historique des finances publiques franaises(1)

7/24/2019 Historique Des Finances Publiques Franaises(1)

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Historique des finances publiques

franaises (cours)


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FallaitPasFaireDuDroit.fr

Historique des finances publiques franaises (cours) 2

Table des matires

Table des matires .................................................................................................................................. 2

Introduction ............................................................................................................................................. 3

IA lorigine des finances publiques: lapparition de limpt............................................................... 5

Les facteurs conomiques et politiques .............................................................................................. 5

Les facteurs religieux ........................................................................................................................... 5

II - Du Moyen-ge 1789 : des finances publiques qui accompagnent la naissance de lEtat moderne7

1 aspect : lmergence, temporaire, du principe du consentement limpt.................................. 7

2 aspect : une logique dpensire impulse par leffort militaire..................................................... 8

III - De la Rvolution de 1789 la chute de Napolon : des progrs, mais persistance de la crisefinancire ................................................................................................................................................. 9

Laction des rvolutionnaires de 1789................................................................................................ 9

Laction de Napolon......................................................................................................................... 10

IVDe la Restauration la Premire Guerre mondiale : les finances publiques classiques ................ 11

V - De la Premire Guerre mondiale la fin du XX sicle : les finances publiques modernes ............ 12

Le bouleversement du rle de lEtat................................................................................................. 12

Ladoption dune constitution financire .................................................................................... 13

La crise des annes 1970 et ses consquences ................................................................................. 13VILes finances publiques aujourdhui: un renouveau impuls par la crise des dficits ................... 14

Un encadrement communautaire dterminant ................................................................................ 14

La LOLFLoi organique relative aux lois de finances ....................................................................... 16

Un mouvement de consolidation des finances publiques ................................................................ 17

Le dveloppement de la pluriannualit budgtaire .......................................................................... 18


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Introduction

Lhistoire de lEtat et celle desfinances publiques sont consubstantiellement lies. En effet,cest partir du moment o lhumanita produit plus que ses propres besoins que des prlvementsont pu tre oprs de manire entretenir une forme rudimentaire dorganisationpolitique. Lapparition de limpt est, alors, le premier moment de la longue histoire des financespubliques (I). Ce processus va se dvelopper et se complexifier tout au long des premiers sicles de lacivilisation humaine, notamment avec lEmpire romain.

Mais, il faudra attendre le Moyen-ge pour que les finances publiques connaissent un nouvelessor. En effet, la priode qui va du Moyen-ge 1789 voit lapparition de lEtat moderne (II). Sondveloppement, notamment au plan militaire, suppose de trouver de nouvelles recettes, plusprcisment de lever des impts. Face lhostilit des contributeurs, le Roi sera, alors, contraint de

soumettre lapprobation dassembles de telles leves : merge, ainsi, mais de maniretemporaire, le principe du consentement limpt apparu en Grande -Bretagne. Cette priode estaussi marque par le dveloppement considrable des dpenses publiques, notamment militaires,celles-ci commandant le niveau des prlvements et tant lorigine dune multitude de crisesfinancires. La consquence est laccroissement de la dette publique tout au long du XVIII sicle etles tentatives de Louis XVI de moderniser les finances publiques ne rsoudront pas le problme, quisera lun des lments dclencheurs de la Rvolution de 1789. La fin du XVIII sicle et le dbut duXIX sicle sont marqus par la volont, tant des rvolutionnaires que de Napolon, de rformer lesfinances publiques. Malgr quelques progrs, notamment au plan des principes, ces efforts restent,cependant, sans rels effets sur la situation des comptes de la France (III).

Il faudra, alors, attendre la Restauration pour quune nouvelle conception des financespubliques, dobdiencelibrale, se fasse jour (IV). Concrtement, il sagit dviter que linterventionfinancire de lEtat ne vienne brider la libert individuelle et entraver le fonctionnement delconomie. Cette nouvelle doctrine sarticule autour de trois ides essentielles : la neutralitbudgtaire, des dpenses publiques destines uniquement au financement des activits rgaliennesde lEtat et lquilibre budgtaire. Au final, cette politique permet aux comptes de la France de seredresser, malgr des guerres ou des rvolutions. Mais, les bouleversements induits par les deuxguerres mondiales et la crise de 1929 vont rapidement bouleverser cette quation. En effet,lmergence de la socit industrielle au cours du XIX sicleconduit lEtat dvelopper sesinterventions dans les domaines conomique et social. Ce mouvement va saccentuer avec laPremire Guerre mondiale du fait des dpenses darmement et des ncessits de la reconstruction.La crise des annes 30, va, elle, imposer des efforts pour soutenir les secteurs conomiques endifficult et prendre en charge les problmes sociaux, auxquels sajouteront, une nouvelle fois, desbesoins darmement. Aprs la Seconde Guerre mondiale, outre les efforts de reconstruction, ce sontles grands projets industriels et le dveloppement de la couverture sociale qui constituent lesnouveaux chantiers de lEtat. Cette volution traduit une mutation du rle de celui-ci : de lEtat-Gendarme, lon passe lEtat interventionniste, puis providence (V). Cette extension desinterventions de lEtat va, alors, ncessiter un encadrement juridique global des finances publiques,au travers de ladoption dune constitution financire : lordonnance du 2 Janvier 1959. Si

jusquau annes 1970, ces nouvelles interventions se font dans le respect de lquilibre budgtaire, lacrise conomique, qui dbute lors de cette dcennie, va rompre cette quation et marquer le dbutde la crise de la dette publique, signe du commencement dune nouvelle re pour les financespubliques.


