MINISTERE DES AFFAIRES ECONOMIQUES ET DU DEVELOPPEMENT PNRC/CMAP

REGIONALISATION DU CADRE STRATEGIQUE DE LUTTE CONTRE LA PAUVRETE

- Proposition d'une boîte à outils en matière de dépenses publiques -

Novembre 2002

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Sommaire

I. CONTEXTE GENERAL P4

1.1. Considérations générales sur la problématique pauvreté/dépense publique P4

2. Eléments de contexte national P4

2.1. Le Programme d'Investissement Public (PIP) P5 2.2. Le Budget Consolidé d'Investissement (BCI) P6 2.3. Le Budget Général de l'Etat (BGE) P6 2.4. Les Cadres de Dépenses à Moyen Terme (CDMT) P6 2.5. Le processus de la préparation budgétaire P7

251. Phase préparatoire P7 252. Phase de confection du Budget P8 253. Phase d'approbation P8

2.6 Les procédures d'exécution P8

II. DIAGNOSTIC P10 1. Etat des dépenses publiques

1.1 Etat des lieux 1.2 Classification des dépenses suivant nature économique/fonctionnelle

2. Analyse des dépenses publiques

III. ELEMENTS DE BONNES POLITIQUES P12 IV. REGIONALISATION DU CSLP P14

1. Option 1 : La régionalisation suivant une approche descendante P15

1.1. Partir du CDMT comme document de base 1.2. Mise en place d'un comité chargé de la régionalisation 1.3. Responsabilisation des ministères techniques dans la conduite de

l'exercice 1.4. Méthodologie de travail 1.5. Carte de dépenses par région (Niveau ministère)

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2. Option 2 : La programmation régionale suivant une approche ascendante P17

2.1. Préalables P17

2.2. Méthodologie pour l'hiérarchisation des besoins P18

221. Justification et utilisation de l'analyse multi-critères 222. Limites de l'analyse multi-critères 223. Critères de classement des programmes

2.3. Proposition de répartition des ressources par région (CTSR élargi) P20 2.4. Arbitrages par les MF/MAED P21

3. phase transitoire P21 4. Suivi§évaluation P22

5. Mesures d'accompagnement P23

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I. CONTEXTE GENERAL

1.Considérations générales sur la problématique pauvreté/ dépense publique

La dépense publique présente un enjeu de taille en particulier pour les pays où la contrainte financière est forte et les besoins énormes. Elle agit directement ou indirectement sur la pauvreté a travers le ciblage des pauvres et son impact sur la croissance.

Les ressources étant limitées, la dépense publique doit être exécutée de la

manière la plus efficace possible afin de contribuer significativement à l'objectif de réduction de la pauvreté.

L’efficacité de la dépense publique suppose, notamment, une bonne définition

des politiques nationales, une cohérence de celles-ci avec les priorités en matière de réduction de la pauvreté, une hiérarchisation de ces priorités tenant compte de la contrainte financière globale et des critères d’efficience dans l’allocation des ressources. Cela passe par l’application d’une méthode dans le choix des programmes (exemples : méthodes analyse multi-critères, coût-efficacité et coût-avantages et d’outils pour évaluer l’impact des dépenses sur les pauvres (exemple : analyse bénéfice-incidence) ainsi que de la définition d’un mécanisme efficace de suivi-évaluation.

Dans la pratique, il n'est pas toujours facile d’appliquer rigoureusement une allocation des ressources qui soit guidée seulement par les actions prioritaires ayant un impact direct sur la réduction de la pauvreté. A titre d'exemple, les dépenses dans le domaine des Nouvelles Technologies de l'Information et de la Communication (NTIC), sans être à priori directement orientées vers les pauvres, agissent positivement sur l’ensemble de l’économie et, par là même, bénéficient d'une certaine manière aux pauvres. 2. Eléments de contexte national

La définition des priorités macroéconomiques et sectorielles et la programmation des dépenses qui en découlent sont généralement réalisées suivant une périodicité de 3 ans, dans un document de stratégie nationale. Ce document est constitué d’un cadre macro-économique, d’une définition de mesures de politiques sectorielles, d’un plan d'actions et d’un portefeuille de projets et de programmes.

L'élaboration de ce document est l'occasion d'une concertation étroite qui

associe les autorités nationales et les bailleurs de fonds. Ce processus est consacré par la tenue d'un Groupe Consultatif des bailleurs de fonds qui représente un cadre d'échanges entre la Mauritanie et ses partenaires sur les objectifs de politique

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économique, les stratégies sectorielles et le programme d'investissement public. A l’occasion du groupe, les différents partenaires expriment leurs engagements de principe à financer les programmes proposés. Ces engagements sont davantage précisés lors des rencontres bilatérales, dans le cadre des commissions mixtes.

Depuis 2000, un Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté (CSLP) sert,

désormais, de document de référence pour la mobilisation et la programmation des ressources. Le CSLP vise comme principaux objectifs : i) l'accélération de la croissance économique et son ancrage dans la sphère de la pauvreté, ii) la valorisation du potentiel de croissance et de productivité des populations pauvres, iii) le développement des ressources humaines et l'accès aux infrastructures sociales essentielles, et iv) le développement institutionnel appuyé sur une bonne gouvernance et sur la pleine participation de tous les acteurs concernés.

Le Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté est basé sur une approche

participative impliquant l’ensemble des acteurs de développement (société civile, ONG, administrations, bailleurs de fonds, etc.) à toutes les étapes de la préparation du document (élaboration et mise en œuvre). Cette participation s’est traduite, notamment, par la constitution de groupes thématiques à l’intérieur desquels les objectifs, les stratégies, les projets prioritaires et le plan d'action thématiques sont élaborés.

