1

Dépenses publiques

PEFA et Responsabilité financière

Directives pour l’application du cadre de mesure

de la performance du PEFA

dans les collectivités publiques infranationales

Volume 1 – Principales directives

Avant-projet

Secrétariat du PEFA

Mai 2008

2

Table des matières

Abréviations et sigles i

1 Introduction 2

1.1 Objectif 2

1.2 Organisation du document 3

2 Types de collectivités infranationales 3

2.1 Définition d’une entité infranationale 3

2.2 Décentralisation administrative, budgétaire et politique 4

2.3 Etats fédéraux et Etats unitaires 5

2.4 Pays francophones et anglophones 6

3 Directives pour la préparation d’une évaluation 6

3.1 Introduction 6

3.2 Objectif de l’évaluation 7

3.3 Champ de l’évaluation 8

3.4 Sélection d’un échantillon représentatif 9

3.5 Composition des équipes d’évaluation 10

3.6 Sources d’information 11

4 Mise en œuvre par indicateur de performance 13

4.1 Introduction 13

4.2 Crédibilité du budget 14

4.3 Exhaustivité et transparence du budget 16

4.4 Budgétisation basée sur les politiques publiques 19

4.5 Prévisibilité et contrôle de l’exécution du budget 20

4.6 Comptabilité, enregistrement de l’information et rapports financiers 24

4.7 Surveillance et vérification externes 25

4.8 Pratiques des bailleurs de fonds 26

4.9 Pratiques de l’administration centrale 27

5 Modification du rapport sur la performance 28

5.1 Résumé analytique et introduction 28

5.2 Contexte national 28

5.3 Relations entre différents niveaux de collectivités 29

5.4 Évaluation des systèmes, des procédures et des organes de gestion des finances

publiques 30

5.5 Processus gouvernemental de réforme 31

i

Abréviations et sigles

AGA Administration publique autonome

MDA Ministère, direction, agence

ONG Organisation non gouvernementale

PEFA Cadre d’évaluation des dépenses publiques et de la responsabilité

financière

GFP Gestion des finances publiques

RP-GFP Rapport sur la performance de la gestion des finances publiques

IP Indicateur de performance

TdR Termes de références

2

1 Introduction

1.1 Objectif

Un solide système de gestion des finances publiques est essentiel pour mettre

efficacement en œuvre les politiques publiques et atteindre les objectifs visés à travers

une discipline budgétaire globale, une allocation stratégique des ressources et une

prestation de services efficiente. Compte tenu de l’importance croissante des collectivités

infranationales dans l’allocation des ressources et la fourniture des services, il est tout

aussi important de disposer d’un système de gestion des finances publiques ordonné et

transparent au niveau infranational.

Le cadre d’évaluation des dépenses publiques et de la responsabilité financière (PEFA)

identifie six dimensions essentielles d’un système de gestion des finances publiques

ordonné et transparent, à savoir : i) la crédibilité du budget ; ii) l’exhaustivité et la

transparence du budget ; iii) la budgétisation fondée sur les politiques publiques ; iv) la

prévisibilité et le contrôle de l’exécution du budget ; v) l’existence de systèmes

appropriés de comptabilité, d’enregistrement des informations et d’établissement des

rapports financiers ; vi) l’existence et le fonctionnement de mécanismes de contrôle et de

vérification externes. Le Cadre PEFA fournit un ensemble de 28 indicateurs GFP de haut

niveau servant à évaluer la performance en fonction de ces six critères. Trois indicateurs

supplémentaires permettent de mesurer l’impact de l’action des bailleurs de fonds sur la

performance de l’État.

Le cadre PEFA a déjà été appliqué à de nombreuses reprises à l’échelle infranationale,

soit dans le cadre de l’évaluation globale de la gestion des finances publiques d’un pays,

soit au niveau d’une ou plusieurs collectivités infranationales uniquement. Pour permettre

une utilisation homogène et adaptée des indicateurs et établir une bonne base

d’interprétation des observations, le programme PEFA a décidé d’élaborer des directives

concrètes et détaillées pour l’application du cadre au niveau infranational.

Le présent document, s’appuyant sur les évaluations réalisées à ce jour, présente les

normes détaillées pour l’application de tous les indicateurs et de leurs dimensions

respectives. Il suggère comment modifier et compléter le rapport de performance de

l’administration centrale et montre comment il est possible d’échantillonner et de

regrouper les résultats. Dans la mesure du possible, il essaie d’aborder les nombreux

types de collectivités infranationales existantes. Tout comme les normes d’évaluation de

l’administration centrale, les présentes normes peuvent être appliquées par les

collectivités nationales ou infranationales elles-mêmes, avec ou sans l’aide des

partenaires de la communauté du développement.

3

1.2 Organisation du document

Le chapitre 2 fournit un référentiel des différents types de collectivités publiques

infranationales. Les modalités de préparation d’une évaluation au niveau d’une

collectivité locale, de l’administration centrale ou des deux ensemble sont présentées au

chapitre 3. Les particularités de chaque pays devront être prises en compte en ce qui

concerne la faisabilité d’une évaluation conjointe. Le chapitre 4 présente de manière

détaillée les modalités d’application de chacun des indicateurs. Le chapitre 5 expose les

modifications et ajouts proposés au rapport de performance dans le cas des évaluations au

niveau infranational et dans celui des rapports combinés1, notamment sur la façon de

regrouper les résultats (le cas échéant). Enfin, l’annexe 1 offre une vue d’ensemble des

critères de notation et du contexte applicables aux différents indicateurs de performance –

voir chapitre 3 du cadre d’évaluation des résultats de la gestion des finances publiques.

Les changements qui s’appliquent à l’évaluation au niveau infranational y sont mis en

évidence.

