources sont égalementlimitées et l’autonomie encore plus restreinte.Dans de nombreux pays d’Amérique Latine,d’Asie, d’Eurasie et même d’Europe, lesgouvernements locaux voient sapée leurlégitimité parce qu’ils sont incapables d’assumercertaines compétences avec les ressources dontils disposent. Bien que certaines mesuresnécessaires soient difficiles à mettre en œuvrerapidement, beaucoup peut être fait.

Affectation et gestion des dépenses

L’attribution claire des compétences en matièrede dépenses doit être inscrite en tête desprogrammes nationaux de réforme dufinancement des gouvernements locaux.D’importants problèmes politiques, y compris lemanque de volonté, ne facilitent pas sa mise enœuvre. Plusieurs principes doivent êtrerespectés pour avancer dans cette réformeessentielle qui obligera dans certains cas àréviser le cadre juridique et à harmoniser lespolitiques sectorielles avec les lois sur ladécentralisation.

• Il est nécessaire de clarifier les compétencesexclusives des collectivités locales pourqu’elles puissent assumer clairement leursresponsabilités devant les électeurs. Dans lescas où le contexte juridique est précis mais iln’a pas été mis en œuvre, il est nécessaire defaire appliquer la législation.

• Si le partage de compétences est nécessairepour assurer certains services, il estimportant d’identifier les responsabilités dechaque niveau de gouvernement concernant

la régulation, le financement et la mise enœuvre de ces services.

• Les contrôles des niveaux supérieurs sur lesdépenses locales doivent être limités. Dansl’UE, par exemple, la Commission ne devraitpas contrôler ou s’immiscer de façonexcessive dans les modalités de prestationdes services locaux. Dans les systèmes avecplusieurs niveaux de gouvernement, le rôlejoué par les niveaux intermédiaires (étatsfédérés, régions et provinces) dans lecontrôle des dépenses locales doit êtreadapté et restreint. Les atteintes àl’autonomie locale devraient être limitées etles niveaux intermédiaires ne devraient paspouvoir intervenir dans la gestion de serviceslocaux en particulier.

• Dans les pays en développement où il existedes écarts importants dans les capacitésadministratives entre les différentsgouvernements locaux, une attributionasymétrique des compétences peut sejustifier, au moins provisoirement. Lesgouvernements locaux pourront acquérir —s’ils bénéficient du soutien et des mesuresd’incitation appropriés — plus decompétences au fur et à mesure qu’ilsdévelopperont leur capacité.

• Afin qu’une meilleure attribution descompétences puisse contribuer à améliorer lefinancement local, les compétencesattribuées au niveau local doivent êtretraduites en montant de dépenses/definancement. Ces montants doivent êtrecalculés avec une méthode standardiséeappropriée. Une évaluation systématique ducoût des responsabilités transférées devraitprécéder tout transfert de tâches et deressources.

Au-delà de l’affectation des dépenses, un certainnombre d’autres réformes peuvent s’avérernécessaires.



• Financer toutes les compétences. Ilconvient de noter que le niveau degouvernement qui a le pouvoir de régulerou réglementer la prestation d’un servicesoit également obligé d’assumer le coût deses décisions. Il faut aussi renforcer lacoordination et le dialogue entre lesdifférents niveaux de gouvernement surl’attribution des compétences. Enfin, uncontrôle préalable de l’ensemble de lalégislation sur les gouvernements locauxserait recommandable pour identifier lescompétences qui ne bénéficient d’aucunecompensation financière.

• Veiller à ce que les ressources humainessoient correctement formées. Lefinancement et la dotation en personnel desagences déconcentrées des ministères dontles fonctions concurrencent lesgouvernements locaux devraient être réduitsou supprimés. Il faudra s’assurer que lescollectivités disposent du personnelnécessaire pour assurer ces fonctions et quele personnel employé par les autres niveauxde gouvernement susceptibles d’interféreravec les fonctions des collectivités locales soitréduit.

