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Inspecteur de l’Action Sanitaire et

Sociale

Promotion : 2008 - 2010

Date du Jury : mars 2010

« L’amélioration des systèmes

d’information dans le champ de la

cohésion sociale : les besoins et les

apports en faveur d’une observation

sociale intégrée pour l’insertion

sociale au niveau régional »

Julien KOUNOWSKI

Julien KOUNOWSKI - Mémoire de l'Ecole des Hautes Etudes en Santé Publique -2009

R e m e r c i e m e n t s

Je tiens à remercier tout particulièrement mon maître de stage Véronique Buyens-

Dagmey, IPAS à la DRASS Nord-Pas de Calais qui m’a fait confiance en m’associant à

cette réflexion et à ce travail sur les Systèmes d’Information dans le social et qui a su

m’orienter dans ce mémoire ainsi que tous ceux qui m’ont professionnellement

accompagné durant mon travail tel que François Menier, IASS DRASS NPDC, Youssef

Atsaid, contractuel DRASS NPDC, Dominique Pastoukof, contrôleur de gestion de la

DRASS Nord-Pas de calais.

Je remercie aussi tous les membres du Groupe de Travail sur les Indicateurs de

Pertinence dont la collaboration commune a ouvert de nouvelles perspectives pour la

région NPDC tel qu’Oriane Jumeaux, IASS DDASS du Nord, Aviva Max, IASS DDASS du

Pas de Calais, Audrey Serveau, IASS DDASS du Nord. Il me faut en faire de même dans

le cadre de la mise en place d’OSIRIS et de l’application nationale 115 pour Carole

Lardoux, FNARS, Ingrid Fourny, CRESGE et Loïc Aubree, CRESGE.

Un grand merci aussi aux personnes de très grande qualité qui m’ont accueilli à la

Commission européenne dans le cadre de mon stage international qui fut aussi très

bénéfique pour enrichir la problématique de mon mémoire. Je salue ainsi Isabelle

Engster-Maquet, Policy Analyst Development of social indicators CE, Ralf Jacob, Head of

Unit E1 CE, et Michèle Calandrino, Policy Analyst CE (responsable du projet

MPHASIS)…

Enfin, merci encore à tous ceux que j’ai pu rencontrer dans le cadre de mon mémoire et à

toutes les personnes qui actuellement travaillent durement sur la réflexion et la mise en

œuvre des systèmes d’information dans le champ de la cohésion sociale et à toutes les

administrations, à tous les opérateurs sociaux, à tous ceux qui oeuvrent avec cœur,

conviction et acharnement dans la lutte contre l’exclusion.

Je tiens donc ici à redire la grande chance et la force des missions que permettent les

métiers exercés par le corps des Inspecteurs de l’Action Sanitaire et Sociale.


S o m m a i r e

Introduction ...............................................................................................................1

1 Diagnostic d’un existant complexe : la gestion et le pilotage du BOP 177 dans le Nord - Pas de Calais et la nécessité d’une observation régionale moderne...............................................................................................................7

1.1 Le BOP 177 : actions en faveur des personnes en difficulté sociale et majoritairement pour l’hébergement social ...................................................... 7

1.1.1 Présentation du programme 177 « Prévention de l’exclusion et insertion des

personnes vulnérables » : un BOP au cœur des politiques de cohésion sociale

de l’Etat.................................................................................................................. 7 1.1.2 Des actions centrales pour la lutte contre l’exclusion et en faveur des

personnes vulnérables : une gestion déconcentrée .............................................. 9 1.2 Des difficultés de gestion du BOP 177 rencontrées au niveau régional ...... 11

1.2.1 Des pratiques du dispositif AHI clairement différentes entre le Nord et le Pas

de Calais : le problème du langage commun ...................................................... 11 1.2.2 La situation délicate de la DRASS dans le cadre du dialogue de gestion et de

la répartition des crédits aux directions départementales.................................... 17 A) Au niveau national un dialogue de gestion difficile dans un contexte de baisse

de crédits et d’un besoin d’objectivation .................................................................18 B) Au niveau régional : deux départements très concurrents qui exigent une forte

objectivation des choix régionaux pour trouver un consensus ...............................20

2 Des contextes européens et nationaux propices à la création et la mise en œuvre d’un système d’information régional de l’observation sociale dans le Nord-Pas de Calais : la démarche « OSIRIS » ...................................23

2.1 Un cadre favorable et dynamique pour la mise en place de système d’information pour la cohésion sociale ........................................................... 23

2.1.1 La Commission européenne et la question du « sans-abrisme » : une volonté

de SI dans le social et de statistiques pour Eurostat ........................................... 23 A) Un cadre européen volontaire pour la mise en place de SI pour lutter contre le

sans-abrisme ..........................................................................................................23 B) Les résultats et les recommandations du programme MPHASIS : un fort

besoin en France de vrais SI ..................................................................................25

2.1.2 La prise de conscience nationale et locale d’une nécessité de SI dans la lutte

contre le « sans-abrisme »...................................................................................28 A) Un contexte politique favorable : vers une politique publique intégrée de lutte

contre l’exclusion liée au logement......................................................................... 28 B) L’existant et ses limites en matière de système d’information en France...... 30

2.2 « OSIRIS » SI de l’observation social du NPDC : un outil construit sur le besoin, l’interopérabilité et le consensus des acteurs du référentiel AHI ....32

2.2.1 OSIRIS : présentation générale, objectifs et fonctionnalités ................................32 A) Définition, philosophie et principe du SI......................................................... 32 B) Historique et financement .............................................................................. 34 C) Les apports de l’intégration dans la veille sociale : la démarche OSIRIS...... 35 D) Les informations recueillies et traitées par OSIRIS ....................................... 37 E) Technique et sécurisation.............................................................................. 38

2.2.2 Les difficultés rencontrées : premiers enseignements et préconisations .............39

3 Recommandations pour le traitement de l’information d’un SI régional de cohésion sociale et pour ses développements futurs : indicateurs de réalité de terrain, participation étendue des acteurs de la cohésion sociale au SI ..................................................................................................... 43

3.1 Traiter les données produites d’un SI d’observation : premières pistes et réflexions pour trouver une solution à la répartition des crédits du BOP 177........................................................................................................................44

3.1.1 L’utilisation existante en France d’indicateurs au niveau national et local pour

le pilotage et la gestion du BOP 177....................................................................45 3.1.2 Premiers résultats du GTIP ..................................................................................47 3.2 Recommandations pour le devenir et le développement des SI et des

indicateurs de cohésion sociale .......................................................................49

3.2.1 Comment mieux intégrer les réalités sociales dans les indicateurs sociaux de

pertinence : possibilité et limite technique avec OSIRIS ......................................49 A) Réaliser un triptyque pondéré d’indicateurs « bilan ; flux/activités ; données

prospectives » pour répartir les crédits du BOP 177 .............................................. 49 B) OSIRIS : aller jusqu’à une « PMSIsation » ou en faire une ingénierie sociale

différente ?.............................................................................................................. 52 3.2.2 Faire de l’échelon régional un niveau clef d’observation et de l’analyse des

politiques de cohésion sociale..............................................................................53 A) Préconisations pour surmonter les difficultés à venir et pour des

développements futurs ........................................................................................... 53


B) Préconisations pour une gouvernance et une organisation régionale étendue

d’un système d’information de cohésion sociale.....................................................57

Conclusion...............................................................................................................65

Sources et bibliographie.........................................................................................67

Liste des annexes ......................................................................................................I



L i s t e d e s s i g l e s u t i l i s é s

AHI : Accueil Hébergement Insertion

APL : Allocation Personnalisé de Logement

ARS : Agence Régionale de Santé

ASI : Appui Social Individualisé

BOP 177 : Budget Opérationnel de Programme prévention de l’exclusion et insertion des

personnes vulnérables

BOP : Budget Opérationnel de Programme

CAF : Caisse d’Allocation Familiale

CCAS : Centre Communal d’Action Social

CDPM : Conception Développement Publication et Multimédia (entreprise)

CE : Commission Européenne

CHRS : Centre d'hébergement et de réinsertion sociale

CHU : Centre d’hébergement d’urgence

CIAS : Centre Intercommunal d’Action Social

CILE : Comité Interministériel de Lutte contre l’Exclusion

CNIL : Commission Nationale Informatique et Liberté

CNLE Conseil National des politiques de Lutte contre la pauvreté et l’Exclusion sociale

COPIL : Comité de Pilotage

CPOM : Contrat pluriannuel d’Objectifs et de Moyens

CTRI : Comité Technique Régional et Interdépartemental

DAHO : droit à l’hébergement opposable

DALO : Droit Au Logement Opposable

DDASS : Direction Départementale des Affaires Sanitaires et Sociales

DDCS : Direction Départementale de Cohésion Sociale

DG EMPL : Direction Générale Emploi, Affaires sociales et égalité des chances

DGAS : Direction Générale de l’Action Sociale

DMS : Durée Moyenne de Séjour

DRASS : Direction Régionale des Affaires Sanitaires et Sociales

DRJSCS : Direction Régionale Jeunesse et Sport et Cohésion Sociale

EHESP : Ecole des Hautes Etudes en Santé Publique

ESMS : Etablissements Sociaux et Médico-sociaux

FEANTSA : Fédération Européenne des Associations Nationales travaillant avec les

Sans-Abris

FINESS : Fichier National des Etablissements Sanitaires et Sociaux

FNARS : Fédération Nationale des associations d'Accueil et de Réinsertion Sociale

GHM : Groupe Homogène de Malades

GHS : Groupe Homogène de séjours

HU : Hébergement d’Urgence

IASS : Inspecteur de l’Action Sanitaire et Sociale

IGAS : Inspection Générale des Affaires Sociales

ISG: Indicators Subgroup

LFI : Loi de Finance Initiale

MIPES : Mission d’Information sur la pauvreté et l’exclusion sociale en Ile de France

MPHASIS: Mutual Progress on Homelessness through Advancing and Strengthening

Information Systems

MRIE : Mission Régionale d’Information contre l’Exclusion

MRIICE : Mission Régionale et Interdépartementale d’Inspection de Contrôle et

d’Evaluation

NPDC: Nord-Pas de Calais (région)

OSIRIS : Observation Sociale Intégrée Régionale pour l’Insertion Sociale

PAEJ : Point Accueil Ecoute Jeunes

PARSA : Plan d’action renforcé en faveur des sans abri

PDALPD : Plan Départemental d’Action pour le Logement des Personnes Défavorisées

PDC : Pas de Calais (département)

PMSI : Programme Médicalisé des Systèmes d’Information

RBOP : Responsable Budget Opérationnel de Programme

RGPP : Révision Générale des Politiques Publiques

RSA : Résume de Sortie Anonyme

RSA : Revenu de Solidarité Active

RSS : Résumé de Sortie Standardisé

SDAHI : Schéma Départemental de l’Accueil, l’Hébergement et l’Insertion

SDF : Sans Domicile Fixe

SI : Système d’Information

SIO : Service Intégré de l’accueil et de l’Orientation

SPIP : Service Pénitentiaire d’Insertion et de Probation

UO : Unité Opérationnelle


Julien KOUNOWSKI - Mémoire de l'Ecole des Hautes Etudes en Santé Publique -2009 - 1 -

Introduction

Les nombreuses définitions du terme d’exclusion ont en commun de considérer

l’exclusion comme un processus aux dimensions multiples. Selon celle retenue par la

Cour des comptes dans son rapport sur la grande exclusion (2007) :

« L’exclusion est un processus de marginalisation, plus qu’une réalité figée, par lequel un

individu, ou un groupe, est rejeté hors d’un ensemble social donné, et ne peut plus

participer à son fonctionnement collectif. Les origines de l’exclusion sont diverses et

peuvent se cumuler. Le facteur d’exclusion réside souvent dans la perte d’un emploi ou

de protection sociale, à une situation de grande pauvreté, mais ce processus résulte aussi

parfois d’un isolement dû à une fragilisation ou d’une absence de liens familiaux (ex :

divorce, perte d’un être cher) et d’échanges sociaux ».

Un comptage effectué une nuit de janvier 2004 par l'Insee a dénombré 86 000 SDF en

France, soit 0,13% de la population. Selon l'ethnologue-psychanalyste Patrick Declerck

(2002), au-delà de cette population stable, on trouve aussi un groupe plus instable1 ou

moins durable d’au moins 100 000 personnes qui vivraient ainsi en France. Il est donc

difficile de les recenser et de les comprendre si l’on utilise uniquement des enquêtes

ponctuelles/ flash2.

La vie des personnes défavorisées témoigne ainsi de cheminements marqués par des

interactions entre des conditions de vie défavorables et des événements qui se succèdent

tout au long de la vie. Aucun facteur n'explique simplement à lui seul la situation de

pauvreté dans laquelle vivent ces personnes ; il ne suffit pas non plus de faire l’addition

des difficultés pour caractériser la précarité ou la pauvreté.

Depuis une dizaine d’années, le traitement des phénomènes durables de pauvreté et

d’exclusion sociale touchant de larges franges de la population3 a connu de profondes

évolutions qui se sont traduites par l’adoption de lois d’orientation ou de programmation

comme celle du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre l’exclusion ou du 18 janvier 2005

relative à la cohésion sociale. Toutes visent à développer une approche stratégique

générale, avec trois objectifs majeurs :

- poursuivre et développer des réponses globales pour agir simultanément sur tous les

éléments qui favorisent l’inclusion sociale en prenant en compte l’ensemble des droits

fondamentaux que sont l’accès au droit et à la justice, l’éducation, l’emploi, le logement, la

1 Passage unique dans les dispositifs ou aller retour régulier sur des périodicités plus ou moins longues. 2 A l’exemple des enquêtes SOLEN et autres requêtes spontanées de la DGAS. 3 Sans compter l’impact actuel de la dimension sociale de la crise économique…

santé, la lutte contre les discriminations, l’intégration des personnes immigrées, la culture

et les loisirs ;

- rompre autant que possible avec les logiques d’assistance et développer le capital

humain en promouvant le retour à l’emploi, le développement de l’autonomie, notamment

financière, ainsi que l’exercice de l’ensemble des droits et devoirs des citoyens ;

- favoriser la mobilisation de tous les acteurs et l’évaluation par les personnes en

situation de pauvreté (Loi 2002-2).

De même, en 2007, l’instauration d’un droit au logement opposable par la loi du 5 mars

2007, le développement d’un mode plus pérenne d‘hébergement - l’hébergement de

stabilisation - et le renforcement du dispositif de logement adapté - les maisons relais-

sont venus compléter ces dispositions générales afin d’apporter des réponses à une crise

du logement qui se traduit par l’impossibilité pour des couches de plus en plus

importantes de la population d’accéder à un logement autonome4, particulièrement dans

les grandes agglomérations à loyers élevés.

Face à des facteurs explicatifs souvent multiples et à des mécanismes d'interactions

complexes, l’État a un rôle essentiel à mener d’observation et d’analyse des phénomènes de précarité et de pauvreté et d’animation et de pilotage des politiques publiques. Dans cette perspective, il s’agit non seulement de prévenir la

pauvreté et l’exclusion, de créer les conditions favorables à une sortie de l’assistance, et

de répondre à l’urgence, mais également de soutenir la professionnalisation des

intervenants, notamment du secteur social, de renforcer le partenariat avec les acteurs

chargés de l’aide directe auprès des personnes, et de moderniser les systèmes de connaissance sur ces problématiques.

Depuis 2004, le référentiel Accueil, Hébergement, Insertion (AHI), recense la grande

variété et décrit l’organisation des dispositifs de l’Etat pour la cohésion sociale. Pour

l’essentiel de ces dispositifs, les DDASS sont en charge des fonctions de contrôle et de

tarification et doivent normalement via des rapports d’activités annuels des

établissements d’accueil avoir des données qualitatives sur les flux et les prestations de

prise en charge. Les DRASS, en amont, doivent s’employer à agréger ces données pour

produire des indicateurs propices à évaluer les politiques publiques locales mises en

œuvre.

Malheureusement, le nombre de sans-abri, les conditions du « sans-abrisme » et la

qualité et l’efficacité des solutions proposées en France restent toujours difficiles à

- 2 - Julien KOUNOWSKI - Mémoire de l'Ecole des Hautes Etudes en Santé Publique -2009

évaluer, à comprendre… L’enjeu de la meilleure connaissance de ces publics est donc

central.

Ce problème a d’ailleurs pris une incidence européenne et concerne autant la France que

les autres Etats membres de l’Union Européenne des 27. A cet effet, depuis 20075, l’UE

via les services de la Commission européenne a affirmé qu’une stratégie de lutte contre le

sans-abrisme doit aussi intégrer « une stratégie de « monitoring » commune d’information

pour assurer le suivi du sans-abrisme » et mieux le comprendre. Elle a ainsi appelé ses

services (DG EMPL, Eurostat) à collecter des données agrégées à l’échelon des Etats-

membres (EM). Ces derniers sont ainsi fortement encouragés à développer des systèmes

de collecte et de traitement de données à différents échelons territoriaux.

Aussi, depuis ces dernières années, de nombreuses expérimentations locales en France

(dans le cadre, par exemple, de « l’ingénierie » sociale du BOP 177) et européennes ont

tenté de faire avancer cette problématique en développant de nouvelles solutions

« d’information ». Pour autant, un récent rapport européen6 évaluant les politiques de

connaissance statistiques du « sans-abrisme » a constaté qu’« actuellement peu de

territoires en France sont à ce jour concrètement capables de connaître dans le détail les

publics qui composent le « sans-abrisme », les flux, et tous les éléments de politiques mis

en œuvre ». Il concluait donc sur la nécessité de moderniser profondément les outils de

lutte contre le « sans-abrisme » et donc de développer des systèmes d’information

cohérents, partageant un même « langage » sur les territoires des Etats-membres et

entre les EM !

Parent pauvre des SI en comparaison du sanitaire et son PMSI, la cohésion sociale se

voit ainsi pousser avec rapidité dans l’ère du management de la connaissance via des

systèmes d’information automatisés rendant la collecte et le traitement de données

pertinentes. Cette avancée s’inscrit aussi maintenant dans un contexte de réforme

importante pour des administrations déconcentrées. Ces « nouveaux SI du social »

doivent dès lors être pensés comme les outils centraux de diagnostiques et de pilotages

des futures directions de cohésion sociale.

4 Qui relève du « sans-abrisme » selon la définition européenne (grille ETHOS, annexe 3). 5 Rapport Edgar et al, 2007. 6 Du projet MPHASIS qui se sera détaillé dans la 2ème partie de ce mémoire.


Pour le Nord-Pas de Calais (NPDC), ce besoin de SI s’est développé dans un contexte

plus large et centré sur le bon fonctionnement des relations entre DRASS – DDASS et

des opérateurs sociaux.

Localement, des relations complexes entre les acteurs ont fait émerger un fort besoin

d’outils spécifiques d’objectivation décisionnelle, tout particulièrement lors de la

préparation et à la suite du dialogue de gestion sur le Budget Opérationnel de Programme

(BOP) 177 « Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables ».

Mais les indicateurs sociaux actuellement utilisés dans les administrations dans le NPDC

sont essentiellement de nature quantitative ou statistique et révèlent peu les réalités

locales des dispositifs AHI et leurs besoins. C’est la raison pour laquelle le pilotage local

des actions du BOP 177 dans le NPDC a manifesté un besoin urgent de produire des

données aux définitions communes et de les traiter de manière pertinente.

La Direction Régionale des Affaires Sanitaires et Sociales (DRASS) du Nord-Pas de

Calais a ainsi décidé dès le début 2008 de se lancer dans cette stratégie de l’information

en créant sous le pilotage de son pôle social une observation sociale et a mis en place

des outils intégrés au sein d’un « système d’information » (SI). Ce dernier a été baptisé

OSIRIS (Observation Sociale Intégrée Régionale d’Insertion Sociale).

La question principale qui se pose est donc de savoir pourquoi la région Nord-Pas de

Calais - qui ne compte que deux départements - a-t-elle un besoin si important de

posséder un système d’information régionale intégré pour son dispositif de lutte contre le

sans-abrisme ?

Les réponses à plusieurs questions secondaires pourraient permettre d’apporter

l’éclairage attendu. Elles constitueront les principaux axes de ce mémoire professionnel :

- Pourquoi le BOP 177 a-t-il dans le contexte particulier de la région NPDC rendu

incontournable la mise en place d’un système d’information régionale intégré ?

- Pourquoi ce besoin est-il aussi impulsé par le niveau national et européen sur la

problématique de l’inclusion sociale ?

- Enfin, quels pourraient être les apports d’un tel SI en matière de réflexion et de

création d’indicateurs pour la répartition départementale du BOP 177 et quelles

recommandations dans l’organisation de ce SI pourraient être faites pour un

meilleur pilotage du dispositif AHI, voir de lutte contre l’exclusion ?


Pour mener à bien la recherche des informations et donc des éléments de réponse à ce

mémoire, j’ai choisi, en terme de méthodologie, d’exploiter au maximum les périodes de

stages et les opportunités présentes à l’EHESP pour effectuer mon travail.

Du fait de mon application dans le projet OSIRIS à la DRASS NPDC, j’ai donc eu une

démarche participative et « proactive » qui a consisté à travailler directement sur la mise

en place de ce SI régional mais aussi à participer à de nombreux groupes de travail au

niveau local et national. Je n’ai donc pas recherché à faire des entretiens formatés par un

questionnaire pré-établi. Toutes les personnes rencontrées7 pour la réalisation de ce

mémoire professionnel l’ont été dans le cadre d’une dynamique de travail, d’une

collaboration sur des thématiques précises. Ainsi, j’ai participé à de nombreuses réunions

de travail pour OSIRIS8 qui m’ont permis de directement interroger les acteurs de cette

mise en œuvre, de même qu’aux réunions pour le dialogue de gestion et la répartition des

crédits au niveau départemental pour 20099. J’ai aussi participé à l’animation du Groupe

de Travail sur les Indicateurs de Pertinence10, ce qui m’a permis avec les équipes de la

DDASS et de la DRASS de faire un point précis sur l’existant et ses problématiques,

d’analyser l’utilisation d’indicateurs pour la répartition du BOP 177 dans deux autres

régions et donc de réfléchir aux indicateurs à développer dans la région. J’ai aussi été

missionné par la DRASS pour la représenter au niveau national dans des groupes de

travail liés au projet de SI national piloté par la DGAS11 mais aussi dans le cadre du projet

MPHASIS12 qui m’a permis d’étendre mes recherches au niveau européen. J’ai d’ailleurs

pu les développer par la suite durant ma période de stage international effectuée à la

Commission Européenne. A cette occasion j’ai pu aussi m’intéresser aux indicateurs

sociaux européens en collaborant avec l’unité E1 « Analyse sociale et démographique »

et en m’intéressant aux travaux de l’unité E2 « Inclusion Sociale » de la DG EMPL. Enfin,

j’ai bénéficié de la session inter-écoles de l’EHESP animée par le docteur Philippon sur

les systèmes d’information pour enrichir ma comparaison avec les SI de la cohésion

sociale et ceux qui existent dans les domaines sanitaires et le médico-sociaux.

Aussi, ce mémoire professionnel cherche à démontrer la nécessité pour nos

administrations déconcentrées de mettre en œuvre dans le domaine social des systèmes

d’information répondant à la fois aux besoins des opérateurs sociaux et aux exigences de

7 Voir annexe 1 « personnes rencontrées ». 8 Réunions avec les opérateurs sociaux (veille sociale, équipes mobiles : 8 réunions), réunions COPIL DDASS-DRASS-CRESGE (Gouvernance du SI et mise en place du rapport unique d’activité des structures : 5 réunions). 9 Quatre réunions. 10 Quatre réunions. 11 Deux réunions. 12 http://www.trp.dundee.ac.uk/research/mphasis/papers/MinutesFrance21112008.pdf


http://www.trp.dundee.ac.uk/research/mphasis/papers/MinutesFrance21112008.pdf

pilotage et de meilleure connaissance des publics concernés, par nos administrations

déconcentrées, tant au niveau départemental que régional. Un SI d’observation sociale

reste de ce point de vue la meilleure solution afin de concevoir et de produire des

indicateurs sociaux qualitatifs sur la question de la précarité, de l’insertion sociale, de

l’hébergement et du logement social.