2 Types de collectivités infranationales

2.1 Définition d’une entité infranationale

L’édition 2001 du Manuel de statistiques de finances publiques du FMI envisage trois

niveaux d’administration : l’administration nationale, les administrations d’Etats

(fédérés), de provinces ou de régions, et les administrations locales. L’évaluation PEFA

de base a été conçue pour couvrir tous les services de l’administration nationale, quelle

que soit leur localisation géographique. Par définition, les administrations publiques

infranationales sont toutes celles d’un échelon inférieur au niveau national (ou central) et

par conséquent comprennent les États (fédérés) et les collectivités locales. Par État

(fédéré), province ou région, on entend « la zone géographique la plus étendue pouvant

constituer une subdivision politique ou administrative d’un pays pris comme un tout. Ces

zones géographiques peuvent recevoir d’autres appellations, comme celles de province,

canton, république, préfecture ou région administrative2 ».

Les collectivités infranationales exercent leur autorité législative, judiciaire et exécutive

sur les « plus petits des territoires géographiques pouvant exister d’un point de vue

administratif et politique ». Le Manuel indique qu’une administration infranationale peut

ou non être habilitée à prélever des impôts sur les unités institutionnelles ou sur les

activités économiques inscrites dans son ressort territorial. Il reconnaît aussi que nombre

1 L’expression « rapports combinés » est utilisée pour designer à la fois l’établissement des rapports

couvrant trois niveaux d’administration et ceux qui n’en concernent que deux. 2 Édition 2001 du Manuel de statistiques de finances publiques du FMI, page 14

4

de collectivités dépendent souvent essentiellement de subventions ou de transferts en

provenance des niveaux supérieurs de l’administration et que dans certains cas il leur

arrive également d’agir en qualité d’agents de l’administration nationale ou d’État fédéré.

Selon le même Manuel, « les statistiques des administrations locales peuvent couvrir une

large palette d’unités institutionnelles, comme les comtés, municipalités, villes et

agglomérations, ou encore les quartiers, les districts scolaires et les districts de

distribution d’eau ou de services sanitaires ».

Toutefois, le Manuel précise que « pour être considérées comme des unités

institutionnelles, elles doivent avoir le droit de posséder des actifs, de se procurer des

ressources financières en empruntant en leur nom propre. Elles doivent aussi disposer

d’une certaine latitude dans l’utilisation de ces ressources et avoir la capacité de choisir

leurs propres responsables indépendamment de tout contrôle administratif externe ».

Dans le cadre des évaluations PEFA, ne pas prendre en compte les institutions qui n’ont

pas le pouvoir de contracter des emprunts est cependant considéré comme un point de

vue trop restrictif. On considère donc comme administration publique infranationale toute

entité publique d’un niveau inférieur à l’administration centrale, impliquée dans des

activités d‘administration publique, ayant son propre budget, la capacité d’ester en justice

et disposant d’un organe de décision constitué de personnes élues ou nommées.

2.2 Décentralisation administrative, budgétaire et politique

La structure institutionnelle, les responsabilités, les pouvoirs et les caractéristiques des

institutions décentralisées varient considérablement d’un pays à l’autre. En effet, la

définition du terme décentralisation suscite beaucoup de débats. Les différentes formes de

décentralisation sont définies ci-dessous en fonction des transferts de pouvoirs.

Décentralisation budgétaire : capacité d’engager des dépenses, transferts financiers et/ou

transferts de la capacité à prélever des impôts et/ou à contracter des emprunts : il s’agit

d’un transfert opéré par l’administration centrale d’un pays vers un échelon territorial

inférieur.

Décentralisation administrative (parfois appelée « déconcentration ») : transfert des

pouvoirs administratifs3 et quelquefois du personnel correspondant vers un échelon

territorial inférieur par l’administration centrale d’un pays.

Décentralisation démocratique (politique) (parfois appelée dévolution) : transfert de

fonds et de compétences (notamment pouvoir de décision et parfois de prélèvement

fiscal) de l’échelon central vers un corps élu.

Il est clair que la décentralisation budgétaire est la clef du succès de la décentralisation

démocratique. Les évaluations réalisées à ce jour au niveau infranational ont concerné

3 y compris budgétaire

5

des collectivités publiques infranationales ayant un certain degré de décentralisation

démocratique. La déconcentration budgétaire désigne le transfert des responsabilités, des

pouvoirs et des ressources de l’administration centrale (ministères et agences) vers des

antennes locales et régionales, se rapprochant ainsi des citoyens tout en faisant toujours

partie du système de l’administration centrale. Les administrations déconcentrées doivent

par conséquent être traitées dans le cadre de l’évaluation de l’administration centrale.

Quoi qu’il en soit, des difficultés d’interprétation peuvent survenir dans les cas où il

existe un organe nommé et non élu, et également dans les situations où les

administrations déconcentrées font partie intégrante de l’administration centrale mais où

cette dernière n’est pas, ou pas totalement, responsable de leurs opérations financières.

2.3 Etats fédéraux et Etats unitaires

Il existe globalement deux types de systèmes de gouvernements : les États unitaires et les

Etats fédéraux. Toutefois, la distinction entre les deux est souvent assez ambigüe.

Comme le montrent les paragraphes qui suivent, il existe des similitudes et des

différences entre les deux types de gouvernement ainsi que dans leur mode

d’organisation. En général, une fédération est entendue comme une union comprenant un

certain nombre d’États partiellement auto-administrés ou de régions unies par un

gouvernement central (« fédéral »). Classiquement, le statut des États fédérés est défini

par la Constitution et ne peut être modifié unilatéralement par le gouvernement fédéral ou

central. En général, les États fédérés ont chacun leur propre constitution qui peut être

modifiée sans recours à la fédération des Etats. Il est vrai que dans les situations de

conflit, la constitution de la fédération prévaut généralement sur celle des États fédérés.

Une liste de fédérations est fournie à l’annexe 2.

