Collection dirigée par Serge Albouy, chargé de conférences à l'Université des Sciences Sociales de Toulouse. Des ouvrages fondamentaux destinés aux étudiants en droit et en sciences sociales ainsi qu'à tous ceux qui désirent accéder à une information méthodique concernant la vie des sociétés moder- nes.

Serge Albouy Eléments de sociologie et de psychologie sociale Y. Aragon, C. Trinquier-Alcouffe Introduction à la statistique en sciences sociales André Cabanis Introduction à l'histoire économique de la France au XIX et au XX siècle. Pierre Arlandis Introduction à la science économique Jean-Louis Loubet del Bayle Introduction aux méthodes des sciences sociales Jean-Claude Cabanne Introduction à l'étude du droit constitutionnel et de la science politique Jean-Claude Lugan Eléments d'analyse des systèmes sociaux. Marie Bernadette Bruguière Henri Gilles Germain Sicard Introduction à l'histoire des institutions françaises Bernard Maris Éléments de politique économique

la politique fiscale sous

la 5e république introduction à l'étude

du système fiscal français

Gérard Tournié est Maître de Conférences à l'Université des Sciences Sociales de Toulouse.

G é r a r d T o u r n i é

la politique fiscale sous

la 5e république, introduction à l'étude

du système fiscal français

Privat

DU MÊME AUTEUR

Les agréments fiscaux, Pédone, 1970. Les grandes décisions de la jurisprudence du droit fiscal, Thémis, P.U.F.,

1977. Procédure fiscale, Thémis, P.U.F., 1982.

I.S.B.N. N° 2.7089 7609-5 © 1985, Editions Privat

14, rue des Arts 31000 Toulouse

Introduction

Quand il se présente à la culture scientifique, l'esprit n'est jamais jeune. Il est même très vieux, car il a l'âge de ses préjugés.

Gaston Bachelard La formation de l'esprit scientifique, 1938

L'idéal, en sciences sociales, est de parler simplement des choses, comme le conseille Paul Valéry : « Entre deux mots, il faut choisir le moindre ». Mais, peut-on parler simplement de l'impôt ? On doit savoir que l'impôt n'existe pas ; dans un pays déterminé, à une époque donnée, il y a des impôts ! Aussi, les perspectives abondent-elles : historiques, juri- diques, économiques, sociologiques. Il faudrait pouvoir toutes les utiliser, mais il y aurait quelque vanité à prétendre, seul, dominer des méthodes fatalement différentes et le discours risquerait de devenir incompréhen- sible pour ce qui veut avant tout rester une simple introduction, plus une problématique donc qu'un véritable précis technique. On est alors con- damné à privilégier un point de vue, même si de temps en temps on ne s'interdit pas de changer d'objectif pour focaliser l'attention sur d'autres problèmes normalement hors champ. Ce point de vue privilégié sera la politique fiscale.

L'expression mérite une explication. Elle a, de nos jours, remplacé celle de législation fiscale, très largement utilisée jusque vers le milieu du XX siècle et jugée comme trop restrictive bien qu'elle puisse être consi- dérée comme synonyme. Comme beaucoup d'idées apparemment évi- dentes, la notion de politique fiscale n'a pas fait l'objet de nombreuses études. Le seul ouvrage ouvertement consacré à ce sujet est le Traité de politique fiscale de M. Maurice Lauré (P.U.F., 1957). Mais cet auteur adopte une perspective singulièrement réductrice en situant la politique fiscale, qui « détermine les caractéristiques générales de l'impôt en fonc- tion des données économiques et psychologiques», entre la politique budgétaire et la technique fiscale. Exclure cette dernière, c'est-à-dire les

modalités d'assiette, de contrôle et de recouvrement, revient à amputer l'analyse de considérations souvent très importantes pour juger de l'ef- ficacité d'un impôt. Déjà, en 1928, à propos des rapports entre les hom- mes politiques et les techniciens des finances, Gaston Jèze remarquait la nécessité de leur collaboration * ; de même, est-il impossible de séparer politique et technique fiscales.