En cohérence avec les priorités du CSLP, la programmation des dépenses est

réalisée par les instruments suivants : le Programme d'Investissement Public (PIP), le Budget Général de l’Etat (BGE), le Budget Consolidé d'Investissement (BCI) et les Cadres de Dépenses à Moyen Terme (CDMTs). Remarque : Les dépenses de l’Etat sont éclatées entre le budget de fonctionnement, de la responsabilité du Ministère des Finances (MF), et le budget d’investissement du ressort du Ministère des Affaires Economiques et du Développement (MAED). Bien qu’en pratique les deux budgets demeurent séparés, la nomenclature mise en œuvre depuis 2000 permet de passer à un budget unifié. La consolidation des deux budgets est toutefois assurée actuellement dans le Tableau des Opérations Financières de l’Etat (TOFE, document sans fondement juridique mais qui sert d’outil de programmation de référence pour les bailleurs de fonds). 2-1 Le Programme d'investissement public

Le Programme d’Investissement Public (PIP) est constitué de projets et programmes à différents stades de maturation (de l'idée de projet jusqu’au projet suffisamment élaboré) que l’Etat entend mettre en œuvre au cours des prochaines années (horizon de 4 ans en général). Il est la traduction en projets et programmes des priorités inscrites dans les documents de stratégie nationale (dans le CSLP depuis 2001).

Elaboré sur une base glissante dont l’objectif est de traduire le degré de

flexibilité qui s’attache à toute programmation à moyen terme, le PIP est confectionné

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à l’aide du logiciel de programmation SYPSIM (SYstème de Programmation et de Suivi de l'Investissement public en Mauritanie) mis en œuvre depuis 1992. Le SYPSIM permet de présenter les dépenses suivant plusieurs critères: mode de financement, type de projet, type d'agents économiques, stade de financement, nature économique de la dépense (investissement/fonctionnement), etc. Remarque : i) l’absence de mécanismes normalisés (exemple : l’absence de l’adoption d’une méthode donnée de classification des projets), en amont, dans le choix de la dépense, constitue encore une insuffisance qui réduit la portée des outils actuels de programmations des investissements 2-2 Le Budget consolidé d'investissement

Le Budget Consolidé d’Investissement (BCI) constitue la tranche annuelle du

PIP. Le BCI sert d’outil de programmation annuelle des dépenses d’investissement. A ce titre, il recense l’ensemble des programmes et projets d’investissement pour lesquels les financements sont acquis ou qui sont en cours d’exécution.

Le choix des actions à inscrire dans le BCI est soumis au respect d’une série de

critères dont : i) la contribution à la réalisation des objectifs économiques et sociaux de la stratégie du Gouvernement, ii) l’existence d’études appropriées démontrant la faisabilité et la viabilité des opérations prévues, et iii) l’existence d’un financement acquis au titre d’une convention de financement dûment signée ou d’une provision budgétaire suffisante.

Le financement des dépenses inscrites dans le BCI est assuré principalement

par des ressources extérieures (emprunt et dons) et par des participations de l’Etat sous forme de contreparties. La participation de l'Etat est en nette augmentation ces dernières années, consécutivement aux économies induites par l'initiative PPTE. 2-3 Le budget Général de l’Etat

Le budget général de l’Etat, couramment appelé budget de fonctionnement, prévoit le montant et l’affectation des dépenses visant à couvrir le fonctionnement de l’ensemble des administrations relevant de l’Etat (Ministères et Etablissements Publics à caractère Administratif).

Le financement de ces dépenses est assuré par des ressources nationales. Le

passage, envisagé avec certains bailleurs de fonds, à la pratique de l’aide budgétaire (affectée ou non), à la place de l’aide projet, devrait permettre d’inscrire dans le BGE des financements extérieurs au même titre que les ressources fiscales. 2-4 Les Cadres de dépenses à moyen terme

Depuis 2001, une programmation pluriannuelle sectorielle a été introduite par la mise en œuvre de Cadres de Dépenses à Moyen Terme (CDMT) pour les secteurs

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prioritaires ( santé, éducation, développement urbain, infrastructures de transport et développement rural).

Le cadre de dépense à moyen terme vise à i) discipliner les choix politiques dans un

cadre réaliste de contrainte financière sur le moyen terme, ii) de traduire les priorités stratégiques à long terme en programmes et activités à financer de manière durable, iii) d'assurer l’unification du budget avec la programmation simultanée des dépenses courantes et d’investissement, iv) de garantir la cohérence de l’allocation inter et intra-sectorielle avec les priorités nationales, et v) d'améliorer l’efficience allocative des ressources.

Le CDMT est appelé à devenir l’instrument privilégié de la programmation des dépenses sur le moyen terme. Dans cette perspective, Il est prévu d’élaborer un CDMT global avant le 30 juin 2003 en vue d’améliorer la cohérence d’ensemble de la programmation des dépenses.

Le succès des CDMTs serait renforcé par une bonne intégration de cette

programmation à la programmation budgétaire et la mise en œuvre d’un mécanisme efficace de suivi.

2-5 Le processus de la préparation budgétaire

Le BCI et le BGE, même séparés, suivent pratiquement le même cheminement qui peut être résumé ainsi qu'il suit : Phases Juin Juillet Août Sept Oct Nov Déc

Phase 1 : préparation du PLF1 Lancement de la lettre circulaire

Exploitation des propositions des départements techniques

Phase 2 : confection du PLF concertations avec les partenaires au

développement (FMI et BM)

conférences budgétaires Confection du PLF

Phase3 : approbation du PLF Adoption du PLF par le Gouvernement

Confection des documents accompagnant le PLF (Rapport économique et financier,

annexes explicatives…)

Dépôt et examen du PLF au Parlement Vote du PLF par le Parlement

(1) Phase préparatoire

1 Projet de Loi de Finances

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Cette phase commence par l’envoi d’une lettre circulaire, désormais conjointe MF/MAED, aux différents départements les invitant à préparer leurs propositions budgétaires.

