Download - Cours Ecole de guerre
Quel management pour le secteur public?
Pr. Claude ROCHET
30/01/2009 Claude Rochet - Institut de Management Public
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Plan
! Les enjeux de la III° révolution industrielle
! L’Etat et la performance ! Déminons les mots qui fâchent! ! La chaîne de valeur d’un service
public ! Comment mesurer la performance? ! Leçons managériales
Qu’est-ce qu’une nation performante à l’ère de la III°
révolution industrielle?
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Il y a co-évolution des 5 sous-systèmes
Science: création de possibles
Culture: génération de connaissance utile, croyances,
aptitude au changement
Politique: cadre légal, droits de
propriété, coûts de transaction,
scolarisation, cohésion sociale
Technologie: création
d’artefacts, innovation
Economie: capital
disponible, investissement, organisation du
travail
Cette co-évolution détermine la trajectoire technologique
Source: C. Freeman
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Le « résidu » =
85 % de la contribution à la croissance
= 15% De la contribution à la croissance
(1957)
C’est l’immatériel qui crée la valeur!
G = a x f(K x L)
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Le cycle de vie d’une révolution technologique
Incubation Phase 1: Irruption
Phase 2: Frénésie
Phase 3: Développement
Phase 4: Maturité
Deg
ré d
e m
atur
ité te
chno
logi
que
et sa
tura
tion
du m
arch
é
Environ 50 ans (phase montante du Kondratiev)
Croissance des technologies de base
Généralisation et croissance des infrastructures
Déploiement de l’innovation et des potentialités du marché
Dernières vagues de nouveaux produits et de nouvelles industries
Vers le déclin tandis que se prépare le cycle suivant
Source: Carlota Perez
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La « nouvelle économie »: « business as usual ! »
« All the evidence suggests that a fifth industrial revolution—based on semiconductors, fibre optics, genetics and software—is not not only well under way but even approaching maturity. » The Economist, 1999 « New technology and globalization have repealed the business cycle », Business Week, 1999
1999: la fin des cycles économiques?
« The “death” of the business cycle has often been exaggerated. In the roaring 1920s, just before the Great Depression, firms and investors thought the good times would never end. In the late 1960s, after what was then the longest expansion in history, America's Department of Commerce, deeming the business cycle to be defunct, changed the name of one of its publications from Business Cycle Developments to Business Conditions Digest, only for the expansion to end a year later. Again, in the late 1990s the “new economy” was thought to be immune to the business cycle, thanks to information technology, more flexible markets and globalisation. Yet economies, like drunks, continue to move in wavy lines. » The Economist, 2002
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La dynamique des bulles spéculatives
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Trente piteuses
Deg
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1908-1920 USA: Irruption
1920-1929: « Roaring twenties »
Trente glorieuses
1908: Ford T
Crise de 1929 &WW2
1° ordinateur
Transistor, machines à commande numérique
1971: microprocesseur 1991: 1° navigateur
Stagflation, crise sociale et morale dans les pays leaders Déploiement du modèle dans les nouveaux pays: Brésil, Corée
Irruption
Fin du « paradoxe de Solow » « e-diotie » et telecoms mania
Frénésie
E-crash
Production de masse Age de l’information
La III° révolution technologique
Crise systémique
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Incubation Phase 1: Irruption
Phase 2: Frénésie
Phase 3: Développement
Phase 4: Maturité
Deg
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atur
ité te
chno
logi
que
et sa
tura
tion
du m
arch
é
Environ 50 ans (Kondratiev) Source: Carlota Perez
Les pays leaders du cycle technologique précédent sont handicapés:
• Arrogance
• Obsolescence institutionnelle
• Rentes
• Reconversion des bureaucraties
Les pays en retard peuvent:
• profiter de la technologie des pays leaders
• sauter les étapes du développement (ex: passer au cellulaire sans passer par le filaire)
• profiter d’une plus grande souplesse institutionnelle (puisque tout est à bâtir)…
• … à condition de s'inscrire dans son histoire et le génie de chaque peuple
(Alexandre Gerschenkron)
L’important est de bien comprendre la dynamique des cycles du développement
technologique et de savoir où l’on est sur la courbe en S !
La révolution technologique: une opportunité pour redistribuer les cartes !
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Epuisement du paradigme Nouveau paradigme
Système techno-économique
Inertie institutionnelle
Pression économique et sociale pour le
changement
Réconciliation Nouveau sens commun
Nouveau cadre socio-politique Période de croissance durable
Momentum critique
D’après Carlota Perez (2004)
Un processus d’évolution socio-politique
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La dynamique du changement: trois sphères en constantes interaction
Capital financier
Idées dominantes et croyances
Cadre socio institutionnel
Révolution technologique
Paradigme techno-économique
Capital productif
Changement économique
Changement institutionnel
Changement technologique
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Forger l’avenir
Ou décliner?