La forte impulsion suscitée par l’UE dans ce domaine, illustre l’importance de cette

démarche et « oblige » aujourd’hui le domaine de la cohésion sociale à s’engager dans la

construction de ce type de système de collecte et de traitement de l’information. Aussi

comme le Nord-Pas de Calais de sa propre initiative s’est lancé dès 2008 dans une telle

entreprise, ce mémoire en se basant principalement sur cette démarche, à laquelle j’ai pu

activement participer, exposera le processus et les résultats qui ont conduit, de par le

diagnostique d’une gestion conflictuelle des crédits du BOP 177 et de l’obligation de

remonter des données fiables de suivi et d’évaluation au niveau national (1) à construire

progressivement, au vu du contexte national et européen favorable, avec les acteurs du

référentiel AHI un système d’information partagé OSIRIS (2) et de réfléchir, au vu des

réalisations actuelles, à l’utilisation des données produites via la création d’indicateurs

pour objectiver la gestion du BOP 177 et aux solutions pérennes à préconiser pour un

développement et une réussite in extenso d’un SI régional propice à réaliser et à

dynamiser le pilotage du dispositif AHI, voir plus (3).


1 Diagnostic d’un existant complexe : la gestion et le pilotage du BOP 177 dans le Nord - Pas de Calais et la nécessité d’une observation régionale moderne

Les besoins d’une observation sociale moderne dans le Nord-Pas de Calais, sont nés des

difficultés récurrentes subies lors de la gestion du BOP 177 par la DRASS. En effet, ce

BOP est le cœur du financement des actions de cohésions sociales par les services

déconcentrés de l’Etats (1.1) mais cela n’a pas empêché les deux départements du

NPDC à construire leur politique en la matière via des dispositifs et pratiques très

différents et qui empêchent l’objectivation au niveau régional de la répartition

départementale du BOP 177 (1.2).

1.1 Le BOP 177 : actions en faveur des personnes en difficulté sociale et majoritairement pour l’hébergement social

1.1.1 Présentation du programme 177 « Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables » : un BOP au cœur des politiques de cohésion sociale de l’Etat

Le BOP 177 est le BOP le plus important en volume financier en matière de politique

publique de l’Etat dans sa lutte contre l’exclusion.

Le pilotage du programme ainsi que l’animation interministérielle et interpartenariale des

politiques de lutte contre l’exclusion sont confiés à la Direction Générale de l’Action

Sociale (DGAS). Elle les exerce, notamment, à travers le secrétariat du Comité

Interministériel de Lutte contre l’Exclusion (CILE) et du Conseil National des politiques de

Lutte contre la pauvreté et l’Exclusion sociale (CNLE). La Mission interministérielle aux

rapatriés participe également au pilotage du programme.

Le BOP 177 se compose de quatre actions13 :

Numéro et intitulé de l’action Autorisations d’engagement Crédits de paiement

01 Prévention de l’exclusion 64 874 970 64 874 970

13 Données « PLF 2009 - extrait du bleu budgétaire de la mission : Ville et logement ».


Répartition par action des autorisations d'engagement demandées pour 2009

Action n°01 (5,81%)Action n°02 (88,45%)

Action n°03 (2,34%)Action n°04 (3,40%)

Numéro et intitulé de l’action Autorisations d’engagement Crédits de paiement

02 Actions en faveur des plus vulnérables 988 306 380 988 306 380

03 Conduite et animation de la politique de lutte contre l’exclusion 26 200 428 26 200 428

04 Rapatriés 38 000 000 38 000 000

Totaux 1 117 381 778 1 117 381 778

Pour les trois

premières actions14, le

programme se décline

en un budget

opérationnel de

programme (BOP)

central et un BOP par

région (DRASS).

Le Programme « Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables »

s’inscrit dans la perspective de cette stratégie d’ensemble en mettant l’accent sur :

- la prévention de l’exclusion,

- l’action en faveur des plus vulnérables,

- la conduite et l’animation de la politique de lutte contre l’exclusion,

- les actions visant à résoudre les difficultés subsistant pour un certain nombre de

rapatriés,

- l’achèvement de l’effort de solidarité nationale envers les rapatriés.

L’année 2009 est marquée par la poursuite du renforcement des dispositifs

d’hébergement et de logement adapté suite au vote, le 5 mars 2007, de la loi instituant le

droit au logement opposable (DALO) qui est complétée par des dispositions du projet de

loi de mobilisation pour le logement, par la généralisation du Revenu de Solidarité Active

(RSA), et par la poursuite de la mise en place du Plan d’action renforcé en faveur des

sans abri (PARSA) et des mesures décidées en février 2008 suite à la mission confiée à

Monsieur Etienne Pinte, député.

14 Pour l’action n°4, le programme se décline en un budget opérationnel de programme (BOP) central et en une unité opérationnelle (UO) par département (préfecture).


Il faut donc bien noter que c’est bien le niveau régional, la DRASS, qui pour les trois

premières actions va être en charge de gérer et répartir, au regard de son enveloppe

régionale, les financements au niveau départemental.

Ce processus date de la mise en place de la LOLF en 2001 et génère de nombreuses

conséquences qui peuvent créer une certaine tension entre l’échelon régional et

départemental. En effet, du moins jusqu’aux dernières réformes issues de la Révision

Générale des Politiques Publiques (RGPP), le préfet de région n’avait pas autorité sur le

préfet de département. Aussi, la DRASS se retrouvait dans une position ambiguë où tout

en étant responsable de BOP, elle ne pouvait pas pour autant décider arbitrairement, pour

ne pas dire unilatéralement, des dotations départementales. C’est ainsi par l’instance du

CTRI que les DDASS et la DRASS décidaient de cette répartition. La chose n’étant pas

simple, des comités de BOP ont été institués. Un consensus devait être alors trouvé

chaque année. L’enjeu est bien là double car il fallait préparer la demande de crédits à

faire remonter à la DGAS et créer « l’acceptation » au niveau départemental des crédits

délégués. Dans le Nord-Pas de Calais, avec deux grands départements aux pratiques

très diverses, la non objectivation des besoins ne pouvait donc conduire qu’à une logique

de confrontation frontale entre deux acteurs départementaux et une DRASS en position

d’arbitre mais sans en avoir la légitimité institutionnelle…

1.1.2 Des actions centrales pour la lutte contre l’exclusion et en faveur des personnes vulnérables : une gestion déconcentrée

Les objectifs retenus du BOP 177 proposent des perspectives, en termes d’accès au droit

commun et d’offre de services adaptés, aux deux étapes prioritaires d’intervention des

politiques publiques - la prévention (action n° 1) et le traitement (action n° 2) - et prennent

en compte la nécessité de mobiliser les nombreux acteurs institutionnels et associatifs

concernés afin de créer une synergie propre à assurer la cohérence et la continuité des

actions (action n° 3).

En 200615 a été réalisé une étude de l’utilisation au niveau régional dans le NPDC du

BOP 177. La synthèse des résultats sur l’utilisation des fonds se synthétise ainsi :

Le programme d’actions «Inclusion sociale» comprend trois sous-actions dont la plus

importante, en faveur des plus vulnérables, représente 96% du total du programme. Ces

actions vont de la veille sociale et de l’hébergement d’urgence jusqu’à l’insertion et

l’accompagnement social en passant par l’aide alimentaire ou encore les résidences

sociales.

15 Note Annah Zaquin 2006.


Cependant, au sein du programme, la participation au développement des centres

d’hébergement et de réadaptation sociale (CHRS) constitue la principale action avec un

montant de dépenses de plus de 34,6 millions d’euros en 2006 soit 63% du montant

réservé à l’inclusion sociale. Ces structures, au nombre de 65, peuvent accueillir un peu

plus de 2 400 personnes. Vient ensuite l’hébergement d’urgence qui représente un

montant de 11,5 millions d’euros (20%de l’inclusion sociale). Il consiste en une fourniture

de vêtements et d’hébergement pour une ou plusieurs nuits aux demandeurs.

La sous-action «prévention de l’exclusion» consiste en des allocations et aides sociales,

des points d’accueil-écoute jeunes, des actions en faveur des gens du voyage ou la lutte

contre l’illettrisme. D’un montant de 2millions d’euros, elle ne représente qu’un peu plus

de 3,5% du programme.

Pour l’action 1, les dispositifs de prévention et d’exclusion sont gérés dans le cadre de

conventions partenariales signées entre l’État et différents acteurs locaux : collectivités

locales, associations, caisses départementales de protection sociale… Ils concernent des

publics divers comme : les jeunes avec les Points d’accueil et d’écoute pour les jeunes

(PAEJ) ; gens du voyages ou personnes illettrées avec des actions socio éducatives, etc.

C’est une action où les DDASS conduisent de nombreux projets. A contrario, l’action 3

est un peu la « vache maigre » dans l’activité des DDASS. A titre d’exemple, les DDASS

du Nord et du Pas de Calais (PDC) n’ont financé en 2008 que les sous actions 0302

« Ingénierie et outils de la gouvernance » et 0310 « Autres actions de conduite et

d'animation de la politique de lutte contre l'exclusion » pour abandonner finalement tout

financement de l’action 3 en 2009.

En effet, pour l’action 2, les services de l’Etats sont compétents pour tout le dispositif

d’accueil généraliste, d’aide au logement temporaire, CHRS, places d’urgence et de

stabilisation, pour la veille sociale, ainsi que les maisons relais et différents dispositifs

d’accompagnement renforcé. C’est clairement le poste budgétaire le plus important dans

chacune des régions de France au risque de phagocyter16 de manière importante les

financements des autres actions.

La DRASS étant RBOP, elle est donc en mesure de répartir les financements entre les

actions selon le consensus trouvé avec les DDASS ce qui implique un besoin encore

16 En 2008, l’abandon par la DGAS du fléchage des crédits de la ligne CHRS, s'est avéré problématique : il a conduit à affaiblir la part des autres dispositifs dans le budget et à faire porter uniquement sur ces derniers le poids de la diminution des moyens que cachait l'apparente augmentation des crédits notifiés (les effets année pleine des mesures nouvelles de l'année n-1 n'étant pas complètement pris en charge). De ce fait la répartition des crédits restant disponibles, au lieu de donner des marges supplémentaires aux départements les plus prioritaires, a pu, selon la structuration des budgets dans chaque département, contribuer à réduire leurs possibilités d'action…


plus fort de répartir avec précision selon des besoins objectivés les crédits du BOP 177 car tous les crédits restants après dotation CHRS sont d’autant plus précieux pour les actions 1, 2 (hors hébergement) et 3 du BOP 177. De plus, ces dernières

prennent le plus souvent un caractère de gestion de projets et d’expérimentations (actions

1 et 3) et sont très précieuses pour les actions innovantes de terrain des DDASS et

DRASS, à contrario de l’action 2 qui reste essentiellement de la tarification de dispositifs/

structures.

Le positionnement d’équilibriste de la DRASS et la baisse des budgets sur les actions

plus « propriétaires » des DDASS contribuent ainsi à susciter un certain conflit qui

s’amplifie au vu des situations bien différentes entre les départements du Nord et du Pas

de Calais.

1.2 Des difficultés de gestion du BOP 177 rencontrées au niveau régional

1.2.1 Des pratiques du dispositif AHI clairement différentes entre le Nord et le Pas de Calais : le problème du langage commun

Le Nord-Pas de Calais est une région très

spécifique en besoins de cohésion social.

Avant de s’attarder sur ce qui différencie les deux

départements de la Région Nord-Pas de Calais, il

convient de faire un point sur ce qui les rassemble :

le fait de constituer une région spécifique aux indicateurs sociaux malheureusement très

dégradés.

Nord Pas de Calais

Le Nord-Pas de Calais est une région administrative française composée de deux

départements : le Nord et le Pas-de-Calais. Elle s'étend sur 12 414 km2, soit 2,3 % du

territoire français. Elle compte six agglomérations de 100 000 à plus de 1 million

d'habitants : les agglomérations de Lille, Béthune-Bruay, Calais, Douai-Lens, Dunkerque

et Valenciennes. Avec un taux d'urbanisation de 83 %, la région est dense et fortement

peuplée (4 millions d'habitants et 7 % de la population française). Le Nord-Pas de Calais,

situé au sein d'une zone où vivent 100 millions d'habitants dans un rayon de 300

kilomètres, est un carrefour européen. Le Nord est ainsi le premier département de

France avec 2 607 356 habitants et le Pas de Calais ne reste pas moins le 7ème


département de France avec 1 481 429 habitants17. En 2007, 27 % de la population

régionale avait moins de 20 ans, ce qui est de 2 points supérieur à la moyenne française.

Le Nord-Pas de Calais reste donc une région jeune, qui devrait conserver cette spécificité

dans les années à venir, malgré un vieillissement de sa population.

Dans le Nord-Pas de Calais, près de 116 000 personnes, soit 5,4 % de la population en

âge de travailler, perçoivent le RMI au 1 janvier 2007. La proportion de bénéficiaires,

fortement liée à la précarité d'un territoire, est supérieure d'un point à la moyenne

française. Elle est un peu plus élevée dans le Nord que dans le Pas-de-Calais. Le nombre

de Rmistes a augmenté de 24 % entre 1999 et 2007. Après une légère baisse entre 2000

et 2002, une tendance à la hausse a suivi, avec une accélération à partir de 2004. Cette

augmentation a été plus forte qu'en France où elle s'est établie à 14 %. Elle a été

particulièrement importante dans les zones urbaines. La proportion de personnes

recevant l'API est également un marqueur de la précarité d'un territoire. Les bénéficiaires

de cette allocation sont un peu plus de 23 000 dans le Nord-Pas de Calais. Ils sont en

proportion plus nombreux parmi les femmes de 15 à 49 ans dans la région qu'en France :

2,6 % contre 1,3 %. Contrairement au RMI, le taux de bénéficiaires de l'API est un peu

plus élevé dans le Pas-de-Calais que dans le Nord. Le nombre de bénéficiaires de l'API a

augmenté de 15 % entre 1999 et 2007, soit une croissance presque deux fois moins

importante qu'en France métropolitaine. A la fin du 2ème trimestre 2007, 11,5 % de la

population active de la région était au chômage18, contre 8,0 % en France métropolitaine.

Le Nord-Pas de Calais est ainsi, avec le Languedoc-Roussillon, l'une des deux régions françaises (hors DOM-TOM) ayant le taux de chômage le plus élevé. Enfin,

six ans après sa mise en œuvre, la CMU Complémentaire compte près de 424 000

bénéficiaires au sein de la région, soit 287 000 bénéficiaires dans le Nord et 137 000 dans

le Pas-de-Calais. Le Nord-Pas de Calais se situe au 2ème rang des régions françaises,

avec 10,6 % de bénéficiaires de la CMU Complémentaire contre 6,8 % au plan national.

Le département du Nord se situe au 5ème rang national (11,2 % de bénéficiaires de la

CMU Complémentaire) et le département du Pas-de-Calais au 7ème rang (9,5 %).

Les départements du Nord et du Pas de Calais sont donc profondément touchés par la

précarité et ses facteurs de risques pour l’avenir. Il est donc déjà plus aisé de comprendre

dans ce contexte la grande importance que peut avoir la répartition financière du BOP

177 dans les deux départements. Cependant, l’organisation et le fonctionnement des

dispositifs sociaux sont particulièrement différents.

17 Données au 1er janvier 2009 (http://www.geopopulation.com/france/departements/classement-departements-population). 18 Voir annexe 2.


http://www.geopopulation.com/france/departements/classement-departements-population

http://www.geopopulation.com/france/departements/classement-departements-population

- L’organisation de la prise en charge de la veille sociale dans les départements du

Nord (veille sociale / équipes mobiles)19 et du Pas de Calais

Le département du Nord comporte :

• Un numéro « 115 » départemental géré par la Coordination Mobile d’Accueil et

d’Orientation (CMAO) de Lille : tous les appels provenant du 115 au niveau du

département du Nord aboutissent à la CMAO de Lille qui les rebascule vers les

Coordinations d’Accueil et d’Orientation (CAO) de l’arrondissement concerné ;

• Six Coordinations d’Accueil et d’Orientation (CAO), soit 1 par arrondissement ;

• Huit équipes mobiles dont 3 fonctionnent uniquement pendant la période

hivernale (arrondissements de Avesnes-sur-Helpe, Cambrai et Douai) et 5 qui

fonctionnent tout au long de l’année (Dunkerque, Valenciennes et 3 à l’échelle de

l’arrondissement de Lille).

Le département du Pas-de-Calais comporte :

• Six numéros « 115 » gérés par les SAUO et/ou les établissements, soit 1 par

arrondissement à l’exception de celui de Calais qui est géré uniquement par le

CHRS de Marquise (Boulogne) ;

• Sept Service d’Accueil d’Urgence et d’Orientation (SAUO), soit 1 par

arrondissement ;

• Cinq équipes mobiles, une dans chacun des 5 arrondissements suivants : Arras,

Béthune, Boulogne, Calais, Lens.

En terme d’organisation et de diffusion de l’information, lors des premiers groupes de

travail pour la création d’OSIRIS pour le dispositif de la veille sociale, un double constat a

été fait. Deux types d’interactions ont été dénoncés par les opérateurs sociaux: - Les interactions entre les différents opérateurs sociaux, se sont créées par nécessité et

par habitude pour répondre au mieux aux besoins des personnes les ayant sollicitées.

Ainsi des échanges quotidiens ont lieu entres le ou les 115 et les différents SAUO/CAO.

La chaîne de l’information n’étant pas claire, les échanges se croisent et se superposent

en mettant en difficulté la visibilité de la disponibilité des différentes places d’hébergement

social. Les nombreux doublons au niveau régional de données lors des enregistrements

et du suivi des ménages accueillis illustrent ce dysfonctionnement.

- L’autre interaction se situe entre l’administration et les opérateurs sociaux, par le biais

des remontées quotidiennes aux DDASS sur les disponibilités des places, les rapports

d’activités annuels, les enquêtes soit locales, ou à portée nationale. Le rythme de ces

19 Nous ne nous intéresserons pas pour le moment aux CHRS et autres hébergements sociaux et logements adaptés car leur financement est obligatoire du fait de l’arrêté préfectoral qui autorise les places.


enquêtes et les méthodes de remontée des données mettent en difficulté les opérateurs

dans leur action au quotidien. Les échanges entre les DDASS - DRASS et la remontée de

données fiables définies par des items communs ne sont pas évidents sans un SI

harmonisé.

Il faut aussi remarquer que la gestion de la veille sociale est très différente entre ces deux

départements. Centralisé dans le Nord via la CMAO, le 115 est lui géré par six opérateurs

différents dans le PDC. Cette première approche organisationnelle permet d’expliquer le

fait qu’il est actuellement difficile pour les DDASS de comparer leurs dispositifs mais c’est

en explorant le fonctionnement de ces derniers que l’on se rend compte de toute

l’étendue des différences entre ces deux départements et le fossé qui empêche tout

langage commun et analyse unifiée au niveau régional.

Ainsi, le Groupe de Travail sur les indicateurs de pertinence (GTIP) institué par le niveau

régional20 s’est livré à l’occasion de ses premières séances à « faire parler » les

représentants, membres du groupe, des deux DDASS afin de comprendre les différences

de fonctionnements en reprenant une à une les sous actions financées par le BOP 177.

Il convient donc d’exposer un extrait de ces résultats pour bien exposer le problème de

langage entre les deux départements et comprendre pourquoi la mise en place d’une

observation sociale régionale via un SI aux items harmonisés était bien nécessaire.

- Différences de fonctionnements expliqués par les financements :

- Sous-action 0122 : Gens du voyage

Un problème de langage commun a été identifié pour cette sous-action. En effet, le Nord

finance son action en faveur des Roms non pas sur cette sous-action mais sur la sous

action 0220 « Autres actions en faveur des plus vulnérables ».

A l’inverse, le Pas de Calais considère que cette sous-action sur les « gens du voyage »

englobe tout le monde. Aussi, par ce fonctionnement, et par le fait qu’il est très difficile

pour les DDASS de comptabiliser ces publics suivis, la DRASS est en difficulté pour

comprendre les besoins de crédits différents de deux DDASS financés sous deux sous-

actions différentes !

- Sous-action 0123 : Lutte contre l'illettrisme

Alors que la région ne dispose pas de véritable statistique pertinente sur cette

problématique, il s’avère que seule la DDASS du Pas de Calais, à contrario du Nord, y

consacre des crédits.

- Sous-action 0125 : Autres actions de prévention de l'exclusion

20 Le travail de ce groupe sera évoqué plus en détails dans la partie 3 de ce mémoire.


A contrario de la sous-action précédente, cette fois-ci seul le Nord finance un dispositif

SOS amitié.

- Sous-action 0127 : Domiciliation

Sur cette question, la problématique est que les Centres Communaux d’Action Sociale ne

semblent pas jouer correctement leur rôle dans les deux départements, et ce plus

particulièrement dans le Pas de Calais. Les CCAS se déchargent sur les associations qui

sont habilitées21 et financées par les DDASS. Cependant, la domiciliation doit

normalement être réalisée à titre gratuit alors qu’elle utilise au final un nombre d’ETP non

négligeable. En conséquence la DDASS du PDC qui a plus d’associations agrées aurait

besoin de financements plus forts … mais aucun indicateur n’existe pour faire valoir ce

point.

- Sous-action 0201 : Plate-forme de veille sociale : 115

C’est sur cette sous-action que les différences de fonctionnement entre les deux

départements entraînent des conséquences importantes. Les pratiques du Nord et du

PDC mettent en effet à mal tout comptage statistique cohérent au niveau régional.

- Dans le Nord, une personne qui bénéficie d’un hébergement d’urgence doit rappeler

tous les soirs le 115 (gestion centralisée) pour conserver son hébergement ou être

replacé dans un autre dispositif.

- A l’inverse22, dans le Pas de Calais, l’accompagnement est plus intégré, dans le sens

que lors d’une nuit en HU, l’hébergé n’a pas systématiquement à retéléphoner au 11523. Il

bénéficie, le plus souvent, automatiquement de plusieurs nuits d’affilés sans rappel et

surtout vu que fréquemment un des 115 du Pas de Calais fait aussi de l’accueil physique

voir de l’hébergement de réinsertion… les appels sont rarement automatiquement

renouvelés… En conséquence, les statistiques d’appels 115 sont biaisées entre les deux

départements… sans compter les phénomènes de parcours des usagers dans les

réseaux des établissements associatifs qui font entrer des ménages dans les dispositifs

de veille sociale et d’hébergement directement et sans passer par le 115.

Il est donc dur de connaître avec exactitude le nombre de personnes en besoin réel d’une

solution d’hébergement d’urgence de ceux disposant déjà d’un hébergement et donc

bénéficiant du droit à l’hébergement opposable (DAHO).

21 Ce qui crée une obligation légale car sans domiciliation l’aide sociale en terme de prestations financières est impossible ! 22 Ce problème est aussi rencontré pour les sorties volontaires des dispositifs d’hébergement suivi par un retour quelques jours plus tard car dans le Nord, le ménage doit repasser par les appels 115 pour bénéficier d’une solution alors qu’il est en général réintégré dans son dernier hébergement connu dans le PDC. 23 Ce qui crée de nombreux doublons car il n’est plus alors vraiment possible sans SI avec suivi de fiches/ dossiers - ménages de distinguer les nouveaux entrants des résidents actuels en urgence…


- Sous-action 0203 : Plate-forme de veille sociale : SAO - (hors CPER) et sous-

action 0204 : Plate-forme de veille sociale : Accueil de jour

En effet, en fonction de qui a été dit pour la précédente sous-action, on comprend mieux

ici toute la différence de fonctionnement « culturel » des dispositifs entre le Nord et le Pas

de Calais.

Par exemple, les SAUO dans le PDC font aussi bien les missions de veille sociale et 115

que des prestations d’accueil de jour. Aussi, leurs activités à caractère mixte sont

mélangées, donc difficilement différenciables sur un volume d’activité globale… alors que

dans le Nord les accueils de jour sont différenciés des dispositifs financés sur la sous-

action 0203. Il y’a donc un besoin de lier les sous actions 203 et 204 au niveau régional

pour garantir une bonne prise en compte des activités des deux départements. Ainsi,

avec un SI performant les SAUO du PDC pourraient caractériser leurs différentes activités

(activité 115, activité accueil de jour prestation etc.) pour permettre d’agréger des

données régionales cohérentes reflétant les besoins et les vrais flux dans les deux

départements.

Le problème est donc important du fait que le dispositif de veille sociale est essentiel car il

vient en amont du dispositif d’hébergement proprement dit. Il est en conséquence la porte

d’entrée et le premier accompagnement de la personne exclue.