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En effet, la question des dficits publics et de la dette publique va prendre au cours desannes 1990 une place cruciale dans le dbat politique dans la mesure o limportance des dficitstouchant la plupart des Etats industrialiss pose la question de la soutenabilit des financespubliques, cest--dire de la capacit des Etats honorer leurs engagements financiers. Cettethmatique va connaitre un regain dintrt avec la crise conomique rsultant de la crise financire

partir de 2008. Ces circonstances vont, alors, avoir trois sries de consquences (VI). Dabord,lexistence dune monnaie unique en Europe va ncessiter la mise en place dune disciplinebudgtaire de manire ce que les politiques budgtaires des uns ne contraignent pas la situationconomique des autres. Ensuite, lexigence de maitrise des dficits va rendre ncessaire une rformede lEtat, celle-ci passant, notamment, par une gestion axe sur lexigence de performance de ladpense publique : cest dans ce cadre qua, alors, t adopte une nouvelle constitutionfinancire avec la LOLF. Enfin, les contraintes europennes et lobjectif de retour lquilibrebudgtaire vont conduire dune part un mouvement de consolidation des finances publiques etdautre part au dveloppement de la pluriannualit budgtaire.


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I A lorigine des finances

publiques : lapparition delimpt

Il ne peut y avoir de finances publiques que ds lors quexistent des mcanismes deprlvements obligatoires destins entretenir une Administration publique. Lorigine des financespubliques remonte, alors, aux premires formes dorganisation humaine ou des impts sontprogressivement instaurs pour financer des activits publiques, principalement militaire au dpart.Lapparition des finances publiques apparait, donc, intimement lie celle de limpt, dont le

dveloppement repose sur des facteurs dordre tant conomiques et politiques (1) que religieux (2).

Les facteurs conomiques et politiques

Lapparition de limpt est fondamentalement lie au stade de dveloppement de la socithumaine. En effet, cest partir du moment o celle -ci est parvenue, par le dveloppement delagriculture, produire plus que ses besoins quune forme de prlvement a pu tre possible.Prenant lorigine la forme de pillages dsordonns, ces prlvements vont progressivementprendre le caractre de tributs destins entretenir lorganisation politique institutionnalise. Cettetransition est rendue possible par lvolution des socits humaines qui progressivement sesdentarisent, apprennent grer les surplus de production et laborent des mcanismes de

relations sociales de plus en plus complexes. Limpt apparait, alors, comme intimement li lapparition de lEtat. Ces deux phnomnes se nourrissent dailleurs mutuellement: lEtat marque ladomination ncessaire la ralisation du prlvement, mais, en retour, limpt consolide lesrapports de domination par le dveloppement dune arme et dune Administration quil permet.

Les facteurs religieux

Limpt peut aussi tre apprhend comme un phnomne religieux. Concrtement, il sagitici de dire que limpt, appel aussi sacrifice fiscal, serait la continuit du rituel sacrificiel qui animelespce humaine depuis la nuit des temps. En effet, selon certaines thories, lhomme seconsidrerait comme ternellement dbiteur des dieux, et naurait de cesse que de se livrer de tels

sacrifices pour tenter de renouer avec la communaut invisible, celle des dieux, et reconstituer, ainsi,la communaut originelle. Ce sacrifice apparait, alors, comme remplissant une fonction dintgrationau sein dun ordre universel transcendant toute forme dorganisation sociale. Plus tard, la pparitionde lEtat, cest--dire dune entit dtenant le pouvoir sur la socit, aurait conduit laciser enquelque sorte le sacrifice religieux : en effet, la csure hommes / dieux aurait succd la coupurehommes / Etat, et le sentiment de dette aurait t transfr des dieux lEtat.

Si lon se situe maintenant un stade plus avanc de la civilisation humaine, il fautremarquer que cest lEmpire romain qui commence organiser les finances publiques encentralisant les recettes de lEtat au sein du Trsor imprial, dnomm fiscus , et du Trsor de

lEtat romain, laerium. Les rois francs rcuprent le fruit des impts romains, puisprogressivement ces produits sont clats entre les seigneurs fodaux et le Trsor public se


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privatise. Avec les croisades, revient lide de recettes royales. Et, cest partir du Moyen-ge que lamonarchie commence lever des impts pour financer ses actions, notamment militaires.


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II - Du Moyen-ge 1789 : des

finances publiques quiaccompagnent la naissance delEtat moderne

La priode qui va du Moyen-ge 1789 voit lapparition de lEtat moderne. Sondveloppement, notamment au plan militaire, suppose de trouver de nouvelles recettes, plusprcisment de lever des impts. Face lhostilit des contributeurs, le Roi sera, alors, contraint de

soumettre lapprobation dassembles de telles leves : merge, ainsi, mais de maniretemporaire, le principe du consentement limpt apparu en Grande -Bretagne. Cette priode estaussi marque par le dveloppement considrable des dpenses publiques, notamment militaires,celles-ci commandant le niveau des prlvements et tant lorigine dune multitude de crisesfinancires qui dboucheront sur la Rvolution de 1789.

1 aspect: lmergence, temporaire, du principe du

consentement limpt

Le principe du libre consentement limpt est n en Grande-Bretagne au XIII sicle. Lon entrouve une premire illustration dans la Grande Charte de Jean sans Terre de 1215 : celle-ciprvoit qu aucun cuage ou aide ne sera tabli dans notre royaume sans le consentement ducommun conseil de notre royaume . Par la suite, cette Charte ne sera pas applique par la dynastiedes Tudors, et il faudra attendre celle des Stuart pour que le principe quelle consacre soit nouveau lordre du jour. Ainsi, lorsque Charles I dcide de gouverner en ayant recours lemprunt forc, leParlement rappelle, par la Ptition des droits de 1628, le principe du consentement limpt. Puis,cest le clbre Bill of Rights de 1689 qui viendra consacrer ledit principe. Surtout, en plus de prvoirlautorisation de la leve de limpt par le Parlement, cest lutilisation des fonds ainsi leves, cest--dire la dpense publique, qui fait dornavant lobjet dun contrle du Parlement. Les bases dunvritable droit financier public sont, de ce fait, poses.

