evaluation de la coopération de l'union européenne avec la

Development

and Cooperation EuropeAid

Evaluation de la coopération de

l’Union européenne avec la République du Cameroun

Rapport de synthèse

Volume 2

Février 2014

___________

Evaluation pour la

Commission européenne

Evaluation de la coopération de l’Union européenne avec la République du Cameroun Rapport final –Volume II


Consortium composé par

DRN, ECDPM, Ecorys, Mokoro, Particip

Chef de file du Consortium: Particip

[email protected]

Contrat cadre N° EVA 2011/Lot 3

Contrat spécifique N° 2012/305234

Cette évaluation est gérée par

l’Unité d’Evaluation de la

Direction Générale pour le développement et la coopération–

EuropeAid (Commission européenne)

Les opinions exprimées dans ce document représentent les points de vue des auteurs et ne

reflètent pas nécessairement ceux de la Commission de l’Union européenne ou des autorités

des pays concernés.

Ce rapport a été préparé par

Merzhauser Str. 183

79100 Freiburg, Germany

Phone: +49 761 790 740

Fax: +49 761 790 7490

E-mail: [email protected]

Web: www.particip.de


Evaluation réalisée par : Charlotte Vaillant (chef

d’équipe), Dirk Van Esbroeck (chef d’équipe

adjoint), Abigail Hansen, Max Hennion, David

Abouem, Véronique Girard (chef de projet / experte

junior), Dr Georg Ladj (directeur de qualité).

L'évaluation est gérée par l'Unité d'évaluation de la

DG DEVCO.

Les opinions exprimées dans ce document

représentent les points de vue des auteurs et ne

reflètent pas nécessairement ceux de la Commission

de l’Union européenne ou des autorités des pays

concernés.

Page de garde: illustration “ Logement traditionnel

Mafa”, Cameroun, Afrique ; auteur : F.Lefèbvre;

source: Photothèque EuropeAid

i


Table des matières

TABLE DES MATIERES ............................................................................................................... I

ANNEXE 1 : MATRICE D'EVALUATION DETAILLEE ........................................................................ 1

1 QUESTION D’EVALUATION 1 - SECTEUR JUSTICE............................................................. 2

2 QUESTION D’EVALUATION 2 - FINANCES PUBLIQUES..................................................... 18

3 QUESTION D’EVALUATION 3 - ACTEURS NON-ETATIQUES .............................................. 38

4 QUESTION D’EVALUATION 4 – GOUVERNANCE FORESTIERE .......................................... 56

5 QUESTION D’EVALUATION 5 – SECTEUR ROUTES .......................................................... 68

6 QUESTION D’EVALUATION 6 - SECTEUR DEVELOPPEMENT RURAL .................................. 80

7 QUESTION D’EVALUATION 7 - SECTEUR BANANIER ....................................................... 99

8 QUESTION D’EVALUATION 8 – COHERENCE ................................................................ 126

9 QUESTION D’EVALUATION 9 - SYNERGIES, COORDINATION ET VALEUR

AJOUTEE DE L’UE ..................................................................................................... 137

ANNEXE 2 : LISTE DETAILLEE DES INTERVENTIONS DE L’UE AU CAMEROUN (2007-2012) ...................................................................................................................... 149

ANNEXE 3 : LISTE DES PERSONNES RENCONTREES PENDANT LA PHASE DE TERRAIN ............... 155

Liste des tableaux

Tableau 1 Progression globale des deux indicateurs PEFA en 2007 .............................. 24

Tableau 2 Projets financés par l’UE sur lignes thématiques dans le secteur forestier au Cameroun ................................................................................... 65

Tableau 3 Indicateurs relatifs à la facilitation des transports sur le corridor régional (2007-2013) ..................................................................................... 69

Tableau 4 Evolution des conditions du réseau routier pendant entre 1997 et 2011 au Cameroun ........................................................................................ 78

Tableau 5 Filière banane au Cameroun: Evolution de la production et de la productivité (2008-2012), par société de production .................................... 107

Tableau 6 Importations de l’UE de bananes en provenance des ACP (1999-2010, par pays d’origine), en million de tonnes ............................................ 113

Tableau 7 Importations de l’UE de bananes en provenance du Cameroun (1993-2010, par pays destinataire) ............................................................. 114

Tableau 8 Les sous-groupes CMP et lien avec les groupes sectoriels du DSCE .......................................................................................................... 143

Tableau 9 Liste complète des interventions financées par l’UE au Cameroun (en cours pendant la période 2007-2012) .................................................... 150

Liste des schémas

Schéma 1 Budget global du Cameroun en comparaison avec le budget du secteur justice (2001 – 2013), en milliers de FCFA .......................................... 3

Schéma 2 Budget secteur justice du Cameroun (% du budget global, 2001 – 2013) ............................................................................................................... 4

Schéma 3 Temps de parcours liaison Nord-Sud ............................................................. 70

Schéma 4 Carte de l’état des corridors routiers .............................................................. 74

ii


Schéma 5 Evolution des rendements dans les plantations camerounaises (t/ha, 1993-2010) ......................................................................................... 106

Schéma 6 Importations de l’UE de bananes en provenance de l’Afrique et d’autres pays (1999 -2010) .......................................................................... 113

Schéma 7 Importations de l’UE de bananes en provenance du Cameroun (1993 -2010) ................................................................................................ 115

Schéma 8 Importations de l’UE de bananes en provenance du Cameroun, par pays de destination, 2010 ...................................................................... 115

Liste des encadrés

Encadré 1 Le contexte économique et commercial de la banane au Cameroun .................................................................................................... 109

Encadré 2 Contribution de l’UE aux réformes dans le secteur des transports routiers. ....................................................................................................... 129

Liste d’acronymes

ACP Afrique, Caraïbe, Pacifique

AIS Audit Indépendant du système FLEGT

ANE Acteur non-étatique

APE Accord de partenariat économique

APV Accord de Partenariat Volontaire

ASSOAL Actions Solidaires de Soutien aux Organisations et d’Appui aux Libertés

ASSOBACAM Association bananière du Cameroun

AT Assistance technique

ATF Assistance technique et financière

BAD Banque Africaine de Développement

BM Banque Mondiale

BNC Brigade Nationale de Contrôle

CANADEL Centre d’Accompagnement des Nouvelles Alternatives de Développement Local

CAON Cellule d’appui à l’ordonnateur national

CARBAP Centre Africain de recherches sur bananiers et plantains

CCS Comité consultatif de suivi

CDC Cameroon Development Corporation

CDMT Cadres de dépenses à moyen terme

CF Contrat financier

CE Commission européenne

CEEAC Communauté Économique des États de l'Afrique Centrale (en anglais : Economic Community of Central African States, ECCAS)

CEMAC Communauté économique et monétaire de l’Afrique Centrale

CF Convention de Financement

CHOC Change Habits and Oppose Corruption

CJ Critères de jugement

CMB Comité Multi-Bailleurs

CMP Comité multipartenaires

CONSUPE Contrôle Supérieur de l’État

CSA Cadre spécial d’assistance

DG Direction Générale

DG DEVCO Direction générale du développement et coopération

DGI Direction générale des impôts

DH Droits de l’Homme

DP Devis programme

iii


DPER Direction de la Programmation et des Études Routières

DPPER Direction de l’Entretien Routier

DRSP Document de stratégie de réduction de la pauvreté

DSCE Document de Stratégie pour la croissance et l'emploi

DSP Document de Stratégie Pays

DSRP Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté

DUE Délégation de l'Union européenne

EAMR External Assistance Monitoring Report

ECOFAC Programme Ecosystèmes Fragilisés d’Afrique Centrale

EIDHR Instrument européen pour la démocratie et les droits de l'homme (en anglais : European Instrument for Democracy and Human Rights)

FASTRAC Programme d'appui à la facilitation du transport

FCFA Franc de la Communauté financière africaine

FLEGT Forest Law Enforcement, Governance and Trade

FMI Fonds Monétaire International

FOB Free On Board

FR Fonds routier

FT Fair Trade

GFP Gestion des finances publiques

GLO/OL Promotion de la Gouvernance locale et de renforcement des capacités des acteurs non-étatiques dans les régions de l’Ouest et du Littoral

GIC Groupements d’Intérêt Commun

GIZ Agence de coopération technique allemande pour le développement (en allemand : Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit)

ICD Instrument Thématique de la Coopération au Développement

IEDDH Instrument européen pour la démocratie et les droits de l’homme

JADE Journalistes en Afrique pour le développement

JAR Joint Annual Reviews

MAB Mesures d’accompagnement bananes

MAIER Mission d’Audit et d’inspection de l’entretien routier 9ème

FED

MINADER Ministère de l’agriculture et du développement rural

MINEPAT Ministère de l'Économie, de la Planification et de l'Aménagement du Territoire

MINFIN Ministère des Finances

MINFOF Ministère des forets et de la faune

MinMAP Ministère des Marchés publics

MINTP Ministère des travaux publics

OHADA Organisation pour l'Harmonisation en Afrique du Droit des Affaires

OI Observatoire Indépendant

OMC Organisation mondiale du commerce

OMD Objectifs du Millénaire pour le Développement

ONG Organisation non gouvernementale

OR Organisation relais

OSC Organisation de la société civile

PACDET Programme d’amélioration des conditions de détention et respect des droits de l’homme

PACIE Projet régional des transports financé sous le 10ème

PIR

PADLL Programme d’Appui au Développement Local

PAGEPA Gestion équitable et durable de l’espace agro-pastoral dans le Nord et l’Extrême Nord du Cameroun

PAGT Programme pour l'amélioration de la gouvernance et de la transparence dans la gestion des finances publiques

PAJ Programme d’assistance technique d’appui à la justice

PAM Programme Alimentaire Global

iv


PAPA Programme d'amélioration de la productivité agricole

PAPDEP Programme d'amélioration de la programmation des dépenses publiques

PAPMOD Projet d’appui à la Mise en Œuvre du plan de Modernisation de la Douane

PARFIP Programme d’appui de la réforme des finances publiques

PASAPE Programme d’Appui et de Soutien à l’APE – 9ème

FED

PASC Programme d’appui à la société civile

PASOC Programme d'Appui à la Structuration de la Société Civile

PDR Programme de développement rural

PEFA Dépenses publiques et responsabilité financière (en anglais : Public Expenditure and Financial Accountability)

PERFED Programme d’entretien routier du fonds européen du développement

PFMP Public Financial Management Programme

PHP Plantations du Haut Penja

PI Programme indicatif

PIB Produit intérieur brut

PIN Programme indicatif national

PIR Programme indicatif régional

PME Petite et moyenne entreprise

PMFP Plan de modernisation des finances publiques

PNDP Programme National de Développement Participatif

PNG Programme national de gouvernance

PNUD Programme des Nations unies pour le développement

POS Procédures opérationnelles standards

PPBS Processus de planification, programmation, budgétisation et suivi-évaluation

PPTE Pays pauvres très endettés

PSAD Programme conjoint de sécurité alimentaire et d’appui au développement

PSFE Programme Sectoriel Forêt et Environnement

PTF Partenaires techniques et financiers

QE Question d’évaluation

QSG Quality Support Group of the European Commission

RCA République centrafricaine

ROM Système de suivi axé sur les résultats (en anglais : Results Oriented Monitoring)

SDSR Stratégie de développement du secteur rural

SG Secrétaire Général

SNV Agence de coopération au développement néerlandaise

SPM Société des plantations de Mbanga

STABEX Système de stabilisation des exportations de la CE

STBC Système de Traçabilité des Bois et produits dérivés au Cameroun

SVL Système de Vérification de la Légalité

SYDONIA Système douanier automatisé

UE Union européenne

1


Annexe 1 : Matrice d'évaluation détaillée

2


1 Question d’évaluation 1 - Secteur justice

Question d’évaluation 1 : Dans quelle mesure la démarche d’appui choisie par l'UE a-t-elle été appropriée afin d’améliorer la qualité de et l’accès à la justice ?

1.1 CJ-11 Les différents objectifs inscrits dans les programmes d’appui à la justice de l’UE répondent aux priorités nationales dans ce secteur

1.1.1 Indicateur 111 : Alignement de l’appui l’UE aux priorités nationales dans le cadre de la modernisation des systèmes judiciaires et pénitentiaires

Cet indicateur commence avec une analyse de l’alignement de l’appui l’UE aux priorités nationales pour le sous-secteur de la justice dans son ensemble, ce niveau d’analyse étant particulièrement utile pour comprendre le contexte dans lequel l’UE a apporté son appui dans ce domaine.

Alignement de l’appui de l’UE aux priorités gouvernementales pour le secteur de la justice dans son ensemble

Au Cameroun, les priorités nationales dans le secteur de la justice n’ont été finalisées que tardivement : il faudra, en effet, attendre 2011 pour que la stratégie sectorielle préparée en 2006, soit finalisée et validée, avec le soutien de l’UE (PAPDEP, voir QE2) et la Banque Mondiale. En d’autres termes, la stratégie sectorielle du sous-secteur justice et son plan d’actions pour 2011-2015 n’ont donc été finalisés qu’après la conception de l’appui de l’UE dans ce domaine sous le 10ème FED.

En outre, le rapport intermédiaire de l’Assistance Technique pour « la finalisation de la Stratégie du sous-secteur justice" (PAPDEP) de la CE (2008) constate que la stratégie intérimaire demeure largement incomplète ; qu’elle est loin d’intégrer les recommandations du PNG en matière de justice et les axes prioritaires retenus par le document de stratégie de réduction de la pauvreté; et que rien n’y est abordé en profondeur, notamment dans l’administration pénitentiaire où l’assistance juridique est survolée. Les composantes de cette stratégie étaient la consolidation de l’Etat de droit, les activités juridictionnelles, les activités pénitentiaires.

Ce même rapport aussi fait part d’une expérience plutôt malheureuse par laquelle l’expert choisi n’a pas pu faire son travail, des importantes difficultés rencontrées au cours de sa mission empêchant celle-ci d’atteindre les résultats escomptés lors de cette phase de terrain :

« Le constat à la fin de cette première phase de terrain est un constat amer et négatif. Le bénéficiaire de ce projet ne voulant pas collaborer du fait du caractère officieux de la mission, la consultante n’a pas pu effectuer le travail nécessaire à la réalisation les résultats attendus conformément aux TDR, soit : « un état des lieux exhaustif du sous-secteur justice à partir d’une collecte de documents et d’entretiens et le diagnostic du domaine ». Constat amer car la consultante s’est trouvée dans une position délicate, suite à des TDR non respectée par la Chancellerie et dont le contenu est totalement inadaptés par rapport au travail à réaliser. » (Rapport à mi-parcours 2008)

De ce contexte en ressort un manque de vision et de leadership de la part du gouvernement Camerounais dans ce secteur sur la plus grosse partie de la période d’évaluation.

En outre, la stratégie de 2011-15 décrit le processus participatif de la stratégie de 2007 (voir ci-dessous), mais rien ne signale qu’une démarche similaire ait eu lieu pour la finalisation de cette stratégie 3-4 ans plus tard. Il y a en outre peu d’information sur la qualité du processus participatif de 2007.

« Le document intérimaire de stratégie élaboré en 2007 suivant les objectifs du DSRP a suivi un processus participatif. Le comité de pilotage a privilégié l’intégration de toutes les contributions émanant des partenaires intérieurs et extérieurs au sous-secteur justice, notamment les contributions des auxiliaires de justice (avocats, huissiers de justice, notaires etc.) du secteur privé, des acteurs non étatiques (société civile et notamment GICAM, APECCAM, SYNDUSTRICAM), des structures indépendantes telle la CNDHL. Par une telle démarche participative, il s’est agi de susciter l’appropriation du contenu du document de

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stratégie par tous les acteurs intéressés et, ce faisant, l’implication et la convergence des efforts de ceux-ci vers la réalisation des objectifs formulés ». (Stratégie 2011-15)

Ainsi, cette situation n’a pu que contribuer au manque de consensus entre acteurs dans ce secteur.

En outre, le faible budget national alloué au secteur de la Justice1, couplé à une diminution dramatique du budget sectoriel pour l’année 2011-12 (voir schéma ci-dessous) (RV MdJ 01.07.13 et budgets officiels), démontrent que la priorisation politique réelle accordée à une modernisation durable du système judiciaire reste très ambiguë, voir inquiétante. Bien qu’un budget sectoriel ne soit qu’un seul indicateur de volonté politique, il reste néanmoins l’un des plus concrets et traçables. Ceci souligne encore le défi de l’Union européenne d’entrer dans un dialogue constructif concernant le secteur judiciaire, car cette imprévisibilité, voire manque, de volonté et engagement se trouve à tous les niveaux. L’approche nécessaire est une responsabilisation du gouvernement, par exemple quant à la stabilité, le développement, et la sécurité du pays, et le respect de ses engagements internationaux et régionaux, surtout en matière des droits de l’homme.

Schéma 1 Budget global du Cameroun en comparaison avec le budget du secteur justice (2001 – 2013), en milliers de FCFA

Source : Budgets nationaux 2001 – 2013 (tableau élaboré par l’expert)

1 1.,2% du Budget national en 2013 (à titre de comparaison, le Ministre de la justice français seul est alloué environ 3% du budget national 2013)

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Schéma 2 Budget secteur justice du Cameroun (% du budget global, 2001 – 2013)

Source : Budgets nationaux 2011 – 2013 (tableau élaboré par l’expert)

Alignement de l’appui l’UE aux priorités gouvernementales dans le cadre de la modernisation des systèmes judiciaires et pénitentiaires

En septembre 2002, un audit du système judiciaire a été réalisé avec l’appui financier de la Banque Mondiale afin d'identifier les dysfonctionnements de la justice camerounaise, et de conduire ainsi les changements institutionnels et systémiques nécessaires. Les résultats de cet audit ont permis d’élaborer un certain nombre de documents, dont la Feuille de Route 2006, le Programme d’action 2006, le Programme d’Actions Prioritaires (PAP) 2007-2009 et le plan gouvernemental de modernisation de l’administration pénitentiaire (2007- 2010).

Suite à l’audit susmentionné, un plan d'action global a été élaboré qui couvrait quatre volets : i) l'amélioration du fonctionnement des juridictions ; ii) le renforcement des capacités institutionnelles de la Cour Suprême ; iii) l’application stricte des procédures ; et iv) le renforcement des capacités des personnels judiciaires.

Les axes prioritaires identifiés dans ces documents ont été en grande partie intégrés ensuite dans la dernière version (2011) de la stratégie sectorielle

Opérationnel entre 2006 et 2010, le PACDET II a été pertinent au regard des orientations gouvernementales définies dans ce document, et notamment :

L’amélioration du fonctionnement des institutions judiciaires et carcérales, avec un appui à la mise en œuvre du nouveau Code de Procédure Pénale ; la réflexion sur les peines alternatives et leur mise en œuvre ; l’amélioration du fonctionnement des institutions judiciaires ; la formulation et la mise en œuvre d'un programme de formation; et une assistance judiciaire provinciale.

L’amélioration des conditions de détention, avec un appui à l'amélioration de l'alimentation des détenus ; la prévention des maladies et la prise en charge des malades ; l'amélioration des infrastructures ; la réinsertion sociale des détenus ; l'amélioration du fonctionnement des institutions pénitentiaires ; et au renforcement du contrôle et de suivi des conditions de la détention préventive.

PACDET II a aussi essayé d’intégrer les acquis du programme précédent - PACDET I, qui visait la réduction des dysfonctionnements et des abus liés à la détention préventive dans les prisons centrales de Douala et de Yaoundé (voir aussi CJ 2 ci-dessous), ce qui a renforcé l’alignement de l’appui aux priorités nationales dans ce domaine.

Les programmes (y compris PAJ, voir I-113) n’ont pas adressé de manière directe les priorités sectorielles (ii) et iii), c’est à dire le renforcement des capacités institutionnelles de la

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Cour Suprême et l’application stricte des procédures. Pourtant, certaines activités, par exemple le renforcement de capacités et l’appui à la mise en œuvre du nouveau Code de Procédure Pénale, ont fourni un appui indirect, mais significatif, à ces priorités.

Aujourd’hui, les besoins de modernisation du système judiciaire et pénitentiaire au Cameroun restent encore importants, comme le démontrent les violations de droits de l’homme « systémiques » et endémiques en matière de justice pénale, que ce soient des conditions de vie exécrables dans les prisons ou les défaillances dans le système judiciaires qui mènent aux violations au droit à un procès équitable.

Par exemple, entre 60 et 80% de détenus dans les prisons caméroniennes sont en détention préventive (RV DUE 24.06.13 ; rapports Avocats sans frontières). Ce chiffre affolant est la manifestation de problèmes de base judiciaire, qu’il faut obligatoirement traiter à la source, avec une gamme de réponses appropriées (p. ex. accès à la justice véritable et soutenu pour des détenus ; développement de procédures pénales plus efficaces et de peines alternatives, et soutien à leur mise en œuvre ; soutien aux juges, tribunaux, procureurs etc.).

Ainsi, la décision, de 2008 de l’UE d’arrêter l’appui aux systèmes judiciaires et pénitentiaires au profit du PAJ (voir I-113) ne saurait s’expliquer par un manque de pertinence - cela, bien que le programme PAJ ait eu des résultats très encourageants en matière de droit commercial, droit administrative et accès à la justice. Le Ministère de la justice a exprimé son souhait de se reconcentrer sur la justice pénale, et a déjà préparé une proposition de projet destiné à être réalisé dans le cadre du 11e FED (RV MdJ 01.07.13) ; à la lumière des difficultés très réelles exprimées ci-dessus, ce recentrage des priorités, et de tout appui ultérieur de l'UE, reste donc approprié. A noter aussi que sur les quatre Programmes du PAP de la nouvelle stratégie 2011-15, l’objectif de l’amélioration de la politique pénale et pénitentiaire couvre à lui seul un programme dans sa totalité (Programme 3); les trois autres programmes étant concernés par la consolidation de l’Etat de droit et amélioration du climat des affaires (Programme 1), Gouvernance et gestion du sous-secteur (Programme 2) et la lutte contre la corruption (Programme 4).

L’alignement du PACDET (mais aussi PAJ, voir indicateur 113) aux priorités gouvernementales, et sa réponse adéquate à de véritables besoins n’ont de sens que dans un contexte de forte appropriation politique du projet.

Or, un manque certain d’appropriation et une faible implication des bénéficiaires, en commençant par le Ministère de la justice, se sont confirmés lors de la visite de terrain. Certains interlocuteurs ont même évoqué une « volonté de nuire » les programmes. Ce manque d’appropriation se retrouve à tous les niveaux :

Certains acteurs politiques « ne comprennent pas l’intérêt de réforme dans le secteur justice, qu’ils considèrent comme un poids ». Par ailleurs, les fluctuations au niveau d’appropriation semblent fortement liées aux mouvances politiques, p. ex. des changements de Ministre. Directement lié à cela, les processus législatifs et de réformes restent très difficiles, avec de nombreux blocages institutionnels et politiques (RV UE 05.07.13). La place du secteur de la justice dans le budget national (voir encadré ci-dessous) ne fait que confirmer cette analyse.

En outre, certaines institutions clés du secteur de la justice, par exemple la magistrature, n’ont pas été suffisamment impliquées dans toutes les étapes des programmes, ce qui a nui à leur appropriation des objectifs des programmes, et la capitalisation réelle des résultats : « La haute magistrature […] souvent ne partage pas les mêmes objectifs que le PACDET. Il existe une réelle résistance de la part de ce groupe quant à la nécessité de devoir appliquer le nouveau CPP. » (PACDET II MR 04/2009).

Ainsi, le manque d’appropriation politique et institutionnelle a été une cause majeure de difficultés de mise en œuvre des programmes PACDET mais aussi du PAJ, ce qui explique aussi les difficultés de dialogue (voir CJ 1.4). Par ailleurs, les retards dans la mise en œuvre des programmes auraient donné lieu à une attitude « attentiste » parmi les bénéficiaires en ce qui concerne certaines activités (source: ENAM et autres), et « même si la participation des bénéficiaires est encourageante […], une attitude attentiste est davantage adoptée en ce qui concerne le matériel. » (PAJ MR 03/2013)

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Il faut aussi noter que la conception des interventions a surestimé l’étendu de la volonté politique, et notamment les conditions spéciales de la Convention de finance de PACDET I peu réalistes - p. ex. l’engagement du gouvernement de « libérer immédiatement tous les détenus gardés à vue sur ordre de l’administration » et d’autre mesures qui n'étaient pas d'une nature exécutive, mais relevaient uniquement de la compétence du pouvoir législatif ou judiciaire - n’incluant pas l’engagement nécessaire pour assurer la continuation des initiatives entreprises.

Le volume des activités et la densité de la programmation du PACDET ont manqué de réalisme, ce qui a constitué un véritable problème d’appropriation et a provoqué des retards lors de la mise en œuvre du projet.

1.1.2 Indicateur 112 : Alignement de l’appui l’UE aux priorités nationales dans le cadre de l’appui à une justice pour tous, intégrée au processus de décentralisation et de déconcentration

Alignement aux priorités gouvernementales dans le cadre de l’appui à une justice pour tous

L’appui de l’UE a démontré un alignement et une pertinence aux priorités nationales dans le cadre de l’appui à la une justice pour tous, ayant été conçu dans le cadre de la politique de défense et de promotion des Droits de l'Homme, définie au chapitre 10 du Programme National de Gouvernance (PNG), sur lequel était basé le plan d’actions global (voir Indicateur 1.1.1 ci-dessus).

D’ailleurs, le plan gouvernemental de modernisation de l’administration pénitentiaire (2007-2010) était axé sur l’amélioration des conditions de détention, le développement des ressources humaines pénitentiaires, le renforcement des capacités de l’administration pénitentiaire.

La stratégie sectorielle a repris les priorités du Programme National de Gouvernance révisé (2006-2010), et les éléments clés des documents qui ont suivi l’audit de 2002, et a donné une place importante à cette priorité, l’accès à la justice étant adéquatement traité dans sa composante 2 « activités juridictionnelles » et composante 3, « activités pénitentiaires ».

L’objectif global du PACDET « Les droits de la personne sont respectés dans les prisons au Cameroun et durant les différentes phases de la procédure pénale » se situe pleinement dans le cadre de l’accès à la justice pour tous. En particulier, l’activité majeure du PACDET « est incontestablement l’appui en matière d’assistance juridique » PACDET II – MR 04/2009, ce qui correspondait aux volets « amélioration du fonctionnement des juridictions », « l'application stricte des procédures » et « renforcement des capacités des personnels judiciaires » du plan d’action sectoriel (voir 1.1.1 ci-dessus)

PAJ cherche aussi à avoir des effets positifs durables pour la société en général, en contribuant à la modernisation du climat des affaires, même si cela reste difficile à déterminer dans le cadre de l’évaluation actuelle. « Le PAJ présente à long terme des impacts positifs potentiels pour la société en général, car il va moderniser le climat des affaires et constitue un appui à l'action des acteurs non étatiques » (PAJ MR 04/2012). Le PAJ a mis notamment l’accent sur l’accès à la justice pour les acteurs commerciaux les plus modestes, et surtout les femmes entrepreneurs, qui en général ont plus de difficultés à accéder à la justice que leurs homologues masculins.

Décentralisation

L’appui à la politique nationale de décentralisation ne figurait pas dans les objectifs spécifiques des programmes. A noter aussi que ni la stratégie intermédiaire ni celle de 2011-2015 font référence au processus de décentralisation.

La plupart des activités de l’UE se sont concentrées dans les villes principales, ceci malgré les besoins écrasants des prisons, tribunaux, procureurs, et avocats dans les régions, qui restent très négligées (« 70% sont mal lotis », RV CAON 24.03.13). Par exemple, pour la PACDET II, les objectifs spécifiques des interventions n’ont pas pu être atteints de manière uniforme dans l’ensemble des régions d'intervention, et notamment dans les zones rurales (PACDET II MR 04/2009).

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Cependant, le programme PAJ ont connu quelques résultats rassurants à cet égard, avec « une appropriation très forte dans les tribunaux et les institutions, dans les régions » (RV PAJ 24.06.13).

Ainsi les appuis aux institutions locales – notamment le renforcement des capacités du personnel (magistrats, procureurs, avocats etc.) dans les tribunaux et d’autres institutions locales, ou l’aménagement des prisons dans les régions – ont indirectement contribué au processus de décentralisation.

1.1.3 Indicateur 113 : Alignement de l’appui l’UE aux priorités nationales dans le cadre de l’appui à la l’amélioration du fonctionnement de la justice commerciale et administrative (y compris OHADA)

Alignement aux priorités gouvernementales

L’appui de l’UE a démontré un alignement et une pertinence aux priorités nationales dans le cadre de l’appui à la l’amélioration du fonctionnement de la justice commerciale et administrative (y compris OHADA) ; cette cohérence a aussi été confirmée dans les rapports ROM (MR 03/2013).

Le Programme PAJ, qui a commencé en 2008, a été également conçu dans le cadre du PAP 2007-09, qui soulignait le manque d’indépendance judiciaire, la faiblesse des équipements, et le déficit des capacités du personnel dans le secteur. Plus spécifiquement, ce plan a mis en évidence la lenteur du traitement du contentieux administratif, le manque de crédibilité de la justice camerounaise dans les milieux des affaires, et des problèmes d’accès à la justice. Les activités du programme PAJ ont directement répondu à ces priorités.

Cet alignement correspond bien aux priorités gouvernementales, telles que définies dans la nouvelle stratégie 2011-15, dans lequel le traité de l’OHADA reçoit toute sa place et la justice commercial et administrative est traitée principalement sous la composante 1 « consolidation de l’Etat de droit ». Les actions prioritaires de cette stratégie comprennent en particulier sous une action portant sur l’amélioration du climat des affaires (Action 7 – Programme 1).

Les évaluateurs soulignent que l’OHADA et la mise en œuvre du Traité représentent une opportunité unique pour la Cameroun de faciliter des échanges et des investissements, et de garantir la sécurité juridique et judiciaire des activités des entreprises ; ainsi l'OHADA peut soutenir le développement économique général du pays. Le Cameroun est engagé dans un processus d’harmonisation du Traité, et les interlocuteurs considèrent que la DUE « pourrait vraiment aider ce processus, en visant la mise en application, car le Cameroun a besoin d’articuler avec les processus régionaux et nationaux déjà en cours ».

En outre, le volet droit administratif du programme PAJ répondait à des vrais besoins du secteur, car « la justice administrative n’était pas très bien appliquée, parce que l’état de droit n’est pas bien installé » (RV CAON 24.06.13). De cette manière, l’appui UE a eu un impact sur le développement général, puisque « la justice administrative est un pilier essentiel de l’état de droit, et serve à la consolidation de la démocratie » (RV PAJ 24.06.13).

D’autres impacts positifs du PAJ ont pu être identifiés au niveau du renforcement des capacités (et de l’accès à la justice (voir 1.1.1 ci-dessus).

Niveau d ‘appropriation

Pourtant le programme PAJ a connu des difficultés considérables et élucidé ci-dessous, principalement par manque de volonté politique et de garantie de continuité, tel que déjà démontré lors du PACDET (voir indicateur 1.1.1).

Réalisme dans la programmation

Pour le PAJ, on peut constater aussi qu’il existait un certain décalage entre les activités prévues ou entreprises, et les capacités objectives de mise en œuvre du Ministère, ce qui indique une surestimation de ses capacités lors de la formulation de l’appui :

« L'OS 5 (Facilitation de l'accès à la justice […] pose des problèmes car il ne s'intègre pas dans les priorités de conception et les capacités de mise en œuvre du Ministère de la Justice, le programme répond actuellement aux besoins des groupes cibles en matière de renforcement des capacités, d'infrastructures, d'équipements et d'appui au processus de modernisation et uniformatisation du système normative pas de stratégie de sortie, ce qui affecte sa viabilité » (PAJ MR 04/2012).

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1.2 CJ-12 Prise en compte des besoins de renforcement des capacités des institutions bénéficiaires dans la conception et la mise en œuvre des programmes d’appui à la justice de l’UE

1.2.1 Indicateur 121 : Prise en compte exhaustive des besoins d’amélioration du fonctionnement et des performances du service public de la justice, et les auxiliaires de la justice (avocats, etc.); et

1.2.2 Indicateur 122 : Prise en compte exhaustive des besoins du Ministère de la Justice2

Adéquation aux besoins de renforcement

De manière générale, les interventions ont pris en compte les besoins d’amélioration du fonctionnement et des performances du service public de la justice en s’appuyant sur les stratégies sectorielles nationales, et en prévoyant des activités directes d’appui aux acteurs du secteur judiciaire et du service public de la justice. En analysant les activités des programmes, on peut aussi constater que les besoins du Ministère de la Justice ont été pris en compte.

Pourtant, des interlocuteurs ont évoqué des problèmes majeurs dans la formulation de certains programmes, et notamment celui du PAJ, qui a été faite suite à une étude de faisabilité initiale qui n’a pas été acceptée par le Ministère, et qui a ensuite procédé avec le CAON à une deuxième étude, beaucoup plus rapide, et en consultation plus restreinte avec la DUE et les parties prenantes. Ce programme a alors été effectivement conçu dans la foulée, et dans une atmosphère de déception et une certaine « méfiance mutuelle » entre le Ministère et la DUE. Cette conception visiblement tendue a eu des impacts directs sur la mise en œuvre du Programme, avec un dialogue difficile, et une « désappropriation » progressive du programme par le point focal national au Ministère ; cet aspect clef est analysé à au chapitre 1.4 Dialogue ci-dessous.

En revanche, pour le projet PACDET II, « l’étude de faisabilité a été faite ensemble – c’est pour ça que le projet a bien marché » (RV MdJ 01.07.13).

Il faut aussi souligner qu’une prise en compte exhaustive des besoins de ce secteur s’est heurtée aussi à une mauvaise coopération entre institutions bénéficiaires. L'implication des parties prenantes dans la conception du projet a aussi été très variable entre les différents acteurs (PACDET II MR 04/2009).

Résultats obtenus

Plusieurs activités d'appui institutionnel (formation, ateliers de réflexion, renforcement de capacités etc.) ont été réalisées. Pour la plupart des bénéficiaires directes, ces activités ont été d’une forte pertinence institutionnelle et professionnelle, avec des impacts continus dans leur vie quotidienne.

Par exemple, le PAJ a obtenu de bons résultats en matière de formation :

La formation de tous les acteurs, et dans toute la chaine judiciaire (avocats, huissiers etc.) a répondu à un besoin essentiel du secteur ;

Les programmes ont eu des impacts positifs sur la crédibilité judiciaire, puisque « la compétence, ça compte ! » (RV ENAM) 27.06.13) ;

Les programmes répondaient au besoin de spécialisation des acteurs judiciaires; les interlocuteurs ont souligné l’importance de la formation, et surtout de la formation continue (RV ENAM) 27.06.13).

Pourtant certaines activités clefs (PACDET : sensibilisation, formation, étude ; PAJ : établissement des Centres de documentation) n’ont pas été mis en œuvre (RV CAON 24.03.13). Tout appui matériel a été très apprécié, et répondait à des vrais besoins opérationnels (par exemple, ordinateurs), mais souvent ce même appui était partiel et donc ineffectif (par exemple, manque de logiciels appropriés) (RV CAON 24.03.13)

2 Ces deux indicateurs sont analysés ensemble pour permettre une meilleure lisibilité et analyse.

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Enfin, on constate plusieurs résultats positifs opérationnels de l’appui UE, qui était parfois inattendus, par exemple le projet PACDET II a inspiré un changement en profondeur de leur stratégie de recrutement (recrutement de personnel pénitentiaires avec des compétences pratiques, pour ensuite les enseigner aux détenus ; recrutement du personnel IT pour ne plus être obligés d’utiliser le personnel des autres ministères, etc.) (RV MdJ 01.07.13).

Pour le PAJ, le Ministère a aussi souligné la qualité des formations, du travail de codification, des constructions, et la value ajoutée que cela représente pour le Cameroun à long terme (PAJ MR 03/2013 ; RV MdJ 01.07.13).

Le PAJ a ainsi abouti à des résultats plutôt favorables avec i) des ressources humaines mieux formées, ii) une infrastructure rénovée, iv) un équipement approprié (PAJ MR 04/2012).

Par exemple, « Malgré des retards, la construction et la réhabilitation des tribunaux ont une répercussion positive sur le fonctionnement des juridictions administrative et commerciale. » (PAJ MR 03/2013). Certaines parties prenantes estiment que le chef de projet avait une « vision stratégique » dans le choix des thèmes, et que l’implication d’universitaires en tant que formateurs « va permettre une meilleur application et interprétation du droit des affaires ».

Cependant, des effets négatifs ont été constatés lors du démarrage de certaines activités, même si ces difficultés ont été remédiées suite au dialogue avec les bénéficiaires directes. Un exemple concerne la formation de professionnels de la justice, pour laquelle « la sélection des participants avait tendance à être déséquilibrée. Une grande partie des avocats (plus de 1.000) et des huissiers du Cameroun ont remédié à ces difficultés en assurant une rotation des bénéficiaires et une distribution des formations à ceux qui n'avaient pas pu participer » (PAJ MR 03/2013).

En outre, les activités portant sur les infrastructures ont connu des délais très importants, ce qui met en péril le projet PAJ (toujours en cours) ; les évaluateurs considère que les problèmes spécifiques rencontrés sont inhérents aux projets de construction, ce qui aurait dû être pris en compte dans le planning de cet appui au secteur judiciaire (études exhaustifs de faisabilité, et surtout analyses des risques politiques, logistiques, matériels, juridiques, administratifs, etc.).

Capitalisation des acquis

Malgré des résultats globalement satisfaisants, on constate que le programme PACDET II n’a pas suffi pour obtenir une amélioration notable du fonctionnement des institutions judiciaires et carcérales, l’objectif final du projet.

Dans sa conception, le PACDET a cherché à maintenir un juste équilibre entre un soutien a l’amélioration du fonctionnement des institutions judiciaires et carcérales" et un soutien à l’amélioration des conditions de détention. Il semblerait, cependant, que, dans le contexte du Cameroun, le volet “amélioration du fonctionnement des institutions judiciaires et carcérales” du PACDET aurait dû recevoir une place plus importante dans sa conception et mise en œuvre.

En effet, les activités liées à l’amélioration des conditions carcérales se sont portées largement sur les manifestations extérieures des mauvais fonctionnements dans ce sous- secteur (l'amélioration de l'alimentation des détenus; la prévention des maladies et la prise en charge des maladies; et l'amélioration des infrastructures). Or, même si ces activités ont réellement amélioré les conditions de vie des détenus (indicateur 1.1.1), ce genre d’appui est plus approprié dans un contexte de développement très faible ou situation d’urgence – ce qui ne correspond pas au contexte camerounais actuel. Elles restent en effet des activités de substitution, c’est à dire les programmes qui se sont substitués à la responsabilité de l’État pour certains services essentiels.

L’approche adoptée par le PACDET aurait aussi dû être plus holistique, en impliquant notamment tous les acteurs judiciaires (en ajoutant par exemple le parquet, la police, les juges d’instance et les avocats). Ce manque de vision stratégique, d’après l’évaluation finale du PACDET II, a donné lieu à deux opportunités manquées, notamment « l’opportunité de faire la jonction dès le début du projet entre les CJR [Centres juridiques régionaux]…et le Barreau Camerounais »

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Pour le PAJ, certains obstacles existaient au niveau politique et institutionnel en ce qui concerne la capitalisation des acquis et l’appropriation des programmes (voir 1.5 ci-dessous), ce qui a sans doute affecté les résultats et les délais d'exécution des programmes (observations générales ; PAJ MR

04/2012). Notamment, la stratégie de durabilité, « bien qu’intégrée grâce à un haut niveau d'appropriation des parties prenantes [NDLR : cf politique et institutionnel], est restée fragile en raison du faible budget national alloué au secteur de la Justice » (PAJ MR 03/2013) (voir ci-dessous).

1.3 CJ-13 Prise en compte des besoins des populations défavorisées, des femmes et des acteurs économique et commercial dans la conception et la mise en œuvre des programmes d’appui à la justice de l’UE

1.3.1 Indicateur 131 : Étendue des activités soutenues par l’UE ayant trait à la promotion du rôle de la société civile dans le secteur de la justice

Le soutien de l’UE a cherché à contribuer d’une manière importante à la promotion du rôle de la société civile dans le secteur de la justice, la Convention de financement (globale) du PACDET II prévoyant un appui pour renforcer le rôle des ONG et associations travaillant dans le domaine de la défense des droits de l'homme.

Certaines ONG ont notamment bénéficié des activités de renforcement des capacités dans le cadre des Programmes PACDET I et II, et à travers le PASDOC (Cameroun et ailleurs), mais PACDET II était considéré par certains des interlocuteurs interrogés comme « trop fermé dans leur mise en œuvre », et qu’ils auraient dû « travailler avec des institutions existantes », par exemple la magistrature, les organisations professionnelles et le CNDHL (voir 1.4 Dialogue ci-dessous). En outre, selon un rapport ROM de 2003, « les négociations entre ONGs, l’AT et la DCE se poursuivent afin de définir un rôle précis pour les ONGs dans les actions de sensibilisation. Jusqu’à présent, la présence et l’efficacité des ONGs actives dans les deux prisons est faible » (PACDET I MR 07/2003).

Par contre, bien que le programme PAJ n’ait pas orienté primairement vers les droits de l’homme, on constate qu’il a pourtant donné un appui aux ONG DH spécialisées, ce qui n’a pas été spécifiquement prévu dans les objectifs du programme, mais qui représente pourtant une valeur ajoutée considérable pour la société camerounaise, et qui renforce l’importance d’une approche droits de l’homme dans tous les sous-secteurs de la justice.

Un nombre important de représentants de la société civile a été impliqué dans la formulation de des programmes, et ils étaient également représentés dans les Comités de pilotage. Pourtant, la société civile n’a pas été suffisamment impliquée dans la formulation du projet PAJ; ceci a sans doute eu des impacts sur la pertinence globale des programmes, et sur l’appropriation du programme des acteurs du secteur judiciaire.

1.3.2 Indicateur 132 : Étendue des activités soutenues par l’UE ayant trait à l’information, vulgarisation et éducation sur les droits humains et les droits des affaires

L’accès libre à l’information concernant le droit et les droits humains constitue une faiblesse du système judiciaire au Cameroun. L’appui de l’UE a fourni une assistance pertinente et importante concernant l’information, la vulgarisation et l’éducation, par des activités portant sur la sensibilisation, l’information, l’assistance directe, et la formation (PAJ MR 03/2013 ; plusieurs interlocuteurs).

Les activités de sensibilisation et les formations ont connu un vrai succès et ont démontré des impacts directs comme confirmé par différentes sources (PAJ MR 03/2013 ; plusieurs interlocuteurs). Le rapport ROM du PACDET II de 2009 a noté que : « Les actions les plus structurantes (sensibilisation du système judiciaire) ayant un fort potentiel d'impact ne sont pas encore concluantes. Dans l'ensemble, les risques et hypothèses déclinées par le CL ne sont pas propices au bon déroulement des activités du volet 1. » (PACDET II MR 04/2009). Une vérification du déroulement et des résultats de ces activités auprès des bénéficiaires par l’équipe d’évaluation n’a pourtant pas révélé des problématiques particulières.

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1.3.3 Indicateur 133 : Soutien de l’UE aux textes de lois portant sur l’assistance judiciaire et leurs décrets d’application

Le soutien de l’UE aux textes de lois et leurs décrets d’application a démontré une pertinence significative, et a été fortement apprécié par les bénéficiaires. En particulier, un des objectifs spécifiques du PACDET II a été d’appuyer la mise en œuvre du nouveau Code de Procédure Pénale (CPP), qui prévoit par exemple aux articles 242 (1) et 417 l’assistance d’un avocat en faveur de toute personne arrêtée, détenue ou assignée. Le programme PAJ a aussi envisagée un appui à l’élaboration du nouveau Code Civil et du nouveau Code de Procédures Civiles et Commerciales (qui n’ont pas été promulgués au cours du programme, mais qui prévoient des dispositions relatives à l’accès à la justice), ainsi que la confection de recueils de textes applicables en matière de procédure commerciale et de droit des affaires.

Les interlocuteurs ont notamment souligné la qualité des formations et du travail de codification (PAJ MR 03/2013), ce qui a été confirmé auprès du Ministère (RV MdJ 01.07.13).

Pourtant, la mise en œuvre des nouvelles lois portant sur l’accès à la justice semble être fortement résistée par la magistrature, entre autres, ce qui a limité leurs bénéfices en réalité et à longue terme. En effet, le nouveau CPP « ne [faisait] pas l'unanimité parmi les acteurs du système judiciaire camerounais. » (PACDET II MR 04/2009). En outre, l’évaluation peut confirmer le constat d’un rapport ROM qui indiquait « une volonté de maintenir le flou dans les textes juridiques et les procédures pénales afin de préserver l'ordre préétabli » (PACDET II – MR 04/2009).

Malgré ces problématiques, le PAJ a réussi à contribuer au système de justice en droit commercial et administratif devenant mieux adapté aux besoins du pays, notamment par l’appui à un véritable système de droit administratif, ainsi qu’une meilleure sensibilisation et confiance des acteurs économiques vis à vis du droit commercial.

1.3.4 Indicateur 134 : Appui aux populations défavorisées, des femmes et des acteurs économique et commercial

Résultats obtenus

Le PACDET a cherché à apporter un appui direct aux populations défavorisées, à travers son volet « amélioration des conditions carcérales ». Ainsi, des résultats importants ont aussi été réalisés pour l’amélioration des conditions de vie des détenus. On note en particulier que « […] les réalisations substantielles accomplies dans les domaines des infrastructures, de la santé, de l’assainissement, de l’accès à l’eau […] ont eu déjà un impact sur l’amélioration significative des conditions de détention. » (PACDET II – Rapport final).

Plusieurs interlocuteurs ont décrit d’autres impacts positifs :

Le programme PACDET II a « complètement changé la physionomie du service », et a répondu aux besoins les plus urgents des prisons (eau, transport, santé, etc.) (RV CAON 24.06.13), y compris des traitements contre le SIDA, ce qui représentait une contribution à la santé publique (voir pourtant les commentaires concernant la substitution ci-dessous) ;

Les programmes PACDET se sont concentrés sur les populations les plus défavorisées (les détenus, et en particulier les femmes et les enfants détenus), et leur ont apporté des bénéfices essentiels, telle que la construction de nouveaux quartiers pour les femmes et les mineurs (MR 04/2009 PACDET II). En plus, le programme PACDET I a fourni une assistance technique pour la sensibilisation des détenus concernant leurs droits, et assuré leur défense par des avocats.

Les programmes en général ont démontré des résultats positifs, importants, concrets et durables, par exemple pour les activités génératrices de revenus qui ont été initiées dans quatre prisons centrales (un impact positif non planifié, PACDET II – MR 04/2009), et plus généralement sur les conditions de vie des détenus (PACDET II – MR 04/2009).

Cependant, certaines activités n’ont pas pu être mises en œuvre, par exemple le volet des activités de la CF relatives à la réinsertion sociale des détenus (PACDET II). Plus spécifiquement, l’Unité de gestion de projet (UGP) « n’a pas été en mesure de mettre en

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œuvre le volet des activités du [Contrat financier] relatives à la réinsertion sociale des détenus » (PACDET II – Rapport final), à cause des délais au début du programme lié au remplacement du chef de programme.

Le programme PAJ a pourtant contribué à certains acquis en matière de l’accès à la justice, en mettant en place un système d’aide juridictionnelle, en donnant un appui aux organisations de la société civile travaillant dans la vulgarisation du droit commercial et administratif (y compris la formation), et en réalisant des publications (manuels, etc.) portant sur la droit commercial et administratif et destinées aux opérateurs économiques y compris les plus modestes. Ce système sera vraisemblablement repris et institutionnalisé par le Barreau du Cameroun. Le programme PAJ a aussi cherché à apporter un soutien direct aux populations défavorisées, notamment pour les femmes entrepreneurs les plus modestes, par le biais des activités de sensibilisation.

Les aspects du genre ont aussi été pris en compte de manière adéquate : Un rapport ROM confirme que « Les aspects stratégiques du genre ont été pris en compte de manière adéquate dans la composante assistance juridique. L'ensemble des femmes incarcérées ayant été identifiées en 2008 dans les 10 prisons centrales du Cameroun a accès au service d'assistance juridique du PACDET. » (PACDET II MR 04/2009). En outre, le programme PAJ et volet accès à la justice a eu des impacts directs sur des populations vulnérables, en particulier des femmes entrepreneurs les plus vulnérables. Notamment, le programme PAJ a donné un vrai appui au développement et « empowerment » des femmes, puisque les activités ont « ébranlé leurs idées de leur propre vulnérabilité, et ont installé l’idée que la justice peut les soutenir ».

Cependant, même si les deux programmes ont pris en compte la dynamique genre dans leurs activités, on constate pourtant un manque d’activités spécifiques portant sur l’aspect genre dans la formulation des programmes ; l’absence d’implication de la société civile dans les phases de conception en était peut-être la cause. Par exemple, il ressort des entretiens menés que le Programme PAJ aurait pu bénéficier de certains modules de formation spécifiquement destinés aux femmes du secteur privé.

Capitalisation des acquis

Il y a un risque de non-pérennisation des résultats du PACDET II.

Tout d’abord, les activités de réhabilitation étaient d’une qualité très faible, tel que confirmé par des visites de terrain ainsi qu’une série d’entretiens, et ceci n’étant pas de bon augure pour ce qui concerne leur durabilité à long terme ;

Ensuite, même si l’assistance judiciaire répondait à un vrai besoin sectoriel, elle peut être considéré comme peu stratégique, peu efficace, avec une absence de suivi de résultats qui étaient par conséquence non-discernables ; et elle manquait toute stratégie de sortie ou de durabilité. Cet appui entrait également dans une stratégie de substitution, l’assistance judiciaire étant une responsabilité primordiale de l’État ;

« Les activités d’appui à l’assistance judicaire sont par nature éphémères et requièrent pour être pérennisé de nouveaux soutiens financiers au Barreau. » (PACDET II – Rapport final).

De même, les activités de réhabilitation des prisons restent des activités des substitutions, (voir 1.4) qui n’auront un impact durable que si les institutions carcérales sont en mesure de reprendre le relai, ce qui semble peu probable. Ainsi, on peut noter « 2 facteurs majeurs [qui menaçait] la viabilité et la pérennisation du PACDET : i) Le non-respect des conditions spéciales de la CF (Contrat financier) (voir 1.1 ci-dessus); ii) Le budget de l’état pour le fonctionnement des prisons est en déclin annuellement. » (PACDET I MR 07/2003 – voir aussi PACDET I MR 07/2003) (voir discussion Budget ci-dessus).

Finalement, on constate que PACDET n’aura réalisé qu’une action ponctuelle de sensibilisation et de défense d’un certain nombre de détenus, sans avoir eu un impact sur l’amélioration du fonctionnement du système carcéral et judiciaire dans le long terme (voir aussi PACDET I MR 07/2003).

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1.4 CJ-11 Les mécanismes du dialogue sur les politiques, de la communication et de l’information liées à l’appui de l’UE dans le domaine de la justice sont appropriés (dialogue UE, gouvernement camerounais, acteurs juridiques et judiciaires, société civile, secteur privé et autres bailleurs)

1.4.1 Indicateur 141 : Régularité des réunions de Comité de pilotage créé par voie d’arrêté ; Comités de suivi, Comités de concertation

Cet indicateur se concentre sur la qualité du dialogue entre la DUE, les gestionnaires de projet et les bénéficiaires à un niveau technique, une dimension importante et problématique pour les deux projets.

On note en effet que les programmes ont connu certains problèmes de suivi, communication et de répartition de tâches dans leur mise en œuvre, ce qui a nui à la compréhension de ses objectifs par les bénéficiaires et les parties prenantes.

Premièrement, le travail de sensibilisation sur les appuis de l’UE n’a pas été fait. Certaines difficultés liées au dialogue pourraient être expliqué par le fait que, comme l’ai dit l’un des interlocuteurs de l’UE « à aucun moment on explique le logique de notre intervention, on n’explique pas notre politique ; nous commençons nos projets, mais on devrait identifier les personnes ressources, pour expliquer les démarches. On devrait surtout le faire pour les sujets sensibles ». Pour le projet PAJ, on constate que l’approche UE n’a pas été bien expliquée, et n’a pas servi de rapprocher le droit administratif aux usagers ; un interlocuteur a observé qu’ « il a eu le sentiment que c’était l’intérêt de l’UE».

Ainsi, la faible appropriation des programmes peut être lié à la structure de gestion des programmes, car « le bénéficiaire ne comprend pas le contour de cette gestion indirecte ; il a besoin d’une formation, notamment sur les limites des programmes », comme le formulait l’une des personnes interrogées (voir aussi 1.4 Dialogue ci-dessous)

On souligne également l’importance d’une politique de consultation et de communication de base et en continu dans la conception et la mise en œuvre de projets, et d’un ciblage stratégique des besoins et des interlocuteurs.

Deuxièmement, il est évident que le Ministère cherchait une approche budgétaire sectorielle d’appui, plutôt qu’une approche « projet », et au moins d’avoir un rôle gestionnaire plus direct. Il existait alors un grand écart entre les attentes d’une part des bénéficiaires et d’autre part de l’Union européenne, avec par exemple les Ministères qui veulent plutôt privilégier les infrastructures, bien que les bailleurs insistent plutôt sur des approches liés au renforcement des capacités. Ceci souligne les divergences fondamentales de vision en matière de réponses appropriées aux difficultés sectorielles. Les évaluateurs considèrent pourtant que les pré-conditions essentielles à l’appui budgétaire sont loin d’être remplies (esprit de partenariat ; volonté et capacité institutionnelle et politique ; etc.). Par contre, les rôles et tâches spécifiques des parties (unité de gestion, point focal national, bénéficiaires, etc.) devrait être clarifiés, et le Ministère aurait dû être engagé et impliqué d’une manière beaucoup plus assidue.

En analysant la mise en œuvre et les résultats des programmes, on constate aussi une sous-estimation de la capacité de certains bénéficiaires à implémenter et absorber les programmes. On note notamment « une sous-estimation des délais d’approbation des DAO… [et une] sous-estimation de besoins de familiarisation de partenaires avec les procédures FED et une insuffisante communication du projet envers les partenaires et bénéficiaires directes. » (PACDET II DP2).

Troisièmement, le suivi des programmes aurait dû être plus régulier et plus stratégique, en mettant un accent particulier sur les difficultés et risques émergents. Cela aurait pu améliorer les résultats obtenus et le niveau d’appropriation et d’implication des acteurs clefs.

Ainsi, des faiblesses dans la conception et la formulation des interventions ont limité leur mise en œuvre et l’achèvement des résultats escomptés : ceci concerne notamment le manque d’indicateurs d’impact, la non-prévision d’études de référence (voir aussi ci-dessus), et une sous-estimation importante des moyens humains et logistiques nécessaires (PACDET I MR 07/2003).

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Finalement, il semble néanmoins que certains problèmes de communication sont de nature « conjoncturels et pas systémique », et lié à un « clash de personnalités », ce qui est d’une certaine perspective rassurant (car ces problèmes ne sont pas inévitables), mais d’une autre inquiétant (car le succès de programmes UE au Cameroun ne devrait pas dépendre de facteurs purement personnels). Une approche plus stratégique et subtile pour répondre à cette problématique reste envisageable. De plus, et pour encourager une coopération interministérielle plus grande, l’Union européenne devrait envisager l’implication directe d’autres ministères dans les projets du secteur (voir indicateur 142).

1.4.2 Indicateur 142 : Représentation des différentes parties prenantes du secteur de la justice dans les réunions de comités (gouvernement camerounais, acteurs juridiques et judiciaires, société civile, secteur privé et autres bailleurs)

Cet indicateur se porte plus largement sur la qualité du partenariat et dialogue entre les parties prenantes (gouvernement camerounais, acteurs juridiques et judiciaires, société civile, secteur privé et autres bailleurs).

Les programmes ont prévu des Comités de pilotage composés de représentants du Ministère de la justice et des ONG, avec des réunions régulières (jusqu’à une fois par mois). Ils ont cherché à promouvoir une meilleure coopération entre les différents acteurs du système judiciaire impliqués et représentés dans ces comités (PAJ MR 03/2013), mais sans pour autant toujours y parvenir.

Ces comités sont inclusifs, comprenant plusieurs ONG ; ils prévoyaient alors une participation importante des acteurs institutionnels et des bénéficiaires (PACDET I Contrat Global et DP 02).

Pendant la mission terrain, il existait une véritable divergence d’opinion concernant la régularité réelle des réunions qui ont eu lieu, et si elles ont été adéquates pour le bon déroulement des programmes.

Cependant, les programmes ont clairement mis en évidence certains dysfonctionnements dans le dialogue interministériel et interinstitutionnel. On constate la nécessité d’une communication et coopération plus grandes au sein du Ministère de la justice, et entre d’autres Ministères (intérieur, finance, femmes, enfance, etc.) (RV CNDHL 26.06.13); par exemple des blocages significatifs existent dans la distribution du budget sectoriel, ce qui a nui à la mise en œuvre de certaines activités (RV CAON 23.06.13).

Au cours du PACDET II, le niveau de communication et l’implication des parties prenantes aurait augmenté (PACDET II DP 02). La participation réelle des bénéficiaires a cependant été très variable, surtout en ce qui concerne le Ministère de la justice.

En outre, le manque de coopération entre institutions bénéficiaires est demeuré un problème. La mission de terrain a pu confirmer des défaillances institutionnelles de dialogue et coopération dans le secteur (voir 1.4 Dialogue ci-dessous), ce qui a également eu des impacts néfastes sur les programmes.

Certains acteurs y compris au sein du Ministère, ne semblent pas habitués à gérer et travailler dans un mode de partenariat, et le rôle des institutions indépendantes est souvent mal compris. On remarque aussi des difficultés de relations entre le Barreau camerounais et certains bénéficiaires.

En outre, des mécanismes de dialogue existants ne semblent pas être engagés d’une manière régulière ou efficace, par exemple le Comité interministériel des droits de l’homme et son unité technique, qui pourrait apporter un appui à la communication et au suivi des projets.3

3 On remarque également que la Commission nationale des droits de l’homme et des libertés (CNDHL) n’a pas été impliquée dans les activités (RV CAON 24.06.13), malgré l’approche droit de l’homme des projets. Certains interlocuteurs considèrent que la CNDHL « n’est pas un organisme indépendant », mais on observe qu’elle est accréditée depuis 2010 (Statut A) par l’International Coordinating Committee of National Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights, et qu’en tant qu’Institution nationale de droits de l’homme, selon les Principes de Paris, aurait dû été

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Pour le PAJ, malgré l’importance à la fois nationale et régionale de l’OHADA, et donc la pertinence en principe du programme PAJ, les évaluateurs constatent un manque d’implication du programme avec le bureau OHADA, pourtant basé à Yaoundé. Il ressort des entretiens menés que l’OHADA est perçu par les autorités et certaines parties prenantes comme une menace parce que le droit commercial est considéré comme un « droit d’élite ». (RV OHADA 27.06.13). Mais cette perception n’explique en rien l’absence de contact du programme PAJ, pourtant centré sur le droit commercial, ce qui aurait pu être une opportunité importante de synergie et de partenariat.

Les groupes cibles ont, malgré tout, pris une part non-négligeable dans le processus décisionnel (PACDET II MR 04/2009), et avaient une très bonne perception générale des programmes (PACDET I MR 07/2003).

1.4.3 Indicateur 143 : Place de la justice dans le dialogue politique de l’UE

La gouvernance représente un important pilier de la stratégie de dialogue sur les politiques que l’UE mène avec les pays partenaires, tels qu’exprimé p. ex. dans l’Article 8 de l’Accord de Cotonou. L’UE promeut activement le dialogue bilatéral pour des questions de gouvernance, et en particulier en ce qui concerne l’accès à la justice et la réforme des systèmes judiciaires (Le Consensus européen pour le développement 2006). Depuis sa relance en 2005 dans le cadre de l'article 8 de l'accord de Cotonou, le dialogue politique mené au Cameroun devait prendre la forme de réunions semestrielles - les questions de bonne gouvernance, y compris la justice, et de renforcement de l’État de droit constituant « le fil conducteur de ces échanges » (DSP 2008 – 2013).

Ce dialogue politique a continué à être difficile, l’aspect structurant de l’article 8 de l’accord de Cotonou n’apportant pas la solution escomptée pour ce qui est du secteur de la justice. Cela s’expliquerait par des priorités d’ordre plus pressante: Même si une stratégie de dialogue est nécessaire au plus haut niveau, cela s’avère problématique car « [la] priorité actuelle est la transition politique générale » et non des questions purement sectorielles.

On constate qu’il existe une absence quasi-totale de communication directe entre le Chef de délégation UE et le Ministre de la justice lui-même, la DUE expliquant que deux communications directes sont restées sans réponse, et le Ministère observant que certaines observations envoyées à la Délégation sont restées également lettre morte.

Encore plus inquiétant, on constate des graves difficultés de communication entre les différents interlocuteurs impliqués dans la mise en œuvre des programmes, et notamment dans le cadre du PAJ. Ces relations hautement tendues ne peuvent qu’avoir des impacts néfastes sur l’image de l’UE dans le pays, et sur d’autres projets UE en cours. De telles impasses sont tout le contraire du partenariat.

On remarque également l’absence d’un cadre de dialogue portant sur la justice, impliquant des bailleurs et représentants diplomatiques, des ministères, des partenaires et des acteurs judiciaires ; certains interlocuteurs ont fait référence au mécanisme de dialogue du projet gouvernance judiciaire au Bénin, comme modèle de « bonne pratique » à cet égard.

En conclusion, les difficultés de dialogue sont liées au manque de volonté politique, mentionné ci-dessus ; mais il s’avère difficile de cerner à quel niveau politique ces blocages se créent (RV CAON 24.06.13).

1.5 Sources d’information

Annuaire Statistique du Cameroun, Institut national de la Statistique

Budgets nationaux (Cameroun) 2000 – 2013

CCM Consulting Group, Evaluation à mi-parcours du Programme d’Amélioration des conditions de détention et respect des droits de l'homme – Phase 2 (PACDET II), 2009

activement impliquée dans les projets. De plus, elle pourrait être considérée en tant que partenaire clé pour tout appui futur dans le secteur judiciaire.

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CEPEJ rapport 2010 (données 2008): Etude de 16 pays comparables, Conseil de l’Europe 2010

Commission Européenne (2000), Accord de Cotonou, Agreement 2000/483/EC (OJ L 317, 15.12.2000)

Commission européenne (2006), PACDET II Conventions de financement entre la Commission européenne et la république du Cameroun, Bruxelles

Commission Européenne (2006), PACDET II Detailed Decision Form (2006/020-712

Commission européenne (2006), The European Consensus on Development,, Bruxelles

Commission européenne (2007) : Document et stratégie pays et programme indiciatif national pour la periode2008-2013

Commission européenne (2008), PAJ Convention de financement 2008/020-958 entre la Commission Européenne et la République du Cameroun, Bruxelles

Commission européenne (2009) PACDET II Devis Programme 01

Commission européenne (200x), PAJ Devis Programme 03 Programme d’appui au secteur de la justice au Cameroun, Bruxelles

Commission Européenne (2010), PAJ Devis Programme 01, Programme d’appui au secteur de la justice au Cameroun, Période de croisière du 1er août 2010 au 31 juillet 2011, Bruxelles

Commission européenne (2011), PACDET II Devis Programme 03, Période de croisière-clôture, 20/03/2010 au 20/04/2011

Commission européenne (2011), PAJ Devis Programme 02, Programme d’appui au secteur de la justice au Cameroun, Période de croisière du 1er janvier 2011 au 30 septembre 2012, Bruxelles

Commission européenne, "Le Programme d’amélioration des conditions de détention et respect des droits de l’homme Phase 2 (PACDET 2) : Bilan et perspectives" (Projet de document, Ministère de la justice)

Commission européenne, (2004) : Conclusions de la revue à mi-parcours du DSDP 2001-2006 (draft)

Conseil de l’Europe (2013), The functioning of judicial systems and the situation of the economy in the European Union Member States, Compiled Report

Décret N° 2012/121 du 15 mars 2012 portant création d’un Centre de Documentation Juridique, Judiciaire Multimédia

Document pédagogique: Livrables des experts-formateurs, Unité de gestion PAJ 2012

Geôles d’Afrique (2013): Droits humains en milieu carcéral au Cameroun, Journalistes en Afrique pour le développement (JADE) Mai 2013-10-09

Loi N° 99/016 portant Statut général des établissements publics et des entreprises du secteur public et parapublic

Lorvao, C. (2009), PACDET II MR-116070.01, Programme d’amélioration des conditions de détention et respect des droits de l’Homme (Rom 17/04/09), Bruxelles

Nespoulous, I. (2013), PAJ MR-144363.02 Rom 25/03/13, Programme d’appui au secteur de la justice au Cameroun, Bruxelles

OHADA (2010) Acte uniforme portant sur le droit commercial général

Olmos, C, Polidori, F. (2012), PAJ MR 144363.01, Programme d’appui au secteur de la justice au Cameroun, Bruxelles

République du Cameroun (2008) : Document de la Stratégie pour la croissance et l’emploi (DSCE)

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République du Cameroun avec l’appui de la Banque Mondiale et de l’Union Européenne, Stratégie sectorielle du sous-secteur Justice et plan d'actions 2011 – 2015,

Tableau d’information, Comité multipartenaires Cameroun (non daté)

Rapport intermédiaire de l’Assistance Technique pour « la finalisation de la Stratégie du sous-secteur justice" (PAPDEP) de la CE (2008)

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2 Question d’évaluation 2 - Finances Publiques

Question d’évaluation 2 : Dans quelle mesure l’appui de l’UE a-t-il contribué à améliorer la gestion des finances publiques ?

2.1 CJ-21 Contribution de l’UE à l’efficacité des mécanismes de dialogue entre l’UE, le gouvernement et autres PTF dans le cadre des réformes de la Gestion des Finances Publiques

2.1.1 Indicateur 211: Contenu des concertations

Cet indicateur se concentre sur la contribution de l’UE aux mécanismes de concertation sur l’élaboration des réformes de la Gestion des Finances Publiques.

2007 et 2008 ont été des périodes d’intense consultation entre les PTF et le gouvernement, l’UE jouant un rôle de leadership efficace et unanimement apprécié.

La plus grande satisfaction est sans nul doute relative à l’adoption de PMFP (PAGT, Rapport de suivi, 2010). Sous la co-présidence de l’UE, le CSFP a été le cadre de concertations entre PTF pour assurer une contribution conjointe et coordonnée au PFMP. Leur engagement avec le gouvernement s’est fait à trois niveaux : à travers un partenariat avec le Secrétariat technique de la Plateforme de dialogue sur les finances publiques, régulièrement invité aux réunions du CSFP ; lors des réunions du comité de pilotage de la Plateforme ; et dans une moindre mesure, dans le cadre des groupes de travail mis en place par la Plateforme :

Le comité de pilotage de la Plateforme de dialogue sur les finances publiques a été installé en 2007 pour organiser le dialogue entre le gouvernement, les PTF et la société civile autour des questions de finances publiques (PARFIP, Convention de Financement). Cette plateforme a contribué de manière significative au choix final des actions prioritaires du PFMP. Des groupes de travail de la Plateforme de dialogue ont en effet été mis en place dès 2007 afin de réaliser des diagnostics sur la GFP au Cameroun, en complément de l’analyse PEMFAR de la BM (2006) et étude PEFA (fin 2007) (PARFIP, Fiche d’identification).

C’est dans ce cadre que le comité de pilotage de la plateforme s’est rencontré une première fois en avril 2007 pour présenter la plateforme et son Secrétariat Technique, discuter de la constitution des groupes de travail et proposer une feuille de route en vue de l’adoption du PMFP. Une deuxième rencontre a eu lieu en 2008 pour faire le bilan des activités de la Plateforme ; valider le rapport PEFA ; et présenter l’état d’avancement de l’élaboration du PMFP.

Il n’a pas été possible de confirmer le niveau de participation des PTF aux groupes de travail. Les PTF avaient demandé par le biais du Secrétaire Technique de la Plateforme d’élargir les groupes de travail aux PTF dans le cadre de séances spécifiques pour permettre une meilleure cohérence. Regroupant principalement les structures internes des Ministères et autres institutions pertinentes, les différents groupes de travail mis en place lors de l’élaboration du PFMP ont par ailleurs permis une forte appropriation de la réforme au sein de l’administration publique (PAGT, Rapport de suivi, 2010).