- Sur l’hébergement, en matière de tarification24, il est facile de constater des

différences très importantes entre les deux départements

Dispositifs Pas de Calais Nord Référence National 2008

Hebt .Urgence 9 000 € 3 288 € 10 400 €

Hebt Stabilisation 12 722 € 13 040 € 13 800 €

Hebt .Insertion 16 983 € 14 396 € 15 457 €

De telles différences si importantes entre les deux départements ne peuvent impliquer

qu’un calcul de tarification sur des items et des prestations différentes. En d’autres termes

sous un même nom on parle de choses différentes. Il n’y a pas de langage commun.

Enfin, pour finir d’illustrer ces différences de fonctionnement dans les deux départements,

il est intéressant de souligner deux autres aspects :

- Le problème de l’hébergement d’urgence (HU) dans le Pas De Calais

24 Chiffres dialogue de gestion 2009.


Avec le PARSA25, la quasi-totalité des places du

PDC qui était tarifée en urgence a été transformée

en insertion. Aussi, il n’existe presque plus de

places proprement dites d’urgence et donc la

philosophie (comme évoqué précédemment) de

l’articulation veille sociale-HU-insertion a été

profondément remaniée dans le département par les opérateurs associatifs. Cependant,

l’hébergement d’urgence reste une réalité de ces dispositifs et donc cela pose maintenant

problème à la DDASS du PDC qui tarifie, sans contrôle, des places en insertion alors que,

dans la pratique, elles servent toujours à gérer des situations d’urgence. On trouve ainsi

dans le PDC des CHRS qui se qualifie de CHRS d’urgence… le problème du PDC est

donc paradoxalement maintenant de tarifer de nouvelles places d’urgence… alors que

dans le Nord un même besoin de nouvelles places en HU est exprimé alors que leur

problématique est totalement différente…

Objectifs du PARSA pour le

NPDC non atteints

Rappel objectif : 1578 places

Places transformées : 1043 (66%)

Reste à transformer : 535

- La gestion en arrondissement du Nord Le Nord, de par son territoire conséquent et sa démographie importante, est divisé en de

nombreux territoires. C’est un choix qu’a fait la DDASS du Nord jusqu’à déconcentrer sa

propre administration avec des responsables et des équipes de secteurs,

géographiquement implantés à des endroits différents et avec une certaine autonomie sur

leur méthode de travail et d’actions. Malheureusement, cette proximité d’action renforcée

nuit à l’agrégation de leurs données au niveau départemental : une agrégation non

automatisée, souvent bénéficiant de définitions pour les données et de méthodes de

récupération différentes selon les territoires. Cette situation ne facilite pas la visibilité d’un

territoire à l’autre.

Pour permettre une visibilité concrète des activités financées par le BOP 177, il faut donc

mettre en place un SI, qui avec des items communs, permettrait de faire la lumière sur les

pratiques et de quantifier des données fiables, aux définitions communes, puis les traiter

dans une optique prospective pertinente.

1.2.2 La situation délicate de la DRASS dans le cadre du dialogue de gestion et de la répartition des crédits aux directions départementales

En octobre 2008, j’ai participé et suivi à la DRASS NPDC les dialogues de gestion des

BOP. Le dialogue de gestion pour l’année 2009 du BOP 177 a particulièrement été dur et

25 Le PARSA : Plan d’action renforcé en direction des personnes sans abri- définit un dispositif composé de places d’hébergement restructurées et de solutions nouvelles d’hébergement et de logements : transformation de places d’hébergement d’urgence en places en CHRS et en places d’hébergement de stabilisation.


éprouvant pour la DRASS. En effet, la DRASS a eu des difficultés auprès de la DGAS

pour objectiver son enveloppe régionale et donc demander une hausse de crédits

complémentaires, et ce dans un contexte d’autant plus difficile de baisse de crédits sur ce

BOP (A). Ainsi, en amont et en aval du dialogue de gestion, la DRASS n’a pas su

formaliser avec les DDASS des scénarios et des indicateurs objectifs de répartition des

crédits (B). Cette situation fut révélatrice des besoins et des nécessités régionales de

posséder des indicateurs harmonisés et nourris de manière fiable par un SI régional !

A) Au niveau national un dialogue de gestion difficile dans un contexte de baisse de

crédits et d’un besoin d’objectivation

La procédure du dialogue de gestion du BOP 177 se déroule de la manière suivante :

Une prénotification annonce un montant préaffecté au BOP régional pour l’année N+1.

En conséquence, la DRASS a environ un mois pour collecter des données et remplir des

indicateurs avant de dialoguer avec la DGAS sur la prénotification et « ses

insuffisances ». Il faut donc à ce moment pouvoir argumenter au vu de l’année N et N-1

sur les besoins que ne couvriront pas le montant préaffecté.

La DRASS Nord-Pas de Calais a donc eu la mauvaise surprise de constater une baisse

conséquente des crédits du BOP 177 lors de la prénotification 2009.

En effet, les crédits notifiés ont été en baisse d’environ 8% par rapport aux moyens

obtenus en 2008. En addition, la DGAS a clairement affiché que toute modification de

l’enveloppe régionale ne pouvait être possible que si une démonstration précise

(objectivée) du besoin était établie car, plus que pour les années antérieures, la DGAS

aurait, par la suite, à la justifier : « si la notification régionale est globale il faut cependant

souligner qu’au niveau national les arbitrages ont été effectués ligne par ligne et qu’il

faudra justifier… »26

Cette mauvaise surprise s’est conjuguée au fait que la DRASS ne pouvait justifier des

dépenses supplémentaires en se basant exclusivement sur les indicateurs de

performance définis par la DGAS dans le cadre de ce BOP. En effet, ces derniers

n’étaient finalement pas trop mauvais par rapport aux objectifs nationaux. Cependant, au

vu de la situation socio-économique décrite précédemment, il était difficile de croire que

les « bons scores » de ces indicateurs reflétaient une bonne situation régionale… voire

démontraient que les actions et dispositifs financés par le BOP 177 étaient trop importants

et pouvaient justifier une baisse conséquente de l’enveloppe régionale…

26 Extrait de la réponse de la DGAS aux questions posées lors du dialogue de gestion.


Les quelques indicateurs de performance nationaux ayant été renseignés par la DRASS27:

1.1 – Taux d’aires d’accueil de gens du voyage28 dotées d’un dispositif

d’accompagnement ou de suivi social et de santé (cible nationale 2009 35%)

NPDC : 74,35% en 2007.

1.2 – Pourcentage des CHRS, CCAS, CIAS29 qui domicilient les personnes sans

domicile (cible nationale 2009 60%)

NPDC : 100% en 2007 pour les CHRS.

2.1.1 – Part des personnes sortant de CHRS vers le logement (cible nationale 2009

60%)

NPDC : 40,08 % en 2007. La cible régionale 2009 est fixée à 47%.

2.1.2 – Part des personnes sortant de CHRS vers l’emploi (cible nationale 2009 28%)

NPDC : 17,46% en 2007. La cible régionale 2009 est fixée à 20%.

2.3 – Proportion de places en logement adapté30 par rapport au nombre de places

d’hébergement (cible nationale 2009 22%)


2.5.1- Proportion de la dépenses d’hôtel par rapport aux dépenses d’hébergement

d’urgence (cible nationale 2009 36%)


Enfin, la DGAS a fait part de son étonnement par rapport aux coûts de références CHRS/

CHU affiché dans la partie précédente. La DRASS n’a pas alors été en mesure

d’expliquer qualitativement ces différences départementales. De même, la DGAS a

expliqué que les mesures d’économies étaient en fait atténuées par le fait qu’il n’y avait

plus à financer de nouvelles places d’hébergement d’urgence ou de CHRS, que les

Convention Pluriannuel d’Objectifs et de Moyens devaient engendrer des économies et

que les accueils des femmes enceintes ou avec des enfants de moins de 3 ans devaient

maintenant être pleinement financés par le Conseil général. De plus, il a été vivement

conseillé pour faire des économies de « transformer » un maximum de places

d’hébergement en maisons relais. Aussi, la DRASS NPDC, même dans sa conviction que

27 Comme expliqué précédemment, de nombreux autres indicateurs de performance de la DGAS ne pouvait être correctement rempli à l’exemple de l’activité 115 au vu des fonctionnements départementaux totalement différents… 28 Malheureusement cet indicateur ne permet pas de faire ressortir qu’il manque beaucoup de ces terrains dans le NPC au vu d’une population Roms en augmentation constante et très mobile… 29 Cet indicateur ne permet pas de démontrer que dans la région (comme expliqué précédemment) la non activité des collectivités locales en la matière et la difficulté d’agrémenter des associations sans financements complémentaire! 30 Cet indicateur ne permet de montrer que le NPDC reste sous-doté en place d’hébergement d’insertion du fait de la mauvaise réalisation du PARSA.


les réponses données n’avaient pas de sens dans son contexte régional, ne pouvait

véritablement les contre argumenter. Elle a donc préféré avancer qu’il fallait mieux

répondre aux besoins des usagers en les connaissant mieux par la mise en œuvre d’une

démarche d’observation sociale renforcée afin de permettre de mieux connaître les

publics et leurs besoins.

La mise en place d’un système d’information régionale de la cohésion sociale est donc pour la DRASS, le seul moyen de mieux connaître les publics de son territoire et de pouvoir justifier de la spécificité de sa situation locale et donc d’argumenter l’obtention de budgets complémentaire pour la cohésion sociale. L’enjeu est d’autant plus important qu’en parallèle, les partenaires financeurs se divisent

aussi et se désengagent. Ainsi, du fait de la « reconfiguration » du BOP 177 pour 2009, le

département doit se recentrer sur le financement de la prise en charge des femmes avec

enfants de moins de 3 ans. En réponse31, il a supprimé de facto d’autres financements

accordés aux associations qui ne relevaient pas juridiquement de leur compétence. Les

Caisses d’Allocation Familiales se retirent, elles aussi, en supprimant progressivement les

APL aux résidents des CHRS. Le financement de l’ASI par les DDASS est lui supprimé…

En conséquence, défendre au mieux son territoire pour maximiser ses chances d’optimiser ses ressources sur le BOP 177 ne peut passer que par une connaissance qualitative et minutieuse de l’activité et des besoins de son territoire.

B) Au niveau régional : deux départements très concurrents qui exigent une forte

objectivation des choix régionaux pour trouver un consensus

En addition de ce dialogue de gestion infructueux entre le niveau régional et national, les

blocages au niveau de la relation DRASS-DDASS ont perduré par la suite dans le cadre

de la répartition des crédits entre les deux DDASS. Cela a abouti à des clefs de

répartitions minimalistes et peu transparentes quant à leur justification… ce qui n’a

satisfait personne et perpétue une tension constante.

Ainsi, dès le CTRI du 14 janvier 2009, la DRASS devait proposer une répartition des

crédits 2009 du BOP 177.

La notification pour l’année 2009 s’est donc élevée à 77 748 720€, alors que les besoins

estimés en reconduction par les deux DDASS s'élevaient à 84 261 344€. Ces besoins,

comme exprimé précédemment, ne pouvaient s’objectiver ou se traduire dans un langage

régional commun. Il manquait donc 6 512 624€ par rapport à la somme désirée et qui

31 Pour protester contre le non respect du transfert de ressource par rapport au transfert de compétences.


aurait, peut-être, pu tout ou partie être obtenue lors du dialogue de gestion si

l’argumentation avait suivi.

Lorsqu’il a fallu décider de la répartition de cette enveloppe régionale, la DRASS n’a pu se baser uniquement que sur les demandes concrètes et traduisibles des DDASS : - Pour le Nord : couvrir les besoins CHRS et permettre un reste disponible plus élevé pour

l’HU.

- Pour le PDC : avoir au minimum 25% des crédits régionaux et au moins 19 M€, et

+1.6% pour les CHRS

En d’autres termes la répartition régionale ne pouvait se baser que sur les données de

tarification des structures32, de l’existant malgré son manque de sens en terme de

prestations.

Le compromis suivant a donc été validé par le CTRI : 1. Choix de la fourchette haute DGAS pour les CHRS (-1.64%)

CHRS Nord PDC DRASS total BOP

38 649 408 14 108 094 52 757 502

Reste 20 049 960 4 693 685 247 573 24 991 218

Il restait ainsi pour les autres dépenses 24 991 218€ qui ont été répartis selon les besoins

à minima des DDASS (reconduction 2008). En conséquence, le Nord et le Pas de Calais

ne disposaient pour 2009 que de 88,42% et 92,38% de leurs crédits par rapport à

l’exécuté 2008.

Ce scénario minimaliste retenu par défaut montre bien toute la difficulté de la situation et

le fait que les DDASS ne peuvent s’entendre sans objectivation qualitative sur une

répartition par sous-actions… Le maximum est donné aux dispositifs d’hébergement, soit

un unique critère légal, et le reste est ventilé au prorata selon l’exécuté des années

antérieures… soit sans critère qualitatif en rapport avec les sous-actions financées par les

DDASS. Elles re-ventilent par la suite selon des critères propres les crédits obtenus… soit

sans engagement d’objectifs et sur une visibilité peu propice à définir ou à minima

comprendre les orientations et les bases d’une politique régionale de cohésion sociale33.

32 Sachant aussi qu’il faut, en plus, dans ce cas respecter la dotation régionale limitative 2009 des CHRS qui pour la DGAS était au maximum de 52 757 502.37€ soit moins 877 289.63€ (-1.64%) par rapport à 2008. 33 Ce qui est d’autant plus gênant dans le cadre d’une réforme qui donne autorité au préfet de région et défini la DRJSCS comme animateur et pilote des politiques de cohésion sociale…


De facto, au niveau des DDASS, cela peut expliquer, par la suite, leurs difficultés de

pilotage local des politiques du BOP 177 du fait de ce manque de recul et de

programmation des actions. Elles ne sont pas uniquement liées à la gestion en urgence

des dispositifs sociaux. Les DDASS ont donc ce besoin de prendre le recul nécessaire

pour évaluer qualitativement les besoins locaux et pour organiser leurs actions.

En addition, l’absence de consensus entre les DDASS au niveau du dialogue de gestion

démontre aussi un problème plus large d’un manque d’indicateurs et d’outils partagés,

d’un langage commun et fiable pour apprécier les situations et les enjeux locaux qui de

fait empêchent le niveau régional de connaître les réalités et les perspectives du territoire

régional et surtout de projeter et d’intégrer des actions et donc d’animer34 l’activité des

directions départementales dans la recherche de synergies mutuelles. Les opérateurs

sociaux en souffrent par conséquence.

Par exemple, le cas des maisons relais dans le NPDC illustre bien les problèmes

évoqués. DDASS et DRASS sont tenues par des objectifs quantitatifs définis par le

ministère. Elles ne sont pourtant pas actuellement en mesure d’apprécier qualitativement

les besoins et les enjeux de pilotage de ces nouveaux dispositifs. Aussi, les opérateurs

sociaux s’associent difficilement à cette politique car il n’a pas été possible de faire en

amont une analyse qualitative des besoins et de la capacité des opérateurs à se

coordonner et à œuvrer ensemble pour la construction et la mise en œuvre de ces

structures…

La DRASS et les DDASS ont pris en compte ce besoin de mettre en œuvre des indicateurs qualitatifs en harmonisant et en construisant pour les deux départements des définitions communes, un langage commun aux conséquences partagées. A cette fin, la DRASS NPDC, sur ses financements propres indexés au BOP 177, a

engagé la création d’un système d’information régionale.

Ce projet appelé PROG DIS, puis rebaptisé OSIRIS doit permettre de doter les

établissements des opérateurs sociaux d’outils de gestion, de coordonner plus

efficacement l’offre de places d’hébergement, et de faire remonter des données fiables

sur le fonctionnement et sur les populations de ces dispositifs au niveau régional. Il doit

permettre la mise en œuvre d’indicateurs de « performance qualitative » via la création

d’items régionaux adaptés aux réalités de terrain.

34 De plus, les DRJSCS sont dotés de la mission d’ingénierie sociale, elles ne peuvent donc innover et expérimenter que si elles peuvent déterminer de manière fine les problématiques et les besoins sur les territoires.


2 Des contextes européens et nationaux propices à la création et la mise en œuvre d’un système d’information régional de l’observation sociale dans le Nord-Pas de Calais : la démarche « OSIRIS »

Par définition35 un système d’information est « un ensemble organisé de ressources

(personnel, données, procédures, matériel, logiciel, …) permettant d'acquérir (collecter,

enregistrer), de stocker, de structurer (interpréter, analyser) et de communiquer des

informations », « de façon à ce qu'on puisse utiliser les données pour prendre des

décisions de gestion (aide à la production de rapports, aide à la décision…) ».

Les systèmes d’information dans le champ de la cohésion sociale deviennent une

nécessité moderne pour aider et encadrer les politiques publiques de lutte contre le sans-

abrisme. Ce constat est ainsi partagé et impulsé par la Commission européenne (CE) et

par les services centraux de l’Etat, la France disposant d’outils mais pas de SI intégrés

(2.1). Aussi, le Nord-Pas de Calais s’est lancé dans cette entreprise en mettant en œuvre

OSIRIS (2.2).

2.1 Un cadre favorable et dynamique pour la mise en place de système d’information pour la cohésion sociale

L’Union européenne se positionne de plus en plus sur le champ de l’inclusion sociale. Elle

a ainsi développé une expertise en matière de statistiques et impulse des SI dans le

domaine social pour connaître les situations dans les Etats membres (2.1.1). Conscient

de ce cadre et du contexte socio-économique, le niveau national impulse aussi la mise en

place sur tout le territoire d’un ou plusieurs SI pour appuyer la lutte contre le sans-abrisme

(2.1.2).

2.1.1 La Commission européenne et la question du « sans-abrisme » : une volonté de SI dans le social et de statistiques pour Eurostat

A) Un cadre européen volontaire pour la mise en place de SI pour lutter contre le

sans-abrisme

« Le sans-abrisme est sans doute l’exemple le plus frappant d'exclusion sociale et de

pauvreté en Europe »36. Certains États membres ont encore beaucoup de difficultés à

35 Reix R. (2002), «Système d’information et management des organisations», Vuibert, 4ème édition, Paris et http://erc.msh.org/readroom/francais/vocab.htm. 36 Source Commission européenne.


http://erc.msh.org/readroom/francais/vocab.htm

répondre à ce besoin. En outre, élaborer des mesures intégrées adéquates pour prévenir

et éliminer le sans-abrisme est un autre défi de taille pour certains pays au sein de l’UE.

Conscients de la complexité du problème et convaincus de l’effet positif d'une meilleure

coordination politique, en particulier sur la compréhension de ce phénomène, certains

États-membres ont commencé à aborder le problème à l'échelon européen, tout en

conservant leurs prérogatives dans ce domaine.

En 2005, le Conseil des ministres des affaires sociales a convenu d’intégrer le sans-

abrisme dans la liste des six principales priorités de la stratégie européenne en faveur de

l'inclusion. Dans le dernier rapport conjoint, qui résume les principales tendances et les

principaux défis des États membres de l’Union, le sans-abrisme continue de figurer parmi

les trois priorités du programme communautaire d’inclusion active.

Le sans-abrisme et la privation de logement dans le processus de protection

sociale et d’inclusion sociale de l’UE

Le principal obstacle pratique à une action politique fondée pour lutter contre l’exclusion

du logement et le sans-abrisme est le manque de données fiables et comparables sur les

conditions de vie des sans-abri. C’est pourquoi la priorité du processus de protection

sociale et d’inclusion sociale européen est d’examiner les approches adoptées pour

mesurer le sans-abrisme en Europe. Cette compréhension est nécessaire pour aider à

l’amélioration de la capacité des autorités nationales à mesurer le sans-abrisme et à

communiquer les données en la matière de façon cohérente et détaillée.

Faisant suite aux recommandations du rapport élaboré à la demande du groupe de travail

d’Eurostat sur le sans-abrisme, la Commission européenne a publié une étude intitulée

«Mesure du sans-abrisme à l’échelle européenne». Cette étude vise à identifier des

méthodologies et des pratiques afin de développer un socle d’informations indispensable

pour mesurer la privation de logement et le sans-abrisme. Cette étude alimente le débat

sur le sans-abrisme pour ce qui est :

- des définitions du sans-abrisme et des situations de vie;

- de la gouvernance en matière de collecte de données sur le sans-abrisme; - des stratégies pour la collecte de données; - de la recherche d’indicateurs sur le sans-abrisme et la privation de logement.

En conséquence, la DG EMPL de la Commission Européenne a lancé de nombreuses

recherches et réflexions sur les questions du logement et de l’hébergement social

(housing) et de ses conditions décentes, des différentes formes d’exclusions possibles, de

la notion du bien-être et des privations matérielles, du ressenti face aux risques de

pauvreté… L’instrument financier PROGRESS de la CE a permis de financer des études


et des expérimentations en la matière. De nombreuses ONG et administrations publiques

ont ainsi bénéficié de financement pour faire des recherches et des expérimentations.

Tout particulièrement, des projets sur la définition du sans-abrisme et sur la veille sociale

(monitoring) doivent être soulignés. Le FEANTSA a ainsi proposé en 2007 une définition

élargie du sans-abrisme : grille ETHOS (voir annexe 3). Elle a donc maintenant une

portée européenne : c’est du langage commun ! L’Université de Dundee en Ecosse a été

chargée dans le cadre du projet «Progrès mutuels sur le sans-abrisme grâce au

développement et au renforcement des systèmes d’information (MPHASIS)» de trouver

les outils pour « une mesure meilleure et plus comparable du sans-abrisme37 en

Europe ». Ce projet devait, en conséquence, conseiller sur la mise en place de SI pour

lutter contre le sans-abrisme dans les Etats-membres.

B) Les résultats et les recommandations du programme MPHASIS : un fort besoin

en France de vrais SI

Le projet «Progrès mutuels sur le sans-abrisme grâce au développement et au

renforcement des systèmes d’information (MPHASIS)» vise une mesure meilleure et plus

comparable du sans-abrisme (définition large) en Europe.

Objectifs du projet MPHASIS: Fournir des conseils plus détaillés sur les problèmes, les approches possibles et les

outils de mise en œuvre;

- examiner et améliorer les recommandations de l’étude financée par l’UE sur la

mesure du sans-abrisme (2007);

- accroître la visibilité des bonnes pratiques grâce à la création et à la maintenance de

systèmes de suivi du sans-abrisme;

- montrer les manières possibles de surmonter les barrières existantes;

- améliorer la capacité de mesure du sans-abrisme aux niveaux local, régional,

national et européen.

Dans son rapport final de septembre 2009 et dans les rapports intermédiaires du projet,

les experts européens ont livré une série de recommandations pour la France pour la

mise en œuvre de ces systèmes d’informations pour la lutte contre le sans-abrisme.

a) Recommandations générales sur la création d’un SI dans le social :

L’objectif de la collecte de données sur le « sans-abrisme » devrait être de fournir les

informations nécessaires pour améliorer la prestation des services afin de prévenir et de

37 Définition grille Ethos (annexe 3).


réduire l’exclusion liée au logement. Les informations collectées sur les personnes sans

domicile devraient être pertinentes pour informer les gouvernements nationaux et locaux

qui, dans le cadre de la stratégie européenne sur l’inclusion sociale, devraient développer

des stratégies pour :

- prévenir le sans-abrisme;

- lutter contre les causes du sans-abrisme;

- réduire la durée du sans-abrisme;

- réduire les effets négatifs sur les personnes sans domicile et leurs familles;

- assurer que les personnes précédemment sans domicile puissent pérenniser un

logement indépendant.

Pour mettre en oeuvre les objectifs politiques destinés à prévenir le sans-abrisme et à

réduire son impact sur les ménages vulnérables, il convient de se procurer des

informations qui reflètent la réalité du processus de l’exclusion liée au logement sous

toutes ses formes : il faut donc mettre en place des SI qualitatifs permettant de comprendre le parcours des usagers et les prestations dont ils ont pu bénéficier. - Recommandation sur le niveau de mise en œuvre du SI : Les auteurs du rapport « Edgar et al » de 2007 ont affirmé qu’une stratégie de lutte contre

le sans-abrisme se doit de développer une stratégie d’information pour assurer le suivi du

sans-abrisme. Étant donné la diversité des sources d’information qui pourraient être

disponibles, la recherche est nécessaire au niveau national (coordination) pour définir la

nature et l’utilisation des informations ainsi que la manière avec laquelle ces différentes

sources peuvent être combinées et utilisées simultanément.