L’histoire compte La culture compte
Le changement technologique est endogène Les mécanismes de diffusion sont différents
Le processus de destruction créatrice
L’Etat: réformer mais ne pas jeter le bébé avec l’eau du
bain!
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Pourquoi les déficits publics?
! Peu travaillent pour nourrir beaucoup
! L’impact du vieillissement démographique
! La « loi de Parkinson » fait pleuvoir où c’est mouillé
! Sans pilotage par les résultats, impossible de « faire pleuvoir où c’est sec »
Graphique C: Décroissance de l'emploi, croissance
des dépenses publiques
20,4
27,4
47
41,138,6
8,9
23,2
27,6
38,8
52,4
0
10
20
30
40
50
60
1907 1917 1927 1937 1947 1957 1967 1977 1987 1997 2007
Emploi (% de la population) Dépenses publique (% du PIB)
• Un problème mondial: les rendements décroissants
• Un problème européen: le malthusianisme
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Des dépenses publiques de moins en moins productives
France C’est la charge de la dette qui pose problème, pas le déficit en lui-même
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Mais… est-ce le niveau des dépenses publiques qui est le problème?
! Toute dette publique est compensée par une créance.
! La richesse d’un pays dépend de la qualité de cette créance ! Quels actifs technologiques
constitue-t-on? ! Il n’y a pas de « transmission de
la dette » aux générations futures ! L’Etat ne meurt jamais et on
ne liquide pas la succession!
Créances ou dettes nettes à l'égard du reste du monde
(en pourcentage du patrimoine national net)
-6,0
-5,0
-4,0
-3,0
-2,0
-1,0
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
Sources : INSEE, Comptes du Patrimoine, CD Rom des Comptes nationaux 2003.
France Etats Unis
Comparaison de l’endettement total en 2006
France Allemagne Espagne Grande-
Bretagne Italie
Dette totale en % du PIB 181% 192% 227% 224% 208% Dont : Dette publique en % du PIB 63% 67% 39% 39% 106%
Source : BCE et comptes nationaux.
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Le cycle de la croissance de la dépense publique
Croissance économique Elasticité des demandes de service publics >1 (santé, éducation)
Part croissante du secteur public
Part croissante de dépendants des transferts sociaux
Augmentation de la charge fiscale
Soutien à l’innovation et à la croissance
Vieillissement
Productivité du secteur public
Selon que l’on considère que l’Etat peut créer ou
non de la valeur, la posture vis-à-vis de la
dépense publique va être différente!
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Les institutions et organisations publiques
Institutions formelles
Règles Joueurs Faible feedback de
l’expérience organisationnelle
sur l’évolution institutionnelle
Idées dominantes
Institutions informelles
Organisations
Des institutions sont consistantes quand les règles écrites sont cohérentes avec le système de croyance
Système durable de croyances partagées
La réforme: les théories sous-jacentes
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Etat et philosophie politique: de quel point de vue parle-t-on?
! « La méthode appropriée pour déterminer quand et si on devrait aider une autre personne s’appuie sur notre propre intérêt personnel… S’il s’agit d’un étranger {en train de se noyer } il est moralement approprié de le secourir seulement lorsque le danger pour sa propre vie est minime; lorsque le danger est grand, il serait immoral de le faire puisque seul un manque d’estime de soi pourrait donner plus de valeur à la vie d’un étranger qu’à notre propre vie »
! Ayn Rand « La vertu d’égoïsme »
! « …ce n’est pas l’intérêt individuel, mais le bien général qui fait la grandeur des cités. Le bien général n’est certainement observé que dans les républiques. »
! Machiavel, Discours, II, 2
! L’Etat moderne libéral repose sur une neutralité axiologique où le droit et le marché remplacent la question politique de la « bonne société »
! Une action intentionnelle est-elle possible ou tout est-il déterminé par des « lois »?
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Une histoire idéologiquement marquée
! Une connexion explicite avec les thèses néolibérales: ! Les mécanismes de marché … ! L’intérêt individuel et les stimulants matériels pour les
managers… ! sont plus efficients que la régulation publique
! Les services publics sont des prestataires de services et les clients sont des usagers
! Théorie du « public choice »: politiciens et hauts fonctionnaires ont un intérêt au développement de la bureaucratie
! Théorie des coûts de transaction: la logique entrepreneuriale est plus efficiente
! Théorie de l’agence: séparer fonction politique et exécution
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Délégation vers des agences et contractualisation: une tendance mondiale
! Années 1980: Le courant du NPM (New Public Management) prône l’externalisation des services vers des agences: ! Améliorer le service rendu ! Moderniser les processus de production et accroître leur
flexibilité ! Définir des contrats de services: objectifs à atteindre au
regard d’un budget ! Evaluer systématiquement la performance collective et
individuelle ! Réaliser des économies en améliorant la productivité.