En général, la politique étrangère et la défense nationale sont du ressort de l’État fédéral.

En termes de distribution des autres pouvoirs et responsabilités, il n’y a pas de

responsabilité partagée. La Constitution des États-Unis prévoit que les États fédérés

conservent tous les droits qui ne sont pas expressément conférés au gouvernement fédéral

alors qu’au Canada, le gouvernement fédéral conserve tous les droits constitutionnels qui

ne sont pas expressément conférés aux provinces. Les États fédérés peuvent avoir un

statut égal (fédéralisme symétrique) ou, pour des raisons historiques ou autres, des

pouvoirs variables (fédéralisme asymétrique).

Dans la majorité des cas, une fédération est structurée par deux niveaux : le

gouvernement central et les « régions » (États fédérés, provinces, territoires). Le Brésil

est une exception parce qu’en 1988, la constitution a élevé les municipalités au statut

d’entités politiques autonomes, faisant ainsi de la fédération une structure tripartite

comprenant l’Union, les États fédérés et les municipalités. Les quelque cinq mille

municipalités ont chacune leur assemblée délibérante, sont autonomes et sont

hiérarchiquement indépendantes de l’Etat fédéral et de l’Etat fédéré.

Certains prétendent que les « authentiques » Etats fédéraux sont le résultat d’une union

volontaire entre les États fédérés. Toutefois, en Argentine, au Brésil, au Mexique en

Éthiopie et au Nigéria, ainsi qu’avec la création d’un État fédéral en République

6

Démocratique du Congo, l’échelon central a joué un rôle dans la formation de la

fédération, pour différentes raisons.

Un État unitaire peut avoir un seul niveau d’administration. C’est souvent le cas (mais

pas toujours) des petits États insulaires. Toutefois, il existe de nombreux exemples

d’États unitaires comprenant une ou plusieurs régions autonomes, ayant parfois plus

d’autonomie que dans certaines fédérations (cas de l’Espagne, par exemple). D’un point

de vue technique, d’aucuns affirment que la différence entre une fédération d’Etats et ce

type d’État unitaire réside dans le fait que l’autonomie de ces régions résulte d’une

tolérance du gouvernement central, qui peut la révoquer de façon unilatérale. En réalité,

dans beaucoup de cas cela ne serait vraisemblablement pas politiquement acceptable ou

réalisable. Dans d’autres États unitaires, les administrations régionales ne sont que des

prolongements de l’administration centrale.

2.4 Pays francophones et anglophones

Au niveau local, qu’il s’agisse d’un Etat fédéral ou d’un État unitaire, il existe de

nombreuses institutions décentralisées. Les systèmes de districts ou d’administrations

locales, dans le cas desquels les bureaux locaux sont en fait « l’administration centrale au

niveau local », se rencontrent souvent dans les anciennes colonies françaises. Toutefois,

d’autres pays, notamment l’Égypte et le Viet Nam, ont toujours eu par tradition un

système centralisé.

Cela étant, une décentralisation démocratique est en cours dans les anciennes colonies

françaises, notamment au Sénégal, au Burkina Faso et au Bénin. Dans de nombreux pays

anglophones, le système d’administration locale semi-autonome existe depuis plus

longtemps. Dans de tels cas, les autorités locales sont des personnes morales pouvant

ester en justice. Toutefois, une comparaison entre pays montre qu’il existe de nombreuses

différences dans le fonctionnement de leurs administrations locales. Dans certains pays,

la structure comprend un seul niveau alors que dans d’autres, elle en a trois (Ouganda ).

L’étendue de la décentralisation politique varie également : les responsables peuvent être

désignés, élus ou les deux à la fois. Certaines autorités locales peuvent collecter des

recettes ou contracter un emprunt et avoir une grande autonomie dans la gestion de leurs

ressources financières alors que d’autres n’ont aucun ou très peu de ces pouvoirs.

3 Directives pour la préparation d’une évaluation

3.1 Introduction

L’approche renforcée de la gestion des finances publiques met un accent particulier sur le

pilotage par le pays lui-même de la mise en œuvre des réformes de la gestion des finances

publiques et sur la collaboration entre les partenaires au développement et les pouvoirs

7

publics ainsi qu’entre les partenaires au développement eux-mêmes. La réalisation d’une

évaluation à l'échelon infranational implique une collaboration encore plus étroite entre les

parties concernées. Le contexte de chaque pays déterminera la nature de ces relations. Alors

que le regroupement entre pays partageant les mêmes caractéristiques (fédération, État

unitaire, Etat francophone, petit État insulaire) peut initialement sembler être la meilleure

démarche à suivre, les différences sont aussi nombreuses au sein de ces groupes que d’un

groupe à l’autre. À titre d’illustration, le groupe des petits États insulaires comprend aussi

bien les Comores et Saint-Kitts-et-Nevis (fédérations), que La Barbade (État unitaire, sans

échelon infranational), et Vanuatu (État unitaire, avec échelon infranational).

De toute évidence, la structure du secteur public et la manière dont les fonctions et les

ressources sont partagées sont très différentes selon les niveaux d’administration. Il est par

conséquent crucial que le rapport sur la performance de la gestion des finances publiques

(RP-GFP) indique le cadre juridique et réglementaire dans lequel la collectivité

infranationale fonctionne et les règles fondamentales qui régissent les relations entre les

différents niveaux d’administration en termes de transferts financiers, de capacité

d’engagement des dépenses et de pouvoir d’emprunt.