Aussi faut-il définir la politique fiscale comme l' ensemble des déci- sions prises pour instituer, organiser et appliquer les prélèvements fiscaux conformément aux objectifs des pouvoirs publics. Cette définition peut revêtir deux significations. Dans un sens descriptif, elle désigne toutes les mesures qui ont été adoptées et qui se rapportent à un objet ou à une période déterminés ; on évoquera les politiques fiscales à l'égard des non- salariés ou les politiques fiscales des différents gouvernements de la cin- quième République. Dans un sens normatif, la politique fiscale est l'étude des conditions qui président in abstracto à la prise des décisions fiscales ; on parlera par exemple de l'influence des groupes de pression sur la politique fiscale ou bien encore des données économiques de la politique fiscale. Ainsi, au pluriel que suscite l'inventaire des mesures fiscales (là où d'ailleurs les Anglais utilisent le singulier policy), on pourrait opposer le singulier de l'analyse critique de l'action des pouvoirs publics (là où les Anglais emploient au contraire le pluriel politics). Mais ces deux signi- fications, loin de s'opposer, sont nécessairement complémentaires

Mais pourquoi ne pas traiter en général de la politique fiscale au lieu de la situer dans le temps, pendant la période 1958-1984, et de la rap- procher d'un régime politique, celui de la cinquième République ? Deux raisons, au moins, justifient ce choix : la substance politique de l'impôt d'une part, l'intérêt de la période d'autre part.

Sans doute, le fait d'aborder l'étude des impôts français par le biais de la politique fiscale d'un régime peut-il apparaître comme une provo- cation délibérée. Cette démarche, en effet, a inévitablement pour consé- quence ultime un jugement de valeur. Or, celui-ci ne peut jamais être impartial. L'intention qui se voudrait la plus scientifique possible risque d'en être irrémédiablement polluée alors qu'en ce domaine l'ambition doit être de servir la raison là où souvent ne règne que la passion ! Si ce risque doit toujours être gardé présent à l'esprit, ce qui appelle néces- sairement l'humilité des conclusions proposées, il doit être couru sans aucune réticence car l'impôt n'est qu'un instrument. Il ne révèle sa véri- table nature que dans l'usage qui en est fait. Comme beaucoup d'autres techniques sociales, mais peut-être encore plus qu'elles, l'impôt est insé- parable de la politique. C'est pourquoi - et ce sera le parti pris de cet ouvrage - l'étude de l'impôt doit être faite in vivo. Mais pour tenter de préserver l'analyse de toute déviation partisane, une précaution s'impo- sera qui justifie la méthode générale suivie. De même que l'on peut

* On trouvera toutes les notes réunies en fin d'ouvrage.

estimer la qualité du bois et le travail de l'ébéniste sans pour autant critiquer l'utilité et le style du meuble, de même on s'interdira de juger les buts que s'assignent les pouvoirs publics et l'appréciation ne portera que sur la capacité des impôts à les atteindre. Ainsi, quitte à être à contre- courant, les données économiques de l'impôt ne seront pas abordées en tant que telles, non pas qu'elles soient considérées comme mineures, bien au contraire, mais parce qu'elles appellent automatiquement un jugement de la finalité des décisions alors qu'elles relèvent d'une science qui n'est pas la nôtre ; d'ailleurs, si en 1957, M. Maurice Lauré dénonçait dans son Traité de politique fiscale le « mirage du juridisme », ne serait-il pas temps, aujourd'hui, de mettre en accusation l'économisme dans lequel est englué l'impôt et d'attirer l'attention des législateurs fiscaux sur l'impor- tance des considérations juridiques qui sont loin d'être indifférentes Les propos perdront pour certains de l'intérêt, mais ainsi ils gagneront cer- tainement en honnêteté, tant il est vrai qu'il est impossible de juger seul des intentions gouvernementales dans des domaines aussi variés que les finances, l'économie, l'action sociale, culturelle, etc., domaines pour les- quels l'instrument fiscal est largement utilisé. Aussi, en résumé, est-il proposé de traiter de la politique fiscale sous la cinquième République et non de « La politique fiscale de la cinquième République », pour repren- dre le titre d'une monumentale thèse consacrée à ce sujet en 1972