• Réduire et supprimer progressivement lecontrôle préalable des budgets desgouvernements locaux. Cela peut s’avérerimpossible à faire rapidement dans certainspays en développement, mais au fur et àmesure que le système de finances locales seconsolide, il est important de réduire lescontrôles préalables (d’opportunité) et derenforcer les contrôles postérieurs (delégalité), tels que les audits, et de garantirune plus grande transparence envers lescitoyens.

• Avoir une approche plus stratégique de ladécentralisation des compétences. Afin defavoriser le processus, il peut s’avérernécessaire de mettre en œuvre unedécentralisation asymétrique, de développer

des incitations à plus d’efficacité dans lagestion ainsi que des programmes derenforcement institutionnels. Ces derniers,avec l’assistance technique, doivent aider lesgouvernements locaux à consolider leursbases dans les premières étapes de ladécentralisation, puis à s’adapter auxmécanismes de gestion plus efficaces.

Génération de recettes locales etautonomie

Dans la majorité des pays, le principal défi est lamobilisation de recettes locales. Les principalesréformes envisagées sont les suivantes :

• Accroître l’autonomie locale pour améliorer lamobilisation de revenus propres. L’objectifest de renforcer le lien entre bénéfices et lecoût des services locaux et accroître laresponsabilité des représentants locauxenvers les contribuables. Les collectivitéslocales doivent disposer de sources derevenus adaptées à leurs besoins. Leurcapacité technique doit être renforcée afin degarantir que les coûts de la gestion durecouvrement ne soient pas supérieurs auxrecettes.

• Réformer et moderniser l’administration del’impôt foncier. Le faible rendement del’impôt foncier est souvent dû à desproblèmes administratifs. Mais descontraintes politiques limitent l’utilisation decet impôt, et par conséquent la nature etl’étendue des réformes doivent être définiesau cas par cas.

• Diversifier l’assiette fiscale locale. C’est unenécessité dans beaucoup de pays pouraccroître la mobilisation des recettes etl’autonomie des gouvernements locaux.Toutefois, il est important de reconnaître quele nombre d’impôts locaux qui présentent ungrand potentiel est limité :

– Les nouveaux impôts locaux doivent

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rassurer les autorités centrales et lesentreprises, ils ne doivent pas affaiblirl’activité économique locale ou l’espritd’entreprise ; les impôts nuisibles doiventêtre évités.

– Parmi les impôts qui s’adaptentparticulièrement bien aux collectivitéslocales figurent, pour les rappelerbrièvement, les taxes sur les véhicules, lataxe professionnelle et l’impôt sur les plus-values foncières pour financerl’infrastructure. Tous peuvent générer desrecettes importantes.

– Les impôts sur l’activité économiquepeuvent adopter différentes formes, maisle chiffre d’affaires sert souvent d’assiettefiscale ; il convient de veiller aussi à nepas les transformer en taxes sur les ventesqui seraient en concurrence avec d’autresimpôts sur la consommation, en particulierla TVA nationale.

– Pour aller plus loin dans le renforcementde l’autonomie fiscale locale, ilconviendrait de mettre en place unesurtaxe avec un taux fixe en complémentde l’impôt sur le revenu des particuliers quiserait recouvré en même temps quel’impôt national.

– Autre source potentiellement valable maisrelativement inexploitée dans la plupartdes régions : la fiscalité environnementaleou « verte » liée à la gestion des déchets,aux activités qui polluent l’eau et l’air et àla production d’énergie. Les taxes vertesferaient d’une pierre deux coupspuisqu’elles favorisent à la fois lagénération de recettes et la préservationde l’environnement.

– La majeure partie de l’imposition est baséesur la production et les ventes et lesbénéfices qui en résultent, mais il existeégalement des possibilités de développer

des sources de revenus basées surl’économie de la connaissance, qui est deplus en plus importante.

– Il est nécessaire d’adapter le systèmefiscal de façon à ce que les activités dusecteur informel soient elles aussiimposées, en particulier dans les pays endéveloppement.