En outre, il sera important d’avoir une idée claire du cadre institutionnel de l’administration

publique infranationale, notamment en ce qui concerne son cadre administratif et sa mission

de service public. Au niveau d’un État, dans de nombreux cas, le cadre institutionnel

correspondra au découpage entre organes parlementaires, gouvernementaux et MDA

(ministères, directions et agences) du gouvernement central. Le cadre institutionnel des

collectivités locales peut, en revanche, varier considérablement, surtout à l’échelon du

gouvernement qui peut revêtir les formes suivantes : i) assemblée plénière ; ii) système de

commissions ; iii) maire élu assisté par une équipe de conseillers ; iv) dirigeant élu par

l’assemblée et assisté par des conseillers désignés par lui-même ou par l’assemblée plénière ;

ou v) maire élu assisté par un agent nommé par le conseil.

3.2 Objectif de l’évaluation

L’évaluation PEFA est conçue pour fournir à tous les acteurs concernés une évaluation de

haut niveau de la situation de la gestion des finances publiques d’une institution ou d’un

pays. Comme il a été indiqué plus haut, l’évaluation peut être réalisée par une collectivité,

avec ou sans appui extérieur. Elle peut mettre en évidence des faiblesses au sein du système

et permettre ainsi aux pouvoirs publics d’élaborer des plans d’action pour y remédier ou bien

de mettre en place un cadre de concertation entre les partenaires de développement et les

pouvoirs publics en vue d’engager des réformes. Une fois les normes et les mécanismes de

notation clairement établis, les notes initiales peuvent servir de valeurs de référence et le

cadre de l’évaluation peut ensuite être utilisé pour suivre, dans le cadre des réformes

entreprises, les progrès accomplis. Les mécanismes d’assurance qualité garantissent que

l’évaluation PEFA peut également fournir aux responsables du gouvernement de premier

niveau, aux contribuables et aux partenaires de développement des informations sur le niveau

potentiel du risque fiduciaire.

Les différentes raisons pour lesquelles une évaluation PEFA est réalisée peuvent aussi être

complémentaires. Ainsi une évaluation conduite pour contribuer à l’évaluation du risque

8

fiduciaire permettra également d’établir une base de dialogue, d’élaborer un plan d’action et

de définir l’étendue de l’aide au renforcement des capacités des administrations concernées.

3.3 Champ de l’évaluation

Le tableau 1 présente un certain nombre de scénarios possibles en fonction de l’objectif de

l’évaluation et du champ d’application envisagé. Rappelons encore une fois que les

caractéristiques de chaque pays sont cruciales pour déterminer avec précision le champ de

l’évaluation. En règle générale, plus le degré de dépendance des entités infranationales à

l’égard des entités de premier rang est grand, plus il est important d’avoir réalisé

préalablement une évaluation au niveau le plus élevé de gouvernement ou une évaluation

combinée4.

Tableau 1 Champ de l’évaluation

Objet Champ d’application Observations

Aide préalable à une entité

infranationale / Evaluation après

aide à une entité infranationale.

Entité infranationale unique Degré d’autonomie significatif par

rapport à l’Etat central

Appui à la réforme de la

collectivité infranationale

(évaluation préalable ou

rétrospective) ou évaluation

générale de la collectivité

infranationale

Une ou plusieurs entités

infranationales

États fédérés ou collectivités

locales disposant d’une autonomie

significative par rapport aux

niveaux supérieurs de

l’administration

Appui à la réforme de la

collectivité infranationale

(évaluation préalable ou

rétrospective) ou évaluation

générale de la collectivité

infranationale

Plusieurs entités infranationales +

échelon supérieur de

l’administration

États fédérés ou collectivités

locales dépendant étroitement des

échelons supérieurs de

l’administration

Evaluation générale de la gestion

des finances publiques

Administration centrale Décentralisation faible ou

inexistante

Evaluation générale de la gestion

des finances publiques

Administration centrale + 1er

niveau de collectivité infranationale

(États fédérés)

Pour les fédérations ou les États

unitaires dans lesquels les États

fédérés ou les régions assument un

niveau important de responsabilités

en matière de prestations de

services (et par conséquent de

dépenses)

Evaluation générale de la gestion

des finances publiques

Administration centrale + 1er

niveau de collectivité infranationale

(États fédérés, le cas échéant) +

2ème

niveau de collectivité

infranationale (niveau local)

Pour les fédérations ou les États

unitaires dans lesquels une part

importante des responsabilités en

matière de prestations de services et

de dépenses corollaires a été

décentralisée au niveau local

4 L’expression « administration publique » n’a pas été employée car une évaluation commune peut

concerner les États fédérés et les collectivités locales ou l’administration centrale et les États fédérés, mais pas les collectivités locales.

9

3.4 Sélection d’un échantillon représentatif

Comme il a été indiqué plus haut (3.2), pour diverses raisons, une évaluation peut être

réalisée soit par l’administration elle-même, soit en collaboration avec les partenaires de

développement. Dans de nombreux pays, la prise en compte des deux premiers échelons

d’administration infranationale peut concerner plusieurs centaines, voire des milliers

d’institutions distinctes. Il serait coûteux pour un pays de les inclure toutes dans le cadre

d’une évaluation et il est peu probable que cet exercice se prête à une utilisation efficace

des ressources. En outre, du point de vue des forces et faiblesses de la gestion des

finances publiques, il y aura souvent beaucoup de similitudes entre les différentes

institutions.

La meilleure solution consisterait à sélectionner un échantillon représentatif. Cette

démarche ne permettra pas nécessairement de réaliser une évaluation au moindre coût,

que ce soit en termes de temps ou de coûts financiers mais elle permettra d’éviter toute

distorsion involontaire ou mauvaise interprétation des différences en matière de besoin de

renforcement des capacités. Parmi les évaluations réalisées à ce jour, l’échantillon

sélectionné en Ouganda reposait sur l’évaluation de la performance du Programme de

développement de l’administration locale (LGDP) et sur une répartition géographique5.

En Tanzanie, la sélection portait sur deux critères principaux, le bénéfice ou non d’aide

au développement, et l’utilisation ou non du logiciel Epicor. Une collectivité locale avait

aussi été sélectionnée parce qu’elle était dirigée par l’opposition.