Alors que l’objectif devrait être de collecter des données à l’échelon national, cela ne sera

pas toujours possible ou rentable. De fait, il pourrait être nécessaire de l’appliquer progressivement à l’échelon régional. Par conséquent, la définition d’un ordre de

priorité pour les régions couvertes est une décision clé pour la mise en oeuvre de la

collecte de données des prestataires de services. Dans ces situations, il est recommandé

que le registre des prestataires de services soit toujours développé pour couvrir

l’ensemble du pays. Cette manière de procéder facilitera l’introduction échelonnée et

pourrait permettre des estimations du sans-abrisme pour les régions sous-nationales au

niveau national. Il faut donc construire un langage national décliné au niveau régional.

- Recommandations sur les variables clés (item) du SI : Le rapport MPHASIS a aussi déterminé les informations qui sont essentielles pour le suivi

et l’alimentation d’un SI de cohésion sociale. Ces variables clés (voir annexe 4)


constituent les informations nécessaires à renseigner pour son fonctionnement. Il convient

par la suite de confirmer localement la définition de ces variables afin de garantir une

cohérence dans la collecte de données entre les différentes régions et au cours du temps.

Dans ce contexte, l’Institut national des statistiques38 devrait être consulté concernant les

protocoles d’Eurostat ayant été développés afin d’harmoniser les concepts, définitions et

classifications.

b) Point de vu des experts européens sur la situation mitigée en France et leurs

recommandations39 :

Situations constatées :

- Les systèmes d’enregistrement administratifs des gestionnaires des services peuvent

varier de manière très importante d’un type de services à l’autre, notamment entre les

services d’hébergement d’urgence ou d’accueil inconditionnel, et les hébergements de

longue durée de type CHRS.

- Les services à accès inconditionnel peuvent, au mieux, enregistrer le nombre de

personnes accueillies quotidiennement par l’établissement (hébergement d’urgence),

voire seulement les usages d’un service déterminé (vestiaire, travailleurs social,…dans

les accueils de jour), et ne disposent donc pas de données individualisées.

- Le double comptage existe : une même personne peut fréquenter deux services

différents le même jour.

- De plus des difficultés méthodologiques spécifiques à ces structures se posent :

comment récolter les données d’identification individualisées sans dissuader certains

publics (sans-papiers, par exemple) d’avoir recours aux services proposés, ou sans

biaiser la relation entre accueillis et travailleurs sociaux ?

- Si l’enregistrement des données semble plus aisé dans les établissements d’insertion

(de type CHRS), ces derniers n’utilisent pas toujours des systèmes de collecte

informatisés. En outre, les systèmes d’information existants permettant une agrégation de

données à un niveau départemental ou régional rencontrent de nombreuses difficultés

(surcharge de travail administratif, résistances des travailleurs sociaux, enjeux

éthiques…).

Recommandations :

Selon les auteurs du rapport français dit Marpsat de 2002, plusieurs conditions doivent

être ainsi réunies pour une collecte efficace :

38 L’INSEE pour la France. 39 Recommandations partagées et constatés après recherche et entretiens par l’auteur de ce mémoire.


- formation spécifique et faible turnover du staff à l’origine du projet, et du personnel

assurant la collecte ;

- nécessité que l’outil (ou les outils) utilisé(s) ne serve(nt) pas uniquement à la

remontée des informations statistiques, mais puisse(nt) s’intégrer dans le travail

quotidien des travailleurs sociaux pour l’accompagnement des personnes. Il faut donc que le SI apporte des outils de gestion aux opérateurs sociaux en parallèle d’outils de pilotage pour les DDASS – DRASS.

- recours à un logiciel facile d’utilisation.

Plusieurs difficultés doivent également être résolues : assurer la confidentialité au niveau

des services (respect des libertés individuelles); trouver un équilibre entre simplicité du

formulaire, et richesse des données récoltées (qui doivent pouvoir servir à la fois à des

fins de gestion, d’évaluation et de recherche) ; entre simplicité d’usage du logiciel, utilité

pour les intervenants sociaux, et complexité des analyses qu’il permet...

D’autre part, une concertation avec les acteurs de la collecte (associations, travailleurs

sociaux) semble nécessaire, pour prévenir d’éventuelles réticences de leur part,

susceptibles d’affecter la qualité des données récoltées (réticences face au risque de

contrôle accru de la part de la tutelle budgétaire, d’une surcharge de travail administratif

au détriment de l’accompagnement social, de la part des travailleurs sociaux…).

Enfin la récolte de données individualisées requière une autorisation préalable de la CNIL,

pour assurer le respect des libertés publiques, en conformité avec la loi. La CNIL

déconseillant l’usage du numéro national d’identification, la création d’un identifiant

spécifique (indispensable pour éviter les double comptes) serait nécessaire.

2.1.2 La prise de conscience nationale et locale d’une nécessité de SI dans la lutte contre le « sans-abrisme »

A) Un contexte politique favorable : vers une politique publique intégrée de lutte

contre l’exclusion liée au logement

En France, l’apparition au premier plan de la « question SDF » dans les années 1980, a

élevé la question de la production de connaissances objectives sur le phénomène au rang

de préoccupation politique et technique majeure, poussant de nombreux acteurs (experts

gouvernementaux, services de la statistique, scientifiques, médias, acteurs associatifs...)

à produire des données chiffrées au sujet de la population sans domicile. La distribution

de tentes aux SDF parisiens par l’association militante Médecins Du Monde (décembre

2005 et été 2006), et les campements de tentes installés par les Don Quichotte au coeur

des grandes villes de France (hiver 2006/2007) ont contribué à rendre le phénomène du

sans-abrisme à nouveau visible, et à le positionner en haut de l’agenda politique et - 28 - Julien KOUNOWSKI - Mémoire de l'Ecole des Hautes Etudes en Santé Publique -2009

médiatique. De ces réflexions est issu un rapport rédigé par l’IGAS en 2007, portant sur «

la coordination de l’observation statistique des personnes « sans-abri ». Le gouvernement

français a finalement élevé l’hébergement et l’accès au logement des personnes

sans‐abri au rang de « grand chantier national prioritaire », pour la période 2008-2012,

en y allouant une somme de 250 M €. Le 21 janvier 2008, a été nommé un « préfet

délégué général40 pour la coordination de l'hébergement et de l'accès au logement des

personnes sans abri ou mal logées », sous l’autorité du Premier Ministre, afin de mettre

en oeuvre les préconisations du rapport Pinte de 2008, et concevoir une politique

publique intégrée s’attaquant à la fois à la prévention du mal logement à l’hébergement

des personnes sans domicile, et à l’accès au logement de ces publics.

Dans ce contexte, la question du recueil de données sur la population sans domicile est

devenu un objectif politique prioritaire41 : à cet effet, une mission « observation sociale » a

été créée en mai 2008 au sein de l’équipe du préfet délégué général, qui vise précisément

à mettre en place une stratégie de coordination des données sur le phénomène des sans

domicile en France.

Enfin, très récemment, le secrétaire d’Etat au logement Benoist Apparu a indiqué sa

volonté d’organiser le dispositif de lutte contre le sans-abrisme via un coordonnateur

unique par territoire et en mettant en place un dossier personnalisé partagé pour les

usagers et un suivi par un référent unique. Une telle ambition ne peut donc se réaliser que

par la mise en place de SI permettant la collecte, le traitement et l’accès à l’information.

La DGAS42 a ainsi lancé un appel d’offres43 très important pour faire l’étude des différents

SI régionaux et départementaux existants et produire un SI national uniformisé qui sera

« imposé » aux territoires non couverts actuellement par de tels dispositifs. L’objectif à

terme serait, en s’appuyant principalement sur l’expérience du rapport d’activité unique,

de disposer d’un fichier unique, et informatisé, couvrant l’ensemble des structures du

dispositif allant de la rue au logement, et qui permettra de croiser les données issues de

ces différentes sources. Ce fichier comprendrait des informations sur l’offre de services

(descriptif de la structure : statuts, effectifs,…), ainsi que des données individualisées et

« anonymisées » sur les publics accueillis.

Le système de collecte consisterait bien en une informatisation de la démarche du rapport unique d’activité. Les structures devraient alors renseigner, à chaque

40 Le préfet Alain Régnier (recommandation du rapport Pinte 2008). 41 Recommandation du rapport Chambaud 2007. 42 DGAS / S.I. accueil, hébergement, insertion / CAHIER DES CHARGES de l’étude préliminaire / version du 31/07/2009. 43 A distinguer ou à mettre en parallèle d’un autre SI national plus centré sur le contrôle de gestion : le projet de SICC (gestion, recueil de données, enquêtes, communication).


entrée et sortie d’usagers, un certain nombre de variables, à l’aide d’un logiciel prévu à cet effet.

B) L’existant et ses limites en matière de système d’information en France44

Les remontées d’information Les pouvoirs publics imposent des remontées d’informations, en les liant à certains types

de financements45. Ainsi, la DGAS dispose de données statistiques sur le nombre de

places d’hébergement qu’elle finance totalement ou en partie (notamment, les CHRS). De

ce fait, les données disponibles ainsi que les termes employés pour décrire tel ou tel type

d’hébergement dépendent autant de l’origine des financements et de leur type que de ce

qui est offert aux utilisateurs de ces hébergements, en termes d’aspect physique de

l’hébergement (dortoir, chambre seule ou partagée, appartement indépendant ou partagé,

hôtel), de statut d’occupation (et des différents degrés de sécurité qu’il implique), de

conditions d’accès (avec ou sans sélection à l’entrée), de conditions de vie (possibilité de

rester la journée ou non) et d’accompagnement (accompagnement social ou non)…

Limites : deux types de places d’hébergement ne sont pas couverts par ces

statistiques : les places financées par les communes ou certaines associations

sans l’aide de l’État, et les hébergements au titre de l’aide sociale à l’enfance (ASE)

comme les centres maternels et une partie des chambres d’hôtel pour familles en

difficulté, qui sont de la responsabilité des départements.

Les rapports d’activité types Un projet de système de recueil d’information, élaboré en collaboration avec la FNARS et

géré par la DGAS, a été mis au point. Il a été testé auprès des associations adhérentes

de la FNARS et des services administratifs (DDASS), et a vocation à s’appliquer à toutes

les structures. Ce système constitue un premier pas vers une harmonisation des rapports

d’activité des CHRS, conformément à la LOLF.

Limite : il collecte des données annuelles agrégées, sans éliminer les doubles

comptes lorsqu’une personne séjourne dans plusieurs services d’hébergement (ce

sont les séjours qui sont décomptés, non les personnes).

Le guide FNARS et le guide SOS femmes

44 Volontairement nous n’aborderons pas les enquêtes du fait de la nécessité de synthèse de ce document et que par définition un SI n’a pas un fonctionnement ponctuel comme une enquête. 45 Voir partie 1/ : CIRCULAIRE DGAS/1A/5B/ 2006/204 du 21 avril 2006 relative à la mise en place d’un Système Unique d’Informations (SUI) concernant les centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS).


La FNARS propose un répertoire au format papier des structures gestionnaires de

services aux personnes sans domicile (2800 services recensés dans l’édition

2000‐2001), couvrant aussi les associations non membres de la FNARS.

Le guide SOS femmes est un répertoire en ligne recensant 1130 services destinés aux

personnes en difficulté sociale (l’accent étant mis sur les structures réservées aux

femmes), classées par département.

Limites : ces guides ne sont pas globaux et sont ciblés sur des problématiques

spécifiques et ne peuvent prendre en compte la dimension qualitative et le

fonctionnement réel des dispositifs…

FINESS

Le fichier FINESS (Fichier national des établissements sanitaires et sociaux) est un

répertoire national de services du secteur médico-social, géré par la DREES, et mis à jour

par les DDASS et DRASS. Il est utilisé principalement pour des usages statistiques et

gestionnaires.

Limites : les structures autofinancées par les associations, ou financées par les

communes, ou seulement subventionnées par l’Etat sur une base irrégulière, ne

sont pas toutes recensées, de même que les services de distribution de repas

chauds ou de vêtements. De plus, la base FINESS n’est pas exhaustive concernant

les établissements ne nécessitant pas d’autorisation administrative d’exercice, de

même que ceux n’étant pas ouverts à l’année, ce qui est le cas d’une proportion

importante des centres d’hébergement d’urgence46.

L’observatoire des 115 La FNARS a été mandatée par la DGAS pour mettre en place l’Observatoire national du

numéro d’urgence 115. Celui-ci, en s’appuyant sur l’expérience des 115, cherche

actuellement à améliorer le système d’enregistrement lié à ce service.

Limites : la FNARS a publié les premiers résultats en décembre 2007, mais il s’agit

encore pour l’instant de statistiques des demandes et non des demandeurs.

Un logiciel de récolte de données est actuellement en cours de développement pour le

recueil de données au 115, principalement pensé comme un outil de travail pour les

écoutants 115. C’est sur cette démarche que vient se décliner OSIRIS pour le Nord-Pas de Calais.

46 Un groupe de travail piloté par la DREES et en collaboration étroite avec la DGAS s’est d’ores et déjà attelé à ce chantier. Il doit proposer un fichier amélioré, issu du croisement des données du fichier FINESS avec celles de la base enquête ES et de la base des communautés de l’INSEE. Le nouveau répertoire sera composé d’un répertoire des structures pérennes, et d’un répertoire « satellite », couvrant les structures moins pérennes.


Quelques systèmes d’observation des personnes hébergées en CHRS Il s’agit de données établies à un niveau local, souvent la région, et dont la qualité est

surtout bonne pour les CHRS «longue durée», même si quelquefois le champ de l’étude

essaie d’englober les CHRS « urgence». Des systèmes analogues existent47 dans

diverses régions (Poitou-Charentes48, Rhône-Alpes49). Des données locales sont

également recueillies par des observatoires comme la Mission d’information sur la

pauvreté et l’exclusion sociale en Île de France (MIPES), ou la Mission régionale

d’information contre l’exclusion en Rhône-Alpes (MRIE).

Par ailleurs, des associations (Emmaüs, ou l’Armée du Salut notamment)50 utilisent

également leurs propres fichiers pour analyser les types de publics et de demandes qui

leur sont adressées.

Limites : l’absence de standardisation, d’une association à l’autre, des procédures

de collecte, de la méthodologie, du traitement statistique et de l’utilisation des

données produites rend leur agrégation et leur exploitation statistique difficile. Les

données sur la veille sociale et l’urgence sont mal incorporées à ces SI.

Il nous faut donc aborder ce que le Nord-Pas de Calais tente de réaliser en la matière : la

mise en place de l’Observation Sociale Intégrée Régionale pour l’Insertion Sociale

(OSIRIS) qui ambitionne à terme de palier les défauts des expériences précédentes et à

s’inscrire dans les recommandations de l’Union Européenne et dans les besoins du cadre

national.

2.2 « OSIRIS » SI de l’observation social du NPDC : un outil construit sur le besoin, l’interopérabilité et le consensus des acteurs du référentiel AHI

2.2.1 OSIRIS : présentation générale, objectifs et fonctionnalités

A) Définition, philosophie et principe du SI

« Osiris est le nom grec d'un dieu de la mythologie égyptienne. Sa traduction littérale peut

prendre de nombreux sens. Il est ainsi :

un dispositif : il est le « Siège de l'Œil » (observation)

une fonction : il est « celui qui remet en fonction » (insertion)

47 Voir annexe 5 issue du rapport MPHASIS « Benchmarking des SI intégré de lutte contre l’exclusion ». 48 OPHELIA. 49 COHPHRA (Connaissance de l’Offre d ’Hébergement et la Population Hébergée). 50 Comme PRAETIC « le logiciel de suivi individualisé et partagé des parcours d’insertion ».


Osiris est l’incarnation du processus qui conduit au renouveau. Il accompagne le

changement des personnes et de leur environnement pour une nouvelle vie plus

heureuse. Il est ainsi une juste personnification des ambitions du Système d’Information

régionale pour l’accueil, l’hébergement et l’insertion sociale que nous avons désiré mettre

en place dans la Région Nord-Pas de Calais ».51

O.S.I.R.I.S comme Observation Sociale Intégrée Régionale pour l’Insertion Sociale est un

dispositif qui de par sa dématérialisation et les synergies qui l’animent assure

l’intégration de l’ensemble des acteurs AHI et de l’existant local pour améliorer les

conditions de l’accompagnement et de l’insertion de leurs publics. Il est vecteur

d’ingénierie sociale52. C’est aussi un projet novateur car il est en avance sur la volonté

du cabinet du préfet Alain Régnier de mettre en œuvre un dispositif similaire au niveau

national pour 2010-12. Ce dispositif est donc pilote. Il a ainsi été repéré avec l’application

115 national dans le cadre du projet MPHASIS.

OSIRIS réunit donc tous les acteurs. Son objectif est à la fois de doter d’outils de gestion53 informatisés et standardisés les opérateurs sociaux pour, par exemple, leurs

missions de veille sociale (115, accueil et orientation, hébergement par exemple), afin de

leur offrir un interface informatisé (Internet) et un outil statistique sur des items aux

définitions communes au niveau régional et national pour le suivi de leurs activités. En

conséquence, de par les données obtenues, les DDASS et la DRASS pourront

qualitativement et quantitativement faire fonctionner des outils de pilotages pour

connaître les données, les flux et les parcours des usagers sur les territoires de la région

(via le traitement des données en temps réel, les rapports d’activité standardisés des

établissements, de la veille sociale, la connaissance des profils des publics accueillis..).

OSIRIS propose donc une interface54 commune aux différents partenaires pour alimenter

une base de données, créer des dossiers informatisés et faire du traitement statistique…

Par exemple, OSIRIS permet de réaliser un rapport d’activité55 annuel de la veille sociale :

PRESENTATION GENERALE (23 tableaux)

51 Extrait de la plaquette d’information OSIRIS de la DRASS NPDC. 52 Ce qui est d’autant plus intéressant vu l’importance portée sur l’ingénierie sociale des DRJCS. 53 Voir annexe 7 sur des exemples de fonctionnalités particulières développées pour OSIRIS. 54 Mais spécialisée et adaptée aux outils de gestions pour un établissement (fiche personnes, alerte personnes vulnérables…) et de pilotage (statistiques, suivi d’un échantillon anonyme sur une période pour comprendre les parcours…). 55 Pour une analyse de cette problématique, voir le mémoire de Muriel Hette, 2003, « Bâtir un support d’information partagé par les CHRS et la DDASS dans le département de Meurthe et Moselle », ENSP.


L’ensemble des tableaux56 est produit : - Pour chacun des centres ; pour l’ensemble des centres ; pour chaque catégorie de centres, à

savoir pour le Pas-de-Calais, les centres gérant le 115 d’une part, les SAUO d’autre part, pour

le Nord les CAO.

Les tableaux pourront être produits aux échelles territoriales suivantes : - la région, les départements, les arrondissements, les EPCI (les 15 principaux).

Pour éditer ces tableaux types, l’utilisateur pourra définir sa demande en précisant : - le périmètre en termes de centres, le périmètre géographique, la période (avec date de début

et date de fin), le champ (ensemble de la population ou une sous-population définie par un ou

plusieurs critères).

Quelques principes sont mis en exergue : - l’unité utilisée pour la constitution des tableaux est le ménage (répartition des ménages en

fonction d’une série de variables) ; le nombre de personnes concernées par les ménages

auxquels on s’intéresse sera systématiquement affiché ; les tableaux sont simples et croisent

au maximum deux variables (un en ligne et l’autre en colonne) ; chaque tableau est décliné en

deux versions, l’une comportant effectifs et % ligne, l’autre effectifs et % colonne.

Les tableaux sont regroupés en plusieurs séries : - une première série présente des indicateurs relatifs aux dimensions temporelles (périodicité

des demandes) et géographiques (origine et lieu d’expression de la demande) (tableaux de

type A), une deuxième série présente de manière détaillée la nature, le canal de la demande et

les réponses apportées, ces données étant croisées systématiquement avec la composition

familiale (tableaux de type B) ; une troisième série présente quelques indicateurs synthétiques

relatifs à la demande et aux réponses apportées, ces indicateurs étant croisées

successivement avec une série de variables caractérisant les demandeurs ou des

problématiques spécifiques (tableaux de type C).

B) Historique et financement

Le choix d’un SI régional a été guidé par des travaux déjà réalisés dans la région. En

effet, le besoin d’un outil spécifique pour répondre aux nécessités de la gestion

quotidienne des opérateurs sociaux avait été anticipé par certains acteurs. Le problème

rédhibitoire était que les bases de données n’étaient pas reliées entre elles et chaque

structure avait développé une grille d’observation (Items et variables) en fonction de ses

propres nécessités. Ces différentes bases de données étaient ainsi difficilement

« fusionnables » car les définitions entre les opérateurs n’étaient pas communes. Aussi,

grâce au financement « plateforme observation sociale » en 2007, et en 2008 de la sous-action 0320 d’ingénierie sociale du BOP 177, un projet de SI régional a été lancé et

piloté par la DRASS NPDC.

56 Voir annexe 8.


Pour ce faire, il a été fait appel au CRESGE (consultant, département de recherche de

« l ’Université de la Catho » de Lille) pour aider à bien déterminer les besoins et à réaliser

un cahier des charges pour le choix d’une société informatique consacré au

développement de l’outil, la formation des utilisateurs, la reprise des informations déjà

saisies dans d’autres logiciels locaux…

C’est l’entreprise CDPM (Conception et Développement Publication et Multimédia) qui a

été retenue. Habituée de l’informatisation dans le secteur social, elle a acquis une forte

expérience des logiciels et progiciels avec le développement de PROG DIS CHRS et du

SI de l’observatoire national 115 de la FNARS. OSIRIS est ainsi compatible avec les items nationaux de l’application nationale 115. CDPM assure la maîtrise d’œuvre de

ce SI de cohésion sociale. Le budget dépensé pour la réalisation et la mise en œuvre

d’OSIRIS est actuellement d’environ 80 000 euros dont uniquement 12 000 euros pour le

développement logiciel et 8 000 euros pour la formation des utilisateurs.

Le consultant (CRESGE) avec la DRASS et les DDASS et les opérateurs sociaux ont par

la suite organisé de larges groupes de travail57 afin dans un même temps d’élaborer et de

définir les items à décliner régionalement, de définir l’interface du logiciel et de décider

des indicateurs et de leur présentation à retenir dans un rapport d’activité automatisé. Le

but étant de progressivement mettre en place le dispositif pour l’ensemble des acteurs du

référentiel AHI. Actuellement, le SI OSIRIS est opérationnel pour les acteurs de la veille

sociale58 et en phase de développement pour les équipes mobiles. La mise en place du

SI pour l’intégralité des autres dispositifs (hébergement, logement adapté…) devrait se

faire par la suite59.

C) Les apports de l’intégration dans la veille sociale : la démarche OSIRIS

OSIRIS a crée des plateformes communes de travail pour faciliter la cohérence et

l’articulation des dispositifs : il est aussi bien l’interface informatique de l’accueil

téléphonique du 115 que celui de l’accueil physique des services d’accueil et d’orientation

dans l’ensemble de la région Nord-Pas de Calais. Il intègre pour ce faire les besoins60 de

l’observatoire national du 11561 et donne aux DDASS DRASS les outils nécessaires pour

le pilotage local et pour le suivi au niveau régional des politiques du BOP 177 et de ses

indicateurs.

57 Voir C. 58 Et pour certaines structures d’hébergement si l’association gestionnaire est aussi en charge de la veille sociale (particularité du Pas de Calais). 59 Voir 2.2.2 du fait des problématiques que cette extension pose actuellement. 60 Il est prévu d’alimenter la base nationale 115 via une requête automatique entre le serveur régional d’OSIRIS et le serveur de la FNARS. 61 Et potentiellement des besoins en items du futur SI national.


Grâce à un SI comme OSIRIS, les accueils et les structures sont en mesure de :

de mieux connaître les

besoins

de mieux connaître le

parcours de leurs usagers

de mieux cibler leurs

prestations et leur

accompagnement

d’assurer un suivi entre

travailleurs sociaux puis entre

structures

Permettre un rapport d’activité

automatisé

SI national ?

Le principe de l’intégration étant le décloisonnement, des groupes de travail élargis ont

été constitués pour les travaux de développement du Système d’Information (SI). Le but

était de mettre en contact les acteurs afin de leur permettre de se concerter.

A l’heure actuelle, il existe deux groupes de travail élargis.