En France, le principe du consentement limpt saffirme progressivement au cours duMoyen-ge. En effet, cest partir de cette priode que lEtat moderne apparait en France . Ledveloppement de lAdministration qui accompagne ce mouvement amne, alors, la monarchie, neplus se contenter des revenus traditionnels tirs du domaine royal et chercher de nouvellesrecettes, en loccurrence les impts. La Guerre de Cent ans marque ici un tournant dans la mesure ole financement des oprations militaires suppose de trouver des recettes extraordinaires. Sont, ainsi,crs quatre nouveaux prlvements : les aides (impts indirects sur les ventes et transports demarchandises), la gabelle sur le sel, les traites ( droits de douane entre provinces) et le fouage(impt indirect peru sur les roturiers, anctre de la taille). Ds lors, afin dviter des rvoltes fiscales,la leve des impts est soumise lapprobation des Etats gnraux. Ceux-ci se runissent pour lapremire fois sous Philippe le Bel en 1302. Pendant la Guerre de Cent ans, ils autorisent la leve des

quatre impts cits plus haut, dabord de manire provisoire, puis de faon permanente. Est, ainsi,transpos en France le principe du consentement limpt n en Grande-Bretagne, mme si celui-cinest appliqu que de manire limite puisque les Etats gnraux ne se runissent que sur


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convocation du Roi et de manire non permanente. Cependant, confront la hausse des besoins et lhostilit des parlements de Paris et de province, le Roi ne parvient pas rformer le systme. Laconsquence est que les Etats gnraux ne seront plus runis de 1614 1789, marquant, ainsi,leffacement, temporaire, du principe du consentement limpt.

2 aspect: une logique dpensire impulse par leffort

militaire

Jusquau rgne de Franois I, les recettes commandaient les dpenses : en dautres termes,le Roi dpensait en fonction du niveau de ses recettes. A partir du XVI sicle, la logique sinverse etla ncessit de financer la diplomatie et les moyens militaires commande de prlever en fonction desbesoins. Il sensuit un accroissement des ressources financires du Royaume et du pouvoirdinfluence du Roi de France. Ce mouvement se poursuivra au XVII sicle au cours duquel lasituation politique de la France se voit fragilise par lassassinat dHenry IV. Confronte, alors, unenoblesse hostile, la rgente, Marie de Mdicis, distribue des grces et des charges ses membresafin de la contrler. Elle poursuit, dans le mme temps, un renforcement de la protection desfrontires du pays. Le poids des dpenses militaires dans le budget de lEtat sera tel quilreprsentera, sous le rgne de Louis XIV, la moiti des dpenses totales en temps de paix et les deux-tiers en priode de guerre.

La consquence de limportance de ces dpenses sera une succession de crisesfinancires. Ainsi, la lutte par Louis XIV contre toutes les coalitions trangres laisse, la fin de sonrgne, une dette de deux milliards de livres. Pour la rembourser, le rgent Philippe dOrlans metmassivement du papier-monnaie jusquen 1720 ou le systme seffondre. Malgr le retour unecertaine orthodoxie financire, les dpenses continuent leur mouvement ascendant, notamment enraison de plusieurs guerres. Face la ncessit de trouver de nouvelles recettes, le Roi envisage de

recourir la fiscalit, mais les parlements sy opposent, ne laissant la monarchie que la voie de lafiscalit indirecte. La dette publique saccroit, malgr tout, tout au long du XVIII sicle, et lestentatives de Louis XVI de moderniser les finances publiques ne rsoudront pas le problme, qui seralun des lments dclencheurs de la Rvolution de 1789.


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III - De la Rvolution de 1789

la chute de Napolon : desprogrs, mais persistance de lacrise financire

La fin du XVIII sicle et le dbut du XIX sicle sont marqus par la volont, tant desrvolutionnaires que de Napolon, de rformer les finances publiques. Malgr quelques progrs,notamment au plan des principes, ces efforts restent sans rels effets sur la situation des comptes de

la France.

Laction des rvolutionnaires de 1789

La Rvolution de 1789 est ne de la conjonction de plusieurs facteurs, au nombre desquelsfigurent, notamment, une crise politique double dune crise financire. Il est, ainsi, frquemmentadmis que le rejet par le parlement de Paris de la rforme fiscale de 1787 va acclrer la convocationdes Etats gnraux en 1789. Lune des taches principales des rvolutionnaires sera, alors, derformer les finances publiques de la France en suivant principalement deux directions. Ilscommencent dabord par affirmer ou raffirmer certains principes fondamentaux. Ainsi, la clbreDclaration de 1789 pose plusieurs principes qui caractrisent encore les finances publiquescontemporaines : le caractre indispensable dune contribution commune pour financer les dpensesdadministration, lgale rpartition de cette contribution ou encore le principe du consentement limpt. Sagissant de ce dernier, cest ds le 17 Juin 1789 que lAssemble nationale dclare nuls etillgaux tous les impts existants, car non consentis par la Nation. Quelques jours plus tard, Louis XVIsera contraint daccepter que toute cration ou prorogation dimpt soit soumise au consentementdes dputs. Cest aussi, partir de ce moment, que lassemble aura approuver, chaque anne, enplus des recettes, le volet dpenses publiques. Au plan fiscal, les rvolutionnaires suppriment lesimpts indirects la gabelle sera supprime en 1790 - jugs inquitables et contreproductifconomiquement, mme si le Directoire les rtablira plus tard. Ils crent, en revanche, des imptsdirects, tels que la contribution foncire, la contribution mobilire qui pse sur tous les revenus quine sont pas tirs du commerce et de la terre, ainsi que la patente qui frappe les professions selon dessignes extrieurs. Un lien est, par ailleurs, tabli entre fiscalit et citoyennet du fait du suffragecensitaire.