• Elargir la liberté des collectivités locales pourla gestion des redevances et droits sur lesusagers des services. Des problèmes et deslimites économiques, techniques et politiquespèsent sur ces recettes, mais elles pourraientêtre plus largement utilisées dans la plupartdes pays. Une meilleure tarification, plusexplicite, des services publics peut contribuerà améliorer l’efficacité si les obstaclespolitiques au paiement sont levés. Le principede la récupération du coût des servicespublics devrait être privilégié dès lors quecela est possible, mais sans compromettrel’accès des pauvres aux services de base.

• Organiser soigneusement la perception desimpôts locaux. Comme cela a déjà étémentionné précédemment, il est difficile detrouver les bons équilibres dans la répartitiondes responsabilités entre le gouvernementcentral et les gouvernements locaux. Poursoutenir le recouvrement au niveau local, desmécanismes solides et des mesuresd’incitation sont requis. Lorsque la gestiondes impôts locaux est centralisée, il estimportant de mettre en place des systèmesde primes pour encourager l’administrationfiscales. Un dialogue et une coopérationétroite entre les différents niveaux del’administration fiscale sont toujourssouhaitables et devraient êtreinstitutionnalisés. Pour cela, un partage del’information sur les opérations derecouvrement avec les gouvernementslocaux est nécessaire ainsi qu’uneparticipation à certains aspects de la gestion.



• Encourager les autorités locales à mobiliserles ressources locales, avec plus detransparence et en établissant un lien entreimpôts et prestation des services. Les éluslocaux doivent mobiliser les ressourceslocales pour améliorer la prestation desservices. Des campagnes de sensibilisationdoivent être engagées pour motiver lescitoyens à s’acquitter des impôts, pour lesinformer sur la façon dont les ressources sontutilisées et les décisions sont prises. Les éluslocaux devraient également veiller à lagestion transparente des fonds et encouragerla participation des citoyens dans leprocessus d’élaboration du budget.

Transferts intergouvernementaux

Compte tenu des obstacles et des faiblessesdécrites ci-dessus, différentes mesures peuventêtre engagées pour améliorer la structure et lefonctionnement des systèmes de transfertintergouvernementaux.

• Garantir des mécanismes de transfertprévisibles, réguliers et transparents. La loidoit définir un seuil minimum de ressourcespubliques à transférer chaque année auxcollectivités locales et établir des garantiessuffisantes pour que ces ressources soientdistribuées de façon transparente etimpartiale.

• Trouver le bon équilibre entre les différentstypes de transferts. Il n’existe aucune règleclaire pour décider s’il vaut mieux distribuerles recettes fiscales selon l’origine du lieu decollecte (principe d’origine des ressources)ou d’après une formule. Le premier systèmerisque d’aggraver les disparités budgétairesentre les collectivités locales (on donne plus àcelui qui collecte plus) et augmenter parconséquent la nécessité d’appliquer dessubventions de péréquation (voir ci-dessous). De même, il n’existe pas unenorme ou formule d’équilibre idéal entre lestransferts non conditionnels et les transferts

conditionnés. Une proportion importante defonds non conditionnés renforce l’autonomieet la responsabilité des gouvernementslocaux devant leurs électeurs. C’est lameilleure solution pour soutenir l’autonomielocale ainsi que le développement dès lorsque les gouvernements locaux ont acquis unminimum de capacités.

• Étendre et améliorer l’utilisation destransferts de péréquation. Les pays qui neles utilisent pas devraient y réfléchir afin decompenser les écarts de ressources entreles gouvernements locaux pour assurer laprestation des services essentiels. Les paysqui les utilisent devraient faire un bilan etprivilégier un système avec des règlesexplicites et stables pour constituer lesfonds de péréquation, pour mieux évaluerles besoins en dépenses et la capacitépotentielle à générer des recettes lors del’attribution des fonds (par opposition auxdépenses ou aux recettes actuelles), et quifacilite une utilisation inconditionnelle desfonds transférés. Dans les pays où lesvariables de péréquation sont déjàintégrées dans les modalités de distributiondes transferts, comme c’est souvent le casen Amérique Latine, il serait souhaitable demettre en place séparément un transfert depéréquation doté des caractéristiquesindiquées ci-dessus.