! Les leaders: Grande-Bretagne (Next Step agencies), et Nouvelle-Zélande
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La tendance mondiale: après le « tout agences », retour au centre!
! Suisse, Canada: la « bureaucratie libérale » ! Une nouvelle forme de contrôles bureaucratiques tatillons… ! Et une injonction « soyez autonomes et entreprenants » ! Une perte de sens de l’action publique, scepticisme et
désabusement organisationnel ! Royaume-Uni:
! Une croissance de la réglementation dans un fouillis d’agences autonomes
! Nouvelle-Zélande: ! La focalisation sur les « outputs » et les mécanismes de marché
a fait oublier les enjeux (outcomes) ! Une rectification générale
! Wiring it up, RU, 2000: renforcer le leadership du centre et développer le travail transversal
! Review of the centre, NZ, 2002: Axer le pilotage sur les enjeux et priorités politiques, remédier à la fragmentation du secteur public
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Le mythe de la « bonne gouvernance »
! Pour l’OCDE, il y a des « meilleures pratiques » qui définissent la « bonne gouvernance »
! Cela n’est pas corrélé avec la performance des pays
! Il n’y a pas de recette à « taille universelle » (One size fits all)
! Tout est affaire de contexte!
Un gouvernement « efficient » n’est pas un gouvernement « efficace »
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Bilan global
! Le management ne peut remplacer le pilotage politique
! Les outils oui, mais retrouver l’essence du service public
! Il ne suffit pas de « bien faire les choses », il faut aussi (et surtout) « faire les bonnes choses »
Comment un service public crée-t-il de la valeur?
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Déminons quelques mots…..
! Bénéficiaires (ou usagers): ! Les bénéficiaires du service
public rendu ! La valeur du service rendu peut
se mesurer par une métrique appropriée
! La relation bénéficiaire se bâtit autour de critères qualité qui n’impliquent pas une relation financière et/ou commerciale
! Performance: ! Faire les bonnes choses ! Livrer le service attendu
! Productivité: ! Bien faire les choses ! Améliorer le rendement dans
l’utilisation des moyens
Déclaration des Droits de l’Homme et du citoyen (1789) :
Article 12 : « La garantie des droits de l’Homme et du citoyen nécessite une force publique : cette force publique est instituée pour l’avantage de tous et non pour l’utilité particulière de ceux auxquels elle est confiée. »
Article 14 – « Les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée. »
Article 15 – « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration. »
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Le marché ne peut - par définition - financer les biens publics
! « Le troisième et dernier des devoirs du souverain ou de la république est celui d'élever et d'entretenir ces ouvrages et ces établissements publics dont une grande société retire d'immenses avantages, mais qui sont néanmoins de nature à ne pouvoir être entrepris ou entretenus par un ou par quelques particuliers, attendu que, pour ceux-ci, le profit ne saurait jamais leur en rembourser la dépense »�
! Adam Smith �
Les biens publics sont, par définition, non gérables par le marché Dans une société ouverte, interactions et externalités multiplient les biens publics… … ainsi que les « maux publics »
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Qu’entend-on par performance?
Performance
Objectifs Moyens
Résultats (Produits et impacts)
Budgétisation, effectivité
Compétence Organisation
Travail collectif Capacité à
atteindre un but selon les critères attendus (coûts, qualité, délais)
Les produits et les impacts sont-ils conformes aux
objectifs?
La consommation de moyens est-elle optimale?
Les allocations de ressources sont-
elles en cohérence avec
les objectifs?
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Le rôle clé des externalités
! L’exemple de l’éducation
Innovation Culture technique Innovation Innovation
Innovation Innovation Processus de production
Destruction créatrice
Apprentissage par la réalisation
Système éducatif Cohésion sociale
Santé publique Citoyenneté
Cap
acité
s d’
appr
entis
sage
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Intégrer mesure de l’efficience et de l’efficacité
Input: Ressources, budgets, RH Process: Activités, processus d’intervention, Output: Produits et services pour les bénéficiaires et usagers Résultats: Résultats, impacts sur la société
Fait-on les bonnes choses? (Quoi?)
Fait-on bien les choses? (Comment?)
Output Input Process Résultats
Mesures
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4 questions à (se) poser
Problèmes socio-économiques
Impacts et effets désirables et indésirables
Résultats
Produits Process Intrants Objectifs
Disp
ositi
f de
la
polit
ique
pub
lique Est-ce pertinent?