Pour choisir un échantillon réellement représentatif, il est proposé de tenir compte des

facteurs ci-après6. La liste n’en est pas exhaustive, mais elle propose des critères de

sélection acceptables par toutes les parties concernées.

Population

Niveau de dépenses par tête (élevé, bas)

Économie (industrielle, agricole, etc.) ou source principale de revenus (pétrole,

minerai)

Structure organique (municipalité, ville, district)

Milieu rural ou urbain (si cet aspect n’est pas suffisamment pris en compte par la

structure organique, le niveau de dépense ou l’économie)

Représentation politique (gouvernement et opposition)

Accès aux infrastructures clés (routes, banques, etc.)

Systèmes manuels ou informatisés

Nombre d’années d’existence de l’entité

Importance de l’appui des partenaires de développement, et

Groupes sociaux ou ethniques.

5 Le premier échantillon avait été modifié par le ministère des Collectivités locales.

6 Ces caractéristiques peuvent ne pas s’appliquer à chaque pays.

10

Le nombre de critères retenus pour choisir les entités de l’échantillon doit être limité à

quelques uns pour conserver une vision claire de ce que chaque entité représente et donc

de la manière dont les observations respectives peuvent être synthétisées. Les critères de

sélection de l'échantillon représentatif et l'échantillon retenu doivent être acceptés par

toutes les parties prenantes.

Comme indiqué à la sous-section 3.7, un nombre important de données est souvent

disponible au niveau de l’administration centrale. Elles peuvent être utilisées en

complément des observations réalisées lors des visites de terrain, au cours desquelles

elles peuvent aussi être vérifiées.

3.5 Composition des équipes d’évaluation

Plusieurs méthodes ont été appliquées à l’évaluation d’entités infranationales multiples

dans le cadre du PEFA et d’autres études du même type. En Ouganda, au Nigéria et au

Pakistan, des consultants locaux et internationaux ont réalisé l’évaluation. Cette dernière

a ensuite été examinée et approuvée par les pouvoirs publics et les partenaires au

développement. En Tanzanie les partenaires au développement, les représentants des

ONG et les consultants ont réalisé l’évaluation qui a ensuite fait l’objet de débats et d’un

accord avec les pouvoirs publics. Différentes possibilités de composition d’équipes

d’évaluation sont présentées dans le tableau 2 ci-dessous. Quelques propositions de

compositions des équipes d’évaluation sont présentées dans ce même tableau. Une

combinaison des diverses options pourrait aussi être adoptée sur une période donnée.

Toutefois, il faut faire attention de ne pas mettre à mal l’autonomie et l’obligation de

responsabilité des collectivités infranationales7.

Tableau 2 Possibilités de composition d’équipes d’évaluation

Structure de l’équipe Commentaires

Option 1 Équipes conjointes de consultants

internationaux et locaux (apport des

consultants locaux variable selon les

capacités)

Option 2 Équipes de consultants locaux +

consultant(s) international/aux intervenant

pour le regroupement des données et

assurant la qualité de l’interprétation et de la

rédaction.

Option 3 Option 1 ou 2 incluant des représentants de

la communauté des bailleurs de fonds et des

ONG.

La participation des représentants des bailleurs

de fonds et des ONG est particulièrement utile

pour comprendre les mécanismes de

financement complexes des bailleurs de fonds

et mieux appréhender les questions relatives à

l’obligation de rendre des comptes au public, à

la prestation de services et à l’accès à

l’information. Toutefois, le manque

7 L'option 6 fait référence aux responsables de l’administration centrale – ceci dépendra de la structure de

gouvernance en place.

11

d'indépendance ou la tendance à privilégier

certaines priorités peuvent poser des problèmes

qu’il faudra prendre en compte.

Option 4 Options 1, 2 ou 3 ci-dessus + des

représentants des collectivités infranationales.

Peut alourdir la gestion des équipes mais cette

option a l’avantage de renforcer la capacité à

réaliser des exercices similaires à l’avenir.

Probablement plus facilement applicable au

niveau des États fédérés bien que cette option

puisse être utilisée pour des évaluations au

niveau des collectivités infranationales si par

exemple une équipe chargée de la réforme est

en place.

Option 5 Évaluation interne par des responsables des

collectivités infranationales, une équipe de

bailleurs de fonds ou de consultants

assurant le contrôle de la qualité.

Des ateliers de démarrage seraient

indispensables. Probablement plus facilement

applicable au niveau des États fédérés. La

formation théorique initiale pourrait être

couplée à une évaluation conjointe pour un État

qui se chargera ensuite d’en former d’autres.

Option 6 Évaluation interne par des responsables de

l’administration centrale (Bureau de l’audit,

ministère concerné ou équipe chargée de la

réforme dans le cadre de la réforme des

entités infranationales), une équipe de

bailleurs de fonds ou de consultants

assurant le contrôle de la qualité.

Selon les rapports entre l’administration

centrale et les entités infranationales, cette

approche peut être adaptée bien que, comme il

a été dit plus haut, elle doive être appliquée par

des responsables formés à cet exercice. Là

encore, les questions liées au manque

d’indépendance doivent être gérées avec

prudence.

3.6 Sources d’information

Les visites de terrain peuvent être très fructueuses si l’on consacre préalablement du

temps à un travail de préparation. Une quantité d’informations sur les systèmes, les

procédures et les processus de gestion des finances publiques à l’échelle infranationale

existent au niveau de l’administration centrale. Les informations sur le cadre légal et

réglementaire dans lequel les collectivités infranationales devraient fonctionner existent

souvent au niveau de l’administration centrale sur les sites internet, à l’imprimerie

nationale et dans les ministères des Finances ou des Collectivités locales. Dans les pays

dépendant de l’aide, l’information peut aussi être trouvée dans les rapports des

partenaires pour le développement. Les collectivités locales et les ministères de

l’Intérieur ou des Finances peuvent également fournir des données sur les niveaux de

dépenses ou de recettes8. Les données sur les transferts budgétisés de l’administration

centrale devraient se trouver dans les documents relatifs aux prévisions budgétaires alors

que les données sur les transferts réels existent au ministère des Finances et peuvent

éventuellement être consultées via les communiqués de presse ou les sites internet. Les

données sur les transferts en nature (médicaments et produits alimentaires) vers les

collectivités locales devraient se trouver dans les ministères concernés.