• Contrôler et améliorer les mécanismes utiliséspour l’attribution des ressources dans le cadredes subventions conditionnées. La meilleurepratique, concernant les systèmes desubventions conditionnées consiste à :simplifier, limiter le nombre de transferts, biendifférencier les différents instruments, avecdes objectifs sectoriels clairs. Il s’agit aussi dedonner aux gouvernements locaux plus deflexibilité pour décider de la meilleureutilisation des fonds tout en réalisant lesobjectifs sectoriels définis par legouvernement central.

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• Regrouper les subventions là où il existeun grand nombre de programmes malcoordonnés. Dans certains pays d’Europeet d’Asie, par exemple, les subventionssont trop nombreuses et leurs objectifspas assez clairs et distincts. Lesressources pourraient être utilisées defaçon plus productive si les transferts sontregroupés.

Emprunt et financement desinvestissements des gouvernementslocaux

Dans de nombreux pays, plusieurs voies sontpossibles pour augmenter le recours à l’empruntet aux autres mécanismes de financement del’investissement ainsi que pour élargir etaméliorer les sources de financement.

• Promouvoir l’emprunt pour lesgouvernements locaux. L’emprunt est l’undes piliers du financement local. L’empruntlocal responsable, qui respecte les principesde prudence et suit des règles budgétairesresponsables, devrait être autorisé là où celaest possible. Dans le même temps lescapacités locales doivent être renforcées.

• Développer et renforcer les cadres juridiqueset réglementaires de l’emprunt descollectivités locales. Les règles relatives auniveau d’endettement et aux coefficients duservice de la dette ne doivent pas être troprestrictives, mais les pouvoirs publicscentraux doivent imposer de strictescontraintes budgétaires et éviter toutrenflouement. Un suivi centralisé del’emprunt local est indispensable, enparticulier dans le cas où la discipline desmarchés privés est défaillante. Ce suividevrait porter non seulement sur la detteclassique mais aussi sur la « detteflottante », à savoir les arriérés auprès desorganismes officiels et des fournisseursprivés, ainsi que sur les garanties octroyéesaux entreprises municipales. Il devrait être

complété par un système crédible depénalités pour non-respect des règlesédictées.

• Étendre et améliorer les options et lesmécanismes de soutien pour faciliterl’emprunt des collectivités locales, avecl’assistance si nécessaire d’organismesfinanciers intermédiaires ou de fonds dedéveloppement municipaux. Au-delà de laréglementation et du suivi, un défi encoreplus important attend la plupart despays en développement : promouvoir uneaugmentation substantielle de la disponibilitédu crédit pour les collectivités locales, enparticulier pour les petites municipalités, afinde permettre des emprunts responsables.Une des solutions est la créationd’intermédiaires financiers officiels oud’organismes de prêt municipaux, tels queles banques ou fonds municipaux dedéveloppement. L’expérience internationalesuggère toutefois qu’ils doivent se consacrerexclusivement aux opérations de prêt etéviter d’autres activités (par exemple,l’assistance technique aux gouvernementslocaux), devraient être gérés selon descritères bancaires stricts (parmi lesquelsl’évaluation des projets) et devraient au fil dutemps augmenter la part des capitaux privésdans leurs ressources. Les politiques visant àencourager le développement de marchésprivés pour le crédit local sont tout aussiimportantes. La combinaison exacte de cesactivités dépendra du contexte de chaquepays, la règle générale voulant que le marchésoit utilisé dans la mesure du possible et qu’ilsoit fait appel à des mécanismes de prêtpublics ou mixtes de façon à préparer lesgouvernements locaux à un éventuelemprunt commercial.

• Réformer les autres aspects du système definances locales afin d’améliorer lesperspectives pour l’emprunt des collectivitéslocales. Les gouvernements locaux doiventpouvoir utiliser de façon efficace les impôts



locaux existants (et si nécessaire desnouveaux), les droits et redevances pourservices et les subventions du gouvernementcentral conditionnées pour l’investissementlocal. En outre, il est nécessaire que despratiques de bonne gestion financière soientmises en place.