La lettre circulaire indique les grandes priorités du Gouvernement (secteurs

prioritaires notamment les secteurs sociaux et lutte contre la pauvreté), rappelle le cadre macroéconomique dans lequel s’inscrit la Loi de finances (déficit budgétaire, taux d’inflation et de croissance, etc.), fixe des plafonds pour les augmentations de crédits par ministère et précise les critères qui président au choix des projets.

La lettre circulaire fixe en outre un délai, d’environ un mois, pour la

préparation des propositions des ministères. (ii) Phase de confection du budget

La phase confection du projet de Loi de finances est le moment fort du processus budgétaire où s’engagent des discussions approfondies entre les ministères dépensiers et le MF/MAED pour la fixation définitive des dotations au titre de l’année considérée.

C’est, en outre, l’occasion d’arrêter les grandes masses du projet de budget

avec le FMI et la Banque Mondiale dans le cadre des concertations pour le suivi du programme économique liant le pays à ces institutions.

(iii) Phase d’approbation

Le projet de Loi de finances, une fois examiné et adopté par le Gouvernement, est transmis au Parlement. Celui-ci procède à son examen suivant les dispositions prévues par la Constitution et par la Loi organique relative aux lois de finances. Remarque : De manière globale, l’une des lacunes du processus actuel de la préparation budgétaire réside dans le délais relativement court qui lui est consacré. Cela se manifeste notamment par i) l’envoi tardif de la lettre circulaire laissant peu de temps aux ministères techniques pour une préparation appropriée, ii) les propositions contradictoires qui devraient être faites par le MF et le MAED sont limitées par la qualité insuffisante des informations transmises par les ministères techniques et, plus généralement, par certaines insuffisances dans le domaine des capacités en ressources humaines, et iii) l’intérêt accordé aux conférences budgétaires ministérielles au détriment des conférences techniques, lesquelles, pourtant, se prêtent mieux à des analyses approfondies des propositions.

2.6 procédures d'exécution L'exécution de la dépense publique est l'occasion de nombreux contrôles, parfois redondants, quelque soit la nature de la dépense (fonctionnement ou investissement). A titre d'illustration, un premier contrôle à priori des opérations de dépenses (engagement et ordonnancement) est exercé par la Direction du Budget et des Comptes et le Contrôle financier pour la vérification de la disponibilité des crédits,

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l'imputation budgétaire et la réalité de la dépense; un deuxième contrôle, avant paiement, est également effectué par la Direction du Trésor et de la Comptabilité Publique. Ces procédures peuvent être sources de lenteurs considérables dans le traitement des opérations de dépense et, par delà, dans la capacité d'absorption des crédits. Or, le défi à relever actuellement ce n'est pas tant la mobilisation de ressources que notre capacité à exécuter les dépenses. L'existence, à côté de la procédure normale d'exécution de la dépense publique, de procédures simplifiées applicables à certains types de dépenses est à cet égard souhaitable sous réserve toutefois de la régularité des opérations. C'est le cas par exemple des Demandes de Règlement Immédiat (DRI), des régies d'avances et des dépenses sans ordonnancement préalable. Toutefois, si ces instruments ont l'avantage de raccourcir les délais d'exécution de la dépense, ils présentent cependant le risque, en l'absence de régularisation budgétaire, d'échapper à tout contrôle. La tendance à recourir à des cas autres que ceux expressément prévus par les textes peut être également grande. Plus spécifiquement, les dépenses destinées aux régions peuvent se résumer selon le cheminement suivant : - Cas des dépenses destinées aux délégations régionales : elles obéissent à une procédure dite de notification. La notification est émise par le ministère de tutelle de la délégation régionale puis instruite par la Direction du Budget et des Comptes et le Contrôle financier. Elle est par la suite acheminée dans la région considérée pour liquidation par le Wali et le Directeur régional concernés. Les paiements sont effectués par le trésorier régional suivant le programme d'utilisation de la dépense (un quart de la dépense pour chaque trimestre); - Cas des dépenses d'investissements : il convient d'abord de rappeler que les dépenses sur financement extérieur ne procèdent pas du circuit trésor. Elles sont effectuées sur la base des procédures propres à chaque bailleur de fonds (cf le cas du PGRNP P.23 ) Les réflexions, déjà engagées, sur l'amélioration de la chaîne de la dépense publique et son informatisation, ainsi que l'élaboration d'un plan d'actions portant renforcement des capacités à toutes les étapes du cycle des dépenses (conception, programmation , exécution - mise en place d'un nouveau code des marchés publics- de suivi et de recherche de convergences dans les procédures des bailleurs de fonds) procèdent dus souci de l'Etat d'améliorer l'exécution de la dépense publique.

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II. DIAGNOSTIC AU NIVEAU REGIONAL

Au plan régional, le diagnostic vise à évaluer le niveau et la répartition des flux financiers de manière à guider l’allocation des ressources. Ce diagnostic pourrait être conduit de la manière suivante : 1.Etat des dépenses publiques Objectif : connaissance exhaustive et la plus précise possible des flux et de la répartition des dépenses publiques par région. 1-1) Etat des lieux : Recenser l’ensemble des flux au niveau régional. Cela passe par le recensement : - des intervenants dans la région (Etat, bailleurs de fonds, Ong…); - des domaines d'interventions de chaque intervenant; - des actions financées par chaque intervenant; et - des montants par source de financement. Ces activités pourraient se faire à l’aide d’enquêtes auprès des administrations locales, des ministères centraux et des bailleurs de fonds. 1-2) Classification des dépenses recensées selon : - une nomenclature économique (exemples de catégories de nomenclature économique: traitement et salaires, biens et services et dépenses d’investissement) qui permet d’apprécier l’adéquation entre le fonctionnement et l’investissement (exemple de dysfonctionnement fréquemment rencontré : sous-financement du fonctionnement qui se traduit par de fortes inefficacités de l’investissement et inversement, cas mis en exergue respectivement dans les secteurs de la santé et de l’éducation lors de l'élaboration des CDMT); - une nomenclature fonctionnelle (exemples de fonctions : actions sociales et logement, sécurité, etc.) qui permet de conduire une analyse de la dépense publique en termes de l’efficience, de l’efficacité et de l’équité de l’allocation intra-sectorielle et de vérifier le degré de cohérence de celle-ci avec les priorités fixées dans le CSLP. (exemple : quel pourcentage de la dépense a été orienté vers la santé ?) Remarque : La nomenclature à adopter doit être conforme à celle retenue au niveau national