Le PFMP a été finalement adopté par le Comité de pilotage des réformes en décembre 2009. Il présente un cadre unique de mobilisation des financements extérieurs en appui aux réformes.

La contribution de l’UE aux mécanismes de concertation sur l’élaboration du PFMP a été essentielle. Outre son rôle de co-présidence du CSFP, l’UE a fourni une assistance technique à l’élaboration du PFMP dans le cadre du PAGT. Cet appui s’est matérialisé en deux missions ponctuelles:

Une première mission d’appui s’est déroulée fin 2008 en vue d’évaluer principalement le projet de plan d’actions préparé par la Plateforme de dialogue sur les finances publiques et de présenter un cadre consolidé pour le Plan de modernisation.

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Une seconde mission d’appui s’est déroulée en mars 2009 et s’est principalement axée sur la révision/reformulation des actions principales, l’élaboration d’un calendrier indicatif et la détermination d’indicateurs de résultats.

La dernière mission aura été particulièrement utile et efficace pour assurer la finalisation du PFMP. A noter que d’après l’évaluation finale du PAGT, beaucoup d’activités prévues dans le cadre du PAGT pour diverses raisons (lourdeur des procédures, prise en charge par d’autres programmes ou bailleurs de fonds, insuffisance de ressources du PAGT/FP) ont été réalisées ou sur des ressources du budget national, ou sur d’autres ressources de l’Union européenne telle que la TCF (Facilité de coopération technique).4

2.1.2 Indicateur 212: Régularité des réunions & Suivi des actions décidées au cours des réunions5

Deux indicateurs (I-212 et I-214) du rapport documentaire ont été combinés pour évaluer la contribution de l’UE aux mécanismes de concertation concernant le suivi des réformes de la Gestion des Finances Publiques dans sa globalité.

Système de suivi

Une composante prévue dans le cadre du PAGT consistait en la mise en place d’un système informatisé de suivi-évaluation du plan de réforme sur les finances publiques au Cameroun. Cette activité avait été identifiée comme important pour rendre systématique le suivi-évaluation de la réforme. (Rapport final AT)

Cette activité s’est principalement déroulée dans le cours de l’année 2010. Un cabinet international a effectué une première mission et élaboré un projet de cahier des charges en mars 2010, qui suite à des consultations, a été validée par les différentes directions concernées dans l’administration ainsi que par les bailleurs de fonds du Comité Sectoriel Finances Publiques (CSFP). Le cabinet a ensuite procédé au développement du progiciel, qui a été finalisé et validé lors de la dernière mission courant octobre 2010. La visite de terrain a cependant confirmé que ce progiciel n’a pas été utilisé ; la raison avancée étant qu’il était encore trop tôt parce que le suivi et évaluation reste une activité nouvelle dont l’appropriation reste un défi.

L’inefficacité de ce projet a véritablement insufflé un système de suivi de l’exécution du plan de réformes doit aussi se comprendre dans un contexte où le suivi n’a pas reçu la priorité qu’il se doit. L’équipe de la Plateforme qui devait être dédiée à cette activité n’a pas été mis en place et aucun rapport d’activités n’a été produit jusqu'à 2013, lorsqu’une revue à mi-parcours du PFMP et son actualisation ont été finalisée sur un financement de la Banque Mondiale.

Ce manque de suivi – et par la même la production de nouvelles données – n’aura pas permis de véritables concertations entre le gouvernement et le PTF sur l’état d’avancement des réformes. Il rend aussi difficile le suivi des programmes des PTF : Le système de suivi du PARFIP devait en effet s’appuyer sur le dispositif établi par le Secrétariat Technique du comité de pilotage des réformes, chargé de mettre en place le système de suivi-évaluation des réformes et de produire les rapports d’activités et d’avancement des travaux.

Dans le cadre du partenariat entre le gouvernement et les PTF, validé en 2012, le gouvernement s’engage entre autres, à produire des rapports trimestriels et rapports PEFA biennal ; avec sur la base de la documentation fournie, des missions de suivi annuelles et revue annuelle conjointe. Une première revue annuelle conjointe réunissant le gouvernement et tous les PTF est prévue en 2014.

4 Par exemple, les ateliers techniques prévus dans le cadre de l’élaboration du PFMP ont été finance par les ressources propres de l’état. Le TCF a financé les activités suivantes:

Réalisation d’un système informatisé de suivi-–évaluation du plan de réforme sur les finances publiques au Cameroun.

Élaboration d’une stratégie de formation et d’un plan de formation ;

Mise en œuvre du plan de communication sur la réforme des finances publiques. 5 Combinaison de l’indicateur 212 « Régularité des réunions » et 214 « Suivi des actions décidées au cours des réunions ».

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Concertation multi-bailleurs

Les mécanismes de concertation entre l’UE, le gouvernement et les autres PTF sur le suivi de l’exécution du PMFP se retrouvent en principe à différents niveaux. L’UE a continué à y jouer un rôle moteur, même si le chef de file du CSFP est revenu à la BAD.

Cependant, aucun de ces mécanismes n’ont véritablement permis un suivi coordonné et au quotidien de l’état d’avancement des réformes.

Le cadre de concertation de plus haut niveau entre l’ensemble des PTF et le gouvernement reste la Plateforme de dialogue sur les finances publiques et son comité de pilotage. Son Comité de pilotage devait se réunir au moins une fois par trimestre.

Après deux réunions (2007, 2008), et en dépit des attentes et demandes des PTF, le comité de pilotage de la Plateforme cessera de se réunir pendant près de 4 ans jusqu'à l’arrivée d’un nouveau Ministre des Finances en février 2012. Cette période, cruciale, commence un an avant le lancement du PFMP en décembre 2009 et se poursuit avec la mise en œuvre de ses actions prioritaires sur les 14 premiers mois.

Au cours de la réunion du comité de pilotage de 2012, deux principaux points ont été examinés par le comité (a) l’état d’avancement de la mise en œuvre du Plan de Modernisation des Finances Publiques et de la feuille de route des actions prioritaires (b) l’adoption du Cadre de Partenariat entre le Gouvernement et les Partenaires pour le soutien à la réforme des finances publiques (voir ci-dessous).6 Telle que constituée, la Plateforme peut difficilement offrir un cadre de dialogue adéquate pour un suivi rapproché de la mise en œuvre du PFMP, cette plateforme étant très formelle et protocolaire. En effet, la Plateforme réunit les Ambassadeurs, les secrétaires généraux ou permanents des principaux Ministères et des représentants de la société civile. En outre, deux des trois réunions ont été présidées par le Ministre des Finances, Président dudit comité, permettant ainsi un haut niveau de représentativité. La possibilité de discussions techniques sur l’état d’avancement des reformes reste donc limitée.

Il faut noter à cet effet que la proposition des PTF pour la mise en place d’un cadre institutionnel de pilotage de la réforme plus restreint permettant un suivi coordonné et au quotidien de toutes les réformes n’a pas été retenues, le gouvernement ayant souligné le risque de créer deux structures parallèles, tous deux appelées à jouer le même rôle. (Compte rendu Plateforme 2008)

Un comité de pilotage des réformes a bien été créé en février 2009. Cependant, ce comité est purement national et n’inclut pas les PTF, même si les assistants techniques des projets de l’UE y participent en tant qu’observateurs et à titre exceptionnel. Ce comité de pilotage, présidé par le Ministre des Finances, se réunit une à deux fois par an depuis sa création.

Pour ce qui est du CSFP, les réunions sont devenues plus ad hoc sous la présidence de la BAD (voir QE9). Si le CSFP permet à l’information (notamment sur les différentes missions des PTF) de circuler, il ne permet pas un suivi régulier de l’état d’avancement du PFMP, en concertation avec le gouvernement.

Le cadre de partenariat développé courant 2010 – présenté lors de la troisième session du Comité de pilotage des réformes en septembre 2010, et validé lors de la réunion du comité de pilotage de la Plateforme en 2012 – cherche à expliciter les conditions de mise en œuvre du dialogue entamé par le Gouvernement et les PTF dans ce secteur (PAGT, Rapport de suivi, 2010). Ce cadre prévoit que le processus de suivi-évaluation soit commun à tous les PTF et soit aligné sur le processus retenu par le PMFP. Le Gouvernement et les PTF maintiendront un dialogue continu en ce qui concerne l’aide et la mise en œuvre du plan de modernisation à travers le Comité de Pilotage de la Plateforme de Dialogue7 et le présent Cadre de Partenariat.

6 Le procès-verbal de cette réunion n’a pas été mis à disposition du consultant.

7 Mis en place par le Gouvernement par Arrêté du Premier Ministre n°028/CAB/PM du 09 mars 2007.

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Concertation bilatérale entre l’UE et le gouvernement

A ce manque de cadre de concertation multi-partenaires se rajoute la décision de l’UE de ne pas créer de comités de pilotage pour le suivi de la mise en œuvre de ses propres programmes. En effet, afin d’éviter les erreurs du passé - qui se sont notamment traduites par un manque de concertation avec les responsables des ministères concernés et la multiplication des cellules et comités de suivi (par ailleurs peu efficace - Voir CF PAGT) - le PAGT et PAPDEP ont désigné le comité de pilotage de la plateforme comme le comité de pilotage responsable du suivi de la mise en œuvre des deux programmes. Cela aurait cependant nécessité des réunions régulières, impliquant entre autres, toutes les institutions bénéficiaires du PAGT et l’ordonnateur national. Un sous-comité de pilotage du PARIP a été créé au sein du Comité chargé du pilotage de la Plateforme de dialogue sur les finances publiques ; une première réunion s’est tenue en Novembre 2012.

Ainsi, d’après l’UE, en l’absence de cadres de concertation formels bilatéraux ou multi-bailleurs, le dialogue avec le gouvernement sur l’état d’avancement des réformes et/ou des volets de ses programmes se fait surtout en amont par le biais du Secrétaire Technique de la Direction des réformes au MINFI.

On note en effet un positionnement optimal du PAGT et maintenant du PARFIP, comme souligné dans l’évaluation finale du PAGT :

« Le projet avait un positionnement optimal au niveau institutionnel au sein de la structure de pilotage de la réforme. Initialement situé au niveau de la Plateforme de dialogue sur les financements publics, c’était le Coordonnateur de cette plateforme qui était le régisseur du projet. Au fur et à mesure de l’évolution du cadre institutionnel, avec la mise en place du Comité des réformes et enfin de la Division des réformes au sein de la Direction générale du budget, c’est le Coordonnateur de la plateforme qui est devenu le Chef du secrétariat technique des réformes et également le Chef de la Division de la réforme des finances publiques. C’est donc le régisseur du PAGT qui a piloté la réalisation du diagnostic PEFA, l’élaboration du plan de réforme des finances publiques et sa mise en œuvre. Ainsi le projet avait un encrage très stratégique dans tout le dispositif de pilotage de la réforme afin de répondre au mieux aux besoins de la réforme. »

Au jour le jour, cependant, les discussions, impliquant aussi le personnel de la DUE et du CAON, se concentrent d’abord sur l’état d’avancement des activités prévues dans le cadre des Devis Programmes des programmes en cours.

L’accès du Secrétaire Technique de la Direction des réformes au Secrétaire General et Ministre des Finances ; et la contribution de l’équipe d’AT du PAGT puis PARFIP dans les discussions techniques au sein de ce Ministère ne font aucun doute. Seuls ces deux éléments ne permettent cependant pas de compenser l’absence d’un dispositif de suivi du PFMP, et par la même, de véritablement assurer un dialogue sur l’état d’avancement des réformes Pour que l’UE soit véritablement en mesure de contribuer à des discussions sur l’état d’avancement de certains dossier, il faudra attendre la prochaine réunion du comité de pilotage de la Plateforme et la revue conjointe des interventions du PTF prévue en 2014.

En conclusion, lors de la visite de terrain, des raisons ont été avancées pour expliquer le manque de volonté politique à permettre un dialogue continu entre le gouvernement et les PTF sur l‘état d’avancement des réformes. Le gouvernement aurait ainsi préféré attendre le basculement vers l’approche budget programme en 2013 pour faire le point sur l’état d’avancement des réformes. Même si cela est justifié dans le cadre d’un prochain PEFA – qui pourra alors pleinement prendre en compte l’impact des réformes sur la performance globale du système financier public – cela n’explique pas la décision du gouvernement de ne pas produire des rapports d’activités plus réguliers reprenant les axes prioritaires du PFMP.

L’analyse au niveau des indicateurs 211 et 212 confirme la présence du Ministre des Finances et de ses délégués au comité de pilotage de la Plateforme.

2.1.3 Indicateur 213: Niveau de représentation

L’analyse au niveau des indicateurs 211 et, 212, et 213, confirme que la présence du Ministre des Finances et de ses délégués au comité de pilotage de la Plateforme. Le niveau de représentation reste cependant généralement à un niveau technique. Les entretiens avec

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la société civile ont aussi confirmé la participation d’organisations, telles que Transparency International et Dynamique citoyenne, aux différents groupes.

L’analyse de cet indicateur permet d’évaluer la contribution de l’UE aux processus de sensibilisation des réformes de la Gestion des Finances Publiques, un volet important du PAGT puis PARFIP, qui s’inscrivent aussi dans le dialogue et la concertation.

Une autre dimension du PAGT puis PARFIP à signaler est celle du soutien à la campagne de communication et de sensibilisation sur la réforme. Initialement prévu sur financement PAGT, cette stratégie de communication et les supports pour sa mise en œuvre ont été élaboré avec l’appui de consultants internationaux recrutés via un contrat cadre de l’Union européenne et d’activités financées en régie. Les travaux ont été initiés en juillet 2009 pour être finalisés par la publication du livre blanc de la réforme, validé par le gouvernement en septembre 2011. (Rapport final AT, 2010)

Comme le souligne le rapport de démarrage du PARFIP: « L’enjeu est de faire évoluer la culture administrative et financière initialement focalisée sur les moyens vers une culture de la performance et des résultats effectifs avec une évaluation et un suivi régulier de l’exécution du budget en cours d’année.

Cette démarche doit être accompagnée d’une accélération des actions de sensibilisation, de formation et d’accompagnement à tous les niveaux de l’administration. Ces actions doivent être réalisées depuis le niveau politique le plus élevé jusqu’aux niveaux techniciens et opérationnels que ce soit pour toutes les étapes techniques du processus de la chaîne PPBS (i.e. planification stratégique, cadre de dépenses à moyen terme, budget programme, évaluation des programmes) ainsi que pour la nouvelle culture insufflé par la réforme dans l’ensemble de l’administration. » (PARFIP, Rapport de démarrage, juin 2012, page 9)

Cette campagne de communication, dont l’objectif était de promouvoir une culture de gestion des finances publiques axes sur les résultats, n’a cependant pas pu commencer pour des raisons politiques, liées au remaniement du gouvernement et l’arrivée du nouveau Ministre des Finances en 2012. A cet effet, le rapport ROM du PARFIP de 2013 note que sur le volet dépenses une activité majeure concernant la communication évènementielle sur le Livre Blanc de la réforme des FP au Cameroun risquait de ne pouvoir avoir lieu suite à des blocages politiques. Parmi les neuf activités prévues dans le volet dépenses du PARFIP, quatre dépendent de la cérémonie de lancement du livre blanc, activité clé pour déclencher la campagne de communication officielle sur la réforme dont malheureusement la date est constamment reportée. Ce rapport conclue que « Considérant que le basculement dans la réforme est prévu en janvier 2013, la campagne de communication devrait être lancée très rapidement. »

Ce projet reste pertinent mais est mal ajusté au contexte du pays et de son administration publique. L’approche choisie est en effet très évènementielle et de haut niveau (impliquant Ministres et Ambassadeurs).

En outre, que cette stratégie cherche à sensibiliser les autorités même sur le bien fait de cette réforme ne fait que confirmer que le leadership et l’appropriation par le gouvernement du processus de réforme de finances publiques demeurent partiels, voir équivoque .

2.2 CJ-22 Contribution de l’UE à l’amélioration de la programmation et budgétisation des dépenses

2.2.1 Indicateur 221 : Indicateur(s) PEFA

Suite à l’atteinte du point d’achèvement de l’initiative PPTE en 2006, il a été convenu entre les bailleurs du comité multi-bailleurs et les autorités camerounaises, d’organiser une évaluation de la situation des finances publiques au Cameroun en utilisant l’outil « cadre de mesure de la performance de la gestion des finances publiques ». L’exercice PEFA (Public Expenditure and Financial Accountability), fruit d’un partenariat entre la BIRD (Banque internationale pour la Reconstruction et le Développement), le FMI, la Commission Européenne, le Royaume Uni, la France, la Norvège et la Suisse, consiste en un Cadre de mesures des performances pour l’évaluation de la situation des finances publiques. Ce cadre

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constitué d’une liste de 28 indicateurs permet de procéder à un suivi de l’évolution des finances publiques dans un pays donné.

Le rapport PEFA a été finalisé en 2007, et par la suite validée en Octobre 2008 par le comité de pilotage de la Plateforme. Ce rapport n’a pas été actualisé depuis ; les indicateurs de 2007 offre cependant une baseline pour évaluer les avancés auxquelles l’UE a contribué pendant la période d’évaluation (2007-12).

Les indicateurs PEFA retenus par le gouvernement et les programmes de l’UE liés à la planification, programmation et budgétisation des dépenses sont ceux de la catégorie C1 – Budgétisation basée sur les politiques publiques (PI-11, PI-12). Les indicateurs transversaux de la catégorie A – Crédibilité du Budget (voir I-222) et catégorie B – Couverture et Transparence sont aussi pertinents.

En 2007, tous ces indicateurs, sauf un, étaient notés C ou D, ce qui traduit des déficiences dans les trois catégories. La budgétisation basée sur les politiques publiques semblait cependant plus avancée, les indicateurs PI-11 et PI-12 étant notés respectivement C et C+.

Le diagnostic du cycle budgétaire présenté par le gouvernement dans le PFMP, sur la base du PEFA et groupes de travail de la plateforme de dialogue, confirme qu’en 2009, beaucoup restait à faire. Ce document décrit en effet l’état de planification, programmation, budgétisation ainsi :

« Il existe un manque de lien et de cohérence dans le processus d'élaboration du budget aux stades de la planification, de la programmation (absence de programmation pluriannuelle effective) et de la budgétisation, ce qui ne permet pas d’assurer une allocation budgétaire prenant suffisamment en compte les stratégies sectorielles. Le calendrier de préparation budgétaire enregistre des retards importants et n’est pas appliqué formellement dans le cadre d’une circulaire budgétaire émise à temps. Enfin, le processus souffre d’un manque d’articulation au niveau de la préparation budgétaire entre les dépenses d’investissement et les dépenses récurrentes ». (PFMP, Section 3.1, page 9)

Lors de la visite de terrain, les PTF ont soulignés l’importance d’une modification ou d’un renforcement du calendrier budgétaire, afin que l’Assemblée Nationale (et éventuellement le Sénat) aient plus de temps pour examiner le budget de l’Etat.

Depuis le lancement du PFMP en décembre 2009, des résultats ont cependant été obtenus, avec, en particulier, l’existence croissante des stratégies sectorielles, assortie de Cadres pluriannuels de dépenses à moyen terme (voir indicateur I-212), ce qui correspond à une composante de l’indicateur PI-12. L’avant-projet de décret portant sur le calendrier budgétaire a aussi été élaboré et revu lors de la dernière session du Comité chargé du Pilotage (juillet 2011), ce qui correspond à l’indicateur PI-11. (PARFIP, Rapport semestriel, Juin-Novembre 2012).

En 2007, les deux indicateurs PEFA étaient notés comme suit :

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Tableau 1 Progression globale des deux indicateurs PEFA en 2007

Indicateur Note Indicateur Note

PI-12 : perspective pluriannuelle dans la planification budgétaire et la politique des dépenses publiques

C

PI-11 : caractère organisé et participatif du processus annuel de préparation du budget

C+

Composante 1 : préparation des prévisions budgétaires pluriannuelles et allocations fonctionnelles des fonds publics

D Composante 1 : existence d’un calendrier budgétaire fixe et respect du calendrier

C

Composante 2 : portée et fréquence de l’analyse de la soutenabilité de la dette

A

Composante 2 : clarté/exhaustivité des directives et participation des responsables politiques au processus de préparation des propositions budgétaires

D

Composante 3 : existence de stratégies sectorielles, assorties d’états pluriannuels des coûts des dépenses de fonctionnement et d’investissement

C

Composante 3 : approbation du budget par les autorités législatives ou tout organe assumant une fonction analogue (dans les trois dernières années).

A

Composante 4 : liens entre les budgets d’investissement et les prévisions de dépenses à moyen terme

D

Source : Rapport PEFA 2007

2.2.2 Indicateur 222 : Atteinte des objectifs cibles dans la mise en place des réformes attendues dans le cadre de l’amélioration de la programmation des dépenses

Alignement aux réformes

La période d’évaluation 2007-12 permet de bien appréhender les progrès en matière de réformes budgétaires au Cameroun, puisqu’elle commence avec l’adoption de la loi 2007/006 du 26 décembre 2007 portant sur le nouveau régime financier.

La mise en œuvre graduelle de cette Loi, initiée depuis janvier 2008, devait voir son application intégrale à compter du 1er janvier 2013 (PAPDEP, Rapport d’activités, Jan-Mars 2011). Ce nouveau régime présente des dispositions qui introduisent des notions de gestion de finances publiques axées sur les résultats. Il s’inscrit dans un cadre plus large de mise en place du processus de planification, programmation, budgétisation et suivi-évaluation (PPBS) des dépenses publiques.

Le plan de modernisation des finances publiques (PFMP) du gouvernement donne une place importante à une budgétisation basée sur les politiques publiques, qui est l’objectif spécifique 1 du Plan. De façon transversale, le PFMP identifie des actions prioritaires sur l’axe stratégique « planification, programmation, budgétisation ».

Le soutien du PAPDEP, puis PARFIP, au développement de stratégies sectorielles et l’élaboration des Cadres de dépenses à moyen terme (CDMT) s’inscrivent pleinement dans cette démarche.

Contribution de l’UE

Suite à la signature de la Convention de Financement en aout 2007, le PAPDEP a démarré difficilement, avec une arrivée de l’équipe des AT tardive. Malgré les retards importants dans la mise en œuvre, les résultats attendus de ce programme – c’est à dire des stratégies sectorielles opérationnelles et des programmes pluriannuels de dépenses élaborées dans le respect des priorités du DRSP dans sept Ministères cibles dit « économique » (Justice, Agriculture, Elevage, Industrie, Commerce, PME et Travaux publics) - ont finalement pu être réalisés sur 2010-12. L’évaluation finale du programme PAPDEP confirme que les

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documents de stratégie des ministères cibles ont en effet été soit élaborés, soit actualisés puis validés tant au plan technique que politique.

Le Rapport final de l’AT du projet PAPDEP (novembre 2011) confirme le résultat suivant comme directement imputable au projet: « Les ministères cibles disposent de stratégies et plan d’actions qui ont été budgétisés dans le cadre de la préparation de la Loi de finances 2012 ».

Un entretien avec le point focal du MNPMEESA confirme aussi que le PAPDEP leur a permis d’obtenir une définition consensuelle du concept PME ; l’élaboration d’une stratégie et actions prioritaires ; et l’élaboration du CDMT et budget programme

Pour le PARFIP, on notait certains retards d’exécution dans les activités du PARFIP. Le rapport ROM de 2013 note en effet que début 2013, seule une stratégie sectorielle sur 4 (celle du Ministère des Finances) avait été finalisé (PARFIP, Rapport de suivi, 2013) – celles du MINEPA et de deux autres ministères (de la fonction publique et des marches publics) étant encore en cours. Cela s’explique en partie par la lenteur des requêtes par le régisseur du programme (Secrétaire-Technique de la direction de la réforme) à la Délégation.

Grâce à la continuité de l’UE dans ce domaine (PAPDEP puis PARFIP) ; un soutien coordonné au MINEPAT et MINFI et des actions transversales, notamment l’élaboration de guides méthodologiques et l’appui au plan de formation du MINFI-MINEPAT (voir Indicateur 213), l’appui de l’UE a eu un effet structurant sur l’ensemble des réformes « planification, programmation, et budgétisation » en cours, puisque son appui a bénéficié directement et indirectement à d’autres Ministères :

Le soutien coordonné au MINEPAT et MINFI (l’équipe d’AT étant rattachée à ces deux Ministères) a été un facteur essentiel de réussite du projet. Le rapport de suivi du PFMP conclue : des avancées, « avec une grande implication du MINFI et du MINEPAT. Le MINFI s’est fortement mobilisé pour l’élaboration des budgets programmes ainsi que des textes réglementaires et manuels méthodologiques. Le MINEPAT s’est lui fortement impliqué dans l’élaboration les documents de stratégie et de programmation budgétaire même si l’appropriation par les ministères sectoriels reste à confirmer » (voir I-222)

Les actions transversales a permis aussi au PAPDEP de contribuer aux réformes dans leur globalité. Ainsi, une présentation du MINEPAT8 sur l’état de disponibilités des stratégies de développement reporte que 14 stratégies « à périmètre ministériel » ont été élaborées après la mise en vigueur du DSCE soit six à travers avec l’appui du PAPDEP soit six sur des ressources internes (MINEE9, MINHDU10, MINPOSTEL11, MINSONUPE12, MINATD, MINFOPRA, MINRESI13, MINCOM). L’évaluation finale du programme PADPEP conclue que le programme « a impulsé la réforme de la budgétisation suivant l’approche programmatique non seulement dans les sept ministères cibles, mais aussi dans tous les autres ministères. » (PAPDEP, Rapport final d’évaluation, 2012).

Etat d’avancement des réformes

La revue de mise en œuvre du PFMP (2013) confirme que les progrès réalisés sous l’axe stratégique « planification, programmation, et budgétisation » sont les plus avancés, «les contraintes du calendrier de mise en œuvre du nouveau cadre juridique qui ont conduit à une priorisation de fait et à une forte appropriation de certaines composante de la reforme liée au régime financier ».

La phase d’expérimentation s’est déroulée avec un an de retard, en 2011 pour l’exercice budgétaire 2012 au lieu de 2010 pour l’exercice budgétaire 2011. Comme l’indique cet extrait

8 Ministère de l’Economie, de la planification et de l’Aménagement du Territoire 9 Ministère de l’Eau et de l’Energie 10 Ministère de l’Habitat et du Développement urbain 11 Ministère des Postes et Télécoms 12 Ministère de l’Enseignement supérieur 13 Ministère de la Recherche scientifique et de l’Innovation

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de texte du MINFI « Le processus d’opérationnalisation du budget programme a véritablement démarré en 2010 par l’adoption du cadre technique et règlementaire (élaboration des stratégies, des guides méthodologiques et textes règlementaires). Après cette phase de conception et de préparation, la phase d’expérimentation et de généralisation a été engagée en 2011 pour l’exercice 2012. Dans le cadre de cette expérimentation, tous les ministères ont élaboré les budgets programmes en vue de préparer le basculement qui doit intervenir au 1er janvier 2013 conformément aux dispositions de la loi n°2007/006 du 26 décembre 2007 portant régime financier de l’Etat. »

La visite de terrain a confirmé un basculement vers le budget programme en 2013, ce qui est en phase avec la Loi sur le Nouveau Régime Financier. Comme l’indique le rapport ROM PARFIP de 2013: « Le changement observé avec la formulation du premier budget-programme en 2013 et de plus de 140 programmes pour tous les Ministères, est un premier impact concret qui améliore la bonne gouvernance. » (PARFIP, Rapport de suivi, 2013)

L’édifice reste cependant fragile et beaucoup reste à faire avant que le Cameroun ait pleinement intégré le processus PPBS à ses dépenses publiques. La situation aujourd’hui est telle que beaucoup de Ministères ont basculé vers un budget-programme sans avoir développé au préalable une vision stratégique à moyen terme. Le Cameroun compte aujourd’hui 36 Ministères. Même si tous ces Ministères ne sont pas des Ministères dépensiers, cette multitude de Ministères – par ailleurs instables – rend l’exercice PPBS particulièrement complexe. Le nombre de Ministères impliqués dans un même secteur (éducation, agriculture, infrastructure) pose aussi problème. Pour les stratégies à périmètre ministériel, douze Ministères ont des stratégies arrimées au DSCE ; huit Ministères ont encore des stratégies produites à l’ère du DSRP et leur arrimage nécessite d’être évalués. Sur les sept stratégies spécifiques à caractère social, prévu dans le cadre du DSCE, seulement une (industrie et services) a été finalisée.

Ainsi, la notion de gestion de finances publiques axées sur les résultats est loin d’être intégré par l’administration publique dans son ensemble. Beaucoup reste à faire pour finaliser ou mettre à jour les stratégies sectorielles et resserrer les liens entre ces stratégies et le CDMT d’une part et entre les budgets d’investissement et les prévisions de dépenses à moyen terme d’autre part. La revue à mi-parcours du PFMP conclue : « les progrès restent inégaux et ne permettent pas d’asseoir véritablement la réforme budgétaire basée sur la performance qui était l’objet du NRFE du fait de l’absence d’une vision unifiée et bien cadrée de cette réforme. »

2.2.3 Indicateur 213 Capacité de programmation des Finances Publiques renforcée

D’après le rapport semestriel de Juin-Novembre 2012, le rôle de l’assistance technique fournie par l’UE a été apprécié et ces derniers ont pu impulser, dans leurs structures de rattachement, la montée en puissance des réformes ou accompagner leur mise en œuvre. Cela a été confirmé lors de la visite de terrain.

L’UE a contribué au renforcement de capacité tant par les formations que par la préparation et la dissémination des manuels d’utilisation. Cette approche correspond bien à la feuille de route du gouvernement de 2011, qui prévoyait de renforcer la capacité des Ministères à mettre en place des budgets programmes par :

1. la mise en œuvre de la stratégie de formation (mise en place de pools de formateurs, élaboration des modules de formation) en vue de la formation de tous les ministères pour l’expérimentation du budget programme pour l’exercice 2012 ;

2. la poursuite de l’adaptation des guides PPBS et CDMT au nouveau régime financier et de leur harmonisation avec le guide de préparation du Budget programme (PAGT, Rapport trimestriel, Fév. Avril 2011).

Le renforcement des capacités des ministères sectoriels dans la maitrise des différents concepts et application de la méthodologie de préparation des budgets programmes est aussi un objectif attendu du PARFIP (PARFIP, Convention de Financement). Contrairement au PAPDEP, ce renforcement de capacité se traduira principalement par des missions de court terme fournissant un appui opérationnel à l’élaboration des budgets programmes et des CDMT dans les ministères visés (PARFIP, Convention de Financement).

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Les réalisations du PARFIP, s’inscrivant dans la continuité avec le PAPDEP sur la programmation des dépenses en 2011-12 étaient comme suit:

Sélection d’un cabinet en vue de l’élaboration de la stratégie sectorielle du Ministère des Finances.

Sélection d’un ou de plusieurs cabinets en vue de l’élaboration des stratégies sectorielles ou ministérielles du MINEPAT.

Sélection d’un ou plusieurs cabinets en vue de l’élaboration des stratégies du MINFOPRA et de deux autres ministères.

Initialement prévu pour un financement PARFIP, le manuel d’exécution des budgets-programmes, qui a fait l’objet d’une validation en Décembre 2012, a finalement été financé sur un pool de financement court-terme.

Le rapport final de l’AT (Novembre 2011) conclue que les résultats suivants directement imputables à l’intervention du projet incluent entre autres,

Les outils permettant une amélioration de la programmation ont été mis en place à travers notamment la production de guides méthodologiques et d’applications informatiques ;

Les capacités des acteurs ont été renforcées notamment en matière de planification stratégique et de budgétisation par programme grâce aux activités de formation et d’accompagnement.

La contribution du PAPDEP doit être cependant précisée, l’appui de l’UE s’étant inscrit dans un contexte de forte appropriation de cet axe stratégique par le gouvernement. Ainsi, même si le PAPDEP a contribué au développement des modules de formation, le plan de formation a bien été financé et mis en œuvre par le gouvernement.

Initialement prévu dans le cadre du PAGT en juin 2010, une équipe d’experts a été recrutée dans le contexte d’un « contrat cadre » de l’UE pour concevoir une stratégie, un plan de formation et le cadre institutionnel pour la mise en œuvre place d’un système de formation pérennisé adapté aux besoins de la réforme. Ce rapport a été finalisé dans le courant du mois d’août et validé par les autorités camerounaises. (Rapport final AT, PAGT)

Par la suite, les travaux d’élaboration ou d’adaptation des guides et manuels de procédures ont été réalisés dans le cadre de groupes de travail conjoint du MINFI et MINEPAT. Ces groupes de travail de la réforme (conjoint MINFI/MINEPAT) ont aussi préparé les modules de formation (PAGT, Rapport trimestriel, Fév. Avril 2011). L’approche adoptée dans le cadre du plan de formation du MINFI/MINEPAT a été celle de former des formateurs – pour s’assurer d’une meilleure appropriation. Ce pool de formateurs (à peu près 50, avec un noyau dur de 20 fonctionnaires) a ainsi pu former tous les Ministères sectoriels dans la préparation des budgets-programme. L’Institut National de Management Public et l’Ecole Nationale d’Administration (ENA) ont aussi été directement impliqués. Le Plan de formation comprenait des formations animées par l’administration : Les formations animées par les instituts de formation; des formations à l’extérieur sur inscription : des voyages d’études

Le PAPDEP a aidé à l’élaboration des modules de formation des ministères sectoriels sur l’élaboration du budget programme. (PARFIP, Rapport semestriel, Juin-Novembre 2012). Le PAPDEP a aussi permis d’organiser environ une quinzaine de modules de formation ; l’équipe d’AT a aussi aidé à animer des sessions de formation et d’accompagnement. Les Ministères cibles ont aussi bénéficié d’un accompagnement de l’équipe d’AT qui a assuré l’encadrement technique des missions de court terme, et a aidé les bénéficiaires dans la formulation de leurs besoins d’accompagnement. Un entretien avec le MNPMEESA confirme une participation à de nombreux séminaires sur l’élaboration du budget programme et CDMT.

Le principal acquis du PAPDEP a été la production d’un manuel d’élaboration du budget programme (PAPDEP, Rapport final d’évaluation, 2012). Ce manuel a été adopté lors de la troisième session du Comité de pilotage des réformes en Septembre 2010. Le guide méthodologique du CMDT (comprenant le format fiche programme) les différents outils, maquettes et manuels ont été mis à disposition en 2011 (un an plus tard que prévu) non

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seulement pour appuyer les capacités des Ministères cibles mais aussi pour passer à la phase d’expérimentation des budget-programmes (PARFIP II).

La principale force du PAPDEP a été le degré d’appropriation élevé grâce à l’ancrage du programme à l’intérieur des structures administratives et à l’association des bénéficiaires dans la formulation des besoins et la programmation des activités et à leur exécution (PAPDEP, Rapport final d’évaluation, 2012). En d’autres termes :

L’ancrage du projet dans le cadre institutionnel de l’administration (Régie SG et AT dans les structures opérationnelles) ;

La responsabilisation systématique des bénéficiaires pour la mise en œuvre des activités.

Cet ancrage devait aussi avoir permis un apprentissage plus approfondi et durable des nouvelles pratiques de planification.

D’après le rapport final d’évaluation du PAPDEP (2012), les activités mises en œuvre dans le cadre du PAPDEP ont permis aux bénéficiaires de mieux comprendre le processus de planification-programmation-budgétisation, d’être sensibilisés et de mieux cerner les implications de l’introduction de la structure programmatique dans le budget de l’État par le nouveau régime financier de l’État

Cependant, la visite de terrain a confirmé certaines limites et un manque de capitalisation des acquis au sein des Ministères bénéficiaires, due à « ’insuffisance du nombre de cadres formés qui n’a pas pu toucher une masse critique de compétences au sein des ministères ».

D’après le rapport d’évaluation finale, les objectifs fixés par le programme n’ont pas été atteint. L’indicateur choisi était qu’au moins 75 % des agents ciblés sont formés à la méthodologie d’élaboration des stratégies sectorielles et des CDMT. Même si l’information nécessaire pour évaluer cet indicateur n’était pas entièrement disponible, le rapport d’évaluation note que les effectifs techniques des Ministères sectoriels, tels qu’estimés en annexe 4b de la Convention de Financement, varient selon les ministères entre 40 et 60. Or la plupart des formations ont été organisées pour 2 fonctionnaires par ministère cible (et 10 fonctionnaires dans le cas des ateliers d’élaboration des budgets programmes et des CDMT) (PAPDEP20).

En outre, certaines activités du PAPDEP – prévues dans le cadre du Devis Programme 3 – n’ont pas pu être réalisées. En effet, l’évaluation finale du PADPEP note que le programme n’a pas permis de passer au-delà de la phase d’expérimentation, ce qui fait qu’il n’a pas été possible d’accompagner le suivi de l’exécution des stratégies et des programmes élaborés et de leur révision annuelle (PAPDEP, Rapport final d’évaluation, 2012). Un entretien avec le MNPMEESA confirme que l’élaboration et la mise en place d’un dispositif de suivi évaluation de la mise en œuvre de la stratégie – prévu dans le Devis programme 3 – est resté inachevé, et qu’il aurait fallu une vulgarisation des documents de stratégie existants au sein du Ministère. Le MNPMEESA a aussi souligné que les besoins de formation sont continus, la plupart des membres de l’équipe initialement impliquée ayant changé de postes.

2.3 CJ-23 Contribution de l’UE à l’amélioration de l’exécution des dépenses


Les indicateurs du rapport PEFA de 2007 offrent une baseline pour évaluer les avancés auxquelles l’UE a contribué pendant la période d’évaluation (2007-12).

Pour ce qui concerne l’exécution des dépenses, les indicateurs PEFA pertinents sont la catégorie A – Crédibilité du Budget (Indicateurs PI-1, PI-2, PI-3 et PI-4): et C3- Comptabilité enregistrement de l’information et rapport (PI-22 ; PI23 ; PI24 ; PI25).

En 2007, des insuffisances majeures étaient à relever dans la catégorie A, les indicateurs dépenses réelles totale par rapport au budget approuvé initialement (PI-1) et stock et suivi des arriérés de paiement sur les dépenses (PI-4) étant notés D. Tous les scores PEFA dans le domaine de la comptabilité (catégorie C) étaient aussi au plus bas (D).

En 2009, le PFMP relève des faiblesses continues au niveau de l’exécution des dépenses : « La chaîne d’exécution du budget comporte des lenteurs et des lourdeurs suite notamment

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à une multiplicité de contrôles inefficients. Les dépenses non prévues dans le budget sont importantes et des redéploiements de dépenses non planifiés suite au recours excessif à des procédures exceptionnelles sont fréquents (i.e. paiements sans engagements, régies d’avance). Il n’existe pas de manuel de procédure pour l’exécution du budget. Les révisions budgétaires ne sont pas approuvées. »

Depuis, les engagements du gouvernement dans ce domaine n’ont pas encore permis de dégager des résultats visibles. En effet, le rapport semestriel du PARFIP (Juin-Novembre 2012), dans son chapitre Etat d’avancement des réformes, ne fait état d’aucune amélioration majeure au niveau de la comptabilité, notant « c’est un domaine dont la faible performance trouve son origine aussi bien dans l’organisation, les cadres techniques et réglementaires que dans les pratiques. Il s’agit notamment des problèmes de fiabilité et d’exhaustivité des comptes de l’Etat et de leur capacité à fournir une situation réelle de l’exécution du budget. Un nombre important d’anomalies demeurent et certaines conditions préalables ne sont pas encore remplies. »

Pour ce qui s’agit des indicateurs de la catégorie A, le suivi des arriérés de paiement sur les dépenses constitue encore aujourd’hui un souci majeur : En 2012, notant des résultats préoccupants en matière de gestion des finances publiques, le FMI mentionne en particulier l’accumulation de nouveaux arriérés en 2011. Le FMI note cependant qu’un audit des arriérés de paiement est en cours, ce qui devrait permettre d’adopter un programme visant à apurer les arriérés audités. (FMI, 2012)

Les programmes de l’UE ne reprennent aucun des indicateurs mentionnés ci-dessus. L’indicateur IP18 (efficacité du contrôle des états de paye) a cependant été rajouté comme indicateur vérifiable, suite à l’avenant du PARFIP en 2012, confirmant que l’UE financerait désormais le progiciel de gestion des ressources humaines. Cet indicateur était noté D en 2007.

2.3.2 Indicateur 232 : Atteinte des objectifs cibles dans la mise en place des réformes attendues dans le cadre de l’amélioration de l’exécution des dépenses

D’après le rapport de suivi du PFMP, les avancées en matière d’exécution de la dépense budgétaire sont restées très limitées sur 2010-12. Ainsi, l’UE n’a pas encore pu contribuer aux réformes attendues dans ce cadre.

Le PARFIP est le premier programme de l’UE à étendre ces activités de soutien à une amélioration de l’exécution des dépenses publiques. Le soutien de l’UE s’est porté initialement sur l’axe transversal stratégique 9 – systèmes informatiques du PFMP, le gouvernement recevant le soutien du FMI, de la France et de la Banque Mondiale pour les autres axes stratégiques, dont notamment l’exécution budgétaire et la comptabilité publique.

Plus spécifiquement, le PARFIP a cherché à contribuer à la mise en place d’un système informatisé de gestion et de suivi des dépenses et de l’exécution budgétaire. Il était attendu que ce système soit déployé dans les ministères dépensiers et permette aux services et directions centrales d’arrêter la comptabilité de l’Etat de manière quotidienne (PARFIP, Convention de Financement).

« Une dimension structurante importante de la réforme sera la mise en place de systèmes d’information adéquats intégrant les différents niveaux du cycle budgétaire PPBS et de la gestion axée sur les résultats. Ce système doit permette de gérer, de manière intégrée, la production de données fiables pour l’ensemble des opérations budgétaires, comptables ainsi que la gestion de la trésorerie et les contrôles.” (PARFIP, Rapport de démarrage, juin 2012)

Cela correspondait aux actions prioritaires du PFMP, avec une stratégie en deux phases: une première phase consistant à adapter les systèmes existants au MINFI et au MINEPAT; et une seconde phase, développée en parallèle, consistant en l’élaboration d’un nouveau Schéma Directeur Informatique pour la gestion des finances publiques.

Pour la première phase, « L’option retenue par le MINFI, dans le contexte d’urgence pour 2013, a été de faire réaliser l’adaptation du système informatique par le prestataire privé local (SIIC) qui appuie la DGB depuis de nombreuses années et avait notamment déjà développé le système DEPMI. Initialement, le MINFI souhaitait adapter DEPMI mais il s’est avéré difficile de le faire et le prestataire a développé une nouvelle application (PROBMIS).

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Cette application a été déployée dans les administrations au niveau central et déconcentré. Après certaines difficultés techniques inévitables de mise en opération, le système fonctionne à peu près normalement maintenant et le budget a retrouvé un rythme d’exécution satisfaisant. » (Rapport d’AR, PARFIP, Mai 2013). Le soutien de l’UE n’a donc pas été nécessaire.

Pour la deuxième phase, les travaux portant sur l’élaboration d’un schéma directeur ont démarré au mois de juillet 2011 et un projet de Schéma directeur a été adopté par le Comité de pilotage informatique au mois de mai 2012. Ce schéma directeur informatique du MINFI définit, de manière plus précise, ses besoins en informatique à partir de l’existant d’une manière cohérente et prévoit l’ensemble des projets informatiques à mener d’ici à un horizon de 3 ans.

La mise en place d’un système informatisé intégré de gestion et de suivi des dépenses ne paraissant pas encore d’actualité, le programme PARFIP a fait l’objet d’un avenant en 2012 (signé en Mars 2013) afin de remettre à jour les besoins identifiés lors de sa formulation. Il a alors été décidé que l’UE soutiendrait à la place l’acquisition d’un Progiciel (informatique des ressources humaines et de la solde), suite à la décision par la Banque Mondiale de ne plus financer ce logiciel à hauteur de 50% et clôturer son projet PRCTC (Projet de renforcement des capacités en matière de transparence et de contrôle), en Juin 2012, pour cause de mauvaise performance. Ce progiciel sera maintenant financé par l’UE, ce qui constituera 25% de sa contribution (PARFIP, Rapport de suivi, 2013).

Cette nouvelle composante reste entièrement pertinente, la maitrise de la gestion des carrières et la solde du personnel de l’Etat apparaissant comme un vecteur important de la modernisation des finances publique et le nouveau progiciel s’inscrivant aussi dans le cadre de la mise en œuvre du schéma directeur informatique du ministère des finances. (Avenant 01).

Que l’UE ai pu se montrer flexible et succéder à la Banque Mondiale dans la mise en place du progiciel a été un geste très apprécié par toutes les parties prenantes. Cette flexibilité a été d’autant plus déterminante que cette décision s’est faite dans un climat un peu tendu, la Banque Mondiale ayant pris le parti de ne pas communiquer aux autres partenaires sa décision de se retirer de ce projet.

L’avenant du PARFIP est aussi pleinement en phase avec la logique d’accompagnement de l’UE aux processus de réformes, par laquelle l’UE cherche à soutenir le gouvernement là où les dossiers sont les plus avancés - l’appel d’offre pour un Progiciel de gestion des ressources humaines étant déjà bien avancé. Cette même flexibilité se retrouve dans le volet recette du PARFIP, dont la mise en œuvre a été retardée pour permettre à la DGI de mettre en place sa stratégie.

Ainsi, la contribution de l’UE ne serait pas dans la mise en œuvre d’actions spécifiques préalablement définies dans les délais impartis mais plutôt dans l’accompagnement des processus d’adoption, de suivi et de révision du programme d’actions prioritaires du gouvernement en fonction de ses priorités, de son bon vouloir et de ses besoins.

Cependant, cette approche d’accompagnement se heurte à certaines contraintes qu’un dialogue plus régulier et de haut niveau et une meilleure prise en compte du contexte lors de la programmation pourraient aider à résoudre :

Tout d’abord, le rythme d’exécution des actions prioritaires du PFMP est resté très variable : D’après la revue à mi-parcours, près de 20 pour cent d’actions sont réalisées, près de 38 pour cent sont en cours de réalisation tandis qu’environ 42 pour cent n’ont pas effectivement démarré. Ainsi les programmes de l’UE tel que prévus dans les Convention de Financement se sont vite retrouvés en décalage avec le rythme des réformes, tant dans le calendrier des activités que dans le temps qu’il faut pour que les actions prioritaires du gouvernement soit mis en œuvre.

Ainsi, tous les programmes, y compris le PARFIP, ont en effet dû être prolongés d’au moins un an, suite à des délais de mis en œuvre qui s’expliquent tant par le manque d’appropriation des dossiers par les structures bénéficiaires que par des retards dans la mise en place d’unité de gestion et ou d’équipe d’assistants techniques. Ainsi, l’approche projet de l’UE est mal adaptée à une telle approche : par exemple, dès sa première année

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d’exécution, le PARFIP – conçu en 2009/10 pour une période de trois ans – a été sujet à un avenant tant pour refléter les nouveaux besoins que pour prolonger sa durée d’exécution d’une année suite au retard pris dans la mise en place du projet (Rapport d’AT, PARGFIP, Mai 2013). Il aura fallu cinq ans au lieu de trois ans pour que le PAPDEP puisse pleinement atteindre ses objectifs.

Ensuite, il n’est pas anodin de remarquer que le PARFIP ne prévoyait pas une assistance technique à l’élaboration et finalisation du schéma directeur du MINFI - ce schéma directeur étant réalisé avec l’appui de la Banque mondiale. Ainsi, il n’a eu aucune consultation entre le MINFI et l’UE ou l’équipe d’assistance technique sur place sur le contenu de ce schéma directeur, qui une fois finalisé, ne prévoyait plus un appui de l’UE pour la mise en place d’un système informatisé et intégré de gestion budgétaire, même si l’UE a été par la suite sollicitée pour financer un autre volet de ce schéma directeur, c.-à-d. le progiciel de gestion des ressources humaines. Les entretiens avec la Banque Mondiale et l’UE ont par ailleurs confirmé que ces deux instances envisagent en parallèle un appui à la mise en place de système informatisé de gestion et de suivi des dépenses et de l’exécution budgétaire du Cameroun.

Finalement, une meilleure lecture du contexte – et de la capacité de l’UE à « accompagner» certains dossiers - au moment de la programmation auraient pu aider. Certains dossiers peu réalistes, tels que la réforme du contrôle interne et le projet national d’archivage, constituent d’autres exemples (avec le système intégré de gestion des finances publiques) par lesquels la programmation initiale aurait pu bénéficier d’une meilleure lecture de contexte – plus particulièrement en prenant en compte des éléments d’économie politique. (voir CJ24)

2.3.3 Indicateur 233 : Capacité d’exécution des Finances Publiques renforcée

Comme signalé auparavant (Indicateur 223), le PAPDEP – qui envisageait dans son deuxième volet un accompagnement à la budgétisation et suivi de l’exécution des programmes des Ministères cibles – n’a pas pu exécuter certaines activités permettant d’assurer la mise en œuvre de toutes les étapes du cycle PPBS dans les Ministères cibles et à travers les actions structurantes. Un logiciel de budgétisation (BudgetPro) a bien été développé, mais les Ministères ont préféré utiliser un application développée par le MINFI. (PAPDEP, évaluation finale)

Le PARFIP initialement prévoyait de former les informaticiens et utilisateurs finaux dans le cadre de son appui à la mise en place d’un système informatise de gestion et de suivi des dépenses et de l’exécution budgétaire (PARFIP, Convention de Financement). Cette composante ayant été annulée, la contribution de l’UE à un renforcement des capacités dans l’exécution de dépenses reste à définir, et se portera principalement aux activités d’accompagnement liées au progiciel de gestion des ressources humaines.

Il y a eu généralement peu d’avancée dans l’exécution du programme PARFIP pour ce volet dépenses publiques. En effet, le rapport de démarrage datant de juin 2012 et le rapport semestriel datant de décembre 2012, produit par l’assistance technique, permet d’appréhender l’exécution des activités soutenues par le programme, dont beaucoup portant sur le renforcement des capacités. Ainsi, d’après le rapport ROM de 2013, trois activités sur neuf, portant principalement sur l’élaboration de stratégie sectorielle (voir indicateur 321) ont été engagées.

2.4 CJ-24 Contribution de l’UE à l’amélioration du contrôle externe et contrôle citoyen


Les indicateurs PEFA retenus dans le cadre du PARFIP sont IP26 (vérification externe), IP28 (examen rapport pouvoir législatif) et IP10 (accès au citoyen à l’information) (PARFIP, Convention de Financement). Ces mêmes indicateurs sont repris dans le PFMP sous l’axe stratégique « contrôle internes et externe ».

Les indicateurs PEFA de surveillance et vérification externe (catégorie C-4) étaient notes C+ (PI-27) et D (PI-26 et PI-28) en 2007, indiquant des faiblesses tant dans les structures en place, c’est à dire le Contrôle Supérieur de l’Etat et la Cour des Comptes que dans la

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juridiction du pays. Cette notation n’est pas étonnante, étant donné que la Chambre des Comptes de la Cour Suprême n’est entrée réellement en activité que depuis 2006 suite à la nomination des magistrats. L’étendue de la vérification effectuée reste en effet limitée, les vérifications de la Chambre des Compte étant limitées au jugement des comptes des comptables publics. En outre, les rapports de vérification ne sont pas transmis au parlement.

Dans le cadre du PFMP, les groupes de travail internes ont confirmé la faiblesse générale du dispositif de contrôle au Cameroun. Des progrès ont été réalisés depuis. En 2010, d’après le rapport de suivi du PAGT, « L'image de la chambre des comptes s'est aujourd'hui fortement renforcée dans le paysage institutionnel. Elle est mieux perçue avec son rapprochement effectif avec d'autres juridictions telles que l'assemblée nationale représentée par la commission des finances et du budget. » (PAGT7)

Le rapport de démarrage du PARFIP en 2012 donne aussi un état des lieux satisfaisant: « La Chambre des Comptes, établie en 2006, exerce maintenant pleinement les attributions accordées par le législateur. Le contrôle juridictionnel des comptes publics est assuré. Après une phase de prévention et de sensibilisation, la Chambre des Comptes est maintenant passée à des mesures de répression des irrégularités. Plusieurs comptables ont été mis en débet par la Chambre et d’autres ont fait l’objet d’une condamnation pour retard dans la production des comptes.

Les rapports annuels (rapport d’activités et rapports sur les comptes de l’Etat) sont élaborés chaque année depuis 2007 et diffusés à leurs destinataires. Les autres attributions administratives sont effectives depuis 2010 (avis sur le projet de loi de règlement de l’exercice 2009, avis sur le projet de loi de règlement de l’exercice 2010). » (PARFIP, Rapport de démarrage, juin 2012)

En outre, d’après le rapport d’évaluation du PAGT, les comptes sont jugés annuellement et les rapports annuels (rapport d’activités et rapports sur les comptes de l’État) sont élaborés chaque année depuis 2007 et diffusés. En octobre 2009, la Chambre des Comptes a émis son premier avis portant sur le projet de loi de règlement de l’exercice 2008. Au 31 juillet 2013, la Chambre des Comptes a déjà formulé son avis sur les projets de loi de règlement des exercices 2009, 2010 et 2011. Les travaux devant aboutir à la formulation de l’avis de la CDC sur le projet de loi de règlement de l’exercice 2012 sont en cours.

Pour ce qui s’agit de P10 - l’accès du public aux principales informations budgétaires, les documents du budget annuel, les rapports sur l’exécution du budget, l’attribution des marchés et les budgets détailles des Ministères, sont rendus public, ce qui explique la note B. Cependant, les rapports de vérification interne n’étant pas disponibles par le biais de la Chambre des Comptes, et la société civile comme le parlement ne disposent que des informations disponibles dans le contexte de la médiatisation et du retentissement de certains dossiers, tel que ceux dans le cadre de l’opération épervier (PEFA 2007). Les activités de soutien au contrôle citoyen sous le PARFIP n’avaient pas encore commence fin 2012.

2.4.2 Indicateur 242 : Atteinte des objectifs cibles dans la mise en place des réformes attendues dans le cadre de l’amélioration du contrôle externe et contrôle citoyen

Même si le renforcement des capacités de la Chambre des Compte s’est poursuivi et a permis à la Chambre des Comptes de « tenir sa place » (voir indicateur 243), l’environnement légal et institutionnel régissant le contrôle externe au Cameroun est resté très incertain.

Le contrôle des finances publiques au Cameroun se caractérise par la coexistence i) d’une Chambre des Comptes, prévue dans la Constitution et créée par une Loi (2003/05) et ii) du Contrôle Supérieur de l’État, CONSUPE qui relève de l’autorité directe du Président de la République. Le rôle et responsabilités de ces deux institutions en matière de contrôle externe se chevauchent et ne sont pas clairement définies.

Le rapport de suivi du PFMP conclue, « Le rôle d’Institution Supérieure de Contrôle siégeant à l’INTOSAI ayant été confié par les textes nationaux au CONSUPE, il se pose un risque de dualité dans la fonction contrôle externe entre le CONSUPE et la Chambre des Comptes et

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une coordination limitée entre ces deux structures. Une rationalisation et une coordination de ce système de contrôle s’imposent.

Cette situation est d’autant plus complexe que les deux institutions ont toute deux bénéficié d’un soutien important des PTF, y compris de l’UE à travers le PAGT.

L’évaluation finale du PAGT résume :

« La composante contrôle interne du PAGT/FP a été mise en œuvre par le Conseil Supérieur de l’État (CONSUPE) et couvre les activités de cet organe ainsi que celles des autres organes de contrôle interne, principalement les Inspections Générales des Ministères. Les activités réalisées dans le cadre de cette composante ont consisté essentiellement en i) des études; ii) des formations et des voyages d’études; iii) des forums d’échanges et iv) des acquisitions d’équipements et de fournitures. »

« En ce qui concerne le contrôle interne, le CONSUPE a renforcé les capacités de ses équipes de contrôle, développé une politique de communication et mis en œuvre une stratégie de développement institutionnel, bénéficié d’un important fonds documentaire et d’équipements pour ses locaux d’archives. Selon les responsables du CONSUPE que la mission a rencontrés, les échanges d’expérience qu’ils ont eus au cours des voyages d’étude effectués dans le cadre du PAGT/FP les ont inspirés pour la réforme en cours du CONSUPE. »

Ainsi, tant la CONSUPE que la Chambre des Comptes ont pu développer une expertise avec l'aide des partenaires techniques et financiers.

Les décisions à prendre dans les années à venir seront cruciales. L’axe stratégique du PFMP sur le contrôle interne et externe reprend les actions prioritaires suivantes : l’élaboration de l’architecture générale du système de contrôle administratif, la définition d’un guide général de vérification, le renforcement des capacités de la Chambre des Comptes, la mise en place des Tribunaux régionaux des Comptes, et le renforcement des capacités de l’Assemblée Nationale en matière de finances publiques.

Depuis, un chantier important a été lancé suite à la nouvelle directive de la Communauté Economique et Monétaire de l’Afrique Centrale n° 01/11-UEAC-190-CM-22 du 19 décembre 2011 relative aux lois de finances. Cette directive dispose qu’une Cour des Comptes doit être créée dans chaque Etat-membre et qu’elle est l’institution supérieure de contrôle de chaque Etat (article 72), que ses missions sont définies par l’article 73 et qu’elle sanctionne les fautes de gestion (article 76). Le gouvernement du Cameroun doit mettre en conformité ces dispositions pour 2013, mais cela suppose l'amendement de 7 lois ainsi que probablement de la Constitution (PARFIP, Rapport de suivi, 2013).

Face à ces incertitudes et le risque croissant de dualité entre le CONSUPE et la Chambre des Comptes14, le PARFIP dont l’objectif est de renforcer les capacités mais aussi l’exercice des compétences de la Chambre des Comptes a « été malmené ». Certaines activités, telle que l’actualisation du code des procédures de la Chambre des Comptes, ont été abandonnées en attendant les directives CEMAC.

A cela se rajoute l’indécision quant au lancement des Tribunaux Régionaux des Comptes, dont l’organisation, les attributions et le fonctionnement sont fixés par la loi n° 2006/007 du 29 décembre 2006. La mise en place et opérationnalisation des Tribunaux Régionaux des Comptes était un des résultats attendus du PARFIP. L’assistant technique a ainsi cherche à sensibiliser les autorités par le bais du Président de la Chambre des Comptes sur ce dossier (PARFIP, Rapport de démarrage, juin 2012) :

« L’assistant technique a sensibilisé le Président de la Chambre des Comptes sur l’importance qu’il y avait de mettre en place le plus rapidement possible les Tribunaux Régionaux des Comptes. Le Président de la Chambre a, par lettre en

14

En Septembre 2013 (en dehors de la période d’évaluation), un décret présidentiel a étendu les compétences du Contrôle Supérieur de l’Etat à la vérification des comptes généraux de l’état, ce qui retire à la Chambre des Comptes une partie de ces attributions.

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date du 7 juin 2012, saisi le Ministre d’Etat, Ministre de la Justice, Garde des Sceaux de cette affaire. Le Ministre d’Etat a fait connaître qu’il a demandé à son conseiller technique, en charge de ce dossier, de se rapprocher du Président de la Chambre et de l’assistant technique. Mais, à ce jour, aucune suite n’a été à cette initiative. » (PARFIP, Rapport d’AT, Mai 2013).

« Dans le cade du PAGT, l’UE soutenait aussi un projet national d’archivage permettant ainsi aux organes de contrôle d’avoir aisément accès a la documentation budgétaire et comptable dans une présentation standardises. Cependant, ces activités ont été fortement retardées à cause du non-respect de la conditionnalité relative à la mise à disposition d’un centre d’archivage permanent par l’Etat. » (PAGT, Rapport de suivi, 2010).

Lors de la visite de terrain (Octobre 2013), la mise en place de Tribunaux Régionaux des Comptes ne semblait plus d’actualité. Aucun crédit budgétaire n’ait été prévu dans le cadre du projet de loi de finances pour 2013 pour la mise en place de ces Tribunaux. Il convient de rappeler que, dans son rapport daté de février 2012 sur la mise en œuvre du nouveau régime financier de l’Etat, le Fonds Monétaire International a estimé que la création des Chambres Régionales des Comptes ne semblait pas nécessaire en raison du faible montant des deniers publics gérés par les collectivités territoriales décentralisées (de l’ordre de 10% des dépenses de l’Etat). (PARFIP, Rapport de démarrage, juin 2012)

2.4.3 Indicateur 243 : Capacité du contrôle externe et citoyen renforcé

Même si elle ne bénéficie pas d’un cadre légal et institutionnel stable et lui permettant d’exercer pleinement ses dérogations, grâce à l’appui de l’UE, et dans une moindre mesure d’autres bailleurs (BAD, France), la Chambre des Comptes a su s’affirmer depuis son installation en 2006.

L’UE a appuyé la mise en œuvre de la Chambre des Comptes depuis sa création. Comme le souligne l’évaluation PAGT, en 2006, au moment de la conception du PAGT/FP, la Chambre des Comptes venait d’être dotée en ressources humaines encore inexpérimentées en matière de vérification de comptes. Un des résultats attendus du PAGT était que la Chambre des Comptes soit opérationnelle et commence à fonctionner de façon crédible. Malgré de nombreux retards de mise en œuvre, le PAGT a pu contribuer à rendre la Chambre des comptes plus opérationnelle par un appui à la fois logistique (matériel informatique, banque de donnes), technique et méthodologique (PAGT, Rapport trimestriel, Fév. Avril 2011).

Le rapport de suivi du PFMP conclue, « Du côté du contrôle externe, la montée en puissance de la Chambre des Comptes est à souligner même si celle-ci se heurte à de nombreuses difficultés dans la réalisation de sa fonction notamment en raison du champ limité de ses compétences. »

Les principales activités réalisées ont été les suivantes :

Des forums avec la Commission des finances et du budget, les justiciables ou avec les commissaires aux comptes ont été organisés et les relations qui se sont établies avec le MINFI sont productives. Ces forums ont permis à la Commission des finances et du budget de mieux faire son travail de contrôle parlementaire.

Les archives de la Chambre ont été équipées (rayonnage, sécurité, groupe électrogène, équipements informatiques).

Un certain nombre de formation des magistrats et du personnel dans des domaines incluant notamment le contrôle juridictionnel et le contrôle des entreprises du secteur public et parapublic.

Actions de communication et d’information pour la diffusion des rapports de la Chambre des Comptes dans le public, et mise en place d’un site internet.

D’autres actions spécifiques comme l’accompagnement de la décentralisation (séminaires de formation des magistrats municipaux et des receveurs municipaux).

En outre, l’UE a su accompagner la Chambre des Comptes lors de changements institutionnels : Suite à la réunion du Conseil Supérieur de la Magistrature du 18 avril 2012, plusieurs mesures ont modifié l’effectif des magistrats dont dispose la Chambre des

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Comptes. L’effectif des magistrats de la Chambre a été ramené à 24, alors que 75 cadres administratifs ont été affectés à la Chambre des Comptes suite à l’opération de recrutement de « 25 000 jeunes » (PARFIP, Rapport de démarrage, juin 2012).

L’UE a pu contribuer à la formation de ces 75 cadres administratifs. Un plan de formation avait notamment été élaboré pour les 75 agents nouvellement recrutés afin de permettre une adaptation à l’emploi et d’évaluer leurs capacités, notamment à assurer des fonctions d’assistant de vérification. L’assistant technique du PAGT a été chargé de dispenser des enseignements dans le cadre de ce plan de formation (PARFIP, Rapport de démarrage, juin 2012).

Par ailleurs, l’appui initialement prévu pour les Tribunaux régionaux des Comptes a été réalloué vers la Chambre des Comptes, pour faire face à une vétusté des équipements installés et une forte augmentation des effectifs.

Une note préparée par la Chambre des Comptes dans le cadre de la visite de terrain conclue « ce programme a permis à la juridiction financière de bénéficier des appuis multiformes qui vont de l’élaboration de sa vision stratégique et du plan de formation continue des magistrats, au renforcement des capacités des magistrats et des greffiers et de celui de la capacité de stockage et de classement des comptes en passant par l’organisation des séminaires de formation des magistrats municipaux et des comptables publics des collectivités territoriales décentralisées a la gestion financière et comptable ». Une des actions non exécutées cependant a été un séminaire d’appropriation du rapport définitif sur la vision stratégique et l’élaboration du plan de formation.

Les activités du PARFIP pour la Composante 3 Contrôle n’avaient pas encore commencé début 2013, mise à part l'acquisition de 4 véhicules et un début de relecture de la loi 2003 portant sur l'organisation de la CDC et l’élaboration d’un code de déontologie (PARFIP, Rapport de suivi, 2013).

La composante contrôle du PARFIP comprend aussi le renforcement des capacités de plaidoyer de certains acteurs de la société civile spécialisée dans le demain des finances publiques. Il était envisagé que la société civile soit impliquée via certaines organisations représentatives de la société civile à travers la composante contrôle citoyen (PARFIP, Convention de Financement). Une journée de dialogue et de suivi participatif avec la société civile, les organes de presse et le secteur privé était prévu pour début 2013 (hors période évaluation)

A noter enfin que si les résultats attendus du PAGT pour le volet 2« Chambre des Comptes » ont été atteints, s’agissant des composantes « Archivage » et « Contrôle interne » du volet 2, les résultats n’ont pas été atteints.

Un Centre définitif des archives de l’État n’a pu être mis en place. Le projet national d’archivage n’ayant pas débuté, une solution adoptée et approuvée par la Délégation a consisté à équiper 13 Trésoreries générales en matériel informatique et équipements de rangements pour la sauvegarde des comptes de gestion (PAGT, Rapport de suivi, 2010).