8 Toutefois, les rapports destinés à l'administration centrale peuvent ne contenir que des données sur les

transferts effectués par l’administration centrale et par conséquent doivent être traités avec prudence.

12

Les programmes de réforme existants des États fédérés et des collectivités locales

constituent une autre bonne source d’information sur les niveaux de dépenses et de

recettes. Dans certains cas, il existe des informations sur l’évolution des principaux

indicateurs de performance de la GFP dans la documentation relative au programme de

réforme considéré9. Les gestionnaires des transferts financiers détiennent également des

informations sur les activités des collectivités publiques infranationales.

Dans certains pays, les informations sur les activités des collectivités infranationales sont

également placées sur des sites internet et incluent des prévisions budgétaires, des états

financiers, les discours sur le budget, etc. Dans d’autres pays, la loi exige l’établissement

de rapports assez détaillés à l’intention de l’administration centrale et de ce fait un

nombre important de données peut être disponible au ministère des Finances.

Les groupes de bailleurs de fonds du pays considéré et/ou les départements des

ressources externes disposent d’informations sur l’appui que ces bailleurs apportent aux

collectivités infranationales. Il est important d’identifier tous les types d’aide accordés aux

collectivités infranationales. Ces concours peuvent revêtir les formes suivantes :

appui budgétaire général aux États fédérés ou aux collectivités locales ;

appui budgétaire sectoriel fourni au niveau central mais affectés aux

opérations des États et des collectivités locales (fonds supplémentaires

affectés à un fonds de transferts financiers vers une collectivité

infranationale) ;

appui budgétaire sectoriel fourni au niveau infranational mais affecté à un

secteur particulier (par exemple la santé) ;

panier de ressources financières affecté aux activités des collectivités

infranationales ;

panier de ressources financières pour un secteur donné (par exemple

l’éducation) décaissé à tous les niveaux d’administration ;

projets des bailleurs de fonds qui couvrent plus d’un niveau d’administration

(exemple approvisionnement en eau et infrastructures scolaires) ;

projets spécifiques financés par les bailleurs de fonds au niveau des

collectivités infranationales ; et

projets spécifiques financés par les bailleurs de fonds affecté aux entités

infranationales.

Les rapports d’audit externe des institutions nationales d’audit peuvent aussi fournir des

informations sur les systèmes de gestion des finances publiques des collectivités locales.

Ceci dépend cependant de l’organisation du dispositif de vérification externe du pays.

Les rapports d’audit interne peuvent également être obtenus du ministère des

Collectivités locales, mais ici encore, ceci dépend de l’organisation de la vérification

interne des pays.

9 L’objectivité de ces évaluations n'est pas garantie. Elle doit par conséquent être vérifiée dans la mesure du

possible.

13

Les données peuvent être limitées ou contradictoires, en ce qui concerne notamment les

transferts entre différents échelons et les questions de fiscalité à l’échelon local ; les

éléments ci-dessus fournissent une orientation sur les sources potentielles d’information

avant les visites de terrain au niveau infranational, là où les informations peuvent être

vérifiées.

4 Mise en œuvre par indicateur de performance

4.1 Introduction

Les évaluations menées jusqu’ici montrent que l’on peut appliquer l’ensemble des

indicateurs au niveau infranational, même si dans certaines circonstances, des indicateurs

ou certaines de leurs composantes peuvent se révéler inappropriés. La section consacrée

aux relations entre différents niveaux d’administration qui fait l’objet du chapitre suivant,

mettra en relief les cas où l’application de tel indicateur ou telle composante d’un

indicateur n’est pas applicable à l’échelon infranational.

Certaines collectivités locales étant fortement dépendantes de « l’échelon central »,

certaines des évaluations réalisées à ce jour ont tenté d’évaluer la performance du

gouvernement central. Comme on le verra en détail dans le chapitre 5, les résultats de la

gestion des finances publiques au niveau infranational sont souvent fortement tributaires

du comportement de l’administration centrale, même s’ils peuvent varier d’une institution

à l’autre. Même si les indicateurs PI-8 et PI-16 applicables à une évaluation de

l’administration centrale couvrent certains aspects de cette relation, l’impact financier

d’une contribution retardée sur l’exécution du budget infranational n’est pas pris en

compte. Il est donc recommandé de réfléchir, dans certains cas, à l’adjonction d’un

indicateur supplémentaire sur les pratiques de l’administration centrale.

Le présent chapitre définit un certain nombre de règles d’application pour chaque

indicateur et l’explication/l’interprétation des résultats, formule des suggestions quant à

l’évaluation complémentaire de l’administration centrale, et propose de légères

modifications concernant la rédaction de certaines composantes et critères de notation. À

toutes fins utiles, l’annexe fournit un guide d’utilisation indicateur par indicateur.

Comme dans les évaluations de l’administration centrale, la notation doit faire référence à

la source d’information (avec date si possible). Le manque d’informations, notamment de

données fiables, peut constituer un handicap au niveau infranational. C’est aussi souvent

un problème dans les évaluations de l’administration centrale. Dans ce cas, tout comme

dans les évaluations de l’administration centrale, il faut l’expliquer et le mentionner

clairement dans le rapport et s’abstenir d’attribuer une note quelconque. Une évaluation

qualitative peut être proposée.