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2. Analyse des dépenses publiques Objectif : vérifier la cohérence de la réduction de la pauvreté et l’allocation des ressources au niveau régional. 2-1 Apprécier le niveau d’absorption régional par le calcul du ratio dépenses réalisées/dépenses programmées. Il faudra faire attention aux conclusions à tirer de la lecture d'un tel ratio : sa faiblesse peut découler par exemple d'une surprogrammation de l'investissement sans qu'on puisse parler pour autant d'une contre-performance de l’exécution au niveau de la région . Remarque : Les données en exécution nécessaires pour comparer les prévisions aux réalisations et mesurer, ainsi, le niveau d’absorption régional seront probablement difficiles à rassembler en raison de la relative faiblesse du suivi de l’exécution des dépenses au niveau régional. 2-2 apprécier la qualité de l’allocation au regard des objectifs de réduction de la pauvreté. Il s’agit de montrer dans quelles mesures les dépenses réalisées (structure et qualité) ont contribué à l'atteinte des objectifs assignés à chaque secteur, en vérifiant, en particulier, le degré de cohérence des dépenses avec les objectifs de réduction de la pauvreté au plan régional. Cette activité doit être fondée sur les données du diagnostic et pourrait être conduite au moyen d'une étude d'impact sur un échantillon de bénéficiaires. 2-3 sur la base des informations obtenues sur les flux, procéder à une comparaison inter-régionale afin de corriger l’allocation des ressources dans le sens d’une meilleure prise en compte de l’incidence de la pauvreté par région. Cette tâche doit échoir au Comité technique de suivi de la régionalisation du CSLP (CTRS). 2-4 faire des investigations auprès des Wali, des directeurs régionaux et des services régionaux du trésor sur le circuit relatif au fonctionnement des crédits déconcentrés; il s'agira notamment de relever (i) le degré de fluidité de l'information entre le niveau décentralisé et le niveau central ; (ii) de déterminer si, après notification des crédits au niveau régional, il existe ou non un feed-back entre les deux niveaux aux fins de synthèse et de suivi par le niveau central; (iii) d'estimer les délais moyens mis pour l'aboutissement des opérations de dépenses (la capacité des trésors régionaux à faire face aux dépenses à effectuer…); Dans le cas des financements sur ressources extérieures, requérir auprès des structures de projets et des ONG toute approche de décentralisation de centres de paiements qui existeraient; (iv) apprécier dans quelles mesures l'exécution des programmes d'exécution techniques et financiers (PTEF) sont contraints par l'inexistence de centres déconcentrés de paiements. Sur la base des informations recueilles proposer des mesures de nature à améliorer significativement l'exécution de la dépense déconcentrée.

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III. ELEMENTS DE BONNES POLITIQUES

En plus des enseignements tirés du diagnostic de chaque région, la formulation et la conduite de programmes régionaux de lutte contre la pauvreté (PRLP) devront également s’inspirer des leçons à tirer de l’expérience internationale. Celle-ci montre que la qualité de la gestion des dépenses publiques joue un rôle considérable dans l’amélioration de l’efficacité des politiques orientées vers la réduction de la pauvreté.

Pour améliorer la gestion des dépenses publiques, l’expérience internationale suggère le respect de certains principes et l'application de certaines règles dont l’efficacité est avérée.

i) s’assurer que l’intervention publique est justifiée et que le mode choisi, dans la mise en œuvre des actions, est le plus approprié. L’expérience internationale suggère que l’intervention publique soit requise dans les cas d’imperfection des marchés et en présence d’externalités notamment. Cette intervention peut être réalisée selon plusieurs modes : régulation indirecte, réalisation du service, intervention mixte et subvention. ii) rechercher l'efficacité des dépenses autant au stade de conception que de mise en œuvre des activités. Cela pourrait être réalisé par : - le recours systématique à des méthodes d’évaluation de projets démontrant la rentabilité et la viabilité à long terme des programmes et projets choisis; - la définition d’objectifs réalisables et de résultats mesurables; - une bonne estimation des coûts; et - la mise en œuvre d’un mécanisme de suivi et d’impact des dépenses (cf : point sur Suivi-évaluation P22) Remarques : Bien que l’utilisation de certaines méthodes (par exemple : la méthode Analyse Coûts-avantages) soit en pratique difficile à mettre en œuvre (en particulier dans les programmes sociaux), la contrainte de ressources dans les pays en développement suggère la nécessité d’appliquer une méthode sur tous les projets afin de ne pas gaspiller des ressources rares. A cet égard, la méthode multi-critères semble être la plus facile à mettre en œuvre compte tenu de la nature des données qu’elle requiert (l'analyse multi-critères est moins exigeante en données statistiques relativement aux autres méthodes); de l'état de disponibilités des informations et surtout de son caractère participatif (cf justification de l'approche P18).