Les textes devant redéfinir le contrôle interne n’ont pas été finalisés, signés et publiés- le pays n’étant pas suffisamment prêt d’un point de vue politique et institutionnel pour reformer l’architecture du control interne, qui se caractérise par une multiplication des structures de contrôle


Aide à la décision (ADE) (2012), PARFIP, Rapport semestriel Juin-Nov 2012, Bruxelles

Aide à la décision (ADE) (2012), PARFIP, Appui à l’élaboration de la stratégie du Min des Fin. Rapport d’entrée en matière

Commission européenne (2006), PAGT, Programme pour l’amélioration de la gouvernance et de la transparence dans la gestion des finances publiques, IXème FED, Convention de Financement n°9533/CM, Bruxelles

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Commission européenne (2007), PAGT, Programme pour l’amélioration de la gouvernance et de la transparence dans la gestion des finances publiques, Rapport final d’évaluation, rapport provisoire, Bruxelles

Commission européenne (2008), PAPDEP, Programme pour l’amélioration des dépenses publiques, AT – Rapport d’activités Oct-Dec 2008, Bruxelles

Commission européenne (2008), PAPDEP, Programme pour l’amélioration des dépenses publiques, AT – Rapport d’établissement, Bruxelles

Commission européenne (2008), PAPDEP, Programme pour l’amélioration des dépenses publiques, Devis Programme de démarrage Fev-Juil 2008, Bruxelles

Commission européenne (2008), PAPDEP, Programme pour l’amélioration des dépenses publiques, Rapport sur le suivi des missions de court terme, Bruxelles

Commission européenne (2009), PAGT, Devis Programme no3, Période de croisière du 1er mars 2010 au 31 décembre 2010, Bruxelles

Commission européenne (2009), PAGT, Rapport suivi du siège mission Juillet 2009, Bruxelles

Commission européenne (2009), PAGT, Rapport suivi, Bruxelles

Commission européenne (2009), PAPDEP, Programme pour l’amélioration des dépenses publiques, Devis Programme 1 – Période de croisière (Oct 08-Sept 09), Bruxelles

Commission européenne (2009), PAPDEP, Programme pour l’amélioration des dépenses publiques, Rapport de suivi (excel + doc), Bruxelles

Commission européenne (2010), PAGT, Programme pour l’amélioration de la gouvernance et de la transparence dans la gestion des finances publiques, Avenant No1 à la Convention de Financement n°9533/CM, Bruxelles

Commission européenne (2010), PAGT, Rapport suivi, Bruxelles

Commission européenne (2010), PAPDEP, Programme pour l’amélioration des dépenses publiques, Devis Programme 2 – Période de croisière (Nov 09-Oct 10), Bruxelles

Commission européenne (2010), PAPDEP, Programme pour l’amélioration des dépenses publiques, Rapport de suivi (excel + doc), Bruxelles

Commission européenne (2011), PAGT, AT - Rapport de clôture, Bruxelles

Commission européenne (2011), PAGT, Rapport trimestriel Fév. April ADE 2011, Bruxelles

Commission européenne (2011), PAPDEP, Programme pour l’amélioration des dépenses publiques, Rapport d’activités Jan-March 2011, Bruxelles

Commission européenne (2012), PARFIP, Rapport démarrage, Bruxelles

Commission européenne (2013), PAGT, Detailed decision form (04/13), Bruxelles

Commission européenne (2013), PAPDEP, Programme pour l’amélioration des dépenses publiques, Detailed decision form (02/04/13), Bruxelles

Commission européenne (2013), PARFIP, Rapport de suivi, Bruxelles

Commission européenne et République du Cameroun (2007), Rapport PEFA, Evaluation des finances publiques selon la méthodologie PEFA, Rapport final

Commission européenne, PAGT, Devis Programme No2 – Volet 2 Contrôle et Transparence dans la gestion des finances publiques, Période de croisière du 21 août 2009 au 28 février 2010, Bruxelles

Commission européenne, PAGT, Devis Programme No2 – Volet 3 Amélioration du dispositif statistique de suivi de la mise en œuvre de la stratégie de réduction de la pauvreté, Période de croisière du 21 août 2009 au 28 février 2010, Bruxelles

Commission européenne, PAGT, Devis Programme No2 Volet 1, Bruxelles

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Commission européenne, PAPDEP, Programme pour l’amélioration des dépenses publiques, AT – TdR, Bruxelles

Commission européenne, PAPDEP, Programme pour l’amélioration des dépenses publiques, Audit Financier DP no2 (2009-10), Bruxelles

Commission européenne, PAPDEP, Programme pour l’amélioration des dépenses publiques, Avenant No1 – extension de la durée de mise en œuvre, Bruxelles

Commission européenne, PAPDEP, Programme pour l’amélioration des dépenses publiques, Convention de Financement, Bruxelles

Commission européenne, PAPDEP, Programme pour l’amélioration des dépenses publiques, Demande de prestation – méthodologie et programme de travail PAPDEP évaluation finale, Bruxelles

Commission européenne, PAPDEP, Programme pour l’amélioration des dépenses publiques, Devis Programme 3, Bruxelles

Commission européenne, PAPDEP, Programme pour l’amélioration des dépenses publiques, Fiche d’identification, Bruxelles

Commission européenne, PAPDEP, Programme pour l’amélioration des dépenses publiques, Proposition de Financement, Bruxelles

Commission européenne, PARFIP, Avenant 11, Bruxelles

Commission européenne, PARFIP, Cadre logique, Bruxelles

Commission européenne, PARFIP, Chronogramme, Bruxelles

Commission européenne, PARFIP, Convention de Financement, Bruxelles

Commission européenne, PARFIP, Décision Comite Pilotage, Bruxelles

Commission européenne, PARFIP, Detailed decision form, Bruxelles

Commission européenne, PARFIP, Devis Programme 0 – Période de démarrage (2011-12), Bruxelles

Commission européenne, PARFIP, Disposition techniques et financières PARFIP, Fiche d’identification, Bruxelles

Commission européenne, PARFIP, Fiche d’action, Bruxelles

Comptes-rendus du comité de pilotage de la Plateforme de dialogue (2007, 2008), Bruxelles

Comptes-rendus du CSFP (2007-08), Bruxelles

Ecorys (2011), PAPDEP, Programme pour l’amélioration des dépenses publiques, Rapport final d’évaluation

PFMP 2009, Bruxelles

PMFP Revue de mise en œuvre 2009 – 2012 Actualisation 2013 – 2015, Avril 2013, Bruxelles

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3 Question d’évaluation 3 - Acteurs non-étatiques

Question d’évaluation 3 : Dans quelle mesure l’appui de l’UE a-t-il renforcé la participation des OSC aux politiques et programmes nationaux de développement?

3.1 CJ 31 - Contribution de l’appui de l’UE à l’existence d’un environnement légal propice à l’implication des OSC dans l’arène publique du pays

3.1.1 Indicateur 311: Existence d’un cadre légal permettant la création et le fonctionnement des OSC selon leurs spécificités (buts, approches, philosophie)

Le cadre légal des OSC est relativement récent et sa création coïncide avec l’ouverture du système politique et de la société au pluralisme dès le début des années ’90. Le texte fondateur du cadre légal des OSC est la loi de 1990 sur les associations (la loi N° 90-053 du 19 décembre 1990. Depuis lors, il y a eu des autres textes, surtout la loi de 1999 relative aux organisations non gouvernementales (ONG) (la loi N° 99-011 du 20 juillet 1999). Ce cadre est considéré comme peu adéquat ; la loi de 1990 permet en effet de créer des associations aux statuts divers, et souvent flous, ainsi que des associations unipersonnelles (PASC, Monitoring Report MR-145716.01). Seulement une trentaine d’associations ont obtenu l’agrément de l’administration pour un statut d’ONG.15. En outre, celles qui avaient été reconnues, ne le sont plus formellement car l’agrément n’avait qu’une durée de cinq ans tandis que le comité d’agrément ne s’est pas réuni depuis dix ans.

Cette situation ne permet pas à la société civile pleinement de s’approprier le cadre légal régissant efficacement leurs activités : Une étude de perception entreprise par le PASOC a démontré que les principaux acteurs de la société civile ont une bonne connaissance du cadre légal en vigueur, même si certains ignorent des textes particuliers, notamment les décrets d’application des différentes lois. Cela dit, dans presque 40% des cas il existe une inadéquation entre les activités des OSC et leur statut juridique, car ce dernier limite leurs actions. Une autre raison pour cette non-concordance est l’interdiction faite par le législateur de recevoir des subventions et d’offrir des prestations rémunérées. Seulement une minorité (22%) des OSC enquêtées s’estime satisfaite avec le cadre actuel. Un point positif vu par une majorité (90%) des interrogés est que le cadre actuel reconnaît les OSC comme partenaires de développement en leur confère un certain prestige au sein de l’opinion publique (Les Cahiers du PASOC n° 4, p. 22-24).

Des discussions entre les OSC et le MINATD (Ministère de l’Administration Territoriale et de la Décentralisation) sur l’amélioration du cadre et de l’application de la loi de 1999 sont en cours. Le CONGAC a piloté l’exercice d’amélioration du cadre juridique (PASOC, Evaluation à mi-parcours, p. 81). Cependant, la commission juridique attendue n’a pas été mise en place et le travail sur la révision avance sans qu’il existe une véritable concertation entre les différentes familles d’OSC et l’administration publique. Le MINEPAT ne s’est pas davantage investi dans la résolution des problèmes liés à la mise en place d’un cadre juridique favorable au développement des OSC.

Il n’y a pas une position officielle du gouvernement ou au niveau des ministères sur le cadre légal régissant les activités des OSCs. Et les entretiens avec les ministères (et ses cadres) et entre le niveau central et le niveau décentralisé lors de la visite de terrain n’ont pas permis de former une opinion claire à ce sujet. Cette situation s’explique par le fait que peu d’initiatives de plaidoyer portant sur la révision même du cadre légal ont pris place – les efforts de la société civile (notamment CONGAC) s’étant portés essentiellement sur des discussions avec le MINEPAT sur sa capacité (et volonté) à reconnaître un nombre croissant d’OSC comme ONGs à part entière dans le cadre de l’application de la loi de 1999. 16 Plusieurs considérations semblent ainsi jouer un rôle au niveau des autorités : certaines

15 Rapport de la rencontre avec la commission d’agrément des ONG organisée par le CONGAC le mardi 6 Avril 2010 à Yaoundé. 16 Rapport de la rencontre avec la commission d’agrément des ONG organisée par le CONGAC le mardi 6 Avril 2010 à Yaoundé.

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veulent sciemment maintenir une situation ambiguë, d’autres veulent éviter surtout que trop d’ONG bénéficieraient des avantages du statut officiel d’ONG (meilleur accès aux financements, dons et legs), encore d’autres préfèrent sauvegarder le calme dans un secteur considéré comme sensible.

Au moment du démarrage du PASC, le successeur du PASOC (Janvier 2012), le cadre légal des OSC n’était toujours pas adapté (PASC, Rapport de synthèse, 1ier Comité de Pilotage, annexe 5). Un rapport ROM conclue que la société civile camerounaise reste fragile et peu encadrée par les textes de loi (PASC, Monitoring Report MR-145716.01).

La visite de terrain a confirmé qu’il n’y a pas eu de changement formel/légal du cadre existant tandis que celui-ci est considéré comme inadéquat. D’un côté, la société civile a appris à vivre avec ce cadre et à le contourner si nécessaire, tandis que les autorités, de leur côté, démontrent globalement une tolérance administrative. En outre, certains lois et décrets dans d’autres domaines (comme la décentralisation) ont donné davantage des possibilités aux OSC à mieux jouer leur rôle, ne fut ce que peu d’OSC ont réellement pris conscience de ces nouvelles opportunités.

Les projets PASOC et PASC ont jusqu’à maintenant surtout joué un rôle indirect de facilitateur, laissant l’initiative aux OSC mêmes à améliorer le cadre légal et son application.

Le PASOC avait initié certaines démarches visant une meilleure appropriation du cadre légal par les OSC. Une des monographies produites par le PASOC porte sur le cadre juridique des OSC (PASOC, Rapport ROM 116071.01). Le PASOC a aussi élaboré une enquête de perception sur le cadre juridique (cahier 4) et republié un livret (500 exemplaires) sur le cadre juridique régissant les OSC et élaboré dans le cadre du projet PRO OSC (coopération canadienne).

Au moment de la visite de terrain, la situation était telle que la société civile reconnaissait le besoin de soulever l’ambiguïté du cadre actuel. Un processus visant un changement était amorcé (via des actions de plaidoyer, une consultation nationale, …). Le PASC envisage un effort important dans ce domaine qui cherchera à promouvoir un cadre légal qui s’aligne aux standards internationaux quant à la position et au rôle de la société civile. Il est difficile de se prononcer sur les chances de réussite de cette initiative, mais le moindre qu’on peut dire est que le Gouvernement, de son côté, est également conscient du fait que les choses doivent changer. Les bailleurs, de leur côté, sont du même avis.

3.1.2 Indicateur 312: Niveau d’application effective du cadre légal permettant le fonctionnement adéquat des OSC

Le PNG accorde une large place à l’amélioration de la participation des citoyens et de la société civile à la gestion des affaires publiques, ce qui pourrait constituer un cadre important dans lequel les OSC doivent poursuivre leurs buts sociaux pour autant que ce cadre est réellement respecté (PASOC, Rapport ROM116071.01). Ainsi, le gouvernement s’est engagé dans un processus de démocratisation incluant le pluralisme politique et l’émergence de la société civile au niveau de la décision politique (PASOC, Rapport ROM116071.02). Cependant, comme la visite de terrain l’a confirmé, le cadre prévu par le PNG ne deviendra véritablement pertinent lorsque le cadre régissant le fonctionnement des OSC sera amélioré.

La visite de terrain a permis de conclure que la situation en ce qui concerne l’application effective du cadre légal est ambiguë. L’étude de perception citée ci-dessus a produit des résultats mitigés quant à l’impact du cadre légal sur le fonctionnement des OSC. Contrairement à une opinion assez répandue, la majorité (71%) des responsables d’OSC apprécie positivement le choix du MINATD comme autorité légalement compétente pour régir leurs activités, même si seulement 55% apprécie positivement la collaboration avec les services officiels. En outre, 58% des personnes enquêtées estiment que les procédures de législation des OSC sont laborieuses. D’autre part, le cadre légal est considéré souple par rapport à la responsabilité juridique des promoteurs des OSC, tandis que les opinions sur le degré dans lequel le cadre légal serait porteur d’une culture démocratique sont mitigées. Environ 45% des OSC veulent changer de statut, surtout dans le but de pouvoir capter des financements (Les Cahiers du PASOC n° 4, p. 25-31). Pour la plupart, cependant, leurs activités demeurent régies par la loi de 1990, permettant de créer des associations par déclaration à la préfecture, sans véritable accréditation légale et juridique.

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D’une part, les ONG choisissent en majorité, pour des raisons pragmatiques, de ne pas se conformer à la loi de 1999 et se trouvent donc formellement dans l’illégalité, d’autre part l’Etat démontre une ‘tolérance administrative’ à cet égard. Jusque maintenant, aucune partie concernée (état, ONG, PTF) a voulu aborder la question avec urgence. Les initiatives du PASC (voir ci-dessus) peuvent en effet amener à un changement nécessaire. Les projets PASOC et PASC semblent ont jusque maintenant surtout avoir joué un rôle indirect de facilitateur, laissant l’initiative aux OSC mêmes à améliorer le cadre légal et son application. Ainsi, l’initiative du PASC constitue en quelque sorte un changement par rapport au passé, même s’il son rôle (promoteur ou facilitateur) n’est pas encore entièrement clair.

Même si le niveau de reconnaissance des OSC augmente (voir CJ 32 ci-dessous), beaucoup d’OSC préfèrent ne pas entreprendre des activités qui risquent d’affronter le gouvernement car celui-ci peut facilement utiliser le manque de reconnaissance légal pour mettre fin aux activités. Ainsi, certains interlocuteurs posent que la situation d’ambiguïté actuelle est maintenue sciemment par les autorités en tant que stratégie de maintien de l’ordre public et de ‘liberté contrôlée’ des OSC.

3.1.3 Indicateur 313: Niveau de sécurité judiciaire pour les OSC et leurs membres par rapport à des harcèlements (physiques, juridiques et autres)

55% des personnes enquêtées par l’étude de perception citée ci-dessus ont déclaré que le cadre légal n’a pas affecté leur fonctionnement. Ceux qui ont un avis contraire font surtout référence à l’obligation de produire des audits et des plans et rapports d’action. Cela dit, 77% des interrogés affirment que le cadre légal actuel impacte tant positivement que négativement sur leurs performances; 75% notamment estiment que ce cadre limite leur expansion (p.ex. les cantonne dans une sphère non lucrative) (Les Cahiers du PASOC n° 4, p. 31-33).

L’étude identifie également des propositions d’actions pour améliorer le cadre légal (p. 33-34) auquel ni le PASOC et le PASC (et ni un autre acteur) ont déjà donné suite (le résultat 4 du PASOC et le sous-axe 1.7 du PASC prévoient un appui à l’amélioration du cadre légal).

La visite de terrain a constaté que les OSC et leurs membres sont souvent victimes d’harcèlement. Non seulement existe-t-il des règles qui rendent difficile le fonctionnement journalier des OSC (voir ci-dessus), des cas d’harcèlement (intimidation des membres des OSC et de leur famille, menace de fermeture de l’association) ont été rapportés partout (grandes villes et régions). Ainsi, beaucoup d’OSC ont choisi de ne plus prendre des risques et adoptent un comportement ‘préventif’. D’autres continuent à jouer pleinement leur rôle mais le font de façon mesurée et bien réfléchie.

A cet effet, les OSC attendent beaucoup de l’UE qui, dans le passé, a déjà souvent entrepris des initiatives de plaidoyer en faveur de la société civile dans le cadre des accords de Cotonou. L’évaluation finale du PASOC pose à cet effet que le problème de cadre légal nécessiterait de la part de l’Union européenne des interventions qui vont bien au-delà de ce que peut réaliser un programme d’appui aux OSC dont la gestion est confiée à un maître d’ouvrage délégué privé (PASOC, Evaluation finale, p. 34).

3.2 CJ-32 Contribution de l’appui de l’UE à l’existence et développement de réseaux et plateformes OSC crédibles, représentatifs et reconnus par leurs membres

3.2.1 Indicateur 321: Existence et fonctionnement adéquat de réseaux et plateformes de deuxième et troisième niveau en nombre et taille suffisants

Parallèlement à l’ouverture démocratique du pays, et la mise en place d’un cadre légal (voir ci-dessus) qui permettait de passer d’un régime d’autorisation à un régime de déclaration, le Cameroun a connu la création d’un grand nombre d’associations. Cependant, leur structuration n’a pas suivi tant à cause d’un manque de compétences professionnelles et institutionnelles que de conflits de leadership et de positionnement. Au début de la période considérée, les niveaux d’interaction avec les autres acteurs, notamment pour arriver à un plaidoyer commun, bien concerté et efficace, demeuraient faibles.

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Selon la Convention de Financement, le PASOC devait appuyer les OSC et autres acteurs non-étatiques à la mise en place, gestion et entretien d’une base de données exhaustive et accessible. Un total de 564 OSC a été répertorié à partir des usagers/bénéficiaires des services offerts par le PASOC, mais il s’agit ici d’une initiative du PASOC et non pas des OSC, qui ne sont pas directement impliquées. Le nombre des OSC répertoriées (564) est très limité par rapport au nombre des OSC existantes dans le pays et la question de la propriété de la base de données (et son hébergement) est toujours d’actualité (PASOC, Evaluation à mi-parcours, p. 77).

Selon la même évaluation, le PASOC a obtenu plusieurs résultats ont été réalisés dans le but de renforcer les compétences et les capacités des OSC et de leurs structures communes :

Mise en place d’une structure relais (Organisation Relais (OR)) par région (dix régions) et d’un système de collégialité par OR ;

Réalisation au travers des dix 0R de 62 audits organisationnels par des consultants locaux ;

Réalisation de dix autodiagnostics des dix 0R ;

Equipement des dix 0R en cours ;

Appui en cours à la structuration institutionnelle des OSC au travers trois champs thématiques du PASOC.

Les bénéficiaires s’accordent à démontrer les bienfaits du programme. Pour les neuf OR contactés lors de l’évaluation finale, le réseautage, échanges, coordination, mutualisation de services et des informations avec d’autres OSC et OR figurent parmi les cinq acquis majeurs du programme (Evaluation finale, p. 45). Huit des neuf OR enquêtés suggèrent qu’il est nécessaire de renforcer le rôle et les moyens des OR dans le futur (PASOC, Evaluation finale, p. 47).

Il est important de souligner que les OR ne sont pas des réseaux au vrai sens du mot, mais des structures devant constituer le relais entre le PASOC/PASC et la société civile au niveau régional. En ce qui concerne le ‘vrai’ réseautage, une très grande majorité de ces OSC affirment que le PASOC leur a permis de mieux collaborer avec d’autres OSC (95%) et de les convaincre de l’importance des partenariats avec d’autres OSC (88%).

Le PASOC a effectivement contribué à faire travailler ensemble diverses structures dans un contexte où la mutualisation des compétences n’était pas nécessairement d’actualité. L’étude de capitalisation de 32 projets de plaidoyer mis en œuvre dans 10 régions du pays (mais souvent d’envergure nationale) et appuyés par le PASOC a montré que ces projets ont contribué à la mise en place d’un réseautage dont la perpétuation peut davantage dynamiser la société civile. En effet, dans 23 des 32 projets, l’action était envisagée par au moins deux partenaires. Même si certains de ces partenariats ont connu des difficultés, il est ressorti également que les projets avec le plus grand nombre de partenaires ont globalement mieux réussi à faire bouger les choses. (Les Cahiers du PASOC n° 10)

La mise en place de la plateforme des acteurs non étatiques dénommée PLANOSCAM (censée servir d’interface entre les acteurs institutionnels et les OSC) constitue également un acquis du programme qui s’est réalisé après 15 ans de tâtonnement et d’échecs.

En d’autres termes, la stratégie d’appui du PASOC aux OSC à travers les OR a largement contribué à la structuration des OSC dans leur région respective. Les impacts des OR se sont situés dans les domaines suivants : croissance des activités par une plus grande visibilité et reconnaissance, renforcement des compétences internes, accroissement de collaboration avec d’autres OSC (PASOC, Evaluation finale, p. 61-62).

Il faut cependant nuancer certaines avancées. L’évaluation à mi-parcours émet des doutes sur la qualité de certains de ces résultats, notant le manque de distinction entre les familles d’OSC, l’absence de mécanismes de suivi des audits organisationnels, et un retard dans l’acquisition d’équipement des OR, les équipements restant la propriété du PASOC (Evaluation à mi-parcours p 78-79).

La visite de terrain a constaté que la position et l’action du PLANOSCAM sont assez contestées au sein du monde de la société civile (une situation pareille à celle dans

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beaucoup d’autres pays). Selon certains observateurs, des erreurs ont été faites dans la mise sur pied de la structure (approche trop rapide). Ainsi, cette structure reste peu active à ce jour et reste sans budget ou plan stratégique. D’autres font remarquer qu’il est illusoire de créer un porte-parole unique de la société civile au niveau national et qu’il faut plutôt promouvoir la diversité.

Un autre point de critique porte sur les OR qui souvent deviennent trop fort au détriment des réseaux sectoriels. Finalement, beaucoup d’observateurs (de la société civile comme des structures étatiques) posent que le PLANSOCAM est resté peu visible.

Ainsi, les réseaux se sont constitués surtout sur une base géographique ; selon plusieurs représentants des PTF et des autorités mais aussi des représentants de la SC même, il y a encore très peu de réseaux thématiques compétents et donc peu d’interlocuteurs de la société civile capables de dialoguer sur un pied d’égalité avec le gouvernement. L’ambition de promouvoir des réseaux thématiques et géographiques n’a ainsi que partiellement réussi à cause des ‘tendances individualistes’ au sein de la société civile. En outre, la qualité de travail et l’influence de beaucoup de réseaux et plateformes semblent finalement dépendre d’un ou de quelques individus seulement. Cependant, d’autres personnes ressources remarquent à cet égard qu’il ne faut pas avoir des attentes démesurées par rapport à la société civile qui, après une longue période de difficultés, doit se reconstituer et redécouvrir. Ce processus est inévitablement difficile et attire en plus des individus avec des agendas douteux.

Les réunions ‘focus group’ avec des représentants de la société civile dans trois régions du pays (Yaoundé, Douala, Maroua) ont confirmé le rôle clé que l’UE a joué dans la structuration des OSC. A cet égard, les participants ont fait remarquer que la démarche de l’UE (par le biais du PASOC notamment) a été ‘pédagogique’ (c.à.d. promouvant la mise en réseau comme un outil et pas comme un but en soi) contrairement à celle d’autres bailleurs beaucoup plus dirigistes. La faible structuration interne de beaucoup d’OSC a cependant fait que le réseautage a été souvent un processus difficile. Malgré ces difficultés et certains échecs, le constat reste cependant que les OSC disposent de réseaux plus crédibles et mieux structurés et que l’appui de l’UE a été déterminant dans ce domaine.

Ces focus groups ont cependant formulés quelques réservations :

Tout d’abord, plusieurs OSC déplorent que l’appui de l’UE a été trop ‘fonctionnel’, dans la mesure où il a facilité de réseautage, mais pas le développement institutionnel des OSC membres qui très souvent manquent les ressources et capacités à vraiment jouer leur rôle d’acteur de la société civile. En d’autres mots, ‘structurer’ n’est pas nécessairement égal à ‘développer’ et n’aura que des effets durables pour autant que les OSC parviennent à se consolider grâce à des dynamiques et ressources internes.

En outre, la structuration n’a pas permis les OSC à se réunir afin de formuler une réponse et stratégie structurées quant aux grands défis du pays ; souvent les préoccupations internes (liées à la simple survie ou d’autres soucis) ont empêché un réel positionnement et réflexion stratégiques.

En plus, les procédures lourdes, longues et complexes de l’UE font que les OSC perdent beaucoup de temps et d’énergie (et même de l’argent) à répondre à des exigences qui, finalement, ont peu de valeur ajouté et déresponsabilisent en quelque sorte les OSC. Ce cadre procédural nie en effet le fait que le travail de gouvernance contient toujours des risques et des impondérabilités qui exigent une réponse réfléchie et flexibilité ; par sa rigidité et lourdeur il fait abstraction de la nature politique des processus sociaux que les OSC doivent promouvoir et empêchent ainsi que les OSC se développent comme des acteurs de plein droit et autonomes. D’autre part et finalement, les efforts de structuration ont augmenté le niveau de conscience des OSC quant à la nécessité de devenir plus professionnel..

En conclusion, l’appui de l’UE a clairement contribué à l’émergence et au fonctionnement adéquat de réseaux et plateformes mais il faut nuancer ce constat de plusieurs façons. L’appui du PASOC notamment, considéré comme ‘pédagogique’, a permis la croissance des activités des OSC par une plus grande visibilité et reconnaissance, le renforcement de leurs compétences internes et l’accroissement de la collaboration et le réseautage avec d’autres OSC. En outre et malgré les controverses qui l’entourent, la mise en place d’une plateforme

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des acteurs non étatiques censée de servir d’interface entre les acteurs institutionnels et les OSC (l’existence d’une structure pareille constitue une indication d’un certain niveau de maturité de la société civile) constitue également un acquis important du programme. Le projet a également avoir produit un effet positif sur la vision et la confiance que la société civile a développée de son propre rôle et de son potentiel politique ; il s’agit ici d’un constat important à la lumière du passé récent, période pendant laquelle la réputation des OSC était mauvaise.

Du côté négatif, les réseaux se constituent d’ailleurs surtout sur une base géographique ; il y a très peu de réseaux thématiques compétents et donc peu d’interlocuteurs de la société civile capables de dialoguer sur base d’égalité avec le gouvernement. Même si l’appui du PASOC notamment est considéré comme très positif, plusieurs OSC déplorent que celui-ci a été trop ‘fonctionnel’, dans la mesure où il a facilité de réseautage, mais pas le développement institutionnel des OSC membres. Par manque de cet appui institutionnel, la structuration n’a pas permis les OSC à se réunir afin de formuler une réponse et stratégie structurées quant aux grands défis du pays. Finalement, les procédures lourdes, longues et complexes de l’UE font que les OSC perdent beaucoup de temps et d’énergie à répondre à des exigences qui, finalement, ont peu de valeur ajouté et déresponsabilisent de quelque sorte les OSC. Le cadre procédural existant fait en effet abstraction de la nature politique des processus sociaux que les OSC doivent promouvoir et les empêchent ainsi de se développer comme des acteurs de plein droit et autonomes.

3.2.2 Indicateur 322: Représentativité de ces réseaux et plateformes, y compris dimension genre (sous-critères : degré de transparence, redevabilité et participation des membres dans le fonctionnement)

Lors des visites de terrain, peu d’informations ont pu être obtenues qui permettent de vraiment juger la représentativité des réseaux et plateformes, y compris la dimension genre. Les informations recueillies indiquent que de façon globale les réseaux fonctionnent techniquement de façon assez adéquate mais que leur création et fonctionnement sont souvent liés aux initiatives des bailleurs. Comme mentionné ci-dessus, la position et le fonctionnement du PLANOSCAM sont contestés. Très peu d’informations ont été recueillies sur la représentativité des autres réseaux et plateformes existantes. Globalement ceux-ci semblent adopter de mécanismes sains de concertation interne mais ne sont pas libres de luttes d’influence interne. .

Le principe d’égalité des genres n’est pas du tout pris en compte dans les objectifs des programmes de l’UE (PASOC, Evaluation à mi-parcours, p. 104). Un récent rapport du PASC suggère que les OSC connaissent encore beaucoup de faiblesses au niveau de leur représentativité et gouvernance (PASC, Rapport de synthèse, 1ier Comité de Pilotage, annexe 5).

Les réunions ‘focus group’ avec des représentants de la société civile dans trois régions du pays (voir ci-dessus) ont confirmé le rôle clé que l’UE a joué non seulement dans la structuration des OSC mais également dans la mise sur pied de réseaux reconnus par leurs membres.

3.2.3 Indicateur 323: Degré dans lequel ces réseaux et plateformes se basent sur et agissent selon des valeurs distinctives de la société civile17

L’information fragmentaire sur ce point suggère que le PASOC et le PASC ont payé une certaine attention à cette dimension importante de l’identité des OSC (par exemple via des formations) mais l’effet de ces efforts est peu connu. Comme mentionné auparavant, le principe d’égalité des genres dans la réalisation des objectifs n’est pas du tout pris en compte (PASOC, Evaluation à mi-parcours, p. 104). En outre, le programme PASOC aurait dû faciliter la tenue des ateliers et des groupes de travail pour arrêter une déontologie commune entre OSC/ANE ; en réalité il y a eu uniquement un appui directe à deux initiatives : OSC du Nord-ouest et CONGAC (PASOC, Evaluation à mi-parcours, p. 78).

17 L’analyse concernant l’indicateur 321 a déjà fourni des indications qui s’appliquent également sur cet indicateur.

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Le PASOC a cependant permis, à travers les différentes activités mises en œuvre (formations, concertations, publications, rencontres, …) aux OSC de regagner confiance en elles-mêmes en tant qu’actrices de changement, dotées de compétences techniques reconnues par la communauté de développement. Le projet a un impact certain sur les OSC touchées … d’ordre ‘culturel’ sur la vision que la société civile peut avoir de son propre rôle et de son potentiel politique (PASOC, Rapport ROM116071.02). Le projet a globalement produit un effet positif sur la vision et la confiance que la société civile a développée de son propre rôle et de son potentiel politique ; il s’agit ici d’un constat important à la lumière du passé récent, période pendant laquelle la réputation des OSC était mauvaise. D’autre part, les efforts de structuration ont augmenté le niveau de conscience des OSC quant à la nécessité de devenir plus professionnel.

Beaucoup des membres de la société civile comme des observateurs externes contactés lors de la visite de terrain déplorent cependant le manque de transparence au niveau des réseaux et plateformes. Les relations parmi les réseaux et entre réseaux et OSC fortes ne sont pas toujours optimales et des personnes clés assument plusieurs responsabilités et jouent des rôles pas nécessairement compatibles. Pour le monde extérieur, un petit nombre de personnes semble dominer la société civile et déterminer son développement, souvent en sauvegardant leurs intérêts personnels ; « Ceux qui ont choisi de rester pauvres et dignes sont rares », le posait un interlocuteur.

Un éventail de personnes ressources (fonctionnaires, cadres PTF, membres société civile) font remarquer que l’ambition de promouvoir des réseaux n’a que partiellement réussi à cause des ‘tendances individualistes’ au sein de la société civile. En outre, la qualité de travail et l’influence de beaucoup de réseaux et plateformes semblent finalement dépendre d’un ou de quelques individus seulement. Or, souvent il y a des changements (surtout opportunistes) dans le paysage des réseaux tandis que les individus clés restent les mêmes. Certains réseaux, créés suite à des initiatives de bailleurs, se sont arrêtés à fonctionner une fois l’appui financier terminé. En outre, la simple présence de moyens financiers crée une dynamique à elle qui facilement étouffe des mouvances citoyennes existantes et/ou leur prive de leur orientation politique.

La professionnalisation de certaines OSC et de leurs réseaux (voir ci-dessous) a fait que certains peuvent mettre en œuvre des projets importants mais aussi qu’ils sont devenus des prestataires de services, surtout pour les bailleurs internationaux. Les opinions sur les effets de cette évolution diffèrent ; certaines personnes ressources contactées craignent une instrumentalisation accrue des OSC et une perte de leur originalité et capacité d’innovation qui font partie de leur valeur distinctive. Cependant, d’autres personnes ressources remarquent à cet égard qu’il ne faut pas avoir des attentes démesurées par rapport à la société civile qui, après une longue période de difficultés, doit se reconstituer et redécouvrir. Ce processus est inévitablement difficile et attire en plus des individus avec des agendas douteux.

3.3 CJ-33 Contribution de l’appui de l’UE à la reconnaissance des OSC (et leur réseaux et plateformes) comme acteur à part entière, y compris pour

3.3.1 Indicateur 331: Degré d’acceptation des OSC en tant qu’acteur à part entière dans les processus politiques clés du pays et dans le planning et la mise en œuvre de programmes de développement

La prolifération des OSC à partir des années ’90 n’a pas été associée à des efforts comparables à assurer la qualité de la structure et de la gestion des OSC. En outre les lacunes dans le cadre légal ont permis la création et modes de fonctionnement d’OSC qui ne répondaient pas du tout aux valeurs sociaux et de solidarité de ces organisations. Cette évolution a produit un effet négatif sur l’image des OSC. Il fallait une action concertée pour renverser cette tendance afin de garantir que les OSC pouvaient jouer leur rôle de partenaire dans le développement,

Le PASOC a élaboré et mis en place toute une série d’outils de communication tels que site web, émissions télé et radio, articles presse, un film, appui à l’élaboration s’un site web pour

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6 OSC, publication de 8 études/monographies. Malgré ces efforts, il n’existe pas en amont ni un Plan de communication (pour définir les publics cibles, messages et canaux et surtout les besoins en communication), ni un Plan d’information du public, au niveau provincial et national sur les informations stratégiques à échanger (PASOC, Evaluation à mi-parcours, p. 77).

Dix ateliers d’information à destination des médias, des agents de l’Etat et des opérateurs économiques ont été organisés, ainsi qu’un séminaire de haut niveau à destination des PTF sur la société civile est en cours de préparation. Ces actions devaient être renforcées par le projet (PASOC, Evaluation à mi-parcours, p. 78).

Le projet a conclu un partenariat avec l’UCAC (Université Catholique d’Afrique centrale) pour l’intégration de la thématique Société Civile dans le master gouvernance et politiques publiques. Des bourses d’études sont prévues sur le DP3 (Evaluation à mi-parcours, p. 80). Le MINEPAT ne s’est cependant pas investi dans la résolution des problèmes liés à la mise en place d’un Master ‘Société civile’ au sein d’un établissement public. Ce problème nécessite des interventions institutionnelles qui vont bien au-delà de ce que peut réaliser un programme d’appui aux OSC dont la gestion est confiée à un maître d’ouvrage délégué privé. (PASOC, Evaluation finale, p. 34)

Le principe d’égalité des genres dans la réalisation des objectifs n’est pas du tout pris en compte (PASOC, Evaluation à mi-parcours, p. 104)

Pour 8 des 9 OR contactés lors de l’évaluation finale, le plaidoyer comme outil d’influence (collaboration avec les décideurs publics et les médias) figure parmi les cinq acquis majeurs du programme ; ce résultat illustre le souci de reconnaissance politique local ou régional, mais aussi médiatique (PASOC, Evaluation finale, p. 46).

Pour les OSC contactés par l’enquête, la meilleure crédibilité, visibilité et popularité et reconnaissance constituent un des acquis les plus importants du PASOC (PASOC, Evaluation finale, p. 50)

A travers les différentes activités mises en œuvre (formations, concertations, publications, rencontres, …), le PASOC a permis aux OSC de regagner confiance en elles-mêmes en tant qu’actrices de changement, dotées de compétences techniques reconnues par la communauté de développement. Ainsi, elles ont pu faire face à l’image négative qui était antérieurement systématiquement associée au terme ‘société civile’ et ne les permettait pas de se développer avec assurance au sein de la société (PASOC, Evaluation finale, p. 59).

Une très grande majorité des OSC enquêtés affirment que le PASOC leur a permis d’avoir une meilleure reconnaissance de la part des autorités locales et traditionnelles (88%) et de la part des populations locales (90%). Les échanges ont démontré que les OSC bénéficiaient progressivement d’une certaine attention et d’une écoute plus attentive de la part des administrations publiques centrales et locales (PASOC, Evaluation finale, p. 60).

L’étude de capitalisation de 32 projets de plaidoyer mis en œuvre dans 10 régions du pays (mais souvent d’envergure nationale) et appuyés par le PASOC a montré que cinq des associations responsables de la mise en œuvre des projets étaient considérées comme des références reconnues dans leur domaine par les pouvoirs publics ; en dehors de ces cinq OSC, 17 autres OSC disposaient d’une expertise reconnue leur permettant d’influencer les pouvoirs publics. (Les Cahiers du PASOC n° 10)

D’autre part, un rapport de suivi du PASC pose que les autorités démontrent une réticence à accepter la société civile comme acteur à part entière du jeu social, tant au niveau national que régional. L’acceptation par les autorités de la perspective que la société civile puisse prendre une assise significative et devenir un contre-pouvoir reste délicate (PASC, Monitoring Report MR-145716.01). La visite de terrain a constaté que notamment le manque d’unité au sein de la société civile constitue une contrainte à la constitution d’un réel contre-pouvoir.

En dehors du PASOC et du PASC, dont un des objectifs majeurs était le renforcement des OSC en tant qu’acteur et leur reconnaissance par les autres forces de la société, plusieurs projets ont contribué (ou essayé de le faire), de façon directe ou indirecte, à l’acceptation des OSC en tant qu’acteur à part entière :

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Le projet de JADE (« Promouvoir le respect des droits de l’homme en milieu carcéral en renforçant sa visibilité dans les médias ») poursuit, entre autres, une collaboration plus efficace entre les médias, OSC, instances policières et carcérales, qui doit contribuer à une société plus respectueuse des droits humains, en particulier en milieu carcéral et policier. La visite de terrain a permis de constater que ce projet a bien réussi à promouvoir et atteindre une collaboration entre ces institutions qui n’avait pas l’habitude de collaborer auparavant. Il s’agit ici d’une expérience importante au regard du domaine extrêmement sensitif dans lequel le projet a œuvré.

L’évaluation du projet de ZENU (portant sur la promotion de la gouvernance locale dans trois communes) a permis de constater que les exécutifs communaux ont identifié et accepté les OSC comme interlocuteurs pertinents au niveau communal, notamment au niveau de la promotion de la gouvernance locale. Ces OSC locales ont en effet gagné en crédibilité grâce à l’action du projet.

L’évaluation du projet ASSOAL a constaté que les hautes autorités (ministères, communauté urbaine de Yaoundé) considèrent l’ASSOAL comme incontournable en matière de développement urbain. L’association est appréciée pour ces capacités opérationnelles comme sa capacité d’encourager la concertation parmi les acteurs locaux et même nationaux par sa démarche participative et inclusive qui fait qu’aujourd’hui davantage d’habitants se sentent concernés par le développement de leur quartier et que les autorités communales s’impliquent davantage.

De façon globale, la mission de terrain a pu constater qu’il existe au niveau des autorités des attitudes différentes quant à la société civile. Notamment au niveau des hauts fonctionnaires, on retrouve beaucoup de personnes qui reconnaissent, au moins dans leur discours, la valeur ajoutée de la société civile et le rôle important qu’elle doit jouer dans la société, notamment dans les processus de planning et de mise en œuvre des programmes de développement. Cette attitude n’est cependant pas généralisée ; notamment en dehors des centres urbains majeurs et au niveau des cadres moyens, la conviction que l’Etat doit garder le monopole des processus clés reste très forte. Certains acteurs de la société civile remarquent d’ailleurs que mêmes les autorités qui reconnaissent la société civile la considèrent rarement comme un partenaire à part entier ayant un rôle spécifique à jouer. Leur reconnaissance est plutôt basée sur la qualité du travail fait dans la mesure où celui-ci reste dans les schémas classiques de développement et ne met pas en cause les prérogatives du gouvernement, ses politiques et intérêts.

Ainsi, les opinions sont divergentes sur l’acceptation des OSC « en tant qu’acteur à part entière ». Certains fonctionnaires reconnaissent que pendant un certain temps leur souci a été surtout ‘d’encadrer’ la société civile et de stimuler sa structuration dans le but de pouvoir dialoguer avec des interlocuteurs clairement identifiables (et même contrôlables). Ils soulignent que certains changements ont eu lieu, faisant part du processus de démocratisation, qui font que la société civile est plus reconnue comme partenaire indépendant ayant son propre rôle et agenda. L’UE est considérée comme un acteur clé dans ce processus, qui ose d’ailleurs appuyer la société civile dans des domaines sensibles.

La divergence d’opinions est également présente au niveau des OSC mêmes comme les discussions pendant la visite de terrain (entre autres dans les focus group) l’ont démontré. Tout le monde semble être d’accord que les espaces de dialogue entre OSC et pouvoirs publics ont agrandi, mais certains représentants des OSC le considèrent surtout comme une démarche opportuniste du gouvernement qui veut cantonner les OSC dans leur rôle de prestataire de services et n’est pas encore prêt à donner aux OSC le statut d’un vrai partenaire. Ils posent qu’il n’existe pas encore un cadre institutionnel de dialogue ; les cas qui démontrent le contraire restent atypiques, dépendent de la bonne volonté de quelques individus et/ou sont le fruit d’exigences des PTF à inclure les OSC dans les processus de concertation.

En conclusion, l’appui de l’UE au niveau de l’acceptation des OSC en tant qu’acteur à part entière a été au moins partiellement efficace. Au cours des sept dernières années, la reconnaissance des autorités au niveau local ou régional, mais aussi médiatique a augmenté et grâce au PASOC surtout les OSC ont fait du progrès au niveau de leur crédibilité, visibilité et popularité. Des réussites au niveau local, profitant également des opportunités créées par

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le processus de décentralisation, ont davantage renforcé ce processus. Ce développement a également permis aux OSC de regagner confiance en elles-mêmes en tant qu’actrices de changement, dotées de compétences techniques reconnues par la communauté de développement. Ainsi, elles ont pu faire face à l’image négative qui était antérieurement systématiquement associée au terme ‘société civile’ et ne les permettait pas de se développer avec assurance au sein de la société.

Cependant, le progrès clair dans la situation n’implique pas une reconnaissance ‘à part entière’ des OSC et du rôle qu’elles doivent jouer. Non seulement les lacunes légales persistent (voir ci-dessus), mais également est-il clair que les autorités restent réticentes, au moins dans les faits, à pleinement accepter les OSC, surtout au moment où celles-ci veulent s’engager dans un processus de transformation politique ou veulent entreprendre des démarches qui vont à l’encontre de certains prérogatives et intérêts. Dans beaucoup de cas, l’attitude du gouvernement reste opportuniste (aussi pour plaire aux PTF) sans volonté réelle de s’engager dans un dialogue authentique et d’élargir l’espace démocratique.

3.3.2 Indicateur 332: Degré d’acceptation de la valeur sociale et distinctive (des actions) des OSC

La visite de terrain a démontré que l’UE est généralement reconnue comme le PTF qui a appuyé la société civile d’une façon particulière. Son appui ne se distingue pas uniquement par sa continuité et son importance, mais surtout par son souci de mettre en évidence le rôle particulier que doit jouer la société civile en tant que troisième pilier de la société et contre-pouvoir constructif (à côté de l’Etat et du Secteur Privé). Ainsi, cet appui a généré des effets dans des domaines divers mais a également permis, avec l’appui d’autres bailleurs, que les autres acteurs commencent à reconnaître davantage le rôle spécifique que les OSC doivent jouer et la valeur distinctive de ce rôle dans le processus de démocratisation.

D’autre part, certaines contraintes sont à signaler. Le cadre de concertation (comité multi-partenaires) n’a qu’un faible impact depuis que les décideurs s’y associent moins de sorte que l’influence des PTF diminue. Au niveau de l’Etat, le fait que certains leaders OSC se sont associés à des parties politiques et se lancent dans la politique pratique a créé une certaine méfiance par rapport aux OSC et aux efforts de la communauté internationale à promouvoir leur rôle.

3.3.3 Indicateur 333: Degré d’appui reçu par les OSC (en nature, en espèces, appui moral) de la part des autres acteurs du pays

D’après le rapport de suivi du PASC, il est peu probable que le gouvernement mette à disposition un budget significatif pour le soutien des bénéfices de l’opération (Monitoring Report MR-145716.01). D’autre part, l’étude du PASOC sur les mécanismes de concertation entre la société civile et les pouvoirs publics mentionne que beaucoup de projets montés par la société civile ont obtenu des financements des pouvoirs publics (fonds initiative PPTE – Pays Pauvres Très Endettés) (Cahiers du PASOC N° 4, p. 52).

Certains fonctionnaires et représentants des PTF comme des OSC mêmes contactés lors de la visite de terrain ont posé que le PASOC et le PASC ont permis le renforcement de la société civile et de ses réseaux de sorte que ceux-ci peuvent participer à des appels d’offres assez grands au niveau national et mettre en œuvre des projets importants financés par des bailleurs. Ces structures démontrent en effet une plus grande autorité et compétence et sont considérées crédibles. D’autre part, certaines OSC sont devenues pour une bonne partie des prestataires de services, ce qui est déploré par certains au sein des PTF et des organisations de la société civile même.

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3.4 CJ-34 Contribution de l’appui de l’UE à l’apport efficace et compétent des OSC à la définition et mise en œuvre des politiques et programmes de développement, y compris pour les questions genres et environnementales

3.4.1 Indicateur 341 : Niveau (qualité et quantité) de participation des OSC dans les processus clés de définition des politiques et programmes de développement

Ils existaient depuis un certain temps (déjà avant le démarrage du PASOC) certains mécanismes de concertation entre la société civile et les pouvoirs publics. Une étude sur ces mécanismes, prenant comme études de cas le DSRP (Document Stratégique pour la Réduction de la Pauvreté) et le PNDP (Programme national pour le Développement Participatif), a démontré que des instances de collaboration existent et sont fonctionnelles au niveau national comme local, mais que les sessions ne sont pas régulières. Généralement, la société civile émet des avis et fait des propositions qui ne sont pas souvent prises en compte (Les Cahiers du PASOC n° 4, p. 51-52).

Selon l’évaluation finale du PASOC, pour 8 des 9 OR contactés, le plaidoyer comme outil d’influence (collaboration avec les décideurs publics et les médias) figure parmi les cinq acquis majeurs du programme ; ce résultat illustre la prise de conscience de l’importance du dialogue politique (PASOC, Evaluation finale, p. 45-46). Les actions de renforcement du PASOC ont permis à 32 structures de concevoir et mettre en œuvre des actions de plaidoyer sur diverses thématiques, ce qui fait que certaines OSC peuvent maintenant dialoguer plus activement et positivement avec les pouvoirs publics (PASOC, Evaluation finale, p. 60, 61). 15 formations sur le plaidoyer ont été organisées à travers les OR (PASOC, Evaluation à mi-parcours, p. 79).

Le principe d’égalité des genres dans la réalisation des objectifs n’est pas du tout pris en compte (PASOC, Evaluation à mi-parcours, p. 104).

L’impact du programme dépendra avant tout des OSC mêmes et des bénéfices qu’elles sauront tirer du programme pour renforcer leurs compétences en termes de définition des besoins d’expertise et de la traduction de ces besoins en projets de plaidoyer réalistes, efficaces et efficientes (PASOC, Rapport ROM116071.01).

La visite de terrain a permis de constater que, malgré des progrès réels, peu d’acteurs de la société civile ont déjà acquis les capacités de réflexion stratégique et de positionnement politique par rapport aux grands enjeux du développement du pays (comme par exemple la discussion sur l’APE). Par manque d’expertise technique et thématique surtout, peu d’OSC sont capables de sortir du schéma classique d’opposition pour promouvoir des changements politiques. Le monde des OSC dispose en effet de peu de structures spécialisées pouvant dialoguer avec l’Etat sur des thématiques spécifiques mais cruciales pour le pays. Ainsi, dans beaucoup de cas les efforts de plaidoyer sont restés sans effet. Cela dit, il y a des exemples, et ceux-ci deviennent de plus en plus nombreux, où la société civile a connu des réussites. Souvent il s’agit des problématiques bien circonscrites, qui ont été bien analysées par des OSC capables également de formuler des propositions concrètes d’amélioration.

Certains fonctionnaires posent que la suspicion initiale a disparu et qu’il existe une acceptation croissante à intégrer les OSC dans la planification comme la mise en œuvre des politiques et programmes de développement. Dans certains de ces processus, comme actuellement l’élaboration du ‘Development Partnership Strategy Paper’, la contribution de la société civile est considérée très valable. Inversement, la société civile prend des initiatives à intensifier le dialogue avec le gouvernement, par exemple dans le processus de suivi de la Conférence de Busan (2011) sur l’efficacité de l’aide.

De façon globale, l’appui de l’UE a permis de bonnes initiatives de plaidoyer, mais celles-ci ont été trop peu coordonnées pour produire un effet à grand échelle (p.ex. au niveau national). La société civile n’a pas encore pu se positionner comme réel contre-pouvoir. Ce constat relativement dur doit cependant être placé dans son contexte. Celui-ci reste en effet difficile et ne permet pas de changement fondamental des relations de pouvoir à court terme. Des changements sociaux de cette nature demande en effet des décennies à se réaliser.

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En conclusion, l’appui du PASOC au niveau du plaidoyer devant permettre les OSC à articuler leur voix, a été très considérable et bien apprécié par les OSC qui se sentent renforcées dans leurs capacités de négociation et dialogue avec les pouvoirs publics. Certains projets financés par des lignes thématiques ont également payé une attention importante au plaidoyer dans des domaines spécifiques, dans le but d’arriver à des changements dans certaines politiques au niveau national comme local. Les effets de ces actions ont été mitigés. De façon globale les OSC sont actuellement associées à tous les processus importants de planification et de mise en œuvre des politiques et programmes de développement. Cela n’implique cependant pas que leur participation est de bonne qualité et efficace. Par manque d’expertise technique et thématique surtout, peu d’OSC sont capables de sortir du schéma classique d’opposition pour promouvoir des alternatives. La coordination parmi les OSC devant leur permettre de se positionner comme un réel contre-pouvoir, manque souvent également. La réussite de certaines initiatives entreprises par le CADEPI (via le(par exemple PAGEPA) et par l’ASSOAL) semble confirmer la nécessité de bien cibler l’action de plaidoyer et de disposer de compétences techniques.

La situation de ‘déficit’ démocratique esquissée au niveau de la participation des OSC dans les processus de définition des politiques et programmes implique qu’au niveau de l’intégration de leurs préoccupations dans les politiques de développement, les OSC sont confrontées également à des contraintes importantes. L’étude sur les mécanismes de concertation entre la société civile et les pouvoirs publics du pays citée ci-dessus a trouvé que, dans le cas du DRSP, les pouvoirs publics sont ouverts aux propositions des OSC mais que beaucoup reste à faire. Les choses changent timidement et il y a peu de contributions pertinentes et exploitables de la société civile.

3.4.2 Indicateur 342: Degré d’intégration des préoccupations majeures des OSC dans les politiques de développement

L’appui politique et le degré d’interaction entre le programme et le niveau politique ont enregistré quelques succès et une avancée dans le dialogue entre la société civile et l’administration publique. Au niveau du discours politique, certains concepts de la société civile comme la mutuelle de santé et les coopératives d’habitants ont été intégrés. 30% du budget sont désormais affectés aux services sociaux (Les Cahiers du PASOC n° 4, p. 52).

Ce progrès demeure néanmoins fragile (PASOC, Evaluation finale, p. 67).

L’objectif global du projet RFI – SJEC est de contribuer à la consolidation du système institutionnel du Cameroun par une participation accrue des médias et de la population dans le processus démocratique ; son objectif spécifique est : La population se réapproprie le champ politique sur le long terme par le biais de médias consolidés et conscients de leurs responsabilités (Des radios pour une politique citoyenne, Cadre logique du projet). Après 15 mois de mise en œuvre du projet, 1/3 des programmes radiophoniques respectent la déontologie du journalisme et sensibilisent la population camerounaise au processus démocratique du pays. Un projet de loi (bloqué depuis 2007) pour améliorer le cadre juridique de la communication au Cameroun est en train d’être préparé par le MINCOM et aurait dû être présenté pour discussion auprès de l’Assemblée Nationale en 2012. (Des radios pour une politique citoyenne, MR-139721.01). Le processus n’avait pas encore abouti au moment de la visite de terrain.

De façon plus globale, beaucoup de personnes ressources contactées lors de la visite de terrain ont confirmé que la société civile réussit mieux à influencer les débats nationaux sur des thèmes importants comme, récemment, ceux portant sur le coût des services publics, sur la nécessité d’une plus grande transparence du budget national, sur le processus électoral, sur la gestion forestière, etc. Les OSC sont de plus en plus écoutées et respectées, même si leurs soucis et points de vue ne sont pas automatiquement acceptés par le Gouvernement. Tous les interlocuteurs concordent à dire que notamment le travail de renforcement et de structuration du PASOC a été déterminant dans cette évolution. Au niveau régional, la situation semble différente. Dans l’Extrême Nord, il n’existe pas un mécanisme (réseau) capable d’influencer, en tant que société civile, les politiques et pratiques de développement au niveau provincial.

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Les projets suivants offrent des exemples positifs d’intégration des préoccupations majeures des OSCS dans l’élaboration des politiques et programmes de développement :

Pour le projet “Forest Voices”, “A key component of this action is to support mechanisms by which local communities can engage with local authorities while at the same time strengthening local authorities’ capacity to disseminate information to communities on local plans and budgets… In addition, it is expected that the advocacy activities undertaken as part of this action will lead to changes at the policy level, thereby effecting change at a national level.” (Forest Voices – Promoting the rights of indigenous forest communities, Demande de subvention, p. 12).

Le rapport narrative intermédiaire fourni les informations suivantes: (Période couverte : 12/10 – 12/11)

o “24 CSO’s and ten community leaders have been identified and selected; subsequently a training needs assessment was conducted which highlighted, among others, a lack of understanding about relevant policies and programmes (including FLEGT), the absence of strategies for working in collaboration and partnership and for cooperating with local government, the different stages of advocacy actions;

o initial activities (such as the drafting of a status report) were undertaken in view of increasing the capacity of local government to understand the rights of indigenous forest communities and to communicate effectively with these communities;

o a roundtable meeting was held between community leaders, CSOs and national and international agencies to discuss a situational analysis on involvement of forest communities in decision making processes. »

L’évaluation du ZENU a permis de constater une efficacité partielle du projet. Le projet a en effet réussi à renforcer les capacités politiques des acteurs de la société civile, mais les espaces pour l’interpellation des autorités locales et le contrôle citoyen, mises en place par le biais du projet, sont encore fragiles et de fortes doutes existent sur leur durabilité à cause, entre autres, de l’absence d’un système organique de suivi et d’accompagnement des associations et des mécanismes mis en place.

Le rapport final du programme CANADEL estime que les préoccupations des populations sont maintenant mieux prises en compte dans le processus d’élaboration du BIP (Budget d’Investissement Public), notamment à travers des plans communaux de développement (Programme d’amélioration de la gouvernance par une participation citoyenne active à la mise en œuvre des politiques publiques de lutte contre la pauvreté).

Le projet PAGEPA a profité du nouveau cadre créé par le processus de décentralisation à soutenir les communes dans la mise sur pied d’un cadre de concertation de l’espace rural et des marchés à bétail (sources de conflit dans le passé). Partant d’une interprétation adéquate des textes légaux, le projet est parvenu, dans une période limitée, d’établir 11 plans communaux d’aménagement et de gestion de l’espace agropastoral et de créer 19 comités mixtes de gestion de marchés à bétail (dont 9 par arrêtés communaux.

L’évaluation du projet ASSOAL a permis de constater que le renforcement des capacités des habitants des quartiers (dont beaucoup de femmes) ainsi que des autorités locales ont permis une meilleure qualité du dialogue social et de la collaboration en générale. Le projet a également contribué à l’élaboration de quatre plans de développement de quartiers et deux plans de développement communaux à Yaoundé.

L’évaluation du projet de l’ASSOAL a permis de constater que les préoccupations du projet ont été intégrées dans les politiques des communes où le projet a été actif. En effet, le projet a permis une meilleure participation des habitants des quartiers et organisations partenaires à la gestion communale.

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Par ailleurs, le projet PAGEPA a réussi à mettre sur l’agenda communal la relation, souvent problématique entre éleveurs, agriculteurs, autorités communales et autorités administratives et traditionnelles. Son intervention a permis de créer une vision partagée de la gestion de l’espace et du rôle de chaque acteur, des espaces de concertation des acteurs sur la gestion de l’espace et des marchés à bétail, devant permettre une gestion commune et équitable par les acteurs.

La visite de terrain a constaté que le projet JADE (travaillant dans le milieu carcéral) a réussi à intégrer ses préoccupations dans les politiques (ou surtout les pratiques). En effet, l’action du projet a assuré que le cadre légal de détention, qui est assez bon mais ignoré ou contourné dans la pratique quotidienne, est dans beaucoup de cas appliqué.

Les discussions avec plusieurs interlocuteurs pendant les visites de terrain ont montré que, certes, il y a des exemples d’une meilleure intégration des préoccupations majeures des OSC dans les politiques de développement, mais que la prise en compte de ces préoccupations n’est pas acquise. IL y a clairement des réussites et des échecs et certains suggèrent que la situation est meilleure dans la partie anglophone du pays. Quelques réussites à cet égard concernent le travail d’un collectif d’ONG pour la sécurité alimentaire et le développement rural qui a soumis un projet de loi (dont les chances d’adoption sont réelles) qui doit créer un cadre plus adapté pour le développement agricole. Un autre exemple concerne la ratification par le pays de la convention CEDAW (Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes).

En conclusion, l’appui de l’UE par le biais du PASOC comme via les lignes thématiques a contribué à une meilleure interaction entre société civile et administration publique ce qui a permis les OSC à mieux intégrer leurs préoccupations majeures dans les politiques de développement. Comme c’était le cas au niveau de la participation des OSC dans des processus clés de définition des politiques et programmes (voir ci-dessus), les résultats restent cependant très variables d’une initiative à l’autre.

La réussite de certaines initiatives entreprises par le CADEPI (via le PAGEPA) et par l’ASSOAL semble confirmer la nécessité de bien cibler l’action de plaidoyer et de disposer de compétences techniques. Comme le confirme le cas du projet JADE, les compétences techniques et thématiques des OSC ont dans beaucoup des cas été un facteur important et même déterminant.

3.4.3 Indicateur 343: Niveau (qualité et quantité) de participation des OSC dans les processus clés de mise en œuvre des politiques et programmes de développement

L’étude sur les mécanismes de concertation entre la société civile et les pouvoirs publics du pays citée ci-dessus mentionne que, pour le DSRP, la société civile est peu associée à la mise en œuvre, mais elle se retrouve dans les équipes qui effectuent des descentes sur le terrain. Quant au PNDP, la société civile n’est pas associée à son élaboration, mais intervient dans la mise en œuvre et le suivi-évaluation aux niveaux national, régional et local ; mais les décisions sont prises par le personnel administratif (Les Cahiers du PASOC n° 4, p. 52).

L’étude de capitalisation de 32 projets de plaidoyer mis en œuvre dans 10 régions du pays (mais souvent d’envergure nationale) et appuyés par le PASOC a montré que, malgré des échecs à gauche et à droit, la majorité des projets a permis au moins les amorces d’un changement social à partir d’un engagement propre des citoyens. Les constats de l’étude ont fait ressortir que quatre des 32 projets ont véritablement poussé les décideurs publics à prendre des décisions ou posé des actes allant dans le sens des préoccupations portées par les projets18. De façon plus globale l’étude estime que 12 projets ont ‘véritablement fait bouger des lignes et laissent transparaître un réel impact.’ (Les Cahiers du PASOC N° 10).

18 L’étude a développé un cadre conceptuel qui, pour le critère ‘influence’ distingue cinq niveaux allant de ‘pas d’influence sur les décideurs publics’ (niveau 0) jusque ‘les décideurs publics ont pris des décisions ou posé des actes dans le sens des préoccupations portées par le projet niveau 4).

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Certains projets financés via des lignes budgétaires ont réussi, avec des degrés différents, à participer dans la mise en œuvre des politiques ou programmes de développement et/ou sont parvenus à développer de modèles alternatifs dans ce domaine :

Dans le cadre du projet CANADEL 30 CVAC (Comité de Veille et d’Action Citoyenne) fonctionnels ont été mis sur pied ayant des plans d’action et tenant des réunions régulières. Suite à leur observation sur le terrain, une vingtaine de CVAC a envoyé des informations sur la gestion du BIP (Budget d’Investissement Publics) dans leurs localités. Certains CVAC ont proposé des projets issus des Plans de Développement Communaux au gouvernement dans le cadre de la préparation de BIP 2011. Le CANADEL, ONG responsable de la mise en œuvre du projet, a participé à l’atelier national sur l’élaboration de la stratégie nationale de lutte contre la corruption au Cameroun (Programme d’amélioration de la gouvernance par une participation citoyenne active à la mise en œuvre des politiques publiques de lutte contre la pauvreté, Rapport Narratif intermédiaire 2010, p. 20 ; Evaluation à mi-parcours p. 19). En outre, le projet a contribué considérablement aux développements suivants :

L’intérêt pour le concept de veille est devenu de plus en plus perceptible ;

Il y a un embryon de veille qui se met graduellement en place et la question du contrôle citoyen commence à prendre corps, même s’il y a çà et là des résistances bien compréhensibles (Programme d’amélioration de la gouvernance par une participation citoyenne active à la mise en œuvre des politiques publiques de lutte contre la pauvreté, Evaluation à mi-parcours, p. 19).

D’autres sources sont cependant plus critiques et posent que la qualité des services obtenus n’est pas visible. Plusieurs facteurs empêchent les groupes cibles, c.à.d. les autorités politiques, les membres des CVAC et les communautés, d’avoir accès aux résultats du projet, dont un manque de sensibilisation, clarification et formalisation des objectifs du projet par l’UGP permettant i) un échange avec les autorités et la dénonciation de mauvaises pratiques, ii) la mise en place effective d’un système de veille opérationnel. Dans certaines communes, l’environnement politique freine l’activité de veille des CVAC par peur des représailles par les autorités politiques ou encore la perception par les autorités du CVAC comme un ‘policier’, mais la peur de la répression de l’autorité administrative s’est progressivement dissipée (Programme d’amélioration de la gouvernance par une participation citoyenne active à la mise en œuvre des politiques publiques de lutte contre la pauvreté, Rapport ROM, 2011, et rapport final).Le rapport final du même programme estime que les CVAC sont capables de s’autogérer et que le projet a contribué à la création d’un réseau d’OSC œuvrant dans le suivi des politiques publiques et le budget d’investissement public. Les questions sur la gouvernance sont maintenant soumises à l’attention du public.

Le projet PAGEPA a permis la réalisation, en étroite collaboration avec les acteurs (éleveurs et autorités communales en premier lieu) de 124 km de couloirs de passage délimités, 185 km2 d’aires de pâturage (75 km de couloirs de transhumance et 100 km2 d’aires de pâturages étant en cours de matérialisation). Des actions de plaidoyer ont aussi été réalisées afin de rendre plus équitable des mécanismes de gestion des marchés à bétail.

Le projet de ZENU a surtout investi dans la mise sur pied de mécanismes de concertation locale entre autorités communales et société civile et citoyens. Certaines amorces d’une meilleure gouvernance locale qui sont le résultat des actions de la société civile (notamment l’introduction du ‘budget participatif) ont cependant été identifiées par l’évaluation du projet ; celles-ci ont permis une meilleure utilisation des ressources locales et constituent le début d’une amélioration de la qualité des services de base.

Malheureusement, l’étude ne donne pas des données claires sur le niveau d’influence des 29 autres projets.

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L’évaluation a pu constater que le projet de l’ASSOAL a non seulement contribué à une meilleurs participation des habitants et de leurs associations à la mise en œuvre des politiques communales, mais également la réalisation efficace d’une série de microréalisations ayant permis un accès amélioré des populations à des services de base.

La visite de terrain a pu constater que le projet JADE (travaillant dans le milieu carcéral) a réussi à influencer considérablement les politiques et pratiques du gouvernement dans le domaine. En effet, l’action du projet a assuré que le cadre légal de détention, qui est assez bon mais ignoré ou contourné dans la pratique quotidienne, est dans beaucoup de cas appliqué. L’action de JADE, qui est partie de la formation de journalistes pour arriver à une situation où régulièrement des résultats des reportages et enquêtes sur le milieu carcérale sont publiés dans la presse et/ou diffusés par des radios locaux. Ce développement a clairement conduit à une diminution des abus dans les prisons (diminution des cas de tortures, de détention illégale, des abus de détention provisoire, …). Une majorité (estimée à 70%) des institutions carcérales s’est engagée, sous la pression des médias mais également de façon spontanée suite aux changements dans des autres prisons, à améliorer les conditions de détention. A ce moment, de ces institutions ne s’oppose plus à des visites de journalistes, une chose inconcevable il y a quelques années ; certaines institutions invitent même la presse à leur rendre visite. L’action du JADE a également permis, au niveau de la population, une meilleure compréhension des droits de l’homme liés à la détention.

De façon globale, la visite de terrain a pu confirmer les informations obtenues par l’étude documentaire. Il y a eu une participation croissante des OSC dans les processus de mise en œuvre des politiques et programmes de développement. Cependant, ce progrès n’est pas du tout uniforme et l’effet des efforts des OSC sont différents d’une situation à l’autre ; plusieurs conditions (reconnaissance et expertise prouvées des OSC et de leurs réseaux, adoption de démarches adéquate de plaidoyer, ouverture des autorités concernées, …) doivent être réunies pour une action efficace. Actuellement, des représentants de la société civile participent dans toutes les initiatives importantes comme, par exemple, le projet de suivi des investissements publics.

En conclusion, l’information obtenue (par l’étude documentaire comme la visite de terrain) met en évidence l’espace politique qui semble exister et se développer davantage pour les OSC à entreprendre de démarches d’amélioration de la gouvernance par leur participation à la mise en œuvre de politiques et programme de développement qui se caractérise par la promotion de démarches participatives qui préconisent l’inclusion des citoyens dans les processus décisionnel et de mise en œuvre. D’autre part, les informations indiquent que l’environnement politique et administratif constitue toujours un frein important, et qu’on est encore loin d’une implication structurelle des OSC dans les processus clés de mise en œuvre des politiques et programmes de développement. Cela dit, le temps semble jouer en faveur d’une inclusion croissante des OSC et des populations dans la mesure où les forces qui s’opposent à ce processus deviennent de moins en moins importantes.


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4 Question d’évaluation 4 – Gouvernance forestière

Question d’évaluation 4: Dans quelle mesure l’appui de l’UE a-t-il contribué à l’amélioration de la gouvernance forestière ?

4.1 CJ4-1 Contribution de l’UE à la mise en œuvre de l’APV en particulier la connaissance et le respect des cadres légaux relatifs à l’exploitation forestière et à la préservation des ressources forestières

4.1.1 Indicateur 411: Diffusion et application du texte de l’APV

L’appui de l’UE a contribué à amener le Cameroun jusqu’au stade de la signature et de la ratification de l’APV (Accord de Partenariat Volontaire). L’application du texte de l’APV consiste en la mise en place d’une législation forestière nationale et la définition des grilles de légalité.

Dans ce cadre, la contribution de l’Union Européenne a facilité la révision de la législation forestière nationale en vue de combler des lacunes ou omissions, de supprimer des incohérences, d’apporter des précisions à certaines dispositions, d’améliorer la transparence et, plus généralement, la gouvernance dans ce secteur. Ce processus de révision en est à sa phase finale.

L’accompagnement apporté par l’UE a aussi favorisé l’élaboration de huit grilles de légalité par le MINFOF en 2008. L’objectif de ces grilles est de vérifier la légalité du bois/des produits dérivés du bois, ainsi que des activités d’abattage en tant que telles. Selon la note d’information de mai 2010 du MINFOF, le Cameroun a développé sa définition du bois légal suivant un processus multi-acteurs, à travers le processus de l’APV. Ceci a permis de développer de façon pragmatique une définition claire, vérifiable et pratique de la légalité. Les grilles, qui participent au système global de vérification de la légalité (SVL) (voir Indicateur 422), ont fait l'objet de consultations et de tests sur le terrain.

La définition de la légalité du bois du pays repose sur cinq critères, fondés sur la loi Camerounaise, couvrant les éléments essentiels de l’exploitation forestière et de la transformation subséquente des produits. Ces principes sont: i) les obligations fiscales/administratives ii) l’exploitation, la gestion forestière et les activités de transformation, iii) le transport, iv) les obligations sociales, v) les obligations environnementales. Pour chaque critère, des indicateurs et des outils de vérification ont été identifiés pour faciliter la démonstration de la conformité et le suivi de l’application de la loi.

La multiplicité des grilles de légalité tient au fait que la législation forestière camerounaise prévoit plusieurs modes d’approvisionnement en bois pour lesquels les préoccupations de légalité ne sont pas les mêmes. Chacune de ces grilles a donc été construite pour faire apparaître clairement les exigences légales spécifiques associées à chacun des modes d’approvisionnement prévus par la législation camerounaise. Ces grilles font actuellement l'objet d'une révision en cours de validation afin de différencier la source d'approvisionnement et les titres d'exploitation. Un processus d'ajout de nouvelles grilles est également en cours depuis 2011.

Une approche participative a permis d’arriver à un consensus sur la législation forestière et les grilles de légalité. La révision de la législation a en effet intégré tous les acteurs du secteur : Etat, secteur privé, société civile, populations concernées, peuples autochtones et défavorisés, partenaires divers, etc. Toutefois, les partenaires au développement ont estimé que ce processus a connu de sérieuses défaillances en matière de consultation de l’ensemble des parties prenantes vers la fin du processus. En effet, de nombreuses parties prenantes estiment que leurs points de vue n’ont pas été pris en compte dans le projet final. Pour sa part, le MINFOF affirme qu’il appartenait au gouvernement de discriminer entre les éléments devant rentrer dans une loi ou un décret et ceux pouvant être pris en compte dans des arrêtés et autres textes d’application qui interviendront ultérieurement.