- Un premier groupe de travail regroupe les DDASS, DRASS, consultant et les opérateurs

de la veille sociale. Comme le SI est déjà opérationnel dans leur secteur, il se réunit

encore régulièrement pour échanger et faire remonter les problèmes techniques

rencontrés. C’est un peu le groupe cobaye qui fait maintenant avancer dans ses grandes

lignes OSIRIS.

- Un autre groupe de travail réuni les porteurs du projet et les responsables/ représentants

des équipes mobiles. Actuellement, ce groupe définit les besoins en terme d’outils

informatisés et les items à adapter dans OSIRIS pour les équipes mobiles.

Ces groupes de travail sont vitaux et sont d’ailleurs recommandés dans le processus de

mise en œuvre de tel SI par la CE62. En effet, ils ont permis d’investir les acteurs et

d’acter avec eux des définitions communes même si cela n’a pas toujours été évident63 et

donc en plus des items nationaux désirés par la FNARS de développer toute une série

d’items régionaux propices à mettre en avant les réalités locales. Surtout, cette démarche

leur a permis d’expliquer leurs besoins en outils de gestion et donc de les construire avec

eux et pour eux dans OSIRIS.

62 Voir 2.1. 63 Voir 2.2.2.


Ces réunions ont aussi eu le grand mérite de permettre les échanges de pratiques entre

les acteurs et de les faire sortir de leurs problématiques personnelles, de leur propre

territoire. Ces groupes de travail ont permis aux acteurs de se connaître et de s’intéresser

à l’ensemble des dispositifs de la région. En somme, l’information circule déjà mieux

grâce à la démarche qui a permis la mise en place du SI OSIRIS.

D) Les informations recueillies et traitées par OSIRIS

Il est intéressant de regarder rapidement les grandes catégories d’items qu’OSIRIS

permet d’alimenter64.

Type de Fiche Descriptif65 (non exhaustif par rapport à tous les items)

- Nom, Prénom, Age, Sexe, …

- Composition du ménage….

- Situation résidentielle avant l’errance

- Elément déclencheur) de la situation d’urgence sociale ou

d’errance

- Eléments sur la Santé (déclaratif / items fixes)

- Situation professionnelle passé et actuelle (stage, travail…)

- Niveau d’étude

- Ressources

- Situation administrative (nationalité, …)

- Date 1ère demande au 115, Canal de la demande

- Objet de la demande (prestation(s)

- Origine géographique, …

- Proposition (s) faite(s) au ménage

- Evaluation de la réponse apportée par les services de la veille

sociale

Visualisation des places disponibles en temps réel sur les

différents dispositifs d’hébergement...

L’accompagnement social est rendu plus fonctionnel grâce à OSIRIS. La fiche personne

est accessible pour les référents de la personne suivie. Cela implique un suivi précis des

64 Les items qu’OSIRIS permet de renseigner sont trop nombreux pour être détaillés ici. 65 Les informations fournies pas les opérateurs reposent sur le principe du déclaratif quant aux personnes accueillies


personnes en cas de changement d’établissement ou de référents66. Les travailleurs

sociaux garantissent le secret professionnel de ces informations. Le SI rend possible

l’accès des fiches personnes aux structures lors de l’accueil et pour le suivi afin de

permettre une prise en charge non redondante en prestations et d’accompagner un

parcours le plus adapté vers la réinsertion sociale par l’autonomie dans le logement.

En conséquence, ces items permettent la création, dans une base de données unique et

régionalisée, d’un « infocentre » très riche qui donne la possibilité aux DDASS et à la

DRASS sur l’ensemble des items non nominatifs (donc agrégés) de réaliser des requêtes

souples et permettant de croiser toutes les données utiles.

E) Technique et sécurisation

OSIRIS est une web application67 facile

à installer et à diffuser sur les territoires.

Il assure ainsi une compatibilité et une

intégration totale avec les 115. Il permet

de décliner et développer de nombreux

items et applications propres aux

nécessités des acteurs du dispositif AHI

à l’échelle régionale, départementale et

à celles des opérateurs.

L’ensemble des partenaires

communique et échange au sein d’un

réseau unique. Toutes les demandes

sont ainsi recensées et l’offre de places est disponible en temps réel, ce qui est très pratique pour le 115 et les DDASS.

L’ensemble des acteurs a accès à la base de données en fonction des autorisations

d’accès accordées à chaque profil. Ainsi, deux catégories d’acteurs ont été distinguées

sur le réseau : les administrations et les opérateurs sociaux.

L’administration n’a accès qu’aux données « anonymisées » alors que les opérateurs

ont accès aux données nominatives. Ces derniers ont la possibilité de suivre les parcours

des personnes car la base est partagée sur tout le territoire régional. Lors de chaque

66 A l’image d’un dossier unique partagé comme le souhaiterait M. Apparu.


nouvelle demande, l’application vérifie systématiquement si la personne est déjà connue

des services. Il est alors possible de suivre le parcours des personnes entres les

différents dispositifs et les différents territoires. Chaque 115/SAUO/CAO garde la main sur

l’orientation et l’affectation des places de son territoire.

2.2.2 Les difficultés rencontrées : premiers enseignements et préconisations

La mise en place d’OSIRIS pour les dispositifs de veilles sociale a permis de trouver des

solutions à de nombreux problèmes et aux résistances constatées sur le terrain. Il en est

ressorti un certain nombre de recommandation qu’il convient de partager ici.

La difficulté d’un budget restreint et d’un pilotage DRASS La première difficulté qui a été clairement rencontrée dans la mise en place d’OSIRIS a

été d’initier son projet. En effet, la DRASS ne bénéficie que de moyens très limités en

termes de ressources humaines et des financements très faibles pour réaliser un projet

aussi important que la mise en place d’un SI sur un territoire régional. Les crédits du BOP

177 pour la DRASS sont donc bien faibles. La DRASS NPDC a eu la chance de trouver

sur son chemin un contexte favorable et des partenaires de qualité.

Le contexte favorable a déjà été abordé dans la partie précédente. Même si la motivation

de la DRASS repose en partie sur les difficultés liées à la gestion du BOP 177 avec les

deux DDASS de la région, le contexte local au niveau des opérateurs sociaux étaient dès

le début fertile. En effet, ces derniers avaient déjà saisi la nécessité de développer des

bases de données pour mieux connaître leurs publics et mieux comprendre leur activité.

Aussi, l’idée de financer pour tous et d’harmoniser les items/ variables pour la région les a

largement séduit. Une dynamique de SI très locaux a donc porté la volonté et l’intérêt d’un SI régional. En terme de partenaires, la DRASS Nord-Pas de Calais a la chance de travailler avec le

CRESGE, un prestataire issu d’une université reconnue et très appréciée du terrain. Le

CRESGE est aussi très intéressé par le développement de nouvelle technologie dans le

secteur de la cohésion sociale. Consultant pour cette démarche OSIRIS, il s’est révélé

être un très bon médiateur pour sortir des relations conflictuelles entre les tutelles et les

opérateurs sociaux et les relations non hiérarchiques mais pas toujours évidentes des

DDASS avec la DRASS. Il est un partenaire engagé dans cette démarche. En outre, le

contexte (cadre européen et national) a permis à OSIRIS de se construire en parallèle

pour ensuite venir s’intégrer dans la démarche du logiciel national du 115 de la FNARS. Il a ainsi pu, dans ce cadre, être repéré par le projet européen MPHASIS et y

67 Le développement d’OSIRIS utilise un environnement "Omnis.Studio" (pour la création des interfaces web et la gestion de bases de données).


trouver une certaine légitimité. Ainsi, dès sa conception OSIRIS s’est construit avec la

FNARS via un logiciel commun développé par la même entreprise CDPM et donc de facto

est compatible avec les items nationaux du 115 tout en ayant l’autonomie de développer ses propres items régionaux complémentaires. L’une des responsables de la FNARS,

Mme Carole Lardoux a pu activement défendre le bien fondé auprès du ministère de la

démarche OSIRIS. Elle a, quand le besoin a pu se faire sentir, pu intervenir auprès des

opérateurs sociaux réfractaires pour justifier les bienfaits d’un tel SI régional dans le

champ de la cohésion sociale. De même, la FNARS ayant été choisie comme

coordinatrice nationale du projet européen MPHASIS, elle a pu trouver des appuis extérieurs. Enfin, cette coopération a été fructueuse pour le développement du corps

commun du logiciel que la FNARS a aussi financé.

Ainsi, la DRASS a trouvé des cofinancements pour le développement et la réussite de cette application. Elle aurait pu, peut-être, aussi tenter de récupérer des

cofinancements européens pour son projet comme a pu le faire l’Armée du Salut pour son

SI PRAETIC.

En conséquence, il est à préconiser pour toute région qui voudrait à son tour se lancer

dans une telle expérience de solliciter des partenaires engagés dans sa démarche et de

trouver légitimité et cofinancements de l’application auprès de la FNARS. Ce dernier point

permet aussi d’assurer des remontées de données nationales efficaces et garantissant

des items communs nationaux tel que ceux du 115, tout en pouvant comme le permet

OSIRIS développer selon les besoins et par la concertation avec les acteurs locaux des

items et des outils de gestion régionaux partagés par les structures.

Les difficultés de mise en œuvre et de création du programme avec l’ensemble des acteurs impliqués dans l’hébergement social : le problème de l’outil informatique Une autre grande difficulté qu’il a fallu surmonter a été de vaincre les peurs

fondamentales des opérateurs sociaux qu’un SI pouvait incarner.

En effet, rapidement, les opérateurs sociaux ont fait part de leur peur crainte d’une

informatisation assimilée à un « flicage »68, de même d’une peur que les DDASS utilisent

les données recueillies dans le but exclusivement de tarification69 et enfin d’une certaine

méfiance mutuelle entre opérateurs sociaux réticents à dévoiler aux yeux de leur

homologues des données clairement comparables et compréhensibles sur leur activité…

68 Dans le sens où les fonctionnaires de l’Etat ayant accès à ce SI pourrait communiquer des données nominatives, par exemple aux services de l’immigration s’ils repéraient des sans papiers hébergés ou accueillis dans un des dispositifs. 69 Le SI OSIRIS n’est pas alimenté par des données financières : son objectif est le suivi des populations même si les données qu’il peut produire pourraient être croisées avec des sources financières type CAUSA pour analyser le rapport activités - prestations coûts d’un dispositif.


Sur ces trois points, les difficultés ont été levées via, comme expliqué précédemment,

l’activité des partenaires ressources de la DRASS dans ce projet70. Enfin, la décision

claire d’une sécurisation des données empêchant l’administration de pouvoir accéder à

des données nominatives a permis de rassurer les opérateurs sociaux. Enfin, le discours

le plus porteur qui a permis de rassembler71 les opérateurs sociaux dans ce projet a

consisté à mettre au centre de la démarche OSIRIS les usagers en insistant sur le fait

que la mise en réseau de leur parcours permettrait d’améliorer leurs chances de

mieux être aidés et soutenus dans leur recherche de l’autonomie. Les difficultés de développer une application qui a besoin d’apprendre d’elle-même : entre bogues, lassitude et réorganisation… Une autre difficulté importante a été rencontrée durant la mise en place et le

développement de l’application du SI OSIRIS.

En effet, comme tout projet reposant sur un système informatique, il ne peut réussir qu’en

apprenant de ses erreurs, de ses dysfonctionnements pour être amélioré et mis à jour.

Il a donc fallu s’assurer et faire financer, le cas échéant, du matériel informatique et des

connexions à Internet pour certains opérateurs sociaux de la veille sociale72. Surtout, il a

été nécessaire de former sur cette application les personnels de la veille sociale. Ce

dernier point est un élément essentiel pour la mise en œuvre d’un tel système.

L’ « apprentissage sur le tas », c’est courir à la catastrophe pour un SI de la gestion de

l’urgence73.

De même, chacun des participants durant les phases test et d’exploitation ont du incarner

le rôle de « bêta testeur » de l’application. Cela n’a pas été sans difficulté car certains

opérateurs sociaux désiraient dès le « premier clic » se faire la main sur une application

sans aucun problème. Ainsi, durant ces périodes de rodage, certains opérateurs sociaux

en ont profité pour manifester leur lassitude et potentiellement remettre en cause la

démarche. Pour éviter que les difficultés inhérentes à la mise en place d’un SI ne se

révèlent rédhibitoires pour ce projet, il a été nécessaire de s’appuyer sur un noyau solide

et très engagé d’opérateurs sociaux qui ont entraîné les moins actifs dans cette synergie.

Les DDASS, en tant que tutelles, ont aussi eu un rôle à jouer pour garantir l’adhésion des

opérateurs sociaux de leur département dans cette démarche. Ainsi, la DDASS du PDC a

70 Le CRESGE pour la médiation et la FNARS pour la légitimation et la démonstration des biens faits et de la nécessité d’un SI dans la cohésion sociale. 71 Les groupes de travail ont bien mise en lumière le fait que les opérateurs sociaux sont très friands de partager leurs expériences et leurs pratiques. 72 Situation très minoritaire. 73 Sans compter que malgré les formations, de nombreuses personnes ont eu besoin de conseil téléphonique pour les aider… un contractuel de la DRASS a donc, en plus de ses activités, garanti avec CDPM la continuité en semaine d’une « hotline ».


débloqué des financements pour apporter à aux opérateurs sociaux de la veille sociale de

son département des moyens financiers supplémentaires pour assurer des ETP

permanent sur le test de l’application. La DDASS du Nord, elle, a vu dans ce processus

un moyen de réorganiser les relations de travail de la veille sociale dans son territoire74.

Elle a donc conçu un protocole de travail redéfinissant les relations entres les acteurs et

donc permettant de conventionner leurs missions et leurs obligations par rapport au SI

OSIRIS75. L’intérêt d’une telle convention ayant été élevé au niveau régional, il a donc été

décidé de la réaliser pour tout le Nord-Pas de Calais76.

74 Comme abordé dans la première partie, malgré la gestion centralisé du 115 par la CMAO, la DDASS du Nord a énormément de mal à avoir un regard clair sur le fonctionnement des attributions des places d’urgences dans son département. 75 La DDASS du Nord profite ainsi de la mise en place du SI OSIRIS pour reprendre la main sur les opérateurs sociaux de son territoire. 76 La convention de travail régional est actuellement finalisée par le COPIL régional (DDASS 59 et 62, DRASS et CRESGE).


3 Recommandations pour le traitement de l’information d’un SI régional de cohésion sociale et pour ses développements futurs : indicateurs de réalité de terrain, participation étendue des acteurs de la cohésion sociale au SI

La mise en place technique d’un système d’information n’est pas une fin en soi. Il faut

pouvoir analyser les données qu’il produit et les utiliser dans le cadre du pilotage des

dispositifs. Il faut ainsi trouver les moyens d’objectiver la prise de décision : il faut donc

concevoir et « consensualiser » des indicateurs. Steven Hronec77 en donne la définition

suivante : « un indicateur est quelqu’un ou quelque chose qui donne des renseignements.

C’est aussi un instrument de mesure qui fournit des repères utiles, un élément significatif

d’une situation servant à la caractériser. » Un indicateur78 est généralement le résultat de

la combinaison de plusieurs données (ratio, pourcentage…).

Nous en revenons ainsi à la problématique pour le Nord-Pas de Calais de trouver des

indicateurs objectifs pour permettre au niveau régional de réaliser une répartition

budgétaire plus appropriée dans les deux départements.

La DRASS Nord-Pas de Calais a ainsi décidé la mise en place, en parallèle de la

démarche OSIRIS, d’un groupe de travail pour travailler sur un ensemble d’indicateurs

propices à trouver une clef de répartition régionale pour les crédits du BOP 177. Au

préalable, ce groupe dont l’auteur de ce mémoire a fait parti, a réalisé un benchmarking

dans deux autres régions sur l’utilisation d’indicateurs et a réfléchi à des indicateurs de

pertinences et à une matrice d’indicateurs de base pour décider d’une clef de répartition

(3.1). Cependant, la démarche OSIRIS est loin d’être achevée. Les capacités d’un SI de

cohésion sociale régionale doivent être encore plus développées et son assise et sa

gouvernance étendue. Il faut donc dès à présent penser les interactions79 et

recommander le développement d’outils à développer en son sein et à l’extérieur pour

véritablement le transformer en SI régionale de la cohésion sociale assurant sa pérennité

et son efficience (3.2).

77 Steven Hronec, Vital signs, AMACOM, 1993. 78 Défintion extraite de « la démarche de performance et le déploiement du contrôle de gestion au sein de l’administration sanitaire et sociale ». (Dominique PASTOUKOFF Contrôleur de gestion DRASS Nord-Pas de Calais ; Nicolas ALEXANDRE Adjoint au chef du bureau de la performance et du contrôle de gestion – DAGPB). 79 Tout particulièrement dans le cadre des réformes actuelles qui font émerger de nouvelles administrations (ARS, DRJSCS, DCS…) pour lesquels l’IASS doit trouver le moyen de faire la continuité du lien entre le sanitaire et le social par exemple.


3.1 Traiter les données produites d’un SI d’observation : premières pistes et réflexions pour trouver une solution à la répartition des crédits du BOP 177

- Une création anticipée dans le NPDC d’un groupe de travail de réflexion et

d’innovation sur les indicateurs dits de pertinence

Un groupe de travail a été crée pour travailler sur des indicateurs à valider par la DRASS

et les deux DDASS afin de répondre aux problématiques liées à la gestion et au pilotage

du BOP 177. Le CTRI du 8 avril 2009 a validé la création de ce groupe de travail. Ce

dernier s’est rapidement baptisé GTIP : Groupe de Travail sur les Indicateurs de

Pertinence. Ce choix s’explique par le fait que ce groupe avait la volonté de mettre en

avant et de croiser toute une série d’indicateurs afin de réunir une proposition commune

de critères de répartition. En effet, actuellement, les indicateurs ont essentiellement un

fondement statistique et ont ainsi tendance à ne révéler que la seule performance

quantitative (en terme de mouvements ou de volumes financiers et de constats bruts sur

l’état des populations) et non la performance qualitative (en terme de satisfaction des

usagers, de besoins des opérateurs et des territoires, d’efficacité sociale, et de tendances

territorialisées sur des populations identifiées). Aussi, afin de répondre à cette exigence

d’objectivité, le CTRI a validé le principe de constituer ce groupe autour d’inspecteurs

récemment nommés80 :

- Oriane Jumeaux, DDASS du Nord (promotion 2007-09)

- Julien Kounowski DRASS (IASS en stage, promotion 2008-10)

- Aviva Max, DDASS du Pas de Calais (promotion 2006-08)

- François Ménier, DRASS (promotion 2007-09)

- Audrey Serveau, DDASS du Nord (promotion 2006-08)

« En préalable, ce groupe sera donc en charge d’examiner la pertinence des critères

utilisés jusqu’à présent dans le cadre d’une étude comparative avec les modalités de

répartition mises en œuvre dans d’autres régions, et dans d’autres services déconcentrés

du Nord-Pas de Calais »81 (3.1.1). « Pour l’essentiel, le travail consistera ensuite à

déterminer des critères pertinents et légitimes, qui permettent une répartition adaptée

des crédits. L’élaboration de ces critères se fondera sur l’observation de la veille sociale,

à travers notamment l’outil OSIRIS, mais intègrera également des facteurs

sociodémographiques plus larges »82 (3.1.2)

80 Afin de s’intéresser non pas aux dissensions mais aux faits. 81 Feuille de route du CTRI du 8 avril 2009. 82 Ibidem.


3.1.1 L’utilisation existante en France d’indicateurs au niveau national et local pour le pilotage et la gestion du BOP 177

Deux régions ont ainsi été étudiées : la région Haute-Normandie car elle est composée

uniquement de deux départements (donc un choix sur l’organisation administrative) et la

région Rhône-Alpes qui présente des critères sociaux très dégradés comme le NPDC

(donc un choix sur la situation sociale).

- En Haute-Normandie La DRASS a comme principe de mettre hors critères de répartition certaines dotations (CHRS, une partie de l’urgence

et maisons relais).

En effet, leur PARSA s’est traduit différemment pour ses deux

départements : en Seine Maritime, une faible proportion des

places créées est financée sur l’hébergement d’urgence,

l’autre partie étant sur la ligne CHRS. Dans l’Eure, la totalité

est sur la base CHRS. Ceci est bien une situation commune avec le Nord-Pas de Calais !

Il a donc été choisi de sanctuariser83 ces dépenses en les isolant des critères de répartition, mais en leur appliquant malgré tout le taux national de diminution appliqué à l’enveloppe CHRS entre 2008 et 2009 afin d’inciter les DDASS à entrer dans

la logique de restructuration du parc.

- Le restant de la délégation de la LFI est réparti en fonction de données socio-démographiques84. Elles retiennent ainsi : la population sur chaque département, le

nombre de chômeurs de longue durée, le nombre d’allocataires du RMI, le nombre d’allocataires de l’API85. Il y a deux ans, le département le plus urbanisé de la région a

mis en avant que les dépenses du plan hiver pesaient essentiellement sur lui. Un

indicateur permettant de mesurer cette notion d’urbanisation a été recherché : il a été

donc retenu comme nouveau critère le nombre de nuitées réalisé sur le plan de l’année précédente. Chacun de ces critères est affecté d’une pondération équivalente

pour la clef de répartition.

En conséquence, la DRASS Haute Normandie répartit ses financement uniquement sur

des données populationnelles « cadre » (général et publics spécifiques via prestations) et

une donnée « flux » (nuitées réalisées plan hiver).

83 Principe retenu par le NPDC. 84 Critères modifiés il y a deux ans. 85 Le nombre de bénéficiaires de l’AAH n’a pas été retenu car le nombre d’établissements médico-sociaux sur chaque département fausse un peu la donne.


- En Rhône-Alpes : La répartition86 des crédits du BOP 177 s’effectue

entre 8 départements. Jusqu’en 2009, les modalités

étaient les suivantes (pour la répartition des crédits

de LFI il était procédé en deux temps) :

1. Chaque département obtenait les crédits

nécessaires à l'abondement des lignes de

dépenses obligatoires ou inéluctables, par

reconduction, corrigée si besoin, des bases de

l'année précédente (aide sociale,

CHRS, maisons relais, PAEJ).

2. Une fois ces dépenses "sanctuarisées", le solde de

l'enveloppe restant était réparti sur

la base d'une clé dite "de

précarité"87. Les crédits

complémentaires obtenus en cours

d'année étaient également répartis

sur cette base sauf lorsqu'ils

étaient fléchés ou attribués en

réponse à des appels à projets.

- en 2008 : Du fait de l’abandon de la

DGAS du fléchage des crédits de la ligne CHRS88, l’utilisation de la clef s'est avérée

problématique. Ainsi, en 2009, l'expérience de l'année 2008 et le maintien en notification

initiale d'une insuffisance structurelle de crédits de l'ordre de 6,2 M €, a contraint à

modifier les modalités d'allocation des moyens aux DDASS :

Clef de précarité : 1.Population totale Nombre : Population au 1/1/2006 (estimation INSEE)2. Populations en situation d'extrême précarité NOMBRE Nbe d'allocataires Caf à très bas revenu Population des allocataires en cantons très pauvres Chômeurs de 2 ans et plus POURCENTAGE % nbe d'allocataires très bas revenu % allocataires en cantons très pauvres % chomeurs 2 ans et plus Moyenne des pourcentages (2) Clé de répartition n°1 =(1)+ (2)

- Le maintien des dépenses obligatoires et inéluctables n'a pas été possible à la

hauteur souhaitée : les lignes de l'aide sociale et des CHRS89 ont été diminuées et dans

une moindre mesure celle des PAEJ. Seule la ligne maisons relais a été dotée de façon

adaptée ;

- Le montant des crédits restant à répartir n’a pas été suffisant pour couvrir la

totalité des autres lignes. Le principe de la clé de précarité a donc été abandonné :

86 Les modalités de base de la répartition ont été renouvelées en 2009. 87 Basé sur la précarité des populations : refonte en 2006 afin d'accroître son caractère discriminant par un essai de prise en compte de la très grande précarité. 88 Voir note de bas de page n°16 (page 10).


