GOUVERNANCE RGIONALE EN NORVGE : TENDANCES, MODLES ET RCENTS DVELOPPEMENTS

Mathieu Langlois Ministre des Affaires municipales, du Sport et du Loisir

Octobre 2004

SYNTHSE Le systme politique norvgien est compos de trois paliers politico-administratifs, soit ltat, les municipalits et, lchelle rgionale, les comts. Depuis le milieu des annes 1970, les comts ont jou un rle important en matire de politique de dveloppement rgional. Aujourdhui, le contexte de la mondialisation, marqu par la drgulation des marchs, la redistribution de la gouvernance publique (par exemple, vers lEurope ou les agences de coopration internationale) et, ce faisant, laffaiblissement de ltat-Nation, pose des dfis quant lapproche privilgier en matire de politiques rgionales et remet en cause le rle des trois paliers de gouvernance. Cela est dautant plus vrai que les agences et compagnies publiques (ACP), inspires des Public Law Agencies (PLAs) et des Private Law Bodies (PLBs), qui relvent de ltat central mais oprent lchelle rgionale, compliquent le jeu. Critiques au sujet des structures rgionales Les territoires des 19 comts norvgiens comprennent deux autorits, soit le gouverneur de comt, qui reprsente ltat central, et le conseil de la municipalit de comt (Fylkeskommunen), une unit rgionale dirige par des lus et responsable, entre autres, de certains services comme la planification rgionale et le dveloppement industriel. Depuis les annes 1990, les municipalits de comt font lobjet de deux principales critiques : Les services publics rgionaux quelles dispensent seraient devenus peu performants

et redondants avec ceux offerts par dautres instances. Le rle et les fonctions de la municipalit de comt en matire de planification

rgionale et principal initiateur de dveloppement conomique seraient inefficaces, compte tenu dun manque de moyens daction, notamment dinstruments financiers.

De plus, les multiples interventions de ltat pour stimuler lconomie via ses agences et compagnies publiques (ex : Innovation Norway) ont peu peu discrdit les plans directeurs rgionaux. La planification rgionale, se voulant intgre, sest donc trouve dconnecte des politiques sectorielles mises de lavant par les nombreuses agences et compagnies publiques. Par consquent, les municipalits de comt ont perdu de leur lgitimit en tant quautorit publique responsable. Cela sest traduit, au cours des annes 1990 et 2000, par une baisse de la participation des citoyens aux lections rgionales. Un nouveau rgionalisme : trois modles La Norvge se doit donc de renforcer ses structures rgionales, dautant plus que lEurope, qui reconnat la porte conomique et stratgique des rgions, demande aux tats membres den faire un palier obligatoire conformment au principe de subsidiarit

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qui sous-tend ses fonds structurels et programmes interrgionaux. Mais les tats ont une certaine marge de manuvre car le terme de subsidiarit peut rfrer, par exemple, autant une dvolution de comptences des paliers rgionaux lus qu' une rorganisation des agences et compagnies publiques en rgion. Par consquent, trois modles peuvent servir de rfrence pour dfinir le nouveau rle des paliers rgionaux : Le modle Agence rgionale Ce modle prend appui sur les agences et compagnies publiques, dj largement prsentes au niveau rgional, qui assumeraient de plus en plus des fonctions de gouvernance et viendraient reprsenter les autorits rgionales. Ce scnario, qui implique une ventuelle disparition des municipalits de comt, repose sur la ncessit dun leadership fort de ltat et de lapplication de ses instruments conomiques pour stimuler la comptitivit et le dveloppement rgional. Privilgi par la droite politique norvgienne, ce modle qualifi de technocratique a t mis en place en Angleterre dans les annes 1980. Ce modle a toutefois fait lobjet de critiques dans ce pays en raison du nombre lev dacteurs gouvernementaux et du manque de mobilisation locale qui en dcoule, causant des rsultats fragments et des cots de transaction levs. Prcisions que dans le contexte rgional, on peut dfinir les cots de transaction comme les efforts organisationnels, financiers, techniques et humains dploys pour planifier et grer les services publics et appliquer les politiques de dveloppement. Le modle Dmocratie rgionale Ce modle est bas sur le maintien des municipalits de comt, dont le nombre passerait toutefois de 19 5 ou 8 afin que les units territoriales comprennent une base conomique davantage largie (contribuables, ressources, infrastructures) et soient ainsi plus fortes. Ce scnario repose sur le principe que la dcentralisation et la gouvernance dmocratique sont des conditions ncessaires l'imputabilit, l'identit et la comptitivit rgionale. Les municipalits de comt sont donc considres ici comme les autorits rgionales suprieures; les agences et compagnies publiques d'tat rgionalises les PLAs et PLBs constitueraient en quelque sorte leurs instruments d'intervention. Par ailleurs, les regroupements de municipalits locales peuvent tre envisags, dans ce modle de la dmocratie rgionale, comme des efforts volontaires de dveloppement. Le modle Partenariat rgional Ce modle, contrairement au prcdent, s'appuie sur le maintien 19 du nombre de municipalits de comt et sur l'tablissement de partenariats comt-comt , comt-municipalit , voire comt-agence ou compagnie publique pour renforcer l'efficience et les capacits de dveloppement rgional. Ce scnario repose sur le fait que les partenariats ainsi constitus peuvent viter les consquences de la fragmentation actuelle du territoire rgional, susceptibles de causer des problmes de coordination et des cots

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de transaction levs. Ce modle est dj mis en uvre dans plusieurs comts norvgiens. Par contre, trop de partenariats impliquant un grand nombre de territoires et portant sur plusieurs aspects fonctionnels (ex. : fourniture de services, gestion de projets) contribue accrotre les cots de transaction au-del d'une limite critique, compte tenu que ceux-ci augmentent de faon exponentielle en fonction du nombre d'acteurs impliqus. En conclusion Certains enseignements peuvent tre tirs de l'exprience norvgienne :

- Les institutions rgionales lues sont menaces de dficit dmocratique en raison de l'tablissement progressif des agences et compagnies publiques en rgion. Ces bras du gouvernement manquent de transparence et ne sont pas directement imputables auprs du public et des acteurs rgionaux.

- Trop de pouvoirs et de responsabilits ont t rapatris l'tat central, pour qui

les objectifs nationaux de dveloppement priment et qui tend sous-estimer les diffrences culturelles et conomiques des rgions.

- La cohrence du dveloppement demeure un enjeu majeur. Il en dcoule la

ncessit de concilier les objectifs de dveloppement et les stratgies de planification rgionale dcids dmocratiquement l'chelle du comt, les objectifs et stratgies des agences et compagnies publiques prsentes en rgion et, enfin, le nombre croissant de partenariats territoriaux et fonctionnels. Ces derniers gnrent des problmes de coordination et des cots de transaction levs, alors que la municipalit de comt n'a actuellement pas le poids politique ni les capacits ncessaires pour assumer un leadership visant un dveloppement cohrent.

En somme, il est fort probable que le modle dmocratie rgionale soit le modle privilgi pour la structure gouvernementale rgionale, compte tenu que lexprimentation de ce modle en Europe, appuy par plusieurs experts et commissions officielles, savre trs prometteuse.

RFRENCES

VEGGELAND, Noralv. Regional Governance :Trends, Models and the Latest Developments in Norway , Journal of Nordregio, Nordic Centre for Spatial Development, Vol.1, No 1, mars 2004, p. 15-17. http://www.nordregio.se/Files/jon0401.pdf