En outre, de nombreuses réserves ont été émises sur les grilles de légalité par des acteurs concernés lors de la mission de terrain :

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Concernant les indicateurs : Les grilles ne sont pas bien hiérarchisées. En particulier, les indicateurs sont plutôt d'un niveau de critère, c’est-à-dire que plusieurs thématiques sont souvent traitées dans un même indicateur, ce qui pourrait les rendre moins aisément vérifiables.

Concernant les vérificateurs : Les vérificateurs sont tous des documents émis par les différentes administrations, le risque étant de n'avoir qu'une vérification documentaire. Tout dépendra de la consistance des procédures de contrôle et de vérification prévues dans le SVL.

Les grilles de légalité servent de base pour la vérification de la légalité et donc l'émission des certificats de légalité. Or, l'arrêté n°004/MINFOF du 07 février 2013 fixant les critères et les modalités de délivrance des certificats de légalité dans le cadre du régime d’autorisations FLEGT ne fait absolument pas mention des grilles de légalité comme base de vérification. De plus, ce texte mentionne une liste de documents à fournir qui ne correspond pas totalement aux vérificateurs existants. les grilles de légalité n’incluent pas non plus toutes les options légales prévues dans la loi de 1994 (pour l’exploitation artisanale du bois notamment).

Enfin, le processus de révision des grilles a pris du retard et n'est pas réalisé de façon priorisée, selon les propos recueillis lors de la mission de terrain. Il était supposé s’opérer en 2012-2013, et préférablement à la suite du bouclage de la révision de la loi forestière et de ses textes d’application, et de la quasi-finalisation des autres processus de réforme. Jusqu’ici, la révision des grilles telle que présentée par le MINFOF est une modification en profondeur des grilles et non un réajustement tel que prévu dans l’Accord. Il était jugé prioritaire d’élaborer les textes réglementaires complémentaires (comme les textes relatifs aux ventes de coupe et forêts communautaires et communales), pour compléter les grilles existantes.

4.1.2 Indicateur 412: Niveau de diffusion et application des manuels de procédures

D’après le MINFOF et les syndicats professionnels, l’APV est relativement connu des principaux acteurs et utilisateurs. Le texte a été largement diffusé ; mais certaines ONG, notamment le CED, proposent qu’il en soit fait un résumé sous une forme plus digeste au niveau des animateurs des ONG de terrain. Comme signalé dans l’aide-mémoire n°4 relatif au Comité Conjoint de Suivi de l’APV-FLEGT d’avril 2013, le MINFOF vient de créer un site spécifique réservé à cet accord.

Toutefois, la visite de terrain a confirmé qu’il existe toujours beaucoup de confusion entre les différentes étapes FLEGT et les outils de traçabilité, certification, et contrôle. (Voir CJ42 et 43).

Les dispositifs institutionnels de mise en œuvre du programme (Comité national de suivi, Comité conjoint de Suivi et Conseil Conjoint de mise en œuvre) devraient en principe permettre à toutes les parties prenantes du secteur impliquées (administrations, société civile, secteur privé, représentants des peuples autochtones) de se rencontrer régulièrement et d’échanger sur le secteur forestier. Ces dispositifs dont la mise en place était encore en gestation en 2011 se réunissent à échéances régulières depuis la ratification de accord en aout de cette année-là.

L’un des indicateurs du programme FLEGT-UE était l’élaboration d’un « Manuel de procédures détaillant le mode opératoire à chaque étape de la chaîne d'approvisionnement mise à disposition aux services compétents ». Les responsables du MINFOF soutiennent que les guides déjà élaborés et qui reprennent les spécifications de tous les éléments des grilles de légalité remplissent déjà cette fonction.

En particulier, les visites de terrain ont confirmé que de nombreuses procédures de contrôle forestier (voir JC 43, I-432) ont été définies dans le cadre de la mise en œuvre de l’APV.

Différents manuels ont été élaborés, comme par exemple le guide du contrôleur forestier, manuel de procédures pour le contrôle forestier, manuel de procédures pour le contrôle aux check points, manuel de procédures pour le contrôle de la légalité et de la traçabilité des bois et produits dérivés en circulation au Cameroun, Guide de contrôle de l’usager, manuel de procédures pour le contrôle de la légalité, et Guide du Contrôleur Forestier.

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L’UE a également appuyé l’élaboration d’autres procédures concernant essentiellement le contrôle forestier, même si elles ne sont pas consolidées dans des manuels. On peut ainsi noter que l’observateur indépendant, dans sa mission de documentation et de mise en place d’un mécanisme d’observation pour les infractions forestières (résultat attendu n°1 du programme FLEGT-UE), a développé des procédures de contrôle qui ont été validées par le MINFOF. Elles sont utilisées et mises en œuvre par la brigade nationale de contrôle (BNC) et les brigades régionales de contrôle (BRC), structures du MINFOF. Selon le ROM (2012), l'OI est en « flux productif continu en ce qui (…) la publication des rapports validés par le comité de lecture multipartite et les formations thématiques. »

Des procédures opérationnelles standards (POS) ont aussi été mises au point par le consortium SGS-Helveta, chargé entre autres de développer un outil permettant d’atteindre un système de traçabilité performant sur le plan de la légalité. En décembre 2011, environ 43 POS ont été rédigées pour le développement des modules fonctionnels en matière de traçabilité, trois POS pour les utilitaires (gestion des codes-barres et des comptes utilisateurs), un seul POS pour les modules de contrôle, 12 POS pour les modules de conformité fiscale, et enfin 10 POS pour les modules de légalité. Selon les informations obtenues du MINFOF pendant la visite de terrain, une vingtaine de POS ont encore été rédigées depuis. Ces procédures ont fait l’objet de manuels, qui ne sont pas encore tous exploités. (voir aussi I-432)

Adapté à la stratégie nationale des contrôles forestiers et fauniques et aux exigences des grilles de légalité de l’APV-FLEGT, l’ensemble de ces guides a connu une large diffusion mais ces manuels sont tant bien que mal appliqués. Au-delà de l’élaboration et diffusion d’outils et de manuels de procédure, il faut encore noter que les différentes composantes de traçabilité, vérification et contrôle font encore l’objet de beaucoup de confusion. (Voir CJ 42)

4.2 CJ42 Contribution de l’UE à la mise en place et au fonctionnement du dispositif devant assurer la traçabilité et la certification du bois

4.2.1 Indicateur 421: Renforcement des capacités du MINFOF par rapport aux mécanismes de traçabilité et de vérification de la légalité

Sous le Xème FED, l’UE a appuyé la mise en place d’un Système de Traçabilité des Bois et produits dérivés au Cameroun (projet STBC) à travers le financement d’une Assistance Technique pour aider le Cameroun à se doter d’un système lui permettant de surveiller toute la chaîne de traçabilité des produits bois soumis au régime de licences FLEGT de façon à pouvoir en garantir l’origine légale. Piloté par le consortium SGS-Helveta, le projet traçabilité STBC a démarré en 2010 pour se terminer en décembre 2012. Le projet est arrivé à son terme. Les principaux résultats de ce projet sont les suivants :

La traçabilité est définie : les points de contrôle critique sont identifiés, les données et enregistrements nécessaires au suivi de la traçabilité sont connus (sauf peut-être pour la phase de transformation) ;

L'architecture du logiciel est élaborée, même si l'outil n'est pas totalement finalisé ;

Quelques tests ont été réalisés (chez Pallisco, SEBC et STBK), mais les tests prévus sur l'ensemble des types de titres, ainsi que la phase de test à l'échelle régionale pilote n'ont pu être réalisés.

Cependant, le projet STBC a souffert de beaucoup de retards et de nombreuses difficultés dans sa mise en œuvre. La mise en place d’une plateforme informatique devant assurer la traçabilité du bois a été réalisée, mais elle s’est davantage concentrée sur les aspects technologiques en supposant des infrastructures adaptées et les personnes formées. Développé au siège de Helveta, cette plateforme n’a pas pris en compte la nécessité de mettre en place des dispositions institutionnelles et organisationnelles pour assurer un système efficace de traçabilité du bois. Les tests de terrain ont été concluants dans une UFA (Unité Forestière d'Aménagement), mais n’ont pas été poursuivis.

Ainsi, le développement de l’application n’est pas allé à son terme, et ce qui a été livré ne semble pas utilisable en l’état. Par conséquent, la qualité du système développé n’a pas été jugée satisfaisante par le MINFOF.

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En 2011, le rapport ROM soulignait déjà des dysfonctionnements liés à la réalisation de ce volet : « La conception de ce volet se centre presque exclusivement sur l'aspect technologique, avec la mise en place d'une plate-forme informatique, sans prendre en compte les besoins de mettre en place au niveau des autorités forestières, les dispositions institutionnelles et organisationnelles pour assurer un système efficace de vérification de la légalité. Pourtant, des évaluations avaient montré la sous-utilisation des bases de données existantes au Ministère (SIGICOF) liée à des raisons institutionnelles et non seulement techniques. En conséquence, le programme laisse un vide entre les recommandations de l'Observateur sur les faiblesses de la gestion documentaire de la légalité et des contrôles, et la mise en place effective d'un système amélioré de gestion des données qui pourrait utiliser effectivement un outil informatique adapté. Il n'existe en fait aucune hypothèse dans le cadre logique sur la capacité du Ministère à effectuer cette réorganisation, et seul un budget de formation qui ne résout pas à lui seul le problème ».

Ces problèmes ont été confirmés durant la phase de terrain. Le système de traçabilité n'est pas encore fonctionnel sur le terrain, principalement parce qu’il n’est pas finalisé et qu’il est basé sur des solutions techniques et technologiques poussées, supposant des infrastructures adaptées, et des personnes formées. Le programme prévoyait pourtant un accompagnement par l’organisme de formation pendant toute la phase de lancement au niveau central (SIGIFII) et au niveau déconcentré.

La revue à mi-parcours a noté le manque de transfert technologique en soulignant notamment que « pour que le système soit totalement approprié par l’administration forestière, un accent particulier devra être mis sur la formation d’informaticiens camerounais maîtrisant déjà les langages de programmation sur la plateforme CI WORLD, l’environnement WEB et le déploiement du système avec une approche Client-serveur. Présentement, aucun transfert technologique n’est réalisé dans le processus de mise en œuvre, si ce n’est que trois ou quatre agents du Pool Technique qui ne participent que sporadiquement au développement du système, et ce, uniquement pour valider certaines fonctionnalités énoncées dans les POS qui sont testées dans l’environnement informatique développé au siège de Helveta ». La revue finale de mai 2013 n’a pas contredit cette assertion.

La revue à mi-parcours a recommandé de mettre en place des formations spécialisées et d’appoint pour les informaticiens camerounais qui devront assurer l’évolution et la performance du système ainsi qu’une formation dédiée à ses utilisateurs. D’après les entretiens et les rapports d’avancement, ces actions de renforcement de capacités ont été nettement insuffisantes, même si quelques-unes ont été appréciées. Les transferts de technologies et la formation des fonctionnaires camerounais se sont avérés insuffisants, mettant ainsi en péril la durabilité de ce système. Ces mêmes éléments sont repris dans la revue finale du projet (Mai 2013).

En outre, selon le rapport de l’AIS de février 2013, le STBC est faussement perçu par l'ensemble des acteurs comme étant la solution adéquate et quasiment unique pour le SVL (voir Indicateur 422) et le cœur du système (électronique, en temps réel, consultable dans le monde entier, etc…), alors qu'il s'agit seulement d'un outil (certes un peu sophistiqué). La communication qui est faite autour de ce projet laisse à penser que ce système de traçabilité des bois développé par le Cameroun est unique et permettra de répondre aux problématiques de légalité, traçabilité, gouvernance et transparence, et de se conformer à l'APV.

La focalisation sur un outil technique – voire de renforcement de capacité - plutôt que sur l’objectif global de gouvernance a aussi été relevée dans le cadre de l’appui de l’UE pour le STBC : Le rapport ROM 1 (4/2011) note: « Le manque de synergie effective entre les deux [volets du] projet qui sont pourtant complémentaires est extrêmement préoccupant. On voit mal comment le prestataire pourrait configurer un système adéquat à distance comme on le prétend maintenant, et développer un pilote sur le terrain sur bases des textes et non de la réalité du contrôle, et sans la participation active des acteurs concernés à chaque étape. Il semble indispensable de remettre le projet sur les rails en ce qui concerne son intégration au processus d'amélioration de la gouvernance, faute de quoi on peut s'attendre à la délivrance

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« clé en main » d'un outil informatique peut être très performant en soi, mais qui ne permettra pas nécessairement d'atteindre dans la pratique l'objectif. »

Finalement, la question de la propriété intellectuelle de l'outil, sur laquelle les parties n'ont pas trouvé d'accord est restée non résolue. SGS-Helveta a conservé la propriété de la licence et n’a pas remis les codes souches au commanditaire. De plus, les serveurs livrés manquent de répartiteurs. Il se pose aussi un sérieux problème d’intégration des données de vérification de la légalité, souhaité par le MINFOF, et non prévu dans le projet (SIGIF II).

Il reste donc de grosses incertitudes sur la suite à donner à ce projet.

4.2.2 Indicateur 422: Existence d’éléments d’accompagnement vers la délivrance d’une autorisation FLEGT (FLEGT licence)

Des mesures ont été mises en place dans le cadre du processus de délivrance d’une autorisation FLEGT.

Le Système de Vérification de la Légalité (SVL) est un système mis en place par le Cameroun selon les exigences du mécanisme FLEGT, afin de vérifier que les bois et produits dérivés sont produits ou acquis légalement et que seules les expéditions vérifiées comme telles sont exportées vers l’UE (article 9 de l'APV). Le SVL est composé de quatre composantes :

Vérification de conformité du processus d’attribution des titres,

Vérification du système de délivrance des certificats de légalité,

Vérification du système de traçabilité,

Vérification du système de délivrance des autorisations FLEGT.

La vérification de la conformité de la situation de chaque entité forestière est faite selon les grilles de légalité. Le travail de vérification de la légalité s’effectue au sein d’une structure formelle du MINFOF à Yaoundé, permettant la délivrance du « certificat de légalité » à l’entité forestière exploitante/transformatrice, pour chaque titre qui lui a été attribué et/ou chaque unité de transformation de bois qu’elle possède. En 2013, les dispositions suivantes ont été signées par le MINFOF dans le cadre du processus FLEGT :

L’arrêté n°0002/MINFOF du 07 février 2013 portant mise en vigueur du système informatique de gestion des informations forestières (SIGIF) ;

L’arrêté n°0003/MINFOF du 07 février 2013 fixant les procédures de délivrance des autorisations FLEGT dans le cadre du Régime d’Autorisation FLEGT ;

L’arrêté n°0004/MINFOF du 07 février 2013 fixant les critères et les modalités de délivrance des certificats de légalité dans le cadre du Régime d’Autorisation FLEGT ;

La décision n°0275/MINFOF/SG/DF du 02 juillet 2013 fixant les modalités de délivrance des agréments aux bureaux de certification opérant au Cameroun dans le cadre du Régime d’Autorisation FLEGT.

L’autorisation FLEGT est, tout comme le certificat de légalité, un des extrants du SVL. La délivrance d’un « certificat de légalité », qui constitue l’un de préalables à la délivrance d’une autorisation FLEGT, ne peut s’envisager que si tous les indicateurs sont conformes. Selon l'APV, le système d’octroi des autorisations FLEGT valide, pour les expéditions de bois faisant l’objet d’une demande d’autorisation FLEGT, les résultats :

De la vérification de la légalité des entités forestières,

De la conformité de la chaîne d’approvisionnement,

Du suivi et du contrôle national de l’activité forestière.

L’appui de l’UE a principalement consisté à la mise en place d’un auditeur indépendant du système FLEGT (AIS), entré en activité en 2012. Il est chargé d’auditer le SVL, d’identifier ses non-conformités et ses défaillances et d’évaluer l’efficacité des activités correctives prises suite aux non-conformités constatées. L'AIS au Cameroun est le premier des pays ayant signé un APV à être contracté.

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L’AIS a déjà produit un rapport sur l’état des lieux de l’avancement de la mise en place du SVL de l’APV-FLEGT et animé plusieurs ateliers. Compte tenu des retards enregistrés dans la conduite du processus SVL, il semble néanmoins difficile qu’il exécute la totalité des termes de référence initiaux de son mandat.

Par ailleurs, l’appui de l’UE a aussi visé un plan de formation par acteurs de la filière bois, afin de les accompagner vers la délivrance des certifications FLEGT. D’après la revue à mi-parcours, un tel plan de formation a été élaboré en juin 2011. Ce plan de formation, cependant, ne semble pas correspondre aux attentes de l'équipe en place. D’après la même source une seule formation de qualité très médiocre a été mise en place jusqu’en 2013.

La mission de terrain a confirmé que le SVL est en cours de définition et ne semble pas encore avoir été entièrement élaboré ni testé. Certains responsables du MINFOF ont souligné que le système semblait trop ambitieux (par ailleurs basé sur 12 grilles de légalités et 400 vérificateurs, voir indicateur 411) pour être bien maîtrisé.

Ainsi, l'émission des autorisations FLEGT est l'ultime étape du SVL, et ce processus ne sera opérationnel que lorsque toutes les autres étapes seront fonctionnelles (vérification de la légalité avec émission des certificats de légalité, mise en œuvre du projet STBC). Pour le moment, peu semble avoir été fait pour l'opérationnalisation de cette procédure. Selon l’AIS, les émissions des premières autorisations FLEGT n’interviendront certainement pas avant 2014 au plus tôt (le temps que le SVL et le STBC soit définis et opérationnels). Les plus pessimistes ne voient pas ce système entièrement opérationnel avant début 2015.

Concernant le SVL, d’autres enjeux majeurs sont à relever :

L’AIS note qu’à l’heure actuelle, il n’y a pas d’appropriation de l’ensemble du processus FLEGT et du SVL. Le fonctionnement de l’ensemble du processus de vérification de la légalité a été communiqué aux différents acteurs et des responsables du secteur privé (notamment le GFBC, groupement de la filière bois du Cameroun qui produit plus de 75% du volume total de la profession), qui ont affirmé en être parfaitement informés. Cependant, un problème de confusion entre légalité et traçabilité (entre outil et système) a aussi été perçu. Comme mentionné auparavant (Indicateur 421), beaucoup d'acteurs pensent que le SVL est le projet STBC, alors qu’il ne sera qu'un outil de collecte de documents, d'informations, et de vérification que ces éléments existent.

En outre, l’AIS a souligné l’absence d’une structure dédiée à la mise en œuvre du SVL. Il existerait uniquement (1) une personne considérée comme point focal mais sans autorité hiérarchique et sans grands moyens ni ressources et (2) une organisation de type projet pour la mise en œuvre du STBC. De plus, il n'existe pas encore de « structure formelle » au sein du MINFOF pour faire le travail de vérification, tel que prévu dans l'APV.

Enfin, il existe un problème de communication et d’implication des partenaires du MINFOF, à savoir les Ministères impliqués dans la mise en œuvre du SVL tel que Justice, Finances, Environnement, Travail, Santé, Administration Territoriale, Défense, etc. Des actions ont été menées et d’autres sont en cours avec les ministères en charge du travail (social), de l’environnement… mais beaucoup moins avec les finances (impôts et douanes, sur lequel le MINFOF a peu voire pas d'influence). Or les vérifications concernent également les éléments fournis par des administrations partenaires (ministère en charge de la santé, du travail, des affaires sociales, de l’environnement et de la protection de la nature, etc.) qui délivrent des documents exigibles dans les grilles de légalité.

La focalisation sur le développement de cadres légaux, outils et systèmes n’a fait que renforcer ces problèmes de gouvernance, par lesquels certains acteurs ne sont pas suffisamment impliqués et qui finissent par générer un manque de coopération entre acteurs. A noter aussi les problèmes de gouvernance au sein du MINFOF, qui, d’après les entretiens, se caractérise par une absence d’évaluation interne régulière ou d’analyse critique de la situation actuelle sur le fonctionnement global de ses services et l’efficacité de ses missions de contrôle.

Dans de telles circonstances, globalement, le processus FLEGT, pour l’instant, ne s’est pas encore traduit par des changements de méthodes de travail, des créations de structures ou des modifications de comportements pour améliorer la lutte contre le bois illégal.

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4.3 CJ43 Contribution de l’UE à la mise en place et au fonctionnement du dispositif devant assurer le suivi de l’application de la législation forestière

4.3.1 Indicateur 431: Dispositif de suivi des infractions forestières en place et opérationnels pour tous les types de titres

L’appui de l’UE a fortement contribué à la mise en place de l’OI et à son évolution. Ce mécanisme a été mis en place au Cameroun en 2000 sur différents financements et mis en œuvre par différentes agences d'exécution (Global Witness, REM et actuellement Agreco). L’assistance de l’UE à travers son appui FLEGT est appelée à prendre fin le 9 décembre 2013, sauf prorogation du mandat de l’OI.

L’OI est en charge d’effectuer une observation continue des systèmes administratifs de mise en application de la loi forestière, de la gouvernance et du suivi du contentieux au niveau central et déconcentré, produire des rapports thématiques et d’analyse avec recommandations et publier les rapports après validation.

La mission de terrain et le rapport de l’AIS de février 2013 confirment que l’OI est fonctionnel et remplit ses missions malgré des problèmes récurrents de moyens et de ressources. Il est reconnu et légitime sur le terrain. L’OI aussi dispose d’une procédure de contrôle de terrain (voir Indicateur 432).

La mission de terrain a aussi confirmé qu’à l'heure actuelle, les observations de l'OI couvrent l'ensemble des titres d’exploitation forestière, alors qu’en 2011, le dispositif de suivi des infractions forestières mis en place n’était fonctionnel que pour deux types de titres, et beaucoup restait à faire. Aujourd’hui le positionnement et le fonctionnement de l’OI ont permis d’assurer une connaissance parfaite et un suivi judicieux des infractions dans tous les types de titres : Unités Forestières d’Aménagement, Ventes de Coupes, Forêts Communautaires, Forêts Communales, Autorisation de Ramassage de Bois), Autorisations d’Enlèvement de Bois).

Le suivi des titres est organisé à travers l’OI, à travers des missions indépendantes ponctuelles et conjointes avec les organes de contrôle du MINFOF pour documenter les infractions forestières, produire des rapports avec documentation, discuter et valider ces rapports en comité de lecture et les publier après leur validation. Une planification et une harmonisation des missions de contrôle se font également sur une base annuelle et incluent la BNC et les représentants des brigades régionales du MINFOF.

Du fait de cette tutelle forte exercée par le MINFOF (missions conjointes et validation des observations avant leur publication), l'indépendance du mécanisme d'observation peut être questionnée. Cependant, même si le positionnement de l’OI peut susciter des interrogations, l’expérience a prouvé que cette formule permet d’éviter les confrontations permanentes et les attitudes conflictuelles qui avaient caractérisé les relations entre la première équipe de l’OI et le MINFOF. Le fait que ce soit le MINFOF qui signe les ordres de mission de l’OI et que ces missions s’effectuent en compagnie des contrôleurs forestiers s’est révélé productif, chacun faisant son travail en toute autonomie aux côtés des autres. Lors des comités de lecture des rapports de l’OI et des contrôleurs forestiers, l’OI défend publiquement ses constats, observations, recommandations et positions. S’ils sont validés par les membres du comité de lecture, le MINFOF prend effectivement des mesures correctives là où le rapport en appelle.

Malgré ces avancées, les entretiens lors de la visite de terrain ont mis en exergue une question de fonds sur le potentiel du système FLEGT à véritablement améliorer la gouvernance forestière : Le rapport ROM (2011) conclut aussi dans ce sens: « Malgré les efforts et la publication des rapports de l'OI sur le contrôle forestier, la gouvernance forestière s'améliore peu. On pourrait même penser que le système d'observation indépendante mis en place a comme effet négatif de légitimer certains comportements des agents, comportements observés mais pas clairement rapportés et analysés dans les rapports. » (ROM (2011))

Selon le même rapport: « le travail mené à bien depuis plusieurs années par l'Observateur Indépendant et d'autres acteurs, et les progrès de la certification forestière, ont fait reculer

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les frontières de l'illégalité forestière au Cameroun, laquelle se concentre maintenant d’une part dans la fraude documentaire, et d’autre part dans la multiplicité de modes d’exploitation plus ou moins informels et mal contrôlés, regroupés sous l'appellation de « petits titres. » Comme l’indique le rapport ROM, le suivi des « petits titres » restait problématique avec un contrôle peu effectif.

Ainsi, derrière la multiplication des exigences documentaires, il existe un risque important de dénaturation du système dans un pays où le potentiel de corruption est élevé et où il est relativement facile d’obtenir tout type d’attestation.

4.3.2 Indicateur 432: Existence et utilisation d’outils de qualité développés en vue d’améliorer le contrôle forestier

L’UE a contribué au développement d’outils de plus ou moins bonne qualité en vue d’améliorer le contrôle forestier.

De nombreux outils ont été développés ou sont en cours d’élaboration afin d’assurer un contrôle efficient, comme par exemple :

Le guide du contrôleur forestier,

Le manuel de procédures pour le contrôle forestier,

Le manuel de procédures pour le contrôle aux check points,

Le manuel de procédures pour le contrôle de la légalité et de la traçabilité des bois et produits dérivés en circulation au Cameroun,

Les Procédures Opérationnelles Standards (POS) comportant différents modules,

Le Guide de contrôle de l’usager,

Le manuel de procédures pour le contrôle de la légalité,

Le Guide du Contrôleur Forestier adapté à la stratégie nationale des contrôles forestiers et fauniques et aux exigences des grilles de légalité de l’APV-FLEGT,

12 grilles de légalité…

Les outils suivants sont détaillés à titre d’exemples :

Procédure de contrôle de l’OI : L’OI dispose d’une procédure de contrôle de terrain dont certains éléments pourront être intégrés dans la propre checklist d’audit de l’AIS. Un « guide du contrôleur Forestier adapté à la Stratégie Nationale .de contrôle forestier et faunique et aux grilles de légalités de l'APV-FLEGT au Cameroun » a été élaboré par l’OI et rendu exécutoire par une décision n° 0680 en date du 28/12/2012 qui reprend in extenso les grilles de légalité de l’APV-FLEGT.

En ce qui concerne les outils d’observation développés par l’OI, ils sont validés en même temps que les rapports d’observation. Ces outils sont ensuite utilisés par les structures de contrôle du MINFOF (BNC et BRC). Comme prévu par le projet, les rapports de l’OI alimentent aussi le CCMO et le CC.

Procédures Opérationnelles Standards : Dans le cadre spécifique du contrôle, l’appui de l’UE a permis l’identification, puis l’élaboration et la révision des Procédures Opérationnelles Standards (POS) et des spécifications fonctionnelles. En mai 2012, 60 POS avaient déjà été identifiées, mais seulement 43 avaient été finalisées. Selon le rapport ROM (2012) « Ce travail a été particulièrement long (un an et demi) du fait i) de l'incompréhension de l'équipe du projet par rapport aux attentes du prestataire, ii) de la faible mobilisation de ses équipes sur ce sujet. ». Toutefois, la qualité des POS développées pour le contrôle forestier, a été jugée bonne. Les POS semblent être effectivement utilisés pour le contrôle forestier.

La visite de terrain a cependant mis en exergue les enjeux liés à la mise en œuvre de ces outils. L’AIS a constaté que l'APV du Cameroun prévoit que la vérification de la légalité et de la chaine d'approvisionnement s'appuie sur la stratégie et les structures de contrôle définies par le cadre réglementaire existant et menées par les services habilités. Cela signifie que cette disposition devient le cœur de la vérification dans le SVL, et suppose de la restructurer lors de la phase de préparation à la mise en œuvre de l'APV (élaboration de procédures, et de protocoles, identification des besoins nécessaires à la définition d'un système fonctionnel et crédible, renforcement des structures de contrôle, etc.).

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Or, l’AIS constate que, basé sur la stratégie de contrôle définie en 2005, quelques projets et initiatives sont en cours de mise en œuvre, notamment pour élaborer des procédures complémentaires de contrôle (procédure des contrôles aux checkpoints par un projet FAO, guide du contrôleur forestier par l'OI adapté à la stratégie de contrôle et adapté aux grilles de légalité, guide de l'usager par le MINFOF). Ces initiatives ont été développées sans réelles cohérence et coordination entre elles, sans avoir évalué la performance des activités de contrôle menées jusqu'à présent, et sans vraiment chercher à répondre à des besoins ou des lacunes des processus de contrôle existants, par manque de recul sur la stratégie actuelle et son application.

Si on prend l'exemple du guide du contrôleur forestier demandé à l'OI et adapté à la stratégie de contrôle et aux grilles de légalité, on peut s'interroger sur la pertinence et l'applicabilité de cet outil pour des contrôleurs. En effet, ce document prévoit que tous les vérificateurs des grilles de légalité soient vérifiés par les contrôleurs forestiers. Mais il n'a pas été considéré les moyens et organisations nécessaires à une telle vérification (les structures de contrôle n'assurant pas aujourd'hui l'ensemble des tâches qui leur sont attribuées, faute de moyen et de volonté). De plus, on peut également se poser la question de la pertinence de demander à un contrôleur forestier de vérifier certains éléments tels qu’ « un extrait de dépôt des empreintes du marteau forestier au greffe de la Cour d’appel compétente », ou bien « la preuve de constitution du cautionnement auprès du Trésor public », ou encore « les quittances de paiement des taxes », sans parler des vérificateurs du ressort des autres administrations. La mission de terrain a confirmé que les grilles sont utilisées lors des contrôles.

4.3.3 Indicateur 433: Existence et qualité des mesures développées pour renforcer les capacités

L’appui de l’UE, à travers son appui à l’OI (Programme d’Appui à la Gouvernance Forestière) et les lignes thématiques, a permis de renforcer à la fois les capacités des brigades de contrôle et celles de nombreuses OSC.

A ces appuis se rajoutent les projets du programme UE FAO FLEGT (2008-12), qui ont soutenu les initiatives suivantes:19

Renforcement du suivi et de la participation des communautés à la mise en œuvre de l’APV-FLEGT au Cameroun

Renforcement des capacités des enseignants et étudiants de l’Ecole Nationale des Eaux et Forêts (ENEF) de Mbalmayo et des acteurs de la filière forêt bois environnement du Département du Nyong et So’o sur le processus FLEGT

Renforcement des capacités des services centraux et extérieurs du Ministère du Travail et de la Sécurité Sociale et de la Caisse Nationale de Prévoyance Sociale (CNPS) pour la mise en œuvre du Système de Vérification de la Légalité (SVL) du Cameroun

Renforcement des capacités du secteur forestier privé camerounais, en préparation à la mise en œuvre de l’Accord de Partenariat Volontaire FLEGT (Groupement de la Filière Bois au Cameroun)

Renforcement des capacités du personnel en charge du contrôle forestier en vue de la mise en œuvre de l’Accord de partenariat Volontaire (APV)

19

http://www.fao.org/forestry/eu-flegt/84543/fr/

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Tableau 2 Projets financés par l’UE sur lignes thématiques dans le secteur forestier au Cameroun

Donateur Bénéficiaire Type d'acteur Nom du projet

EU ENRTP 2009

SNV Netherlands Development Organisation

OSC internationale et nationale

Promotion de la production et de l’exportation légales des bois issus des forêts communautaires

Forest Peoples Programme (FPP) et Centre pour l’environnement et le développement (CED)


Participation fructueuse des communautés dépendantes des forêts et des OSC au FLEGT (projet régional)

Centre for International Development and Training (CIDT), université de Wolverhampton et Forêts et développement rural (FODER)


Renforcement de la gouvernance forestière en Afrique par des réunions de haut niveau « Exploitation forestière illégale » (projet régional)

EU ENRTP 2010

Centre pour l’environnement et le développement (CED)

OSC nationale Accompagnement des OSC et des communautés à l'amélioration de la gouvernance forestière

Forêts et développement rural (FODER)

OSC nationale Observation externe et communautaire des forêts dans la mise en œuvre de l'APV-FLEGT au Cameroun

Centre d'appui aux femmes et aux ruraux (CAFER)

OSC nationale Mise en place d'un système local de suivi de l'activité forestière dans l'arrondissement de Ngambé Tikar

Fondation camerounaise de la Terre vivante (FCTV) et Living Earth Foundation (LEF)

OSC nationale et internationale

Le FLEGT participatif au Cameroun

Dans sa première phase (avant février 2010), la composante relative à l’OI (C1) a rencontré des difficultés dans sa mise en œuvre du fait des confrontations récurrentes entre l’observateur (Global Witness) et certains services du MINFOF. En effet, l’accès de l’observateur aux exploitations forestières et donc à l’information était limité, réduisant par conséquent son impact final. C’est en réponse à ces difficultés que le 10ème FED (correspondant à la deuxième phase, depuis début 2010) a introduit un changement innovant dans la conception du dispositif OI avec une dimension d’AT pour le contrôle et le suivi du contentieux.

Disposant de plus de moyens que la Brigade Nationale de Contrôle (BNC), l’OI a appuyé la BNC dans l’accomplissement de ses missions. La BNC a bénéficié de cet appui, en utilisant non seulement les moyens complémentaires mis à disposition par l’OI, mais aussi les outils développés et les informations fournies par celui-ci

Ainsi depuis 2011, le rôle de l’OI s’est agrandi en matière de renforcement des organes du MINFOF en charge du contrôle des infractions forestières. . (Voir Indicateur 433) D’après la convention de financement, volet 1 du programme UE-FLEGT, « le mécanisme d’observation indépendante pour les infractions forestières doit permettre i) de renforcer les capacités des brigades de contrôle du MINFOF aux niveaux national et régional en vue d’améliorer la qualité des contrôles et des rapports de mission et ii) d’organiser des formations de la société civile à l’approche d’observation indépendante de la mise en application de la loi forestière et de la gouvernance »

En ce qui concerne le volet « Observateur Indépendant », le rapport du ROM (2011) constate que les capacités de la Brigade Nationale de Contrôle (BNC) ont été renforcées: « Dans sa deuxième phase (depuis février 2010) l’OI s’est positionné en assistance technique auprès du MINFOF. Disposant de plus de moyens que la Brigade Nationale de Contrôle (BNC), il a aidé celle-ci dans l’accomplissement de ses missions. Elle peut ainsi

http://www.cc.cec/EUROPEAID/cris/saisie/contrat/contratsv.cfm?action=ShowFromList&fct=&key=266018










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s’en acquitter de manière plus rigoureuse, en utilisant non seulement les moyens mis à disposition par l’OI, mais aussi les outils développés et les informations fournies par celui-ci. (..) En effet, l’observation indépendante en dehors de l’OI peut nourrir la BNC, ce qui aura pour effet d’améliorer le contrôle forestier. »

L’OI a également mis à la disposition de la Brigade Nationale de Contrôle et des Brigades Régionales de Contrôle des moyens logistiques (communication, équipement, etc.). Il a assuré des séances de renforcement des capacités sur les guides qu’il a développés.

Le rôle de l’OI pourrait également se traduire par un transfert de compétences aux Organisations de la Société Civile (OSC). En effet, l’observation indépendante en dehors de l’OI peut nourrir la BNC et les BRC en matière de suivi des infractions et du respect des grilles de légalité, ce qui aurait pour effet d’améliorer le contrôle forestier. Sous cet angle également, l’appui de l’UE contribuera à la mise en place et au fonctionnement du dispositif devant assurer le suivi de l’application de la législation forestière.

En ce qui concerne les OSC, 45 organismes (communes et OSC selon les rapports de l’OI) ont bénéficié des renforcements des capacités. D’après les OSC interviewées, notamment le Centre pour l’Environnement et le Développement (CED) qui a confirmé ces informations, l’appui de l’UE a été très utile et toutes les OSC bénéficiaires l’apprécient. Le CED estime qu’il reste à assurer des renforcements de capacités sur certaines thématiques qui se sont imposées à elles sur le terrain : la communication, la rédaction des rapports, la cartographie, des questions juridiques, etc. Ceci facilitera l’observation externe au niveau des populations locales qui sont les réels gardiens de la forêt.

Le rapport ROM souligne également que les capacités de la société civile ont été renforcées, notamment grâce au nouveau mandat de l’OI : « Le projet OI devait aussi contribuer à renforcer les capacités des OSC nationales procédant à l’observation indépendante.»

L’appui de l’UE a aussi permis un renforcement des capacités institutionnelles dans plusieurs départements ministériels partenaires. Un problème spécifique est apparu au cours des entretiens au MINFOF en relation avec certains cadres formés. Nombreux partiront à la retraite dès cette année, et quelques autres sont déjà partis dans d’autres services. Si des dispositions appropriées ne sont pas prises, cela risquerait de transformer le processus de renforcement des capacités en d’autres travaux de Sisyphe.

4.4 Sources d’information documentaires

Aide mémoires relatifs aux réunions du CCS et du CNS, Observateur Indépendant au Contrôle et suivi des Infractions forestières au Cameroun, Yaoundé, Contrat EuropeAid/128055/D/SER/CM (tous exploités)

Bollen, A., Ozinga, S.Publication FERN (février 2013) : améliorer ‚ Améliorer la gouvernance forestière : une comparaison des APV/FLEGT et de leur impact, Ed. FENTON, publication de FERN.An Bollen et Saskia Ozinga

Bourges-M.AC WORTH-M. MAHH, « Document de stratégie de développement du secteur rural (Etat des lieux et diagnostic du secteur rural au Cameroun)». Yaoundé, MINEPAT-Coopération Allemande., document validé et présenté au comité de Pilotage, Février 2013, 175 pages.

Commission européenne (2009), Convention de financement entre la Commission européenne et la République du Cameroun, Programme d'appui à la gouvernance forestière au Cameroun à travers une contribution à la mise en œuvre du processus FLEGT.

Composante 1, « Gestion Environnementale des activités forestières », Yaoundé, Ministère de l’Environnement et des Forêts, mai 2013, 79 p.

Composante 2, « Aménagement des forêts de production du domaine permanent et valorisation des produits forestiers », Yaoundé, Ministère de l’Environnement et des Forêts, mai 2013, 139p

Composante 3, « Conservation de la biodiversité et valorisation des produits fauniques », Yaoundé, Ministère de l’Environnement et des Forêts, mai 2013, 144p

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Composante 4, « Gestion communautaire de ressources forestières et fauniques », Yaoundé, Ministère de l’Environnement et des Forêts, mai 2003, 143p

Composante 5, Renforcement institutionnel, formation et recherche Yaoundé, Ministère de l’Environnement et des Forêts, mai 2012p, 167p

Delvienne, Q. (2012), Rapport ROM, Appui à la gouvernance forestière via Processus FLEGT, MR-139701.02, Bruxelles, Commission européenne.

Geilfus, F. (2011), Rapport ROM, Appui à la gouvernance forestière via Processus FLEGT, MR-139701.01, Bruxelles, Commission européenne.

Guides et manuels de procédures divers, Observateur Indépendant au Contrôle et suivi des Infractions forestières au Cameroun, Yaoundé, Contrat EuropeAid/128055/D/SER/CM (une dizaine parcourus)

Grilles de légalité, Observateur Indépendant au Contrôle et suivi des Infractions forestières au Cameroun, Yaoundé, Contrat EuropeAid/128055/D/SER/CM (huit parcourues)

Petrucci, Y., Samson, P. (2012), Evaluation à mi-parcours du programme de mise en place d’un système de traçabilité des produits forestiers du Cameroun, CFWC Ben 2009, lot 6, request no 2011/230446, Consortium Agreco.

Rapport technique n°1 (Avril-Septembre 2010), OBSERVATEUR INDEPENDANT AU CONTRÔLE ET SUIVI DES INFRACTIONS FORESTIERES AU CAMEROUN, Yaoundé, Contrat EuropeAid/128055/D/SER/CM 37p

Rapport technique n°2 (1er Octobre au 31 décembre 2010), Observateur Indépendant au Contrôle et suivi des Infractions forestières au Cameroun, Yaoundé, Contrat EuropeAid/128055/D/SER/CM, 35p.

Rapport technique n°3 (au 30 juin 2011), Observateur Indépendant au Contrôle et suivi des Infractions forestières au Cameroun, Yaoundé, Contrat EuropeAid/128055/D/SER/CM, 46p.

Rapport technique n°4 (1er Juillet au 31 décembre 2011), Observateur Indépendant au Contrôle et suivi des Infractions forestières au Cameroun, Yaoundé, Contrat EuropeAid/128055/D/SER/CM, 53p.

Rapport technique n°5 (1er Janvier au 30 Juin 2012), Observateur Indépendant au Contrôle et suivi des Infractions forestières au Cameroun, Yaoundé, Contrat EuropeAid/128055/D/SER/CM, 72p.

Rapport technique n°6 (1er Juillet au 31 décembre 2010), Observateur Indépendant au Contrôle et suivi des Infractions forestières au Cameroun, Yaoundé, Contrat EuropeAid/128055/D/SER/CM, 40p

Rapports d’observation consécutifs aux missions de contrôle sur le terrain, Observateur Indépendant au Contrôle et suivi des Infractions forestières au Cameroun, Yaoundé, Contrat EuropeAid/128055/D/SER/CM (une quarantaine parcourus)

Rapports de l’auditeur indépendant du système, Observateur Indépendant au Contrôle et suivi des Infractions forestières au Cameroun, Yaoundé, Contrat EuropeAid/128055/D/SER/CM (trois exploités)

Sites web des services du Premier Ministre du Cameroun et du MINFOF.

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5 Question d’évaluation 5 – Secteur routes

Question d’évaluation 5: Dans quelle mesure l’appui de l’UE dans le sous-secteur des routes a-t-il contribué à une amélioration durable des infrastructures routières?

5.1 CJ5-1 Les interventions de l'UE dans le sous-secteur routier ont amélioré les conditions du transit en provenance du Tchad et de la RCA

5.1.1 Indicateur 511: Temps de parcours, y compris les attentes et les contrôles

Comme cela a été noté par l’évaluation des programmes routiers 9 et 10ème FED, les indicateurs d’impact à court terme n’ont pas été suivis par les projets. Le MINTP n’a pas de responsabilité sur ces indicateurs, qui relèvent plutôt du Ministère des transports ou du commerce, voire de l’agriculture.

Les temps de parcours, que ce soit entre le port et Ndjaména/Bangui n’ont pas fait l’objet d’un suivi systématique. Le projet FASTRAC a mis en place un dispositif de suivi mais les données n’ont pas été mises à jour depuis 2007-2008 et elles présentent des incohérences internes, ce qui rendra leur utilisation difficile. Les appréciations varient selon que l’on analyse les durées de déplacement (pour un technicien), la durée entre la mise à disposition d’un véhicule au port et celui de la livraison (pour un chargeur) ou encore la durée d’une rotation (pour un transporteur). Le passage portuaire était en 2008 de 8 jours et les délais de voyage de 7,9 jours pour Bangui (entrée en douanes à Mpoko) et 7,4 jours pour Ndjaména (FASTRAC, Suivi indicateurs, Sept. 2011). Les médias avancent des chiffres plus importants. Sur l’ensemble de la chaine logistique, les temps d’attente et de contrôle, au-delà de leur variabilité au cas par cas, sont au moins équivalent au temps de conduite entre le port et Ndjaména ou Bangui.

Le projet de facilitation des transports de la Banque Mondiale donnent des chiffres plus précis, calés sur la période sous revue :

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Tableau 3 Indicateurs relatifs à la facilitation des transports sur le corridor régional (2007-2013)

Indicateurs Unité de mesure

Baseline (2007)

2012 March 2013

Project target 2015

Comments

1. Délai moyen de transit des marchandises de la sortie du pont de Douala à N’Djamena

jours 15 jours 8 jours 7 jours 12 jours Objectif atteint

2. Délai moyen de transit des marchandises de la sortie du port de Douala à Bangui


3. Délai de libération de la caution douanière (diminué à 50%)


4. Transmission électronique des documents de transit collectés par la douane camerounaise à la douane centrafricaine et tchadienne

% 0% 0% 0% 50%

Commencera avec l’interconnexion de SYNDONIA – phase pilote testée avec succès en mars 2013 entre Douala et Bangui (Douane Camerounaise et la CEMAC)

5. Nombre de procédures du Guichet Unique dématérialisé (portail unique)

Nombre 0 5 7 18

Dématérialisation de 4 procédures supplémentaires envisagées d’ici fin 2013

Source ; Aide-mémoire Banque Mondiale, juin 2013

La durée du port de Douala à Ndjaména est passée de 15 jours en 2007 à 7 jours en 2013 ; la même durée pour Bangui est passée de 10 à 5 jours.

L’intervention de l’UE s’étant développée d’abord sur l’amélioration du réseau routier et son entretien, son incidence sur les temps de parcours est nécessairement limitée – mais préalable à toutes autres améliorations de la desserte des autres villes.

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Schéma 3 Temps de parcours liaison Nord-Sud

Source : Evaluation Programme routier 9/10ème FED, 2012, p.20

Les temps de parcours, que ce soit entre villes principales ou entre marchés urbains et producteurs, n’ont pas fait l’objet d’un suivi systématique, que ce soit par l’administration ou les projets de l’UE.

Pour la desserte des marchés urbains, il n’y a pas d’éléments sur les distances parcourues sur le réseau secondaire et les pistes rurales d’une part, et le réseau prioritaire, d’autre part. L’amélioration de l’axe structurant élargit la zone d’approvisionnement des petits grossistes en réduisant les temps d’accès aux zones de production.

Le caractère discriminant de la variable temps reste à déterminer pour les produits agricoles locaux consommés par les ménages urbains, tels que le riz, le maïs, les tubercules, les céréales locales ; il est à priori faible, sauf en cas de problèmes de stockage au niveau des producteurs (maturité pendant la saison des pluies).

5.1.2 Indicateur 512: Evolution de la part du prix du transport routier sur le prix des produits

Les seuls chiffres disponibles à ce stade sur les liaisons internationales sont ceux pour 2008 du suivi de FASTRAC : « Les coûts moyens de transport d’une tonne de marchandises entre Douala et Bangui et entre Douala – N’Djamena sont respectivement 177 550 FCFA et 138 250 FCFA en moyenne, alors que les services de transit (débours et autres) sont de 181 150 FCFA et 84 860 FCFA. Les camionneurs déclarent des dépenses connexes (satisfaction des exigences des différents contrôles routiers et autres imprévus) le long des corridors de près de 155 550 FCFA sur le corridor Douala-Bangui et 83 850 FCFA sur Douala - N’Djamena par voyage. » (FASTRAC, Suivi des indicateurs, Sept. 2011).

La Direction des transports terrestres (Ministère des Transports), qui entretient des relations suivies avec le syndicat des transporteurs qui assure les liaisons sur les corridors régionaux, fait état d’une baisse des prix avec les avancées récentes de la réhabilitation des axes : de 3-4 M CFA pour une rotation d’un 36t jusqu’à Ndjaména avant, maintenant dans une fourchette de 2,5-3 M CFA (rapporté à la tonne, de 110 000 FCFA à 70 000 FCFA pour les valeurs extrêmes). La tendance à la baisse est clairement affirmée. Il n’y a pas cependant d’observatoire des prix et ces données sont indicatives.

La coordination des PTF (BM/BAD/EU) pour la réhabilitation des corridors régionaux permet de démultiplier l’effet des travaux réalisés par la seule UE. Une partie significative des axes a

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été améliorée pendant la période sous revue, améliorant sensiblement les conditions de circulation (entretien DUE).

A l’analyse le lien entre l’amélioration des conditions de roulement, donc le coût d’exploitation des véhicules, et le prix du transport est relativement ténu. Le projet routier 9ème FED avait notamment pour fondement que 60% du coût total de la marchandise dans la situation de route dégradée contre 39% sur route réhabilitée, ce qui était une analyse partielle d’un point de vue économique mais aussi dans une conception plus large de la gouvernance qui intègrerait l’extraction de la rente comme pratique dans un Etat où la corruption était déjà à l’époque largement développée.

Sur les axes régionaux et à l’import-export, le racket routier correspondait pendant la période de référence à 30% des charges, et le carburant à une fourchette de 39 à 57%. Une part importante du coût de transport est liée aux attentes au port, au retour à vide et aux coups de pouce pour accélérer les procédures de chargement et de contrôle (148 points de contrôle en 2012). La marge de manouvre n’a pas été calculée dans le cas du Cameroun mais les données sur la répartition du prix du transport sur l’ensemble de la chaine logistique sur d’autres corridors confirment qu’elle est réduite.

Pour les produits agricoles locaux transportés dans les marchés urbains, l’incidence des travaux sur les axes régionaux se fait sentir dans la mise en concurrence élargie des produits entre les régions (exemple du waterfutu ou des oignons) et par l’absence de coupures qui produisent des raretés artificielles, exploitées par la filière de commercialisation. Il n’a pas été trouvé de données pour mesurer cette incidence. Le fait que la desserte agricole soit tributaire, au-delà des axes régionaux, d’un réseau secondaire dégradé et peu praticable en saison des pluies reste l’élément déterminant dans la fixation des prix de transport (corrélativement aux capacités de stockage des producteurs). D’autres facteurs fragilisent la capacité de négociation des producteurs par rapport aux grossistes et aux coxers, qui sont largement indépendants de l’état des axes régionaux.

Un élément d’information important de la sensibilité des consommateurs au prix du transport est fourni par la comparaison du prix et de la consommation des produits alimentaires importés, comme le riz, le blé (pain) ou le maïs. Le blé prend une place croissante dans la consommation des ménages urbains ; il est importé, son prix est essentiellement dépendant des marchés internationaux. Le riz et le maïs importés et locaux sont en concurrence. Les produits importés sont systématiquement moins chers (transport compris) que les produits locaux. Leur prix est stable tout au long de l’année alors que celui des produits locaux est très variable selon la saison et la disponibilité sur les marchés. Il est donc probable que la plus grande mise en concurrence entre les régions du fait de l’amélioration des axes structurants du réseau routier ne produise pas d’effet majeur sur la spécialisation régional qui i) existe déjà entre productions des zones forestières (tubercules) et zones plus septentrionales (riz et maïs), ii) est plutôt en concurrence avec des produits importés et iii) est progressivement marginalisée par les évolutions des modes alimentaires (blé dur).

Globalement, l’absence de dispositif de suivi des impacts socio-économiques des projets routiers de l’UE ne permet pas d’apprécier les bénéfices induits au-delà de généralités sans fondement objectif. Certains des effets attenus s’inscrivent sur la longue durée des dynamiques socio-économiques et dépassent largement la durée administrative des projets.

5.1.3 Indicateur 513: Volumes échangés et concordance de l’évolution du trafic portuaire pour le Tchad et la RCA avec l’amélioration des axes routiers

Le corridor Trans-camerounais part de N’Djamena (Tchad) ou Bangui (Centrafrique) pour aboutir à Douala. Le corridor comprend un itinéraire entièrement routier et un itinéraire mixte route - fer. Voie ferrée entre Douala et Belabo (pour la RCA) ou entre Douala – Ngaoundéré (pour le Tchad).

Le MinTP ne réalise de comptage routier qu’au cours par coup en fonction des études de faisabilité. L’appui de l’UE auprès des douanes ne donne pas accès à des données sur l’évolution des échanges interrégionaux à l’intérieur du Cameroun

L’évaluation des projets routiers de l’UE en 2012 a permis d’actualiser quelques comptages routiers significatifs et a conclu à un développement du trafic important sur l’axe Nord. La

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croissance moyenne annuelle a été estimée à 5,4% sur la période 2008-2012. Cette estimation est partielle et ne remplace pas une série longue. Il n’est donc pas possible d’estimer l’incidence des travaux réalisés par l’UE sur l’évolution du trafic, même si son augmentation est attestée par tous les intervenants.

L’UE a réalisé un projet pour améliorer les conditions de dédouanement des marchandises au port de Douala (PAPMOD). Cette action est complémentaire à celle, plus large, sur les procédures douanières avec le PACIE. La BM a des actions plus ciblées sur la facilitation des transports (guichet unique). Les conditions prévalant au port de Douala en font cependant toujours le principal goulot d’étranglement des corridors régionaux de la RCA et du Tchad (entretien DUE).

Ainsi, la focalisation de ce projet sur l’harmonisation des procédures douanières à l’aide du système SYDONIA permet d’espérer des effets significatifs à long terme, mais n’a pas eu une incidence concrète sur les temps d’attente au port de Douala ; les Douanes sont réticentes à la mise à niveau du logiciel. Les douanes ne sont qu’un des nombreux maillons de la chaine d’import-export installée dans le port (transitaires et autres auxiliaires de transport) et qui parasitent le système pour récupérer une partie des bénéfices d’une des activités les plus rémunératrices de l’économie camerounaise, à son stade de développement actuel.

5.2 CJ-52 Les interventions de l’UE ont contribué à améliorer durablement les conditions de transport par l’entretien du réseau routier prioritaire

5.2.1 Indicateur 521 : Existence d’un agenda de réforme réaliste

La focalisation de l’appui de l’UE sur l’entretien routier date du 7ème et 8ème FED, avec des programmes dédiés comportant des volets importants d’assistance technique, de formation pour promouvoir une mise en œuvre à l’entreprise même dans les zones rurales. Les résultats du 9ème FED n’ont pourtant été que modérément atteints (3.000 km entretenus sur les 5.000 prévus) et surtout une remise en question de l’engagement du gouvernement dans cette politique. Le Memorandum of Understanding de 2005 devait permettre de relancer la dynamique, avec notamment des appuis techniques auprès du MINTP. Il a été réévalué en 2009 sans avoir été adopté. Les engagements du gouvernement correspondent à l’application du dispositif maintenant classique en Afrique de couplage d’une agence routière à un fond routier autonome, avec ses sources propres de revenu.

Les engagements pris par le gouvernement en 2009 et inscrits au DSP 2008-2013, ne s’étaient pas concrétisés en 2012, fin de la période de référence. Le lancement du projet routier du 10ème FED a été retardé pour matérialiser l’importance accordée par l’UE au déficit croissant d’entretien et à la dégradation concomitante du réseau. La création en 2013 (après les élections) d’un fond routier autonome initie peut être un mouvement de réforme qui concrétiserait enfin le long effort consenti par l’UE dans ce secteur. Cependant, la résistance reste très forte pour ce qui est de la mise en place de l’agence routière (entretien DUE).

Depuis le lancement du projet routier 10ème FED, le gouvernement prend des initiatives qui vont à l’encontre de la réforme engagée avec le soutien de l’UE, chef de file des PTF dans le secteur des routes : externalisation des marchés publics routiers au sein d’un nouveau ministère, le ministère des marchés publics (MinMAP) ; reprise en main de la collecte du produit de la taxe sur les produits pétroliers par le MinFin ; réduction des moyens dédiés à l’inspection des travaux ; réorganisation du MinTP sans lien avec le projet développé avec l’AT de l’UE, etc. Le blocage généralisé du système de l’entretien routier est la meilleure indication que ces réformes ne sont pas réalistes et adaptées à la réalité des problèmes auxquels le gouvernement a lieu de faire face.

5.2.2 Indicateur 522 : Proportion des besoins de l’entretien du réseau routier couverts par le Fond Routier

De manière surprenante pour un indicateur aussi simple et fondamental pour une politique d’entretien routier, le taux de couverture des besoins n’a pas été trouvé dans la documentation. A ce stade, la donnée de base est celle du Plan Routier (2006) qui chiffrait les besoins annuels en année de base à 1,35 Md€. La projection haute des ressources pour

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2012 était de 0,15 Milliard € (97 Milliards FCFA), soit 1/10ème des besoins. Les ressources effectivement allouées au FR en 2012 était de 0,09 Md€ (55 Milliards FCFA), investissement et entretien confondus.

Actuellement, avec la reprise en main du FR par le Ministère des Finances, et plus précisément le Trésor, la question de la couverture des besoins est plus théorique que pratique.

Les difficultés chroniques d’engagement des dépenses du FR ont accumulé des fonds considérés comme oisifs par le MinFin, alors même qu’ils correspondaient à des engagements en cours pour l’entretien routier. En 2011, le FR a obtenu de la présidence le lancement d’un programme d’urgence pour écouler une partie des ressources en attente. Seulement une partie de ce programme a pu être engagé du fait des blocages du circuit aval de la dépense (MinMAP, MinTP).

Dans le cadre du principe de l’unicité de caisse20, le FR s’est vu alloué un plafond hebdomadaire de dépenses (1 Milliard FCFA) par le Trésor, sous réserve de liquidité de ce même organisme. Depuis mai 2013, le compte du guichet entretien du FR est vide. Il n’a donc plus d’autonomie pour payer les décomptes dument validés par le MinTP, ce qui affecte les délais de paiement des entreprises et la visibilité de la programmation de l’entretien. Cette mesure est un recul en arrière de pratiquement une dizaine d’années.

A l’issue des projets routiers des 7-8ème FED, l’état moyen des routes s’était amélioré avec plus de 40% de routes en bon état. A l’issue de 2011, elles ne constituaient plus qu’un peu plus de 10% du réseau. Le déficit cumulé d’entretien devient critique pour le développement économique.

La transformation du FR en établissement autonome en avril 2013 (hors période évaluation) contribuera à améliorer la mobilisation des ressources. Le gouvernement a en effet décidé en 2013 de réintroduire le MINFI dans le circuit, en contrevenant aux principes fondateurs des FR de 2ème génération. Cette initiative a été soutenue par le FMI. Depuis lors, le FR dispose d’une enveloppe hebdomadaire pour régler les décomptes qui lui parviennent. Actuellement, le peu de financement alloué à l’entretien ne sont engagés qu’à hauteur de 20% et dans des conditions qui ne permettent pas ne serait-ce que de stabiliser l’état du réseau, comme le montre la carte de l’état des corridors (cf. ci-après).

20 Réaffirmé par une loi en 2011.

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Schéma 4 Carte de l’état des corridors routiers

Source : Plan Directeur Consensuel Des Transports En Afrique Centrale, 2012

Les données routières sont en cours de mise à jour dans le cadre de l’appui institutionnel au MinTP, ce qui a conduit à porter à 100 000 km le réseau routier camerounais (et non les 50 00 km sur lesquels se basaient jusqu’à présent les simulations), et à calculer que seulement 15% du réseau est en bon état.

5.2.3 Indicateur 523 : Taux d’engagement des budgets annuels du Fond routier

Le taux d’engagement21 par les ordonnateurs (MINTP principalement pour l’entretien routier) du Fond routier a été de l’ordre 80% jusqu’en 2009. Il est tombé à 57% en 2011 et est remonté à 72% en 2012. Ce problème n’a pas été résolu par la mise en place du fond routier de 2ème génération (entretien DUE).

Plus que le ratio en soi, ces évolutions démontrent une crise relativement profonde du dispositif institutionnel de maîtrise d’ouvrage de l’entretien routier (étude, priorisation et contractualisation). Les capacités du MINTP sont en train de se dégrader rapidement, en liant a priori avec le désordre qui règne dans la mise en œuvre des chantiers, et donc les dividendes à distribuer.

L’état de grave faiblesse des capacités des acteurs de l’activité est cependant bien documenté par le rapport final (2011) du volet d’appui à l’inspection de l’entretien routier. Elle concerne tous les acteurs : l’administration, les entreprises et les bureaux de contrôle.

Le MinTP a une stratégie de dénonciation du manque de professionnalisme des entreprises de TP, du blocage imposé par le MinMAP aux procédures de sélection des entreprises. Le

21 Les données disponibles ne distinguent pas entretien et investissement.

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MinMAP fait de son côté référence à la qualité des études réalisées par le MinTP et la conformité en général des dossiers d’appels d’offres. Les PME renvoient les ministères dos à dos pour leurs incapacités respectives. L’UE, du fait du positionnement de son AT auprès du MinTP depuis des décennies, a du mal à bien identifié la réalité des blocages, d’autant que des facteurs personnels interviennent fréquemment dans les situations conflictuelles actuelles : le personnel du MinMAP qui traite les dossiers du MinTP sont d’anciens de ce ministère, les nouveaux cadres ayant tendance à les considérer comme corrompus. Il n’existe pas à ce jour un diagnostic objectif et fouillé de cette situation de blocage.

Pour ce qui a pu être analysé au cours de la mission de terrain, les PME de TP sont au maximum une dizaine avec des compétences suffisantes pour respecter les spécifications techniques de la commande publique. Elles ont bénéficié des projets d’appui précédents de l’UE (PERFED) et ont capitalisé sur les transferts de connaissance (formations et chantiers-écoles). Elles assurent l’essentiel des gros chantiers d’entretien et concurrencent les filiales locales des entreprises internationales sur les chantiers de construction.

Elles sont cependant concurrencées elles-mêmes sur l’entretien routier par des affairistes attirés par la réputation des travaux routiers de permettre des profits rapides et importants liés à la corruption à différents niveaux (entretiens avec le MinTP, le Fonds Routier, l’AT, la DUE). Ces affairistes font du dumping pour exploiter la clause du moins disant et utilisent des faux certificats pour satisfaire les conditions d’éligibilité pour le parc d’engins, le personnel technique permanent et les expériences. Les offres techniques sont réalisées en général pas des ingénieurs liés au MinTP, en tant que consultants. Les contraintes procédurales du MinMAP, l’absence de système de certification des entreprises ou de vérification de la validité des pièces aux dossiers et, même s’il est difficile de le vérifier, sans doute une part de corruption, permettent à certaines de ces entreprises d’obtenir des marchés qu’elles n’arrivent que difficilement – ou pas – à honorer. Un indicateur symptomatique de dégradation de ce secteur d’activité est l’importation des engins de TP, qui serait de seulement 50 à 100 unités par an.

La privatisation de l’entretien routier implique que des bureaux d’ingénierie privés assurent le contrôle des travaux. Ces bureaux ont bénéficié et continuent à bénéficier des formations des projets de l’UE. Les audits de la MAIER ont démontré qu’ils assuraient en général correctement leurs responsabilités, même si le niveau d’incompétence de certaines entreprises pouvait rendre leur intervention inefficace.

L’inspection des travaux d’entretien est assurée par les délégations provinciales du MinTP. Les diagnostics portés sur les moyens à la disposition des services déconcentrés et leur déresponsabilisation dans la gestion contractuelle les ont largement déqualifiées.

Le niveau central est également un maillon faible, avec une capacité limitée à mobiliser des moyens et une dépendance vis-à-vis de l’AT maintenue par l’UE au cours de la période de référence. Les avancées réalisées (par exemple la base de données et le SIG) ne sont qu’exceptionnellement poursuivies et si c’est le cas (comme pour la reprise de la MAIER par l’Inspection Générale) en en réduisant significativement la portée.

Les résultats du volet assistance technique et formation du 9ème ont été maigres : difficile absorption des contenus par les stagiaires de l’administration, résistances à la mise en œuvre des techniques apprises, absentéisme des stagiaires des entreprises,…

Sur la longue période, la chronologie des appuis de l’UE et des périodes de repli coïncident avec la qualité de la maîtrise d’ouvrage (Evaluation 9ème FED, prolongée par les entretiens avec le MinTP, le Fonds Routier, l’AT, la DUE), ce qui est un indice d’absence d’autonomie des structures, et donc de manque d’appropriation des réformes par le gouvernement. La restructuration institutionnelle du MINTP mise en œuvre en 2008 n’a pas été digérée. Il manque une volonté politique et un acquiescement des fonctionnaires pour aller vers une agence routière. Les effectifs apparaissent à ce stade à la fois relativement pléthoriques et inexpérimentés.

Les outils de gestion de l’entretien routier sont restés sommaires malgré la durée de l’appui de l’UE. Il est probable qu’ils aient été mis en place lors des périodes de présence de l’assistance technique, puis se sont perdus (compétences et équipements). Ce cercle vicieux conforte l’hypothèse de résistances fortes de tous les acteurs à la rationalisation d’une

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activité pourtant essentielle en principe à l’activité économique mais dont les échéances sont repoussées par la multiplication des opérations de réhabilitation.

5.2.4 Indicateur 524 : Taux de dépassement des délais et coûts des chantiers d’entretien

Il n’a pas été trouvé de moyennes sur les dépassements de délais et de coûts pour les chantiers d’entretien routier. Les résultats des audits de 48 chantiers en 2009 concluaient à ce que seulement 27% des entreprises avaient reçu une note bien/passable, pour 87% pour les bureaux de contrôle (source MAIER). Le contenu des audits eux-mêmes sont éloquents en termes de déqualification de toute la chaine de gestion contractuelle de l’entretien routier.

Le facteur déterminant de blocage est lié aux gains induits par la multiplication des irrégularités dans la passation et l’exécution de marchés publics. L’absence de corrélation entre résultat et rémunération permet des bénéfices à court terme importants pour tous les acteurs, sauf les bénéficiaires finaux – les usagers des routes.

5.2.5 Indicateur 525 : Prise en compte des questions liées à l’environnement et facteurs socio- économiques (y compris question genre) dans la gestion du patrimoine routier

Dès avant 2007, l’environnement avait été intégré dans la construction et l’entretien routiers avec l’appui de l’UE. La pratique des études d’impact environnemental et le suivi des plans de gestion qui les concluent ont été introduits dans le droit camerounais et la pratique de l’administration des routes.

Les chantiers de l’UE ont été utilisés comme des chantiers-école pour les dimensions transversales mobilisées par les routes : impacts environnementaux et sociaux, dimension genre et diffusion du VIH-SIDA. Une évaluation sur leur intégration a été menée en 2007 et a conclu que le transfert de savoir avait été effectif tant auprès de l’administration, des bureaux d’études et des entreprises.

En 2010, l’UE a réalisé une étude sur les mesures d’accompagnement «genre» du projet de construction de la route Garoua Boulaî –Ngaoundére, ce qui démontre la persévérance démontrée par l’UE pour montrer l’exemple de la prise en compte des dimensions transversales dans la gestion des routes.

L’évaluation de 2012 note cependant l’insuffisance des moyens mobilisés par l’Etat pour assurer le suivi des plans de gestion environnementale et sociale des chantiers routier. Ces mêmes dimensions ne sont usuellement pas prises en compte dans la protection du patrimoine routier (entretien courant et périodique, lutte contre la surcharge, barrières de pluie).

5.3 CJ-53 La contribution de l’appui de l’UE à l’augmentation des échanges a été prolongée par la protection du patrimoine routier

5.3.1 Indicateur 531: Diminution du taux de surcharge sur le réseau revêtu

L’appui de l’UE au développement du patrimoine routier au Cameroun au long des différents FED se monte à 500 M €. Il a permis le développement d’axes interrégionaux structurants qui desserve le pays et le Tchad et la RCA, pays voisins enclavés. La politique de protection du patrimoine a été initiée dès la fin des années 90, avec peu de moyens et une volonté politique relative.

La résistance des transporteurs à la lutte contre la surcharge a été forte – indépendamment de l’évidence des dégradations occasionnées. Elle a été entretenue par un jeu d’équilibre entre application du droit, détournement du droit et exploitation des failles du droit auquel tant les transporteurs que le gouvernement ont joué. La force du lobby des transporteurs (et des chargeurs probablement) a limité la portée de la réforme en-deçà du point où les sanctions seraient dissuasives ; elle a acculé le gouvernement dans une position plus incitative que de sanction des pratiques illégale. Sans que cela soit présenté dans la documentation, il est probable que la part des hommes politiques dans l’extraction de la rente des transports a contribué à l’autocensure du droit et la modération des sanctions. Elle

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a d’ailleurs contribué à préserver une niche exemptée de contrôle, le transport des hydrocarbures.

Le dispositif institutionnel comprend :

la Cellule de Protection du Patrimoine Routier au sein de la Direction de l’Entretien et de la Protection du Patrimoine Routiers ;

le Comité interministériel de suivi des opérations de pesage routier (CISOP) créé pour suivre et coordonner le déroulement des opérations de pesage routier sur le territoire national ;

les stations de pesage : installations opérationnelles de contrôle effectif de charges des véhicules avec la mise en place d’équipes interministérielles (MINTP, MINT, MINFI, Gendarmerie) qui en assurent le fonctionnement administratif.

Les transporteurs ont donc profité dans les premières années de la fragilité des dispositifs de pesée et de l’intégrité des agents qui en avaient la charge pour ne pas respecter les limites de charge à l’essieu. Une autre stratégie consistait à contester le résultat d’une pesée sur la base de la différence avec une pesée précédente. Cet évitement n’était pas généralisé et le taux de surcharge à commencer à diminuer, après des sommets à plus de 80%.