« Son application sur des montants en baisse n'étant plus opérationnelle au regard de

l'objectif visé. Il nous a semblé par ailleurs, plutôt que de laisser aux départements la

liberté de répartir ces crédits entre les dispositifs, qu'il serait préférable de définir une

position régionale homogène et cohérente et donc de faire se prononcer le CTRI puis

le CAR sur les dispositifs qu'ils entendaient voir doter prioritairement au détriment

éventuel de certains autres90 ». Au final, sur demande expresse du préfet de région, ont

été dotées uniquement les lignes veille sociale et hébergement d'urgence, sur la base

d'une reconduction à la hauteur des crédits inscrits sur ces lignes en 2008. Les autres

dispositifs (gens du voyage...) n'ont donc pas été dotés lors de la construction du BOP

200991.

En conclusion de cette analyse, l’exemple de la région Rhône-Alpes est très intéressant

car il montre l’intérêt de développer une clef de répartition pour les dispositifs du BOP 177

hors hébergements, tout en insistant sur ses limites du fait de la réduction des crédits du BOP et d’un besoin d’une position régionale harmonisée.

3.1.2 Premiers résultats du GTIP

Le NPDC se devait lui aussi de définir une telle clef de répartition de base et dans

l’attente des premiers résultats exploitables d’OSIRIS et débuter la réflexion de ce que

pourrait être des indicateurs pertinents de répartition pour les dispositifs hors

hébergement.

- Des idées de critères pour composer des indicateurs pour les sous-actions du BOP 177 Il est ainsi intéressant de reprendre certains dispositifs cités dans la première partie du

mémoire (1.2.1) qui posaient problèmes pour voir quelle solution permettrait un langage

commun dans la région et en quoi un SI comme OSIRIS est fortement attendu en ce

sens. Aussi sous chaque sous-action figurent les critères formant l’indicateur de

pertinence et entre parenthèse ceux pour lesquels OSIRIS sera une source dynamique de

données92.

- Sous-action 0122 : Gens du voyage

nombre de places ouvertes et nombre de places nécessaires

89 Répercussion de la baisse liée à prise en charge par les CG des mères isolées avec enfants de moins de trois ans. 90 Citation de la DRASS Rhône-Alpes. 91 Les crédits obtenus au titre du plan de relance ont permis, par requalification interne des crédits d'abonder ces lignes par la suite et de compléter l'allocation de moyens aux CHRS. Il en fut de même dans le NPDC… mais cela ne présente pas une solution pérenne. 92 Sous-entendu que l’obtention de ces données n’était pas actuellement fiable du fait du langage non commun au vu des problématiques exposées en première partie.


Couverture existante et besoins exprimés et réalisés par les schémas (eux-mêmes à

définir avec les données de flux OSIRIS) données populationnelles (qualitatifs profils OSIRIS)

- Sous-action 0127 : Domiciliation

par rapport au nombre de demandes par associations sur total 1 ETP pour 600

domiciliations (à voir avec l’extension OSIRIS pour les dispositifs d’hébergements)

- Sous-action 0201 : Plate-forme de veille sociale : 115 nombre d'appels reçus (OSIRIS)

taux de décrochage / appels répondus (OSIRIS)

nombre appels par ménage (OSIRIS)

nombre et types de demandes (urgences / insertion / autres) (OSIRIS)

Volume de bénéficiaires par territoire (OSIRIS)

orientations réussies (OSIRIS)

- Sous-action 0203 : Plate-forme de veille sociale : SAO - (hors CPER)

nombre de personnes reçues (accueil physique) (OSIRIS)

Volume urgence et orientation (OSIRIS)

base ETP minimum par territoires puis dégressivité financement ETP par demandes et

population couverte (OSIRIS)

métrage de l'arrondissement si accueil physique nécessaire

- Sous-action 0204 : Plate-forme de veille sociale : Accueil de jour

nombre d'usagers reçus dans cadre des accueils de jour (ratio estimations

populationnelles globales) (OSIRIS)

prestations (suivis) (OSIRIS)

besoin de couverture à développer (diagnostic OSIRIS)

- Sous-action 0205 : Plate-forme de veille sociale : SAMU social, équipes

mobiles

nombre d'usagers rencontrés en fonction de la population couverte (OSIRIS)

typologie du territoire (urbain ou campagne) : métrage déplacement et coefficient selon

type de population cible (qualitatif : OSIRIS) type de maraude (prestations fournies) (OSIRIS) X ETP composant maraude sur Y habitants type de tranches horaires : couverture des arrondissements

Il est alors aisément constatable que seul un SI comme OSIRIS avec ses items communs

régionaux pourra produire les données attendues pour la compréhension et le pilotage

des dispositifs sur les territoires.


Le GTIP a aussi produit son premier tableau d’indicateurs de base pour la clef de

répartition du BOP 177 hors hébergement. Les indicateurs sont pour le moment, et

volontairement, simplifiés, composés par un critère (une donnée fait un indicateur, sans

croisement de données) et ont été pondérés grâce aux consensus obtenu avec les

représentants des DDASS dans ce groupe.

En annexe (n°11) figure ce tableau d’indicateurs de base qui intègre une simulation de cette répartition au vu des indicateurs qui ont déjà pu être renseignés lors des travaux du GTIP.

Cette matrice de répartition n’est donc qu’un premier jet basé exclusivement sur des

données déjà présentes et théoriquement récupérables dans l’immédiat. Le GTIP, dans

ses conclusions, a aussi acté le principe de la poursuite des réunions pour continuer à

définir ces indicateurs et à intégrer pleinement la démarche OSIRIS à son travail. Comme

il l’a fait pour des indicateurs de suivi et de pilotage de sous actions, il attend les premiers

tests statistiques d’OSIRIS pour pouvoir développer des critères de pertinence pour cette

matrice de répartition (voir 3.2.1).

3.2 Recommandations pour le devenir et le développement des SI et des indicateurs de cohésion sociale

Les préconisations à faire pour un SI d’observation et de cohésion sociale tiennent dans

le traitement de ses données et dans ses possibilités techniques pour comprendre les

réalités de terrain (3.2.1) et surtout dans son intégration et son exploitation étendues à un

niveau viable, régional, avec l’ensemble des acteurs et des dispositifs concourant à la

prise en charge des usagers de la rue à l’autonomie (3.2.2).

3.2.1 Comment mieux intégrer les réalités sociales dans les indicateurs sociaux de pertinence : possibilité et limite technique avec OSIRIS

A) Réaliser un triptyque pondéré d’indicateurs « bilan ; flux/activités ; données

prospectives » pour répartir les crédits du BOP 177

La mise en œuvre de nouvelles pratiques et le partage d’indicateurs qualitatifs clefs et

communs pourra permettre une répartition plus transparente et objectiver la répartition

des crédits aux directions départementales. Une telle finalité s’appuie sur l’esprit même

de la politique de cohésion sociale exprimée par les actions du BOP 177. Il faut donc se

fonder sur les deux conditions suivantes pour déterminer des indicateurs de réalité de

terrain :


- Si la finalité de la politique de cohésion sociale est de garantir que personne ne

devrait dormir à la rue, il convient donc de collecter des informations pour assurer le suivi

du nombre de personnes dormant à la rue, du nombre d’usagers des services d’aide aux

sans-abri, ainsi que du nombre de logements disponibles. Il convient ainsi d’obtenir des

informations pour assurer le suivi du nombre total de ménages sans domicile, du

nombre de personnes vivant dans des logements temporaires ou inadéquats, ainsi que du

nombre de personnes menacées d’exclusion liée au logement.

- Si l’objectif politique de cohésion sociale est de prévenir le « sans-abrisme », il

est également important de rassembler des informations sur le nombre de personnes vulnérables aux expulsions et le nombre de personnes sur le point de quitter une

institution sans disposer de logement.

« Il est alors important de définir clairement le type de données requises pour le suivi. La

distinction entre les données d’effectif, de flux et les données de prévalence doit être

parfaitement comprise pour planifier des procédures de collecte de données »93.

Les travaux réalisés par le GTIP vont dans ce sens et ont ouvert la possibilité d’acter et

de faire de premières propositions94 pour l’objectivation d’indicateurs et d’éléments

décisionnels (hors hébergement dans le NPDC). Cependant, il faut prendre ce premier

résultat comme une base de départ et ainsi continuer la dynamique initiée. Il serait donc

idéal d’obtenir au final une matrice de répartition des besoins regroupant des données

réparties en trois parties distinctes produisant selon une pondération équitable une clef

de répartition globale et détaillée pour la répartition des crédits du BOP 177. Ces trois

parties se fonderaient sur le triptyque suivant : « Cadre (effectif), Dynamique (flux), Projection (prévalence) ».

- Ainsi, une première partie qui pourrait être titrée « bilan macro-social »

regrouperait des données macro économiques et sociales obtenues en N-1 et N-2 qui

feraient donc état d’une « situation antérieure consolidée »95.

- Une deuxième partie qui pourrait être titrée « existant, flux » regrouperait des

données issues de la veille sociale et des flux constatés par OSIRIS (dont les indicateurs

du rapport d’activité de la veille sociale) qui faisant la comparaison des données obtenues

en N-1 avec celles en N consolidées par des données obtenues sur certaines périodes N

représentatives permettraient de mettre en lumière les tendances dynamiques96.

93 Citation rapport MPHASIS. 94 En addition du langage commun entre DDAS-DRASS qu’il a permis et d’une volonté d’une plus grande harmonisation des pratiques qu’il a suscitée entre les deux départements… 95 Principalement les indicateurs de base déjà retenus par le GTIP (voir annexe 11). 96 Pourquoi pas en rapport avec les indicateurs des sous-actions du BOP 177 définis précédemment…


- Une troisième partie qui pourrait être titrée « données prospectives »

regrouperait des indicateurs de prévalence pouvant faire état de prévisions et de risques

par rapport à la situation observée en N-1 ou de tendances observées en périodes N. Il

serait là intéressant de reprendre des indicateurs européens de risques de pauvreté et

d’exclusion97 en les transposant au niveau départemental (déjà fournis annuellement sur

une base régionale par la France à Eurostat) et qui seraient à même d’alerter sur les

évolutions à venir et donc des besoins en termes de dispositifs et de services.

Le triptyque « bilan, flux et prospective » est idéalement le plus adapté à une répartition

« objectivée et non figée » d’une gestion financière d’un programme qui est contraint par

son existant et sa gestion de l’urgence. La clef de répartition qui en résulterait serait donc globalement propice à encourager financièrement les directions départementales à mener des initiatives ciblées pour corriger « certains manques » de

certaines politiques locales. La Direction régionale serait ainsi bien en position de pilotage et d’animation des politiques publiques et elle disposerait d’une batterie

d’arguments plus forts pour tenter de négocier des budgets plus pertinents lors de ses

dialogues de gestion avec la DGAS.

Enfin, il faudra aussi surveiller les réalisations issues de la mission « nationale » d’observation sociale dont les objectifs sont d’affiner la connaissance de la population

sans domicile (nombre, caractéristiques, besoins,…) ; de disposer de données chiffrées

sur les phénomènes de mal logement appelant une intervention publique (dont les

données sur les personnes sans domicile sortant de prison, d’hôpitaux) afin d’orienter

l’action publique au niveau régional, départemental, voire communal.

Elle doit donc affiner la gestion des services à destination de la population sans domicile,

et évaluer les services proposés, en construisant des indicateurs de performance de ces structures, dans le but de les améliorer et construire, en concertation avec les

gestionnaires associatifs, des indicateurs d’évaluation des politiques publiques mises

en oeuvre, conformément aux préconisations de la LOLF. De tels indicateurs pourraient être intéressants à intégrer dans le dispositif régional à la condition qu’ils se

construisent dans un langage national commun. Ces indicateurs pourraient alors prendre

place dans la matrice d’indicateurs précédemment exprimée dans le but de faire ressortir et influer les orientations des priorités nationales sur le dispositif régional.

97 Voir annexe 9 sur les indicateurs européens.


B) OSIRIS : aller jusqu’à une « PMSIsation » ou en faire une ingénierie sociale

différente ?

Le Programme de médicalisation des systèmes d'information98 (PMSI) est un

dispositif faisant partie de la réforme du système de santé français ayant pour but la

réduction des inégalités de ressources entre les établissements de santé (ordonnance du

24/04/1996) sur la réforme de l'hospitalisation. Il est un peu le SI « star » du sanitaire qui

permet de mesurer l'activité et les ressources des établissements grâce aux traitements

d'informations quantifiées et standardisées.

Son fonctionnement est le suivant : pour chaque séjour d'un patient hospitalisé, il est

réalisé un RSS (Résumé de Sortie Standardisé). Ce RSS est réalisé le plus tôt possible

après la sortie du patient. Il contient obligatoirement un Diagnostic Principal, qui doit

être le diagnostic (ou à défaut le symptôme ou le motif du séjour) qui a fait l'objet de la

plus importante consommation de ressources. Les RSS sont « anonymisés » et

deviennent alors des RSA (Résumés de sortie anonymes) pour transmission à l'Agence

Régionale de l'Hospitalisation. L'anonymisation s'effectue par un algorithme de hachage,

qui a été validé par la CNIL99. Cette fonction de hachage a pour intérêt à la fois d'assurer

l'anonymat du patient, mais également d'effectuer un réel suivi épidémiologique.

Toutes ces données codées (RUM RSS) sont saisies dans un logiciel puis exportées vers

un logiciel adéquat appelé groupeur. Il permet notamment de fabriquer le RSS à partir

des RUM d'après un algorithme complexe. Le groupeur classe chaque séjour d'après les

différentes données administratives et médicales codées dans un GHM (Groupe

homogène de malades) unique. À chaque GHM correspond un ou plusieurs GHS (Groupe

homogène de séjour). Pour chaque GHS on trouve une borne haute et basse pour la

durée du séjour. On surveille ainsi la DMS : la durée moyenne de séjour, qui est un

indicateur de perte potentielle financière si des séjours se prolongent de façon notable.

- Ce qui pourrait être retenu pour OSIRIS, pour les systèmes de cohésion sociale : la dimension qualitative pour comprendre les publics. L’intérêt du PMSI pour un SI de cohésion sociale est dans la réalisation de GHM

efficacement « anonymisés ». En effet, cela crée une possibilité très fiable de suivre des

groupes cibles de bénéficiaires des dispositifs pour comprendre pour ces groupes

identifiées les solutions et les prestations qui ont eu le plus d’efficacité à leur égard. Un SI

d’observation social comme OSIRIS doit normalement pouvoir suivre des groupes cibles

de personnes exclues prises en charge dans les dispositifs. Cependant, il ne sera pas

98 Définition wikipédia l’encyclopédie libre. 99 Pour citer l'expertise de la CNIL, cette fonction rend quasiment impossible un calcul inverse, c'est à dire, retrouver les données identifiantes du patient.


possible, pour le moment, de se concentrer sur un parcours précis détaillé, d’accéder à

une fiche personne « anonymisée ». Le PMSI apporte là un niveau d’observation qualitatif

supplémentaire.

- Un SI de cohésion sociale doit rester sur la compréhension des dispositifs, des services et des parcours des publics et donc ne doit pas mettre en son cœur les problématiques de tarification. Le PMSI est construit sur le principe de la tarification des établissements.Les SI de

cohésion sociale qui, eux, doivent philosophiquement se fonder sur la prise en charge et

le suivi des parcours des publics et la coproduction avec les opérateurs sociaux ne

peuvent pas se situer dans une telle logique. De même déterminer des GHS/DMS dans

un tel système pourrait conduire à certains abus car l’exclusion n’est pas en soi une

maladie pouvant trouver une solution curative déterminée scientifiquement dans le

temps… les facettes de l’exclusion étant trop multiples et complexes pour décider d’un

tarif sur un acte unique de prise en charge défini. Un SI de tarification des dispositifs de cohésion sociale doit ainsi être déconnecté d’un SI d’observation… ne serait-ce

que pour l’adhésion des partenaires sociaux à la construction et à la vie du SI

d’observation. Comme évoqué précédemment, au niveau national est réfléchi un SI de

tarification nommé SICC. Il est aussi à craindre que les apports des travaux conduits au

plan national (audit CBCM, mission CGFI-IGAS) sur cette question pourront, peut-être,

donner des éléments pour créer des « GHS » dans le cadre d’un SI inspiré du PMSI.

Pour ce qui nous intéresse, le PMSI ne représente donc comme avantage que le fait de pouvoir avoir une lecture très fine des parcours individuels des usagers. Ainsi, une telle fonctionnalité avec un niveau de sécurisation égale à celle du PMSI serait souhaitable pour un SI régional de cohésion sociale car parfois l’analyse d’un parcours individuel en apprend beaucoup sur l’état des dispositifs pilotés.

3.2.2 Faire de l’échelon régional un niveau clef d’observation et de l’analyse des politiques de cohésion sociale

Penser « futur » en cohésion sociale pourrait être assimilé à un luxe car jusqu’à

aujourd’hui c’est la gestion de l’urgence qui a toujours dominé ses dispositifs. Ainsi, les

difficultés qui sont à prévoir pour OSIRIS reposent essentiellement sur ses prochaines

phases d’extension, les nouveaux outils à développer en son sein (A) et la pérennité de

sa gouvernance et de son utilité par l’intégration des acteurs du social à l’échelle

régionale (B).

A) Préconisations pour surmonter les difficultés à venir et pour des développements

futurs

- Statistiques et continuité des mises à jour Julien KOUNOWSKI - Mémoire de l'Ecole des Hautes Etudes en Santé Publique -2009 - 53 -

Le premier facteur de risque pour l’avenir du SI est dans la continuation de son rodage et

donc du début de son exploitation statistique par les DDASS-DRASS. En effet, les

premiers résultats qu’OSIRIS produira en la matière sur des périodes fiables seront assez

déterminants pour la bonne suite de l’application tant les attentes sont grandes. Il faut

donc espérer que la partie statistique de l’application sera très rapidement opérationnelle

et ne nécessitera pas de nombreuses mises à jour pour satisfaire DDASS et DRASS dans

cette utilisation des plus importantes.

- Une difficulté de cadre juridique avec la CNIL : une mise en lumière des pratiques des établissements sociaux et de leur difficulté à respecter la norme légale Pour comprendre la « sensibilité » de l’extension d’OSIRIS aux dispositifs

d’hébergements, il faut s’intéresser aux problématiques qui sont apparues avec la

Commission Nationale Informatique et liberté (CNIL). En effet, une autorisation CNIL est

nécessaire pour rendre légale le fonctionnement d’un SI, le principe de création de bases

de données devant être validé par la CNIL. A l’heure actuelle, la CNIL s’est placée en

position de conseil pour ce projet afin de l’accompagner dans sa réalisation dans la

garantie du respect de la loi. Elle a donc émis un avis plutôt favorable pour ce SI car elle a

été convaincue par le système de sécurisation des données évoqué précédemment. Elle

a seulement insisté sur le fait que ce SI permettait aussi de renseigner des informations

en rapport avec la santé : ces dernières doivent donc uniquement être renseignées sur

déclaration de l’usager et surtout ne doivent pas être abstraites ou subjectivées

(commentaires) par le travailleur social renseignant le SI100. En effet, les items santé

doivent être clairement fixes, à cocher et ne doivent pas permettre de laisser des

commentaires dans le système.

Ceci pose le problème des travailleurs sociaux et de leur comportement en matière de

dossier d’accompagnement social dans les CHRS… En effet, il apparaît dans les

inspections101 des DDASS en CHRS que les travailleurs sociaux ont une culture très

particulière du dossier d’accompagnement social de l’usager dans le cadre de sa

réinsertion. Très souvent, ils ne sont pas renseignés, le travailleur social gardant pour lui

des notes personnelles qui sont ainsi difficilement communicables à ses collègues en cas

d’absence et clairement non transmissibles en cas de changement d’établissement

d’hébergement de l’usager. De même, quand on accède à ces notes, elles sont très

souvent subjectives, exposent des informations médicales, et commentent des faits par

des impressions non soumises à un principe du contradictoire. De même, les usagers

100 Lettre en réponse au CRESGE et à la DRASS de la CNIL du 10 juillet 2009. 101 J’ai eu l’opportunité de réaliser une inspection de niveau 1 « prévention de la maltraitance » qui m’a permis de vérifier sur le terrain cette information.


n’accèdent102 pas toujours à leur dossier et à ces notes et donc ne peuvent aucunement,

le cas échéant, les contester, les modifier et/ ou demander leur surpression. Ces

systèmes de fichiers papiers constituent bien des bases de données au sens de la CNIL

mais ne lui sont pas déclarés, ni ne respectent les grands principes de la loi informatique

et liberté103. Aussi, OSIRIS, pour réussir dans les CHRS, aura besoin des travailleurs

sociaux et de leur implication dans le respect du droit des usagers. Il a donc pour le

moment été pensé que les travailleurs sociaux104 quand ils rempliront les fiches et

profils des usagers suivis pourront insérer des zones de commentaires, des éléments de carnet de bord. Cependant, ces informations ne seront pas mises en réseau et seuls les items et variables fixes seront diffusables d’un établissement à l’autres et

donc agrégées dans les statistiques. De même, OSIRIS sera un moyen de replacer l’usager dans les acquis de la loi 2002-2 en lui garantissant un accès à sa « fiche personne » et donc en lui permettant avec l’assistance de son référent de modifier, de

compléter ou de supprimer les informations qu’il désire.

Pour de nouveaux outils105 OSIRIS comme un SI de cohésion sociale régionale doit avoir la prétention de devenir un

SI de cohésion sociale ET de l’insertion sociale. Il pourrait ainsi progressivement

développer les fonctionnalités ou les outils suivants :

- Un dossier unique administratif et social partagée et transmissible :

Ce dossier unique de l’usager rentrant dans le dispositif de lutte contre l’exclusion serait à

même (en plus des items déjà renseignés par OSIRIS) de pouvoir héberger des

documents administratifs (CV, permis de travail, de séjour), et sociaux (documents

COTOREP, papiers d’allocataires, démarche pôle emploi, bilan fait avec le référent social

de la structure…). Ce dossier informatisé serait, comme actuellement avec les fiches

personnes OSIRIS, à la discrétion des structures d’accueil et d’orientation, voire

exclusivement à la discrétion des travailleurs sociaux habilités par le secret professionnel.

En effet, comme a pu l’exprimer le secrétaire d’Etat au logement sur ce sujet, seul un tel

dossier permettrait un vrai suivi dans le temps de la personne et permettrait des gains

importants lors de changement de structures et donc de référents sociaux… le dossier et

ses pièces seraient immédiatement opérationnels pour le travailleur social en charge de

l’usager et donc il ne perdrait pas de temps comme actuellement à refaire le parcours et

les copies essentiels des documents nécessaires à l’ouverture de droits de la personne

102 Où ne sont même pas au courant d’une telle possibilité malgré la loi 2002-2. 103 Loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, modifiée en 2004. 104 Une fonctionnalité similaire est déjà en développement pour les équipes mobiles. 105 Voir aussi annexe 12 modélisations des préconisations.


prise en charge. Pour mettre en place un tel dossier informatisé, une collaboration avec

les caisses d’allocations familiale serait pertinente. Ces dernières ont, en effet, su

entièrement dématérialiser les dossiers de leurs allocataires et ont mis aux points

des processus très simples pour la dématérialisation (via des scanners106) des documents

requis pour les ouvertures de droit.

- Une extraction des données sur un site Internet ouvert au public :

Comme pour tout service public, il est intéressant d’extérioriser et de rendre public l’action

réalisée. Une telle démarche pédagogique peut en plus susciter un intérêt et permettre

une information claire à un public sur ce qui existe et se fait en la matière. Ainsi, il serait

intéressant qu’un SI régional comme OSIRIS puisse en temps réel ou à périodes différées

nourrir visuellement un site Internet accessible au public. La démarche est déjà entreprise

dans le NPDC avec la connexion entre OSIRIS et le site Internet de l’observation sociale

régionale. Cependant, une évolution d’un tel site sur les modèles de l’outil C@rtosanté107

des URCAM et du « portail Information Santé Picardie108 » serait un plus considérable.

Ces sites web proposent en effet :

- des cartes interactives pour les professionnels du monde de la santé dont la géo

localisation des services et des établissements ;

- des chiffres détaillés sur l'offre et la consommation de soins pour la région, les

départements mais aussi par canton et par commune ;

- des actualités et évènements Santé, des documents pratiques, diverses informations sur

l'offre de soins régionale, l'accès aux sites des associations, des réseaux et des

établissements de santé, des informations pratiques sur l'urgence et la permanence des

soins, des annuaires.

Une transposition de ces outils web au monde de la cohésion sociale (pourquoi pas un

« C@rto-cohésion »- portail régional de la cohésion sociale) pourrait être intéressante. Un

tel site pourrait alors devenir le portail Internet du SI de cohésion sociale régionale au

service de tous les publics et des professionnels. De plus, le « maping » des services et

de l’activité seraient aussi une aide à la décision et au pilotage des dispositifs.