Une deuxième raison peut être avancée pour justifier le choix de la période. L'intervalle 1958-1984 ne donne pas seulement la possibilité d'aborder au présent les impôts français ; il permet aussi d'en traiter efficacement. A l'actualité s'ajoute l'exemplarité de la période. Evoquer les impôts de 1985 - et vraisemblablement ceux de la dernière décennie du xxe siècle - requiert en effet la connaissance de près d'une dizaine de réformes majeures qui, de 1959 à 1981, s'échelonnent très régulièrement : tous les quatre ans au plus, un impôt a été profondément remanié, à tel point qu'en 1966, déjà, on parlait d'inflation fiscale et d'activité fébrile De ce point de vue, l'histoire fiscale de la cinquième République est d'une richesse inégalée par celle des régimes précédents. Qu'on en juge : 1959: réforme de l'impôt sur le revenu et bases de la réforme de la

fiscalité directe locale ; 1963: mise en place de la fiscalité immobilière; 1965: réforme de la fiscalité des entreprises; 1966: élargissement de la T.V.A. ; 1969 : réforme de la publicité foncière et des droits d'enregistrement ; 1973: création de la taxe d'habitation et des taxes foncières; 1976: institution de la taxation généralisée des plus-values; 1979 : généralisation de la T.V.A. ; 1981 : institution de l'impôt sur les grandes fortunes.

Mais comment aborder la politique fiscale sous la cinquième Répu- blique ? Deux fils conducteurs peuvent être retenus. Tout d'abord, la politique fiscale est conditionnée par un certain nombre de données qui s'imposent aux pouvoirs publics. Ensuite, le législateur et l'administration mettent en place un ensemble de mesures qui expriment leurs orienta- tions.

Bibliographie générale

BELTRAME (P.), L'imposition des revenus, Berger-Levrault, 1970. - Les systèmes fiscaux, P.U.F., coll. Que sais-je?, n° 1 599, 1975.

Collectif, « La fiscalité » in Les dictionnaires du savoir moderne, Les sciences de l'action, Hachette, 1975.

COZIAN (M.), Précis de fiscalité des entreprises, Librairies Techniques, 1980.

Direction générale des impôts, Précis de fiscalité, Imprimerie nationale, édition annuelle, 2 t.

DUVERGER (M.), Eléments de fiscalité, P.U.F., coll. Thémis, 1976. GAMBIER (C.), Les impôts en France, éd. Francis Lefebvre, édition

annuelle. GAUDEMET (P.-M.), Finances publiques : Impôt-Emprunt (t. 2), Mont-

chrestien, 1981. GAUDEMET (P.-M.), BERN (P.), Nouveau guide des exercices pratiques:

Emprunt-Impôt, Montchrestien, 1980. GORÉ (F.), JADAUD (B.), Droit fiscal des affaires, Dalloz, 1980. MEHL (L.), BELTRAME (P.), Le système fiscal français, P.U.F., coll. Que

sais-je?, n° 1 840, 1980. - Science et technique fiscales, P.U.F., coll. Thémis, 1984, 2e éd.

Mémento pratique fiscal, éd. Francis Lefebvre, édition annuelle. PLAGNET (B.), Droit fiscal de l'entreprise, P.U.F., coll. Thémis, 1984. TIXIER (G.), GEST (G.), Droit fiscal, L.G.D.J., 1981. TROTABAS (L.), COTTERET (J.-M.), Droit fiscal, Dalloz, 1980. TURQ (A.), Fiscalité de l'entreprise, Sirey, 1977.

PREMIÈRE PARTIE

Les facteurs de la politique fiscale sous la cinquième République

Ce ne sont point les impôts qui affaiblissent une nation ; c'est ou la manière de les percevoir, ou le mauvais usage qu'on en fait

Voltaire Lettre à l'occasion de

l'impôt du vingtième, 1749

Si la politique fiscale, envisagée globalement, se définit aisément par sa finalité, les conditions qui président à sa mise en œuvre sont plus difficiles à cerner, car elles sont inévitablement multiples et de différentes natures. Il est cependant possible de les regrouper en deux grands groupes de données.

La législation fiscale s'inscrit tout d'abord dans un cadre institution- nel. On doit par conséquent tenter de mesurer les influences des insti- tutions afin de répondre aux questions qui logiquement se posent : qui fait la politique fiscale et comment ? à quel usage ? Les réponses susceptibles d'être données sont d'autant plus intéressantes que le régime de la cin- quième République est fondé sur des institutions à contre-courant. Il est sans doute possible de rapprocher le régime de la troisième République et celui de la quatrième République dont les institutions étaient, en fait sinon en droit, très semblables ; une étude précise des politiques fiscales de ces deux Républiques montrerait d'ailleurs une très grande similitude des conditions de leur adoption et de leur exécution. Par opposition, la cinquième République, autant par sa volonté de se démarquer des régi- mes antérieurs que par l'originalité des institutions mises en place en 1958 et 1962, offre la possibilité d'isoler les corrélations, ou de constater l'absence de corrélations, entre le fonctionnement d'un régime politique et la politique fiscale d'un Etat moderne.