La réaction de l’appui de l’UE a été de relever le défi du contrôle par l’introduction de technologies avancées, basées sur l’automatisation (notamment de l’émission des amendes), la transparence des pesées et l’interconnexion des stations. Les sanctions ont été durcies, mais pour les agents chargés du contrôle. En revanche, une partie de l’appui de l’UE visait à améliorer les conditions d’exercice des fonctions de contrôle pour les agents et les forces de l’ordre. La gestion des stations est progressivement déléguée au secteur privé avec un contrôle en continu exercé par l’administration par la centralisation informatique des données. Les opérateurs techniques recrutés sur appels d’offres, assurent le fonctionnement et la maintenance des installations fixes sur base de contrats trisannuels, ce qui a permis de passer d’un taux de disponibilité des équipements de pesée de 50% en 2001 à plus de 95% en 2012.

L’appui de l’UE a réalisé plusieurs diagnostics sur les pratiques et les conditions d’exercice des contrôles pour formuler une approche adaptée au contexte, aux attentes et aux capacités des acteurs. Cette approche a permis de moduler les travaux d’aménagement des stations en fonction des besoins des usagers et des agents, donc de limiter les possibilités de mécontentement.

Les pratiques d’évitement du contrôle deviennent de plus en plus coûteuses pour les transporteurs, principalement le détournement sur le réseau secondaire de routes en terre et le déchargement-rechargement avant et après le contrôle. Le taux de surcharge a été ramené à moins de 10%.

Le succès de l’introduction de la généralisation du contrôle de la charge à l’essieu démontre que les compétences existent et peuvent faire déboucher une réforme conséquente quand le contexte politique le permet.

5.3.2 Indicateur 532: Respect des barrières de pluie sur les pistes rurales et les axes secondaires en terre

Les barrières de pluies n’apparaissent que marginalement dans l’appui de l’UE à l’entretien routier (à la différence de la lutte contre la surcharge). Elles concernent principalement le réseau non prioritaire qui assume des fonctions essentielles de désenclavement économique et social.

Il y aurait de l’ordre de 1500 barrières de pluie installées sur le réseau routier. Elles sont gérées par les services déconcentrés de l’Etat, avec une implication à géométrie variable des collectivités territoriales. Le manque de moyens de l’administration et son manque d’autorité et d’intégrité ne permettent pas que les barrières soient effectives. L’effet de drainage des zones de production à l’écart des principaux axes régionaux ne se met pas en place.

La situation générale de l’entretien routier au Cameroun (cf. ci-dessous) n’implique pas une amélioration de la situation du réseau secondaire à moyen terme.

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Tableau 4 Evolution des conditions du réseau routier pendant entre 1997 et 2011 au Cameroun

Source : Evaluation programmes routiers 9/10ème FED, 2012, p.50.

5.3.3 Indicateur 533 : Portée et taux de couverture du contrôle technique

Le contrôle technique des véhicules a été instauré en 1998. Le parc automobile est vétuste, mal entretenu et de 15 ans d’âge moyen. 18% des accidents sur l’axe Yaoundé-Douala résultent de défaillances techniques et mécaniques des véhicules (Volet sécurité routière - rapport final juillet 2007 – juin 2011). Le dispositif technique de contrôle a été privatisé ; il y a plus d’une douzaine de stations pour couvrir le territoire.

Le diagnostic dressé en 2011 par l’assistance technique du volet sécurité routière du projet 9ème FED est celui d’un échec du fait principalement de la corruption à tous les niveaux. L’obtention d’un certificat a peu à voir avec l’état réel du véhicule. Les contrôles sur route n’entrent pas dans les compétences de la police du trafic (pour les zones urbaines). La gendarmerie en a la compétence, sans contribuer à l’application de la réglementation.


ALAnet (2012) : Evaluation ex-post du 9ème FED, a mi-parcours du 10ème FED et finale du projet de renforcement de la RN 11 et route d’accès au lac Nyos.

BAfD (2012) : Programme de facilitation des transports sur les corridors Douala-Bangui et Douala-Ndjamena,

Commission européenne (2007) : Document et stratégie pays et programme indiciatif national pour la periode 2008-2013.

Commission européenne (2008) : Convention financière du Projet routier 10ème FED

Commission européenne (nn) CAMEROUN –EU, Phase 1 - Programmation nationale du 11ème FED, "Le Document de Stratégie pour la Croissance et l'Emploi 2010-2020"

Commission européenne, (2004) : Conclusions de la revue à mi-parcours du DSDP 2001-2006 (draft).

Commission européenne, Délegation de l’Union européenne au Cameroun (2010): EU Country Team Meeting Cameroon, minutes 14 January 2010.

Délégation de l’Union européenne au Cameroun, External Assistance Management Report (EAMR), période 01/01/12 – 31/12/2012


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Délégation de l’Union européenne au Cameroun, External Assistance Management Report (EAMR), rapport 02/2009


Délégation de l’Union européenne au Cameroun, External Assistance Management Report (EAMR), février 2008

Délégation de l’Union européenne au Cameroun, External Assistance Management Report (EAMR), juillet 2007

DPER, 2010

FASTRAC, Suivi des indicateurs, Sept. 2011

Gbeuly, J. T. (2012), Monitoring Report MR-129301.03. Programme routier 10ème FED, Bruxelles, Commission européenne

Investir au Cameroun, avril 2013

Logistique conseil, Les corridors de transit en Afrique centrale

Plan Directeur Consensuel des Transports en Afrique Centrale, 2012

Plan Directeur Routier, 2006

Protection du patrimoine routier, Dossier de présentation, Janvier 2013

Volet MAIER - Mission d’audit et d’inspection de l’entretien routier 9e FED avril 2008 - juin 2011

Volet sécurité routière - rapport final juillet 2007 – juin 2011

Wilhelm, L. (2010), Monitoring Report MR-129301.01. Programme routier 10ème FED, Bruxelles, Commission européenne

Yeboue, K. (2011), Monitoring Report MR-129301.02. Programme routier 10ème FED, Bruxelles, Commission européenne

Site Web du fond routier : http://www.fondsroutiercameroun.org/

http://www.camerounradio.com/article/la-visite-technique-sous-fond-de-monnayage

http://www.fondsroutiercameroun.org/

http://www.camerounradio.com/article/la-visite-technique-sous-fond-de-monnayage

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6 Question d’évaluation 6 - Secteur développement rural

Question d’évaluation 6: Dans quelle mesure l’appui de l’UE dans le Grand Nord a-t-il contribué à l’amélioration durable des conditions de vie de la population ?

6.1 CJ-61 Contribution de l’appui de l’UE à l’amélioration durable de l’accès de la population (notamment les femmes et les plus vulnérables) aux infrastructures et services de base

6.1.1 Indicateur 611: Réduction du désenclavement des zones rurales

Seulement le PDR a été actif dans ce domaine. Son premier résultat, sous-résultat 1.1 concerne le désenclavement des zones rurales. L’accès physique à une grande partie de la zone cible représente en effet une grande contrainte au développement rural dans la majorité de la zone cible. Cet accès dépend des routes rurales qui font partie du réseau dit non-prioritaire, c’est à dire inéligible au Fonds Routier pour leur entretien. La gestion de ces routes rurales est la responsabilité des communes ; elles sont pour la plupart délabrées faute de financement pour l’entretien depuis des années. Il y a un grand besoin de réhabiliter ces pistes dites de collecte pour permettre un meilleur accès aux villages et aux zones de production. Cependant, l’ampleur du problème est telle que le PDR n’est pas en mesure de réhabiliter l’ensemble des pistes de collecte, car le coût dépasserait largement le budget disponible. En plus, le problème de durabilité se pose car les communes cibles n’ont pour la plupart pas le budget pour entretenir les pistes réhabilitées (DTA Programme de Développement Rural des régions du Nord-Ouest, de l’Est et de l’Extrême-Nord).

Face à ces défis, le PDR cible des interventions ponctuelles (points critiques, ouvrages d’art, ponceaux) sur des routes desservants des axes routiers plus importants. Ces interventions vont au-delà de la simple réalisation matérielle, puisque les infrastructures doivent être construites ou réhabilitées de manière durable, ce qui suppose la définition de procédures et de responsabilités de maintenance (DTA, p. 7).

Les rapports semestriels d’activités indiquent qu’un total de 28 demandes d’appui pour l’aménagement des pistes, ont été réceptionnées. Cependant, la phase de démarrage du projet a pris beaucoup de temps, principalement à cause du retard dans les dossiers d’appel d’offre (DAO).

En outre, suite aux fortes pluies et inondations de 2012, la mise en œuvre des activités retenues après concertation avec les autorités communales n’a pu démarrer qu’en Janvier 2013 dans le cadre du devis-programme n° 2 (Rapport d’activités (période Juillet – Décembre 2012)).

Le rapport suivant (période Janvier – Juin 2013) fait état de 28 demandes et mentionne la mise en œuvre, finalisée ou en cours, de certaines travaux comme le traitement critiques sur certains tronçons de piste, la construction et/ou réhabilitation de certains ouvrages d’art comme des radiers et passages busés.

L’aide-mémoire de l’évaluation (juin 2013) à mi-parcours (juin 2013) mentionne que 31 points critiques ont depuis été réhabilité et 12 ouvrages d’art construits dont 6 en cours de réalisation. Les visites de terrain ont confirmé l’information fournie par les rapports.

Notons dans ce cadre que suite à une visite de la DUE et la CAON en 2012 à des zones inondés, le projet a également été instruit de procéder en urgence au traitement de certains points critiques sur le tronçon Dana – Bangana – Marfi qui était gravement endommagé suite aux inondations. L’intervention du projet y a permis le rétablissement du trafic 5 à 6 mois après la visite.

Les visites de terrain ont confirmé l’information fournie par les rapports. La qualité physique du travail est bonne.

En conclusion, le PDR a réussi à utiliser intelligemment son budget pour ce volet en choisissant en concertation avec les autorités communales des interventions stratégiques qui ont permis un désenclavement des zones rurales dans la région. La qualité physique du travail est bonne, et l’impact potentiel clair, même si relativement limité au regard de

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l’étendue des besoins dans la région – l’UE étant la seule a entreprendre des actions dans ce domaine.

En outre, même si les interventions ont souvent été mises en œuvre en étroite concertation avec les communes concernées, l’absence d’implication de la direction des routes rurales comme le manque, jusque maintenant, de la mise en place de mécanismes clairs d’entretien des pistes, constituent une menace à la durabilité.

6.1.2 Indicateur 612: Couverture de la zone par des points d’eau potable opérationnels (respectant les normes en vigueur)

Le premier résultat, sous-résultat 1.2, du PDR concerne l’approvisionnement en eau potable. La couverture de points d’eau est très basse dans toutes les zones du programme. Un grand nombre de points d’eau sont en panne ou ne fonctionnent pas. Dans les zones rurales, les installations sanitaires sont quasiment absentes. Dans les zones d’élevage, l’accès à l’eau pour abreuver le bétail en dehors de la saison des pluies est souvent problématique. Il est mentionné que le programme privilégiera la réhabilitation des points d’eau existants, tels que les puits modernes, les forages, les sources aménagés. Toutes les interventions pour l’eau potable associeront l’eau, l’assainissement et l’hygiène. La demande pour un point d’eau constituera le point d’entrée pour une campagne d’assainissement et d’hygiène. La préoccupation de la gestion, gage de pérennité, sera prise en compte dès le départ (comité de gestion associant des femmes) (Programme de Développement Rural des régions du Nord-Ouest, de l’Est et de l’Extrême-Nord, DTA, p. 8 et annexe 2).

Les résultats planifiés à ce jour, pour l’essentiel n’ont pas pu être atteint principalement à cause du retard dans les DAO (Programme de Développement Rural des régions du Nord-Ouest, de l’Est et de l’Extrême-Nord, ROM).

Pour la période Juillet 2011 – Décembre 2012, le DP1 (Région de l’Extrême Nord) prévoyait la construction de 35 puits équipés de pompes à motricité manuelle et de 30 forages équipés à motricités manuelle, ainsi que la réhabilitation de 80 points d’eau. Des actions d’animation et de sensibilisation sur la gestion, l’hygiène et l’assainissement des points d’eau étaient également prévues. (DPS, p. 7). Outre ces réalisations, le cadre logique du même document mentionne l’organisation et la formation de 145 comités de gestion des points d’eau (DP1 Programme de Développement Rural des régions du Nord-Ouest, de l’Est et de l’Extrême-Nord).

Les rapports semestriels d’activités indiquent que la phase de démarrage du projet a pris beaucoup de temps et que, l’année dernière, des fortes pluies et inondations entrainé des perturbations importantes dans la mise en œuvre du programme. Le dernier rapport d’activités (période Juillet – Décembre 2012) mentionne que sur 710 demandes d’appui de point d’eau (dont 237 avec une prédominance pour les forages) enregistrées, 80 sites ont été sélectionnés pour un appui de réhabilitation et 65 sites ont été sélectionnées pour la construction de nouveau forages et puits (30 forages, 35 puits) suite à un diagnostic de terrain. Les autorités communales ont été impliquées dans le processus de sélection afin d’optimiser les effets de ce volet du programme. Les chantiers de construction et de réhabilitation ont cependant été retardés par les fortes pluies et inondations en 2012 et les travaux n’ont pu reprendre que vers la fin de l’année.

Suite à l’obtention tardive des non-objections CAON-FED/DUE, d’importantes activités de construction ont été reportées au devis-programme n° 2 qui a démarré en 2013. Un appel d’offre a également été lancé pour la construction de 25 puits écoles. Fin 2012, les propositions d’attribution pour non-objection n’avaient pas encore reçu de réponse.

Le rapport d’activités de Janvier – Juin 2013 mentionne qu’un nombre très important de travaux de construction et de réhabilitation de puits et forages était en cours ou finalisé. L’aide-mémoire de l’évaluation à mi-parcours mentionne les chiffres suivants : construction de 71 puits équipés (dont 13 déjà réalisés) et de 54 forages équipés ; réhabilitation de 130 points d’eau (dont 80 réalisées).

Les visites de terrains ont pu confirmer l’importance de ce volet pour la population rurale (notamment les femmes et filles) qui souvent ne dispose pas encore d’un accès fiable à l’eau potable. Le projet a déjà réussi à construire ou réhabiliter un nombre important de points

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d’eau. Les visites ont cependant constaté un nombre relativement important de problèmes techniques, liés partiellement à des défauts de construction (peu de prestataires de services de qualité), le manque de capacités d’entretien et une implication trop restreinte des usagers. Dans certains endroits la formation des usagers est encore prévue, mais la longue période entre la finition des travaux et cette formation constitue évidemment une contrainte pour la durabilité future. A d’autres endroits, où les usagers ont été formés, cette formation et l’accompagnement n’ont pas suffi à créer des structures et mécanismes d’entretien suffisamment solides pour assurer la pérennité.

Le nombre des réalisations est important mais reste limité par rapport aux besoins très considérables (747 demandes d’appui reçues !). L’initiative du projet à associer les autorités communales dans le processus de sélection est ainsi une démarche adéquate à optimiser les effets de ce volet du programme.

Le programme des microprojets pour le développement des zones du Lac Tchad et de la péninsule de Bakassi prévoyait la réalisation de 20 puits équipés à Darak et de 6 forages (4 à Darak, 2 à Bakassi22). (DTA, Programme des microprojets pour le développement des zones du Lac Tchad et de la péninsule de Bakassi). Selon une information de la DUE, les points d’eau n’ont pas été réalisés à cause de la mauvaise qualité des prestataires de services actifs dans la zone ? Par voie d’avenant de la CF, les fonds ont été utilisés pour des activités de construction d’écoles et de centres de santé.

En conclusion, le PDR a commencé à mettre en œuvre des actions importantes dans ce domaine. Les visites de terrains ont pu confirmer l’importance de ce volet pour la population rurale (particulièrement les femmes et les filles), qui souvent ne dispose pas encore d’un accès fiable à l’eau potable. Le projet a déjà réussi à construire ou réhabiliter un nombre important de points d’eau, qui sont maintenant opérationnels ou le seront dans le futur immédiat.

Cependant, même si les actions entreprises ont été pertinentes et malgré certains retards, relativement efficace, il y a certaines doutes sur la durabilité technique et institutionnelle de certains points d’eau construits ou réhabilités. Les visites ont en effet constaté un nombre relativement important de problèmes techniques et institutionnels qui constituent évidemment une contrainte pour la durabilité future. Enfin, le nombre des réalisations est important mais reste limité par rapport aux besoins très considérables (747 demandes d’appui reçues !).

Le programme de microprojets couvrant la zone du lac Tchad avait également des actions pareilles ; aucune information fiable n’a pu être obtenue sur leur mise en œuvre et, plus important encore, sur l’actuelle utilisation des points d’eau.

6.1.3 Indicateur 613: Fréquentation des écoles et classes - taux de scolarisation (respectant les normes en vigueur)

Le DTA du PDR a prévu une intervention importante dans ce domaine, le secteur des écoles étant souvent très démuni, avec également un grand nombre de bâtiments inachevés. Lorsque les bâtiments existent, les classes sont souvent surchargées. Le ratio élève/enseignant dépasse régulièrement 100/1. Le taux de scolarisation dans l’Extrême Nord est de 41,4% seulement. La plupart des écoles primaires manquent de latrines et de points d’eau.

Le programme cherche à privilégier la réhabilitation ou la complétion des salles de classe existantes. Chaque projet doit être géré par une Association des Parents d’Elèves (APE) ou parfois par une Association de Mères d’Elèves (AME), préalablement formée en gestion et suivi de projets, gestion financière et l'entretien. La réalisation des travaux est effectuée par des entreprises locales ; plusieurs projets ont été regroupés pour minimiser le nombre de DAO et pour attirer des entreprises plus importantes. Un reboisement en arbres d’ombrage accompagne l’investissement (Programme de Développement Rural des régions du Nord-Ouest, de l’Est et de l’Extrême-Nord, DTA, p. 9 et annexe II).

22 Seulement les réalisations dans les zones du Lac Tchad seront mentionnées, la zone de Bakassi se trouvant en dehors de la zone couverte par cette QE.

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Le DP1 (Région de l’Extrême Nord) prévoyait pour la période Juillet 2011 – Décembre 2012 la construction et l’équipement de 14 blocs de deux salles de classe jumelées et de 10 blocs de six latrines avec puits, ainsi que la plantation d’arbres autour des infrastructures (DP1, p. 7). Outre les réalisations mentionnées ci-dessus, le cadre logique du même document mentionne l’organisation et la formation de 145 comités de gestion des points d’eau. Il mentionne en plus la réhabilitation de 13 bâtiments de deux salles de classes avec blocs de six latrines et la construction ou réhabilitation de 27 puits dans les écoles ; en outre il fait état de l’organisation et la formation de 27 APE (DP1, Programme de Développement Rural des régions du Nord-Ouest, de l’Est et de l’Extrême-Nord).

Le rapport d’activités (période Juillet – Décembre 2012) mentionne que les marchés de travaux pour la construction de 14 bâtiments de 2 salles de classe, ainsi que la construction de blocs de 6 latrines ont été attribués et que les chantiers ont été tous installés en mai 2012. Des marchés pur la réhabilitation de 22 salles de classe et la construction de blocs de 6 latrines ont également été attribués et les chantiers installés en avril 2012. Le rapport mentionne également que des appels d’offres sur l’équipement et le mobilier pour salles de classe construites et réhabilitées sont en cours d’exécution.

Le dernier rapport d’activités décrit la suite de la mise en œuvre de ce volet, y inclus le lancement de nouveaux d’appel d’offres.

L’aide-mémoire de l’évaluation à mi-parcours fait état de la construction de 48 salles de classes (dont 28 réalisées), la réhabilitation de 62 autres salles de classe (dont 32 réalisées) et l’équipement de 69 salles de classe (dont 22 réalisés). La construction de blocs sanitaires de 4 ou 6 latrines fait toujours partie de l’appui du projet ; souvent celui-ci prévoit aussi la construction d’un point d’eau.

Les visites de terrain (réalisées pendant les vacances scolaires) ont pu confirmer la bonne qualité des travaux de construction et de réhabilitation, ainsi que leur pertinence. Au regard des besoins énormes de la région, le PDR s’est engagé dans une consultation étroite avec les communes afin de s’assurer que son action permet de résoudre les contraintes les plus grandes. Cette démarche constituera une garantie pour la durabilité de l’action, que l’appui aux APE (prévu dans le futur) devra encore renforcer.

Comme, selon l’information obtenue au niveau des communes, le taux de scolarité était déjà très élevé dans la région avant l’action du projet, son effet primordial est une amélioration des conditions d’enseignement dans les zones rurales (via des salles de classes de bonne qualité, un équipement plus adéquat, la disponibilité de latrines, …). Certaines personnes ressources ont cependant fait remarquer que dans certains cas le manque de logement pour les maîtres, fait que les écoles ont des difficultés à recruter de bons instituteurs.

Le programme des microprojets pour le développement des zones du Lac Tchad et de la péninsule de Bakassi prévoyait (DTA) la construction ou réhabilitation et équipement de 65 salles de classes dont 35 à Darak. En juillet 2010, 12 salles de classe étaient construites sur 18 prévues (DP2) ; la construction du reste des salles de classe était en cours. Le cadre logique du même document ne mentionne pas des réalisations dans ce domaine, mais celui du DP précédent mentionnait la construction de 25 classes à Darak et la livraison de 1200 tables. Le rapport ROM (2010) portant sur ce programme constate que le projet n'a pas encore produit de résultats ou de services utilisables, et au vu de sa progression actuelle, il est douteux que l'objectif spécifique (l’amélioration durable des conditions de vie de la population) soit un jour atteint. Fin 2011, la construction de 25 classes était en effet quasiment (à deux exceptions près) finalisée ; l’équipement de 25 salles de classe serait achevée dans la même période (Rapports d’avancement 2009 à 2011 du projet). Selon une information obtenue de la DUE, toutes les infrastructures prévues ont été finalement réalisées et réceptionnées (provisoirement pour certains et définitivement pour d’autres) ; cependant, le rapport final est attendu depuis avril 2012.

En conclusion, l’appui de l’UE par le biais de deux projets a été relativement considérable dans ce domaine. Le PDR a commencé des actions importantes dans ce domaine, faisant partie d’une démarche intégrée incorporant l’appui à des structures de gestion et prévoyant également la construction de latrines et l’approvisionnement en eau ; le programme de microprojets couvrant la zone du lac Tchad avait réalisé la construction et l’équipement de

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25 classes ; cependant l’information sur l’utilisation effective de ces bâtiments manque. Le niveau de progrès du PDR, d’une part, et l’absence d’information d’autre part (projet Lac Tchad) ne permettent cependant pas d’analyser l’effet de l’appui de l’UE sur la fréquentation des classes et le taux de scolarisation. Dans la zone PDR, l’action du projet semble surtout avoir eu une incidence au niveau des conditions d’enseignement, le taux de fréquentation ayant déjà atteint des niveaux considérables.

6.1.4 Indicateur 614: Fréquentation des centres de santé (respectant les normes en vigueur)

Le DTA du PDR pose que le programme interviendra de différentes façons dans ce domaine: construction, réhabilitation, compléments (points d’eau, latrines,..), équipement des centres de santé. La dimension environnementale (boisement) sera prise en compte. Un Comité de gestion sera formé en gestion et suivi de projets, gestion de finances et l’entretien. La réalisation des travaux sera effectuée par des entreprises locales (Programme de Développement Rural des régions du Nord-Ouest, de l’Est et de l’Extrême-Nord, DTA p. 8 et annexe II). Le volet Extrême Nord du programme a cependant décidé de ne pas intervenir dans le secteur de la santé.

Le DTA du Programme des microprojets pour le développement des zones du Lac Tchad et de la péninsule de Bakassi prévoyait la construction de 5 centres de santé (3 à Darak). Le cadre logique du DP2 mentionne la construction d’un centre de santé intégré ; les rapports de 2010 et 2011 font référence à la construction d’un centre à Darak. Le rapport ROM (2010) a constaté que le projet n'a pas encore produit de résultats ou de services utilisables, et au vu de sa progression au moment de la mission, le rapport a douté qu’il est douteux que l'objectif spécifique (l’amélioration durable des conditions de vie de la population) soit un jour atteint.

En conclusion, la contribution de l’UE au niveau de la fréquentation des centres de santé a été limitée. Le PDR n’intervient pas dans ce domaine dans la région et le programme des microprojets semble avoir réalisé un centre (contre 5 prévus) dont l’utilisation n’a pas pu être vérifiée lors de la visite de terrain.

6.2 CJ-62 Contribution de l’appui de l’UE à l’existence et à l’augmentation durable de la production végétale et animale notamment au niveau des groupes vulnérables

6.2.1 Indicateur 621: Evolution (niveau de production et diversification) de la production végétale

Le DTA du PDR indique que les demandes/attentes exprimées par les bénéficiaires potentiels touchent quasiment tous les secteurs productifs, avec une forte tendance pour les productions génératrices de revenu. Le PDR fournit un soutien à travers des modules (composées d’une série d’actions types d’ordre technique et organisationnel) et à travers l’appui a des micro-projets. Il est clair que, s’agissant d’un programme à la demande, et vu les opportunités, un grand nombre de types de microprojets pourrait être éligibles. Dans la pratique, pour fixer les idées, tant en matière de nature d’activité que pour ce qui concerne l’approche et les coûts, une liste de modules possibles a été produite. Les principaux modules sont les suivants : R2.1 Productions Végétales : 1) Cultures Pluviales : Amélioration et sécurisation ; 2) Outillage (et traction animale) ; 3) Irrigation/contre saison ; 4) Vergers commerciaux ; 5) Spéculations nouvelles et/ou à forte valeur ajoutée) ; 6) Commercialisation (activités et infrastructures) ; 7) transformation (DTA p. 8, Programme de Développement Rural des régions du Nord-Ouest, de l’Est et de l’Extrême-Nord).

Le DP1 du programme PDR mentionne quelques activités : l’appui à la mise en œuvre de micro-projets générateurs de revenus dans le domaine agricole et l’accompagnement technique et organisationnels des acteurs/porteurs des projets. Le cadre logique, sous le résultat 2, mentionne le financement et mise en œuvre de 200 micro-projets dans le domaine de la production végétale (DP1, p. 7 + Annexe, Programme de Développement Rural des régions du Nord-Ouest, de l’Est et de l’Extrême-Nord).

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Les rapports semestriels d’activités indiquent que la phase de démarrage du projet a pris beaucoup de temps et que, en 2012, des fortes pluies et inondations entrainé des perturbations importantes dans la mise en œuvre du programme. Le rapport ROM du PDR indique cependant que le soutien aux activités génératrices de revenus (AGR), y compris ceux ayant trait a la production agricole, ont connu un début de réalisation. Ainsi il apparait que ces résultats qui sont du « soft » en ce qu’ils ont permis la mise en place des préalables pour l’atteinte des résultats sont insuffisants pour l'atteinte des résultats escomptés (Programme de Développement Rural des régions du Nord-Ouest, de l’Est et de l’Extrême-Nord, ROM).

Pour ce qui s’agit des micro-projets, le rapport d’activités (période Juillet – Décembre 2012) mentionne que le projet a reçu 1665 demandes d’appui dans le secteur ‘développement rural’. Les catégories des demandes les plus importantes concernent entre autres des microprojets de productions végétales. Du total de 550 demandes réceptionnées, 237 ont été acceptées et 122 étaient en cours de réalisation fin 2012 (les autres demandes étaient placées en attente pour le DP2). Ces demandes se déclinent en trois catégories majeures : les petits périmètres irriguées, la culture attelée/cultures pluviales et la sylviculture et arboriculture fruitière. Le rapport mentionne un taux de réalisation qui est surtout important pour les petits périmètres irrigués..

Les informations les plus récentes sur le PDR (Aide-mémoire de l’évaluation à mi-parcours, rapport d’activités Janvier – Juin 2013) montrent que dans ce domaine le projet a permis de réaliser mi 2013, 182 forages pour 128 microprojets. Des 157 forages utilisés au cours de la campagne 2012 – 2013, 95 ont été déclarés fonctionnels et 55 non-fonctionnels. Après analyse, on a pu conclure que la cause principale des problèmes se situe au niveau du forage proprement dit (tuyau mal disposé, …) ; tous ces forages devront être repris avant leur réception définitive.

La superficie cultivée par micro-projet est en moyenne 0,5 ha ; des 109 micro-projets installés, 100 ont produit des oignons au cours de la dernière campagne, avec une production moyenne par microprojet de 4,35 tonnes avec des rendements entre 4,75 et 14,1 tonnes/ha, ce qui appréciable mais reste nettement inférieur au potentiel. Les visites de terrain ont confirmé le grand potentiel de cette activité dans la zone du projet où se trouvent des grands bassins dont le potentiel de production est encore sous-utilisé. Comme il s’agit d’une action déjà bien connue et implantée, elle ne pose pas de problèmes majeurs aux bénéficiaires qui sont capables de bien gérer l’équipement et d’assurer la pérennité pour autant que la construction des forages réponde aux normes.

Outre cette activité, le PDR a également appuyé la construction/réhabilitation de pépinières (appui à 6 pépinières amorcé) (rapport d’activités de Janvier – Juin 2013).

Etant donné le niveau de réalisation de l’appui, il est encore trop tôt pour se prononcer sur les effets du PDR sur la production et diversification végétales.

La deuxième composante du Projet d’Amélioration de la Productivité Agricole (PAPA) vient en appui à la diversification des productions en Zone Cotonnière. Ce projet cherche à élargir la base économique du revenu des producteurs en promouvant des productions diversifiées et rémunératrices (maïs, sorgho, mil, soja, arachide, tournesol, petits élevages, …) venant compléter la culture du coton. Cet appui passe par un appui conseil technico-économique, un appui financier aux projets productifs (intrants et matériels agricoles, stockage des surplus vivriers, service financier de warrantage sur stocks), et la professionnalisation des Organisations des Producteurs Agricoles (OPA). Les appuis proposés visent en dernier lieu à procurer des gains de productivité physiques et financiers substantiels pour les producteurs (par économies sur les coûts, amélioration de l’accessibilité aux intrants indispensables de base, amélioration de performances techniques, gains de productivité du travail, meilleure valorisation des surplus, meilleure intégration agriculture-élevage, amélioration du financement des cycles de production de contre saison, amélioration de l’accès à l’information) (DTA du PAPA, p. 13).

La mission ROM (2013) met en évidence des produits préalables dans ce domaine, plus particulièrement : i) réseau des producteurs de la filière coton identifié ; ii) définition des éléments de l'étude sur les infrastructures de stockage (existantes et à construire) des

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semences améliorées des cultures vivrières; iii) élaboration d'un Protocole d'Entente avec l'IRAD (Institut de Recherche Agricole pour le Développement) sur 'approvisionnement du réseau des producteurs de semences. Le rapport pose qu’aucun des résultats planifiés n'a pu être atteint à ce jour et les groupes cibles n’ont pas accès aux effets positifs prévus. La plupart des IOV des Résultats ne sont pas mesurables actuellement et la contribution des Résultats à l'atteinte des OS est très limitée. Cependant, le contexte d'intervention semble être favorable au bon déroulement du Programme et certaines hypothèses se manifestent positivement, au niveau des résultats des trois Composantes du Programme (PAPA, Rapport ROM 2013).

Le rapport (2011) du programme des microprojets pour le développement des zones du Lac Tchad et de la péninsule de Bakassi mentionne la signature de 10 contrats de service pour la fourniture de matériel et intrants agricoles (intrants, herbicides, pesticides, matériel de traitement de récoltes, kits embouche bovine, matériels de labour et de transport agricole, etc.). (Rapport d’activités 2011, programme des microprojets pour le développement des zones du Lac Tchad et de la péninsule de Bakassi). Le Rapport final des activités de suivi de ce projet indique qu’il a permis la structuration de 160 GIC (Groupements d’Intérêt Commun) qui ont chacun bénéficie d’un micro-projet dont, dans beaucoup de cas, les effets n’étaient attendus que dans la période post-projet. Au niveau de l’appui à la production agricole, au moment de la clôture du projet, l’appui avait mené à une augmentation de la superficie mise en culture par membre de 25 à 35% en moyenne (pour différentes cultures y inclus le maïs, le niébé et le riz).

Le rapport de l’AT appuyant la consolidation des groupements de paysans dans le département du Logone et Chari pose qu’étant donné les coûts élevés d’une culture irriguée, les performances de production et la gestion des revenus doivent être l’objet d’une gestion dont la technicité est en dehors des compétences locales pour certains périmètres. Le processus de renforcement a cependant, dans son ensemble a enregistré des avancées notables, notamment en ce qui concerne la programmation des campagnes et la cohésion calendaire des producteurs d’un même périmètre. Les groupes motopompes ont été correctement entretenus, les quittances ont été de mieux en mieux recouvrées. L’enchaînement des campagnes est facilité par l’existence de fonds de roulement pour un quart des Unions de GIC (Groupement d’Intérêt Commun). L’amélioration incontestable des conditions socio-économiques de vie, conséquence de l’augmentation de la production, est visible (Rapport annuel d’activités, Contrat d’Assistance Technique/2008 relatif à l’assistance technique pour la poursuite de la consolidation des groupements de paysans dans le département du Logone et Chari). Les foyers se sont certes enrichis mais les périmètres se sont globalement appauvris : les moteurs sont vieillissants, le réseau d’irrigation n’a plus le potentiel de départ, l’épargne a été dilapidée, l’endettement des groupements est élevé, les possibilités de crédit bancaire sont quasiment nulles, la confiance au sein de l’organisation globale est entamée et les bons exemples de réussite n’ont pas pu s’imposer. Le nombre de périmètres est passé de 13 à 28 mais la mise en valeur des terres a diminuée (Ibidem).

En conclusion, des deux programmes majeurs (PAPA et PDR) en cours, c’est surtout le PDR qui a déjà fait des avances qui doivent permettre une augmentation de la production agricole végétale, notamment par l’aménagement de périmètres irrigués. Les deux programmes semblent, dans leur conception, consacrer une attention importante à la réalisation de ‘préalables’, comme un renforcement des groupements de producteurs, en vue d’une atteinte durable des résultats escomptés. Les informations sur le programme de microprojets dans les zones du Lac Tchad permettent de constater que l’appui à la création et au fonctionnement d’un nombre important de GIC a été efficace et permis une augmentation de la production végétale ; des informations sur la suite de cette action manquent cependant. L’information sur le rapport de l’AT qui a travaillé sur la consolidation des groupements de paysans dans le Logone - Chari fait témoin d’une amélioration incontestable des conditions socio-économiques de vie de la population grâce à une augmentation de la production rizière, mais indique également la fragilité du progrès acquis au regard du manque d’accès au crédit et la détérioration du réseau d’irrigation.

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6.2.2 Indicateur 622: Evolution (niveau de production et diversification) de la production animale

Le DTA du PDR indique que les demandes /attentes exprimées par les bénéficiaires potentiels touchent quasiment tous les secteurs productifs, avec une forte tendance concernant les productions pour le marché fournissant des revenus monétaires, sans que le caractère réaliste de certaines demandes soit toujours bien maitrisé. Il est clair que, s’agissant d’un programme à la demande, et vu les opportunités, un grand nombre de types de microprojets pourrait être éligibles. Dans la pratique, pour fixer les idées, tant en matière de nature d’activité que pour ce qui concerne l’approche et les coûts, une liste de modules possibles a été produite. Les principaux modules seraient les suivants : R2.2 Productions animales : (1) Petits élevages familiaux ; (2) Elevages améliorés ; (3) Filière laitière ; (4) Filière viande ; (5) Pisciculture ; (6) Apiculture. Infrastructures d'élevage (DTA p. 8, Programme de Développement Rural des régions du Nord-Ouest, de l’Est et de l’Extrême-Nord).

Le DP1 du PDR mentionne quelques activités dans ce domaine: l’appui à la mise en œuvre de micro-projets générateurs de revenus dans le domaine d’élevage en amont et en aval de la production et l’accompagnement technique et organisationnel des acteurs/porteurs des projets. Le cadre logique, sous le résultat 2, mentionne le financement et mise en œuvre de 50 micro-projets dans le domaine de la production animale (DP1, p. 7 + annexe, Programme de Développement Rural des régions du Nord-Ouest, de l’Est et de l’Extrême-Nord).

Le dernier rapport d’activités (période Juillet – Décembre 2012) mentionne que le projet a reçu 1665 demandes d’appui dans le secteur ‘développement rural’. Les catégories de demande concernent entre autres des microprojets de productions animales (19,3% des demandes). Du total de 319 demandes réceptionnées, 43 ont été acceptées dont uniquement 2 projets étaient en cours de réalisation fin 2012 (les autres demandes étaient placées en attentes pour le DP2). Le dernier rapport d’activités (période Janvier – Juin 2013) mentionne la réhabilitation de deux fermes avicoles (dont une marchait bien mais connaissait des problèmes au moment de la visite de terrain).

La composante laitière du programme PAPA (Programme d’Amélioration de la Productivité Agricole) a pour objet le développement participatif des exploitations agropastorales par un soutien à différents niveaux en vue de sécuriser les revenus des éleveurs et contribuer à une meilleure couverture du marché national de produits laitiers: (1) la mise en place au sein des groupements d’un dispositif pérenne autogéré de suivi des activités, d'appui conseil et d’approfondissement de la connaissance du milieu, des acteurs et des facteurs de la production en collaboration avec les institutions publiques et privées concernées par le secteur laitier; (2) la structuration et la professionnalisation des acteurs de la filière dans les domaines de la production et de la commercialisation et (3) la promotion des pratiques de récolte et de stockage de paille/fanes et la mise place des cultures fourragères. Le cadre logique en annexe du DTA ne donne pas des données plus spécifiques (PAPA, DTA, p. 14).

Au niveau des trois composantes du Programme, il a été possible de mettre en évidence seulement des produits préalables. Ceux-ci concernent pour la Composante 1 (Filière laitière) : i) la mise en place du processus d'identification des acteurs de la filière lait ; ii) la définition des bassins de production et collecte des besoins des OPA de la filière ; iii) la définition des besoins en semences fourragères et des surfaces de production en collaboration avec un centre de recherche (IRAD, Institut de Recherche Agricole pour le Développement); iv) l’identification des localités pour la mise en place des unités de transformation ; v) l’identification des points de collecte du lait. Aucun des résultats planifiés n'a pu être atteint à ce jour et les groupes cibles n'ont pas accès aux effets positifs prévus. (PAPA, Rapport ROM 2013).

Le rapport final des activités de suivi des bénéficiaires du programme de développement des Zones du Lac Tchad mentionne que suite à l’action du projet, l’accroissement au niveau de la production de poisson fumée était moins importante (autour de 15%), tandis que celle dans la production de poisson était considérable (50%) après l’aménagement de deux nouveaux étangs.

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En conclusion, l’appui de l’UE au niveau de l’augmentation de la production animale a été jusque maintenant assez modeste. Très peu d’activités d’appui ont été conçues ce qui est assez étonnant au regard du grand potentiel du secteur d’élevage dans la région. L’intervention du PAPA pourra cependant amener un changement dans cette situation dans le futur.

6.2.3 Indicateur 623: Evolution dans la disponibilité d’infrastructures d’appui à la production (p. ex. marchés, réseaux d’irrigation)

Le DP1 du PDR mentionne la construction de magasins de stockage et de commercialisation et le cadre logique spécifie que 30 unités de stockage et 20 unités de transformation seront réalisées (DP1, p. 7 + annexe, Programme de Développement Rural des régions du Nord-Ouest, de l’Est et de l’Extrême-Nord).

Comme déjà mentionné ci-dessus, le dernier rapport d’activités (période Juillet – Décembre 2012) du PDR mentionne que le projet a reçu 1665 demandes d’appui dans le secteur ‘développement rural’. Les catégories de demande incluent également le domaine d’appui à la production: des micro-projets de transformation post récolte (surtout des moulins ; 386 demandes dont 97 acceptées et 31 en cours de réalisation fin 2012), des projets de commercialisation (13 projets dont aucun n’a été accepté) et autres (huit projets, tous acceptés et en cours de réalisation). Le dernier rapport d’activités (période Juillet – Décembre 2012) et l’aide-mémoire de l’évaluation à mi-parcours donnent les informations suivantes sur les réalisations : la construction de 6 magasins de stockage de riz paddy d’une capacité de 200 à 250 tonnes, qui sont déjà opérationnels et permettent les bénéficiaires de sécuriser leur récolte contre les risques d’inondation et de commercialiser une partie de la récolte au moment où les prix de marchés seront plus intéressants, et la construction de 12 unités de conservation d’oignons, dont 9 sont déjà fonctionnelles, même si certaines ont encore de problèmes de gestion ou techniques (calies de séchage fragiles, …). Le PDR a également réalisé la construction de 2 bâtiments marchands (blocs de 10 boutiques, d’un magasin et d’un bloc de 6 latrines) dont un chantier est encore en cours de réalisation. Finalement, le PDR s’est engagé dans la construction et installation de 31 unités de transformation de céréales (moulins et moteurs, abri). Cependant, le fournisseur des moulins n’a pas été en mesure de respecter ses engagements de sorte qu’un nouveau DAO devra être relancé.

La composante laitière du programme PAPA (Programme d’Amélioration de la Productivité Agricole) a pour objet le développement participatif des exploitations agropastorales par un soutien à différents niveaux en vue de sécuriser les revenus des éleveurs et contribuer à une meilleure couverture du marché national de produits laitiers, ce qui inclut entre autres la mise en place de facilités d’investissements pour doter les groupements et des coopératives en équipements de production et de transformation. Le cadre logique en annexe du DTA ne donne pas des données plus spécifiques (PAPA, DTA, p. 14).

Le deuxième objectif spécifique du projet ‘Concertation entre communes et organisations d’éleveurs en vue de la gestion équitable et durable de l’espace agro-pastoral dans le Nord et l’Extrême Nord du Cameroun’ est le renforcement des capacités des organisations d’éleveurs et des communes en vue de l’amélioration de la gestion concertée et inclusive des marchés à bétail (Description d’Action du projet). Le rapport d’avancement de Janvier 2013 mentionne l’élaboration d’un système d’information sur les marchés bétail et l’élaboration d’une stratégie de plaidoyer pour des transactions plus équitables sur les marchés à bétail. Un contact pendant la visite de terrain avec les responsables du projet a permis de mieux connaître les résultats atteints jusque maintenant, qui incluent, entre autres, la délimitation de 124,5 km de couloirs de passage, de 185 km2 de pâturages et de 75 km de couloirs de transhumance. En outre, 19 comités de gestion de marchés à bétails ont été créés.

En conclusion, la contribution de l’appui de l’UE dans le domaine de la disponibilité d’infrastructures d’appui à la production a été relativement importante et le sera encore davantage dans le futur. Il est cependant trop tôt pour clairement identifier les effets de cet appui au niveau de la commercialisation, la production, la sécurité alimentaire et les revenus.

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6.3 CJ-63 Contribution de l’appui de l’UE à l’augmentation durable du degré d’autosuffisance alimentaire (notamment pour les femmes et les plus vulnérables)

6.3.1 Indicateur 631: Evolution du rapport poids/taille des enfants de 6 à 36 mois

Le DTA du PSAD décrit la situation dans la zone de programme comme suit. La pauvreté rurale de la zone du programme est flagrante. Elle résulte du faible revenu des populations, de l'insécurité alimentaire, de l'inégalité dans l'accès aux moyens de production, aux soins de santé primaires, à l'éducation, de la dégradation des ressources naturelles et de la vulnérabilité aux risques naturels. En outre, la pandémie du VIH/SIDA, dont le niveau d'infection est préoccupant, constitue une menace sérieuse face aux efforts de développement tels que le DSRP les décline. Les diverses missions dépêchées dans la zone ou études la concernant révèlent les faits suivants : une malnutrition, modérée à sévère, est présente dans les deux provinces les plus septentrionales, avec une acuité plus marquée dans la province de l'Extrême Nord. 15% des enfants ont un rapport Poids/Taille inférieur à 85% de la médiane. Les enfants de 6 à 11 mois et de 24 à 35 mois sont les plus atteints par cette malnutrition (DTA p. 2, Programme conjoint pour la Sécurité alimentaire et l’Appui au Développement (PSAD) dans les provinces de l’Adamaoua, du Nord et de l’Extrême Nord).

Nous n’avons pas pu trouver de données plus récentes et fiables sur l’évolution nutritionnelle depuis la préparation du PSAD. L’action efficace du PSAD (construction et approvisionnement de 350 greniers qui selon le rapport ROM sont bien gérés) laisse cependant supposer que celle-ci a produit un impact sur la situation nutritionnelle, au moins pendant un certain temps. Le fait que certains des groupes gérant les greniers ont changé la fonction des greniers (voir ci-dessous) crée en effet une incertitude sur la durabilité des effets nutritionnels du programme.

6.3.2 Indicateur 632: Evolution de la disponibilité de céréales bien stockées au niveau des villages (surtout dans les zones les plus vulnérables)

La composante « diversification des productions en Zone Cotonnière » (Projet PAPA) envisage d’élargir la base économique du revenu des producteurs par l’accès à des productions diversifiées et rémunératrices (maïs, sorgho, mil, soja, arachide, tournesol, petits élevages, …) venant compléter la culture du coton (DTA, PAPA).

Le résultat 1 du PSAD prévoyait la construction de 350 greniers communautaires en deux ans par de petites entreprises locales ou des tâcherons, sur la base d'appels d'offres. Chaque grenier devrait être fourni de dix tonnes de céréales (stock initial). Le mode participatif détermine le fait que les bénéficiaires, dont les femmes, sont associées à la réalisation du grenier. Il prévoit également l’achat de céréales (2.500 tonnes de sorgho-millet et 1.000 tonnes de maïs) et leur transport vers les points de stockage, puis vers les points de livraison (DTA p. 7, PSAD). Les bénéficiaires sont estimés à 1.105.000 dont 735.000 femmes (Rapport d’avancement Avril – Juin 2009).

Les rapports du même programme donnent les données suivantes en ce qui concerne la situation des achats de céréales et la construction et gestion des greniers par le PSAD (Rapports d’état d’avancement):

Juin 2008 : plan d’achat de 1000 tonnes de sorgho et 750 tonnes de maïs achetés

Novembre 2008 : modification du plan précédent : achat de 1.181 tonnes de maïs et 600 tonnes de sorgho – réalisé à ce moment : 976 + 120 (achat local) tonnes de maïs et 450 tonnes de sorgho, qui étaient déjà partiellement distribués

Mars 2009 : l’arrivée des céréales du PSAD dans 175 greniers était un soulagement pour les villageois qui n’avaient plus rien à manger ; actuellement les bénéficiaires sont en train de rembourser grâce aux récoltes de sorgho ; le taux de reconstitution des stocks est de l’ordre de 95%. Le rapport mentionne des faiblesses dans la gestion des greniers

Mars 2009 : démarrage de construction de 175 magasins de stockage, dont 135 dans le Grand Nord et appels d’offre pour la fourniture de 1.750 tonnes de céréales

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Juin 2009 : suivi de la mise en œuvre (construction) de 175 grenier communautaires dans les villages vulnérables ; identification de 175 nouveaux villages et 175 nouveaux groupes bénéficiaires pour le compte de l’année 2009-2010

Décembre 2009 : l’encadrement des groupements est efficace et les comités de gestion mis en place par les ONG associées au programme; les 175 greniers de l’année 2008-2009 ont été bien gérés dans l’ensemble et plus de 99% des groupements ont ouvert des comptes d’épargne. A ce moment 1.689 des 1.750 tonnes reçues ont été reconstitués (96%). Il était prévu qu’avec la prochaine récolte de céréales de contre saison, ce taux va largement dépasser les stocks reçus par les groupements. Le processus est en voie de pérennisation.

Les activités de construction de 175 greniers sont presque arrivées à terme. Le nombre de bénéficiaires dans le Grand Nord au niveau des greniers opérationnels est estimé à environ 129.500 personnes dont 71.225 femmes. Pour l’année 2009-2010 915,7 tonnes de céréales ont été livrées et 310 autres tonnes étaient en cours de livraison. Un programme de construction de 175 nouveaux greniers était en cours de préparation.

La mission ROM de 2009 a constaté que la composante relative à la sécurisation alimentaire des communautés (résultat 1) a pris beaucoup de temps pour démarrer, tant il a été ardu d'identifier les 410 communautés prioritaires dans les trois provinces où les besoins sont énormes. Les activités d'animation/formation avec les premiers 205 groupements d'initiative commune (GIC) ont pu démarrer fin 2008. Le PSAD n'a pas pu constituer les stocks de céréales (2.050 tonnes, 10 tonnes par GIC) avant la période de soudure vu la difficulté de s'approvisionner sur le marché national (pénurie au niveau provincial et national). Face à cette situation, le PAM a été autorisé par la DUE à s'approvisionner sur le marché international ce qui a entraîné un retard supplémentaire. En définitive, la distribution des stocks n'a pu se faire qu'à partir d'octobre 2008 et s'est terminée en fin janvier 2009, soit après la période de crise. La difficulté d'identifier les sites d'intervention a aussi obligé de reporter à fin 2008 la publication des appels d'offres pour la construction des greniers. Les marchés n'ont été attribués qu'en début 2009 mais les 175 constructions prévues sont presque terminées.

Lors de la visite ROM, le projet n'avait pas encore atteint les deux résultats attendus. La situation alimentaire des communautés ne s’était pas encore améliorée car les stocks céréaliers qui ont été constitués très tardivement n'ont pas été sollicités (sauf dans de très rares zones qui sont confrontées à une période de soudure pendant les cultures de contre-saison) (PSAD, Rapport ROM 2009).

La visite de terrain a permis d’obtenir des données complémentaires sur ce programme. Suite à des difficultés opérationnelles, le programme n’a pas pu compléter la construction de 32 (des 350) greniers prévus. D’autre part, le modèle développé par le programme a été favorablement accueilli par le Gouvernement qui s’est engagé à le continuer via les services décentralisés du MINADER qui seront en charge du ciblage des greniers et du suivi de la mise en œuvre de leur construction (y inclus réception des travaux). Ce nouveau projet prévoit également la création d’une fédération des greniers villageois.

Cinq greniers villageois ont été visités pendant la visite de terrain. Les cinq bâtiments étaient toujours utilisés en bonne condition avec, dans deux cas, des réparations faites par le groupement. Cependant, seulement dans un cas - un grenier dans un village éloigné des marchés - le concept initial du PSAD a été maintenu, ce qui a permis le développement du stock céréalier du GIC. Dans les autres cas, le stock initial a été converti en fonds de commerce pour le GIC et/ou ses membres, Les activités entreprises concernent la vente et l’achat des céréales (aux prix de marché), la transformation et le commerce de légumes considérés comme plus rentable que le commerce de céréales. L’effet actuel de l’action du PSAD varie donc d’un grenier à l’autre ; cela dit, dans tous les cas les GIC concernés se sont renforcés et continuent leur action économique. L’action a contribué également au renforcement de la position des femmes (membres des GIC), même s’il y a eu des cas où les pouvoirs villageois ont voulu s’emparer du contrôle des greniers.

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Finalement, dans tous les cas, l’échelle de l’action est moins grande qu’estimé dans les rapports initiaux de mise en œuvre du projet (qui l’estimaient à 2.000 à 3.000 habitants par grenier).

Comme déjà mentionné ci-dessus, le rapport d’activités (période Juillet – Décembre 2012) du PDR mentionne que le projet a reçu 1.665 demandes d’appui dans le secteur ‘développement rural’. 265 de ces demandes concernent des microprojets pour stockage – conservation des récoltes: jusque fin 2012, 79 de ces demandes était traités, dont 31 acceptées et 6 en cours de réalisation. Le dernier rapport d’activités (Janvier – Juin 2013) mentionne que 6 magasins (capacité de 200 à 250 tonnes) destinés au stockage du riz sont devenus opérationnels et devraient être utilisés pendant la campagne actuelle. Ils devaient permettre la sécurisation de la récolte contre les inondations et le stockage pour une commercialisation au moment où les prix sont devenus plus intéressants. Ces magasins seront équipés plus tard de mini-décortiqueuses. Comme c’était le cas avec d’autres actions similaires, une bonne partie des structures bénéficiaires n’avait pas encore acquis les compétences nécessaires à bien gérer les infrastructures.

En conclusion, l’appui de l’UE semble avoir été efficace à mettre en place un système de disponibilité de céréales au niveau d’un nombre important de villages et d’y instaurer un mécanisme de gestion locale permettant la reconstitution des stocks après la récolte et l’augmentation de la résilience des villages par le développement de l’épargne en nature. Les visites de terrain ont démontré que le volet institutionnel reste le point faible de l’action dans la démarche que les structures de gestion peu solides impliquent soit une réorientation de l’action soit une mise en œuvre peu efficiente qui hypothèque l’effet potentiel de l’action.

6.3.3 Indicateur 633: Qualité du fonctionnement du dispositif de prévention de crises alimentaires

Le PSAD avait prévu la mise en place d'un mécanisme, l'observatoire de la vulnérabilité à l'insécurité alimentaire, auprès du SNAR, pour suivre la sécurité alimentaire (collecte, analyse et dissémination, étude du marché pour les prix des denrées de première nécessité, évaluation des échanges transfrontaliers, etc.), avec comme objectifs spécifiques d’analyser (1) la structure, la performance et la situation du marché céréalier dans la zone couverte, ainsi que les perspectives à court et moyen termes, (2) la structure, la performance et la situation des flux alimentaires avec les pays voisins, notamment le Nigéria et le Tchad, (3) les prix au producteur, au consommateur et de parité et (4) les systèmes de stockage et de transport. Ces connaissances devaient être utilisées pour le renforcement du suivi des marchés au Cameroun et dans la région. Cet observatoire, logé au MINADER (Ministère de l’Agriculture et du Développement Rural) - Cellule/SNAR, constituera la référence qui centralisera toutes les données et pourra les fournir aux instances de décisions comme aux acteurs de la filière céréales (PSAD, DTA, p. 8).

Progrès réalisés (base : rapports d’états d’avancement) :

Juin 2008 : actions préparatoires, entre autres la création d’une base de données (prix des céréales, …) ; démarrage du système prévu pour août 2008 avec un atelier dans chaque province ;

Novembre 2008 : le consultant travaille toujours avec les partenaires pour la préparation d’un atelier d’élaboration des stratégies et mécanismes de mise en place d’un système de suivi et d’information sur la sécurité alimentaire ;

Mars 2009 : le système n’a pas pu être réalisé en 2008 (aucune information supplémentaire) – les ateliers sont prévus pour avril 2009 ;

Décembre 2009 : le système de suivi et d’information sur la sécurité alimentaire ne fonctionne pas correctement à cause de l’insuffisance des moyens mis à sa disposition par les structures décentralisés du MINADER.

La visite ROM a constaté que « le Système d'Information sur la Sécurité Alimentaire (résultat 2) en était encore au stade de la réflexion. Les termes de référence pour l'organisation de trois ateliers (un par région) ont été élaborés par l'UGP et validés par le Bureau Pays du PAM. Ces ateliers se tiendront courant avril 2009. Au regard du système d'information sur la sécurité alimentaire, le projet n'a encore délivré aucun service. Les partenaires impliqués

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doivent sous peu définir les modalités de sa création et de sa gestion durable. » (PSAD, Rapport ROM 2009).

Il n’est pas clair encore quel a été l’impact de la décision du PAM à ne pas cofinancer le projet à cet égard.

La visite de terrain a en grande mesure confirmé l’information recueillie lors de la phase documentaire. Le manque de coordination entre les ministères concernés s’est ajouté aux difficultés mentionnées ci-dessus. En outre, il semblerait selon les informations obtenues, que le PNUD veuille reprendre l’initiative. De son côté le PAM préfère changer de stratégie et investir dans la mise sur pied de mécanisme de prévention de risque de catastrophe.

En conclusion, le PSAD, malgré des efforts importants, n’a pas pu atteindre son but de mettre en place l'observatoire de la vulnérabilité à l'insécurité alimentaire. La raison principale de cet échec était l’insuffisance des moyens mis à sa disposition par les structures décentralisés du MINADER et le manque de coordination entre les différents ministères. Il faut également noter que le projet a été exécutés avec des fonds FED uniquement tandis que les autres contributions attendues (PAM et gouvernement camerounais) n’ont pas été réalisées jusqu’à la clôture des activités.

6.4 CJ-64 Contribution de l’appui de l’UE à l’amélioration durable des capacités des collectivités territoriales décentralisées et des groupements locaux

6.4.1 Indicateur 641: Qualité des capacités du personnel et des élus communaux, et des cadres des groupements communaux

Le résultat 3 du PDR concerne l’amélioration des capacités et revenus propres des collectivités territoriales décentralisées des régions concernées par (1) le renforcement des capacités des personnels et des élus locaux, (2) l’appui à l’élaboration des plans de développement et l’aménagement des espaces communaux, (3) le renforcement organisationnel (DTA, p. 9, Programme de Développement Rural des régions du Nord, Ouest, de l’Est et de l’Extrême Nord).

Le DP1 du même programme mentionne quelques activités : la réalisation d’études sur l’économie locale communale et l’appui aux collectivités décentralisées dans la mise en œuvre de leurs activités de créatrice de richesses (DP1, p. 7, Programme de Développement Rural des régions du Nord-Ouest, de l’Est et de l’Extrême-Nord).

L’avant-dernier rapport d’activités disponible du PDR mentionne que des actions de renforcement des capacités de gestion et d’organisation des communes sont en effet prévues, mais que leur mise en œuvre doit être précédée d’une étude préalable de l’économie locale des communes ; cette étude sera réalisée au cours du DP2. Le dernier rapport mentionne la réalisation de ces études dans 15 communes de la zone d’action ; la restitution des résultats de cette étude est en cours.

De façon plus globale, le PDR a intensifié sa coopération avec les communes dans les domaines d’appui qui les concernent (comme les infrastructures sociales). Ses choix d’action s’articulent en effet avec ceux des communes et de leurs plans de développement. Les trois maires contactés considèrent le PDR comme un acteur compétent, très présent sur le terrain et efficace. Au regard du manque d’appui des structures étatiques régionales (qui souvent voient mal le processus de décentralisation), ils ont tendance à faire appel au PDR pour la réalisation et l’appui de leurs initiatives de développement. Le fait que les communes sont appuyées par l’important projet PNDP et par le PADLL afin de mieux assurer leurs responsabilités, constitue un facteur important positif.

Le DTA du projet PAPA mentionne également d’importants efforts de renforcement des capacités. Dans la composante laitière sont prévues (1) la mise en place au sein des groupements d'un dispositif pérenne autogéré de suivi des activités, d'appui conseil et d'approfondissement de la connaissance du milieu, des acteurs et des facteurs de la production en collaboration avec les institutions publiques et privées concernées par le secteur laitier ainsi que (2) la structuration et la professionnalisation des acteurs de la filière dans les domaines de la production et de la commercialisation. La deuxième composante,

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l’appui à la diversification de la production en zone cotonnière passera par, entre autres, un appui conseil technico-économique et la professionnalisation des Organisations des Producteurs Agricoles (OPA) (DTA du PAPA).

Le troisième objectif spécifique du projet ‘Concertation entre communes et organisations d’éleveurs en vue de la gestion équitable et durable de l’espace agro-pastoral dans le Nord et l’Extrême Nord du Cameroun’ est l’amélioration du niveau de maîtrise d’ouvrage (déléguée) des communes pour la conduite de la réalisation et la gestion transparente et durable des infrastructures pastorales (Description de l’Action du projet, p 5-6). Son premier objectif spécifique est l’amélioration des capacités des organisations d’éleveurs et des communes en vue de la gestion concertée et durable de l’espace agro-pastoral. Le projet a commencé récemment (Octobre 2012), et son premier rapport d’activités (Janvier 2013) mentionne déjà la signature d’un protocole entre communes et organisations d’éleveurs était en préparation (Rapport, p. 5), comme la formation et l’accompagnement des acteurs à l’élaboration de 15 plans communaux d’aménagement et de gestion des espaces agropastoraux. Après moins d’une année de mise en œuvre, ce projet a déjà atteint des résultats appréciables. Il a appuyé les communes concernées à créer 19 comités de gestion de marchés à bétail (dont 9 comités ont été créés par arrêté communal). Ces comités ont été formés dans la collecte et la diffusion d’information sur les marchés. Egalement, 19 associations des acteurs des marchés à bétail ont été créées.

Le rapport (2011) du programme des microprojets pour le développement des zones du Lac Tchad et de la péninsule de Bakassi mentionne la signature de contrats de service pour 10 formations devant renforcer les capacités les capacités de gestion et l’appui à la production mais ne donne pas de détails sur le déroulement et les résultats de ces formations.

Le projet d’appui aux groupements de paysans dans le département Logone-Chari, de par sa nature, a consolidé l’organisation paysanne en développant une structuration hiérarchisée en GIC, Unions de GIC et Fédération des Unions. Le projet s’est beaucoup attaché à consolider la situation financière de ces trois niveaux de structuration et à y encourager l’échange d’information et la pratique de réunions fréquentes. Il a cherché à ancrer le processus dans le monde paysan, au niveau des acteurs économiques de la filière, à rechercher la participation des autorités administratives et traditionnelles et l’inclusion du MINADER au sein même du personnel et de la maîtrise d’œuvre (Rapport annuel d’activités, Contrat d’Assistance Technique/2008 relatif à l’assistance technique pour la poursuite de la consolidation des groupements de paysans dans le département du Logone et Chari).

En conclusion, les projets dans leur zone d’action accordent une importance au renforcement des capacités des élus comme des cadres des groupements. Ce renforcement constitue toujours un élément clé dans la stratégie des projets à mettre sur place des structures locales capables d’assurer la responsabilité pour le processus de développement. Si ces dernières années le renforcement de groupements locaux a constitué un élément intrinsèque de la démarche de quasiment tous les projets de développement rural, le processus de décentralisation actuel qui implique un accroissement des compétences des communes constitue un changement important pour chaque acteur qui intervient dans le monde rural. Les projets en tiennent globalement bien compte et ont adapté si nécessaire leur démarche, même s’il y a des doutes forts sur la volonté politique à vraiment confier des compétences aux communes. Les projets incluent en effet davantage les communes dans leur démarche aussi bien dans la planification que dans la mise en œuvre et le suivi de leurs actions, ce qui produit un effet positif sur de développement des capacités des cadres et instances communaux. Dans cette démarche, ils peuvent profiter du travail d’autres projets actifs dans la région comme le PNDP et PADLL qui s’investissent dans le renforcement des capacités communales et la formulation de plans communaux de développement. D’autre part, les ressources humaines et financières des communes restent très limitées par rapport aux tâches et rôles qui leur sont assignés.

6.4.2 Indicateur 642: Evolution des revenus propres des communes et des groupements locaux

Le résultat 3 du DPR concerne l’amélioration des capacités et revenus propres des collectivités territoriales décentralisées des régions concernées par (entre autres) les

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activités génératrices de revenus (DTA, p. 9, Programme de Développement Rural des régions du Nord, Ouest, de l’Est et de l’Extrême Nord).

Le DP1 du programme mentionne quelques activités à cet égard : la réalisation d’études sur l’économie locale communale et l’appui aux collectivités décentralisées dans la mise en œuvre de leurs activités de créatrice de richesses (DP1, p. 7, Programme de Développement Rural des régions du Nord-Ouest, de l’Est et de l’Extrême-Nord).

L’avant-dernier rapport d’activités du projet PDR (juillet – décembre 2012) mentionne que 80 demandes d’appui aux collectivités territoriales décentralisées ont été reçues, avec une prédominance de demandes des bâtiments marchands et de pépinières communales. Deux marchés pour la construction de boutiques, magasin et latrines ont été attribués au cours de DP1, comme les travaux de construction et d’équipement de 5 pépinières communales. Le dernier rapport mentionne qu’un ensemble de bâtiments de marché a été finalisé et réceptionné et que l’autre est en cours de réalisation. Les travaux de construction et d’équipement de 5 pépinières communales n’ont pas encore commencé. Il est à noter que le budget du PDR pour ce genre d’activités reste assez limité, ce qui implique que l’effet de l’action restera dans le meilleur cas limité au regard des besoins des communes.

Au niveau des GIC appuyés, l’action n’a pas encore suffisamment progressé pour se prononcer de façon ferme sur l’évolution des revenus propres des GIC. Les premiers effets sont cependant notables au niveau de l’appui aux périmètres irrigués qui produit un impact indéniable sur la production et les revenus. Un effet similaire est constaté au niveau des GIC bénéficiant d’un appui pour le stockage d’oignons. Dans ces deux cas, les effets sont cependant loin d’optimal à cause de défaillances techniques et institutionnels. D’autres actions n’ont pas encore progressé suffisamment et/ou connaissent également des contraintes similaires (unités de transformation des céréales, magasins de stockage) pour dégager des effets importants au niveau des revenus des GIC.

Les GIC appuyés dans le cadre du PSAD dans un souci de renforcer la sécurité alimentaire ont tous utiliser, de façon variée, le stock céréalier leur confié à des fins que ont permis leur renforcement et l’accroissement de leurs revenus (au niveau des GIC et des membres).

Les objectifs spécifiques des composantes ‘production laitière’ et ‘diversification de la production dans la zone cotonnière’ du PAPA concernent l’augmentation des revenus: 1) former, équiper et structurer les acteurs de la filière laitière pour sécuriser leurs revenus et mieux approvisionner les marchés de consommation en utilisant de manière plus efficace et durable les ressources naturelles et de production, et 2) promouvoir la diversification des spéculations pratiquées en Zone Cotonnière par le renforcement des organisations professionnelles en vue de sécuriser les revenus des producteurs et accroître l'offre mise en marché (DTA du PAPA).

Le rapport d’assistance technique des groupements des paysans dans le Logone-Chari pose que le développement de la riziculture dans son ensemble a enregistré des avancées notables, notamment en ce qui concerne la programmation des campagnes et la cohésion calendaire des producteurs d’un même périmètre. Les groupes motopompes ont été correctement entretenus, les quittances ont été de mieux en mieux recouvrées. L’enchaînement des campagnes est facilité par l’existence de fonds de roulement pour un quart des Unions de GIC. L’amélioration incontestable des conditions socio-économiques de vie est visible. D’autre part, si les foyers se sont certes enrichis, les périmètres se sont globalement appauvris (Rapport annuel d’activités, Contrat d’Assistance Technique/2008 relatif à l’assistance technique pour la poursuite de la consolidation des groupements de paysans dans le département du Logone et Chari).

Le projet ‘Concertation entre communes et organisations d’éleveurs en vue de la gestion équitable et durable de l’espace agro-pastoral dans le Nord et l’Extrême Nord du Cameroun’ assure par la création de comités de gestion de marchés à bétail un revenu propre pour les communes qui dans le passé était monopolisé par le Ministère de l’Elevage.

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6.4.3 Indicateur 643: Evolution dans le niveau de ‘résilience’ des collectivités territoriales décentralisés et des groupements locaux par rapport à des chocs d’ordre climatique, agronomique, politique et sécuritaire

Le rapport ROM a estimé que la contribution du PSAD à son objectif global sera excellente. Lors de sa mission sur le terrain le moniteur a pu avoir l'opportunité de rencontrer des GIC qui ont été dotés en stocks céréaliers par le PSAD et les ont utilisés (dans le cas de la soudure de contre-saison) et d'autres qui ont été appuyés par un programme PAM précédent et qui ont vécu plusieurs soudures. Dans tous les cas, les conditions de vie ont été considérablement améliorées par un accès à des rations alimentaires suffisantes pendant la période critique. Chez les GIC qui avaient reçu leur stock initial il y a quelques années, il a été observé que non seulement celui-ci avait augmenté avec le temps mais qu'il avait aussi permis de générer des revenus substantiels permettant de financer des activités communautaires (achat de terrain, de bétail pour l'embouche, de brouettes, de fournitures scolaires.). Le stock céréalier dépasse donc l'aspect « vivre mieux la soudure » mais peut contribuer durablement à l'amélioration des conditions de vie des communautés en général (PSAD, Rapport ROM 2009). La mission de terrain a permis de constater que les GIC appuyés par le PSAD ont de capacités internes leur permettant de fonctionner de façon indépendante et de prendre des décisions autonomes en fonction des changements dans le contexte (même si celles-ci ne sont pas nécessairement favorables à l’atteinte de l’objectif initial du PSAD de contribution à la sécurité alimentaire).