• Réfléchir à d’autres mécanismes definancement de l’investissement là où cela estpossible. Le financement par de nouvellestaxes foncières, les taxes sur les plus-valuesdes propriétés immobilières (valorisation) etles partenariats public-privé peuventégalement apporter aux gouvernementslocaux le financement dont ils ont besoin pourleurs investissements. Ces mécanismes,toutefois, requièrent également certainescapacités et conditions et ne doivent pas êtreconsidérés comme une solution de facilitépour éviter d’emprunter.

• Définir le rôle adéquat des organismesfinanciers internationaux dans lefinancement de l’infrastructure. Cesorganismes jouent depuis longtemps un rôleimportant dans les pays en développementet en transition, et dans de nombreux cas ilscontinueront de le faire dans un avenirproche. Ces ressources arriventtraditionnellement aux gouvernementscentraux et sont rétrocédées auxgouvernements locaux. Cette rétrocessiondevrait se faire en conformité avec lesprincipes exposés ci-dessus et le prêt« sous-souverain », c’est à dire direct auxcollectivités locales devrait jouer un rôleaccru, en particulier pour les grandes villesoù c’est possible.

Dessiner la réforme institutionnelle

Les réformes des systèmes de financementdécrites ci-dessus devront être complétées pard’autres mesures de nature plus institutionnelledont la plupart ont été évoquées dans lesdifférents chapitres. Parmi les questions

institutionnelles clés qui ont un impact sur lesfinances locales, on peut citer les suivantes :

• Analyser et trouver des solutions auxproblèmes de morcellement des collectivitéslocales. Le morcellement n’est pas un mal ensoi, mais comme nous l’avons vu plus haut, ilpeut créer des problèmes. Ces problèmes seclassent en deux catégories.

– Premièrement, la création de nouvellescommunes doit suivre des critères clairsafin d’éviter la multiplication d’entités quine sont pas viables. Dans certains pays, lalégislation favorise la création de nouvellescommunes (ex. : octroi automatiqued’une subvention forfaitaire à toutes lescommunes) entrainant des effets pervers.Ceci est à éviter.

– Deuxièmement, limiter le morcellementdes collectivités locales là où ceci estconsidéré comme problématique. Quandcela est possible, il faudrait envisager leregroupement des petites communes quine sont pas viables, mais cela peut affaiblirla représentation politique des habitants etlimiter la maîtrise des politiques locales.Une autre alternative est de favoriserl’intercommunalité, notamment pour laprestation des services publics quinécessitent certaines économies d’échelle.Ces partenariats contribuent également àréduire les problèmes des externalités etfavorisent le partage des coûts desservices locaux entre les circonscriptionsvoisines. D’autres solutions à envisagersont : le regroupement volontaire descommunes, la création de syndicats decommunes à des fins spécifiques pourbénéficier d’économies d’échelle surcertains services ou pour la délégationd’un service à des sociétés privées.

• Définir les rôles et les modalités decollaboration entre les services déconcentrésde l’État et les gouvernements locaux. Quand

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des services déconcentrés de l’État et ceuxdes gouvernements locaux cohabitent sur unmême territoire, leurs fonctions respectivesdevraient être définies clairement. Toutes lesdeux devraient être dotées du personnel, dufinancement et de la capacité nécessairespour accomplir leurs missions. Les pays quine disposent que des agences d’Étatdéconcentrées pour la gestion des territoiresdevraient réfléchir à la mise en place degouvernements locaux démocratiquementélus dotés d’une certaine autonomie pourrépondre aux demandes des habitants. Il estimportant de noter que les servicesdéconcentrés de l’État et les gouvernementslocaux peuvent cohabiter, si le système estconçu pour tirer parti des avantagescomparatifs des deux systèmesd’administration et si l’on interdit à l’un –généralement l’administration déconcentrée– d’empiéter sur l’autre.