14

4.2 Crédibilité du budget

PI-1. Dépenses réelles totales par rapport au budget initialement approuvé

Emploi. L’indicateur de performance PI-1 peut être appliqué sans modification. Le

budget initialement approuvé est le budget total approuvé par l’assemblée délibérante

infranationale et non le transfert approuvé par l’instance législative nationale. Comme on

l’a recommandé pour les évaluations de l’administration centrale, les paiements au titre

du service de la dette (le cas échéant) et les dépenses relatives aux projets financés par les

bailleurs de fonds10

ne sont pas pris en compte dans le calcul des écarts.

Explication : Dans un contexte où les collectivités infranationales sont fortement

tributaires des transferts budgétaires ou des recettes partagées, les résultats au niveau

local seront considérablement influencés par la prévisibilité (réf : PI-8 i) – évaluation de

l’administration centrale) et la rapidité des transferts (référence proposée : indicateur

CG1). En outre, la capacité d’exécution des dépenses prévisionnelles peut également

dépendre de l’aptitude des collectivités infranationales à obtenir des

financements/contracter des emprunts pour remédier à l’insuffisance des transferts

financiers et/ou des ressources intérieures. Il peut arriver que les résultats soient aussi

influencés par la communication tardive ou inexacte des informations nécessaires sur les

transferts inscrits au budget national qui doivent être pris en compte dans le processus

budgétaire infranational11

(réf. PI-8, composante ii – évaluation de l’administration

centrale). Des retards dans l’appui budgétaire général ou sectoriel destiné à financer les

activités des collectivités infranationales (réf indicateur D1 – évaluation de

l’administration centrale) peuvent aussi expliquer des résultats médiocres.

PI-2. Composition des dépenses réelles par rapport au budget initialement approuvé

Emploi. L’indicateur PI-2 peut être appliqué sans modification. Rappelons que le budget

initialement approuvé est le budget total approuvé par l’assemblée délibérante

infranationale, y compris les dépenses financées par des recettes propres, les transferts du

gouvernement central – qu'ils soient ou non fléchés – et l’appui budgétaire fourni

directement par les bailleurs de fonds, qui ne se limite pas aux transferts approuvés par

l’instance législative nationale12

. Comme nous l’avons recommandé pour les évaluations

du niveau central, les paiements au titre du service de la dette (le cas échéant) et les

10

Il s’agit ici de l’ensemble des dépenses budgétisées, financées par les bailleurs de fonds, mais qui

n’obéissent pas intégralement aux procédures gouvernementales. L’appui budgétaire général et l’appui budgétaire sectoriel ne doivent pas être exclus.

11 Une telle situation peut se produire si les exercices budgétaires ne coïncident pas et/ou si, après avoir été

approuvé à l’échelon infranational et avant l’attribution effective des ressources par l’échelon central, le montant des transferts aux collectivités locales change entre temps.

12 Dans certains pays, le montant du transfert approuvé par l’instance législative nationale est différent de

celui figurant dans le budget infranational, en raison du fait que les budgets des collectivités locales sont approuvés avant le budget national.

15

dépenses relatives aux projets financés par les bailleurs de fonds13

ne sont pas pris en

compte dans le calcul des écarts.

Explication : Des écarts dans la composition des dépenses sensiblement différents de

ceux observés au niveau national peuvent résulter de la dépendance à l’égard des

subventions affectées. Par exemple, le non versement de subventions affectées

nécessaires aux dépenses sectorielles (par exemple dans la santé) modifiera la

composition des dépenses. L’absence de définition claire des responsabilités entre

collectivités infranationales et services déconcentrés en matière de dépenses peut

également amener celles-là à allouer des fonds14

à des secteurs ne relevant pas de leur

compétence, ou à compenser le fait que d’autres secteurs déconcentrés ne répondent pas

aux besoins locaux.

PI-3. Recettes réelles totales par rapport au budget initialement approuvé .

Emploi. Selon cet indicateur qui couvre les recettes intérieures, « la précision des

prévisions de recettes intérieures est un aspect primordial de l’évaluation des

performances de la gestion des finances publiques, dans la mesure où ces prévisions

conditionnent l’allocation des crédits budgétaires ». La principale question consistera à

définir précisément ce que l’on entend par recettes intérieures à l’échelon infranational.

Les transferts opérés par les bailleurs de fonds et les échelons supérieurs de

l’administration doivent clairement être exclus. Les taxes et redevances instituées par une

institution locale sont rattachées aux activités de cette institution, mais la situation est

beaucoup plus complexe en ce qui concerne les recettes partagées. Il serait souhaitable

que la partie des recettes partagées qui est collectée par l’entité infranationale soit incluse

dans ses recettes intérieures, mais que la partie collectée par l’administration centrale (et

donc due à l’échelon infranational) soient traitées de la même façon que les transferts de

l’administration centrale.

Dans tous les cas, les évaluateurs devront indiquer clairement les éléments qu’ils ont

inclus dans les recettes propres (c’est-à-dire, lorsque les échelons infranationaux exercent

un contrôle significatif sur la détermination des taux/le recouvrement/l’établissement des

reçus de recouvrement d’une recette) et ce qui est compris dans les recettes partagées

(recettes transférées qui échappent largement au contrôle de la collectivité

infranationale).

Explication. Pour nombre de collectivités locales fortement dépendantes, les recettes

intérieures telles que définies plus haut représentent une proportion infime de leurs

recettes. L’indicateur PI-7 couvre les taxes et les redevances locales non rapportées. Si

l‘évaluation des indicateurs PI-8 et PI-16 à l’échelon central analyse l’existence de

systèmes transparents fondés sur l’application de règles, la disponibilité de données

fiables en temps opportun pour l’un, la prévisibilité et la disponibilité des fonds pour

13

Il s’agit ici de l’ensemble des dépenses budgétisées, financées par les bailleurs de fonds, mais qui n’obéissent pas intégralement aux procédures gouvernementales. L’appui au budget général et l’appui budgétaire sectoriel ne doivent pas être exclus.