Le CPS/FEPROLOC (Appui Technique aux groupements du département Logone-Chari) est financé par les cotisations des exploitants et sous la gouvernance de la Fédération. Pourtant, l’équipe technique du CPS/FEPROLOC a eu concomitamment pour rôles ceux de fournisseurs, de conseiller, d’arbitre mais également de donneur d’ordre en tant qu’agence d’exécution. Ajouté à la présence d’un bailleur international et d’un AT expatrié, cela a introduit de la confusion au sein des organisations paysannes. Celles-là se sont alternativement opposées et reposées sur le CPS/FEPROLOC et sur l’entrevue d’aides extérieures dont les échéances et la teneur sont incertaines. Ainsi, les organisations n’ont pas suffisamment développé leur autopromotion et n’ont pas pour mentalité de ne compter avant tout que sur elles-mêmes. L’appropriation véritable fait défaut. Le positionnement de la Fédération dans la filière riz n’est pas encore intégré. L’absence de la volonté d’épargner place le producteur en situation de départ à chaque campagne. Le financement des campagnes se fait désormais au rabais et le financement du CPS/FEPROLOC n’est garanti que par une faible tranche de groupements, ce qui oblige à réduire le budget en s’approchant du seuil de fonctionnement et d’existence tout court (Rapport annuel d’activités, Contrat d’Assistance Technique/2008 relatif à l’assistance technique pour la poursuite de la consolidation des groupements de paysans dans le département du Logone et Chari).

L’action n’a pas encore suffisamment progressé au niveau du PDR et du PAPA pour se prononcer sur ce point. Pour le PDR, il existe clairement un potentiel au niveau des groupements pour autant que le projet arrive à mieux maîtriser les défis techniques et rendre l’appui institutionnel aux groupements plus efficaces. Son effet au niveau des communes restera en tout cas limité au regard des ressources limitées prévues à ce type d’appui


(auteur inconnu) Schéma directeur régional d’aménagement et de développement du territoire (SDRADDT), février 2010, version provisoire

Commission européenne (2007), Convention de financement entre la Commission européenne et la République du Cameroun, Programme conjoint pour la Sécurité alimentaire et l’Appui au Développement (PSAD) dans les Provinces de l’Adamaoua, du Nord et de l’Extrême Nord, Bruxelles, Commission européenne

Commission européenne (2007), Dispositions Techniques et Administratives, Programme conjoint pour la Sécurité alimentaire et l’Appui au Développement (PSAD) dans les Provinces de l’Adamaoua, du Nord et de l’Extrême Nord, Bruxelles, Commission européenne

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Commission européenne (2009), Fiche d’Identification pour une Approche de Projet, Programme d’Amélioration de la Productivité Agricole, Bruxelles, Commission européenne

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Commission européenne (2010), Programme d’Amélioration de la Productivité Agricole, Dispositions Techniques et Administratives, Bruxelles, Commission européenne

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Commission européenne (2010), Programme de Développement Rural des régions du Nord-Ouest, de l’Est et de l’Extrême Nord, Fiche d’Action, Bruxelles, Commission européenne

Commission européenne (2011), Concertation entre communes et organisations d’éleveurs en vue de la gestion équitable et durable de l’espace agro-pastoral dans le Nord et l’Extrême Nord du Cameroun, Description de l’Action, Bruxelles, Commission européenne

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Diez P., (2010), Monitoring Report 129300.01, Programme des microprojets pour le développement des zones du Lac Tchad et de la péninsule de Bakassi, Bruxelles, Commission européenne

Ernst & Young Réviseurs d’Entreprises (2012), Audit financier du projet d’Accompagnement des populations dans la mise en œuvre du programme de microprojets dans l’arrondissement de Darak et des localités avoisinantes, Bruxelles

Evaluation mi-parcours du PDR Cameroun, 2013, Aide-mémoire présenté lors de la réunion de restitution du 13 juin 2013 à Yaoundé

HTSPE (2013), Evaluation à mi-parcours du Programme de Développement Rural (PDR), Rapport provisoire, Juin 2013

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N.N, Rapport ROM, Programme de Développement Rural des régions du Nord-Ouest, de l’Est et de l’Extrême Nord, Bruxelles, Commission européenne (rapport incomplet)

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Programme de Développement Rural des régions du Nord-Ouest, de l’Est et de l’Extrême Nord, Fiche d’Action (2011), Devis-Programme Période de Démarrage, Janvier 2011 – Juillet 2011, Région de l’Extrême Nord, Yaoundé, Ministère de l’Economie, de la Planification et de l’Aménagement du Territoire

Programme de Développement Rural des régions du Nord-Ouest, de l’Est et de l’Extrême Nord, Fiche d’Action (2011), Devis-Programme N°1 Période de Croisière, Juillet 2011 - Décembre 2012, Région de l’Extrême Nord, Yaoundé, Ministère de l’Economie, de la Planification et de l’Aménagement du Territoire

Programme de Développement Rural des régions du Nord-Ouest, de l’Est et de l’Extrême Nord, (2013), Devis-Programme N°1 Période de Croisière, Rapport semestriel d’activités (période Juillet 2012 - Décembre 2012, Région de l’Extrême Nord, Yaoundé, Ministère de l’Economie, de la Planification et de l’Aménagement du Territoire

Programme de Développement Rural des régions du Nord-Ouest, de l’Est et de l’Extrême Nord, (2012), Devis-Programme N°1 Période de Croisière, Rapport semestriel d’activités (période Janvier - Juin 2012, Région de l’Extrême Nord, Yaoundé, Ministère de l’Economie, de la Planification et de l’Aménagement du Territoire

Programme de Développement Rural des régions du Nord-Ouest, de l’Est et de l’Extrême Nord, (2012), Devis-Programme N°1 Période de Croisière, Rapport semestriel d’activités (période Juillet - Décembre 2011, Région de l’Extrême Nord, Yaoundé, Ministère de l’Economie, de la Planification et de l’Aménagement du Territoire

Programme de Développement Rural des régions du Nord-Ouest, de l’Est et de l’Extrême Nord, (2011), Devis-Programme de démarrage, Rapport semestriel d’activités (période Janvier - Juin 2011, Région de l’Extrême Nord, Yaoundé, Ministère de l’Economie, de la Planification et de l’Aménagement du Territoire

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Programme des microprojets pour le développement des zones du Lac Tchad et de la péninsule de Bakassi (2009), Rapport d’Activités de l’année 2009, Yaoundé, Coopération Cameroun – Union européenne

Programme des microprojets pour le développement des zones du Lac Tchad et de la péninsule de Bakassi (2010), Rapport d’Activités de 2010, Yaoundé, Coopération Cameroun – Union européenne

Programme des microprojets pour le développement des zones du Lac Tchad et de la péninsule de Bakassi (2011), Rapport d’Activités de 2011, Yaoundé, Coopération Cameroun – Union européenne

Programme des microprojets pour le développement des zones du Lac Tchad et de la péninsule de Bakassi (Décembre 2011), Rapport final des activités du suivi des bénéficiaires des microprojets dans les zones du Lac Tchad, Sana Logone.

Programme des microprojets pour le développement des zones du Lac Tchad et de la péninsule de Bakassi (2011), Devis-Programme N°2, Période de croisière et de clôture, du 1 janvier 2011 au 30 juin 2012, Yaoundé, Coopération Cameroun – Union européenne

Projet ‘Concertation entre communes et organisations d’éleveurs en vue de la gestion équitable et durable de l’espace agro-pastoral dans le Nord et l’Extrême Nord du Cameroun’ (2013), Etat d’avancement des activités du projet Octobre 2012 – Janvier 2013, ADEPI/SNV, Mora

Projet ‘Concertation entre communes et organisations d’éleveurs en vue de la gestion équitable et durable de l’espace agro-pastoral dans le Nord et l’Extrême Nord du Cameroun’, Point sur les résultats et effets après 9 mois de mise en oeuvre

Schleiffer M. (2013), Rapport ROM, Programme d’Amélioration de la Productivité Agricole, MR-145721.01, Bruxelles, Commission européenne

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7 Question d’évaluation 7 - Secteur bananier

Question d’évaluation 7: Dans quelle mesure l’accompagnement de l’UE a-t-il contribué à rendre la filière bananière plus pérenne ?

7.1 CJ-71 Contribution de l’appui de l’UE à l’amélioration de la gouvernance de la filière

7.1.1 Indicateur 711: Niveau de reconnaissance de l’association professionnelle du secteur et de la qualité de son fonctionnement

Au regard du volume considérable de l’appui direct aux entreprises, l’appui de l’UE à l’ASSOBACAM a été relativement limité mais étalé sur une période relativement longue. Les ATF successives ont prévu, sous leur troisième composante (Actions transversales), des activités de formation du personnel de l’ASSOBACAM en vue de l’amélioration de ses capacités d’intervention ainsi que des activités de promotion et de communication. Par exemple, l’ATF 2007/2008 mentionne que « ’Les fonds alloués à I’ ASSOBACAM seront exclusivement affectés aux actions d’intérêt transversal et serviront à financer une ou plusieurs des activités suivantes, selon les besoins exprimés par la filière au moment de la mise à disposition effective des fonds au Cameroun: formation du personnel de l’ASSOBACAM et de ses adhérents, en vue de l’amélioration de ses capacités globales d’intervention, et en particulier de sa collaboration dans la mise en œuvre du programme ATF Banane. » (ATF 2007/2008). D’autres actions d’appui portent généralement sur un appui au fonctionnement global de l’association et à des campagnes de promotion.

Jusqu’à présent, et malgré le recrutement, en 2006, d’un RAF (Responsable Administratif et Financier) formé par le précédent AT, l’ASSOBACAM ne joue pas encore son rôle de contrôle et de vérification des dossiers transmis par les bénéficiaires à la Délégation dans le cadre du programme ATF. Cette mission est toujours prise en charge par l’AT, tant pour garantir le respect des délais contractuels (les dossiers sont souvent transmis avec beaucoup de retard par les bénéficiaires et par les auditeurs) que pour garantir la correction des informations et le respect des procédures. Pourtant, ce travail fait partie intégrante des missions et attributions du RAF de l’ASSOBACAM. L’AT devrait pouvoir s’affranchir de ce travail, consommateur de temps et d’énergie, pour se focaliser sur les aspects stratégie et conseil pour la mise en œuvre des budgets ATF et MAB et pour l’amélioration de la compétitivité de la filière (Rapport final du contrat d’Assistance Technique à la filière bananière d’exportation au Cameroun, nov. 2010 — avr. 2011, p. 43).

L’appui a permis la participation de l’association au Salon International de l’Agriculture de Paris (Mars 2007) ; c’était la première participation de l’association à une telle manifestation de dimension mondiale. Elle a permis à la délégation de mieux faire connaître la banane du Cameroun au public français et européen afin qu’elle puisse assurer sa part de marché dans un contexte commercial de plus en plus libéral et mondial. L’association a participé au même salon en 2008 (Appui à l’ASSOBACAM 7/2006 – 2/2008, Rapport narratif final, BAN/2006/123-013 ; et’ Appui à l’ASSOBACAM 11/2007 – 12/2009, Rapport narratif final, BAN/2006/146-236).

La mise en œuvre d’une campagne de relations publiques incluait des actions de représentation de la filière et des actions de plaidoyer effectuées à la fois par le Secrétaire Exécutif et le Délégué Europe de l’ASSOBACAM aussi bien en Europe qu’ailleurs. De nombreux déplacements (en moyenne deux à trois par mois) sur Bruxelles et Genève sont également régulièrement effectués par le Délégué Europe. En outre, l’association a participé (2010) à la foire de Foire Internationale de Douala pour le Développement (FIDD). Le stand de l’ASSOBACAM a accueilli une foule importante de curieux qui voulaient avoir des réponses à des questions relatives à la culture de banane ainsi que les possibilités qu’elle peut offrir aux petits planteurs. L’année suivante (2011) elle a de nouveau participé à cette foire et on a procédé à l’impression d’un tissu pagne ASSOBACAM (Appui à l’ASSOBACAM 12/2008 – 12/2010, Rapport narratif final, BAN/2008/172-253 ; et Appui à I’ASSOBACAM 3/2011-12/2011, Rapport narratif final, ATF 2007 N° BAN/20111260- 937).

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Selon les rapports, les relations entre l’association et les autorités du pays sont des relations marquées par « un esprit de collaboration franche, ouverte et efficace, une réactivité accrue qui se traduisent par une amélioration du niveau de compréhension globale des contraintes, des forces et des faiblesses respectives des parties dans la mise en œuvre du programme, une coopération plus proactive, adaptée aux besoins exprimés par les bénéficiaires » (Appui à l’ASSOBACAM 11/2007 – 12/2009, Rapport narratif final, BAN/2006/146-236).

Le même rapport souligne également que « Nos relations avec nos membres, bénéficiaires finaux de notre action, sont des relations de collaboration et d’encadrement dans la mesure où l’essentiel de notre mission consiste en l’étude, la mise en œuvre et le suivi de toutes les opérations de nature à favoriser l’exportation et la compétitivité de la banane camerounaise, … » (Appui à l’ASSOBACAM 11/2007 – 12/2009, Rapport narratif final, BAN/2006/146-236).

Les réformes de l’ASSOBACAM suivent leur cours en vue de renforcer les actions de l’association dans le cadre des synergies prévues par la filière. Ces actions devraient porter sur l’approvisionnement en intrants, le suivi de la qualité, la lutte contre la cercosporiose (Rapport d’Avancement n° 25, fin 2012).

Les visites de terrain ont confirmé la pertinence de l’appui de l’UE à l’ASSOBACAM. Cet appui a, certes, permis le renforcement de la structure, mais est resté trop modeste pour la faire atteindre un niveau de fonctionnement qui lui permettait de pleinement assumer ses fonctions d’association professionnelle de la filière. Le fait que les entreprises-membres de l’association portent des caractéristiques différentes fait qu’il est très difficile pour l’association de représenter le secteur dans sa totalité. Les membres ont en effet des intérêts différents et parfois opposés. A ce moment, l’ASSOBACAM jouit de la confiance d’un de ses membres seulement qui est également son principal contributeur. L’association ne parvient pas à trouver les ressources de trésorerie nécessaires pour la mise en œuvre de son programme (les revenus couvrent seulement 60% du budget, entre autres car seulement un des membres paye ses contributions régulièrement et correctement). En outre, même pour la mise en œuvre d’un programme relativement modeste, son personnel est insuffisant et certains de ses membres ne disposent pas du profil et des qualités requis.

En conclusion, l’appui quasi-continu de l’UE à l’ASSOBACAM est resté relativement limité pendant une période relativement longue. Cela dit, cet appui a certainement contribué au renforcement de l’association et permis une meilleure reconnaissance par les acteurs importants de la filière, y inclus les autorités du pays. D’autre part, l’hétérogénéité parmi ses membres et les intérêts différents (voir opposés) qui en découlent, ont impliqué qu’il a été très difficile pour l’association d’être entièrement reconnu, d’agir au nom de la filière dans sa totalité et d’assurer la confiance de tous ses membres. L’appui de l’UE n’a pas permis non plus d’atteindre un niveau de fonctionnement pleinement adéquat de l’association qui est censée défendre les intérêts de ses membres dans un contexte de plus en plus mondial caractérisé par une compétition accrue entre les pays producteurs.

7.1.2 Indicateur 712: Evolution dans la qualité des relations horizontales et verticales entre les opérateurs

L’appui de l’UE a permis la publication des deux premiers numéros de ‘Banana News’ et le lancement du troisième, le bulletin d’information périodique de l’ASSOBACAM dont le but est d’améliorer la cohésion, la communication interne et l’information de ses membres (Appui à l’ASSOBACAM 7/2006 – 2/2008, Rapport narratif final, BAN/2006/123-013).

Les documents de la DUE posent que les trois producteurs de la filière bananière n’arrivent pas à un consensus à propos de la répartition des subventions (ATF 2006 et suivantes). Le retard des producteurs à produire les mémoires justificatifs des dépenses complique la gestion des contrats de subvention. Les producteurs ne gèrent pas leurs subventions au mieux : des dépassements de dates limites de mise en œuvre ont été observées (ATF 2004 et 2005) ce qui a nécessité la signature des avenants de régularisation. Faute d’’accord de la filière sur une répartition consensuelle, l’ON décidera de faire cette répartition à leur place avant de lancer l’’appel à propositions. Les bénéficiaires des subventions se sont vus adresser un rappel quant à la présentation des mémoires de dépenses par la Délégation (autorité contractante). Le suivi de ceux-ci fait l’’objet d’’un rapportage mensuel sous la conduite de l’AT auprès de la filière (EAMR Janvier 2009).

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« … ainsi que l’incapacité de la filière bananière pour arriver à un consensus entre les opérateurs à propos de la répartition des subventions pour les ATF 2004 et 2005 ont été à l’origine d’’un retard de quelques mois dans la mise en œuvre de ces ATF, rattrapé pendant la deuxième partie de l’année. Les délais successifs impartis à la filière n’ayant pas permis d’arriver à une répartition consensuelle, l’ON et la DCE ont décidé de faire cette répartition selon la clé agréée par les bénéficiaires pour les ATF précédents. » (EAMR janvier 2008).

Les délais successifs impartis à la filière n’ayant pas permis d’arriver à une répartition consensuelle, l’ON et la DCE ont décidé de faire cette répartition selon la clé agréée par les bénéficiaires pour les ATF précédents. Sur cette base, les appels à propositions pour ces deux ATF 2004 et 2005 (pour un montant de 7,7 M€) ont été publiés en juin (EAMR juillet 2007).

Les querelles et dissensions entre les trois producteurs de banane du Cameroun qui étaient fréquentes il y a quatre ans semblent maintenant loin derrière. Il y a une réelle volonté d’aplanir les difficultés et de chercher concrètement des solutions au bénéfice de tous les opérateurs (Rapport d’Avancement n° 25, fin 2012). Cependant, lors de la visite de terrain l’on a constaté que des tensions sont revenues ces derniers mois dues à l’aggravation de la situation financière de la SPM.

Le rapport ATF 2007/2008 mentionne l’appui à une étude d’’optimisation transversale de la filière et de faisabilité d’investissements collectifs transversaux en vue d’’économies d’échelle durables et structurelles, recherchées par le programme (logistique, environnement, social, etc.).

Il est possible qu’une rationalisation des activités de la SPM sur base des surfaces existantes et dans le cadre des synergies envisagées avec les autres membres de l’ASSOCABAM (traitement cercosporiose, approvisionnement en intrants, formation des ouvriers, …) permette de remonter les rendements (en chute libre depuis 2009, 27 t/ha en 2011) et parallèlement de réduire les coûts (Rapport d’avancement N° 25, fin 2012).

La visite de terrain et les interviews avec un éventail large d’acteurs ont permis de conclure que les relations entre les entreprises bénéficiaires de l’appui sont devenues de nouveau plus tendues, une situation que est largement tributaire à des facteurs qui échappent au contrôle de l’ASSOBACAM et de la DUE. En effet, les trois membres bénéficiaires ont connu une évolution très différente pendant les dernières années. La PHP est clairement l’acteur le mieux organisé et performant dont les deux autres deviennent de plus en plus dépendants (tant pour des appuis cruciaux dans le processus de production comme dans la commercialisation). La SPM passe une période de grave crise dont elle essaye sortir, entre autre par le biais d’un appui d’une institution financière publique (la SNI) et par des restructurations de crédits bancaires. La CDC de son côté n’a pas encore digéré pleinement un conflit avec l’ASSOBACAM et passe une période de transition après le décès de son directeur et la cessation de son partenariat avec Del Monte.

D’autre part, les développements sur le marché mondial ont stimulé les acteurs à réfléchir sur les stratégies futures à suivre. Chaque acteur, y compris les entreprises bénéficiaires, se réalise qu’une coopération s’impose et constitue même une condition de survie à long terme. Ainsi, la recherche de synergies et la mise sur pied d’actions communes (p.ex. mutualisation du traitement contre la cercosporiose ou des achats d’engrais et de produits phytosanitaires, …) constituent les principes de base pour la mise en œuvre du programme MAB et constitue en effet un premier essai à améliorer également les relations verticales dans la filière. Ce choix stratégique est sans doute pertinent, mais sa mise en œuvre reste délicate au regard de la position contestée de l’ASSOBACAM et les inégalités entre les entreprises.

En conclusion, les relations entre les trois sociétés bénéficiaires de l’appui ont été assez tendues, des querelles sur la clé de répartition des subventions de l’UE étant la cause principale de ces tensions. Pendant quelques années, entre autres grâce à une gestion adéquate de la DUE, ces querelles ont été moins prononcées et remplacées par une volonté de coopération. A ce moment, les relations sont cependant loin d’être optimales, et les intérêts des entreprises partiellement différents et la position de l’ASSOBACAM contesté constituent des contraintes majeures au regard de la mise en œuvre de la stratégie préconisée par l’UE (et de fait par tous les acteurs) de créer des synergies, d’entreprendre

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des actions communes au regard d’autres acteurs dans la filière (p.ex. pour l’achat d’engrais) et de remonter ainsi les rendements et la compétitivité.

7.1.3 Indicateur 713: Niveau d’intégration, dans la gouvernance de la filière, de la politique gouvernementale pour le secteur et du dialogue avec le gouvernement

Le rapport final du contrat d’AT (2011) indique que la cohérence des politiques gouvernementales est loin d’être parfaite. « Le gouvernement doit avoir un regard permanent et objectif sur la filière qui doit se développer et exister indépendamment de tout projet de subventions ». Selon ce rapport, pour jouer son rôle, il lui faut instaurer une plus grande coordination entre les Ministères concernés par l’appui à la filière. Le Ministère de l’économie, de la planification et de l’aménagement du territoire devait surtout se soucier de l’insertion de la filière banane dans la stratégie pour la croissance et l’emploi ainsi que la planification des opérations d’infrastructures (infrastructures routières de désenclavement de nouvelles zones de production, réfection des installations portuaires, facilitation de l’accès au foncier rural, etc.). De son côté, le Ministère du Commerce, a plutôt un rôle de défense des intérêts de la filière banane, notamment auprès de l’OMC, des pays latinos et de l’UE, ainsi que de facilitation des exportations dans la sous-région tandis que le Ministère du Développement Rural doit assumer son rôle de tutelle de la CDC et d’appui aux entreprises agricoles. Finalement, le Ministère des Finances devait s’occuper du respect des facilités fiscales et douanières accordées aux exportateurs de banane, compte tenu de leur impact social important.

Cette coordination pourrait avantageusement être exercée au niveau du cabinet du Premier Ministre, afin que le Gouvernement parle d’une seule voix. » (Rapport final du contrat d’Assistance Technique à la filière bananière d’exportation au Cameroun (nov. 2010 — avr. 2011), p. 31).

Le même rapport (p. 35) mentionne les objectifs de l’AT envers l’ON qui soulignent la bonne articulation entre tâches/rôle de l’AT (et indirectement de la filière), les tâches de l’AT étant décrites comme suit :

Proposition et assistance-conseil à l’ON, à la DUE et à la filière pour les décisions à prendre ou les actions à mener dans le cadre direct ou indirect de la gestion et de la mise en œuvre de la stratégie nationale pour la filière bananière, et du programme d’appui au secteur bananier ; rédaction, transmission et suivi des correspondances et notes afférentes.

Appui à l’ON concernant l’orientation, la formulation, l’actualisation, et le suivi de la stratégie de développement de la filière, en coopération étroite avec les opérateurs de la filière et leur organisation professionnelle.

Assistance-conseil à l’Association Bananière du Cameroun (ASSOBACAM au Cameroun et à Paris-Rungis), chargée de défendre les intérêts de la filière bananière camerounaise.

Les activités principales réalisées dans le cadre du contrat principal (même rapport) incluent : l’AT a initié et participé activement à la redéfinition de la stratégie de la filière (réalisée de façon participative sur base des business plans des sociétés de production et terminée à temps pour servir de base à la préparation des MAB). L’AT a également participé à tous les Comités de suivi et formulé de nombreuses propositions visant à améliorer la compétitivité de la filière.

Une discussion restreinte au sein de la CAON lors de la visite préparatoire a mis en évidence le manque de cohérence, aux yeux de la CAON, entre l’appui de l’UE (accent sur la productivité) et la politique du pays qui préconise l’augmentation de la production ; la CAON a également mentionné que l’appui de l’UE semble limité à un cercle très fermé de bénéficiaires. Finalement, l’on a mentionné la position délicate du secteur qui risque de perdre sa position préférentielle au marché européen au cas où le Cameroun ne ratifie pas l’APE.

Les visites de terrain ont permis de confirmer largement les conclusions faites lors de l’analyse documentaire. Il est apparu en outre que la stratégie sectorielle du pays définie en

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2010 (avec un appui important de l’AT financé par l’UE) n’est pas vraiment utilisée comme une référence malgré le fait qu’elle a été définie de façon participative. Les choix majeures de cette stratégie semblent acceptées dans la pratique mais leur mise en œuvre a largement fait défaut jusque maintenant, principalement par le fait que les subventions MAB ne sont toujours pas décaissées. Le cinquième axe – le renforcement du dispositif interministériel de suivi de la stratégie – qui inclut la nécessité de créer une meilleure synergie entre les ministères clés (MINEPAT, MINCOM et MINADER) n’a pas été opérationnalisé dans le document et est donc resté sans effet. Jusque maintenant, les structures gouvernementales ont très peu coordonnées leurs actions et leurs représentants contactés à une exception ont témoigné du manque de vue claire sur leur rôle et sur l’articulation avec le secteur privé. Si la bonne volonté est claire, les ministères manquent souvent les moyens conceptuels, financiers et techniques à vraiment aider le secteur. Il apparait d’ailleurs que les ministères semblent considérer la filière bananière export essentiellement comme une affaire des entreprises concernées. On peut regretter également le fait que les ministères n’aient pas assez souvent fait appel à l’expertise technique disponible auprès de l’AT (ou à d’autres ressources d’expertise) pour les éclairer dans leurs choix.

Certaines évolutions récentes semblent cependant suggérer un changement dans la situation et une amélioration du dialogue entre gouvernement et acteurs de la filière. Le comité interministériel de suivi du secteur sera réactivé et placé sous la tutelle du premier Premier Ministre ; depuis deux ans, ce comité (situé à un niveau plus bas) ne se serait pas réuni. En Juin, une convention a été signée entre le gouvernement et l’ASSOBACAM qui définit les engagements des deux partenaires et vise (entre autres) à instaurer un cadre de dialogue entre producteurs, interprofession et gouvernement, à sécuriser les investissement réalisés dans le cadre de subventions accordées à la filière (y inclus les MAB) et à adapter la mise en œuvre de la stratégie sectorielle à la situation particulière de chaque producteur.

En conclusion, au niveau politique et stratégique, l’appui de l’EU par son AT semble avoir contribué à une meilleure concordance entre les opérateurs de la filière et le gouvernement. Les relations entre les acteurs ne sont cependant pas optimales, entre autres par manque de cohérence parmi les ministères concernés et par des priorités politiques et stratégiques différentes entre gouvernement et filière. La signature d’une convention entre l’ASSOBACAM et le gouvernement et, surtout, la réactivation du comité interministériel de suivi qui est désormais placé sous la tutelle directe du premier ministre peuvent cependant constituer un tournant important dans la situation actuelle.

7.2 CJ-72 Contribution de l’appui de l’UE au renforcement de la productivité et de la qualité

7.2.1 Indicateur 721: Evolution des quantités produites et de la productivité agricole23

L’évaluation du programme menée en 2006 par COGEA constate des résultats significatifs directs des actions subventionnées et déplore toutefois l’impact négatif de nombreux facteurs externes conjoncturels venus obérer l’amélioration de compétitivité de la filière camerounaise. Elle souligne la nécessité de poursuivre les efforts entrepris pour mener la filière aux niveaux de compétitivité attendus et nécessaires pour assurer son avenir sur le marché mondial libéralisé. Ces efforts ont permis à ce jour la réalisation de gains non négligeables de compétitivité par rapport aux productions concurrentes de l’Amérique latine (Source : Banane ATF 2008, CF, annexe).

Les premières phases du programme, en continuité des précédents programmes d’appui au secteur bananier, ont permis d’améliorer significativement la productivité agricole de toutes les sociétés bananières. On note toutefois un net fléchissement de la dynamique d’amélioration des indicateurs après l’année 2003 qui s’explique par le problème croissant de disponibilité et de prix des licences, par la reprise des exportations du Suriname sur le marché européen, par l’évolution de la parité euro/dollar et du prix du gazole et

23 Cette partie contient des références portant sur la période avant 2007 qui sont cependant jugées importantes pour apprécier les acquis pendant la période de l’évaluation (2007-2012).

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probablement aussi par la rupture temporaire du financement ATF. Il est toutefois clair que l’année 2003 a été exceptionnellement favorable en tous points à la production et au commerce de la banane camerounaise. Dans le contexte d’un marché gouverné par le système des licences d’importation détenues par les importateurs, le développement de la productivité et la réduction des coûts de production ne peuvent garantir à eux seuls l’amélioration de la compétitivité sur le marché. Il semblerait toutefois que l’écart de prix entre les bananes camerounaises et les bananes latino-américaines ait été significativement réduit depuis le démarrage du programme de soutien au secteur bananier, et même presque annulé en 2003. Même si ces résultats doivent être pris avec réserves, ils sembleraient tout de même confirmer une tendance positive et un impact significatif des efforts accomplis par les parties (Source : Banane ATF 2008, CF, annexe).

Le rapport d’avancement n° 24 (mai 2012) contient un nombre important d’indicateurs portant, entre autres, sur la production et la productivité, couvrant la période 2005 – 2011. Ces données indiquent, entre autres pour cette période :

des ventes de bananes (exportations et marché local) plus au moins stables (en tonnes comme en espèces) avec une perte du marché du Cameroun sur le marché européen (de 5,69% en 2005 à 4,20% en 2011) ;

une augmentation des surfaces plantées (de 6.485 à 7.622 hectares), comme du nombre de travailleurs permanents (de 8.364 à 10.982);

une augmentation considérable de la masse salariale, surtout à cause d’une augmentation du salaire mensuel moyen (pour les ouvrier de 63.855 à 73.919 FCFA, tandis que les augmentations des salaires des employés plus qualifiés étaient plus importantes) ;

le nombre de travailleurs par hectare augmente aussi légèrement (de 1,6 à 1,8) ;

l’évolution des coûts de production majeurs fournit des indications différentes : diminution importante des dépenses d’emballage, augmentation importante des frais des traitements cerco mais diminution des dépenses des autres traitements phyto, et augmentation considérable des frais des engrais.

Un des EAMR note que l’évolution négative (par rapport à 2003) des exportations de bananes camerounaises, malgré les programmes de soutien de l’UE, est liée au développement d’un système de rotation culturale avec jachères, simultanément dans les deux plus grosses sociétés de plantations au Cameroun que sont la PHP et la CDC, ceci afin de réduire le parasitisme. Cette appréciation est cependant mise en question par l’AT qui pose que les rotations ont eu un effet positif sur les rendements et que l’évolution négative des exportations est liée à une baisses de rendements à la CDC et à la SPM à cause de raisons diverses, essentiellement internes. L’augmentation record des tonnages exportés en 2003 par le Cameroun avait résulté de conditions climatiques exceptionnelles, de la replantation et de la reconversion variétale massive des surfaces en 2001 et 2002, qui ont alors permis de faire deux récoltes en douze mois sur les parcelles concernées, ce qui n’intervient qu’aux premiers cycles d’une plantation (EAMR Janvier 2008).

Le Rapport final du contrat d’Assistance Technique à la filière bananière d’exportation au Cameroun (nov. 2010 - avr. 2011) est largement positif tout en indiquant l’importance des facteurs contextuels pouvant affecter l’efficacité du programme. Les réalisations subventionnées ont grandement amélioré le niveau de compétitivité des producteurs même si des événements climatiques et sociaux ont provoqué des pertes de performance en 2008. Les investissements productifs se sont poursuivis dans les domaines de l’irrigation, du drainage, du cable-way et des stations d’emballages. La reconversion variétale peut être considérée à ce stade comme terminée.

Selon le rapport final de l’AT, de grandes incertitudes pèsent encore sur le secteur bananier camerounais suite aux baisses des droits de douane sur la banane. « Le niveau de performance des producteurs latinos ne pouvant être atteint en Afrique à cause de problèmes externes – pas de production significative d’intrants (engrais, cartons, plastiques, …) au niveau national ou régional entraînant de coûteuses importations – il est important d’encourager l’intégration régionale et de favoriser le développement des marchés régionaux. Le Cameroun ne peut en effet se permettre de voir disparaître un secteur clé de son économie occupant de façon directe plus de 11 000 personnes » (Rapport final du

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contrat d’Assistance Technique à la filière bananière d’exportation au Cameroun (nov. 2010 — avr. 2011).

L’évaluation de 2008 note (Evaluation intégrée, objective et critique, qualitative et quantitative de l’impact à court et plus long terme du Programme ATF depuis son démarrage effectif au Cameroun) :

A partir de 2001, la gestion du quota ACP fut subordonnée à la présentation de certificats d’importation ou licences pour des montants déterminés en fonction de références historiques. Ces licences firent l’objet d’un marché de cession entre les pays ACP des Caraïbes et les producteurs africains, dont le coût de plus en plus élevé greva la compétitivité des opérateurs sans références préalables (cas de la SPM). Ces difficultés financières expliquent en partie la stagnation voire la régression de la production Camerounaise durant la période 2004 - 2007. Les conditions de mises en marché ont radicalement changé depuis le 1er janvier 2008. L’octroi d’un accès libre au marché pour les exportateurs ACP dans le cadre des Accords de Partenariat Economique (APE), permet au Cameroun de bénéficier d’un accès au marché européen, sans droit ni quota, avec une protection tarifaire initiale de 176 € / T (droit NPF) qui maintient la préférence de la banane ACP en Europe. Selon l’évaluation : « Il est à craindre que le démantèlement de l’OCMB (Organisation Commune du Marché de la Banane) se poursuive, et l’UE devra sans doute baisser le droit NPF (Nation la Plus Favorisée). » Ainsi « les négociations sur le démantèlement de l’OCMB devraient continuer de porter sur le rythme de la libéralisation, le principe étant acquis ».

La reconversion variétale n’a consommé que 12% des fonds environ. L’irrigation représente 32,6% environ de la consommation des crédits par la filière. Le drainage représente 11% environ des investissements. Les stations d’emballage ont fait l’objet d’efforts importants et constituent le second poste d’investissement après l’irrigation (16,2%). Le cable-way représente un effort significatif d’investissement au niveau de la filière (6,6%), mais la situation est ici plus contrastée en fonction des contraintes topographiques. Les autres investissements productifs n’ont fait jusqu’ici l’objet que d’une utilisation assez réduite et irrégulière des fonds, y compris les pistes et ponts. Enfin, beaucoup des activités éligibles inscrites dans les conventions successives n’ont pas fait l’objet de dossiers spécifiques dans la période considérée (1999-2005); c’est le cas notamment du haubanage aérien, des infrastructures de traitement aérien, des stations météo et des balances électroniques. Cela dit, il est important de souligner que de nombreux investissements ont été réalisés sur fonds propres par les producteurs, en dehors des subventions.

En ce qui concerne l’évolution de la productivité des facteurs, au niveau des rendements, si l’évolution des rendements apparaît globalement peu satisfaisante sur la période considérée, ce constat ne remet pas en cause la politique d’investissement. Des facteurs externes (surtout financiers pour PHP et plus encore pour SPM, stratégiques et climatiques pour CDC-Del Monte) sont venus contrarier provisoirement les résultats attendus de l’effort de modernisation qui est réel. La stagnation s’explique principalement par une stratégie attentiste des producteurs, en relation avec des facteurs externes liés en particulier aux incertitudes et contraintes induites par l’évolution de l’OCMB (problème des licences), la signature des APE, le renouvellement du contrat CDC – Del Monte. En outre, des aléas climatiques sont venus aggraver une situation qui n’est pas rédhibitoire mais susceptible de marges de progrès importantes Quant aux indicateurs de productivité du travail, ils ne permettent donc pas de démontrer l’efficacité du programme sur la filière.

Les producteurs camerounais sont confrontés depuis fin 2009 à un double défi : perte immédiate de compétitivité de 18 XAF/kg et perte complémentaire (10 à 15%) due à la baisse des prix sur le marché européen. A l’horizon 2017, ces producteurs devront avoir réduit leurs coûts de production de 40 à 65 XAF/kg pour tenir compte de l’érosion des préférences dont ils bénéficient actuellement, de 35 à 55 XAF/kg compte tenu de la baisse des prix sur le marché (estimée à 1 €/carton), et de 20 à 30 XAF/kg pour tenir compte des gains de productivité réalisés entre-temps par les pays NPF. Soit une

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diminution de coûts de production de 95 à 150 XAF/kg à réaliser en moins de 10 ans (Ibidem, p. 32).

Schéma 5 Evolution des rendements dans les plantations camerounaises (t/ha, 1993-2010)

Source : Rapport final du contrat d’AT à la filière bananière d’exportation au

Cameroun (nov 2010-avr 2011) 2011, p.32

Six contrats ont concerné l’électrification de plusieurs sites de pompage et d’emballage de plusieurs plantations de PHP (Koumbé 1, 2 et 3, Diadia, Djoungo, Bonandam, Bas, Maya, Mpoula, Mbomé). Les travaux se sont souvent déroulés en plusieurs phases : acquisition de groupes électrogènes permettant les électropompes de fonctionner en continu, même in cas d’insuffisance ou de coupure du courant électrique, raccordement du système au réseau électrique. Ces investissements devaient permettre l’optimisation des réseaux d’irrigation et du fonctionnement des stations d’emballage.

Il était difficile de quantifier ex ante les résultats de l’action d’électrification des stations de pompage et d’emballage des plantations de Mpoula 1 et 2, Cofruca et Mbomé. En principe, ils devaient être visibles à partir de mars 2012, avec les résultats de la première campagne d’irrigation effectuée grâce à l’énergie électrique ; aucun rapport après cette date n’est cependant à notre disposition. Néanmoins, la mise en œuvre de l’action doit engendre en principe:

une diminution des coûts de pompage

une forte réduction des émissions de décibels

une amélioration des conditions de travail de nos employés

une diminution des risques de fuites d’hydrocarbures (matériel neuf) une meilleure efficacité et efficience des pompages.

Si les hypothèses se confirment, les résultats de l’action seront à terme une diminution des coûts de production par la réduction du coût de l’irrigation de 40% dans les stations de pompage de Mpoula1, 2, Cofruca et Mbomé et du coût de fonctionnement des stations d’emballage de ces secteurs de 70%. Aussi, l’action engendre et continuera d’engendrer une amélioration des conditions environnementales de production (Rapport narratif final d’activité PHP 9/2010-12/2011 relatif à l’électrification des stations de pompage et d’emballage des plantations de BONANDAM, PHP BAS et MAYA. ATF 2007 PHP, BAN/2010/247-646).

Selon les sources disponibles, l’action ‘Extension & équipement de 200 ha de bananeraies – infirmeries – bureaux, magasins pour produits phytosanitaires & recyclage’ a produit, entre autres, les résultats suivants :

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la reconversion variétale et l’irrigation ont contribué à la baisse du rendement des exploitations (due au vieillissement, …) ;

contribution à l’augmentation des rendements et diminution de la pénibilité du travail par l’installation d’un cable-way ;

un accès plus facile et meilleure productivité par l’aménagement de pistes ;

un meilleur traitement et conditionnement des productions par les travaux d’aménagement de stations d’emballage (Extension & équipement de 200 ha de bananeraies – infirmeries – bureaux, magasins pour produits phytosanitaires & recyclage, Rapport narratif final, ATF 2005, BAN/2007/145.987).

Selon le rapport ROM monitoring de 2010, les activités ont globalement contribué à l’atteinte des résultats, même si leur formulation dépasse pour la plupart le cadre temporel du projet. La sécurisation du réseau d’irrigation permet clairement de réduire les coûts liés au vol de matériel d’irrigation. Le drainage et l’aménagement des pistes ont contribué à l’adaptation aux conditions édaphiques de production. La qualité des régimes à l’arrivée en station de conditionnement a augmenté étant passée de 86,2% à 90,1% entre 2007 et 2009 notamment grâce à la hausse de la qualité du transport. Cette amélioration de la qualité et le drainage ont contribué à l’augmentation de la production. Il est également difficile d’interpréter l’évolution des données disponibles car de nombreux facteurs externes pèsent sur les rendements comme le parasitisme, les maladies et les conditions climatiques. Selon un rapport d’activité de l’AT, la PHP peut encore espérer une hausse de rendement d’environ 10%. En ce qui concerne les coûts de production, l’activité initialement prévue d’électrification des stations de pompage devrait permettre de diminuer de manière significative la facture énergétique et les émissions de CO2 (Source : ROM monitoring 2010, projet : Plantations du Haut Penja).

Comme la phase de documentation avait déjà permis de rassembler un nombre important de données concernant la production et la productivité, la visite de terrain s’est limité à vérifier la fiabilité des données recueillies dans la phase documentaire et à les actualiser. Les chiffres clés sont résumés dans le tableau suivant.

Tableau 5 Filière banane au Cameroun: Evolution de la production et de la productivité (2008-2012), par société de production

Année

2008 2009 2010 2011 2012

Producteur

P H P Tonnage net t 129.558 118.801 111.172 123.576 121.728

Surface en culture Ha 2.704 2.869 3.140 3.053 3.061

Rendement t/ha 47,91 41,41 35,41 40,48 39,77

C D C Tonnage net t 99.444 99.690 92.813 98.734 82.800

Surface en culture Ha 3.135 3.083 3.589 3.526 3.850

Rendement t/ha 31,72 32,34 25,86 28,00 21,51

S P M Tonnage net t 39.706 37.016 28.796 24.901 18.191

Surface en culture Ha 850 891 800 825 914,84

Rendement t/ha 46,71 41,54 36,00 30,18 19,88

BOH PL Tonnage net t

4.926

Surface en culture Ha

240

Total Tonnage net t/ha 268.708 255.507 232.781 247.211 227.645

Surface en culture t 6.689 6.843 7.529 7.404 7.825,84

Rendement Ha 40,17 37,34 30,92 33,39 29,09

Source : données de l’ASSOBACAM

Le tableau ci-dessus permet de constater que (1) la production a légèrement baissé entre 2008 et 2012, (2) tandis que les surfaces mises on culture ont augmenté, ce qui logiquement (3) a conduit à une baisse des rendements assez importante (de plus de 40 T/ha à 29 T/ha). Ce constat cache cependant des différences importantes au sein des trois entreprises bénéficiaires de l’appui de l’UE : abstraction faite de l’année atypique de 2008, la production

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et productivité ont resté globalement constantes au niveau de la PHP tandis que la SPM et le CDC ont connu des chutes importantes au niveau de la production et du rendement.

A première vue, ce constat pourrait nous mener à la conclusion que l’appui de l’UE a été inefficace en ce qui concerne un de ses objectifs principaux. La mission de terrain a pu constater que cela n’est pas le cas. En effet, les trois entreprises et beaucoup d’autres parties prenantes s’accordent à souligner l’effet positif de l’aide de l’UE sur la production et productivité. Certaines personnes ressources posent même que sans appui de l’UE, ‘il n’aurait plus été question de la banane camerounaise sur le marché européen’. Comme les investissements financés par l’UE sont effectivement utilisés par les entreprises (avec une exception pour la SPM depuis 2012 à cause de sa situation de crise), leur effet positif semble indéniable. Cependant, ‘isoler’ cet effet semble difficile voire impossible, comme il n’est pas possible de poser, notamment dans les cas de la PHP et le CDC, que sans appui de l’UE ces investissements ne seraient pas réalisés. Au moins on peut assumer que ces investissements ont été réalisés plus rapidement.

Le fait que l’appui de l’UE, efficace en tant que tel, n’a pas pu influencer considérablement la production et le rendement, constitue une illustration du fait que cet appui reste complémentaire aux efforts des entreprises-mêmes et que d’autres facteurs (comme la situation de crise au sein de la SPM ou les conditions d’accès et de concurrence du marché) jouent un rôle beaucoup plus important.

En conclusion, l’analyse a permis d’identifier et de vérifier beaucoup d’informations sur l’effet de l’appui de l’UE sur la quantité produite et la productivité. Il a été possible de dégager certains constats qui sont différents d’une période à l’autre. Tout d’abord, alors que l’appui à la filière semble avoir créé des gains de productivité et production considérables pendant la période de démarrage, (probablement car il y avait encore des marges d’amélioration considérables: entre 1998 et 2003), la période suivante semble être caractérisée par une stagnation voire régression de la production qui s’expliquerait cependant surtout par des changements au marché international défavorables pour le pays et les entreprises. Le rapport final du contrat d’AT est largement positif sur les effets de l’appui sur la productivité même s’il admet que celui-ci ne peut pas être suffisant à assurer la compétitivité sur le marché mondial. Par contre, l’évaluation de 2008 juge que l’évolution de la productivité a été peu satisfaisante.

Les effets considérables attendus (à partir de 2012) de l’électrification (en termes de productivité et réduction des coûts) ne sont pas encore connus. Globalement, les possibilités d’amélioration des rendements agricoles semblent diminuer ce qui implique que la stratégie d’amélioration de la compétitivité doit plutôt se concentrer sur des actions d’intérêt commun négligées jusque présent. En outre, cette action doit se compléter avec, surtout, l'amélioration du management au sein de la CDC (50% des surfaces plantées mais moins de 40% de la production nationale) afin que les réformes conseillées soient enfin réalisées. Une réforme est également indispensable à la SPM (recapitalisation ou mise en faillite suivie d'une reprise des actifs par une nouvelle société) afin de repartir sur de bonnes bases, y compris sur le plan de la commercialisation.

Malgré un appui efficace de l’UE, celui-ci est resté complémentaire par rapport aux efforts des entreprises-mêmes. Ainsi, cet appui n’a pas pu éviter que la production et les rendements ont fortement diminué ces dernières années à cause d'un partenariat de plus en plus inefficace entre le premier opérateur (la CDC, 50% des surfaces) et son partenaire Del Monte (contrat de partenariat établi sur de mauvaises bases, problèmes commerciaux conduisant à des pertes importantes en station de conditionnement, problèmes de management et d'efficacité de la main d'œuvre, choix techniques pas toujours judicieux, incertitudes liées à la privatisation prévue de la CDC, diminution des investissements de Del Monte au regard de son retrait, ...) et d'autre part par les difficultés financières rencontrées par le 3ème opérateur (la SPM) (choix stratégiques pas toujours les meilleurs, difficultés de mise en marché, créances de certains clients non recouvrées, droits d'achat des licences d'importation dans l'UE trop élevés...).

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Encadré 1 Le contexte économique et commercial de la banane au Cameroun

Le contexte économique et commercial

Le jugement des efforts de rentabilisation de la filière bananière au Cameroun doivent être forcément

situé dans un cadre global qui, que l’on le veuille ou pas, joue un rôle prépondérant dans la réussite

éventuelle des opérations. Les changements dans ce contexte économique et commercial ont été

nombreux depuis le début de l’appui au secteur. Ils sont bien décrits dans les différents documents.

Ci-dessous, nous donnons une description de la situation la plus récente connue, qui peut servir de

référence, pas seulement pour cet indicateur, mais pour la QE dans sa totalité.

L’accord de Genève sur le commerce des bananes de décembre 2009 a entraîné la réduction des

tarifs douaniers appliqués par l’UE sur les bananes latino-américaines. Cet accord et la réduction

ultérieure des droits devraient affecter profondément la compétitivité des fournisseurs ACP. De plus,

cela pourrait s’aggraver si l’euro s’appréciait par rapport au dollar. Selon le parlement européen, les

exportateurs de banane ACP devraient subir « un déclin de leur compétitivité relative », exportant

moins vers l’UE et recevant un prix inférieur pour leurs exportations. L’analyse du CIRAD suggère

que le Cameroun et la Côte d’Ivoire pourraient être particulièrement affectés.

Cette analyse de long terme semble contradictoire avec les tendances récentes des exportations de

banane ACP. Entre 2007 et 2011, les exportations de banane ACP vers l’UE ont augmenté de 16 %

pour atteindre 981.000 tonnes, faisant progresser la part de marché des ACP de 16,4 % à 18,5 %.

Cette hausse ne reflète pas un renforcement de la compétitivité mais semble plutôt être le résultat de

tendances de prix contraires sur les marchés américains et européens et de circonstances

climatiques défavorables dans plusieurs pays d’Amérique latine. En effet, les États-Unis sont

devenus la destination préférée des opérateurs latino-américains.

Cependant, les réductions tarifaires entérinées dans l’accord de décembre 2009 et les accords

récemment conclus avec les pays latino-américains pourraient mettre une pression croissante sur les

exportations ACP. Notamment le Cameroun et la Côte d’Ivoire pourraient être particulièrement

affectés car ces deux pays se situent en zone Franc CFA ayant une parité fixe avec l’Euro. Ceci étant

combiné avec la perspective d’une expansion majeure des exportations de bananes de fournisseurs

non traditionnels, tels que l’Inde et le Brésil, dans le contexte des nouveaux accords de libre-

échange, la pression à la baisse sur les prix risque de s’accroître pour les fournisseurs ACP. Plus

largement, le processus de négociations commerciales mené par l’UE pourrait accentuer l’érosion

des préférences commerciales dont bénéficiaient les pays ACP. Les négociations avec l’Inde en

particulier sont une source d’inquiétude du fait de son statut de premier producteur mondial de

banane, et des efforts en cours pour préparer les producteurs de fruits et légumes indiens à tirer

profit des nouvelles opportunités de marché. En outre, les accords de libre-échange signés avec

certains pays de l’Amérique Latine (dont la Colombie, deuxième exportateur de bananes) portent

préjudice aux producteurs ACP dans la mesure où ces accords offrent des conditions douanières

allant au-delà des accords de l’OMC, tandis que les Mesures d’Accompagnement Bananes’ conçues

pour appuyer les pays ACP après l’accord de décembre 2009 ne sont pas encore devenues

opérationnelles à ce jour.

La signature des Accords de Partenariat Économique par le CARIFORUM (Caribbean Forum), la

Côte d’Ivoire, le Ghana et le Cameroun (accord d’étape pour ces trois derniers) a permis aux

producteurs de bananes ACP de bénéficier d’un accès au marché Européen, sans droit ni quota,

avec une protection tarifaire initiale de 176 €/t jusque fin 2009. L’UE avait donné au Cameroun un

délai jusqu’au 31 décembre 2013 pour ratifier l’accord intérimaire qu’il avait signé il y a un peu plus

de trois ans, faute de quoi il se retrouverait au nouveau Système de préférences généralisées

appliqué par l’Union européenne, impliquant le paiement des droits de douane pour l’accès au

marché européen de produits tels que la banane, le cacao, l’aluminium… Le 12 septembre, le

Parlement européen a adopté une résolution par 322 voix pour, 78 contre, et 218 abstentions visant à

reporter l’échéance pour l’exécution du processus de négociation d’APE au 1er

janvier 2016. L’UE

devrait en venir à la conclusion que le libre-échange voulu par l’OMC et mis en œuvre

progressivement dans les APE n’est pas nécessairement la meilleure option pour les pays africains

parce qu’ils ne possèdent pas la force de compétition suffisante pour répondre aux obligations

réciproques d’un tel accord avec l’Union européenne.

Source majeure: Rapport d’avancement n° 25, Mise en œuvre du programme d’Assistance

110


Technique et Financière au secteur bananier du Cameroun (ATF banane).

7.2.2 Indicateur 722: Evolution des coûts de production des bananes à la sortie des stations de conditionnement

L’évaluation de 2008 contient une analyse intéressante et approfondie des différentes composantes du coût de production des bananes, dont les éléments les plus importants sont présentés ci-dessous. Elle est complétée par des chiffres provenant du rapport d’avancement N° 23 et N° 24 de l’AT.

L’évolution des coûts. L’examen du tableau des coûts de production montre que les pistes d’amélioration durable sont relativement limitées. La première et la plus évidente de ces pistes concerne les couts d’irrigation, qui incorporent une forte composante énergétique. La réduction durable de ces coûts ne pourra manifestement être assurée que par l’électrification, laquelle constitue de plus une amélioration notoire sur le plan environnemental. Cette condition est entretemps déjà remplie à la PHP et partiellement à la CDC, mais tout ou presque tout reste à faire pour la SPM. Le succès de cette nécessaire mutation reposera lui-même pour beaucoup sur la fiabilité de la fourniture de courant par l’AES-SONEL. Par ailleurs, la durabilité de la compétitivité de la filière en général sera conditionnée par l’évolution de la protection tarifaire du marché européen. Les tableaux ci-dessus permettent de situer actuellement le coût Wagon Départ de la filière banane camerounaise aux alentours de 350 FCFA/kg, soit 10 €/ carton exactement. Les informations collectées sur les projets des trois opérateurs situent les prévisions de coût à l’horizon 2012 à 9 à 9,5 €/ carton, moyennant d’importants efforts d’investissement. Le gain de coût ainsi réalisable ressort à 27 €/ T, il paraît peu réaliste d’attendre plus. A titre indicatif, d’après les données communiquées par l’un des trois opérateurs, les coûts WD de l’origine Equateur se situeraient à l’heure actuelle entre 10,1 et 11,1 €/ carton, avec le niveau de protection actuel de 176 €/T. Avec une protection réduite à 120 €/ T, ces coûts passeraient à 9,1/10,1 €/ carton et avec une protection de 100 €/ T à 8,7/ 9,7 €/ carton. Le niveau de protection minimale requis pour la filière à l’horizon 2012 ressort ainsi à 150 €/T, contre 176 €/T fin 2009 (note : 132 /T actuellement). Toute baisse en deçà de 150 €/t induirait donc un danger certain de perte de part de marché de l’origine Cameroun. Par ailleurs, toute diminution de la protection tarifaire présente le risque d’exercer une pression à la baisse des prix d’achat au niveau des centrales d’achat européennes.

L’évolution des coûts FOB (free on bord) montre que ces derniers ont diminué en 2008 de plus de 10% par rapport à la situation de départ (1998), et que presque 80% de cette diminution est due aux coûts indirects, essentiellement des frais généraux. Le niveau des amortissements est quant à lui très variable entre les trois opérateurs et dépend fortement de la politique d’investissement au cours des dernières années. Quant au poids des frais financiers, il reste très modéré chez les deux plus gros opérateurs et va se réduire dans les prochaines années chez le troisième. Le rapport de l’AT d’avril 2012 présente une augmentation à partir de 2008: le prix de revient FOB global par kilo net de banane exporté a augmenté de 219 FCFA/kg en 2008 à 262 FCFA/kg en 2011, tandis que les chiffres pour le prix de revient rendu bord quai port de destination a évolué de 394 à 429 FCFA pour les mêmes années.

L’évolution des coûts directs de production montre que ces derniers sont globalement restés stables. La principale source de différenciation est le coût de l’irrigation. Ce dernier est chez CDC de l’ordre de la moitié de celui de la PHP, et du tiers de celui de la SPM. Les coûts élevés chez ces dernières sont dus aux fortes consommations d’énergie induites pas les contraintes topographiques de la région du Mungo. Chez CDC, la modestie des coûts observée tient à la mise en œuvre de l’irrigation gravitaire, à un coût énergétique nul sur environ 700 ha d’une part, et à l’électrification quasi-totale du pompage d’autre part. La seconde source de différenciation est le coût de fertilisation. Les niveaux élevés de fertilisation chez CDC sont semble-t-il liés à la médiocre fertilité des sols dans le Fako, alors que chez SPM ils sont le résultat d’une politique volontariste d’intensification. Enfin, les coûts totaux de

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main d’œuvre constituent également une source de différenciation. On observe par ailleurs que globalement les coûts de main d’œuvre ont augmenté relativement à 1998.

L’évolution des frais d’approche et des coûts Wagon Départ montre que les coûts en cale (toutefois très dépendants du BAF – Bunker Adjustment Factor) restent à ce jour voisins de ceux d’il y a dix ans, cependant que le fret conteneurs, dans les conditions des contrats accordés actuellement par les transporteurs et sur des volumes encore limités, permettent un gain d’environ 20% sur les frais d’approche.

La durabilité des actions engagées tient en grande partie à l’appropriation tant des concepts que des contraintes liées aux certifications (GLOBAL GAP notamment) de la part des personnels de terrain. Les efforts consentis récemment laissent augurer que la motivation et la compréhension des enjeux par le personnel ira s’améliorant. Par ailleurs, la réduction durable des coûts d’irrigation notamment ne pourra manifestement être assurée que par l’électrification, laquelle reposera pour beaucoup sur la fiabilité de la fourniture de courant par l’AES-SONEL. Enfin, la durabilité de la compétitivité de la filière en général sera conditionnée par l’évolution de la protection tarifaire du marché européen. L’analyse de projections de coûts à l’horizon 2012 chez les trois opérateurs montre que le niveau de protection minimale requis pour la filière à cette date ressort à 150 €/T.

(Evaluation intégrée, objective et critique, qualitative et quantitative de l’impact à court et plus long terme du Programme ATF depuis son démarrage effectif au Cameroun, 2008)

Main d’œuvre. Jusque 2006 il y a eu une tendance assez nette à la réduction du ratio employés/ha à la PHP, le ratio 2006 de 1,55 employé par ha étant toutefois exceptionnel. Après 2006 le ratio moyen a augmenté pour atteindre 1,8 en 2011. Le faible taux de renouvellement des bananeraies et accessoirement la généralisation du cable-way, source d’économie de main d’œuvre, n’y est sans doute pas étrangère. Il est difficile de conclure quant à l’évolution de la productivité de la main d’œuvre sur la base de ces données.

Malgré l’évolution défavorable de l’Euro par rapport au Dollar et l’augmentation du prix de l’énergie et des intrants liés au prix du pétrole, les coûts de production ont été contenus notamment par la maîtrise des frais généraux ce qui a permis un gain d’environ 10% par rapport à la situation d’il y a une dizaine d’années. Qui plus est, cette maîtrise ne s’est pas faite au détriment de la main d’œuvre, puisque les coûts afférents à celle- ci, ont progressé d’environ 60% relativement à la valeur FOB.

En conclusion, l’information sur les différentes composantes des coûts de production ainsi que sur l’évolution des coûts FOB indique que jusque 2008 les coûts de production ont été contenus notamment par la maîtrise des frais généraux ce qui a permis un gain d’environ 10% par rapport à la situation d’il y a une dizaine d’années. Cette maîtrise ne s’est pas faite au détriment de la main d’œuvre, puisque les coûts afférents à celle- ci ont progressé d’environ 60% relativement à la valeur FOB. A partir de 2006 cependant, le prix revient FOB global par kilo net de banane exportée et le prix de revient rendu bord quai port de destination ont augmenté de nouveau, surtout à cause d’une augmentation du premier. Notamment les frais salariaux semblent avoir contribué à cette évolution. De nouveau, il est important de souligner que l’appui de l’UE n’a été que complémentaire dans ce domaine. Les visites de terrain ont permis de constater que notamment les investissements dans les cable-way et dans l’électrification des stations de pompage (voir sous-chapitre précédent) ont contribué à la maîtrise des coûts.

7.2.3 Indicateur 723: Evolution de la qualité de la production au niveau du respect des normes, de la quantité exportée vers l’Europe et de la satisfaction des exigences du consommateur européen

La signature en décembre 2007 de l’accord d’étape vers l’APE entre la Cameroun et l’UE semble avoir éclairci l’horizon bananier et la filière a renouvelé auprès du Gouvernement son engagement à développer la production pour l’amener au 400.000 T prévues dans la stratégie nationale (EAMR Janvier 2008). Le paraphe de l’APE intérimaire fin 2007 a levé les incertitudes existantes quant à l’accès de la banane camerounaise au marché européen (reste la négociation OMC dont on peut craindre une érosion des préférences) (EAMR 2009).

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La qualité et le degré d’acceptation des bananes camerounaises sur le marché ont été significativement améliorés, en partie grâce aux investissements réalisés dans le cadre du programme ATF de l’UE (certifications aux normes internationales). La banane camerounaise a pu pénétrer le marché britannique, parmi les plus exigeants et les plus rémunérateurs d’Europe. Toutefois, l’augmentation progressive et imprévisible du prix de licences obère la compétitivité des bananes camerounaises et remet aujourd’hui en question la pérennité des parts de marchés acquises dans ce pays. Sur les marchés moins exigeants tels que le marché italien, il semblerait que la compétitivité de la banane camerounaise soit déjà très proche de celle des bananes latino américaines.

Le programme de soutien au secteur bananier et le programme d’ATF en particulier ont permis d’effectuer des investissements qui ont contribué à une amélioration de la productivité mais n’ont pas permis toutefois de couvrir la perte de compétitivité sur le marché européen à cause des modifications de l’OCM et de l’organisation de la commercialisation (CF 2008, annexes).

Quant à l’amélioration de la qualité, globalement, l’évaluation affirme que la qualité de la banane camerounaise a fortement progressé ces dernières années pour répondre à des exigences commerciales nouvelles, notamment sur le marché du Royaume-Uni (Evaluation intégrée, objective et critique, qualitative et quantitative de l’impact à court et plus long terme du Programme ATF depuis son démarrage effectif au Cameroun, p. v).

La forte pénétration des exportations du Cameroun au Royaume Uni (50 % des fruits pour CDC-DM et pour PHP) n’a été rendue possible qu’au prix de trois exigences :

Une amélioration qualitative des fruits pour répondre à une qualité standard comparable aux bananes américaines (Q ≥ 90 %) ;

L’obtention des certifications ISO (PHP seulement) et EUREPGAP qui constituaient une condition préalable d’accès au marché ;

l’adaptation de l’offre à la demande spécifique des consommateurs anglais : fruits de petite taille, parfois préemballés ou conditionnés en cartons présentoirs réversibles, etc.

Pour l’ensemble des sociétés productrices, on estime que 90 % des cartons exportés présentent un coefficient qualitatif Q ≥ 85 %. La SPM estime que 75 % de sa production présente un coefficient qualitatif Q ≥ 90 %. Cette société commence à pénétrer le marché allemand avec des fruits morphologiquement comparables aux productions américaines (fruits de grande taille). Là encore, on observe une adaptation de la production à une demande particulière. Enfin, les visites de terrain ont montré qu’au niveau des stations d’emballage, on se situe désormais à un niveau de rejets de l’ordre de 10%, alors qu’il était de l’ordre de 15 à 20% au début de la décennie. Globalement, on peut affirmer avec certitude que la qualité de la banane camerounaise a fortement progressé ces dernières années pour répondre à des exigences commerciales nouvelles (Ibidem, p.40).

En ce qui concerne l’évolution des volumes exportés entre 2002 et 2007, les exportations sur le marché global sont restées stagnantes, mais, en revanche, les exportations sur le marché européen sont en progression. Toutefois, la progression quantitative du Cameroun est moindre que celle des pays des Caraïbes.

L’évolution des parts de marché et des prix permet de constater globalement une perte de la part de marché des bananes en provenance des pays ACP africains, avec des exportations stagnantes sur un marché en forte croissance, due à l’intégration entre temps des Nouveaux Pays Membres dans l’UE. Au niveau des prix, la tendance à la réduction des écarts entre origines ACP et origine « dollar » semble s’être poursuivie. Sur le marché français, on constate en 2007 un écart légèrement positif entre les bananes d’origine Cameroun et la moyenne toutes origines confondues (Ibidem, p. 28).

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Tableau 6 Importations de l’UE de bananes en provenance des ACP (1999-2010, par pays d’origine), en million de tonnes

99 2000 01 02 03 04 05 06 07 08 09 2010

Rép. Dom. 42 60 86 97 109 101 145 177 206 171 254 304

Côte d’Ivoire 192 200 218 211 202 211 184 222 189 217 229 244

Cameroun 161 206 216 230 293 262 253 253 222 280 250 243

Belize 56 68 52 38 74 80 74 73 62 82 80 79

Surinam 39 34 29 7 0 19 35 45 59 66 57 70

Ghana 3 3 3 3 1 2 4 22 34 46 36 52

St Lucie 66 73 35 49 33 43 28 37 30 39 33 23

Dominique 28 28 18 17 10 12 12 13 7 10 11 4

St Vincent 38 43 31 33 21 24 15 17 14 9 8 4

Jamaïque 52 41 43 41 42 29 12 32 18 0 0 0

Grenade 1 1 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0

Cap Vert 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

Somalie 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

Total 681 760 730 727 787 785 764 891 843 919 958 1023

Source : ODEADOM 2011 : Recueil statistique Banane 2010, note : à partir de 1995, UE-15 puis UE-25 pour 2004 à 2006 puis UE-27 / Source : Eurostat

Schéma 6 Importations de l’UE de bananes en provenance de l’Afrique et d’autres pays (1999 -2010)

Source : ODEACOM 2011 : Recueil statistique Banane 2010

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Tableau 7 Importations de l’UE de bananes en provenance du Cameroun (1993-2010, par pays destinataire) 24

Source : ODEADOM 2011 : Recueil statistique Banane 2010

Le tableau ci-dessus montre que, sur une longue période, en particulier depuis 1998 (année de base de l’élaboration de la stratégie nationale), principalement trois phénomènes :

une croissance assez régulière des exportations vers l’UE jusque 2002 et une stabilisation des exportations à partir de cette année ;

après une situation de relatif équilibre entre les quatre principaux marchés au début du siècle (France, Royaume-Uni, Italie et Belgique) on passe à une bipolarisation ou le Royaume-Uni reste stable, mais où le marché belge, lui-même ré-exportateur vers l’Europe du Nord, prend une place dominante ;

depuis quelques année, on constat » une baisse très prononcée des deux marchés principaux (la Belgique et le Royaume-Uni, tandis qu’on peut noter une croissance très importante du marché français en 2010 (importation partiellement destinée à la réexportation ?)

Au cours des dix dernières années, la croissance des exportations du Cameroun a été plus ou moins parallèle à celle des pays ACP dans leur ensemble, avec toutefois un certain décrochage sur la période récente, révélé par le graphique suivant

24 Des chiffres plus récents de l’ODEADOM ne sont pas disponibles. L’ASSOBACAM donne les chiffres d’exportation suivants pour 2011 et 2012 respectivement: 249.021 tonnes et 226.157 tonnes. Il est à noter que les chiffres de l’ASSOBACAM diffèrent, pour les années précédentes de celles de l’ODEADOM et sont donc probablement basées sur d’autres sources de données.

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Schéma 7 Importations de l’UE de bananes en provenance du Cameroun (1993 -2010)


Schéma 8 Importations de l’UE de bananes en provenance du Cameroun, par pays de destination, 2010


Finalement, il est à signaler que les efforts de diversification des exportations ont connus une première réussite avec les exportations vers des pays de la région (notamment le Tchad).

En conclusion, comparé à la période avant 2000, la qualité et le degré d’acceptation des bananes camerounaises sur le marché européen ont été significativement améliorés grâce, entre autres, aux investissements réalisés dans le cadre du programme (certifications aux normes internationales ISO et EUREPGAP qui constituaient une condition préalable d’accès au marché). Si les exportations sur le marché global sont restées stagnantes, les exportations sur le marché européen ont été en revanche en progression pour se maintenir par la suite. Cependant, à partir de 2009, les exportations ont diminué quatre années consécutives, surtout à cause des problèmes de rendement (voir plus haut). Cela dit, la banane camerounaise a pu pénétrer le marché britannique, parmi les plus exigeants et les plus rémunérateurs d’Europe. Sur les marchés moins exigeants tels que le marché italien, il semblerait que la compétitivité de la banane camerounaise soit déjà très proche de celle des bananes latino-américaines. Si les exportations sur le marché global sont restées stagnantes, les exportations sur le marché européen ont en revanche connu une progression dans les premières années de ce siècle pour se stabiliser par la suite. Toutefois, la progression quantitative du Cameroun est moindre que celle des pays des Caraïbes (dominé principalement par la très forte progression de la République Dominicaine). D’autre part,

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l’évolution des parts de marché et des prix permet de constater globalement une perte de la part de marché, avec des exportations stagnantes sur un marché en forte croissance, due à l’intégration entre temps des Nouveaux Pays Membres dans l’UE.

7.3 CJ-73 Contribution de l’appui de l’UE à l’amélioration des conditions environnementales de production

7.3.1 Indicateur 731: Niveau d’obtention et/ou maintien de certifications environnementales

Parallèlement aux activités environnementales prévues dans le présent programme, les deux sociétés productrices les plus importantes sont en train de mettre en œuvre un processus pour obtenir la certification ISO 14001 et 9001 respectivement (Source: CF 2001 - BANANA SUPPORT PROGRAMME, 2001). En 2011, seulement la PHP avait obtenu la certification ISO 14001.