• Évaluer le rôle et le fonctionnement desagences internationales d’aide audéveloppement dans les pays endéveloppement. Comme ça a déjà étémentionné, il y a deux types de problèmes :l’implication trop directe des fonctionnairesinternationaux dans la mise en place decertaines réformes en faveur de ladécentralisation ; la tendance à créer desinstitutions et des mécanismes parallèlespour la mise en œuvre de leurs programmes.Ces dernières contournent les procédures deprise de décision et d’attribution desressources des gouvernements locaux. Cettedémarche obéit en règle générale à lavolonté des bailleurs de fonds d’éviter desproblèmes éventuels ou réels, comme lafaible capacité des gouvernements locaux, lacorruption, l’inefficacité ou la bureaucratiedes fonctionnaires du gouvernement central.Ces mécanismes parallèles peuventtransitoirement contribuer à améliorer laprestation des services dans les premièresétapes de la décentralisation, lorsque lesgouvernements locaux sont très faibles. Mais

ces mécanismes nuisent à terme à lalégitimité et à l’efficacité des collectivitéslocales. Aucune de ces approches desbailleurs de fonds n’est en accord avec lapensée actuelle sur l’efficacité de l’aide telqu’elle a été définie dans la Déclaration deParis (2005) et le Programme d’actiond’Accra (2008). Ces accords mettent l’accentsur l’harmonisation de l’aide audéveloppement avec la politique nationale etsoulignent la nécessité d’utiliser les systèmesnationaux pour fournir les services, ce quirenforce le développement de la capacité desgouvernements nationaux et sous-nationauxet leur responsabilité vis-à-vis des citoyens.

– Veiller à ce que les partenairesinternationaux observent les politiquesnationales relève, dans l’idéal, du rôle dugouvernement national. Dans les pays oùles capacités institutionnelles sont faibleset où les besoins en assistance sontgrands, cela peut s’avérer difficile. Dans cecontexte, il incombe aux partenaires dudéveloppement de prendre eux-mêmesdes mesures pour vérifier qu’ils sont enconformité avec les priorités nationales.

– Dans l’idéal, il convient de ne pas faireappel à des organisations parallèles. Sitoutefois cela s’avère nécessaire pour lesraisons évoquées ci-dessus, elles doiventêtre conçues comme des mécanismesprovisoires, avec un plan clair pour lesremplacer progressivement par lesinstitutions publiques locales dès lors quecelles-ci sont institutionnalisées. Lorsqueles mécanismes locaux sont suffisammentcrédibles, les agences externes devraientprévoir une aide budgétaire pour renforcerles mécanismes de décisions au niveaulocal.

– Les agences internationales doivent veillerà ce que les programmes d’aidebudgétaire contribuent au renforcementdes gouvernements locaux et à leur



autonomie. Les programmes sectorielssont souvent un moteur de lacentralisation, mais ils peuvent aussi êtreutiles pour renforcer et mettre en œuvreles pouvoirs locaux s’ils respectent le cadrelégal de la décentralisation.

• Instaurer un dialogue régulier etsystématique entre les gouvernementslocaux et le gouvernement central sur lapolitique financière intergouvernementale etlocale. Bien que ce point n’ait pas été abordéen détail, le présent rapport arrive clairementà la conclusion que les gouvernementslocaux de nombreux pays ne sont pastoujours consultés sur les politiquesnationales qui les concernent directement.Les gouvernements locaux devraient êtreconsultés dans le cadre du processus depréparation du budget national sur toutes lesquestions qui affectent directement ouindirectement leur financement. Pour cela,un mécanisme destiné à rassembler lesacteurs nationaux (législatif et exécutif) etles gouvernements locaux serait nécessaire.Pour que cette approche soit efficace, il seraitimportant de garantir l’accès à desinformations appropriées sur les financespubliques en général et sur les questionsrelatives aux gouvernements locaux enparticulier.