Si ces rformes portent leur fruit au plan des principes, elles ne parviennent pas rtablir lasituation des comptes de la France. En effet, la nouvelle fiscalit dgage moins de recettes que souslAncien Rgime, la suppression des impts indirects expliquant en partie cette situation. Quant auxressources ponctuelles tires de la vente des biens du clerg, elles apparaissent rapidementinsuffisantes : en effet, avant mme la mise en vente de ces biens, Necker met 400 millions debillets assigns sur le produit futur de la vente, mais trs vite leur cours chute, les assignats ayant unevaleur huit fois plus leve que celle des biens vendre. En ce qui concerne les dpenses, les guerresengages par la France rvolutionnaire en Europe finissent daggraver les dficits publics. Cette

situation de variera guerre sous le I Empire


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Laction de Napolon

A son arrive au pouvoir, Napolon manifeste la volont de redresser la situation desfinances publiques de la France. Cela passe notamment par le renforcement des contrles sur lesfinances franaises, avec la cration en 1807 de la Cour des comptes charge de contrler demanire centralise les comptes et les comptables publics. Mais, les vises hgmoniques deNapolon et les guerres quelles impliquent provoquent un accroissement considrable des dpensesmilitaires. Pour autant, la pression fiscale reste mesure, notamment parce quune partie de cesdpenses est finance par un prlvement exceptionnel sur les pays conquis. Cette situationexplique, alors, que de multiples auteurs aient, partir de la fin du I Empire, tent dlaborer uncorps de doctrines financires axe autour de lide de discipline financire. Cest la priodeclassique des finances publiques.


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IV De la Restauration la

Premire Guerre mondiale : lesfinances publiques classiques

Si de Franois I Napolon, la dpense commandait la recette, la chute de Napolonmarque lmergence dune nouvelle conception des finances publiques qui restera en vigueur jusqula Premire Guerre mondiale. Celle-ci sorganise autour dune conception librale de lEtat, celui-cine devant soccuper que des missions rgaliennes. Il sagit, alors, dviter que linterventionfinancire de lEtat ne vienne brider la libert individuelle et entraver le fonctionnement de

lconomie. Cette nouvelle doctrine sarticule autour de trois ides essentielles. La premire est laneutralit budgtaire, ce qui signifie que le budget nest pas utilis pour agir sur la conjonctureconomique ou pour jouer un rle redistributif. Les dpenses publiques doivent, par ailleurs, trerduites, celles-ci tant principalement consacres au financement des fonctions rgaliennes delEtat: cest, ainsi, qu cette poque le budget de lEtat reprsente moins d1/10 de la richesse dupays. Enfin, le budget de lEtat doit tre quilibr, le but tant de ne prlever sur lconomie que cequi est strictement ncessaire au financement des missions essentielles. Ainsi, sexplique qu cettepoque les recettes proviennent essentiellement de limpt, les manipulations montaires nayantplus cours et le recours lemprunt tant exceptionnel.

Cest cette poque quest cre la rgledes quatre temps alterns , selon laquelle leGouvernement prpare le budget, le Parlement le vote, lexcutif lexcute et les assembles le

contrle. Cette procdure est donc marque par un renforcement des pouvoirs du Parlement,illustre, notamment, par la conscration de quatre principes budgtaires fondamentaux, toujoursen vigueur lheure actuelle. Ainsi, la rgle de lannualit impose que lauto risation budgtaire delever limpt et de dpenser soit renouvele chaque anne. Par ailleurs, afin que le contrle duParlement soit efficace, il faut que lensemble des comptes soit retrac dans un document unique:cest le principe dunit budgtaire. Cest aussi le but du principe duniversalit budgtaire quiimpose de prsenter toutes les recettes et toutes les dpenses, et non simplement un solde. Enfin, leprincipe de spcialit budgtaire a pour objectif de permettre au Parlement de dcider prcismentde la destination des crdits budgtaires, de manire ce que lexcutif ne puisse pas dciderlibrement de celle-ci. Cest, ainsi, que la Parlement parvient voter les dpenses par ministres en1817, puis par section de ministres en 1827 et enfin par chapitre en 1837. Toujours au plan du

contrle du Parlement, lon peut aussi noter que celui-ci vote partir de 1817 une loi de rglementlui permettant de vrifier la correcte excution budgtaire de lanne coule. Ce contrle seradautant plus efficace que les mcanismes comptables, qui permettent le suivi de lexcutionbudgtaire, seront affermis : cest chose faite avec le dcret dcret du 31 Mai 1862 instaurant unnouveau rglement relatif la comptabilit publique.

Au final, lensemble de ces rformes permettent aux comptes de la France de se redresser,malgr des guerres ou des rvolutions. Par ailleurs, lEtat commence largir ses missions, mais sanstrahir le principe de lquilibre budgtaire. Les bouleversements induits par les deux guerresmondiales et la crise de 1929 vont, cependant, rapidement bouleverser cette quation.


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V - De la Premire Guerre

mondiale la fin du XX sicle :les finances publiques modernes

Le XX sicle voit la dpense publique saccroitre considrablement : de moins de 10 % du PIBavant la Premire Guerre mondiale, elle passe 30 % du PIB dans lentre-deux-guerres pouratteindre plus de 40 % aprs la Guerre de 1939-1945. Cette volution traduit une mutation du rlede lEtat: de lEtat-Gendarme lon passe lEtat interventionniste, puis providence. Cette extensiondes interventions de lEtat va, alors, ncessiter un encadrement juridique global des finances

publiques, au travers de ladoption dune constitution financire . Si jusquau annes 1970, cesnouvelles interventions se font dans le respect de lquilibre budgtaire, la crise conomique, quidbute lors de cette dcennie, va rompre cette quation et marquer le dbut de la crise de la dettepublique, signe du commencement dune nouvelle re pour les finances publiques.