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iii) procéder à un ciblage efficace des dépenses Objectif : ciblage efficace des besoins des pauvres. Cela pourrait être fondé sur : - une analyse de la composition inter-sectorielle des dépenses publiques, incluant l’examen des principales tendances du passé et des recommandations sur les changements proposés dans la composition des dépenses futures; - une allocation des ressources cohérente avec les objectifs de réduction de la pauvreté et prenant en compte la répartition spatiale de la pauvreté. Cela doit se traduire par une orientation des dépenses en priorité vers les secteurs profitant le plus aux pauvres ; - une allocation des ressources fondée sur les besoins régionaux de réduction de la pauvreté et leur hiérarchisation tout en tenant compte du niveau de la capacité d’absorption régionale; - une répartition adéquate des dépenses entre fonctionnement et investissement. L’expérience internationale montre que le sous-financement des postes de fonctionnement, fréquent dans les pays en développement, réduit l’efficacité des dépenses d’investissement. Dès lors, la programmation des dépenses récurrentes doit faire donc l’objet d’une attention particulière; - une implication effective des bénéficiaires à tous les stades d'instruction des programmes (conception, évaluation et mise en œuvre). Pour ce faire : i) mise en place d’outils de consultation avec les bénéficiaires des dépenses (modes : enquêtes auprès des usagers ou des bénéficiaires directs, et ii) définition de mécanismes au travers desquels les informations obtenues peuvent être intégrées dans le processus décisionnel relatif à la formulation de politiques publiques.

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IV. APPROCHES POUR UNE PROGRAMMATION REGIONALE La conduite de l'exercice de programmation régionale suppose de trancher d’emblée le sens du lien entre les Programmes Régionaux de Lutte contre la Pauvreté (PRLPs) et le CSLP. La contrainte globale est-elle la programmation fixée dans le CSLP, auquel cas les PRLPs doivent s’ajuster à cette contrainte? ou, inversement, le CSLP devrait-il être considéré comme une résultante de l’agrégation des PRLPs? En d’autres termes, sur la période 2003-2004 du CSLP, quel rôle pourra jouer la programmation régionale? Est-ce seulement la répartition ex-post par région de programmes déjà connus? Cette problématique suggère deux options possibles : i) se limiter à la programmation du CSLP et en faire la contrainte globale au moins dans le futur proche, ii) s’engager dans une approche de programmation dite à la base dans la quelle l’estimation des dépenses découle de l’expression des besoins au niveau des populations. Cette démarche, bien que favorisant une implication plus active des bénéficiaires dans la formulation des priorités, est toutefois délicate à mettre en œuvre dans le court terme en raison de la nécessité d’opérer des arbitrages à tous les niveaux (communauté, village, région, etc.) et probablement des coûts que cela implique. Quelque soit l’approche retenue, la mise en œuvre d’une programmation régionale suppose une période d’apprentissage qui doit conduire l’ensemble des acteurs à intégrer les impératifs de contrainte des ressources, de recherche de l’efficience et de l’efficacité dans l’allocation des ressources et l’exécution de celles-ci.

Par rapport au CDMT qui est appelé à devenir un élément important de la programmation des dépenses publiques, deux options peuvent se présenter à priori : i) se limiter à préparer un CDMT national fondé sur les résultats de revues sectorielles conduites au niveau régional, ou ii) élaborer des CDMT au niveau régional et procéder par la suite aux arbitrages pour l’élaboration du CDMT national. Cette deuxième option semble peu réaliste, au moins à court terme, en raison notamment de la centralisation actuelle des finances publiques et de la faiblesse des capacités institutionnelles au niveau local. La problématique ci-dessus nous conduit à proposer deux approches pour l'élaboration des programmes régionaux de lutte contre la pauvreté : une "approche descendante" et une "approche ascendante".

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Option 1 : la programmation régionale suivant une approche descendante L’approche descendante consiste en la programmation des dépenses au niveau régional à partir de programmes établis au niveau national. Dans ce cadre, la programmation régionale découle directement de la programmation nationale.

Le passage du niveau national au niveau régional pourrait se dérouler selon le processus suivant : Préalables : i) Partir du CDMT global (fondé sur une approche sectorielle) en tant que document de référence à l'exercice de programmation régionale; ii) Au plan institutionnel

- responsabiliser les ministères techniques (Directions chargées de la planification, notamment) dans la conduite de cet exercice de régionalisation;

- mettre en place un Comité chargé de s’assurer de la cohérence de la programmation des dépenses régionales (à réaliser par chaque ministère) avec les objectifs du CSLP. Ce Comité doit être composé, en plus des ministères des Finances, des Affaires Economiques et du CDHLCPI, des principaux ministères dépensiers (Santé, Education, Développement rural, etc.). Ce peut-être également le CTSR élargi.

Processus iii) déterminer une méthodologie pour passer des enveloppes sectorielles aux enveloppes ministérielles étant donné que secteurs et ministères ne coïncident pas toujours. Cette tâche pourrait être assurée par le Comité ci-mentionné. Le tableau suivant pourrait servir d’exemple à cette méthodologie. Budgets-programmes (BP)

Intitulés Sous-secteur Agence d'exécution Ministères Coûts

BP 1 CCP MAED

Renforcement instit. DCL MIPT

BP 2 BP 3 BP 4

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Remarque : il est entendu que lors de l’élaboration des CDMTs sectoriels le problème de la répartition par secteur des programmes intégrés est déjà pris en charge (exemple : PDU lors de l’élaboration du CDMT urbain). iv) procéder à la répartition des enveloppes ministérielles entre les différentes régions (les directions techniques chargées de la planification devront jouer un rôle pivot à cet égard) sous la supervision du CTSR. Cette répartition doit être conduite selon soit des critères objectifs définis dans le cadre des programmes sectoriels (CDMT sectoriel, plan d’action sectoriel, etc.), soit selon des critères objectifs à définir (exemple : densité démographique, taux de prévalence de la pauvreté, cohérence des priorités régionales par rapport aux priorités du CSLP etc.) Dans le cas précis des programmes intégrés, la répartition des dépenses par région passerait par deux cas de figure:

- Cas de programmes directement destinés à une région spécifique (exemple : Programme Assaba) : l'exercice s'en trouve facilité;

- Dans le cas de programmes couvrant plusieurs régions (exemple : PDU) : en

dehors du cas, très rare, où les financements des actions par région sont fixés (exemple : PGRNP), les coûts financiers des programmes sont généralement exprimés en termes globaux et ne donnent pas une répartition ex-ante des financements par région. L’exploitation approfondie du rapport d'évaluation de tels programmes peut permettre, toutefois, de contourner cette difficulté. Dans le cas où cette possibilité n’est pas permise, faute d’informations disponibles dans les rapports, la répartition des financements entre les régions couvertes par le programme pourrait être fondée sur des critères objectifs telle que la densité démographique pondérée par le taux de prévalence de la pauvreté.

v) le cheminement ci-dessus conduit chaque ministère à disposer d’une carte de la répartition des dépenses par région. L’agrégation des parts de chaque région au niveau de chaque ministère conduit à l’estimation du PRLP régional. Remarque : Il est entendu que le processus participatif est supposé réalisé dans cette approche à travers les instruments utilisés dans la formulation et la mise en œuvre du CSLP (ateliers régionaux et nationaux).

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Option 2 : la programmation régionale suivant une approche ascendante L’approche ascendante consiste en la formulation et la mise en œuvre de PRLPs fondés plus étroitement sur l’expression des besoins des populations bénéficiaires sur une base participative. Cette approche peut être déclinée selon le processus suivant : Processus : 2.1. Préalables :

- Partir des états de lieux sectoriels tels que établis dans le cadre des boites à outils relatifs aux différents secteurs. Cette démarche suppose que l'on prenne en considération pour chaque secteur donné toutes les données pertinentes pour caractériser le secteur;

- A partir des diagnostics sectoriels, mettre en place une carte consolidée par

région. Cette carte sera le reflet du diagnostic global pour la région. Elle n'est rien d'autre que l'agrégation, en termes physiques, des diagnostics de tous les secteurs à l'échelle de la région. L'élaboration de cette carte sera d'autant plus facilitée que les termes de référence des boites à outils sectorielles auront été élaborés suivant le même canevas.

- Compte tenu des objectifs définis pour la région (si disponibles) ou, le cas

échéant, des normes nationales pour chaque secteur, élaborer un tableau qui mette en exergue, en termes physiques, les gaps dans les différents domaines (exemple : gap entre le nombre de salles de classes requises compte tenu des normes en vigueur et le nombre de salles de classes issu du diagnostic etc,);

- Organiser des ateliers dans les régions avec la participation de tous les acteurs

concernés au niveau de chaque région pour valider ces besoins;

- Procéder à une programmation financière des besoins compte tenu des normes techniques en vigueur en utilisant par exemple la méthode coût-efficacité (coût d'aménagement à l'hectare d'un barrage, coût de construction d'un centre santé de type A etc.):

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2.2. Hiérarchisation des besoins : Pour hiérarchiser les besoins exprimés par les populations, l'analyse multi-critères est proposée.

2.1.1. Justification : L'approche multi-critères - qui n'est pas très exigeante en termes de données statistiques comparativement à d'autres méthodes - se justifie d'abord au regard de la qualité de l'information disponible (insuffisance des données disponibles notamment au niveau local). Ensuite du fait de son approche participative : elle redonne à toutes les parties prenantes aux programmes, notamment les populations, la possibilité de peser sur des choix qui les concernent au premier chef en leur permettant de prendre part aux choix des critères et à la détermination des pondérations associées à ces critères. Enfin, du fait de sa flexibilité : L'approche multi-critères n'est pas une méthode définie une fois pour toute; elle est régulièrement évaluée et donc sans cesse améliorée. C'est là une manière de suppléer, au moins en partie, au principal grief qui lui est faite : sa relative subjectivité quant aux choix des notations et des pondérations. En fait, l'objectif d'une telle approche c'est moins de trouver la solution optimale au problème posé que de s'en rapprocher. Elle présente, toutefois, certaines limites.

2.2.2. Limites : Si ce type de programmation permet une implication suffisante des populations, qui participent elles mêmes à la définition des besoins et à leur hiérarchisation, sa faisabilité à court terme n'est pas évidente eu égard à ses exigences en termes de délais (processus participatif de bout en bout), de programmation, de suivi et d’évaluation au niveau régional, de formation des acteurs et de coûts.

2.2.3. Critères de classement des programmes

- degré de priorité du secteur dont relève les besoins exprimés Une échelle de priorisation de 4 à 1 (à convenir) pourrait être proposée en fonction de la plus ou moins grande priorité qui s'attache à l'action considérée. C'est ainsi que les actions qui relèveraient des quatre secteurs prioritaires retenus dans le CSLP (Education, Santé, Hydraulique et Développement rural) seront affectés de la note maximale (4 points). Toutefois, des options peuvent être envisagées où, même en présence d'un secteur prioritaire, on pourrait être amené à ne pas affecter la note maximale, parce qu'on aurait atteint un certain degré de couverture des besoins. (exemple : un programme de construction de salles de classes peut être affecté d'un point 4 dans l'hypothèse où les besoins ne seraient couverts qu'à hauteur de 20%; de 1 point dans le cas d'une satisfaction des besoins à 70% etc.).