Des voies à suivre

Les gouvernements locaux gagnent enimportance et en autonomie à travers lemonde et doivent répondre à de plus grandesattentes. Parce que cette évolution s’est faitedans un environnement internationalcomplexe d’urbanisation rapide, de mutationdémographique (vieillissement de lapopulation), le réchauffement climatique etd’augmentation des risques, il convientd’accorder une plus grande attention audéveloppement d’une architecture dessystèmes budgétaires qui permettrad’améliorer les performances des

gouvernements locaux. Comme nous l’avonssouligné tout au long de ce rapport, si desprogrès non-négligeables ont été réalisés surde nombreux fronts, des déficits et desproblèmes persistent dans la plupart despays, tant au niveau de la structure dusystème de financement en place que de lacapacité des gouvernements locaux àfonctionner de façon efficace. Si aucunesolution n’est apportée à ces problèmes, desrisques importants menacent aussi bien leséconomies avancées que celles des pays endéveloppement. Les pays ne pourraient pasrépondre aux besoins les plus urgents, parmilesquels la réduction de la pauvreté et lesObjectifs du Millénaire pour leDéveloppement.

Malgré la grande diversité, certainsproblèmes sont communs à beaucoup depays. La clarification de l’attribution descompétences dans la législation et dans lapratique quotidienne est un défi dans denombreux pays en développement. Lescompétences transférées sans les ressourcescorrespondantes sont un problème encoreplus répandu. Il y a dans de nombreux paysun besoin urgent de réviser la structure de lafiscalité locale ainsi que le niveaud’autonomie dont jouissent lesgouvernements locaux pour décider et mettreen œuvre cette fiscalité. Dans de nombreuxcas, il sera souhaitable d’élargir les sourcesde revenus locaux traditionnelles et detrouver une répartition plus adaptée desressources entre gouvernements nationauxet gouvernements locaux d’une part, et entregouvernements sous-nationaux d’autre part,le tout conjugué à la création de nouvellescollectivités locales et de nouveau niveaux del’administration territoriale. Les besoinscroissants en investissement impliquent unaccès élargi des gouvernements locaux aucapital, de plus en plus par des mécanismesorientés sur les marchés et non traditionnels.Il est également nécessaire de développerdes approches plus innovantes pour

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rassembler des ressources et fournir lesservices, y compris par des formes nouvelleset élargies de partenariat avec les différentsacteurs (secteur privé et société civile).

Alors que dans le monde entier les Étatss’efforcent d’améliorer leurs systèmes degouvernements locaux, il leur faudra ne pasperdre de vue certains problèmes importantsà long et à court termes. Le plus immédiat estla crise économique et financière mondiale,débutée à la fin de l’année 2008, et qui aentraîné une réduction des revenus pourbeaucoup de gouvernements locaux voire,dans certains cas, des tentatives derecentralisation. Les pays sont égalementconfrontés à des problèmes à plus long termequi touchent tous les niveaux degouvernement et dont certains peuventavoir des répercussions particulièrementimportantes pour les gouvernements locauxen raison du rôle de plus en plus grand que ceniveau de gouvernement joue dans lafourniture des services sociaux, le contrôleenvironnemental, etc. Certains de cesproblèmes sont communs (réchauffement dela planète, crise de l’énergie, etc.) maisd’autres varient selon les régions dumonde. L’urbanisation rapide, parexemple, en particulier dans beaucoupde pays en développement d’Afrique, d’Asieet d’Amérique Latine, crée une demandeaiguë en services publics et eninfrastructures, alors même que dans denombreux pays de ces régions, lesgouvernements locaux n’ont pas les pouvoirset l’autonomie nécessaires pour y répondreet, souvent même, ne parviennent pas àcouvrir leurs frais de fonctionnement, sansparler des investissements substantiels quiseraient nécessaires.

Bien que de nombreuses suggestions aientété faites pour améliorer les systèmesfinanciers des gouvernements locaux (dansles chapitres consacrés aux différentesrégions et dans ce dernier chapitre), il est

important de rappeler encore une foisquelques points fondamentaux au sujet detoute réforme.