Le bouleversement du rle de lEtatLmergence de la socit industrielle au cours du XIX sicle conduit lEtat dvelopper ses

interventions dans les domaines conomique et social. Ce mouvement va saccentuer avec l aPremire Guerre mondiale du fait des dpenses darmement et des ncessits de la reconstruction.La crise des annes 30, va, elle, imposer des efforts pour soutenir les secteurs conomiques en

difficult et prendre en charge les problmes sociaux, auxque ls sajouteront, une nouvelle fois, desbesoins darmement. Aprs la Seconde Guerre mondiale, outre les efforts de reconstruction, ce sontles grands projets industriels et le dveloppement de la couverture sociale qui constituent lesnouveaux chantiers dun Etat qui nest plus simplement interventionniste, mais aussi providence.Cette mutation va saccompagner dune diversification des ressources publiques: en effet, lEtatrecours lemprunt ou tire des revenus de ses activits industrielles et commerciales ; par ailleurs,des prlvements obligatoires autres que limpt apparaissent, les cotisations sociales, pour financerla scurit sociale.

Si ces nouvelles interventions passent par des canaux divers et varis, leur vecteur principalreste la politique budgtaire utilise comme instrument de politique conomique et sociale et qui, dece fait, perd la neutralit qui la caractrisait au XIX sicle. Cette conception du rle de lEtat finira

par saffirmer au cours des annes 1930 du fait de la criseconomique et de la popularit des idesde lconomiste britannique Keynes. Ce dernier recommande, ainsi, dutiliser les diffrents canauxdes finances publiques pour agir sur lconomie: quil sagisse de laugmentation des dpensespubliques afin de soutenir le pouvoir dachat des mnages et la demande sadressant auxentreprises, de lusage de la politique fiscale des fins redistributives et incitatives, ou encore delintervention directe de lEtat dans lconomie au travers de monopoles ou de la dtention directedentreprises de manire impulser un mouvement.

Ces bouleversements ont t thoriss par Richard Musgrave qui dcle trois missionsprincipales attribu lEtat contemporain. Celui-ci a, ainsi, dabord une fonction dallocation desressources qui consiste utiliser la politique budgtaire pour orienter les comportements individuels.

Par sa fonction de distribution, lEtat corrige la rpartition spontane des revenus et des richessesafin den assurer une juste rpartition. Enfin, lEtatjoue un rle de stabilisation de manire garantirle plein emploi des facteurs de production, tels que le travail et la stabilit des prix.


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Ladoption dune constitution financire

Lextension des interventions de lEtat impose de disposer dun cadre juridique plus affirmdans les domaines de la prparation, du vote et de lexcution du budget. Les constitutions de 1946et 1958 renvoient, toutes deux, une loi organique. Le premier texte est, ainsi, le dcret-loiorganique du 19 Juin 1956 qui est le premier texte prvoir une organisation densemble desfinances publiques : outre la simplification de la mise en uvre des principes budgtaires, ce texterenforce les pouvoirs de lexcutif en matire de prparation et dexcution du budget.

Mais, cest lordonnance du 2 Janvier 1959 qui constituera longtemps, jusqu la LOLF, la constitution financire de la France. Elle a t labore avec le mme objectif que tous les textesadopts sous limpulsion du Gnral de Gaulle dans la V Rpublique naissante, savoir laprminence de lexcutif: cest, ainsi, que cette ordonnance fait la part belle au Gouvernement enmatire de finances publiques. Du point de vue du contenu de ce droit budgtaire, lorientationconsistait principalement faire du budget un budget de moyens. Mais, cette logique estprogressivement apparue inadapte la crise des dficits qui caractrise la France depuis les annes

1970, ce qui imposa ladoption dune nouvelle constitution financire .

La crise des annes 1970 et ses consquences

Les deux chocs ptroliers provoquent une immense crise conomique mondiale. Dans cecontexte, les dpenses publiques continuent daugmenter de manire tenter de relancer lacroissance. Mais, ce faisant, des dficits publics apparaissent, alors que jusqu prsent lesinterventions de lEtat staient opres en garantissant lquilibre budgtaire. Plus prcisment, laFrance est, depuis 1974, en situation de dficit budgtaire permanent, et la dette publiquereprsente 1 833,8 milliards , soit 90,2 % du PIB la fin 2012.

Lautre volution quil convient de noter que la dpense publique sest diversifi. Si laLibration, les dpenses de lEtat reprsentaient les 2/3 des dpenses publiques, elles nenreprsentent plus que 30 % aujourdhui. En effet, outre les dpenses des collectivits locales qui sesont dveloppes du fait de la dcentralisation, ce sont les dpenses de scurit sociale qui,aujourdhui, reprsentent la plus grande part des dpenses publiques. Le mme mouvement aaffect les prlvements obligatoires.

Cest dans ce contexte quune nouvelle approche des finances publiques a t impulse aucours des annes 1990, tant au plan communautaire quinterne.