- Pour une intégration plus large des applications métiers :

Enfin, le SI régional de cohésion sociale pourrait à terme intégrer plus largement les applications métiers des Directions de cohésions sociales et donc des besoins des

métiers des IASS. Aussi, il pourrait être souhaitable, vu qu’un SI régional comme OSIRIS

crée des comptes structures et constitue donc un annuaire des structures mise à jour en

106 Voir même des visio-bornes automatisés mettant en contact les usagers avec des techniciens (pourquoi pas un écoutant 115 ou SAUO/ CAO)/ Dispositifs GCED (gestion et circulation électronique des documents). Gilles Kounowski « L’informatique et le système d’information des Allocations familiales » RECHERCHES ET PRÉVISIONS N° 68/69 – 2002. 107 http://www.urcam.assurance-maladie.fr/C-rtosante.carto_portail1.0.html


http://www.urcam.assurance-maladie.fr/C-rtosante.carto_portail1.0.html

temps réel, pour les inspecteurs, de pouvoir lier (héberger en pièces jointes) sur un

compte établissement tous les documents relatifs à son activité (par exemple : projet

d’établissement, rapport d’activité, autorisation, arrêté préfectoral de places CHRS,

dossier CAUSA…) mais aussi liés à son contrôle (rapport d’inspection finalisé…).La

MRIICE et les responsables de secteurs au niveau départemental pourraient plus

facilement avoir une vue organisée sur les établissements et répertorier dans un même

système leurs données. Cela simplifierait donc les missions de contrôle et de pilotage.

De même, un SI régional de cohésion sociale pourrait être l’occasion de rendre

opérationnel le SI « PRISME signalement » pour les établissements du référentiel AHI. Le

Système d’Information PRISME109 devait permettre de répertorier les cas de

maltraitances sur les territoires et alerter les services déconcentrés de l’Etat. Grâce au SI

on pourrait imaginer qu’un établissement serait facilement en mesure via un outil intégré

de déclencher un signalement en le liant au dossier de l’usager qui rencontre un

problème. Le SI OSIRIS propose déjà un système de messagerie interne entre

l’ensemble des acteurs qui ont un compte (structures et tutelles). Il suffirait ainsi de juste

développer cette fonction et/ou d’y ajouter une fonction d’alerte pour les structures à

l’intention des directions départementales.

B) Préconisations pour une gouvernance et une organisation régionale étendue

d’un système d’information de cohésion sociale

- Complémentarité ou interférence avec le SI national ? Comme développé précédemment, impulsé par l’Union Européenne et les volontés

politiques nationales, la DGAS a lancé sous le contrôle de la mission Régnier la première

phase de développement d’un SI national. Son articulation avec OSIRIS doit être

déterminé dans une première phase d’étude qui va devoir recenser l’existant des SI sur

les territoires en France et leur compatibilité/intégration avec le SI national (items/

variables). Comme rappelé, OSIRIS est déjà en phase avec le SI 115 national de la

FNARS et a donc des chances d’être intégré dans le dispositif national. Cependant, au

même titre que ses homologues (en place, en développement, ou en réflexion) dans les

autres régions/ départements, il commence à souffrir financièrement de cette initiative

nationale.

En effet, la DGAS a communiqué l’information suivante aux DRASS : « En outre, une

pause sera faite dans le financement d'applications informatiques locales dans le domaine

de l'hébergement et du logement adapté. Dans l'attente, les applications existantes ne

108 http://www.info-sante-picardie.fr


http://s3s.fr/l/5lp8IqMHe41/gmail.com/julienk.html

sont nullement remises en question, mais leur développement à d'autres régions est

suspendu110 ».

De fait, cette instruction pose certains problèmes. En effet, elle empêche la DRASS

NPDC de demander tout nouveau financement pour des développements informatiques

complémentaires de l’application111. Aussi, le développement ne peut que se continuer

sur ce qui a été prévu dans le cadre du cahier des charges contractualisé avec le

prestataire informatique ce qui n’est pas évident pour les raisons suivantes :

- pour chaque nouvelle mise à jour il faut que la DRASS et CDPM s’accordent sur le

fait que les correctifs apportés correspondent bien à une réponse à un problème

rencontré dans le cadre des besoins définis à la base de l’application et non pas à

une fonctionnalité nouvelle.

- dans le cadre de la mise en œuvre d’OSIRIS pour la veille sociale et les équipes

mobiles, les groupes de travail ont été porteurs et riches en idées d’outils de

gestions qui ont donc été développés en fonctionnalités nouvelles. Ces

fonctionnalités112 ont entretenu la confiance des acteurs et leur motivation quant à la

réussite de la démarche car ils y trouvaient leur compte.

Hors, la prochaine phase d’extension, prévue dans le cahier des charges, à l’ensemble

des dispositifs d’hébergements est désormais retardée car privée de financements

propres à développer des outils pour par exemple les CHRS par exemple. La démarche

risque donc de rencontrer des résistances très fortes. La DRASS NPDC a fait remonter

un besoin de continuité de financement pour son ingénierie sociale pour OSIRIS.

- La difficulté de positionnement des DDASS-DRASS dans le cadre de la réforme La question des relations des DDASS et de la DRASS dans le cadre de la réforme des

politiques publiques pose la problématique de leurs relations futures dans la démarche

OSIRIS. Actuellement, ces trois administrations porteuses du SI OSIRIS se réunissent

dans un COPIL animé par le CRESGE afin de décider des orientations stratégiques du

projet. Il se positionne donc comme la maîtrise d’ouvrage de ce SI de cohésion sociale.

Les tensions existent parfois en son sein car même si le projet OSIRIS est d’initiative de

la DRASS, les deux DDASS ne lui sont pas hiérarchiquement soumises et les décisions

ne peuvent être prises qu’à l’unanimité de ces trois acteurs. Cette organisation peut-être

109 Arrêté du 10 mai 2004 portant création du système d’information « prévention des risques, inspections, signalements des maltraitances en établissement (PRISME) » 110 Extrait du mail de la DGAS accompagnant la transmission au DDASS DRASS l’arrêté du 22 avril 2009 fixant les dotations régionales limitatives relatives aux frais de fonctionnement des CHRS. 111 Dans le sens de nouveaux contrats pour de nouveaux outils de gestion par exemple ou de nouvelles fonctionnalités non contractualisées dans le cahier des charges du marché initial. 112 Voir annexe 7.


parfois handicapante pour le projet. Ainsi, comme expliqué précédemment, lors du

message de la DGAS demandant l’arrêt du financement de développements nouveaux

pour les SI, s’est posée la question de l’extension ou non du SI OSIRIS aux

établissements d’hébergements. La DRASS et la DDASS du PDC se sont ainsi

retrouvées en opposition frontale avec la DDASS du Nord. Les premières étaient pour le

développement, du moins la continuation à minima des étapes préliminaires pour

l’intégration des dispositifs d’hébergements dans le SI tel que le cahier des charges le

prévoyait… l’extension aux CHRS étant prévu dans le cahier des charges initial, elle ne

constituait pas en soi un « développement nouveau ». La DDASS du Nord s’est pourtant

fermement opposée à une telle démarche dans l’attente d’y voir plus clair avec le SI

national. Un temps précieux pourrait être ainsi perdu…

On pourrait ainsi s’interroger sur l’avenir de ces relations dans le cadre des DRJSCS et

des DCS. Les DRJCS se voient doter de pouvoirs forts en matière d’ingénierie sociale et

de pilotage. Elles pourraient et cela serait souhaitable dans le cadre de telles expérimentations régionales avoir une position déterminante sur les orientations à prendre afin de garantir le déroulement du projet entrepris selon le cahier des charges définis en commun. - La difficulté du niveau de gouvernance régionale face à un nouveau dispositif départemental : le Service Intégré de l’accueil et de l’Orientation (SIO) 113 Très récemment, le secrétaire d’Etat au logement a demandé aux DDASS et au DRASS

de mettre en œuvre dans l’urgence114 dans chaque département un Service intégré de

l’accueil et de l’Orientation, dispositif inscrit dans le cadre de la stratégie nationale pour la

prise en charge des personnes sans abri ou mal logées 2009-2012. Ce SIO devient ainsi

l’opérateur unique pour la coordination et l’attribution des places d’hébergement

d’urgence, voir d’insertion…

De plus le SIO se voit imposer certaines missions. Il doit notamment :

- tenir à jour une base de données recensant toutes les prises en charge des personnes faisant appel au dispositif d'urgence en étant informé quotidiennement de

toutes les admissions, par chaque structure gérant des places d'urgence, et quels que

soient les modes d'accès retenus.

- réunir les acteurs compétents pour évaluer la situation des personnes recourant à l'urgence de façon chronique, et identifier des réponses plus appropriées en identifiant ces situations à partir des données qu’il recueille.

113 FICHE TECHNIQUE Relative à la mise en place du service intégré de l’accueil et de l’orientation (version du 16/12/09) 114 Recommandé au 30 janvier 2010 et au plus tard au 30 mars…


- être un observatoire local de l'hébergement (hors urgence), du logement d'insertion, et de l'accès au logement des personnes hébergées. Les informations

collectées par l'opérateur lui permettront de contribuer à une mission d’observatoire, dans

le cadre du PDAHI /…/ et d’aller ainsi vers une meilleure connaissance des besoins. A

terme cette observation sera facilitée par le développement du système d’information AHI.

Cette dernière phrase et ces trois points permettent de mettre en avant tout ce qui a été

réalisé dans le cadre d’OSIRIS et plus généralement ce qui doit être fait pour rendre

viable des SI de cohésion sociale régionale. Le SIO se placerait ainsi au cœur de la coordination départementale de l’alimentation de données du SI. Il positionnerait le

SI régional en support de son métier car il est le seul outil fiable qui lui permettra de

pouvoir gérer en temps réel l’attribution des places d’urgences et pour répondre à ses

autres missions d’analyses. Il assurera donc sur le terrain la cohérence des pratiques des

dispositifs AHI sur leur département de compétence. Réunis ensemble au niveau régional, les SIO seraient donc parties prenantes avec les directions de cohésion social à la maîtrise d’ouvrage et donc aux évolution à apporter au SI régional. Cette intégration au dispositif régional reflète la dimension positive de cette arrivée

pourtant violente de ce nouveau dispositif départemental, qui a contrario pourrait aussi

causer un grand tort en raison de sa configuration départementale et du risque d’une

difficulté supplémentaire de mise en cohérence des approches et des « langages » au

niveau régional. En effet, comment une DRJSCS pourrait-elle alors agréger au niveau

régional les analyses faîtes par les SIO ? On en reviendrait à une situation antérieure à

OSIRIS en ce qui concerne le Nord-Pas de Calais. L’annonce de l’arrivée du SI AHI pour

faciliter cette observation laisse à craindre que les DRJSCS qui ne se sont pas engagées

dans la mise en place d’un SI d’observation régional seront en situation difficile du fait de

l’articulation des SIO aux modalités d’actions et éléments de doctrine sans consigne ni

optique régionales avec un SI national aux items nationaux qui sera à mettre en œuvre à

posteriori dans les départements …

- Le besoin d’une organisation régionale intégrée forte conservant ses spécificités avec des items centraux cohérents nationalement et au niveau européen Enfin, il nous faut s’interroger et prendre position sur l’impact à souhaiter du SI national et

des extensions qui seraient profitables pour OSIRIS et d’une manière plus large pour les

SI régionaux.

Tout d’abord, il serait à regretter qu’un SI national vienne s’imposer aux initiatives

régionales qui sont viables. En effet, les opérateurs sociaux des territoires ont pu accepter

une initiative comme OSIRIS car la centralisation des données et la sécurisation du SI se

font à leur échelle… si un SI en ligne centralise au niveau national toutes les données,


ces derniers ne se sentiraient plus propriétaires et encore moins co-concepteurs du SI…

défiance, blocage et résistance seraient donc à prévoir. De plus, même si des items

nationaux sont nécessaires et doivent être développés115, il ne faudrait surtout pas

occulter l’importance des items locaux116 qui permettent aux territoires de mieux se

comprendre dans leur diversité. L’échelon régional est le niveau le plus adapté à une telle

démarche car il va permettre de mettre en relation les départements dans un SI commun

en érigeant l’ensemble des partenaires (soit une masse critique suffisante et rendant

possible la participation de tous) comme co-concepteurs, co-développeurs et co-

utilisateurs du SI.

Il semblerait aussi que le SI national puisse prendre la piste de l’accès aux informations

nominales des usagers par les administrations. C’est en effet, une proposition portée par

certaines DDASS dans le cadre de l’aide sociale117. La FNARS a donc manifesté son

désaccord face à une telle possibilité des administrations de tutelles et l’expérience de la co-élaboration d’OSIRIS avec les associations opératrices a bien démontré que leur adhésion reposait principalement sur les questions de confidentialités et de protection de l’usager. Aussi un tel SI national pourrait avoir des conséquences

néfastes s’il est uniformisé et ne prend pas en considération les volontés et les questions

éthiques des opérateurs sociaux dans les régions118. Ils sont les seuls à pouvoir nourrir

de manière fiable les données nécessaires à un tel SI de cohésion sociale…

Un SI national doit donc permettre à son niveau une interopérabilité avec les SI régionaux

et donc une remontée régulière de données (items/variables nationaux). Le SI national ne

participe pas au processus de renseignement de ces données, ce sont les SI régionaux

qui en ont la charge. Il se contenterait juste d’assurer la passerelle entre les SI régionaux

et d’agréger leurs données dans une base de données nationales.

Cette dimension semble très importante et consacrerait bien chaque DRJSCS avec

l’appui des DCS comme pilote de l’ingénierie sociale de terrain. Les budgets d’expérimentation pour l’observation et l’ingénierie sociale des DRJCS doivent être ambitieux. Elles doivent devenir de vraies porteuses et démarcheuses de projets !

Il faudrait donc que le schéma suivant se réalise :

115 Probablement par la mission d’observation sociale nationale qui a mis en place un travail partenarial avec la DGAS, les services statistiques ministériels (DREES), l’ONPES, ou encore la FNARS et qui espérons le prendra en compte les définitions ETHOS (Eurostat-CE) et les items de l’application national 115. 116 Un SI national qui viendrait imposer ses items nationaux et supprimer les items locaux risqueraient de retomber dans les contresens et les langages non communs qu’un SI se doit pourtant de résoudre. 117 Référence document de présentation du groupe de travail du comité nationale de pilotage du 22 juin 2009 préparé par Klee Group pour la préparation SI national pour la DGAS.


- Un SI national qui fourni des données à l’UE et qui fait remonter et agréger des

items définis nationalement via des SI régionaux pilotés par les DRJSCS, disposant

aussi pour les besoins des administrations en charge des politiques de cohésion

sociale d’items régionaux co-produits avec les opérateurs sociaux des territoires.

- Les même SI régionaux, permettant aux opérateurs 115 d’être en compatibilité avec

le SI national 115 pour leur remontée associative nationale !

Enfin, il est certain que de tels SI régionaux permettraient de réunir l’ensemble des

acteurs de la question de l’insertion sociale. A terme, un SI pour bien comprendre les besoins des parcours des personnes en difficulté sociale devrait s’étendre à l’ensemble des dispositifs de logements (hors AHI) sous la responsabilité directe des

Conseils Généraux, des EPCI et autres bailleurs sociaux… D’autres acteurs comme les

Services sociaux des prisons, des différentes collectivités locales, de la SECU, et des

hôpitaux auraient aussi vocation à rejoindre ce SI de cohésion sociale afin d’intégrer dès

le début de la prise en charge leurs usagers dans le dispositif global d’insertion. Une telle

opportunité partenariale sur ce SI pourrait être matérialisé dans le cadre de la fusion119 du

PDALPD120 et du SDAHI et dans le cadre d’une convention régionale de la cohésion

sociale121. Les partenaires devront donc y être associés pour assurer à l’usager les

meilleures conditions de retour à l’autonomie par le travail et l’emploi.

La plateforme régionale de cohésion sociale qu’un tel SI pour la cohésion sociale pourrait

développer appelle nécessairement à la participation de l’ARS dans le cadre de son

Programme régional d'accès à la prévention et aux soins (PRAPS)122.

Selon une étude123 menée cette année par plusieurs associations auprès des sans-abris,

58 % des SDF souhaiteraient davantage de lieux d'hygiène. La demande de soin est, elle

aussi, prégnante : « 48 % des personnes interrogées attendent que les équipes mobiles

leur proposent une offre de soin et 41 % estiment que le système de santé est difficile

d'accès ». Cette étude conclut surtout que 79 % des sans-abris sont en quête de réconfort

physique et moral. Selon le Dr Wiels du SAMU social, un minimum d'hygiène est la

118 Et donc en conséquence les items régionaux dont les administrations ont besoin pour comprendre et piloter les politiques de cohésion sociale. 119 Dont résultera le PDAHI. 120 Voir propositions du mémoire EHESP 2008 Martine Gilles « Le pilotage des politiques publiques par l’inspecteur de l’action sanitaire et sociale : l’exemple de la révision du schéma départemental « Accueil, Hébergement, Insertion » en Seine-Maritime ». 121 A l’exemple des coopérations d’acteurs qu’ont pu entraîner les chartes territoriales de cohésion sociale sur les territoires des départements qui les ont mis en œuvre mais cette fois-ci avec une optique régionale et sur le SI. 122 Voir http://www.sante.gouv.fr/htm/pointsur/praps/sommaire.htm 123 Article Dorian Chotard « Le manque d’hygiène, source de souffrance pour les sans-abri » (LEMONDE.FR du 02.01.10).


http://www.sante.gouv.fr/htm/pointsur/praps/sommaire.htm

première étape indispensable pour leur socialisation : "En les soignant, on leur redonne

figure humaine."

A l’image d’OSIRIS, les SI régionaux de cohésion sociale doivent aider à mieux

comprendre les flux des personnes en souffrance et donc les besoins en terme de santé

des populations précaires. OSIRIS permet en effet de renseigner les données de santé

suivantes : Conduites additives, Suivi médical en cours / Suivi médical passé / Absence

de suivi médical, Handicap moteur, visuel ou auditif, Suivi médical en cours / Suivi

médical passé / Absence de suivi médical, Troubles de santé mentale, Suivi médical en

cours / Suivi médical passé / Absence de suivi médical, Handicap intellectuel, Suivi

médical en cours / Suivi médical passé / Absence de suivi médical, Polyhandicap, Suivi

médical en cours / Suivi médical passé / Absence de suivi médical, Pathologies, Suivi

médical en cours / Suivi médical passé / Absence de suivi médical, Suivi médical en cours

/ Suivi médical passé / Absence de suivi médical…

Un PRAPS efficace se doit donc de s’articuler avec ces données. On peut ainsi imaginer un rapport d’observation sociale régionale qui viendrait comme base de travail124 aux travaux du PRAPS, voir même un PRAPS dont les indicateurs seraient directement nourris par OSIRIS.

En annexe (n°12), je propose ainsi une modélisation de ce que pourrait être le fonctionnement de cet ensemble et qui constitue une des recommandations principales de ce mémoire.

124 Au même titre que les SDAHI et PDALPD.



Conclusion

Les Systèmes d’Information dans le champ de la cohésion sociale sont désormais

considérés comme des outils fondamentaux pour la mise en œuvre efficace des politiques

publiques de lutte contre l’exclusion. L’activité européenne et nationale à ce sujet est donc

très positive pour tous les Inspecteurs de l’Action Sanitaire et Sociale oeuvrant dans les

directions de cohésion sociale. Tout particulièrement, la mise en œuvre d’un tel SI au

niveau régional favoriserait de grandes synergies et, mis au service de l’Inspecteur lui

permettrait une meilleure appréhension d’ensemble de la problématique de la lutte contre

l’exclusion couvrant la prévention et la gestion des parcours de la rue au retour à

l’autonomie.

De la même façon un SI régional de cohésion sociale permettrait aux DRJSCS125

d’assurer pleinement leurs missions d’observation, d’évaluation et d’ingénierie sociale.

Le SI est aussi un facteur essentiel de mise en cohérence des informations qui doivent

l’alimenter et des agrégats qu’il doit restituer, assurant par la même une plus grande

cohérence du « langage » utilisé, au moins au niveau régional.

De facto, il permettrait à la DRJSCS de mieux évaluer les besoins régionaux et de les

faire remonter, données consolidées à l’appui, auprès de l’administration centrale. Elle

disposerait surtout d’éléments d’objectivation nécessaires à la bonne répartition des

crédits du BOP 177 aux Direction Départementale de Cohésion Sociale.

C’est cette démarche, engagée par le projet OSIRIS, que la DRASS du Nord-Pas de

Calais a choisi de mettre en œuvre. Grâce à OSIRIS, un « langage commun » régional

est en train d’être adopté et les premiers indicateurs objectifs facilitant la répartition

pertinente de crédits sont élaborés.

A l’image de cette expérience, il est probable que l’avenir des politiques de lutte contre

l’exclusion passe par la modernisation de l’approche, du traitement et de l’analyse des

données récoltées pour caractériser les phénomènes sociaux de « désinsertion » et leurs

facteurs de risques, les flux géographiques et catégoriques en résultant, et les éléments

d’explication des situations d’exclusion durable.

125 Voir annexe 10 macro organigramme.

Dans cette perspective, l’Inspecteur doit savoir saisir cette opportunité de

« connaissance ». Il doit prendre une place déterminante au sein des instances de

maîtrise d’ouvrage des SI en construction. Il est légitime à se positionner au cœur de

l’expression et de l’évaluation des besoins, du processus de décision et donc des choix

de développements et des évolutions à faire prendre au Système d’Information de

cohésion sociale… qui à terme dans une démarche intégrée pourrait devenir l’application

métiers centrale des inspecteurs des Directions régionales et départementales de

cohésion sociale.

L’IASS grâce à ce SI régional de cohésion sociale aurait aussi la capacité d’assurer un

rôle de médiation entre les ARS et les DRJCS pour, dans le cadre du PRAPS par

exemple, garantir la continuité du lien sanitaire et social. Plus ambitieux, un tel SI pourrait

intégrer l’ensemble des acteurs clefs de la lutte contre l’exclusion : de la prise en charge à

la rue à l’accompagnement dans l’autonomie par le logement.

Tout cela est réalisable dès lors que l’inspecteur peut faire la démonstration de l’intérêt

d’un tel dispositif au niveau régional. Il doit aussi éviter l’imposition de solutions nationales

qui ne pourraient pas laisser place aux indispensables déclinaisons régionales, seules

garanties de la cohérence des actions sur le terrain menées dans le cadre de la

déconcentration.

Un outil vide de sens n’a pas de réalité. Pour reprendre la conclusion du mémoire

professionnel d’un élève IASS en 2003 : « gardons-nous d’attribuer aux outils le pouvoir

qu’ils n’ont pas. Ce sont les jalons pour la pensée, des étais pour l’action. Ils ne sauraient

pas se substituer ni à l’un ni à l’autre »126. Un SI de cohésion sociale ne peut donc

vraisemblablement pas se substituer aux IASS et aux professionnels de la cohésion

sociale. Au contraire, il doit être conduit, décidé, développée et utilisé par eux afin qu’il

prenne dans son fonctionnement et ses résultats le sens de l’action et des besoins de

terrains toujours et surtout à destination des usagers.

126 DUCALET P. et LAFOCARDE M. Penser la qualité dans les institutions sanitaires et sociales. Sens, enjeux, méthodes.



Sources et bibliographie

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fonctionnement de l'Union européenne, 15 avril 2008, Conseil de l’Union Européenne

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VC/2005/0414)

- Documents: Seminar on the feasibility study on extreme poverty / Bruxelles, 22

Septembre 2009

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- Communication from the Commission to the council and the European parliament:

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- Document d’information pour guider les séminaires nationaux

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- National Position Paper (2009)

- Compte rendu réunion MPHASIS France :


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JORF n°175 du 31 juillet 1998, page 11679 - Loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, JORF

n°15 du 19 janvier 2005, page 864

- Loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant

diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, JORF n°55 du 6 mars 2007, page

4190


- Loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés,

JORF du 7 janvier 1978, page 227

- Loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale, JORF du 3

janvier 2002, page 124

- Arrêté du 10 mai 2004 portant création du système d’information « prévention des

risques, inspections, signalements des maltraitances en établissement (PRISME) »

- Extrait du mail de la DGAS accompagnant la transmission au DDASS DRASS l’arrêté

du 22 avril 2009 fixant les dotations régionales limitatives relatives aux frais de

fonctionnement des CHRS.