Premièrement, chaque pays est unique et lesprincipes qui guideront toute réforme doiventêtre adaptés à ses réalités économiques,politiques, fiscales et sociales. En Europe, parexemple, les capacités institutionnelles sonttrès importantes, mais le système a besoin deréformes et d’un accès élargi au financementde l’investissement. À l’autre extrême, lespays moins développés de plusieurs régionsdoivent progressivement créer desinstitutions locales pour que les réformespuissent se développer et deviennentdurables, au-delà des grandes villes où il y acertes plus de potentiel pour assumer descompétences et mobiliser des ressources.

Deuxièmement, le dialogue et la collaborationentre les différents niveaux de gouvernementet avec les autres acteurs sont essentielspour renforcer l’avancée des systèmes definances locales. Chaque acteur joue un rôleimportant, mais aucun acteur ne peutavancer tout seul. Les gouvernementscentraux doivent en particulier traiter lesgouvernements locaux comme despartenaires, les consulter sur toutes lesquestions de leur compétences. Lesgouvernements locaux doivent égalementpoursuivre les efforts entamés dans denombreux pays pour associer les citoyens à laprise de décision locale, développer despartenariats avec des organisations nongouvernementales et des sociétés privées etrechercher des moyens innovants deremédier aux problèmes auxquels ils sontconfrontés.

Troisièmement, alors que le contextepolitique est essentiel et qu’il est inutile depoursuivre des réformes si la situationpolitique ne s’y prête pas, il est égalementimportant pour réaliser les réformes dedisposer des informations et des analyses de



qualité. Or l’absence de ces informations n’apas facilité la préparation de ce rapport. Desmeilleures informations, des analyses dequalité, ainsi qu’une diffusion plus large etplus transparente de celles-ci peuvent créeret favoriser un meilleur environnement pourles réformes. En outre, le succès despremières réformes, si modestes soient-elles,peut créer un élan politique pour l’adoptionfuture de réformes plus avancées et plusconséquentes.

Enfin, la coopération régionale etinternationale, le partage des expériences etl’apprentissage sur le tas présentent unevaleur ajoutée considérable dans la mise enœuvre des réformes du financement local. Lerôle de CGLU, des organisations régionalesqui le composent et des gouvernements

locaux des pays membres constituent unebase solide pour favoriser l’apprentissage.Les autorités locales doivent continuer àrenforcer ces liens. Des conférencesinternationales et régionales, l’accès en ligneà l’information, le travail en réseaux auniveau national, régional ou international,l’assistance pour aider les pays et lesgouvernements locaux à développer desnouvelles initiatives, les forums etmécanismes de partage d’expériences et dusavoir-faire, sont autant de moyens efficacespour favoriser des réformes du financementlocal. Des possibilités existent déjà dans cesdomaines, mais il y a encore beaucoup à faireafin de consolider, améliorer et développer lesconnaissances, favoriser leur diffusion et leurutilisation.


Le Deuxième Rapport Mondial de Cités et Gouvernements Locaux Unis (CGLU) sur la Décentralisation et laDémocratie Locale analyse les systèmes de financement des collectivités locales dans cent dix pays ainsi quedans les grandes métropoles. Dans la majorité de ces pays, les autorités locales assurent de plus en plus deresponsabilités en matière d’investissements publics et dans la prestation des services indispensables pour ledéveloppement économique et le bien-être des populations. Or, avec l’accélération de l’urbanisation et lestransformations que connaît notre monde (changement climatique, accroissement des risques naturels, fluxmigratoires, vieillissement de la population dans certains pays), le niveau actuel de financement des collectivitéslocales ne permet pas de répondre à « l’urbanisation de la pauvreté », ni à la demande croissante eninvestissements. La crise économique et financière initiée en 2008 a aggravé cette brèche. Au-delà d’un simpleétat des lieux, le Rapport propose donc des recommandations pour réformer les systèmes de financement locaux.

United Cities and Local GovernmentsCités et Gouvernements Locaux UnisCiudades y Gobiernos Locales Unidos

Generalitat de Catalunya


le financement des collectivités locales · 2012. 10. 25. · le financement des collectivités...

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