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VI Les finances publiques

aujourdhui : un renouveauimpuls par la crise des dficits

La question des dficits publics et de la dette publique occupe, depuis les annes 1990, uneplace cruciale dans le dbat politique. En effet, limportance des dficits touchant la plupart des Etatsindustrialiss pose la question de la soutenabilit des finances publiques, cest --dire de la capacitdes Etats honorer leurs engagements financiers. Cette thmatique a connu un regain dintrt avecla crise conomique rsultant de la crise financire partir de 2008. Ces circonstances ont, alors, eu

trois sries de consquences. Dabord, lexistence dunemonnaie unique en Europe a ncessit lamise en place dune discipline budgtaire de manire ce que les politiques budgtaires des uns necontraignent pas la situation conomique des autres. Ensuite, lexigence de maitrise des dficits arendu ncessaire une rforme de lEtat, celle-ci passant, notamment, par une gestion axe surlexigence de performance de la dpense publique : cest dans ce cadre qua, alors, t adopte unenouvelle constitution financire avec la LOLF. Enfin, les contraintes europennes et lobjectif deretour lquilibre budgtaire ont conduit dune part un mouvement de consolidation des financespubliques et dautre part au dveloppement de la pluriannualit budgtaire.

Un encadrement communautaire dterminant

Lexistence de la monnaie unique a provoqu la mise en place de rgles de disciplinebudgtaire, de manire encadrer tant les finances de lEtat que celle des collectivits locales et dela Scurit sociale. Ces rgles trouvent leur origine dans la construction de lUnion conomique etmontaire (UEM) par le trait de Maastricht, sign en Fvrier 1992 et entr en vigueur le 1Novembre 1993, dont la zone euro est la manifestation la plus remarquable. Ce texte prvoyait, ainsi,que les pays de lUnion europenne (UE) pourraient participer lUEM condition de remplir cinqcritres de convergence : les plus importants sont ceux imposant un dficit des administrationspubliques et une dette publique ne dpassant pas respectivement 3 % et 60 % du PIB. Ces critresavaient pour but, au dpart, de dterminer la liste des pays pouvant entrer dans la zone euro. Mais,craignant que certaines pays ne mnent une politique budgtaire laxiste une fois ce barrage franchi,il t dcid, en 1997, dans le cadre de la troisime phase de lUEM qui devait commencer le 1

Janvier 1999, que les pays ayant adopt leuro devraient se conformer ces critres de manirepermanente et quun dispositif de contrle serait mis en place. La raison dtre de rgles aussistrictes tient, alors, la volont dviter les distorsions entre Etats qui pourraient mettre en danger lazone euro. En effet, au-del de la poursuite d'une politique budgtaire saine et responsable,lobjectif de telles rgles est deprvenir toute situation d'insolvabilit d'un pays participant l'euroet ainsi dviter que la politique budgtaire dun pays ne contraigne la politique montaire delensemble dela zone. Il sagit donc dliminer le risque de ce que lon appelle le comportement de free rider (passager clandestin) qui consisterait pour un pays profiter de son appartenance lazone euro pour mener des politiques budgtaires laxistes sans en payer le prix et entrainant unehausse de taux dintrts pnalisant lensemble de la zone. Ce dispositif vise, par ailleurs, seprmunir contre dventuelles pressions en faveur d'un sauvetage par les autorits montaires

communautaires en cas d'insoutenabilit du niveau de dficit ou de dette dun pays: en effet, enpareille hypothse, lUE naurait dautres choix que de renflouer le pays en question pour ne pasavoir soit rpudier la dette de ce pays, soit encourir lclatement.


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Concrtement, trois phases ont ponctu ce processus. Cet encadrement communautaire a,ainsi, t institu par le Pacte de stabilit et de croissance (PSC) adopt en 1997 : celui-ci reprend leslimites en matire de dficit public et de dette publique applicables pour lentre dans lUEM, etcomporte, par ailleurs, un volet prventif avec une procdure dexamen et de surveillance mutuelledes politiques budgtaires, ainsi quun volet rpressif lorsquun Etat dpasse le critre de dficit

public. La faiblesse de la croissance conomique au dbut des annes 2000 devait, cependant,conduire nombre de pays europens ne pas pouvoir respecter les rgles les plus fondamentales duPSC ; un assouplissement fut donc dcid en 2005. Avec la crise conomique de 2008, et, il faut bienle reconnaitre, la domination des ides librales, cest la logique inverse qui est suivie. Ainsi, troisrformes successives sont adoptes partir de 2011 : le six-pack en octobre 2011, le Trait sur lastabilit, la coordination et la gouvernance (TSCG) au sein de lUnion europenne en 2012 et le two-pack en 2013. Concrtement, quatre grandes orientations sont suivies par ces rformes. Les rglessont dabord renforces ou compltes. Ainsi, les pays qui ont une dette qui dpasse 60 % du PIBferont l'objet d'une procdure de dficit excessif s'ils ne rduisent pas cet excdent d'au moins 5 %par an en moyenne sur trois ans. Surtout, le TSCG prvoit que les objectifs budgtaires moyenterme doivent tre inscrits dans la lgislation nationale et que les dficits structurels, cest la

fameuse rgle dor, doivent tre limits 0,5 % du PIB. Le dispositif de contrle est aussi renforctant au plan prventif quau plan rpressif. Par ailleurs, le two-pack permet dlargirprogressivement la surveillance pour les tats membres de la zone euro qui prsentent un niveaulev de dficit ou de dette ou qui connaissent des difficults en termes de stabilit financire. Enfin,pour prvenir des dsquilibres conomiques tels que ceux que la Grce ou lEspagne ont connu, unsystme de surveillance des politiques conomiques, qui constitue le pendant de la surveillancebudgtaire, est institu.