Grâce au programme d’ATF, la filière bananière a développé ses activités et amélioré les conditions sociales et environnementales de la production, pour le plus grand intérêt des populations, de la stabilité sociale et politique et du développement économique du Cameroun. La pérennité de cette activité est désormais étroitement liée à l’évolution des conditions d’accès au marché, alors que la productivité doit être maintenue au plus haut niveau par la poursuite de la stratégie d’investissement mise en œuvre avec le soutien de l’UE. Les opérateurs doivent obtenir les assurances de pouvoir écouler librement et sans contraintes leur production sur le marché pour poursuivre le développement des plantations et contribuer par la création d’emploi et de valeur ajoutée à la lutte contre la pauvreté, à la stabilité socio-politique et au développement économique du Cameroun. (Annexe CF 2007)

A noter que beaucoup de ces actions concourent à l’obtention de la certification EUREPGAP (désormais GLOBALGAP), imposée par la Grande Distribution européenne, et qui est devenue la condition sine qua-non de l’accès au marché européen. Leur financement s’avère donc doublement pertinent, non seulement au regard du résultat attendu n°2 du programme (conditions sociales et environnementales de la production améliorées), mais également de l’objectif spécifique (compétitivité améliorée). Le déplacement des activités de certification ISO ou GLOBALGAP de la rubrique productive à la rubrique environnementale à partir de la convention 2006 apparaît donc justifié. Toutefois, la pertinence de cette activité sera désormais limitée, du fait que toutes les structures ont acquis les certifications GLOBAL GAP et ISO 9001, seule restant à obtenir éventuellement la certification ISO 14001 dans le cas de SPM et CDC (Source: Evaluation Programme ATF (2008), p. 24).

On constate globalement une bonne appropriation tant des concepts que des contraintes liées aux certifications (GLOBAL GAP notamment) de la part des personnels de terrain, sans doute liée aux progrès important induit par ces certifications au niveau des conditions de travail (Source: Evaluation Programme ATF (2008), p. 41).

La situation sociale des travailleurs et la protection de l’environnement ont connu une évolution très positive. Des études sur la réduction de l’utilisation des pesticides et sur la qualité des eaux en stations de conditionnement sont actuellement en cours au CARBAP, en collaboration avec le CIRAD (Rapport final du contrat d’Assistance Technique à la filière bananière d’exportation au Cameroun, 2011).

La mission de terrain a pu confirmer les constats décrits ci-dessus. Il existe un bon niveau de compréhension des exigences des certifications et, plus globalement, de l’importance de la protection de l’environnement, auquel l’appui de l’UE comme le cadre global des marchés européens) ont certainement contribué.

En conclusion, l’appui de l’UE semble avoir contribué à l’obtention de certifications environnementales ; cette contribution a été largement facilitée par le fait que certaines certifications étaient devenues des conditions préliminaire à l’accès au marché européen. Il en a ressorti que la situation au niveau de la protection de l’environnement a connu une évolution positive, même si les défis restent importants et le seront sans doute dans le futur.

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7.3.2 Indicateur 732: Degré de diminution de la pollution

L’appui de l’UE a contribué à la diminution de la pollution, notamment par l’appui (très important) au niveau de l’électrification et l’installation de systèmes de traitement d’eau. L’électrification des stations de pompage améliore la préservation de l’environnement et des hommes grâce à une forte réduction des émissions sonores et des émissions de gaz à effet de serre. Aussi, l’aménagement de matériel moderne diminue fortement le risque de fuite d’hydrocarbures, source de pollution du sol (Poursuite de l’électrification des sites de pompage de Koumbé 2, Rapport Narratif final, BAN/2010/247-741). L’action permet également une réduction des émissions CO2 (Electrification des stations de pompage et d’emballage des zones de Diadia et de Djoungo, Rapport narratif final, BAN/2010/247-682).

Aussi, l’action de l’électrification engendre et continuera d’engendrer une amélioration des conditions environnementales de production (Rapport narratif final d’activité PHP 9/2010-12/2011 relatif à l’électrification des stations de pompage et d’emballage des plantations de BONANDAM, PHP BAS et MAYA. ATF 2007 PHP, BAN/2010/247-646).

L’installation des systèmes de traitement de l’eau a permis le respect des normes d’hygiène et environnementales recommandées pour l’accès de nos produits sur le marché international et pour la certification de la qualité de nos plantations, ainsi qu’une meilleur gestion de l’eau utilisée pour le lavage de bananes (économie substantielle sur la consommation d’eau, gain sur les carburants et lubrifiants) (Traitement de l’eau – Amélioration des conditions de travail, d’hygiène, de sécurité & formation, Rapport narratif final (2009), ATF 2002).

L’installation de systèmes de traitement de l’eau a également permis une économie substantielle sur la consommation de l’eau.

7.3.3 Indicateur 733: Degré de diminution de l’utilisation de produits phytosanitaires

Des études sur la réduction de l’utilisation des pesticides et sur la qualité des eaux en stations de conditionnement sont actuellement en cours au CARBAP, en collaboration avec le CIRAD (Rapport final du contrat d’Assistance Technique à la filière bananière d’exportation au Cameroun). La mission de terrain a d’ailleurs pu constater que les deux entreprises majeures travaillent en étroite collaboration avec des structures de recherche afin d’optimaliser l’utilisation de produits phytosanitaires.

En ce qui concerne les intrants, un programme de rationalisation des applications est en cours, visant à diminuer les quantités de pesticides, ce qui par ailleurs devrait également se traduire par une diminution des coûts de production. Une partie des investissements au niveau de la production (irrigation par gravité, irrigation sous frondaison, électrification des stations de pompage) contribuent directement à la réduction de l’utilisation de carburants fossiles et/ou à la réduction de la fréquence des traitements phyto sanitaires (Source: CF 2001 - BANANA SUPPORT PROGRAMME, 2001).

Divers dossiers ont été présentés depuis lors, dont la pertinence ne paraît pas sujette à caution : local pour stockage de déchets plastiques (CDC), traitement des eaux, manutention des déchets, magasins pour produits phytosanitaires (SPM), traitement des effluents (PHP) (Source: Evaluation Programme ATF (2008), p. 24).

Chez PHP, près de 800 000 € de subventions ont été consommées également sur l’ATF 2000 pour des actions sociales et environnementales liées à la mise aux normes des stations d’emballage (magasins engrais et produits phytosanitaires, sanitaires, réfectoires, salles de classe, etc. (Rapport d’évaluation, p.40)

Les ‘données performance environnementale’ sont suivies semestriellement mais la formulation des indicateurs et leur calcul ne sont pas toujours transparents (Source : ROM monitoring 2010, projet : Plantations du Haut Penja).

Suite à un article publié par le journal français Libération au mois d’Octobre 2009 et accusant la PHP de polluer l’eau consommée par les populations qui jouxtent ses bananeraies, par l’utilisation abusive des fongicides et des pesticides, une étude de vérification de la qualité des eaux de surface et de profondeur des puits villageois et de l’unique rivière de la zone est également actuellement en cours. Elle vérifiera également la présence des restes de chlordécone dans les sols. Le rapport définitif remis par le prestataire accompagne

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également le présent rapport narratif final (Source : Rapport narratif final ASSOBABAM (2010) Appui à I’ASSOBACAM 1/2010-12/2010 relatif à l’appui à ASSOBACAM, ATF 2006, BAN/2009//228. -897).

L’action ‘Extension & équipement de 200 ha de bananeraies – infirmeries – bureaux, magasins pour produits phytosanitaires & recyclage’ a, entre autres, permis de construire des magasins pour le stockage de produits phytosanitaires (Extension & équipement de 200 ha de bananeraies – infirmeries – bureaux, magasins pour produits phytosanitaires & recyclage, Rapport narratif final, ATF 2005, BAN/2007/145.987).

Le rapport de l’AT d’avril 2012 contient quelques IOV sur l’utilisation de produits phytosanitaires de 2005 à 2011:

pendant cette période les dépenses de traitement cerco (y inclus amortissements) ont augmenté de 2.826M à 4.650M FCFA, mais le nombre de traitements a légèrement diminué (de 49 à 46 par an) ;

les dépenses pour d’autres traitements phytosanitaires ont diminué de 1.924M à 1.194M FCFA dans la même période.

La mission de terrain a pu confirmer les réalisations présentées ci-dessus, souvent avec l’appui important de l’UE. Les investissements ont été utiles et efficaces et ils ont produit (ou le feront dans le future immédiat) des effets environnementaux positifs. Cependant, la mission a constaté également que le produit très toxique ‘Counter’, dont l’utilisation est interdite en Europe et aux Etats-Unis est toujours utilisé dans au moins une entreprise (CDC).

7.4 CJ-74 Contribution de l’appui de l’UE à l’amélioration des conditions sociales (pour les hommes et les femmes)

7.4.1 Indicateur 741: Niveau d’obtention et/ou maintien de certifications éthiques et sociales (y compris de Fair Trade)

Grâce au programme d’ATF, la filière bananière a développé ses activités et amélioré les conditions sociales et environnementales de la production, pour le plus grand intérêt des populations, de la stabilité sociale et politique et du développement économique du Cameroun. Les premiers résultats obtenus doivent être renforcés pour garantir durablement la compétitivité et le développement de la filière clans un contexte commercial stable et déterminé. La pérennité de cette activité et désormais étroitement liée à l’évolution des conditions d’accès au marché, alors que la productivité doit être maintenue au plus haut niveau par la poursuite de la stratégie d’investissement mise en œuvre avec le soutien de l’UE (Annexe CF 2007).

Concernant les actions sociales et environnementales, beaucoup concourent à l’obtention de la certification EUREPGAP (désormais GLOBALGAP), imposée par la Grande Distribution européenne, et qui est devenue la condition sine qua-non de l’accès au marché européen. Leur financement s’avère donc doublement pertinent. L’amélioration des conditions socio-environnementales : sous la pression des grandes chaînes de distribution et l’exigence toujours plus forte des consommateurs, les sociétés de plantation ont donc été amenées à revoir leurs priorités et à mener de front les investissements productifs, sociaux et environnementaux dont la mise aux normes des infrastructures et procédures de production, à travers notamment la certification EUREPGAP qui a été obtenue par les trois opérateurs (Source : Evaluation Programme ATF (2008, p. vi).

La stratégie d’utilisation des fonds avait prévu de concentrer sur les premières années la plupart des investissements dits « productifs » urgents (visant l’amélioration de l’outil de production pour amener la productivité aux niveaux des plantations d’Amérique Latine) en laissant aux années suivantes les investissements sociaux et environnementaux. Toutefois, la pression des grandes chaînes de distribution et l’exigence toujours plus forte des consommateurs en matière de sécurité alimentaire, de garantie de qualité du produit et des conditions sociales et environnementales de production ont fait de la certification à différentes normes reconnues internationalement une condition préalable au référencement de la banane. Les sociétés de plantation ont donc été amenées à revoir leurs priorités et à

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mener de front les investissements productifs, sociaux et environnementaux dont la mise aux normes des infrastructures et procédures de production. Ainsi par exemple, CDC/DM a consacré une bonne partie des ATF 2000 et 2001 (mises en œuvre respectivement en 2003 et 2004) à des mises à niveau de station d’emballage d’une part et à certaines infrastructures sociales et environnementales de l’autre. Ces actions étaient considérées comme prioritaires pour obtenir notamment les certifications EUREPGAP (devenu depuis GLOBALGAP) et ETI (Ethical Trade Index), qui ont été obtenues en 2003.

Sur l’ATF 00, citons : magasins d’engrais, de pesticides, toilettes, réservoir d’eau potable, balances.

Sur l’ATF 01 rétroactive, citons : local de mélange pour les herbicides, bureaux, réfectoire, local de traitement des palettes, etc. (Ibidem, p.40).

La situation sociale des travailleurs et la protection de l’environnement ont connu une évolution très positive (Rapport final du contrat d’Assistance Technique à la filière bananière d’exportation au Cameroun - information confirmée lors des visites de terrain).

Récemment, une partie des plantations de la PHP ont obtenu le label ‘Fair Trade’ qui implique que la société doit remplir un important nombre de critères d’ordre (entre autre) social et environnemental. La PHP serait ainsi la première entreprise basée au Cameroun à obtenir ce label. Même si la motivation de la PHP (et de la Compagnie Fruitière) est surtout inspirée par une stratégie de diversification des marchés, l’obtention de ce label fait aussi preuve d’un niveau important d’intégration d’une politique sociale dans la gestion de l’entreprise auquel l’appui de l’UE a contribué au moins de façon indirecte. A ce moment, seulement une partie des plantations de la PHP ont obtenu le label Fair Trade, mais la PHP applique les normes fair trade dans toutes ses plantations.

7.4.2 Indicateur 742: Niveau d’amélioration des conditions de travail (ergonomie, transport, logement, sécurité, …)

La CDC-DM a consacré une bonne partie des ATF 1999 à 2005 à des mises à niveau de station d’emballage d’une part et à certaines infrastructures sociales et environnementales de l’autre. Chez PHP, près de 800 000 € de subventions ont été consommées également sur l’ATF 2000 pour des actions sociales et environnementales liées à la mise aux normes des stations d’emballage (magasins engrais et produits phytosanitaires sanitaires, réfectoires, salles de classe, etc. (Rapport d’évaluation, p.40 ; Rapport final de l’AT).

Il convient de rappeler par ailleurs que les subventions ATF ont contribué au financement d’équipements médicaux. Les frais médicaux pour l’ensemble des travailleurs et de leurs familles ont soit été pris en compte directement par les producteurs, soit indirectement par des assurances ou mutuelles contractées par les producteurs au bénéfice de leurs travailleurs. Par ailleurs, au-delà de l’utilisation directe des subventions ATF, les entreprises, en particulier les deux plus grosses, contribuent également de manière significative au développement de l’économie locale (réfection de pistes, de ponts, etc.). Chez PHP, entre 2002 et 2007, le total des « appuis locaux » est estimé à plus de 400 M FCFA. Par ailleurs, l’entreprise assure un service de ramassage des ordures pour un coût annuel de plus de 30 M FCFA. Toutefois, seule l’expansion des plantations de la SPM a permis une création significative d’emplois directs ou induits, le niveau d’emploi ayant globalement stagné chez les deux autres sociétés au cours de la période considérée. (Rapport d’évaluation, p.41)

Les activités à caractère social et environnemental concernent la construction de deux salles de classe, d’un terrain de foot et deux sautoirs, de 28 cases bloc équipés de toilettes et l’achat de deux citernes à rampe (Source : ROM monitoring 2010, projet : Plantations du Haut Penja).

L’acquisition de 17 remorques plateaux permet de transporter sur les plantations les produits phytosanitaires, les engrais et les produits plastiques dans des engins uniquement dédiés à ce type de tâche. Ces produits ne sont plus transportés dans des camions qui transportent du personnel ou dans des berceaux de récolte des bananes. Leur transport est désormais conforme aux normes internationales (directive GIFAP et normes GLOBALGAP par exemple). Cette activité préserve la santé et la sécurité des employés ainsi que la sécurité alimentaire des fruits récoltés. L’action contribuera au maintien des certifications de PHP en 2013 et à la diminution du nombre de non-conformité. En outre, 11 remorques de transport

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du personnel ont été acquises. La PHP gère le transport du personnel de son domicile jusqu’à son lieu de travail par le biais de deux modes : le transport inter villages et le transport inter plantations. Le transport inter-villages se fait grâce à des camions qui circulent de la ville de résidence des employés jusqu’au parking de leur lieu de travail en plantation. Le transport inter plantations se fait grâce à des tracteurs tirant des remorques de transport du personnel sur les plantations. Ces remorques acheminent les employés du parking où ils ont été déposés par leur camion jusqu’au secteur de la plantation où ils travaillent. Construction de salles de classe : L’action a permis de construire cinq salles de classes dans des écoles où sont scolarisés les enfants des employés de PHP (Source ; Rapport d’activité PHP 2011/2012 sur l’activité matériel agricole).

Il apparaît que les actions citoyennes et sociales des entreprises ont été très significatives au cours de la période. Certains contrats ATF ont concerné plus particulièrement les investissements à caractère médical. Par ailleurs, au-delà de l’utilisation directe des subventions ATF, les entreprises, en particulier les deux plus grosses, contribuent également de manière significative au développement de l’économie locale. Toutefois, seule l’expansion des plantations de la SPM a permis une création significative d’emplois directs ou induits (Source : Evaluation Programme ATF (2008), p. vii).

Dans les trois dernières années notamment, les dossiers financés ont été de nature très diverse. On peut distinguer :

Les actions à caractère médical : construction et équipement d’une clinique (CDC), d’une infirmerie (SPM), matériel d’hôpital (PHP), etc. ;

Les autres actions : passerelles piétons pour le franchissement des drains (CDC), véhicules pour le transport du personnel (CDC, SPM), salles de classe, terrain de sport, eau potable (PHP).

Ici également, certaines activités liées aux conditions de vie sur les lieux de travail (eau potable par exemple) sont devenues des conditions sine qua non de l’obtention de la certification EUREPGAP. A ce titre, la même remarque peut être faite qu’au sujet des actions environnementales (Ibidem, p. 25).

Le rapport ROM pose que « La construction de salles de classe, terrain de sport, cases bloc et l’acquisition de citernes à rampe contribuent à l’amélioration des conditions de travail des employés. L’alimentation en eau potable des stations permet d’améliorer l’hygiène en milieu de travail. (…) Les investissements sociaux et environnementaux ont permis d’obtenir et de maintenir les certifications exigées par la grande distribution européenne. Il est cependant difficile de mesurer les effets du projet sur la compétitivité des bananes produites par le groupe PHP, compte tenu de la confidentialité de certaines données clé comme les coûts de production » (Source : ROM monitoring 2010, projet : Plantations du Haut Penja).

Dans son projet social de combat contre la pauvreté, la CDC Banana Project promeut l’accès des hommes et des femmes à un travail décent et productif dans des conditions de liberté, d’équité, de sécurité et de dignité humaine. Les préoccupations de la CDC concernant l’égalité des genres peuvent s’observer à la lumière des quatre points suivants :

La promotion des normes de travail et en particulier les soins de santé aux travailleurs et à leurs familles, l’ergonomie et la sécurité au travail ;

Les principes et droits fondamentaux au travail ; la création d’emplois en plus grand nombre et de meilleures possibilités de salaires pour les hommes et les femmes ;

L’amélioration de la protection sociale et de son efficacité ;

Le renforcement du dialogue social et l’amélioration de la formation de tous les travailleurs (Irrigation des plantations de Mondoni I, Rapport narratif final, ATF 2005).

L’action a permis d’améliorer les conditions sociales de production (condition de travail, de sécurité, d’information dans les plantations) et d’hygiène des produits exportés (Traitement de l’eau – Amélioration des conditions de travail, d’hygiène, de sécurité & formation, Rapport narratif final (2009), ATF 2002).

En ce qui concerne le « Dressing room project », le rapport final constate:

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« Food safety : before workers were using the carton storage of the packinghouse as the dressing room and they were bringing some food items and stored into the locker provided to them. This attracted some pests like rats, cockroach, …

With the new dressing room separate from the packinghouse, this totally eliminated the contamination. (…)

Quality: before the workers did not have place to put their personal jewelery and they felt insecure to just leave these in the locker. So they used their jewelery like … and this possibly cause some damage to the fruit in the process of packing. Now they felt secure to put their personal jewelery and the left it. This minimized the quality problem. » (Investissement sociaux et environnementaux – Dressing rooms, Rapport narratif final, ATF 2001).

L’action ‘Extension & équipement de 200 ha de bananeraies – infirmeries – bureaux, magasins pour produits phytosanitaires & recyclage’ a produit, entre autres, les résultats suivants :

contribution à l’augmentation des rendements et diminution de la pénibilité du travail par l’installation d’un cable-way ;

contribution au respect des normes sociales par l’acquisition de quatre camions à aménager le personnel et l’aménagement d’une infirmerie (Extension & équipement de 200 ha de bananeraies – infirmeries – bureaux, magasins pour produits phytosanitaires & recyclage, Rapport narratif final, ATF 2005, BAN/2007/145.987).

Les IOV intégrés dans le rapport de l’AT d’avril 2012 indiquent, pour la période entre 2005 et 2011, une diminution du nombre d’accidents de travail mineurs de 795 à 586 et d’accidents majeurs (arrêt de travail de plus de trois jours) de 94 à 24.

Les interviews avec les ouvriers pendant la mission de terrain ont tous confirmés les constats mentionnés ci-dessus. Partout les ouvriers ont posé que les conditions de travail ont considérablement amélioré pendant les dernières années. Ce sont surtout les progrès au niveau de la diminution de la pénibilité de travail qui ont été mentionnés, comme aussi l’importance de l’accès à des soins de santé (pour l’ouvrier et sa famille). Au niveau de la CDC, un problème important lié au transport des ouvriers a cependant été soulevé ; le manque de camions de transport du personnel en bon état mène à des tensions parmi les ouvriers qui tous veulent commencer tôt le travail et maintenant doivent souvent attendre longtemps avant d’être transportés vers leur lieu de travail. Ce sont surtout les femmes qui sont les victimes de cette situation (à cet égard il est à noter que la CDC espère pouvoir financer l’achat de nouveaux camions avec l’appui des MAB).

En conclusion, il est clair que l’appui de l’UE a permis d’améliorer les conditions de travail des employés. Premièrement, certaines mesures destinées à augmenter la productivité ont également diminué la pénibilité ou le danger de certains travaux. A cela se sont ajoutés des actions devant améliorer les conditions de travail, l’hygiène, la sécurité et la formation des travailleurs, qui souvent étaient nécessaires au regard de l’obtention de certifications. D’autres actions importantes entraînant souvent des dépenses considérables concernaient les soins médicaux (y compris la construction de centres de santé) et le transport des ouvriers. D’autres dépenses dans cette catégorie étaient la construction de salles de classes et terrains de sport.

7.4.3 Indicateur 743: Evolution des salaires

Les IOV intégrés dans le rapport de l’AT d’avril 2012 indiquent, entre 2005 et 2011, une augmentation de la masse salariale de 10.253M à 15.667M FCFA tandis que dans la même période le nombre d’employés a augmenté moins considérablement (de 10.497 à 13.869). Cela dit, les salaires mensuels moyens des employés et ouvriers qualifiés (mais pas ceux des cadres) ont augmenté plus considérablement.

Cette information est confirmée par l’évaluation de 2008 qui pose que la maîtrise des coûts ne s’est pas faite au détriment de la main d’œuvre, puisque les coûts afférents à celle-ci, ont progressé d’environ 60% relativement à la valeur FOB (Evaluation de 2008).

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Le pourcentage de femmes parmi les salariés dans les plantations, et plus particulièrement dans les stations d’emballage, est relativement élevé. Les revenus distribués par les sociétés de production sont équitablement répartis entre hommes et femmes (Source : CF 2001 – Banana support programme, 2001).

Dans son projet social de combat contre la pauvreté, la CDC Banana Project promeut l’accès des hommes et des femmes à un travail décent et productif dans des conditions de liberté, d’équité, de sécurité et de dignité humaine. Les préoccupations de la CDC concernant l’égalité des genres peuvent s’observer à la lumière des points suivants : (…)

….

Les principes et droits fondamentaux au travail ; la création d’emplois en plus grand nombre et de meilleures possibilités de salaires pour les hommes et les femmes (Irrigation des plantations de Mondoni I, Rapport narratif final, ATF 2005)

Un rapport d’évaluation de Vigeo (sur demande de la Compagnie Fruitière) de 2013 a analysé le niveau d’engagement en matière de développement durable (responsabilité sociale et environnementale) du PHP. Cette évaluation a constaté un progrès net par rapport à la situation en 2009 au niveau de quatre domaines (environnement, communauté et développement local, droit humains, relations et conditions de travail) et un progrès limité au niveau du domaine ‘loyauté des pratiques. Vigeo a également procédé à un benchmarking avec les 680 entreprises notées dans la période 2012-2013 (la PHP étant la seule entreprise intervenant à 100% en Afrique). Avec la note obtenue, la PHP se trouve parmi les 25% des meilleures notes.

Malgré l’évolution globalement positive, il est important de souligner que l’augmentation des salaires n’a pas permis un réel accroissement du pouvoir d’achat pour la majorité des catégories d’employés. Les interviews lors de la visite de terrain ont permis de constater que, d’une part, les entreprises offrent des salaires attractifs en comparaison avec d’autres acteurs économiques mais que, d’autre part, ces salaires ne suffisent pas à couvrir les coûts de vie (propos confirmé par les résultats de la recherche de Dafni Skalidou, Harriet Labouchère, (2012) Living and working conditions in the Banana sector in South West Cameroon), Ainsi, les familles des travailleurs sont obligées de chercher d’autres sources de revenus et/ou d’augmenter les heures de travail dans les entreprises bananières pendant les périodes de pointe.

7.4.4 Indicateur 744: Niveau d’implication des organisations des travailleurs dans l’amélioration des conditions sociales

Il semble qu’aucune activité en liaison avec l’implication des organisations des travailleurs n’a été visée. L’appui de l’EU n’a produit aucun effet direct sur l’organisation des employés. Les syndicats sont actifs dans les trois entreprises, mais il n’existe qu’un syndicat réellement indépendant qui est seulement actif dans la zone où surtout le CDC a des plantations. Les représentants du personnel comme ceux des syndicats ont déclaré qu’ils ont souvent été associés aux démarches conduisant aux avancées sociales et environnementales réalisées. Ils ont souligné aussi, représentants du syndicat indépendant comme les autres, que l’activité et la liberté syndicales sont respectées, que les délégués des syndicats sont respectés pour le sérieux de leur travail et que leurs propositions sont prises en compte.


Acquisition de matériel agricole et social (2013), Rapport narratif final 6/2011-12/2011, ATF 2008 PHP, BAN/2011/266-849

Appui à I’ASSOBACAM (2009), Rapport narratif et financier final, ATF 2004, BAN/ 2007/146-236

Appui à I’ASSOBACAM 1/2010-12/2010 (2010), Rapport narratif final, ATF 2006, BAN/2009/ 228-897.

Appui à I’ASSOBACAM 3/2011-12/2011 (2012), Rapport narratif final, ATF 2007 N° BAN/2011/260- 937

Appui à l’ASSOBACAM (2008), Rapport Narratif Final, Contrat BAN/2006/123-013

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Appui à l’ASSOBACAM 12/2008 – 12/2010 (2011), Rapport narratif final, ATF 2005 N° BAN/2008/172-253

ASSOBACAM, Situation de la mise en œuvre du programme ATF par l’ASSOBACAM

ASSOBACAM, Statistiques portant sur les exportations et surfaces, 2008 - 2012

Banana Link (2013), Educating and empowering workers and their union to improve livelihoods in Cameroon, Progress Report February 2013-09-11

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Commission européenne (2005), Convention de financement entre la Commission européenne et la république du Cameroun, Assistance Technique et Financière au secteur bananier 2005, Bruxelles.



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Dafni Skalidou, Harriet Labouchère, (2012) Living and working condtions in the Banana sector in South West Cameroon, Final Report, Banana Link

Déclaration du Groupe ACP sur la Banane lors du 38ième conseil des Ministres ACP-UE, Juin 2013



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Electrification des stations de pompage et d’emballage des plantations de BONANDAM (2012) Rapport narratif final, BAN/2010/247-646

Electrification des stations de pompage et d’emballage des plantations de MPOULA et de MBOME (2012), Rapport narratif final, ATF 2007 PHP, BAN/2010/247-570

Electrification des stations de pompage et d’emballage des zones de DIADIA et de DJOUNGO (2012), Rapport Narratif Final, BAN/2010/247-682

Extension & équipement de 200 Ha de bananeraies – Infirmeries – bureaux, magasins pour produits phytosanitaires & recyclage (2010), Rapport Narratif Final, ATF 2005, contrat de subvention n° BAN/2007/145.987

Fair Trade (2011), Standard du Commerce Equitable Fairtrade pour les organisations dépendant d’une main d’œuvre salarié

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ODEACOM 2011 : Recueil statistique Banane 2010

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Poursuite de l’électrification des sites de pompage de KOUMBE 1&3 (2012), Rapport narratif final, BAN/2010/247-690

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Vigeo entreprise, Evaluation de la performance RSE de la PHP, 2013

Wikipedia, (2013), Conflit de la banane

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8 Question d’évaluation 8 – Cohérence

Question d’évaluation 8: Dans quelle mesure la stratégie développée par l'UE a-t-elle été alignée avec les politiques sectorielles nationales tout en étant cohérente avec la politique de coopération et les politiques sectorielles de la Commission ?

8.1 CJ-81 L’appui et les interventions de l'UE sont inscrits dans une stratégie cohérente avec les politiques sectorielles nationales, et ont (éventuellement) été ajustées

8.1.1 Indicateur 811: Existence d’une analyse équilibrée des politiques sectorielles dans les DSP et les fiches action

L’analyse des politiques sectorielles est un des points forts de la programmation de l’UE au Cameroun. La présentation qui en est faite décrit les éléments de contexte, la politique du gouvernement, l’apport de l’UE aux réformes. Les analyses portées sont documentées et donnent des garanties satisfaisantes de présenter des conclusions équilibrées et fondées.

Les différents documents de programmation (DSP et conventions de financement (CF)) présentent des niveaux d’analyse qui correspondent bien à la nature de l’exercice de programmation correspondant : relativement sommaire dans les DSP et détaillé dans les CF, comme par exemple le secteur des transports mais aussi l’appui à l’amélioration des finances publiques.

L’encadré ci-dessous regroupe les éléments d’analyse principaux alimentant la discussion de cet indicateur.

Au niveau pays :

« Le gouvernement cherche à généraliser la production et l’application des stratégies sectorielles, assorties de programmes et de CDMT afin d'optimiser la programmation et l'exécution des activités et dépenses liées à la mise en œuvre des axes stratégiques du DSRP. Dans les principaux secteurs (transports, TP, agriculture, éducation, santé, social, justice), des stratégies sectorielles et des CDMT ont été mis au point et d’autres sont en cours d’élaboration. Toutefois, les stratégies et CDMT sectoriels produits ne sont pas toujours suffisamment opérationnels. »

(Source : DSP 10ème FED, p.11)

« Le non-respect de certains engagements pris par le Cameroun (notamment dans la gestion des finances publiques et l’entretien routier) qui a conduit à l’annulation de l’appui budgétaire du 9e FED et à la déprogrammation du programme routier initialement prévu dans le 9e FED. »

(Source : DSP 10ème

FED, p.12)

Secteur routier :

« Pour ce qui est plus particulièrement du secteur routier, le Ministère des Travaux Publics se propose de poursuivre le désengagement de l’Etat des tâches d’exécution et d’atteindre en 5 ans un réseau routier en bon état d’entretien à 80 %. Il est également prévu de concentrer les ressources sur le réseau prioritaire, d’effectuer une programmation pluriannuelle de l’entretien et de mettre en place une politique adéquate de protection de l’environnement. »

(Source : DSP 9ème FED (2001-2006), p.6)

« Une analyse du sous-secteur routier identifie les faiblesses et les enjeux principaux du secteur en :

A moyen terme, équilibrer l’affectation des ressources entre investissements prudents (dont le besoin est dû aux insuffisances du réseau actuel) et dépenses d’entretien du réseau existant

A court terme, résoudre le déficit cumulé d’entretien qui fait qu’à présent une bonne partie du réseau ne soit plus redevable d’un entretien classique mais plutôt d’opérations de réhabilitation, renforcement et reconstruction.

D’une façon continue, assurer la pérennité du réseau par moyen de la politique de protection du patrimoine routier déjà en cours. En particulier, promouvoir:

a) L’optimisation de l’utilisation des réseaux routier et ferroviaire: le détournement sur le rail des trafics pondéreux de longue distance permettra non seulement la réalisation d’importantes économies directes mais aussi la diminution de la détérioration des chaussées;

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b) La continuation d’une politique soutenue d’entretien routier (maximisation des ressources du Fonds Routier, promotion des PME et BET du secteur);

c) La limitation de l’agressivité du trafic par l’expansion et amélioration du fonctionnement des systèmes de stations de pesage routier et de barrières de pluie. »

(Source : DSP 9ème FED (2001-2006), annexe 7)

« Plus de 70% des routes en terre représentant près de 70% du réseau routier interurbain (hors pistes rurales) sont en mauvais état. Cela est dû principalement à l'insuffisance des moyens consacrés à l'entretien routier et à des problèmes dans l'organisation et dans l'exécution des marchés de maintenance. Cette situation freine, d’une part, l’accès des populations en général et des pauvres en particulier aux services de base et, d'autre part, le désenclavement des grandes zones de productions agricoles. »


Secteur de la Justice

« Le Programme [PAJ] […] a été conçu dans le cadre du Plan National de Gouvernance, adopté en 2000 et révisé en 2006, qui prévoyait une composante visant la modernisation de la justice et du système normatif et le renforcement des capacités du système judiciaire dans son ensemble. »

(Source PAJ MR 0412)

« Le projet d'Appui au Secteur de la Justice (PAJ) est cohérent avec le Document Stratégique de Réduction de la Pauvreté (DSRP) et le Plan National de Gouvernance adopté par le gouvernement camerounais en 2000. Il s'inscrit également dans la logique de la Déclaration de Paris. Le PAJ est le premier projet substantiel de cette envergure dont le Cameroun ait bénéficié à ce jour.»

(Source : PAJ MR 0313)

« Le PACDET II répondait aux carences et dysfonctionnements mis en évidence dans divers documents notamment l’audit des systèmes judiciaire et pénitentiaire de 2002. Il était également en cohérence avec le diagnostic du système judiciaire posé par le Programme National de Gouvernance 2006-2010. Aujourd’hui le PACDET II demeure pertinent au regard des orientations définies dans la stratégie sectorielle du sous-secteur justice et Plan d’actions 2011-2015. »

(Source : PACDET II – Rapport final)

« Les objectifs global (OG) et spécifique (OS) sont cohérents et conformes aux objectifs poursuivis par la politique de défense et de promotion des Droits de l'Homme définie au chapitre 10 du Programme National de Gouvernance (PNG) du Cameroun. »

(Source : PACDET II – MR 0409)

« Un cadre stratégique de coopération du 9e FED également peu opérationnel: objectifs peu réalistes et/ou non mesurables et insuffisamment traduit en stratégies opérationnelles, manque de profondeur des analyses, de la prise en compte de l’objectif de réduction de la pauvreté et du rôle du secteur privé, etc. »


Secteur des Finances Publiques :

« Dans le cadre de la création de la Plateforme de dialogue et des diagnostics réalisés par les groupes de travail complétés par la revue PEFA en 2007, un projet de Plan de modernisation des finances publiques (PMFP) a été élaboré. Ce plan vise notamment à remédier aux principales défaillances du système comme le montre les résultats de l'évaluation PEFA, en particulier en matière de planification budgétaire, de recouvrement des recettes, de contrôle interne et de vérification externe ainsi que dans la production des rapports d'exécution budgétaires et des états financiers. Le présent Programme d'Appui à la Réforme des Finances Publiques (PARFIP) appuiera la mise en œuvre du plan de modernisation et contribuera ainsi à 1 'atteinte de certains résultats du plan, en particulier pour les volets dépenses, recettes, contrôle externe, systèmes informatiques et renforcement des capacités des acteurs de la gestion financière.

(…) L'objectif global du programme est de contribuer à la mise en œuvre du PMFP en vue d'améliorer la performance dans la gestion des finances publiques et dans l’efficience des services rendus par l'Etat, et dans la mobilisation des ressources publiques.

(…) La stratégie d'intervention de la CE consiste à appuyer la mise en œuvre du PMFP et contribue ainsi à l'atteinte de certains résultats du plan. Elle s'inscrit dans l'appui à la mise en œuvre du Nouveau Régime Financier, devant entrer en vigueur en 2013 et basé sur des budgets programmes assortis d'objectifs et d'indicateurs de performance. Cette réforme répond aux nouvelles exigences internationales en matière de gestion des finances publiques.»

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(Source : CF PARFIP 1)

L’appui au secteur bananier ne s’inscrit pas dans cette règle générale. La filière a bénéficié de l’appui de l’UE depuis de nombreuses années à travers le « Cadre Spécial d’Assistance » (CSA) qui a été créé en 1999 pour aider les fournisseurs dans 12 pays fournisseurs traditionnels de bananes (dont le Cameroun) à s’adapter à l’évolution de la concurrence internationale. Les objectifs étaient soit d’améliorer la compétitivité des producteurs ACP traditionnels de bananes ou, si cela n’était plus réalisable, de soutenir la diversification. Au total quelque 376 M € ont été accordés au titre du CSA (dont environ 30 M € au Cameroun dans la période 2001 - 2008). Le CSA a expiré en décembre 2008 mais des programmes en cours pouvaient, selon les conventions, se poursuivre encore pendant plusieurs années. Au Cameroun, on a opté pour l’option « amélioration de la compétitivité » croyant à tort ou à raison qu’il devait être possible de mener le secteur camerounais à un niveau où il pouvait entrer en compétition avec d’autres pays dans un contexte international d’accroissement de la compétitivité et de diminution des avantages pour les pays ACP. Ce choix n’a jamais été mis en question et les objectifs des programmes d’appui sont restés inchangés pendant plus de dix ans, malgré les changements internationaux.

8.1.2 Indicateur 812 : Identification de la contribution spécifique de l’UE aux réformes sectorielles

Les documents de programmation de l’UE font systématiquement un état des acquis des interventions précédentes en matière d’amélioration des cadres de politiques sectorielles et, surtout, de leur application par les départements ministériels. Ses indications sont argumentées et constituent une analyse crédible – quoiqu’unilatérale.

La cohérence de la coopération européenne avec le DSCE (Document de Stratégie pour la Croissance et l'Emploi 2010-2020) a fait l’objet d’une note pour la phase 1 de la programmation du 11ème FED. Des correspondances y sont mises en évidence par rapport aux principaux points du « Programme pour le changement » de l'UE : i) Droits de l’Homme, démocratie, bonne gouvernance, ii) Développement inclusif et aspects transversaux

L’identification de la contribution de l’UE aux réformes est développée dans les EAMR, qui sont logiquement en cohérence avec les documents de programmation : « En 2012, la Délégation de l'Union européenne au Cameroun (DUE) a poursuivi ses efforts pour la mise en œuvre d'une aide européenne efficiente contribuant à l'atteinte des objectifs de la politique de développement du gouvernement du Cameroun. (..) Le Document de stratégie pour la croissance et l'emploi – DSCE 2010-2020"; (..) a servi de base efficace dans l'élaboration de la programmation du 11ème FED. » (Source : EAMR 2012, p .1)

Par contre, les JAR ne présentent pas de valeur ajouté alors qu’en tant que document conjoint avec le partenaire, il pourrait en être attendu une approche plus équilibrée.

Le PASAPE et maintenant le PACOM sont de bons exemples d’une contribution de l’UE à des réformes sectorielles dont les résultats sont appropriées par les autorités et les entreprises. Le PASAPE s’inscrit dans le cadre des négociations APE ; il comporte trois composantes : appui aux négociations, remise à niveau des entreprises et développement de la certification. Le PACOM se positionne dans la continuité des deux dernières composantes. La démarche de standardisation et de certification initiée par le PASAPE est ainsi pérennisée par l’administration. Il semble cependant que les suites données s’inscrivent rarement dans une réforme ordonnée et globale d’un secteur, avec des lignes directrices partagées par tous les intervenants. (Source : CF PASAPE, PACOM, entretiens DUE, COAN, assistants techniques)

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Encadré 2 Contribution de l’UE aux réformes dans le secteur des transports routiers.

« Dans le cadre du 9e FED, et suite à la revue à mi-parcours (..), le programme de construction routière de celui-ci a été réorienté, en février 2005, vers l’entretien et la réhabilitation du réseau national prioritaire et l’appui institutionnel au MINTP pour la pérennisation de l’entretien routier. Ce programme de 82 Mio EUR est actuellement en phase de démarrage.

Dans le cadre du 8e FED, où le secteur des transports était également un domaine de concentration, les objectifs physiques du PERFED 2 en matière d’entretien routier n’ont pu être atteints (3 000 km ont été entretenus au lieu des 5 000 prévus). Cependant, les travaux réalisés ont agi sur la réduction de la pauvreté de par leur haute intensité en main-d’œuvre et ont bien intégré un certain nombre de considérations transversales (protection de l’environnement et du patrimoine archéologique et lutte contre les MST et le VIH/SIDA notamment). L’évaluation du PERFED2 met également en avant les effets positifs du programme sur la consolidation et le développement du secteur privé pour les activités d'entretien routier et sur la capacité du Cameroun à pratiquer une véritable politique d'entretien routier, grâce notamment à la mise en place d'un système de financement autonome du secteur

Un résultat important de l’appui communautaire dans le secteur des transports a été la signature en mai 2006 d’un protocole d’accord (Memorandum of Understanding) servant de cadre transitoire stratégique aux réformes du secteur après le PST I finalisé en 1996 et exploité jusqu’en 2003/2004 (voire jusqu’à son remplacement par ledit protocole), dans l’attente d’un nouveau PST qui est en préparation et qui devrait prendre le relais en 2008. Les indicateurs qui y sont définis permettent de suivre régulièrement les progrès accomplis. Ce document marque l’engagement du gouvernement camerounais dans les réformes convenues avec les bailleurs de fonds.

À titre d’illustration, les ressources acquises pour le Fonds routier en 2006 étaient de 42,3 milliards de FCFA (contre 35 milliards en 2005) provenant des recettes de la RUR et d'un versement complémentaire de 6.3 milliards correspondant aux recettes du péage routier. Cela est supérieur aux 40 milliards prévus dans le MoU pour l’année 2006. Dans la continuité de la politique de coopération, le secteur des transports, et en particulier le sous-secteur routier, a été un domaine prioritaire pour la stratégie de développement du pays, et contribue à l’intégration régionale par ses actions sur les corridors de désenclavement. La recherche d’un équilibre durable entre l’aménagement et l’entretien du réseau régional structurant reste un objectif prioritaire mis en œuvre dans le protocole d’accord.

Les évaluations finales des programmes des 7e et 8e FED et les progrès dans l’exécution du programme du 9e FED montrent des avancées significatives quant à l’amélioration du réseau routier. Le plan directeur routier (PDR) finalisé en février 2005 et adopté par le gouvernement fin 2006 est également au nombre des réalisations majeures.

Sur le plan transversal, une attention particulière a été donnée aux considérations et mesures d'accompagnement liées à la protection de l'environnement, notamment par la prise en compte de l'environnement dans l'entretien et l’aménagement routiers. D’autres actions d’accompagnement sont également prises en charge telles que la sensibilisation et la prévention en matière de MST/SIDA, la prévention routière, la préservation de corridors écologiques et la protection du patrimoine archéologique. Une évaluation de ces projets d’accompagnement a été réalisée au cours du premier semestre 2007. »

(Source : DSP 10ème

FED, p.14)

Les acquis de l’UE en termes de mise en œuvre des réformes dans les autres secteurs sont plus problématiques. Si les phases de diagnostic et de dialogue suscitent en général une participation active et éclairée des autorités (i.e. de la haute fonction publique), le processus de décision et pus encore de mise en œuvre constituent des facteurs de blocages indépassables. (Source : entretiens DUE)

De la même manière, l’apport du monitoring et des évaluations (mi-parcours et finales) des projets est insuffisamment mis en valeur. Dans des cas particuliers comme l’appui au secteur bananier, les interventions de l’UE n’ont pas été évaluées.

8.1.3 Indicateur 813 : Evolution du contenu du dialogue de politique en fonction de l’avancement des réformes

Même s’il a fait l’objet d’un investissement fort de la DUE, le dialogue de politique – comme d’ailleurs le dialogue politique – a été une des principales limitations de l’action de l’UE sur la période. Le contexte politique et la situation de la gouvernance en général au Cameroun pendant cette période n’ont pas été porteurs d’échanges sur le fonds. Le plaidoyer sectoriel de l’UE (en incluant la compétitivité des entreprises et la gouvernance) s’est transformé en

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rapport de force avec le gouvernement. Le partenaire est resté en général élusif. (Sources : entretiens et focus group PTF, notamment dans le secteur routes)

L’UE a réagi à cette attitude en confortant son plaidoyer et en contribuant à des travaux préparatoires aux réformes, comme de manière symptomatique avec le PASAPE.

« Au Cameroun, des doutes sont souvent permis sur la réalité de l'engagement des autorités gouvernementales dans des réformes ou des contributions dans lesquelles les autorités se sont pourtant officiellement engagées. Le rythme de mise en œuvre de ces réformes ou de la mise en place de certaines institutions ou contributions est souvent extrêmement lent. Parmi les actions entreprises par la DUE pour mitiger ces risques se trouvent: a) le renforcement du dialogue politique sur les questions de gouvernance (au sens large), b) l'amélioration de la cohérence entre le dialogue politique et les dialogues sectoriels, c) la coordination de nos efforts avec ceux de nos EM et d'autres partenaires 'like-minded' (EU, Canada, Japon, organisations internationales…). »

(Source : EAMR 2012, p.12)

Le type de partenariat sous-jacent à l’Accord de Cotonou n’est pas approprié pour un gouvernement qui ne tient pas ses engagements, que ce soit pour la mise en œuvre des réformes sectorielles comme pour la mobilisation des contreparties (PASAPE).

L’encadré ci-dessous illustre les caractéristiques du dialogue politique au Cameroun

Niveau général :

« Les principaux problèmes rencontrés dans la mise en œuvre de la coopération continuent à tourner autour de la faible capacité de conception et de gestion de l'administration camerounaise, ainsi que du manque d'engagement pour les reformes. (…) La période post point d'achèvement PPTE reste caractérisée par l'inertie de la partie camerounaise au regard des attentes des partenaires au développement. A titre d'illustration, la plateforme de dialogue en matière de gestion des finances publiques a connu peu d'avancées significatives en 2007. »

(Source : EAMR 2007, p.1 Le Comité multi-bailleurs (CMB) a été réorganisé afin de renforcer le rôle des partenaires techniques et financiers dans la préparation et la mise en œuvre du nouveau DSRP. Le MlNEPAT a développé une structure pour assurer le suivi de ta mise en œuvre de la Déclaration de Paris pour continuer à renforcer la coordination entre les programmes gouvernementaux et les interventions des bailleurs de fonds Toutes les interventions de la CE s’inscrivent dans cette dynamique et l'axe de travail DCE - CAON - Gouvernement, à travers ses ministères techniques, inspire les modes de faire entre les autres bailleurs et le gouvernement. (…) (Source : JAR 2007, p.19)

Secteur finance publiques

Le comité sectoriel finances publiques, sous-groupe du comité mufti-bailleurs de suivi du DSRP dont la DCE est chef de file, regroupe les principaux bailleurs actifs ou intéressés par les finances publiques (Banque Mondiale, FMI. France, Allemagne, Canada, etc.). Il a élaboré différents outils de coordination code de conduite et base de données documentaire. La CE a financé en 2007, dans le cadre de la plateforme de dialogue sur les finances publiques, une étude PEFA qui contribue à la définition d'un nouveau plan de réformes des finances publiques Au sein de cette plateforme qui tarde à conforter ses positions, des groupes de travail ont été mis en place et bénéficient de l'assistance technique du PAGT/FP pour l'élaboration dudit plan de réformes. » (Source : JAR 2007, p.19)

Dans le domaine des finances publiques, l'échéance de janvier 2013 pour la mise en oeuvre intégrale du nouveau régime financier a poussé le Cameroun à poursuivre en 2012 la mise en place de la réforme aussi bien au niveau technique que politique. Le budget programme 2013 a bien été voté à l'Assemblée Nationale suite à la session de novembre 2012. Les directives CEMAC relatives aux lois de finances et au règlement général sur la comptabilité publique ont été adoptées en décembre 2011 et leur internalisation est envisagée par une révision de la loi de finance de 2007 et des groupes de travail ont été mis en place à cet effet. Il est à noter que 2 des directives ont un impact sur le contrôle externe et exigent la création d'une Cours des comptes.

Le dialogue entre la DUE et les autorités concernant les questions du développement du secteur privé se poursuit à travers nos projets d'une part et le Cameroon Business Forum (CBF) d'autre part. La DUE a assisté au CBF 2012 qui s'est déroulé à Douala pour la première fois. Bien que cette initiative ait été appréciée par le secteur privé et malgré les efforts du gouvernement, les résultats du rapport Doing Business 2013 ont été décevants avec une stagnation du rang du Cameroun dans le

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classement.

Toutefois, ce résultat a peu surpris, les reproches à l'encontre du gouvernement étant la lenteur de la mise en place de différentes réformes et le manque d'ambition des recommandations faites annuellement à travers ce forum. Les discussions avec les autorités se sont également intensifiées concernant la réforme du SPG et du Règlement d'accès au marché et l'urgence par le Cameroun de se décider à ratifier l'Accord de partenariat économique intérimaire. (…) »


Secteur des transports routiers

« Dans le secteur routier, le comité de suivi du ‘Memorandum of Understanding’ (MoU) (signé par le Gouvernement en mai 2006), après avoir été moribond depuis plusieurs mois, reprend vie aux instances répétées de la délégation, qui a même dû écrire au Premier Ministre à la fin de l'année pour s'inquiéter du manque de progrès dans la mise en œuvre du MoU. Les services techniques du MINTP, principal bénéficiaire des actions prévues dans le MoU, travaillent à la révision des indicateurs et à la collecte des données montrant les avancées faites dans le cadre de ce MoU.

(…) En tout cas, la décision d'inclure ou non un programme routier, ainsi que la taille et les composantes de ce programme, dans le premier Plan Annuel d'Action (PAA) du 9ème FED pour 2008, dépendra des résultats de la revue du Memorandum of Understanding qui doit avoir lieu pendant le premier trimestre de 2008. (Progrès pendant 2007 : MOYEN).» EAMR 2007, pp.4-6

« Le dialogue bilatéral avec l'Ordonnateur National (ON) et ses services, ainsi qu'avec les différents départements ministériels, reste bon. Ce dialogue s'est élargi et approfondi lors de l'élaboration d'un manuel interne de procédures de la Cellule d'appui à l'ON et d'un code de conduite visant à rendre les rôles et responsabilité plus claire entre les services de l'ON et les ministères sectoriels chefs de files. Ces chefs de files sectoriels sont maintenant systématiquement invités aux réunions de coordination ON-UE. »


8.2 CJ-82 Les interventions de l'UE au Cameroun ont été cohérentes avec le cadre des politiques globales communautaires (intégration régionale, commerce, environnement, droits de l'Homme, etc.)

8.2.1 Indicateur 821 : Existence d’un rappel de la stratégie de coopération et des politiques communautaires dans les DSP et les conventions de financement

La référence à la stratégie de coopération est systématique dans tous les documents de programmation de l’UE, au niveau de la stratégie-pays (DSP) comme des projets (CF).

« Les projets actuellement menés participent à la réalisation des objectifs phares de la politique de développement de la CE. Les projets FED comme ceux financés sur le budget contribuent à réduire la pauvreté par une action directe au service des populations. La promotion des droits de l'homme est quant à elle directement assurée par le projet ayant pour objectif l’amélioration des conditions de vie des détenus. Enfin, les projets visant à établir la démarcation frontalière entre le Cameroun et le Nigéria et accompagner la rétrocession au Cameroun des territoires du Lac Tchad et de Bakassi contribuent à la réalisation de l’objectif de maintien de la paix et de la sécurité.

La contribution effective de la CE au développement économique du Cameroun reste cependant affectée par les instruments communautaires et les subventions à l’exportation accordées aux agriculteurs européens dans le cadre de la Politique Agricole Commune (PAC) continuent de pénaliser la production camerounaise. A noter également que le Cameroun ne dispose pas encore des techniques permettant de satisfaire les normes sanitaires européennes pour exporter librement ses productions. » (JAR 2008, p.19)

Le niveau de généralité de ce rappel en fait une formalité plus qu’une réalité. Très globalement, la cohérence avec le cadre de coopération est la contribution à la réduction de la pauvreté, sans démontrer en quoi la conception du projet a visé à maximiser cette contribution ou à privilégier une approche directe des situations de pauvreté sur une approche indirecte qui repose sur les retombées pour les pauvres du développement socio-économique.

Pratiquement aucune des actions de coopération programmables (finances publiques, routes, gouvernance), sauf l’appui à la sécurité alimentaire, ne concrétisent la lutte contre la

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pauvreté, ni ne se donne d’ailleurs les moyens de mesurer les retombées des politiques sectorielles promues pour les ruraux ou les urbains pauvres. Les modalités d’optimisation de ces retombées ou de ciblage ne sont pas indiquées parmi les hypothèses des programmes.

Les politiques communautaires ne sont pas intégrées explicitement dans la conception des projets. Elles ne sont pas présentées dans les documents de programmation, particulièrement au niveau des projets ou programmes. Dans le meilleur des cas, elles sont mentionnées comme cadre de référence (comme pour l’intégration régionale et l’APE), mais la contribution de ce cadre à la conception des actions n’est pas développée et les apports de la mise en œuvre des projets à la réalisation de politiques communautaires ne sont pas identifiés.

Le personnel en délégation prend cependant en compte de manière implicite le cadre de politique de l’UE, aidée en cela pour le commerce international (et donc l’APE) par un poste (d’agent contractuel) en délégation pourvu depuis 2011 par la DG Commerce. Le poste est rattaché à la section politique mais entretient des contacts réguliers avec la section coopération. L’agent intervient en appui aux négociations commerciales, fournit des informations aux opérationnels et participe à la programmation pour assurer la cohérence du PIN avec les obligations de la politique commerciale.

Dans le secteur bananier, le CSA, créé en 1999, semble un instrument isolé dont la mise en œuvre ne semble pas être influencée par les politiques communautaires globales, ni par les actions menées sous le PIN (référence minimale dans les DSP). Il semble être uniquement géré verticalement par les services centraux malgré la présence d’un chargé de programme en délégation.

La liaison entre politique de coopération et politiques communautaires sectorielles (portées par les DG sectorielles telles DG ENV, MARE, commerce) se concrétise également par la participation aux QSG à Bruxelles. Les DG gèrent leurs priorités sur la base d’un personnel réduit et en fonction de l’importance du Cameroun dans les enjeux globaux. Le niveau décentralisé est relativement septique sur ce niveau d’intervention, la présence des DG et la qualité des contributions s’étant avérées très variables. (Source : entretien DUE)

8.2.2 Indicateur 822 : Identification de la convergence entre la réponse stratégique nationale et le cadre de coopération

L’action de l’UE pour la mise en cohérence de la stratégie de développement du Cameroun, au niveau global et sectoriel, avec le cadre de coopération défini par l’Accord de Cotonou, la politique de coopération de l’UE avec l’Afrique et les DSP se focalise sur les documents de politique que sont le DSRP (DSCE plus récemment dans le cadre du Cameroun) et les lettres de politiques sectorielles. Il y a un décalage reconnu entre ces documents et la réalité de la mise en œuvre des politiques sectorielles. D’importantes faiblesses de diagnostic apparaissent quand ils sont mis en perspective avec les études sectorielles de diagnostic, qui mettent en général en valeur des contraintes fortes liées aux dysfonctionnements administratifs et judiciaires, ainsi qu’à la corruption, comme par exemple pour le PASAPE.

L’UE a réussi à être étroitement associée à l’élaboration du DSCE, individuellement comme contributeur en finançant une partie importante des travaux préparatoires, et collectivement avec les autres bailleurs dans le cadre du dialogue entretenu par le Comité Multi-Bailleurs. Ce travail de mise en cohérence est particulièrement clair avec l’exercice PEFA de 2007 qui a pris une place importante dans le dialogue entretenu avec le gouvernement sur les finances publiques. La perspective jamais concrétisée du passage à l’appui budgétaire, sous la pression des services centraux, a contribué à cette focalisation sur les finances publiques. (Source : entretiens DUE et CAON)

Le DSCE obéit à deux logiques, l‘une technique d’exploration des perspectives de développement du pays, et l’autre plus diplomatique d’anticipation des besoins des PTF en matière d’alignement sur les réformes à entreprendre. La dimension d’anticipation par rapport aux attentes de l’UE facilite considérablement l’alignement lors de la préparation des cycles de programmation. Le DSCE n’a une valeur que très indicative sur les objectifs visés et les indicateurs à atteindre. Il est en cela difficilement assimilable à un document de politique nationale. (Source : DSCE, entretiens DUE et réunions PTF)

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Il en va dans une large mesure de même pour les documents sectoriels de politique, qui expriment plus une orientation souhaitable qu’une orientation s’imposant aux décideurs. Le meilleur exemple est le secteur routier, pour lequel diverses formes d’engagement (Memorendum of Understanding, Plan Routier, Schéma, etc.) ont été approuvées au niveau ministériel pour être contredit par la suite par des décisions prise au niveau du gouvernement. Un bon contrexemple est la politique relative aux finances publiques, qui a été affirmée avec clarté et largement mise en œuvre avec un plus large soutien des bailleurs de fonds et de la communauté internationale en général, car elle était liée à la bonne gouvernance (dont la corruption). L’appui à la promotion du secteur privé, et notamment de sa mise à niveau dans la perspective de l’application de l’APE, fait face à une situation intermédiaire où la politique nationale est insuffisamment explicitée mais s’ancre de manière satisfaisante dans les principes développés avec le projet PASAPE (approche qualité, certification, remise à niveau).

8.2.3 Indicateur 823 : Identification de la contribution spécifique des projets de l’UE à l’atteinte des objectifs des politiques globales de l’UE

L’analyse reste relativement pointilliste au niveau transversal qui est celui de l’atteinte des objectifs des politiques globales de l’UE : Les liens entre les projets et les politiques européennes sont évoqués de manière relativement incidente pour les différents domaines couverts par les interventions de l’UE. Elle focalise sur quelques aspects phares, facilement identifiables et pertinents dans le contexte de la coopération avec le Cameroun. C’est le cas des Droits de l’Homme, de la contribution à la paix et la sécurité et de la bonne gouvernance. En début de période, l’appui au contrôle des migrations clandestines a été favorisé à la suite de l’ordre du jour de Lisbonne mais en dehors de l’approche projet. (Sources : CF des différents programmes sectoriels)

Ce constat est porté et élargi par le DSP 10ème FED qui met en avant la nécessité de dégager des synergies plus fortes entre les politiques globales de l’UE et l’application de la politique de développement. Il manque de fait une mise en cohérence voulue. Elle paraissait largement reconstruite pour s’adapter au format des rapports internes à la coopération européenne.

Dans l’appui de l’UE au secteur bananier au Cameroun, il n’y a pas une convergence entre les différentes politiques de l’UE (pas nécessairement au niveau du pays, plutôt au niveau de l’UE même). D’une part l’UE s’aligne sur la politique de l’OMC qui veut une application du libre-échange – donc diminution (en vue de disparition, en principe) des tarifs préférentiels pour les pays ACP dans le cas de la banane, notamment dans le cadre de la négociation de l’APE ; d’autre part, l’UE accorde certains avantages similaires à des pays non ACP (ex. la Colombie et le Pérou) ; enfin, le CSA a pu perdurer sans que personne ne se soit posé des questions sur sa pertinence au regard des évolutions du contexte international.

8.3 CJ-83 Les différents instruments de coopération de l’UE ont été programmés de manière à dégager de fortes complémentarités

8.3.1 Indicateur 831 : Existence d’instances et de procédures de coordination entre aide programmable et les autres instruments

La documentation disponible ne présente pas les procédures et les instances de coordination entre aide programmable et les autres instruments. Elles sont probablement tenues pour acquises et leurs résultats ne sont pas suivis et évalués spécifiquement. D’une manière générale, et il reviendra à la mission de terrain de valider ces éléments pour le cas particulier du Cameroun, la DUE a été de plus en plus sollicitée pendant la période sous revue pour assurer une mise en cohérence thématique de l’aide programmable et de la panoplie des aides budgétaires. Elle assume l’entière responsabilité – avec l’appui de DEVCO – de la programmation du PIN et est associée étroitement à l’élaboration du PIR pour y insuffler de la cohérence et des complémentarités. Elle manque de ressources humaines pour cependant assumer pleinement la mise en cohérence de l’appui à la CEMAC avec le contexte et les besoins du Cameroun. Elle est impliquée dans la rédaction des CF ou des TDR relatifs aux aides budgétaires, dans le cadre thématique définit par le programme. (Source : entretien DUE)

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Concernant la coordination avec les instruments régionaux et intra ACP, nous rencontrons toujours des difficultés à y participer convenablement à cause d'un manque de ressources humaines spécifiquement dédiées. Une amélioration de la communication s'est produite en 2012 tant lors de la programmation régionale et l'exercice de revue à mi-parcours régionale que dans les activités au Cameroun financées sur la coopération intra

ACP. La mise en œuvre des projets régionaux, notamment concernant le secteur des transports ainsi que dans le secteur de l'appui à la compétitivité et à la normalisation, ont donné lieu à une plus étroite coordination. Dans ce sens, il y une complémentarité évidente entre le PACIE (PIR 10

ème FED), notamment sur sa composante confiée à

l'ONUDI, et le PACOM (PIN 10ème

FED). Le démarrage des appuis au niveau régional n'étant pas effectif, cela nous amène à revoir la stratégie au niveau national afin de ne pas retarder le démarrage du PACOM. Nos discussions avec l'ONUDI intègrent systématiquement les deux projets afin de s'assurer d'une efficacité optimale sur la mise en œuvre des différentes activités. (…) En résumé, la complémentarité possible entre les différents instruments financiers à notre disposition (PIN, PIR, CDE, trust fund infrastructure, BEI, Etats-Membres et autres) est au centre des discussions pour le 11

ème

FED.»


Les QSG à Bruxelles sont une deuxième instance de coordination et de mise en cohérence collective. Cette mise en cohérence est aussi intégrée par les chargés de programmes sans être prédominante. Le mécanisme s’assimile donc plus à une régulation entre de nombreux acteurs disposant d’une marge de manœuvre réduite qu’à une procédure normative bien déterminée. La contrainte principale du système est la gestion du temps du personnel en délégation comme au siège ; il n’est pas donné à la stratégie de coopération, même si son importance en termes d’efficacité n’est pas sous-estimée, le même degré de priorité que la gestion des projets – base de l’évaluation personnelle des agents.

L’appui de l’UE au secteur bananier camerounais constitue un cas particulier par rapport au reste de la coopération de l’UE. Cette politique de soutien à la compétitivité à l’export de cette activité a été initiée en 1999 et a été maintenu jusqu’à aujourd’hui. Les CF successives de cet appui ne décrivent pas de passerelles particulières avec les autres interventions de l’UE dans le domaine agricole ou du développement rural. Les DSP se limitent également à mentionner cette dimension de la coopération sans développer non plus de lien avec d’autres actions. Cette situation s’explique principalement par la nature bilatérale de la décision initiale, sur la base d’une compensation financière (subvention aux trois entreprises exportatrices) plus que d’une réelle politique de redéploiement. Autre élément d’explication qui sera à développer pendant la mission de terrain, la gestion centralisée de ce programme à Bruxelles sans réelle implication de la DUE – qui n’a d’ailleurs les compétences requises.

8.3.2 Indicateur 832 : Identification des convergences entre instruments intra-ACP, régionaux et nationaux dans les documents de formulation respectifs

L’analyse du lien entre les négociations APE et le PASAPE au niveau national, le PACIE au niveau régional fournit un exemple de cohérence forte entre les différentes initiatives de l’UE au Cameroun. Elle n’est pas généralisable (cf. le secteur bananier).

Le point de départ est un premier aboutissement des négociations APE conduites depuis 12 ans ; le gouvernement camerounais, contrairement aux autres pays de la région, a signé l’accord et transmis au Parlement pour ratification. Cette décision a contribué à mettre en place le projet PASAPE qui vise i) un appui aux autorités camerounaises pour les négociations APE au niveau régional, ii) une action pilote de mise à niveau des entreprises dans trois secteurs (bois, textile, agro-alimentaire) et iii) un soutien au développement de la certification pour améliorer la qualité des produits – et donc stimuler les exportations (pas nécessairement vers l’UE). La composante d’appui aux négociations s’est trouvée rapidement bloqué pour des raisons conjoncturelles mais les deux autres composantes ont été mises en œuvre avec un certain succès auprès des entreprises bénéficiaires de la mise à niveau (17) et l’administration publique mise en place pour la certification et la standardisation (normes). Ces bons résultats ont permis la mise en œuvre du PACOM, qui prend la suite du PASAPE sur ces deux composantes actives, avec un spectre plus large et l’objectif de créer une bourse de sous-traitance.

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La cohérence sur l’axe des échanges avec l’extérieur a été consolidée par le projet PAPMOD qui est intervenu auprès des Douanes pour mettre à jour le logiciel Sydonia, élargir ses fonctionnalités pour sécuriser (transparence, paiement numérisé) et accélérer les procédures douanières, et connecté les postes les plus critiques (ports, frontières sur le corridor régional). La cohérence de principe ne s’est pas matérialisée pour le moment du fait de résistances internes au sein des services douaniers, qui étaient difficiles à anticiper.

Dans la plupart de ses secteurs focaux, le DSP du 10ème FED porte lui-même le constat d’une « complémentarité » limitée à la différentiation des partenaires : le PIN établit des liens avec les instances ministérielles et les programmes thématiques avec les organisations de la société civile. Le secteur de la gouvernance constitue une exception notable dans la mesure où les projets sur PIN (PASOC sur le 9ème FED avec 5,4 M € ; PASC sur le 10ème FED avec 7 M €) et les projets sur programmes thématiques partagent les mêmes exécutants (et les mêmes bénéficiaires). Dans ce cas, la DUE a pu développer une cohérence programmatique entre le contenu des appels à propositions des lignes ANE et gouvernance et les programmes d’appui. Des passerelles sont imaginées avec les interventions sur les Droits de l’homme (sur les conditions de détention), l’appui aux ONG dans la justice, l’appui aux élections, etc. qui sont quelque peu floues mais démontrent la recherche au niveau de la DUE d’une mise en cohérence.

Une remarque faite au niveau décentralisé est que les instruments thématiques portent des messages trop théoriques ou politiques, qui s’avèrent difficiles à intégrer dans le dialogue de politique entretenu sur la durée par la DUE. Ce dialogue suppose un équilibre difficile à maintenir entre prise en compte des sensibilités et des marges de manœuvre par rapport à des caps multiples définis par une grande diversité d’intervenants au siège. La DUE tirerait un meilleur profit d’instruments thématiques avec des traductions plus concrètes au niveau du terrain. (Source : entretiens DUE)

La convergence entre programmation régionale et nationale est mieux assurée, particulièrement dans le secteur de concentration partagé qu’est le secteur routier (infrastructures sur PIN et harmonisation des services surtout sur PIR). Une articulation similaire quoique moins opérationnelle se trouve dans la gestion durable des ressources naturelles entre FLEG-T, les projets régionaux ECOFAC et les projets sur PIN. (Source : EAMR 2012)

8.3.3 Indicateur 833 : Délais introduits dans la formulation des projets par les procédures de coordination entre instruments

Dans sa dimension spécifique, la coordination entre instruments pendant leur phase respective de formulation n’est pas génératrice de délais particuliers. Cette coordination est limitée dans sa portée et laissée très largement à l’initiative de chaque acteur responsable d’une étape de formulation ou de validation en interne à la CE.

Plus largement, la DUE a mis en place à partir de 2007 un dispositif de QSG local, associant l’ON. L’objectif était a priori d’améliorer la qualité des CF envoyées au siège pour limiter le nombre et la durée des navettes, génératrices de délais parfois de plusieurs mois. Les appréciations portées par les EAMR sur l’efficacité de cette innovation ne sont pas aussi positives qu’espérées du fait de la complexité interne de l’organisation de la DUE – avec notamment les attributions particulières de contrats-finances et la pénurie structurelle de personnel à ce niveau. Ces éléments d’analyse ont été confirmés par les entretiens avec le personnel de la DUE.


NB. Cette question d’évaluation utilise les sources documentaire des questions d’évaluation thématiques et notamment :

Commission européenne (2009) : Document de Stratégie pour la Croissance et l'Emploi (DSCE) 2010-2020, Cameroun – EU, Phase 1, Programmation nationale du 11ème FED

Commission européenne (2007) : Document et stratégie pays et programme indicatif national pour la période 2008-2013.

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Commission européenne, Delegation de l’Union Européenne au Cameroun (2010): EU Country Team Meeting Cameroon, minutes 14 January 2010.