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Pour les autres programmes (ceux ne relevant pas des domaines dits prioritaires du CSLP), une notation de 1 à 3 pourrait être proposée. Les notations, pondérations et seuils seront arrêtés suivant une approche participative. D'autre part, dans l'hypothèse où les formulations des besoins sont exprimées de manière élaborée, il est possible de dépasser le seul critère de priorité sectorielle pour tenir compte d'informations pertinentes telles que (i) la rentabilité économique; les impacts sur (ii) l'emploi; (iii) les finances publiques et (iv) la balance des paiements. A chaque critère sera associé un indicateur pertinent (cf exemple indicatif ci-dessous) : - effets sur l'emploi Nombre d'emplois crées

par unité d'investissement - rentabilité économique Taux de rentabilité

économique

- impact sur les finances publiques Normes charges récurrentes

- impact sur la balance des paiements Normes coefficients

d'importation

Pour procéder au classement des besoins, une notation par critère sera convenue (cf exemple de notation ci dessus), assortie d'une appréciation qualitative succincte ainsi que de la détermination, de manière concertée avec les principaux acteurs concernés, des pondérations à associer à chaque critère (principe de linéarité : dans notre cas affecter une pondération de 20% à chacun des 5 critères ou privilégier certains critères sur d'autres (effet sur l'emploi et critère de population par exemple). Une telle méthodologie permet de classer les programmes au sein de chaque région hors contrainte de financement. Il appartiendra par la suite au CTSR, compte tenu de la contrainte de financement (telle que définie dans le cadrage à moyen terme) et des objectifs nationaux et régionaux, de proposer une allocation régionale (enveloppe par région); cette enveloppe devant permettre de tracer la ligne entre projets finançables et les autres. Remarques : Dans les cas où les projets se prêteraient mal au calcul d'un taux de rentabilité économique (cas de projets sociaux par exemple), une appréciation sur une base qualitative peut être effectuée.

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2.3. Proposition de répartition des ressources par région (CTSR) Les propositions de répartition par région des financements, tels qu'ils se dégageront du cadrage à moyen terme, pourraient être fondées sur les critères suivants (exemple inspiré du cas FRD):

Critères : indicateurs • poids de la population2 incidence de la pauvreté

Le poids de la population pondéré par le ratio "incidence de la pauvreté" de chaque région donnée permet d'avoir une répartition des financements selon ce premier critère;

• capacité de mobilisation des ressources budgets communaux Cette capacité peut être approchée par le ratio "recettes couvertes au sein des communes de chaque région/recettes totales recouvrées au plan national" • dotation en infrastructures indicateur d'équipement Il s'agira d'abord de préciser les contours du terme "infrastructure" et de dégager par la suite des indicateurs par nature d'infrastructure (exemples : nombre de salles de classes pour x personnes, nombre d'hôpitaux pour x personnes, etc.) de manière à disposer d'un indicateur d’équipement de la région (cf méthodologie d'approche du gap d'infrastructures dans le cadre de l'étude sur le Fonds régional de développement).

Wilaya Ecoles Rangs Centres Rangs Points d'eau Rangs Totaux rang ratio fondamental

es santé pour 1000 hbts pondératio

n par 1000

hbts par 1000 hbts

W1 2 3 4 2 3 3 8 (8/18) W2 4 1 7 1 5 2 4 (4/18) W3 3 2 2 3 6 1 6 (6/18) Bilan 3

Les ratios de pondération ainsi obtenus permettent de répartir les financements selon ce critère. Pour disposer des "dotations" par région, il va falloir régler au préalable la question de la pondération à associer aux différents critères. Dans le cas du FRD, le critère de

2 Cf exemple de répartition régionale du FRD

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population pondéré, considéré comme un critère d'orientation, de sélectivité et d'équité, a été pondéré à hauteur de 50%. 2.4. Transmission des propositions de répartition régionale au MF et au MAED

pour arbitrage sur la base du projet de répartition par région élaboré par le CTSR élargi, les MF/MAED procèdent aux arbitrages définitifs. Il est recommandé que le MF et le MAED notifient, au terme de l'arbitrage définitif, la programmation retenue aux ministères techniques, aux structures régionales concernées et aux représentants des populations. Une telle démarche est de nature à faire approprier l'exercice par tous les acteurs et par conséquent à faciliter l'exécution et le suivi des programmes. 3. Phase transitoire

A court terme, l'approche "ascendante", quoique très participative, pourrait paraître délicate à mettre en place en raison des délais que requièrent les différentes étapes pour parvenir à la mise en place des programmes régionaux (cf cheminement ci-dessus), alors que la mise en place des PRLPs doit pouvoir être effective très prochainement. Pourtant, elle apparaît comme la plus adaptée aux dispositions contenues dans la Loi d'orientation relative à la Stratégie de réduction de la pauvreté (Loi n° 050-2001 du 19 juillet 2001), qui dispose que : "les PRLP constituent le cadre de détermination des objectifs nationaux de réduction de la pauvreté et d'amélioration des conditions de vie des populations. Ils assurent la mise en cohérence des stratégies et programmes de développement régional et fixent les actions prioritaires pour la région" suivant un processus participatif". "la stratégie nationale de lutte contre la pauvreté est mise en œuvre, à moyen terme, dans le cadre de plans d'actions quadriennaux de lutte contre la pauvreté; ces plans intègrent et harmonisent un ensemble de politiques sectorielles visant la stabilisation macro-économique, l'approfondissement des réformes sectorielles, le relèvement durable des conditions de vie des populations et la protection de l'environnement. Ils comportent des programmes d'investissement public pluriannuels; ils définissent les domaines prioritaires d'action, les modalités de mise en œuvre, du suivi et de l'évaluation des politiques et évaluent les ressources financières nécessaires à cet effet. Ils sont élaborés dans le cadre d'une approche participative et sont révisables annuellement" Le réalisme suggère que la dynamique de mise en œuvre de cette approche soit seulement engagée mais pour un aboutissement qui ne saurait être effectif dans le court terme. En effet, Il nous semble que si cette approche était engagée maintenant, le processus ne pourrait connaître son terme que dans au moins deux ans. Sous cet angle, l'approche ascendante pourrait servir à l'élaboration du plan d'action II du CSLP (période 2005 - 2008).