En droit interne, cest laloi organique du 17 Dcembre 2012 relative la programmation et la gouvernance des finances publiques qui a modifi les procdures budgtaires conformment auxprincipes du TSCG du 2 mars 2012. Elle anticipe galement la mise en uvre du rglement europen

du 2 pack . Cette loi organique confie aux lois de programmation pluriannuelles des financespubliques le soin de mettre en uvre la "rgle d'or" fixe par le TSCG. Les lois de programmationdevront donc dsormais fixer un objectif de dficit "structurel", cest--dire corrig des variations dela conjoncture, qui ne pourra pas dpasser 0,5 % du PIB, conformment ce que prvoit le TSCG. Parailleurs, elle cre un Haut conseil des finances publiques (HCFP) Charg de veiller au respect par leslois de programmation mais galement par les lois financires annuelles de lobjectif de dficit"structurel". Enfin, elle introduit un mcanisme de correction qui devra tre mis en uvre en casdcart important par rapport lobjectifde solde structurel constat en excution au moment de laloi de rglement. Concrtement, en vue du dpt de la loi de rglement, il appartient au Hautconseil, si des carts importants sont constats entre les rsultats de lexcution de lanne couleavec les orientations de solde structurel dfinies dans la loi de programmation des finances

publiques, dalerter publiquement le Parlement et le Gouvernement sur lventuelle ncessit dedclencher ce mcanisme, au moyen dun avis rendu public. Le Gouvernement devra expliquer lesraisons dventuels carts la trajectoire lors du dbat sur la loi de rglement et proposer desmesures correctrices, le cas chant, au moment du dbat dorientation des finances publiques en

juin. Ces mesures seront prises en compte au plus tard dans le prochain projet de loi de finances delanne ou projet de loi de financement de la scurit sociale. Elles devront permettre de revenir surla trajectoire de solde structurel initialement prvue par la loi de programmation au plus tard dansles deux ans suivant la constatation de lcart. Seules des conditions exceptionnelles, par exempleune grave rcession conomique, peuvent justifier de scarter de la trajectoire sans prendre demesures de correction.


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La LOLF Loi organique relative aux lois de finances

La situation des finances publiques a t rgie, pendant plus de 40 ans, par lordonnance du2 Janvier 1959. En raison de lchec des multiples projets de rforme, celle -ci paraissait intouchable.La succession des dficits publics du fait de la crise conomique que connait la France depuis lesannes 1970 devait, cependant, changer radicalement la donne. En effet, le texte de 1959 nayantpas permis de maitriser laccroissement de la dette publique, sest fait jour progressivement lebesoin de disposer de nouveaux outils de gestion de nature tant mieux contrler la dpensepublique qu assurer une meilleure performance de celle-ci. La russite de cette rforme supposait,cependant, lexistence de conditions politiques favorables qui furent runies au tournant dumillnaire permettant, ainsi, ladoption dune nouvelle constitution financire .

Sinspirant des modles de gestion publique promus par lOCDE et des rformes menesdans plusieurs autres Etats depuis les annes 1980, la Loi organique relative aux lois de finances du 1Aout 2001, modifie de manire limite par la loi organique du 12 Juillet 2005 et applique entotalit pour la premire fois la loi de finances pour 2006, suit deux voies principales. La premire

concerne la dmarche qui doit prsider llaboration, au vote et lexcution des lois de finances.Ainsi, l ou lordonnance de 1959 prvoyait un budget de moyens, la LOLF opte pour unestructuration des crdits selon une logique fonctionnelle, partir des objectifs atteindre. Cettenouvelle logique, qui vise lier dpense publique et performance, a une incidence sur laprsentation des lois de finances : la rpartition des crdits est, ainsi, effectue par missions,composes de programmes, cest--dire en fonction de grands objectifs. Surtout, lexigence deperformance se traduit aussi au niveau de la marge de manuvre dont disposent les gestionnairespublics en ce qui concerne laffectation des crdits vots. Ainsi, si chaque programme constitue unplafond de crdits, les dcideurs publics peuvent redployer les crdits au sein dun programme,tant prcis que les dpenses de personnel ne peuvent recevoir de crdits d'autres titres duprogramme : cest ce que lon appelle la fongibilit asymtrique.

La consquence de cette nouvelle libert de gestion est double. Dabord, sont mis en placedes indicateurs de performance permettant de vrifier si les objectifs assigns ont t ou nonatteints, de manire responsabiliser les dcideurs publics. En dautres termes, il sagit de mesurerannuellement la performance de la dpense publique, afin de permettre au Parlement dexercerpleinement son contrle. Cest l lautre consquence de cette libert de gestion : les assemblesvoient leurs pouvoirs considrablement accrus afin de contrler la performance de la dpensepublique, tant au niveau du vote de la loi de finances que de son excution. Cest, ainsi, que leParlement dispose de plus dinformations et que ses commissions des finances voient leursattributions en matire de rgulation budgtaire largies. Par ailleurs, la LOLF reconnait auxparlementaires le droit de majorer les crdits d'un programme condition de minorer les crdits

d'un autre programme de la mme mission.


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Un mouvement de consolidation des finances publiques

Les contraintes europennes ont eu une influence dterminante sur les finances publiquesnationales. En effet, dans la mesure o elles concernent les finances de lensemble desAdministrations publiques (Etat, collectivits locales, Scurit sociale), sest progressivementimpose la ncessit doprer un pilotage global des diffrentes branches des finances publiques. Cemouvement de consolidation des finances publiques sest traduit par la cration des lois definancement de la Scurit sociale et dorganismes paritaires de coordination entre les diffrentsacteurs de la dpense publique. Ainsi, en 2006, ont t crs une Confrence et un Conseil desfinances publiques afin dorganiser le dialogue entre les acteurs publics et promouvoir un pilotagerenforc des finances publiques. La cration de tels organismes se justifie quand lon sait lesmultiples flux financiers existant entre les trois branches des finances publiques : titre dexemple,de nombreuses ressources des collectivits locales proviennent de transferts dimpts dEtat auprofit de ces dernires. Le systme financier public tant complexe, la cration de ces instances estun pas de plus vers une rgulation globale des finances publiques.