Commission européenne, (2004) : Conclusions de la revue à mi-parcours du DSDP 2001-2006 (draft).

Commission européenne (2001) : Cadre de stratégie de la coopération Cameroun-Communauté européenne, 9ème FED.

Commission européenne (2013) : Monitoring Report 0313, PAJ, Bruxelles

Commission européenne (2009) : Monitoring Report 0409, PACDET II, Bruxelles

Commission européenne, Délégation de l’Union Européenne au Cameroun : CF PARFIP 1

Commission européenne, Délégation de l’Union Européenne au Cameroun : CF PASAPE

Commission européenne, Délégation de l’Union Européenne au Cameroun : CF PACOM

Commission européenne, Délégation de l’Union Européenne au Cameroun : CF Projets routiers







Jeangille, P. (2011), Rapport final du contrat d’Assistance Technique à la filière bananière d’exportation au Cameroun (nov. 2010 — avr. 2011) (CRIS 2010/ 249-293), Egis bdpa.

PAR 2007

République du Cameroun, Union européenne (2010) : Rapport annuel conjoint 2008.

République du Cameroun, Union européenne (2008) : Rapport annuel conjoint 2007.

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9 Question d’évaluation 9 - Synergies, coordination et valeur ajoutée de l’UE

Question d’évaluation 9 : Dans quelle mesure les stratégies de coopération que l’UE a mises en œuvre dans les différents secteurs ont permis de créer des synergies ?

9.1 CJ-91 Rôle de l’UE à promouvoir une coopération multi-bailleurs et dialogue multi-bailleurs avec le gouvernement

9.1.1 I-911 Participation de l’UE dans les mécanismes de concertation centralisée multi-bailleurs

L’UE a joué un rôle important dans la coordination entre bailleurs au Cameroun.

Contexte

Le contexte – et jeu d’acteurs – ont considérablement changé au début de la période d’évaluation. Un an après que le Cameroun ait atteint le point d'achèvement de l'initiative PPTE en Mai 2006, le Comité consultatif de suivi de l’initiative Pays Pauvres très endettés (CCS/PPTE), mis en place par les bailleurs de fonds pour le suivi des fonds de l’initiative PPTE, était déjà nettement en perte de vitesse en 2007 (EAMR, 2008). (voir Indicateur I-912)

Il aura fallu attendre trois ans pour la création du Comité multi-partenaires (CMP) en décembre 2010 comme nouvel outil de dialogue multi-bailleurs avec le gouvernement autour du DSCE. Le CMP est né du Comité Multi-Bailleurs (CMB), lui-même réorganisé en 2007 suite à une mission indépendante de suivi de haut niveau en vue de créer une plateforme de dialogue dérivée de la Déclaration de Paris (EAMR, 2007). Le CMP a pour ambition de constituer « un véritable outil d’appui à la mise en œuvre du DSCE sous le co-leadership du gouvernement ».

A cette plateforme se rajoute l'instance de coordination et de dialogue de la communauté internationale au niveau politique, le Groupe 8 + 6 (c'est-à-dire les 8 chefs de Mission de l'UE et ceux des Etats-Unis, du Canada et du Japon, de la BM, du FMI et du PNUD), crée à la fin de 2005 à l'initiative de la partie européenne.

Concertation multi-bailleurs

Les personnes clés rencontrées lors de la visite de terrain s’accordent à dire que le CMP et ses sous-groupes (voir CJ92) permet à l’information de bien circuler. Pleinement intégrant la partie gouvernemental (I-912), le CMP se rencontre régulièrement et a su réunir tous les partenaires, y compris les partenaires émergeants, comme le Japon et la Corée. Les sujets traités y sont pertinents et les réunions du CMP ont permis des échanges fructueux sur des dossiers, tel que l’état d’avancement des réformes de la finance publiques (l’approche budget programme ; suivi participatif BIP) ; les réunions de Durban et de Busan ; ou encore la revue conjointe de la performance du partenariat pour le développement et/ou la mise en place d’un système de gestion informatise de l’aide.

Il y a cependant un risque que les réunions restent très protocolaires, et ne permettent pas de vrais débats sur des questions de fonds et portés sur des actions.

En outre, le CMP et ses sous-groupes ne sont pas suffisants pour assurer une meilleure coordination entre bailleurs. On note cependant deux exceptions par lesquelles les bailleurs de fonds ont utilisé le CMB puis le CMP comme cadre de concertation global pour harmoniser leurs positions :

En 2008-2009, le CMB s’est avéré une plateforme efficace pour encadrer les consultations entre la communauté des bailleurs de fonds et le gouvernement, relatives à la préparation du Document de la Stratégie pour la croissance et l’emploi (DSCE) et de la Vision 2035.

En 2012, les PTF, en partenariat avec le MINEPAT, ont cherché à coordonner leurs interventions pour répondre aux inondations dans le nord. (voir CJ92)

On retrouve un autre exemple au niveau sectoriel (voir CJ92), avec le CSFP dans le cadre de l’élaboration du PMFP.

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Au Cameroun, il est donc rare que les PTF cherchent à harmoniser leurs positions et parler au gouvernement d’une seule voix – ces derniers préférant maintenir en premier lieu leurs relations bilatérales avec le gouvernement tout en se montrant ouverts à des échanges d’information dans le cadre du CMP et de ses sous-groupes.

Les PTF se retrouvent une fois par mois pour Les Cafés des partenaires. La non-plus, ces cafés n’ont pas comme objet une harmonisation des positions des bailleurs préalable aux réunions du CMP, même si les mêmes sujets y sont traités avec plus ou moins de détails (source : compte rendus des réunions).

Par contre, selon les EAMR, la position européenne est toujours agréée ex-ante au niveau du CMP (EAMR, 2010). Ainsi « Les chefs de mission de l'UE se réuniraient mensuellement et sont à cette occasion tenus informés par le Chef de délégation sur la coopération communautaire avec le Cameroun » (EAMR 2007, p.3). Même si il n’a pas été possible de vérifier la régularité de ces réunions, l’UE a de toute évidence maintenu un dialogue et une coopération étroite avec l’Allemagne et la France tant au niveau de la coopération qu’au niveau ambassadorial / politique.

Lien avec Groupe 8+6

Les discussions du CMP se situent à un niveau technique; ils n’impliquent que les agences de coopération et les SG des Ministères ; et se concentrent sur le DSCE. Pour certains dossiers, comme sur la question du partenariat autour du Plan de Modernisation des Finances Publiques, les partenaires ont souhaité que le dialogue avec le gouvernement soit repris au niveau le plus élevé. (Source : compte rendus des réunions).

Le Comité consultatif de suivi de l’initiative Pays Pauvres très endettés (CCS/PPTE) (dont le Ministre des Finance était le principal interlocuteur) n’existant plus, des liens ont été recherchés entre le CMP et le Groupe des ambassadeurs 8+6.

Cependant, de part de sa nature, le G8+6 a tendance à transmettre des messages au Premier Ministre d’ordre politique (élections, corruption) et dont l’agenda ne concerne pas exclusivement la coopération au développement. Ainsi, comme signalé lors d’un entretien avec la partie gouvernementale, « le dialogue dit économique (avec le DSCE comme cadre d’intervention) et dialogue politique n’est pas toujours en phase ».

Des passerelles ont cependant été construites entre le CMP et le Groupe 8+6. En 2012, sous la présidence du Canada, le CMP a eu la possibilité de faire deux présentations au Groupe, l’une avec la Banque mondiale, sur la gestion des budgets, l’autre sur les interventions dans l’Extrême-Nord. Avant de prendre la présidence du G8+6 le 1er juillet 2012, le Haut-Commissaire de Grande-Bretagne au Cameroun, note lors de la réunion du CMP de Juin 2012, que:

« Le G8+6 suivra assidument l’actualité du CMP pour avoir une vision d’ensemble du développement du Cameroun. Le G8+6 pourrait apporter à un niveau politique les problématiques du CMP qui se confrontent à des blocages et considèrera les possibilités de travailler avec le CMP pour une meilleure efficacité ». (Source : compte rendus des réunions).

Cette vision ne s’est que très rarement matérialisée dans la pratique. On note l’exception d’une lettre des PTF au Ministre des Finances transmis par le Groupe 8+6 pour une réactivation de la plateforme du Dialogue sur les finances publiques, une préoccupation relevée lors de la réunion d’Octobre 2011 du CMP.25

Lors d’un café des partenaires, il a été suggéré que les relations entre CMP et G8+6 pourraient s’intensifier par un dialogue régulier entre Coprésident du CMP et Président du G8+6. Il convient cependant de souligner les difficultés dues à la rotation biannuelle de la présidence du G8+6, qui complique la constitution de relations fortes entre les deux instances (café partenaire, Octobre 2012).

25 A noter dans le sens contraire que le sous-groupe CMP gouvernance n’a pas été impliquée dans les discussions du Groupe 8+6 lors de la conception et mise en œuvre du programme conjoint « CHOC – Changer d’Habitude, S’Opposer à la Corruption ».

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Contribution de l’UE

Quatrième donateur après la France, l’Allemagne et la Banque Mondiale, l’UE est bien placée pour jouer un rôle de leadership dans la coordination multi-bailleurs, tant au niveau technique qu’au niveau politique.

La visite de terrain a confirmé qu’un des grands avantages de l’UE est sa capacité à harmoniser, puisque cela fait partie de son mandat, étant responsable de la coordination avec les Etats Membres de l’UE. Les deux premiers pays donateurs du Cameroun, l’Allemagne et la France, s’impliquent d’ailleurs pleinement dans cette démarche. Contrairement aux bilatéraux, les multilatéraux peuvent aussi apparaître plus neutre et faire passer des messages à travers le Groupe 8+6.

En assurant la co-présidence du CMP de Juin 2011 jusqu’à début 2013, l’UE a joué un rôle moteur dans la consolidation du CMP comme cadre de coordination et de consultation - la transition du CMB au CMP s’étant faite 6 mois avant. On note à son actif une réunion trimestrielle, co-présidée par le chef de coopération de l’UE et le SG du MINEPAT, et réunissant les principaux bailleurs de fonds, soit la France, le Japon, la Banque Africaine de Développement, la Banque Mondiale, les agences Onusiennes, l’Agence Française de Développement, le FMI, GIZ, le Haut-commissariat britannique, le Haut-commissariat du Canada, JICA, Korea International Cooperation Agency (KOÏCA, Korea International Cooperation Agency) and SNV.26

En tant que co-président du CMP, l’UE a aussi coordonné les Cafés des Partenaires tous les mois ou deux mois. Comme le CMP, les réunions du Café des Partenaires ont traité de thématiques liées à l’efficacité de l’aide.

Le Chef de Délégation a aussi assumé la Présidence du Groupe 8+6 en 2010 pendant six mois, pendant laquelle des préoccupations de la communauté internationale sur le braconnage et gouvernance forêts ont été transmises directement et indirectement (par le biais du CDD) au Premier Ministre.

9.1.2 I-912 Implication du gouvernement dans la coordination et le dialogue multi-bailleurs

L’UE, les Etats Membres et autres bailleurs de fonds ont cherché à instaurer un dialogue régulier avec le gouvernement à travers les différentes plateformes existantes.

Participation du MINEPAT

Les efforts des bailleurs, y compris ceux de l’UE, pour relancer le CCS / PPTE en tant qu’instrument de dialogue avec le gouvernement n’ont pas abouti (EAMR, Octobre 2008). Une dernière réunion entre PTF et le nouveau ministre des finances pour discuter en particulier des nombreux problèmes de gestion et de suivi des dépenses PPTE depuis 2003 a eu lieu en Novembre 2007 mais le gouvernement n’y a pas donné de suites. Ainsi, « malgré les déclarations et quelques réunions conjointes, il n’existait toujours pas de relations structurées établies entre la communauté des bailleurs de fonds et le gouvernement » (EAMR, Octobre 2008) au début de la période d’évaluation.

Avant la création du CMP, l’approche du gouvernement ne semblait pas ainsi encore véritablement en phase avec les principes de la Déclaration de Paris : « Le Comité Multi bailleurs multiplie les initiatives pour stimuler une opérationnalisation partagée de la Déclaration de Paris alors que le gouvernement (services du MINEPAT) aurait tendance à avoir un attitude dirigiste dictant de façon prescriptive ses attentes vis-à-vis de tel ou tel bailleur (répartissant ainsi les efforts pour une plus grande efficacité mais sans demander l'avis des intéressés) » (EAMR, Mars 2009). A son actif, comme souligné ci-dessus (I-911) le CMB a pu cependant encadrer les consultations entre la communauté des bailleurs de fonds et le gouvernement relatives à la préparation des documents de programmation « Cameroun Vision 2035 » et le DSCE. (EAMR, Juillet 2010).

26

A noter aussi la mise en place d’un Secrétariat Permanent du CMP en Décembre 2011 (sur fonds PNUD), qui a permis de consolider les travaux et suivi du CMP.

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La visite de terrain a pu confirmer que depuis le lancement du CMP, le Secrétaire Général du MINEPAT a joué pleinement son rôle en tant que co-leader du CMP, en participant a toutes les réunions et en y invitant de façon régulière les Secrétaires Généraux d’autres Ministères tel que notamment le Ministère des Finances (MINFIN); le Ministère de l’Environnement (MINEP); MINADER, et MINSANTE27, ainsi que le Directeur de l’Institut National des Statistiques pour les débriefings. Comme souligné par une personne interviewée, « le CMP est une très bonne expérience, qui a permis de partager l’information et lever des incompréhensions entre le gouvernement et les partenaires »

Que le MINEPAT co-préside les réunions fait du CMP sa principale force (voir I-912). D’après les entretiens avec les PTF, le MINEPAT a en effet suffisamment de pouvoir et capacité pour représenter le gouvernement a un niveau technique, ayant déjà un rôle de coordinateur avec les autres Ministères (voir implication des Ministères dans CJ92) dans le cadre du DSCE.

Comme signalé auparavant, le dialogue entre les PTF et le gouvernement dans le cadre du CMP et ses sous-groupes se situe à un niveau technique, et, donc n’implique pas les Ministres; le Groupe des Ambassadeurs 8+6 reste la seule structure multi-bailleurs à avoir accès au Premier Ministre et son gouvernement. Cela réduit l’influence que les réunions du CMP peuvent avoir sur les politiques du pays, dans un contexte comme le Cameroun où le Président et ses conseillers détiennent le monopole sur les décisions.

9.2 CJ-92 Rôle de l’UE à promouvoir une coopération multi-bailleurs dans les différents secteurs

9.2.1 I-921 Prise en compte des programmes des Etats Membres et autres bailleurs lors de la conception des interventions de l’UE

L’UE a impliqué les Etats membres dans l’élaboration de ses stratégies de coopération et programmation du 9ème et 10ème FED. De même, au premier semestre 2012, la programmation du 11ème FED a officiellement démarrée avec une réunion « Union européenne ». Dans cette réunion, des représentants des Etats membres ont été invités à toutes les sessions de consultation pour dresser un diagnostic. Les documents de la première phase ont été aussi partagés avant leur envoi et des commentaires de leur part intégrés (EAMR, Juillet 2012).

Au niveau des secteurs, l’analyse de fiches d’actions et d’identification des programmes de l’UE montre que celles-ci incluent de façon systématique une description des autres programmes des bailleurs de fonds dans le secteur concerné.

Dans le domaine des finances publiques, les deux programmes de renforcement des capacités du 9ème FED (PAGT, PAPDEP) ont été définis en étroite collaboration avec les partenaires actifs dans ce domaine, nettement la France, l’Allemagne et la Banque Mondiale (EAMR, Juillet 2007). En outre, dans le cadre du PARFIP, l’UE a pris la relève de la Banque Mondiale pour l’installation d’un progiciel pour la gestion des ressources humaines, répondant ainsi à une demande de financement par le gouvernement, suite à la clôture du projet de renforcement des capacités en matière de transparence et de contrôle (PRCTC) de la Banque Mondiale.

Dans le secteur de la justice (PACDET), l'intervention de l’Union européenne est actuellement la seule de cette envergure dans le domaine de la protection des droits des détenus. Les autres bailleurs de fonds n’interviennent que de manière ponctuelle et fragmentée. Néanmoins, l’UE a cherché à assurer une concertation pour développer les synergies avec certains bailleurs, notamment avec le Commonwealth qui développe actuellement un projet pilote dans la Prison Centrale de Yaoundé portant sur l'informatisation des greffes et la réalisation d'une carte carcérale.

Les deux programmes routiers de l‘UE sont concertés avec les autres bailleurs de fonds

27 Ministère de la Santé publique

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structurellement actifs dans le secteur, principalement la BM et la BAD28. Les principes de la réforme sectorielle promue par l’UE font l’objet d’un consensus entre les bailleurs. La réhabilitation des axes régionaux est coordonnée entre UE/BAD/BM. Du fait des montants requis dans ce secteur, les EM ne sont pas impliqués du fait même de l’implication de l’UE, ce qui a permis de réaffecter les ressources sur d’autres secteurs (élément de valeur ajoutée de l’UE).

La recherche de synergie lors de la conception des interventions a aussi été évidente pour les programmes de développement rural des régions du Nord-Ouest, Est et Extrême Nord et pour le PASOC.

Malgré ces efforts, on est cependant encore loin d’une programmation coordonnée ou conjointe, les entretiens avec les bailleurs de fonds confirmant que « la programmation se fait d’abord en consultation avec leur siège et le gouvernement camerounais ». Comme le dit un intervenant, « il existe bien une réflexion stratégique sectorielle conjointe mais on est encore très loin d’une mise en œuvre conjointe ».

Même quand les calendriers s’accordent (Allemagne – 11ème FED), il n’y a pas de programmation stratégique conjointe. Il est aussi important de noter que la mise en place des Devis Programmes – un exercice annuel impliquant le CAON, équipe technique des Ministères, et la DUE et permettant de définir les activités a mettre en œuvre – se fait sans consultation préalable avec les autres PTF. Cela peut donner lieu à des doublons, qui sont par ailleurs rectifiés lors de la mise en œuvre.

9.2.2 I-922 Participation de l’UE dans les mécanismes de concertation sectorielle multi-bailleurs

Les sous-groupes du CMPs sont au nombre de 12. La Délégation participe activement à la plupart des groupes sectoriels du CMB/CMP (EAMR, Juillet 2010) et a été le chef de file de quatre puis trois sous-groupes du CMP (infrastructures, société civile, économie et commerce et jusqu'à 2008, comité sectoriel finances publiques). Les informations collectées au niveau des QEs Finances Publiques, QE routes, et QE Société civile confirment un bon fonctionnement des sous-groupes CMP, présidés ou co-présidés par la DUE :

Après concertation avec les Etats membres sur place, le rôle du « chef de file » de la coordination opérationnelle européenne (Etats Membres + UE) a été confié à la Délégation de la Commission européenne en fin 1999 dans le secteur routier de la politique sectorielle des transports. L’UE est encore aujourd’hui le chef de file du groupe sectoriel Infrastructures mais envisage de s’engager dans une stratégie de retrait dans la perspective de réduction des ressources affectées au secteur dans le 11ème FED.

L’UE fait aussi partie du noyau dur (ensemble avec l'Allemagne, la France et le Canada) du sous-groupe thématique Société Civile (GTSC), qu’elle coordonne avec la France depuis janvier 2013. En 2012, huit rencontres ont été organisées. Récemment, le GTSC s’est doté d’un plan d’action visant à accroitre l’échange d’information entre les PTF dans ce secteur et a formulé une série de principes directeurs d’appui à la société civile visant à favoriser la concertation et le travail en synergie entre les PTF (PASC 2013). Cinq à six PTF (EU, SCAC, GIZ, BM, BAD, PNUD) y participent régulièrement ; un représentant du PASC participe également de façon régulière aux réunions. Les réunions de ce sous-groupe se tiennent tenues une fois tous les mois ou tous les deux mois. Elles portent surtout sur l’échange d’informations sur les interventions des PTFS et actions des OSC. Les questions d’ordre plutôt politique (par exemple en relation avec les Droits de l’Homme, le cadre légal des OSC) ne sont pas traitées par ce groupe, mais laissées à l’initiative des chargés des politiques auprès des PTF.

L’UE a été le chef de file du comité sectoriel finances publiques (CSFP), avant de céder la place à la BAD en 2008 (EAMR Octobre 2008). Les partenaires ont appréciés l’approche

28 La France a eu une action importante dans le secteur, choisi pour utiliser les ressources liées à la restructuration de la dette dans le cadre de l’initiative PPTE. L’appui institutionnel de l’UE auprès du MinTP a également géré ces ressources.

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structurée de l’UE. En 2007, les réunions se sont tenues régulièrement (en moyenne une fois par mois), avec :

Des mises au point par le gouvernement sur les principaux chantiers tels que la nouvelle loi portant sur le régime financier ou les préparations d’un plan de réformes des finances publiques à travers la Plateforme de Dialogue et différents groupes de travail; et,

Des discussions sur les différentes propositions des bailleurs, tel que FMI, France, Canada, Banque Mondiale, and DCE.

Le CSFP a aussi été l’occasion pour les bailleurs de contribuer conjointement aux préparations et travaux de la Plateforme de Dialogue dont l’objectif était de dresser un diagnostic et d’élaborer un plan de réformes des finances publiques. Sous la présidence de l’UE, les PTF ont ainsi pu jouer un rôle moteur lors de la réunion du comité de pilotage de la Plateforme de dialogue sur les finances publiques avec le gouvernement et des travaux qui ont suivi portant sur l’élaboration du Plan de Modernisation des Finances Publiques (Avril 2007) (EAMR, Juillet 2007). L’année 2007 a aussi été celle de la réalisation de l’étude PEFA et de l’élaboration et actualisation d’une matrice des interventions des bailleurs et de l’AT comme première étape vers un programme de soutien coordonné.

Les réunions sont devenues moins régulières sous la présidence de la BAD, ce qui est en partie justifié depuis que les réformes des finances publiques sont passées à une vitesse de croisière suite au lancement du PFMP. Certains participants ont cependant regretté que les réunions soient devenues trop ad hoc, et rythmés par les missions des uns et des autres. Le MINFI a continué à participer à ces réunions, même si cela n’a pas été systématique.

Dans le secteur de la forêt, la participation de l’UE au groupe sectoriel Cercle de Concertation des Partenaires du MINFOF et du MINEP (CCPM) est active et régulière.29 L’UE participe aussi au sous-groupe Gouvernance et Corruption (GAC), ainsi qu’aux réunions de concertation sur le secteur énergie, organisée à l’initiative de la BM, qui est le chef de file pour la coordination de ce secteur (EAMR, Février 2008). L’UE a aussi participé au groupe ‘Développement rural, qui serait devenu plus dynamique fin 2011 grâce aux efforts du chef de file (SCAC, France) et de la DUE.

Par contre, il n’existe pas encore de structures de coordination à un échelon technique dans le secteur de la justice, l’UE restant le principal bailleur de fonds dans ce secteur.

En dehors des sous-groupes du CMP, il n’existe pas, par ailleurs, d’autres mécanismes de concertation sectorielle multi-bailleurs qui soient suffisamment efficaces, participatifs et/ou opérationnels. Les comités de pilotages réunissant partenaires, société civile et le gouvernement, prévus dans le cadre de certains programmes, sont pour la plupart restés inactifs ou ne se réunissent pas de façon suffisamment régulière pour véritablement permettre un suivi conjoint de la mise en œuvre des priorités sectorielles inscrites dans le DSCE. Cela est le cas du comité de pilotage de la Plateforme de Dialogue Finances Publiques qui ne s’est rencontré que deux fois en quatre ans (2007, 2012). Sur le plan opérationnel, la coopération entre PTF se fait de manière plus directe et informelle. (voir CJ93)

Lors de la visite de terrain, les partenaires et le gouvernement ont tous souligné que le travail du CMP pourrait être mieux structuré et organisé autour du DSCE, avec un suivi plus régulier des activités de chaque secteur DSCE / sous-groupe du CMP – toute les informations de ces sous-groupes devant pouvoir remonter au niveau du CMP.(voir CJ92)

29 Dans le secteur de la forêt, la DUE a présenté son projet « Observateur Indépendant au contrôle et au suivi des infractions forestières» dans le cadre du CCPM; le suivi du Programme Sectoriel Forêt-Environnement (PSFE) a aussi été au centre des échanges du CCPM.

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9.2.3 I-923 Implication des Ministères et institutions bénéficiaires dans la coordination des actions de l’UE, Etats membres et autre bailleurs dans les différents secteurs

Implication des Ministères

Même si les groupes sectoriels du CMP sont des instances reconnues par le Gouvernement (EAMR, Juillet 2010), la participation des Ministères varie de façon significative d’un sous-groupe à l’autre – certains Ministères y participant de manière systématique (infrastructures), de manière régulière (CSFP) ou pratiquement jamais (société civile).

La forte implication du Ministère des Travaux Publics dans le groupe sectoriel transport par exemple est à signaler: « Le travail d'animation du groupe sectoriel transport s'est poursuivi en 2012 avec en sus de la participation régulière du Ministère des Travaux Publics, l'élargissement aux ministères en charge des transports et du développement urbain, avec 5 réunions sectorielles au cours de l'année. Aucune avancée notable sur le plan institutionnel légal ou réglementaire n'est à relever, mais le sujet de la programmation et de l'efficience de l'entretien routier, qui a été au cœur des discussions, s'est vu concrétisé par la mise en place de programmes d'assistance techniques, notamment par la Banque mondiale et l'Union européenne » (EAMR 2012).

Tableau 8 Les sous-groupes CMP et lien avec les groupes sectoriels du DSCE

Source : Secrétariat Permanent du CMP

La participation de la partie gouvernementale dans les sous-groupes du CMP semble dépendre en grande partie du nombre de Ministères directement ou indirectement impliqués (la coopération entre certains Ministères étant encore faible). Par exemple, le fait que le secteur du développement rural concerne quatre ministères qui globalement ne se coordonnent pas, a impliqué que le rôle du gouvernement dans la coordination des actions et le dialogue multi-bailleurs est resté très limité. En d’autres termes, comme les entretiens lors de la visite de terrain l’ont confirmé, le gouvernement n’aurait pas assumé une vraie coordination du sous-groupe « développement rurale », parce que le leadership du MINADER reste contesté par les autres ministères.

Que le comité interministériel responsable du suivi du DSCE – et les sept groupes sectorielles de mise en œuvre du DSCE (voir correspondance entre les sous-groupes du CMP et ces groupes dans le Tableau 1 ci-dessus)- ne fonctionnent pas ou pas de façon visible est un frein notable aux bons fonctionnements des sous-groupes CMP. La réunion du CMP d’Octobre 2011 avait déjà souligné le « besoin imminent de désigner des points focaux au niveau des ministères sectoriels, et d’établir les passerelles et identifier les points focaux pour assurer l’articulation entre les 13 GS du CMP et les 7 groupes de suivi du DSCE”. Il n’y a eu depuis aucune avancée, le nouveau SG du MINEPAT relevant les mêmes défis lors d’une réunion du CMP un an plus tard.

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Le fonctionnement des sous-groupes CMP est aussi le reflet de l’état de disponibilité des stratégies de développement pouvant encadrer ces concertations. Par exemple, le manque d’implication du Gouvernement dans le sous-groupe « société civile » s’explique surtout par le fait que le Gouvernement n’a pas de véritable stratégie de coopération avec la société civile. Une présentation du MINEPAT en 2012 note qu’au niveau des sept stratégies globales à caractère sectoriel, les stratégies du développement social, du développement rural, de l’éducation et de la sante ont besoin d’être revisitées en vue de leur arrimage au DSCE ; d’autres stratégies (industries et services ; infrastructure ; gouvernance) n’ont pas encore été élaborées. S’agissant des stratégies à périmètre ministériel, 14 ont été élaborés lors la mise en vigueur du DSCE (voir QE2), alors que huit ont été produites à l’ère du DSRP et ont besoin d’être ajustées.

Efficacité des sous-groupes CMP

En conclusion, les sous-groupes du CMP sont restés avant tout un lieu de positionnement et d’échanges d’information entre les partenaires, la société civile et les Ministères. Globalement il semble que les sous-groupes soient principalement vecteurs d’échanges d’information plutôt que véritablement un cadre unique de concertation et de suivi de la mise en œuvre du DSCE autour de ces sept groupes de travail du DSCE (voir Tableau 8 ci-dessus).

On note, par exemple, que le bilan du groupe « infrastructures » - pourtant bien établi - reste maigre en termes de réforme sectorielle et de son appropriation. Plus spécifiquement, la seule avancée consentie par le gouvernement (fond d’entretien routier) est largement formelle et la création d’une agence routière, stratégique pour améliorer la gouvernance sectorielle dans le contexte du Cameroun, est toujours refusée (entretiens DUE).

Comme précédemment indiqué en I-911, les liens entre les sous-groupes du CMP et le CMP ne sont pas suffisamment resserrés. On note cependant que des discussions ont bien eu lieu lors des réunions CMP sur l’état d’avancement des stratégies sectorielles, suivi de présentations par le MINADER et MIN Sante, dans le cadre des budgets-programme lors de la réunion du CMP en Février 2013.30

L’expérience du CSFP montre, cependant, que ces sous-groupes peuvent à des moments opportuns de consultation par le gouvernement efficacement encadrer les concertations entre les PTF et le gouvernement sur l’élaboration de plan de politiques ou de réformes. Comme indiqué auparavant, le CSFP a contribué efficacement au processus d’élaboration du PMFP.

Par ailleurs, il faut noter l’existence d’une plateforme à Maroua et qui est présidée par le Gouverneur de la région de l’Extrême qui semble opérationnelle: « Coordination avec d'autres interventions: Dans les différentes zones d’intervention du projet, il existe une plateforme régionale d’échange entre les différents acteurs mis en place par l’autorité régionale. Par ailleurs, chacune des composantes dans sa zone d’intervention s’évertue à créer les conditions d’échange entre les différents intervenants pour favoriser une intervention harmonisée et une synergie dans les actions ; c’est un processus qui a été initié récemment. » (Rapport ROM, Programme de Développement Rural des régions du Nord-Ouest, de l’Est et de l’Extrême Nord, Fiche d’Action, Bruxelles, Commission européenne).31

30 La revue conjointe de la performance du partenariat au Développement au Cameroun identifie un certain nombre de problèmes de mise en œuvre du DSCE. Cela comprend en particulier une élaboration insuffisante de stratégies sectorielles ; des réformes institutionnelles et légales insuffisantes ; mais aussi un manque de coordination des acteurs du partenariat par le gouvernement à travers des comités de pilotage des programmes et une systématisation des réunions de coordination. La revue présentée lors du café des partenaires en Septembre 2012 conclue en faisant les recommandations suivantes :

compléter les stratégies sectorielles ;

développer des programmes conjoints ;

réformer l’administration camerounaise. 31 Dans ce cadre, lors de la réunion CMP d’Avril 2013 (hors période évaluation), les partenaires se sont accordés sur les actions suivantes :

145


Cette plateforme de concertation offre un exemple rare par lequel l’administration publique joue pleinement son rôle de leadership dans la coordination des interventions des partenaires. A cela se rajoute les efforts du MINEPAT, qui joue activement son rôle de co-président du CMP et fait un suivi de la mise en œuvre des interventions des partenaires à travers du projet EPA/DAD.32.

Dans le cas de GFP, l’unité de gestion de projet au MINFIN est en charge de la totalité des interventions des bailleurs de fonds, ce qui permet de renforcer la coopération des actions des partenaires au niveau du gouvernement.

Comme pour le CMP (voir CJ91), il faut enfin souligner que les Ministres ne participent non plus au dialogue multi-bailleur au niveau des sous-groupes du CMP. Pour ce qui est du comité de pilotage de la Plateforme de Dialogue des Finances Publiques, iI aura fallu attendre la deuxième session en Octobre 2008 pour que le Ministre des Finances, Président dudit Comité, préside les discussions.

9.3 CJ-93 Evidence que la coordination entre l’UE, les Etats membres et autres PTF se concrétise en actions conjointes

9.3.1 I-931 Contribution de l’UE à promouvoir des procédures harmonisées de gestion des projets

Les PTF se sont largement alignés aux priorités du pays (QE8). Par contre, la transition vers des procédures harmonisées de gestion des projets – s’inscrivant dans le cadre d’approches fondées sur les programmes du gouvernement - a généralement peu progressée.

D’après le rapport de suivi de la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide de 2011, « la proportion de l’aide versée par les donneurs dans le cadre d’approches fondées sur des programmes a fortement baissé en passant de 40% en 2007 à 28% en 2010 (Indicateur 9) ».

Suite à l’abandon d’un appui budgétaire sous le 10ème FED, l’UE ne fournit aucune aide budgétaire ou autres approches fondées sur des programmes.

Cette décision a contribué à changer le contenu de concertations entre PTF et le gouvernement. En effet, la période d’intense collaboration de 2007-08 entre les PTF et le gouvernement sur l’élaboration d’un PFMP (voir CJ92) se situait pleinement dans l’optique d’un retour aux appuis budgétaires – l’objectifs même de la Plateforme étant (1) l’amélioration de la performance globale du système financier public (2) le retour aux appuis budgétaires.

Suite à la décision de l’UE de ne pas fournir un appui budgétaire dans le cadre du 9ème FED et les années passant, derrière les engagements émis « sur papier », ni le gouvernement ni les PTF ne semblent véritablement enclin à une telle transition. Comme souligné lors des entretiens, pour le gouvernement, l’aide ne représente qu’une infime partie de son budget ; se plier aux contraintes d’un appui budgétaire multi-bailleur ne semble donc pas pertinent. Pour les PTF, les systèmes nationaux de finances publiques sont encorne considérés comme trop faibles pour permettre un alignement complet de leur aide à travers un appui budgétaire, même si cela leur permettrait de garantir un dialogue plus régulier avec les autorités.

Il faut en effet noter de graves insuffisances sur la qualité des systèmes nationaux, notamment dans le système de passation de marchés. Ainsi, si un alignement aux priorités du pays est possible, les conditions ne sont pas satisfaites pour un alignement des interventions des PTF aux systèmes et procédures en vigueur au Cameroun.

s’appuyer sur la plateforme existence à Maroua et qui est présidée par le Gouverneur de la

région de l’Extrême Nord ;

Encourager la présence des Partenaires à plus haut niveau dans la prochaine réunion de la Plateforme existante à Maroua, accompagné par des actions de communication au niveau du CMP pour rassurer les autorités régionales et la société civile sur l'engagement des partenaires en faveur du développement de cette région.

32 La base de données étant disponible sur : http://dad.synisys.com/dadcameroon

146


Au niveau des secteurs, d’après le rapport de suivi de la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide de 2011, le manque de stratégies sectorielles représentait un obstacle majeur pour une transition vers une l’approche-programme et un soutien coordonné des donneurs. Depuis, les avancés même timides dans l’élaboration des stratégies sectorielles et le basculement vers le budget-programme et l’utilisation de cadres de dépenses à moyen terme en 2013 devraient permettre aux partenaires de s’orienter vers une approche programme.

Il y a encore cependant peu d’exemples de programmation conjointe, même si des efforts sont à noter dans certains secteurs.

Sur la période considérée, l’UE n’aura contribué qu’à un seul programme multi-bailleurs, le programme Change Habits and Oppose Corruption (CHOC), coordonné par le PNUD, à hauteur de 150.000 € (EAMR, Juillet 2009). CHOC est un programme multipartenaire, conçu suite aux recommandations d’une mission conjointe réalisée sur invitation du Cameroun par le gouvernement camerounais et le groupe des ambassadeurs « 8+6 ». Suite à une évaluation finale, ce programme n’a pas été renouvelé, les partenaires considérant tant les avancés du programme et la volonté du gouvernement insuffisante.

Elle a aussi cofinancé le Programme conjoint pour la Sécurité alimentaire et l’appui au Développement (PSAD). Le PSAD a été financé par l’UE et mis en œuvre par le PAM. Pour des raisons peu claires, un co-financement du PAM et du Gouvernement n’a jamais été réalisé (il y a question d’une mésentente entre PAM et UE/DUE qui n’a pas été résolu jusque maintenant).33

Une programmation conjointe avec d’autres agences multilatérales semble aussi poser quelques difficultés, comme le résume l’EAMR de 2012 : « Malgré l'engagement de la DUE pour profiter de l'expertise des Organisations Internationales, quelques difficultés apparaissent régulièrement. Ces difficultés concernent généralement une faible réactivité dans le suivi des interventions, un manque de visibilité dans les actions financées par l’UE, et des rapports financiers souvent incomplets et tardifs. Par conséquence il y a normalement des retards dans l'exécution de ces contrats. »

On note par ailleurs le soutien coordonné des partenaires au Plan de Modernisation de Finances Publiques (PMFP), pour lequel un cadre de partenariat engage les partenaires « à mettre en place des dispositifs communs pour la planification et le suivi-évaluation de leurs appuis […] et, également à étudier la possibilité de mettre en place un dispositif commun pour le financement de leurs interventions et les décaissements de leurs appuis”.

Il est intéressant de signaler que l’évaluation du PAGT (2013) doute de la perspicacité de ces engagements : “Les appuis des partenaires techniques et financiers à la mise en œuvre des actions du PMFP ne sont pas gérés suivant une procédure harmonisée, mais continuent d’être exécutés suivant des procédures propres à chaque bailleur de fonds. Il importe de faire remarquer que le résultat n°2 attendu de la mise en œuvre du PAGT/FP relativement à l’harmonisation des procédures de gestion des appuis des bailleurs de fonds est trop ambitieux, donc pas réaliste”. (Rapport d’évaluation, PAGT, page 13)

Ainsi, dans les entretiens lors de la visite de terrain, ni les bailleurs de fonds ni la partie gouvernementale ne semblaient pousser dans le sens d’une approche SWAP ou appui budgétaire.

Les résultats semblent plus encourageants pour les missions et travaux analytiques effectués conjointement, même si cela varie d’une année à l’autre. D’après le rapport de suivi 2011 de la Déclaration de Paris, deux missions de l’UE sur quatre auraient été coordonnées en 2010, comparée à 26 missions sur 221 pour l’ensemble des PTF. Il n’y

33 Le secteur de la forêt et de l’environnement, où des bailleurs de fonds, autres que l‘UE (DFID, Agence Française de Développement, Canada) ont financé un Fonds commun visant à fournir, de manière rapide et efficace, l’assistance technique et la formation requises pour la mise en œuvre du Programme Sectoriel Foret Environnement du Ministère des Forêts et de la Faune (MINFOF) et le Ministère de l’Environnement et de la Protection de la Nature (MINEP). La France s’est maintenant retirée du projet.

147


aurait eu cependant aucuns travaux analytiques conjoints cette année-là. Lors des années précédentes, l’UE a financé en étroite collaboration avec d’autres PTF l’étude PEFA, qui a pu être réalisée avec succès fin 2007 (EAMR, Février 2008). Une mission conjointe dans le cadre du plan de modernisation des finances publiques est prévue pour 2014.

9.3.2 I-932 Obtention de synergies au niveau des résultats attendus dans les différents secteurs

Parce qu’ils sont relativement peu nombreux, les partenaires se coordonnent globalement de façon satisfaisante dans tous les secteurs d’intervention. Les agences et leurs équipes d’assistants techniques travaillent bien ensemble. En l’absence de programmation conjointe, la cartographie de l’aide mise en place par le MINEPAT indique généralement une bonne coordination de l’aide au Cameroun, avec un risque minimisé de chevauchement.

Beaucoup restait à faire pour s’assurer d’une véritable complémentarité et donc synergie entre les interventions bailleurs de fonds au début de la période d’évaluation. Ainsi L’EAMR de Mars 2009 note « Malgré les efforts d’harmonisation et de partage de travail entre bailleurs, il persiste beaucoup d’interventions qui se développent en parallèle et se recoupent, notamment au niveau des finances publiques ».

Cette situation se serait améliorée au niveau des finances publiques depuis le lancement du PFMP. Que l’UE ai pu reprendre « in extremis » le projet de la Banque Mondial de financement d’un progiciel de gestion des ressources humaines (voir QE2) démontre aussi un bon niveau de synergie et complémentarité. Lors des entretiens de la visite de terrain, l’UE et la Banque Mondiale ont cependant tous les deux le projet d’apporter leur soutien à la mise en place d’un système de gestion informatisé de la gestion des finances publiques au Cameroun, mais que les discussions sur un partage éventuel des taches n’a pas encore commencé.

Ainsi, les synergies obtenues au niveau des résultats attendus semblent varier d’un secteur à l’autre, comme l’indique l’EAMR de 2012 : « Quelques évolutions des derniers mois peuvent cependant être citées comme exemples de bonne collaboration avec la Banque mondiale et la BAD dans le domaine des infrastructures, avec la Banque mondiale sur la réponse aux inondations dans le Nord du pays en septembre 2012, et avec le PNUD dans le domaine de la lutte contre la corruption. Un dialogue renforcé avec UNICEF a été aussi récemment lancé suite à l'arrivée d'un nouveau représentant au Cameroun » (EAMR, 2012).

Plus précisément dans le secteur des routes : « Depuis le 7ème FED, la coopération communautaire s’est orientée vers le secteur des transports dans une optique d’appui à la politique sectorielle en collaboration avec la Banque Mondiale, l’Allemagne et la France. (DSP 9ème FED (2001-2006), p.16).

Dans la région du nord, des synergies se sont créés sur le terrain. Ainsi, le travail d’appui aux communes par d’autres projets (PNDP, PADLL) a été largement utile pour le PDR dans sa démarche d’intensifier sa collaboration avec les communes, notamment dans le domaine des infrastructures sociales. Il est cependant trop tôt pour savoir si les efforts de concertation entre PTF et le gouvernement en s’appuyer sur la plateforme existante à Maroua ont permis d’assurer un soutien coordonné aux inondations de manière efficace.

9.4 Sources d’information documentaires

NB. Cette question d’évaluation utilise les sources documentaire des questions d’évaluation thématiques et notamment :





148





Compte-rendus des réunions du CMP (2011-12)

Compte-rendus des réunions du Café des Partenaires (2011-12)

Commission européenne (2007) : Document et stratégie pays et programme indicatif national pour la période 2008-2013.

Commission européenne : Rapport d’évaluation, PAGT (2013)

République du Cameroun (2008) : Document de la Stratégie pour la croissance et l’emploi (DSCE)

République du Cameroun : Document de stratégie pour la réduction de la pauvreté (DSRP)

Ministère de l’économie, de la planification et de l’aménagement du territoire du Cameroun (2009) : Cameroun Vision 2035.

République du Cameroun (200x) Plan de Modernisation de Finances Publiques (PMFP)

Commission européenne : PASC 2013

Rapport ROM, Programme de Développement Rural des régions du Nord-Ouest, de l’Est et de l’Extrême Nord, Fiche d’Action, Bruxelles, Commission européenne

Commission européenne (2010) : Programme de Développement Rural des régions du Nord-Ouest, de l’Est et de l’Extrême Nord, Fiche d’Action, Bruxelles, Commission européenne

Sow, Amadou (2010) Rapport ROM, Programme de Développement Rural des régions du Nord-Ouest, de l’Est et de l’Extrême Nord, Bruxelles, Commission européenne (rapport incomplet)

OECD DAC (2011) : Rapport de suivi de la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide de 2011

149


Annexe 2 : Liste détaillée des interventions de l’UE au Cameroun (2007-2012)

150


Tableau 9 Liste complète des interventions financées par l’UE au Cameroun (en cours pendant la période 2007-2012)

Numéro de

décision

Instrument

Titre de décision par instrument de financement♣ Montant

contracté

Montant décaissé (en janvier 2013)

Commerce et intégration régionale

Infrastructures

20905 10e FED Programme routier 10eme FED 85.808.152 € 59.593.115 €

19071 9e FED Programme routier 9eme FED 54.521.370 € 53.939.405 €

21538 10e FED Programme Routier 10ème FED - 2ème tranche 42.302.046 € 13.388.927 €

21779 10e FED Sécurisation du barrage du lac Nyos 8.807.168 € 3.160.217 €

18942 9e FED Aménagement des voies d'accès au Lac Nyos 2.177.407 € 1.877.976 €

Soutien APE et douanes

18833 9e FED Programme d'appui et de soutien à l'accord de partenariat économique (PASAPE) 6.388.997 € 5.494.798 €

21375 10e FED Programme d'appui au plan de modernisation des douanes (PAPMOD) 4.670.217 € 1.971.609 €

Développement rural

Développement rural et sécurité alimentaire

21354 10e FED Programme de Développement Rural des régions du Nord Ouest, de l’Est et de l’Extrême-Nord 13.442.392 € 7.681.226 €

21465 10e FED Programme d'amélioration de la productivité agricole (PAPA) 10.982.057 € 2.916.162 €

18939 9e FED Programme de microprojets pour le développement des zones du Lac Tchad et de Bakassi 3.705.952 € 3.236.152 €

19023 9e FED Programme de sécurité alimentaire dans les trois Provinces du Cameroun septentrional 2.704.926 € 2.704.926 €

Banane

20090 BAN Cameroun ATF 2008 4.499.238 € 3.625.345 €

17000 BAN CM- ATF 2004 4.251.954 € 4.251.954 €

19434 BAN Cameroun ATF 2007 4.236.002 € 3.707.255 €

3439 BAN Cameroon 2002 - Prg. Assist. Techn. et Financ. au secteur bananier 2002 3.694.096 € 3.694.096 €

17651 BAN Cameroun assistance aux fournisseurs traditionnels de bananes 2005 3.220.866 € 3.206.284 €

18416 BAN Assistance technique et financière (ATF) à la filière bananière camerounaise (2006) 3.032.801 € 3.017.348 €

3109 BAN Cameroun 2001 - Banana Support Programme 1.995.111 € 1.995.111 €

5637

BAN

Cameroun Bananes 2003

127.415 €

127.415 €

151


Numéro de

décision

Instrument


contracté


Autres

20754 9e FED Programme d'appui au CICC 2.001.043 € 1.983.098 €

15305 8e FED Franchise art 195 a - Cafe 21.800 € 21.800 €

22246 ADM-MULTI Administrative Support 2010 - ATA DCI Thematic Programmes - Directorate F 1.326 € 1.326 €

Gouvernance

Justice

20958 10e FED Programme d'appui au secteur de la Justice au Cameroun 16.114.796 € 11.007.975 €

20712 9e FED Programme d'Amélioration des Conditions de Détention et respect des droits de l'homme (PHASE II) 7.481.380 € 5.992.915 €

Finances publiques

20699 9e FED PAGT - Programme pour l'amélioration de la gouvernance et transparence dans la gestion des finances publiques 8.248.082 € 6.617.150 €

21326 10e FED Programme d'appui à la réforme des finances publiques 7.067.365 € 2.373.765 €

18840 9e FED Programme d'amélioration de la programmation des dépenses publiques (PAPDEP) 3.528.068 € 2.981.102 €

Autres

14630 8e FED Appui aux Capacités Décentralisées de Développement Urbain 4.482.218 € 4.214.410 €

22616 10e FED Projet d'appui au processus électoral au Cameroun 1.346.037 € 997.907 €

Société civile

Société civile (FED)

20748 9e FED Programme d'appui à la structuration de la société civile 5.282.508 € 5.282.508 €

22071 10e FED Programme d'appui à la société civile - PASC 4.671.057 € 1.261.064 €

Société civile (ligne budgétaire)

22941 DCI-NSAPVD The thematic programme Non State Actors (NSA): Objective Nr. 1 - In-country + multi-regional/country 3.174.388 € 967.243 €

18227 ONG-PVD pré-engagement dont dependront les contrats PVD projets 2.685.766 € 2.328.837 €

20081 DCI-NSAPVD Global commitment for in-country calls for proposals -Objective 1- PVD projects - Non State Actors - AAP 2008 1.984.584 € 1.591.730 €

19404 DCI-NSAPVD Global commitment for local calls for proposals Objective 1 - PVD Projects - Non State Actors - AAP 2007 1.925.427 € 1.830.610 €

21105 DCI-NSAPVD Global commitment for in-country and multi-country calls for proposals - Objective 1 - PVD projects - Non State Actors - AAP 2009 1.793.388 € 1.409.881 €

22196 EIDHR EIDHR 2010 Annual Action Programme - CBSS (Country Based Support Schemes) 1.100.620 € 758.009 €

22942 DCI-NSAPVD Local Authorities (LA) - Objective 1 - In-country + multi-regional/multi-country 773.271 € 181.623 €

152


Numéro de

décision

Instrument


contracté


23482 DCI-NSAPVD Non State Actors (NSA): Objective 1 - Actions in partner countries (in-country and multi-country interventions) 772.500 € - €

19413 DCI-NSAPVD Global commitment for global multi-country call for proposals - Objective 1 - PVD projects - Local Authorities - AAP 2007 500.000 € 430.837 €

19144 ADM-MULTI DCI-NSA Support measures 2007 not covered by strategy papers 152.715 € 152.715 €

22347 DCI-NSA NSA & LA Programme: NSA: Obj. 3 + targeted projects + Support Measures 130.212 € 82.411 €

21114 DCI-NSA Global commitment for support measures - AAP 2009 37.758 € 37.758 €

19819 DCI-NSA DCI-NSA Support measures 2008 - Allocation AIDCO/F 36.697 € 36.697 €

22945 DCI-NSA Non State Actors: i) Objective 3 Coordination, cooperation and networking activities. ii)Targeted projects. iii) Support Measures 31.514 € 6.303 €

23034 ADM-MULTI Administrative Support 2011 - ATA DCI Thematic Programmes NSA & LA. 25.000 € 25.000 €

Forêt

20957 10e FED APPUI A LA GOUVERNANCE FORESTIERE VIA PROCESSUS FLEGT 6.688.258 € 3.906.112 €

20656 DCI-ENV General Call for Proposals for Priority 1, 2 and 5 of the strategy paper ENRTP 3.487.139 € 1.057.207 €

17791 9e FED ECOFAC IV programme régional de gestion des ressources naturelles d’Afrique Centrale 2.923.145 € 2.896.268 €

21891 DCI-ENV Local calls for proposals related to FLEGT - Forest Law Enforcement Governance and Trade 471.956 € 258.155 €

19801 DCI-ENV Allocation from 2008 to Call for Proposals EuropeAid/126201/C/ACT/Multi under the ENRTP 357.273 € 324.519 €

20657 DCI-ENV Support measures from 2009 budget under ENRTP 39.827 € 39.827 €

Autres

ON

20743 9e FED Appui à l'amélioration des performances de l'ON FED 3.097.563 € 3.051.054 €

22187 10e FED Programme d'appui à la Cellule d'appui à l'ordonnateur national du FED 2.850.662 € 1.863.558 €

FTC

20927 10e FED Facilité de coopération technique 2008-2011 1.995.453 € 1.778.429 €

16451 9e FED Facilité de coopération technique (TCF) 1.345.520 € 1.345.520 €

20789 9e FED TCF 2 Facilité de coopération technique 2 1.271.308 € 1.271.308 €

22844 10e FED Deuxième Facilité de coopération technique 10ème FED 719.827 € 449.615 €

Eau et énergie

22467 10e FED Premier engagement financier global (GFC) de la Facilité Energie 10è FED 3.913.783 € 850.362 €

23319 10e FED Partnerships for Capacity Development in the ACP Water & Sanitation Sector project grants under 10th EDF ACP-EU Water Facility 1.000.000 € 87.824 €

18819 9e FED REG Intra ACP EU ''Facilité pour l'eau - Phase II 648.566 € 640.402 €

Santé

20718 9e FED Lutte contre la grippe aviaire au Cameroun - Phase d'urgence 2.430.000 € 1.978.062 €

153


Numéro de

décision

Instrument


contracté


Culture

19824 DCI-HUM Call for Proposals: Culture 425.000 € 373.541 €

Environnement

15709 10e FED Strengthening fishery products health conditions in ACP/OCT countries 24.007 € 22.802 €

20657 DCI-ENV Support measures from 2009 budget under ENRTP 19.554 € 19.554 €

divers

18757 DEVCOM Local Information Project 2006 - Cameroun 59.485 € 59.485 €

23790 EIDHR EIDHR 2012 Annual Action Programme - Without Country Based Support Schemes and Targeted Projects 9.600 € - €

Grand Total 369.895.114 € 254.617.097 €

155


Annexe 3 : Liste des personnes rencontrées pendant la phase de terrain

156


Organisations-clé Interlocuteurs, poste occupé et coordonnées

QE 1- Justice

DUE Yaoundé Emmanuel FREUDENTHAL, Chargé de

Programmes Justice et Droits de l'Homme

Frederique SAME-EKOBO, Chargé de

programmes

Maxime MONTAGNER, Chargé de

programmes

CAON Maurice NGUEFACK (PAJ/ PACDET), Chargé

de Programmes Justice et Société Civile CAON

FED

Ministère de la Justice Marie-Noëlle NDEMO, Focal point PAJ, plus 5

collègues

Organisme de mise en œuvre François AKILA-ESSO BOKO, Chef de projet

PAJ

Mathurin TIAKO, Ingénieur

Bernadette APEBA, Expert : Droit commercial

& administratif)

Anne LHUILLIER, Expert : Accès à la justice

Guillaume FOUQUET, Expert documentaliste)

Institutions Christophe NYOBE NLEND, Magistrat/ Chef

de division, Ecole nationale d’administration et

de magistrature (ENAM)

Dr. Chemuta Divine BANDA, Président,

Commission nationale des droits de l’homme et

les Libertés (CNDHL)

Paul NDEMALOAH, Journaliste, unité de

communication, CNDHL

Eva ETONGUE MAYER, Chef de division,

coordinatrice projets DH PNUD, CNDHL

Victor SINSAI, Expert, Unité de protection,

CNDHL

Emilie-Carol ADJOMO ELA, Expert, Cabinet

du secrétaire général, CNDHL

157



Emmanuel MARONDO (Expert, Unité de

protection, CNDHL)

Oscar MELONO KOUOY (Service coopération,

CNDHL)

Corps judiciaire Jean-Claude AWANA, Magistrat/ Chef du

Centre de documentation juridique, judiciaire,

multimédia

Jean-Jacques BIKOUE, Magistrat/ directeur

CDM)

Jean-Jacques BIKOUE, Magistrat/ directeur

CDM, Chambre administratif, Cour Suprême

Philémon SEMBOURG, Greffier en chef, TIG

Yaoundé

Georges ETANI-MEVOULA, Juge, TIG

Yaoundé

Alexandre ANABA MBO, Président Tribunal

Administratif

Organisations professionnelles Hélène TIOMA, Directrice exécutive,

Groupement de femmes d’affaires du

Cameroun GFAC

Bénéficiaires directes Magistrats/ juges/ fonctionnaires/ personnel/

Avocats (lors de la visite TGI)

ONG Etienne TASSE, JADE

Gabriel ONDOUA ABAH, Directeur exécutif de

l’UNAPHAC, Membre du Conseil

d’administration CNDHL

Marie KWAMU NANA, Conseilleur technique,

Administration générale des prisons/

Présidente, Conseil d’administration, Fraternité

camerounaise des prisons

Ambassades Noémie LANTERNIER, Chargée de mission

SCAC, Ambassade de France

Organisations internationales & régionales Zéphirim EMIM, PNUD

Marjana BADAS, UNICEF

158



Ferdinand AHO, Conseilleur du secrétaire

permanent, OHADA

Jean-Marie REMY, Expert technique, OHADA

Visites/ groupe focal Visite Tribunal de grande instance YAOUNDÉ

Visite Centre de documentation

Groupe focal « improvisé » au CNDHL

159


Organisations-clé Interlocuteurs, poste occupé et

coordonnées

QE 2- Finances publiques

UE Raul Mateus Paula, Ambassadeur

DUE Yaoundé Nicolà BERLANGA

Frederique SAMÉ

Clemens Shroeter

CAON Joseph Claude Gwed-Bi-Minyem, Coordonnateur National de la Coopération Cameroun-Union Européenne

Thomas KOMBO, Chargé de Programmes Macroéconomie & Finances Publiques

[email protected]

MINEPAT Moise. WALAH

[email protected]

Paul TASONG, Secrétaire Général du MINEPAT / Co-president du CMP

MINFI M. EDOU

[email protected]

Banque Mondiale M. KOLIE

[email protected]

FMI Du Prince TCHAKOTÉ, économiste

[email protected]

Allemagne Annette COLY

France Lionel VIGNACQ

Assistance technique LT en appui à la régie Martial LAURENT (Chef de mission AT (ex PAGT, maintenant PARFIP))

[email protected]

Jean-michel WROBEL, AT, Chambre des

Comptes

Chambre des Comptes Pierrre Kameni. Magistrat, ancient point focal du PAGT

Société civile Mrs Christine ANDELA

Dynamique Citoyenne

[email protected]

mailto:[email protected]







160


Organisations-clé Interlocuteurs et poste occupé

QE 3- Acteurs non-étatiques

DUE M. Montagner

W. Impens

CAON M. Nguefack

MINEPAT Yves Roland Tantchou, Sous-Directeur, Sous-direction de la coopération avec l’Europe, point focal du PASC

Mozes Bate, ancien point focal OSC

PLANOSCAM Christine Andela

PASOC Christophe Courtin (ex AT)

SNV-CADEPI Khari Boukar, Coordonnateur du projet

Génov Mintya, advisor SNV

Abakar Mahamat, advisor SNV

PASC Bertin Lukanda, Chef de Programme/Régisseur

Njikam Emmanuel

JADE M. Tasse, Directeur

SJEC Norbert Tchana Nganté, Président

George Langa

ASSOAL Jules Dumas NGUEBOU, Président du bureau exécutif

Focus groupe à Douala • Kalla Victor, CENIPE

• Moundzego Daniel, ARSF

• Sipa Jean Baptiste, APD

• Ndenga Georges, SJEC

• Fopa Jean Pierre, ANAJEHCAM

• Kamguem Francis Aubert, Un Monde Avenir

Focus groupe à Maroua • Enoah Joseph

• Kangatlam Alexis

• Heteck Samuel

• Zara Telegri

• Iya Kaka Iseeini

• Abolgo Pierre

• Graba Dominique

• HIregued Jean Paul

• Issa Emmanuel

• Wangmbara Théophile

• Edouard Kaldapa

Focus groupe à Yaoundé • Andela Christine, PLANOSCAM

• Abessolo Alain, PROMUSCAM

• Nguebou Jules Dumas, ASSOAL

• Kayo Sikoumbe, CREDDA

• Essono Dominique Serge, RNHC

• Tatchou Guy Merlin, ASSOAL

• Kom Carole, Untions Femmes

161


• Mbarga Jean, FORCE

• Foulipouo Gnigni Ngou Ibrahim, AJVC

SCAC Marion Séjourné, Attachée de coopération

GIZ Nkounga Kouam Olivier Maxime, Expert National PADDL

PADDL Nicolas Maistre, AT PADDL

CMP Olivier Sublard

162



coordonnées

QE 4- Gouvernance forestière

DUE Yaoundé

N. BERLANGA

Mme. Frédérique SAMÉ EKOBO

Clemens Schroeter, 1er Secrétaire- Chef section Economie, Commerce et Gouvernance

[email protected]

Carl Frosio, Chargé de Programme (Développement rural, environnement, Société civile)

Michel Schleiffer- Attaché- chargé de Programme Section Développement Rural, Environnement et loi civile.

[email protected]

Alain Casterman

CAON Mamadou BAYERO (Cellule d’Appui à l’Ordonnateur National)

Assemblée Nationale Martin Oyono-Député, (Réseau des Parlementaires pour l’Environnement et le Développement Durable)

+237 99682567

Dr. Marie MBOLLO (Observateur indépendante)

Dr. BIGOMBE Logo (Observateur indépendant)

DUPANLOUP (Secrétaire Général du Groupement de la Filière Bois du Cameroun-GFBC)

[email protected]

Mme Epalle, (Groupement de la Filière Bois du Cameroun-GFBC)

Rodrigue NGONZO (ONG d’observation indépendante)

[email protected]

Samuel NGUIFFO (ONG d’observation indépendante)

[email protected]

Yannek DECLEIRE (Conseiller technique MINFOF)

[email protected]

Salomon Janvier Beligné (Conseiller technique MINFOF)

Anicet Ngomin (Chef de la cellule de suivi, de la régénération, du reboisement et de la Vulgarisation Sylvicole, Expert APV/FLEGT







163



coordonnées

ancien homologue au Chef de projet de traçabilité du bois au Cameroun).

Flavien NGIBAOT (Chef de la Brigade Nationale de Contrôle)

Mme. Annette COLY (Allemagne)

[email protected]

+23779537631

Mme Kirsten HEGENER (Responsable ProPSFE, coopération alemande)

Martial Nkolo (GIZ ProPSFE)

KONGAPE (Sous-directeur MINFOF, responsable projets liés au FLEGT)


164



QE 5- Secteur routes

DUE Sergio OLIETE JOSA (Responsable Section

Infrastructure)

Joel NEUBERT (ex Responsable Section

Infrastructure ; entretien téléphonique)

Daniela SOCACIU (Chargée de programmes

- Section infrastructures)

Autres Bailleurs de fonds Peter TANIFORM (Spécialiste en Transports,

Banque Mondiale)

Samuel MBA (Ingénieur Civil, BAD)

Ali CISSE (Chargé d’opération, BAD)

Gérard DARASPE (Directeur, KFW)

Hervé CONAN (Directeur, AFD)

Mitsuko KUWAHATA (Chargé de

programme, JICA)

Félicité ETHY (Assistante technique, JICA)

Lionel VIGNAC (Conseiller SCAC, France)

MINTP M. GODJE (Directeur, Direction de l’entretien

et de la protection du patrimoine routier)

Manga BILOA (Travaux Neufs/SD)

Emmanuel NDONGO (CPPR/DEPPR)

Amadou BOUBA (CdS Protection du

Patrimoine)

Jean Marc GAUTHIER (Chef de mission

Assistance Technique 9ème et 10ème FED)

François Félix EWANE (Inspecteur

technique, MINTP)

Autres Ministères et Organismes Justin DJOULDE (Directeur des transports

terrestres, Ministère des transports)

Jean-Claude Atanga Bikoe (Adminstrateur,

165



Fonds Routier)

Samuel Donatien Nengué (ex Adminstrateur,

Fonds Routier)

Serge Francis EKAH (Chargé de

programmes assistant infrastructures, CAON)

André Ngwa Manguélé (Chargé de

programmes assistant infrastructures, CAON)

166



QE 6- Secteur développement rural

DUE W. Impens

A. Casterman

M. Schleiffer

F. Kwongang

CAON M. Bayero

MINEPAT Mme. Zanga, point focal du PDR

Patrick Mzogang, Chef de la Cellule d’Audits d’Impact des Programmes et Projets Publics

Ministère de l’Eau et de l’Energie, Délégation régionale de l’Extrême-Nord

Ayang Justin, Chef de Service Régional des Affaires Générales

MINEPAT, Délégation régionale de l’Extrême-Nord

M. Marouf

MINEPIA, Délégation régionale de l’Extrême-Nord

Boubakari Tause, Chef de Service de la Production

Mme. Hamadou, Chef de Service Administratif et Financier

Gouvernorat Awa Fonka Augustine, Gouverneur de la Province de l’Extrême Nord

Maires de communes M. Bouba, Maire de la commune de Bogo

Ousmanou, maire de la commune de Kaélé

Maire de la commune de Guéré

Groupement villageois de Magoumai (Bogo) Abahore Abuca, secrétaire général + 4 membres

GIC de de Djarengol Kodek - Maroua III 3 membres dont la déléguée (toutes des femmes)

GIC de Minzoumna 10 membres dont le délégué

GIC de Guibi 4 membres (toutes des femmes)

GIC de Matfaye 12 membres (hommes)

GIC de Kazaro 5 membres (toutes des femmes)

GIC de Zakalang 2 membres (femmes)

GIC de Piwa 10 membres (femmes)

GIC Guinlaye Ouro Messeré

Poulaillerde Ziling Père Pierre, responsable

Commune de Madaka Bouba Hamadou, 1er

Adjoint au maire

Focus groupe à Maroua • Balga Jérome, Secrétaire CROPSEC

• Konga Ngambia Audry, PDR

• Ouégume Léopold, PDR

• Adama Loungué, Tammounde

• Guidjartouala Alexis, CRTV

• Faha Etienne, La Voix du Paysan

Sana Logone M. Djafsia

PAPA, Maroua Mamadou Yakuba, coordonnateur du projet, volet lait

167


SNV-CADEPI Khari Boukar, Coordonnateur du projet

Génov Mintya, advisor SNV

Abakar Mahamat, advisor SNV

PDR Eugueme Tobias, responsable infrastructure

Patrick Yves Bekang, responsable adminstratif-financier

Ousmane Moussa, Responsable Adjoint Développement Rural

Seini, Technicien Infrastructure

Abel Bougalle, Technicien Infrastructure

Happi Charles, Assistant comptable

Tueguem Léopold, Responsable Développement Rural

Patrick Faure, AT

Ndouna Manga A.G., Technicien Infrastructure

Konga Ngambia Audry

Oumarov Malam, stagiaire

Nsangou Mohamed, stagiaire

PAM Jacques Roy, Directeur de Pays et Représentant Résident

Emery Kabugi, Head of Garoua sub-office

GIZ Nkounga Kouam Olivier Maxime, Expert National PADDL

Nicolas Maistre, AT PADDL

CMP Olivier Sublard

168



QE 7- Secteur bananier

DUE W. Impens

A. Casterman

M. Schleiffer

CE F. Urena-Lara

P. Schildkamp

CAON M. Bayero

MINEPAT Patrick Mzogang, Chef de la Cellule d’Audits d’Impact des Programmes et Projects Publics

MINCOM Hermann Omgba, Directeur du Commerce Extérieur

Fairtrade International Silvia Campos Malpartida, Global Product Manager

Pierre Laviolette (Max Havelaar Belgium)

Banana Link Jqcqui MacKay

Compagnie Fruitière Gauthier Fischel, responsable Fair Trade

Progamme ATF Paul Jeangille, AT

ASSOBACAM Joseph Owona Kona, Directeur

Marcel Koupellé, Responsable Administratif et Financier

Julienne Bayiha, Chargée d’Etudes

SPM Jean-Yves Brethes, Président Directeur Général

M. Robert, contrôleur qualité et délégué

M. Kamga, chef de plantation

M. Daniel, mécanicien

Mme. Elisabeth, ouvrière (emballage)

M. Jacques, ouvrier (emballage)

M. Jean Pierre, responsable administratif

M. Salomon, Directeur de plantation

Pierre Molino, responsable du personnel

M. Fochivé, directeur

M. Basso, responsable administratif et financier

M. Thimoté, Directeur de plantation adjoint

Groupe de 19 ouvriers (dont 12 femmes) pour discussion de groupe

PHP Armel François, Directeur

169


FGD avec représentants des ouvriers et cadres :

• Ralue Marc (sécurité)

• Assol Matock Antoine (resp. mutuelle)

• Ebwele Médard (resp. pépinière)

• Akeh Ernest (ouvrier)

• Djoubé Ebongué (ouvrier)

• Ndeutou Lazare (ouvrier)

• Aleadji Fidèle (ouvrier)

• Palla Mathutin (DJA)

• Ngounb Jean Robert (DST)

• Massoua Ndedi S. (PALE)

CDC Ndumbe Johnson, Group Banana Manager

Njike John, TBP

Henry, project manager

Ngolle Jacob, TBP

M. Lyonga

Mme. Loveline, comptable

Interviews avec 14 ouvriers (10 femmes)

FAWU John Wangi, Président du syndicat

Charles Mbidi Kude, Secrétaire Général du syndicat

FENASYTRAFBACAM Oscar Ngombe Eboulé, président de la fédération nationale des syndicats de la filière banane

170



coordonnées

QE 8- Cohérence

QE 9- Synergies, coordination et valeur ajoutée de l’UE

MINEPAT Paul TASONG, Secrétaire Général du MINEPAT / Co-president du CMP

DUE Yaoundé Clemens SCHROETER (Chef de section Economie)

Massimo Diodemi CAMASSEI (Attaché, chargé des affaires économiques et commerciales)

Delphine Aupicon (ex chargée de programmes, section économie, DUE ; entretien téléphonique)

ONUDI, PASAPE, PACOM M. KENZARI (Assistant technique ONUDI, PASAPE, PACOM)

PAPMOD, Douala Salah El Hadi (Assistant technique PAPMOD, Douala)

Allemagne Annette COLY (Allemagne)

[email protected]

+23779537631

France Lionel VIGNACQ (France)

[email protected]

+23799073708

CAON Thomas KOMBO (chargé de programmes macroéconomie et FP, CAON)



evaluation de la coopération de l'union européenne avec la

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