La législation fiscale s'inscrit ensuite dans un cadre technique, car elle doit nécessairement utiliser des instruments. Le régime de 1958 n'a bien sûr, en aucune façon, forgé de nouveaux instruments, car ceux-ci existent depuis que les Etats existent. Mais il a pu les perfectionner et, de toute

façon, en user d'une certaine manière. Il peut être alors utile de rechercher en quoi ces instruments constituent des contraintes pour les pouvoirs publics qui doivent maîtriser parfaitement leur maniement.

A ces questions concernant les influences des institutions sur la politique fiscale et les instruments de celle-ci, il est proposé maintenant d'apporter quelques explications et, à défaut de réponses exhaustives et définitives, les éléments de réflexion.

Chapitre premier

LES INFLUENCES

Sans sous-estimer le poids des déterminismes historiques dont on ne dira jamais assez qu'ils sont fondamentaux en matière fiscale - tout en amorçant de nouvelles évolutions, la période 1958-1984 voit l'achève- ment de mutations commencées voilà plus d'un demi-siècle auparavant -, il faut rechercher ce qui peut être imputé aux hommes, aux règles, aux corps.

Ainsi, l'impôt de la cinquième République doit être replacé dans ses trois principaux contextes : politique, constitutionnel et administratif.

LE CONTEXTE POLITIQUE

Le système fiscal a-t-il été profondément marqué par les idéologies politiquement dominantes de 1958 à 1984 ? La réponse, malgré les idées reçues, semble devoir être négative ! La bipolarisation de la fiscalité que suggère la chronologie ne résiste pas, en effet, aux faits qui traduisent au contraire une continuité certaine : les politiques d'avant et d'après 1981 sont globalement parallèles, même si elles sont présentées comme diver- gentes, ce qui évoque, parmi les illusions d'optique, la figure de Zoll- ner.

LA BIPOLARISATION DE LA FISCALITÉ

La tentation est évidemment grande de découper la période 1958- 1984 en quatre cycles. Présidentialisation du régime oblige, se succéde- raient ainsi une fiscalité gaullienne (1958-1969), pompidolienne (1969- 1974), giscardienne (1974-1981), mitterrandienne (depuis 1981). Pour séduisante que soit cette série chronologique, elle serait totalement ino- pérante.

L'œuvre fiscale de la 5e République, de 1959 à 1984, est con- sidérable. En vingt-cinq ans, l'administration des impôts a été profondément réorganisée, tous les grands impôts modernisés et pour certains heureusement simplifiés, notre système fiscal para- chevé par l'imposition des plus-values et des fortunes, la lutte contre la fraude fiscale développée, les garanties offertes aux contribuables précisées et accrues. Mais l'histoire fiscale de ce quart de siècle est aussi celle des échecs d'une politique plus souvent dominée par les nécessités du rendement que par les impératifs de justice : des impôts locaux archaïques étaient fina- lement maintenus tandis que, plus généralement, les prélève- ments indirects restaient, malgré une légère diminution, les im- pôts de loin les plus importants de notre système fiscal. La brièveté de la période, l'importance des réformes accomplies, la nature de celles qui furent différées, l'originalité du régime qui sert de cadre à l'exercice du pouvoir offrent ainsi l'occasion, peut- être unique, de s'interroger sur les fondements institutionnels et techniques de la politique fiscale française. Cette perspective permet de revenir à l'essentiel de l'impôt : le financement des charges publiques ; sans nier catégoriquement l'importance de son rôle économique, il est en effet peut-être nécessaire aujourd'hui de montrer que, loin de tout régler, l'économisme est tout aussi dangereux que le juridisme fiscal. Cette simple introduction à l'étude du système fiscal français ne peut, si tant est que cela soit possible, apporter toutes les répon- ses à toutes les questions. Plus modestement, il offre à la réflexion quelques bribes de certitudes. Par exemple, la politique fiscale ne semble pas influencée immédiatement par l'idéologie dominante mais obéit surtout au pragmatisme ; le Parlement, que l'on présente généralement comme dépossédé de tout pouvoir financier, joue un rôle non négligeable dans la détermination des impôts ; le système fiscal est finalement plus le fruit d'un déter- minisme social et culturel que le résultat d'un volontarisme très vite limité par les facteurs techniques de l'impôt.

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