En attendant, une phase transitoire pourrait être expérimentée, dès à présent,

notamment pour les exercices 2003 et 2004, au cours desquels l'approche "descendante" de régionalisation serait testée. Cette démarche permettrait de repartir entre les différentes régions du pays les dépenses retenues dans la première phase du

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CSLP (2001 - 2004) suivant l'option n°1. Le mérite de cette démarche, en dépit des limites associées à certaines hypothèses, est de permettre une plus grande visibilité dans la répartition des dépenses retenues par le CSLP (2001-2004), que ne le permet la présentation sectorielle actuelle de la dépense publique. Elle permet également de tirer des enseignements utiles qui peuvent être mis à profit dans une véritable approche de programmation à la base (Option 2).

4. Suivi-évaluation Il existe au niveau de plusieurs départements des entités (Directions, Services ou Cellules) responsables de la programmation et du Suivi-évaluation des activités menées par les départements. Toutefois, l'impact réel de ces structures sur la gestion et le pilotage des programmes n'est pas, à ce jour, très perceptible. Les principaux facteurs explicatifs de ce phénomène pourraient se résumer à l'insuffisance de la formation du personnel chargé du Suivi-évaluation, la relative faiblesse des ressources budgétaires allouées aux structures (le financement du Suivi-évaluation étant généralement dépendant des ressources des projets par définition limitées dans le temps), le caractère non opérationnel voire l'absence de mécanismes appropriés de suivi d’impact. L'évaluation des dépenses publiques peut être conduite de la manière suivante : - définir des indicateurs simples et limités pour apprécier dans quelles mesures les actions financées sur fonds publics ont amélioré les conditions de vie des populations. Ces indicateurs doivent relever des ministères et acteurs concernés qui doivent veiller au préalable à la mise en place d'un système opérationnel pour leur collecte. Parfois, il existe des informations non négligeables au plan régional qui sont sous exploitées. Ces données gagneraient à être informatisées et analysées périodiquement. Des enquêtes plus ciblées (exemple : enquêtes budget-consommation) pourraient être conduites pour une évaluation plus approfondie de l'impact des dépenses publiques sur les divers groupes. - mettre en place des mécanismes pour l’évaluation des performances sectorielles. Autant le PRLP devra être accompagné d’une décentralisation qui permette de mettre les moyens au niveau des institutions (ministères ou organes régionaux) responsables des résultats, autant le PRLP devra être l’occasion d’établir un contrat de performance entre les départements sectoriels et les ministères chargés de l’économie et des finances dans lequel les premiers s’engagent sur des indicateurs de performance et des résultats en contrepartie des ressources allouées par les seconds; un mécanisme de suivi et d’évaluation des performances sectorielles devant être instauré. - renforcer les capacités au niveau régional. Cela permettra d’assurer le succès de cette réforme de l’allocation de la dépense publique par une appropriation de l’instrument par les départements centraux et sectoriels. Pour cela, il est nécessaire de poursuivre les actions de renforcement des capacités à travers : i) l’assistance

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technique et iii) l’organisation de sessions de formation destinés notamment aux acteurs régionaux.

5. Mesures d'accompagnement :

La centralisation budgétaire a été identifiée, notamment dans le CDMT-santé, comme une contrainte forte à l’amélioration de l’efficacité de la dépense publique en ce qu’elle réduit la capacité des départements sectoriels, en charge de la mise en œuvre des programmes et responsables des résultats, à améliorer l’utilisation des ressources publiques. L’élaboration du CDMT global et la réflexion en cours sur la pratique des finances publiques devraient être accompagnées de propositions de réforme budgétaire visant à réaliser de façon progressive et sécurisée la décentralisation. A titre de rappel, la dépense publique procède généralement du circuit suivant : - projets de développement (Financement extérieur) : la mobilisation des fonds se fait traditionnellement à travers l'envoi aux bailleurs de fonds des demandes d'appel de fonds initiées par les agences d'exécution des projets et visées par la Direction des Financements (MAED). Toutefois, dans certains cas (exemple PGRNP), le projet dispose de deux comptes spéciaux : un compte dit de première génération, au niveau national, qui enregistre les dotations du bailleur couvrant l'exécution de l'ensemble des investissements du projet et, au niveau régional, deux à trois comptes spéciaux, dits de 2ème génération, pour couvrir les dépenses régionales et locales du projet; ces derniers sont réapprovisionnés à partir du compte principal sur la base de justificatifs (lorsque leur solde atteint 30% de la dotation initiale). Pour autant on ne peut à proprement pas parler de décentralisation de l'ordonnancement. - Financement intérieur : ils obéissent traditionnellement au circuit classique de la dépense publique (phase administrative, phase comptable et phase de règlement). S'agissant des structures déconcentrées de l'Etat (Délégations régionales), les crédits leurs sont directement destinés au même titre que les administrations centrales et obéissent au circuit classique de la dépense publique. Toutefois, des particularités existent (cas du Fonds régional de développement) où une dotation annuelle de l'ordre de 265 Millions d'Ouguiya était mise à la disposition des communes suivant le seul critère démographique. Ce fonds, placé sous la tutelle du MIPT, a pris une importance dans le cadre du PDU (avec une dotation de 1.000 Millions d'Ouguiya). Des réflexions sont actuellement en cours pour rendre plus efficace cet instrument. Au delà du critère démographique stricto-sensu, il est prévu de prendre en compte, désormais, des critères de sélectivité (critère population pondéré par le taux de prévalence de la pauvreté, critère de péréquation financière etc.).

Dans tous les cas, un mécanisme doit être mis en place pour gagner en célérité dans la mise à disposition des fonds au niveau des régions tout en permettant aux

départements centraux de suivre les programmes, grâce à la mise en place d'un système d'information efficace. L'expérience du PGRNP, la réflexion en cours autour

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du FRD, les réflexions actuelles sur la pratique des finances publiques devraient permettre de prendre une option à cet égard.