- PLF 2009 - extrait du bleu budgétaire de la mission : Ville et logement »

- DGAS, mars 2005, Référentiel AHI

- DGAS / S.I. accueil, hébergement, insertion / CAHIER DES CHARGES de l’étude

préliminaire / version du 31/07/2009

- DGAS, 22 juin 2009, « Etude de cadrage préalable à l’étude de faisabilité pour un outil

d’analyse et de gestion du parc de l’hébergement d’urgence (document de travail du

comité de pilotage du « Groupe réponse à la sollicitation de multiples partenaires »)

- Circulaire DGAS/1A/5B/ 2006/204 du 21 avril 2006 relative à la mise en place d’un

Système Unique d’Informations (SUI) concernant les centres d’hébergement et de

réinsertion sociale (CHRS)

- Klee Group, Présentation du groupe de travail du comité nationale de pilotage du 22

juin 2009 préparé par pour la préparation SI national pour la DGAS

- DGAS / S.I. accueil, hébergement, insertion / CAHIER DES CHARGES de l’étude

préliminaire / version du 31/07/2009

- FICHE TECHNIQUE Relative à la mise en place du service intégré de l’accueil et de

l’orientation (version du 16/12/09)

Documents de travail DRASS Nord-Pas de Calais : - Elément de langage et de doctrine avant dialogue de gestion du BOP 177, 27/10/2008,

/ Système D’Information CADA/ CHRS/ Données « Hébergement/Logement » le SICC - Arrêté du 22 avril 2009 fixant les dotations régionales limitatives relatives aux frais de

fonctionnement des centres d'hébergement et de réinsertion sociale

- Document de travail CRESGE du 2 mars 2009 et 21 avril 2009

- Documents OSIRIS du Nord-Pas de Calais : rapport unique d’activité pour la veille

sociale, rapport unique d’activité pour les équipes mobiles, items OSIRIS, cahier des

charges PROG DIS, documents de promotion OSIRIS

- Comptes rendus CTRI DDASS – DRASS Nord-Pas de Calais

- Annah Zaquin, 2006, note sur l’étude de l’utilisation des crédits du BOP 177 dans la

Région Nord-Pas de Calais


- Lettre de la CNIL du 10 juillet 2009 adressé au CRESGE

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abrisme au niveau de l’Union européenne, Bruxelles (Commission européenne)

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- Conseil de l’Europe, 2009, « Le bien-être pour tous, concepts et outils de la cohésion

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- Mathieu Mucherie, mars 2009, « Dépenses sociales : le piège statistique »,

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Mémoires : - Martine Gilles, 2008, « Le pilotage des politiques publiques par l’inspecteur de l’action

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Hébergement, Insertion » en Seine-Maritime », EHESP

- Muriel Hette, 2003, « Bâtir un support d’information partagé par les CHRS et la DDASS

dans le département de Meurthe et Moselle », ENSP

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ALEXANDRE Adjoint au chef du bureau de la performance et du contrôle de gestion –

DAGPB, 2009, « la démarche de performance et le déploiement du contrôle de

gestion au sein de l’administration sanitaire et sociale », support de cours EHESP

- Dossier : Qualité et performance. Indicateurs et certification. Nouvelle donne pour la

troisième version. Bousquet (Frédéric), Burnel (Philippe) revue hospitalière de France

Sites Internet : - C@rtosante : http://www.urcam.assurance-maladie.fr/C-rtosante.carto_portail1.0.html

- Portail de la santé Picardie : http://www.info-sante-picardie.fr


http://www.urcam.assurance-maladie.fr/C-rtosante.carto_portail1.0.html

http://s3s.fr/l/5lp8IqMHe41/gmail.com/julienk.html

Julien KOUNOWSKI - Mémoire de l'Ecole des Hautes Etudes en Santé Publique -2009 I

Liste des annexes

1/ Annexe personnes rencontrée – cadre – thématiques … page II

2/ Comparatif : évolution du taux de chômage France et région/ départements du Nord-

Pas de Calais … page III

3/ Matrice de définition EHTOS du sans abrisme (Edgar et Al 2007) … page IV

4/ Tableau des variables clefs pour un SI d’observation sociale et de prise en charge

définis par le projet MPHASIS … page V

5/ Benchmarking issu du projet MPHASIS des SI intégré de lutte contre l’exclusion …

page VI

6/ Schéma processus intégration du SI national (projet du cahier des charges non finalisé)

… page VII

7/ OSIRIS et fonctions supplémentaires intégrées … page VII

8/ Organisation du rapport d’activité des structures et services : tableaux des rapports

d’activités produits par OSIRIS … page VIII

9/ Indicateurs européens de risques d’exclusion à intégrer au niveau départemental pour

un meilleur pilotage des dispositifs du BOP 177 … page IX

10/ Marcro organigramme DRJSCS … page XI

11/ Première simulation de la matrice de répartition des crédits du BOP 177 (hors crédits

hébergement) … page XII

12/ Préconisations pour un SI intégré étendu pour la cohésion sociale … page XV

1/ Annexes personnes rencontrée – cadre - thématiques Thèmes développés Personne rencontrées (statut/ fonction)

Période

SI OSIRIS (COPIL

régional et groupes de

travail)

- Mme Véronique Buyens Dagmey IPASS DRASS NPDC

- Atsaid Youssef, contractuel DRASS NPDC

- Ingrid FOURNY, CRESGE

- Loïc AUBREE, CRESGE

- Mme Merzagui contractuel DDASS du PC

- Mme Rigaut-Combes IPAS

- Mme Dégles IASS

- la majorité des acteurs de la veille sociale dans le NPDC

- la majorité des acteurs des équipes mobiles dans le NPDC

- Stage d’observation et stage d’exercice

professionnel

SI national et situation en SI dans le champ de la cohésion sociale en France (conférence et

groupe de travail

national de la DGAS)

- Maryse Marpsat – INSEE

- Didier Gelot - Secretaire général de l'ONPES

- Nicole Roth, Sous-directrice de l'Observation de la

solidarité DRESS

- Pascal Noblet - DGAS

- Bernard Lacharme - Haut Comité pour le logement

- Martin Choutet - Cabinet Régnier

- Anne Laporte - Samu Social de Paris

- François Michelot - Samu Social de Paris

- P. Rouyer - Emmaus

- Michel Castellan - Emmaus

- J. Barron - Emmaus

- Anne Claire Vaucher - Fondation Abbé Pierre

- Carole Lardoux - Fnars / observatoire du 115

- Samuel Le Floch – chargé de mission Europe,Fnars

- Stage d’observation et d’age d’exercice

professionnel

Projet MPHASIS (Conférence et à la

Commission

Européenne)

- Liz Gosme – Feantsa

- Marie Loison - Observatoire de la Feantsa

- Olivier Louail - Coordinateur scientifique Mphasis

- Bill Edgard - Université de Dundee - Observatoire de la

Feantsa

- Volker Busch-Geertsema - GISS

- CALANDRINO Michele Policy Analyst (Commission

Européenne, responsable du projet MPHASIS)

- Stage d’observation et stage international

à la Commission Européenne

Indicateurs sociaux européens (dans le cadre

d’échanges et de

formation à la

Commission

Européenne)

- ENGSTED-MAQUET Isabelle Policy Analyst Development

of social indicators CE

- Ralf JACOB Head of Unit E1 CE

- Julius OP DE BEKE Socio-Economic Analyst E1 CE

- Detlef GERHARDT Policy Analyst – POLICY

DEVELOPER/ANALYST E1 CE

- Maryse HUET Administrative Coordination Officer E1 CE

- Antoine SAINT-DENIS Policy Officer E2 CE

- Stage international à la Commission

Européenne

II Julien KOUNOWSKI - Mémoire de l'Ecole des Hautes Etudes en Santé Publique -2009

- Oana AILENEI Socio-Economic Analyst E1 CE

Situation et indicateurs Nord-Pas de Calais (dans

le cadre du GTIP et

de mon exercice

professionnel à la

DRASS NPDC)

- Mme Véronique Buyens Dagmey IPASS DRASS NPDC

- Pastoukof Dominique, IASS, DRASS NPDC

- Oriane Jumeaux, IASS DDASS du Nord (promotion 2007-

09)

- Aviva Max, IASS DDASS du Pas de Calais (promotion

2006-08)

- François Ménier, IASS DRASS (promotion 2007-09)

- Audrey Serveau, IASS DDASS du Nord (promotion 2006-

08)

- Atsaid Youssef, contractuel DRASS NPDC

- Stage d’observation et d’exercice professionnel

Autres (SI…) - Docteur Philippon - Formation EHESP et session intérécole sur

les SI 2/ Comparatif : évolution du taux de chômage France et région/ départements du Nord-Pas de Calais

Julien KOUNOWSKI - Mémoire de l'Ecole des Hautes Etudes en Santé Publique -2009 III

3/ Matrice de définition EHTOS du sans abrisme (Edgar et Al 2007)

IV Julien KOUNOWSKI - Mémoire de l'Ecole des Hautes Etudes en Santé Publique -2009

4/ Tableau des variables clefs pour un SI d’observation sociale et de prise en charge définis par le projet MPHASIS :Tableau 5 Variables clés proposées

Variable Clé Caractéristiques démographiques: Age et sexe

Age Date de naissance Sexe Homme/femme

Nationalité / Pays d’origine Nationalité Pays dont la personne a la nationalité Pays de naissance Pays où la personne est née

Caractéristiques du ménage / de la famille Structure du mé-nage/ situation de vie Personne isolée vivant sans enfant,

Personne isolée vivant avec des enfants, Couple vivant sans enfants, Couple vivant avec des enfants, Autre type de ménage

Caractéristiques du logement Ancien logement, la nuit avant d’entrer dans le service, et situation de loge-ment actuelle (à la date du comptage)

Dormir à la rue (espace public / espace externe) Dans un hébergement d’urgence Dans un centre d’hébergement (refuges pour sans-abri, hébergement provisoire, logement accompagné transitoire) Dans un refuge de crise pour les personnes victimes de violence domestique Dans une institution (soins de santé, prison) Dans un logement non conventionnel par faute de logement (mobile homes, bâti-ment ne répondant pas aux normes, structure temporaire) Partage d’un logement avec des amis ou des proches (à cause du sans-abrisme) Sans domicile et vivant dans d’autres types de logement Pas sans domicile

Durée du sans-abrisme (actuel) Moins de deux mois ; de deux à six mois ; six mois à moins d’un an ; un à moins de trois ans ; trois à moins de cinq ans ; cinq ans ou plus

Causes du sans-abrisme Causes pour la dernière période de sans-abrisme comme définies par la personne sans domicile (plusieurs réponses possibles)

Action du propriétaire (expulsion) / Saisie hypothécaire Fin du contrat / logement impropre à l’habitation / absence de logement Problèmes relationnels / Conflit familial / décès Perte d’emploi / Chômage Violence Problèmes personnels (besoin d’accompagnement / addiction / santé) Problèmes financiers (dette) Sortie d’une institution / forces armées Immigration Catastrophe naturelle (incendie, inondation, etc.). Autres causes

Source: Edgar et al, 2007

Julien KOUNOWSKI - Mémoire de l'Ecole des Hautes Etudes en Santé Publique -2009 V

5/ Benchmarking issu du projet MPHASIS des SI intégré de lutte contre l’exclusion :

Name of system

Organisation Services covered

Geographical area

Name of software

Date of installation

I.T. company

Type of software

Mode of data retrieval

Research system 115

Research institute 115 -FNARS

115 France PROGDI S 115

In progress

CDPM Internet application

Continuous system with immediate upload

Regional information system- Poitou- Charentes

DRASS Poitou- Charentes/ DDASS Charente

CHRS, accommodation for women victims of violence ALT beds

The region of Poitou- Charentes

OPHELIA 2008 14 CAGL Off-line application

Weekly by E-mail

COHPHRA15 DRASS Rhône-Alpes

CHRS, emergency centres, CADA, FTM, maternity hostels, sheltered housing, FJT

The region of Rhône-Alpes

COHPHRA 2006 Micropole Univers

Internet application

Continuous system,but delayed intake of information

(Seule le SI du 115 répondrait aux besoins d’un SI moderne dans le champ de la lutte

contre l’exclusion. OSIRIS est issu du même logiciel et se présente comme une

déclinaison régionale plus élaborée).

VI Julien KOUNOWSKI - Mémoire de l'Ecole des Hautes Etudes en Santé Publique -2009

6/ Schéma processus intégration du SI national (projet du cahier des charges non finalisé)

7/ OSIRIS et fonctions supplémentaires intégrées :

OSIRIS : une offre de fonctions complémentaires :

OSIRIS permet du fait de la création de compte des opérateurs et des structures de réaliser une présentation clair de ces organismes.

De même, un carnet d’adresse (constamment mis à jour) permet de recenser les interlocuteurs pour chaque opérateur et administrations afin de permettre des prises de contact directs entre les acteurs.

Des systèmes d’alertes actives pour les personnes sensibles (femmes enceinte, victimes de violence) afin de renseigner les opérateurs sur l’urgence de leur situation et au besoin d’hébergement et donc de ne pas différer leur demande.

Des systèmes d’alertes techniques en cas de panne du serveur ou de problèmes de réseau afin que les opérateurs soient immédiatement informé des difficultés techniques rencontrées et du temps d’intervention technique nécessaire avant le rétablissement du réseau.

Un serveur miroir (secondaire) prend le relais en cas de panne du serveur. Des systèmes de rappels pour les équipes mobiles et de construction des

parcours des maraudes pour retourner voir les sans-abri identifiés sur des périodicités régulières…

Espace de saisi pour prise de note pour les opérateurs non transférables lors des transferts des dossiers.

Julien KOUNOWSKI - Mémoire de l'Ecole des Hautes Etudes en Santé Publique -2009 VII

8/ Organisation du rapport d’activité des structures et services : tableaux des rapports d’activités produits par OSIRIS

I. LE VOLUME ET LA NATURE DES APPELS ET DES ENTRETIENS

Tableaux de type A : données relatives au volume d’activité et à la répartition dans le temps

Tableau 1 : Répartition des contacts en fonction des modalités et de la période

Tableau 2 : Répartition des contacts en fonction des modalités par mois Tableau 3 : Répartition des contacts en fonction de la nature et de la période

Tableau 4 : Répartition des contacts en fonction de la réponse (différée ou non) et de la période

II. LES DEMANDES SELON LA COMPOSITION FAMILIALE Tableaux de type B : intitulés de colonne variables, intitulés de ligne figés Tableau 5 : Nombre de ménages demandeurs et nature des demandes (hébergement/autres prestations)

selon la composition familiale

Tableau 6 : Nombre de ménages demandeurs selon qu’il s’agisse ou non d’une première demande et selon la

composition familiale

Tableau 7 : Nombre de ménages demandeurs selon le nombre de demandes et selon la composition familiale

Tableau 8 : Répartition des demandes en fonction du canal de la demande et la composition familiale

Tableau 9 : Répartition des demandes en fonction de la nature de la demande et la composition familiale

III. LES REPONSES SELON LA COMPOSITION FAMILIALE Tableaux de type B : intitulés de colonne variables, intitulés de ligne figés Tableau 10 : Répartition des demandeurs d’hébergement ayant été hébergés en fonction du nombre de

séjours et de la composition familiale

Tableau 11 : Motifs de non attribution d’une place d’hébergement (manque de places disponibles ou

adaptées) en fonction de la composition familiale

Tableau 12 : Motifs de non attribution d’une place d’hébergement (refus du 115 ou du centre d’hébergement)

en fonction de la composition familiale

Tableau 13 : Motifs de non attribution d’une place d’hébergement (autres motifs) en fonction de la composition

familiale

Tableau 14 : Répartition des ménages ayant été hébergés mais ayant eu une réponse inadaptée selon la

raison de l’inadaptation

V. INDICATEURS SYNTHETIQUES Tableaux de type C : intitulés de colonne figés, intitulés de ligne variables Tableau 15 : Indicateurs synthétiques relatifs à la demande et aux réponses apportées selon la composition

familiale

Tableau 16 : Indicateurs synthétiques relatifs à la demande et aux réponses apportées selon l’âge

Tableau 17 : Indicateurs synthétiques relatifs à la demande et aux réponses apportées selon la problématique

rencontrée

Tableau 18 : Indicateurs synthétiques relatifs à la demande et aux réponses apportées selon la situation

résidentielle avant l’errance

Tableau 19 : Indicateurs synthétiques relatifs à la demande et aux réponses apportées selon l’existence

éventuelle de difficultés de santé

Tableau 20 : Indicateurs synthétiques relatifs à la demande et aux réponses apportées selon la situation

administrative

Tableau 21 : Indicateurs synthétiques relatifs à la demande et aux réponses apportées pour des populations

spécifiques

VIII Julien KOUNOWSKI - Mémoire de l'Ecole des Hautes Etudes en Santé Publique -2009

Tableau 22 : Indicateurs synthétiques relatifs à la demande et aux réponses selon le lieu d’expression de la

demande (arrondissements et départements)

Tableau 23 : Indicateurs synthétiques relatifs à la demande et aux réponses selon le lieu d’expression de la

demande (principaux EPCI)

9/ Indicateurs européens de risques d’exclusion à intégrer au niveau départemental pour un meilleur pilotage des dispositifs du BOP 177

Indicator Definition BreakdownsEU: At-risk-of poverty rate + illustrative threshold values

Share of persons aged 0+ with an equivalised disposable income below 60% of the national equivalised median income. Equivalised median income is defined as the household's total disposable income divided by its "equivalent size", to take account of the size and composition of the household, and is attributed to each household member. Equivalization is made on the basis of the OECD modified scale. Complemented by the value of the at-risk-of-poverty threshold (60% median national equivalised income) in PPS for two illustrative households: a single-person household and a household consisting of two adults and two children.

Age groups: 0-17; 18-64; 65+, gender

EU: Persistent at-risk of poverty rate

Share of persons aged 0+ with an equivalised disposable income below the at-risk-of-poverty threshold in the current year and in at least two of the preceding three years.


EU: Relative median poverty risk gap

Difference between the median equivalised income of persons aged 0+ below the at-risk-of poverty threshold and the threshold itself, expressed as a percentage of the at-risk-of poverty threshold.


EU: Long term unemployment rate

Total long-term unemployed population (≥12 months' unemployment; ILO definition) as a proportion of total active population aged 15 years or more.

Gender

EU: Population living in jobless households

Proportion of people living in jobless households, expressed as a share of all people in the same age group . This indicator should be analysed in the light of context indicator N°8: jobless households by main household types Source: LFS


EU: Early school leavers not in education or training

Share of persons aged 18 to 24 who have only lower secondary education (their highest level of education or training attained is 0, 1 or 2 according to the 1997 International Standard Classification of Education – ISCED 97) and have not received education or training in the four weeks preceding the survey.

Gender

EU: Poverty risk by household type

Poverty risk for the total population aged 0+ in the following household types: Households with no dependent children: - Single person, under 65 years old - Single person, 65 years and over - Single women - Single men - Two adults, at least one person 65 years and over - Two adults, both under 65 years - Other households Households with dependent children: - Single parent, 1 or more dependent children - Two adults, one dependent child - Two adults, two dependent children - Two adults, three or more dependent children - Three or more adults with dependent children

Julien KOUNOWSKI - Mémoire de l'Ecole des Hautes Etudes en Santé Publique -2009 IX

EU: Poverty risk by the work intensity of households

Poverty risk for the total population aged 0+ in different work intensity categories and broad household types. The work intensity of the household refers to the number of months that all working age household members have been working during the income reference year as a proportion of the total number of months that could theoretically be worked within the household. Individuals are classified into work intensity categories that range from WI=0 (jobless household) to WI=1 (full work intensity).


EU: Poverty risk by most frequent activity status

Poverty risk for the adult population (aged 18 years and over) in the following most frequent activity status groups: employment (singling out wage and salary employment); unemployment; retirement; other inactivity. The most frequent activity status is defined as the status that individuals declare to have occupied for more than half the number of months in the calendar year for which information on occupational status is available.


EU: Poverty risk by accommodation tenure status

Poverty risk for the total population aged 0+ in the following accommodation tenure categories: - Owner-occupied or rent free - Rented


EU: Dispersion around the at-risk-of-poverty threshold

Share of persons aged 0+ with an equivalised disposable income below 40%, 50% and 70% of the national equivalised median income.


EU: Persons with low educational attainment

Share of the adult population (aged 25 years and over) whose highest level of education or training is ISCED 0, 1 or 2.

Age groups 25-34; 35-54; 55-64; 65+; 25-64, gender

Low reading literacy performance of pupils

Share of 15 years old pupils who are at level 1 or below of the PISA combined reading literacy scale

Gender

SIP9 Housing

To be developed Not for 2006 reporting On the basis of national sources, Member States have to report on homelessness, housing costs and decent housing Indicator to be developed based on information available in EU-SILC

Age groups: 0-17; 18-64; 65+ Yes

X Julien KOUNOWSKI - Mémoire de l'Ecole des Hautes Etudes en Santé Publique -2009

Julien KOUNOWSKI - Mémoire de l'Ecole des Hautes Etudes en Santé Publique -2009 XI

10/ Marcro organigramme DRJSCS

11/ Première simulation de la matrice de répartition des crédits du BOP 177 (hors crédits hébergement)

Critère Coefficient de pondération 59 62 NPDC Source de l'information

Critères démographiques 2565257 1453387 4018644 INSEE

63,83% 36,17% 100,00%

Catégorie d'arrondissement Métropole 5 1180353 1180353 Préfecture

100% 0%

Urbanisés 4 348619 356296 704915 Préfecture

49,46% 50,54%

Mixtes 3 246115 584764 830879 Préfecture

29,62% 70,38%

Littoraux 2 379512 281368 660880 Préfecture

57,43% 42,57%

Ruraux 1 396823 252077 648900 Préfecture

61,15% 38,85%

TOTAL 64,18% 35,82% 100,00%

Critères sociaux Chômage Nombre chômeurs de longue durée 2 188980 101863 290843 Pôle Emploi

64,98% 35,02%

RMI Nombre d'allocataires du RMI / RSA 2 110940 72165 183105 INSEE / Observation sociale 5962

60,59% 39,41% CAF

API Nombre d'allocataires de l'API 1 13835 8134 21969 STATIS

62,98% 37,02%

AAH Nombre de bénéficiaires de l'AAH 3 40355 20798 61153 STATIS

(Hors établissements) 66% 34%

XII Julien KOUNOWSKI - Mémoire de l'Ecole des Hautes Etudes en Santé Publique -2009

TOTAL 64,01% 35,99% 100,00%

Répartition intermédiaire 64,09% 35,91% 100,00%

Inclusion des populations qui ne bénéficie pas d'ouverture de droits

Jeunes Population 15-19 ans 1 195844 104152 299996 INSEE

65,28% 34,72%

Population 18-25 ans 2 192884 99728 292612 INSEE 65,92% 34,08%

Taux de Chômage de moins de 25 ans 2 26457 15279 41736 Pôle Emploi

63,39% 36,61%

Sortants de l'ASE 0 ND ND #VALUE! Conseils généraux

#VALUE! #VALUE!

Roms Population 1 1100 1000 2100 Préfecture / AREAS

52,38% 47,62%

Nb de demandes d'hébergements dans cette population ND ND #VALUE! Préfecture / ARIASS

#VALUE! #VALUE!

TOTAL 62,71% 37,29% 100,00%


Logement / Hébergement Logement / Hébergement Nombre de demandes DALO 2 852 516 1368 Préfecture

62,28% 37,72%

Temps d'attente (mois) 2 9 6 15 Préfecture

Julien KOUNOWSKI - Mémoire de l'Ecole des Hautes Etudes en Santé Publique -2009 XIII

60,00% 40,00%

0

Part des ménages dans les centres d'hébergement en attente d'un

logement ND ND #VALUE!

#VALUE! #VALUE!

TOTAL 61,14% 38,86% 100,00%


XIV Julien KOUNOWSKI - Mémoire de l'Ecole des Hautes Etudes en Santé Publique -2009

Julien KOUNOWSKI - Mémoire de l'Ecole des Hautes Etudes en Santé Publique -2009 XV

12/ Préconisations pour un SI intégré étendu pour la cohésion sociale