Est-ce efficient?
Est-ce efficace?
La politique résout-elle le problème de manière durable?
Environnement
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Faits générateurs
de l’insécurité
perçue
Qualification par la Loi
Efficacité de la répression
Efficacité de la justice
Valeur donnée au respect de la
règle
+/-
Externalités
Education Croissance Santé publique
+/-
Comprendre les chaînes causes - effets
L’exemple du « sentiment d’insécurité »
Enseignements managériaux et politiques
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Nouvelle cohérence nouveaux rôles
Le leader Définit la vision
Fixe les objectifs Fait émerger les valeurs
Donne l’exemple Marque le rythme
Le manager Fixe les règles
Sélectionne et coache les équipes
Délègue l’autorité Contrôle les résultats Gère les ressources
externes
Le collaborateur Prend les décisions de terrain
Développe les coopérations transversal Favorise l’efficacité de son équipe
Développe ses compétences
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Coûts Intrants Résultats Impacts
Coûts réels
Intrants réels
Résultats réels Modèles de relations entre produits et impacts
Impacts réels Jugement de la politique
Achats Coûts des produits et services
Productivité des processus
Productivité des processus
Attentes
Coûts de réalisation des
impacts
Coûts Efficience des processus
Efficience globale escompéte de la
politique
Ce que nous faisons est-il bien en lien avec ce que nous voulons
faire? Cette politique est-
elle pertinente?
Mesurer
Juger
La révision du modèle de l’efficience: Equilibrer mesure et jugement
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Un changement culturel
! Défiance ! Procédures ! Contrôle ! Conformité ! Légalité ! Ordonner ! Débattre est
une perte de temps
! Confiance ! Processus ! Pilotage ! Evaluation ! Pertinence ! Rendre compte ! Débattre permet
d’enrichir les décisions
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Qu’est-ce qu’un dirigeant sage?
« Ce que l’infirmité du chef a, en soi, d’irrémédiable ne saurait être compensé par la valeur de l’institution. »
Charles De Gaulle, Mémoires d’espoir.
! La phronesis est l’essence du politique puisque c’est l’exercice du jugement tant par les hommes politiques que par les citoyens, indépendamment de la référence à un savoir transcendant.
! La phronesis ne peut s’enseigner et ne peut s’acquérir que par l’expérience.
! L’interaction des institutions avec les organisations, des grands principes avec les problèmes concrets, peut permettre de la développer
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L’Etat idéal…
! Promouvrait une culture de l’indéterminisme s’inscrivant dans le temps long ! Investirait dans les infrastructures de l’économie numérique et les réseaux ! Piloterait une politique technologique soutenant les petites entreprises
innovantes par un système complet d’aide et de financement ! Investirait prioritairement dans le capital humain ! Considérerait les TIC comme une technologie générique permettant de repenser
les organisations, le travail et les conditions de la productivité, à commencer par les propres administrations de l’Etat
! Soutiendrait une politique d’intelligence économique active qui assure la présence de grandes firmes sur la frontière technologique ;
! Gérerait le commerce international comme un moyen d’acquisition de technologies nouvelles et de recherche de rendements croissants, ouvrant et fermant les frontières comme moyen de régulation de l’évolution du système économique ;
! Serait assez fort pour coopérer avec d’autres Etats pour assurer la stabilité monétaire mondiale et la lutte contre le crime;
! Aurait une structure souple, flexible et évolutive pour coopérer avec l’ensemble des acteurs de la société et stimuler l’apprentissage collectif.
! Serait animé par des dirigeants sages et vertueux incarnant une éthique….
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… et les contingences du réel
! Névrose ! Nihilisme ! Détournement du principe de
précaution ! Sclérose
! Eurosclérose ! Techno-libéralisme ! Abandon de la politique
technologique ! Nécrose
! Déclin démographique ! Honte de soi ! Technocratie ! Angélisme ! Intellocratie parasitaire
! Historiquement, pas de progrès technologique sans progrès des idées
! L’Etat: ! Poser les enjeux ! Créer les conditions de la
confiance ! Les leviers essentiels de la
réforme de l’Etat ! Décloisonner ! Digitaliser ! Recentrer sur les priorités
stratégiques
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Au fond des victoires d'Alexandre, on retrouve toujours Aristote
! "La véritable école du commandement est celle de la culture générale. Par elle, la pensée est mise à même de s'exercer avec ordre, de discerner dans les choses l'essentiel de l'accessoire, (...) de s'élever à ce degré où les ensembles apparaissent sans préjudice des nuances. Pas un illustre capitaine qui n'eût le goût et le sentiment du patrimoine et de l'esprit humain. !
! Au fond des victoires d'Alexandre, on retrouve toujours Aristote..."!