Par ailleurs, la loi organique du 17 Dcembre 2012 relative la programmation et lagouvernance des finances publiques a institu un Haut conseil des finances publiques (HCFP) Chargde veiller au respect par les lois de programmation mais galement par les lois financires annuellesde lobjectif de dficit "structurel" de 0,5 % maximum du PIB conformment ce que prvoit leTrait sur la stabilit, coordination et la gouvernance de lUE.

Ce quil faut, aussi, noter est que ce mouvement de consolidation des finances publiques setraduit par un renforcement du rle de lEtat. En effet, partir du moment o cest lEtat qui esttenu de rendre compte Bruxelles de la soutenabilit des finances publiques, celui-ci a souhaitrenforcer son contrle sur les finances publiques non tatiques. Cela sest traduit, dabord, par lacration, en 1996, des lois de financement de la scurit sociale. Sagissant des collectivits locales,

les exigences communautaires ont confort les rapports existant en France entre ces dernires etlEtat. En effet, la question de l'autonomie fiscale des collectivits territoriales a toujours t enFrance apprhende sous langle du degr de libert accorde ces dernires,la question du pouvoirfiscal des collectivits tant perue comme un moyen pour l'Etat de contrler le processusdcentralisateur. Dornavant, la question des finances locales doit prendre en compte les exigencesde la construction europenne. Influer sur le degr d'autonomie financire des collectivits localespeut donc tre un moyen pour l'Etat de maitriser l'ensemble des finances publiques.


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Le dveloppement de la pluriannualit budgtaire

Progressivement sest fait jour lide que le retour lquilibre budgtaire supposait davoirune vision moyen terme des finances publiques. Cet objectif sest traduit par le dveloppement dela pluriannualit budgtaire. Cet aspect des finances publiques modernes sobserve travers lesprogrammes de stabilit transmis annuellement lUnion europenne. Au plan interne, la rvisionconstitutionnelle du 23 Juillet 2008 modifie larticle 34 de la Constitutionqui prvoit dsormais : Des lois de programmation dfinissent les objectifs de laction de lEtat. Les orientationspluriannuelles des finances publiques sont dfinies par des lois de programmation. Elles sinscriventdans lobjectif dquilibre des comptes des administrations publiques. Cette rforme vient, ainsi,consacrer la pluriannualit budgtaire, avec pour objectif d'assurer une meilleure gouvernance desfinances publiques, tant en ce qui concerne la maitrise des dpenses publiques, que la prvisibilitdes recettes. Concrtement, sont cres les lois de programmation pluriannuelles des financespubliques qui sont des lois ordinaires dont le but est de dfinir pour lensemble des administrationspubliques les orientations pluriannuelles des finances publiques moyen terme, avec lobligation desinscrire dans lobjectif dquilibre des comptes publics. Ces lois dclinent, alors, des objectifs pourchacun des acteurs de la dpense publique : en effet, la stratgie des finances publiques est unestratgie toutes administrations publiques confondues qui porte non seulement sur le champ deltat, couvert par la loi de finances, et de la Scurit sociale, couvert par la loi de financement de lascurit sociale, mais aussi sur les collectivits territoriales, lassurance-chmage et les rgimescomplmentaires de retraite. Ces lois ont pour objectif de renforcer la visibilit des gestionnairespublics et dassurer le respect de la norme de dpenses, afin de maitriser les dficits publics. La loi deprogrammation dfinit, ainsi, de nouvelles rgles permettant de sassurer que la trajectoire descomptes publics sera respecte.

Ces lois prvoient un plafond global de dpense de lEtat et des plafonds de dpenses pourchaque mission, en autorisations dengagement et encrdits de paiement, et ce, sur trois annes.

Ces plafonds sont impratifs les deux premires annes, et ajustables la troisime dans le cadre duplafond global de dpense et de lconomie gnrale de la programmation. Concrtement, lapremire annuit, les plafonds de dpenses tablis au niveau des missions et la rpartition descrdits par programmes sont ceux inscrits en loi de finances initiale de lanne considre etprsentent ainsi un caractre dfinitif. Sagissant de la deuxime annuit, les plafonds de dpensesdes missions sont considrs comme non rvisables. Ils peuvent toutefois tre rviss dans certainscas exceptionnels. La rpartition des crdits entre les programmes dune mission, prvue lors dellaboration du budget triennal, peut en revanche tre rvise dans le respect du plafond de lamission. Pour la dernire annuit, en revanche, les crdits par mission peuvent faire lobjetdajustements complmentaires, dans le respect du plafond global de dpense et de lconomiegnrale de la programmation.Cette troisime anne rvise de la programmation constitue ds

lors le point de dpart du nouveau budget pluriannuel portant sur les trois annes suivantes.

Enfin, il faut noter que la loi organique du 17 Dcembre 2012 relative la programmation et la gouvernance des finances publiques modifie les procdures budgtaires conformment auxprincipes du trait sur la stabilit, la coordination et la gouvernance (TSCG) du 2 mars 2012. Cest,ainsi, que cette loi organique confie aux lois de programmation pluriannuelles des finances publiquesle soin de mettre en uvre la "rgle d'or" fixe par le TSCG. Les lois de programmation devront doncdsormais fixer un objectif de dficit "structurel", cest--dire corrig des variations de laconjoncture, qui ne pourra pas dpasser 0,5 % du PIB, conformment ce que prvoit le TSCG. Unetrajectoire pluriannuelle sera dfinie pour lensemble de la priode couverte, dune dure minimalede trois annes civiles. A cette fin, sera dsormais prsent dans les projets de lois de finances

initiales, rectificatives et de rglement, ainsi que dans les lois de financement rectificatives de lascurit sociale, un article liminaire prsentant les soldes structurels et effectifs de lensemble desadministrations publiques permettant de vrifier le respect de cette trajectoire.

historique des finances publiques franaises(1)

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