14 Si la dépense est budgétisée, la composition du budget ne sera pas modifiée. L’expérience montre

cependant que ces dépenses sont souvent engagées en marge du processus budgétaire.

16

l’engagement des dépenses pour l’autre, l’évaluation quantitative des variations réelles

entre transferts prévus et transferts réalisés n’est pas traitée,. Il serait donc souhaitable

d’inclure un indicateur distinct (CG1) dans toutes les évaluations des collectivités

infranationales dont plus de 10 % des ressources proviennent des transferts de

l’administration centrale ou de recettes partagées.

PI-4. Stock et suivi des arriérés de paiement sur les dépenses

Emploi. L’indicateur PI-4 qui évalue le stock et le suivi des arriérés de paiement sur les

dépenses est applicable à tous les niveaux des collectivités infranationales. Une définition

des arriérés peut exister dans les législations nationale ou locale, auquel cas, la définition

retenue doit être clairement indiquée. Tout comme dans l’évaluation de l’administration

centrale, en l’absence de définition, on s’appuiera sur les pratiques commerciales admises

au plan international, en vertu desquelles une obligation est considérée comme impayée

si elle n’est pas payée dans les 30 jours suivant la réception par les autorités de la

facture/demande de paiement du fournisseur (correspondant à la livraison de fournitures,

services ou travaux). En revanche, le non paiement des salaires des agents ou le non

respect d’une échéance de paiement des intérêts sur la dette entraîne immédiatement la

mise en arriéré du paiement. Le suivi et la régularisation des arriérés peuvent être pilotés

par l’échelon central15

.

Explication. Le versement tardif des dotations de l’échelon supérieur peut entraîner une

accumulation « sans responsabilité » d’arriérés, si par exemple ces dotations sont

directement destinées aux paiements des salaires ou des dépenses en rapport avec les

salaires. Les autres arriérés de dépenses sont similaires à ceux constatés dans les

ministères de l’administration centrale lorsque les commandes sont passées sans les

crédits nécessaires ou à la suite d’une décision de justice.

4.3 Exhaustivité et transparence du budget

PI-5. Classification du budget

Emploi. L’indicateur PI-5 peut être appliqué à l’échelon des collectivités infranationales.

Il serait cependant souhaitable de modifier légèrement les critères minima. Le critère

minimal pour l’attribution de la note « B » est que « la préparation et l’exécution du

budget reposent sur la classification administrative, économique et sous-fonctionnelle (et

utilisent au moins dix des fonctions principales du COFOG), en ayant recours aux normes

GFS/COFOG ou à une norme susceptible de fournir une documentation cohérente par

rapport à ces normes. » On pourrait par exemple remplacer l’expression «s’inspirent au

moins des dix fonctions principales du COFOG » par « (utilisent soit les fonctions

principales du COFOG, dans la mesure où celles-ci s’appliquent à la collectivité

infranationale évaluée, soit une classification « reflétant » les principales fonctions du

COFOG ou « compatible » avec ces fonctions) ».

15

En Tanzanie par exemple, pour régler le problème du non paiement des cotisations patronales par les

administrations infranationales, il a fallu réduire l’importance des transferts et acquitter les cotisations à partir de l’échelon central.

17

Explication. Il peut arriver que l’administration centrale demande aux collectivités

locales d’utiliser un autre système de classification. Étant donné que cet indicateur évalue

la performance par rapport aux pratiques internationales de référence, l’application de

règles dont la maîtrise échappe aux collectivités infranationales doit être indiquée dans le

rapport.

PI-6. Exhaustivité des informations contenues dans la documentation budgétaire

Emploi. Cet indicateur couvre le budget annuel et les documents budgétaires qui

l’accompagnent. Dans le cas des collectivités infranationales, les documents budgétaires

dont il est question sont ceux qui ont été soumis à l’instance délibérative infranationale et

non à l’organe législatif national. Il peut arriver que parmi les neuf types d’information

mentionnés dans le cadre PEFA, certains soient sans objet au niveau de la collectivité

infranationale. C’est le cas de certaines hypothèses macroéconomiques (taux de change et

déficit budgétaire). On pourrait cependant les remplacer par des hypothèses sur

l’inflation, par exemple. Il serait donc souhaitable de noter l’indicateur PI-6 au prorata du

nombre total d’éléments pertinents.

PI-7. Importance des opérations non rapportées de l’administration centrale

Emploi. L’indicateur PI-7 sur les dépenses non rapportées est applicable, mais pour ce

qui concerne les bailleurs de fonds ne seront pris en compte que les fonds versés

directement à la collectivité /l’entité concernée, et non ceux transférés par ou partagés

avec un échelon supérieur de l’administration. Comme pour l’administration centrale, on

doit tenir compte des dépenses engagées sur des recettes non rapportées. Dans le cadre

d’une évaluation conjointe ou générale de l’Etat, on prendra soin d’éviter les doubles

comptabilisations, par exemple, les ressources du fonds routier affectées aux échelons

national, régional et local.

S’agissant de la dimension i), il est préférable de ne prendre en compte dans le calcul que

les seules opérations extrabudgétaires relevant de la compétence de la collectivité

infranationale concernée. Pour la composante ii), les critères minima d’attribution des

notes « B » et « C » sont respectivement : « des informations complètes sur les

recettes/dépenses sont incluses dans les rapports budgétaires pour tous les projets

financés grâce à des emprunts et au moins 50 % (en valeur) des projets financés grâce à

des dons » ; et « des informations complètes portant sur les recettes/dépenses concernant

tous les projets financés grâce à des emprunts sont incluses dans les rapports

budgétaires ». Dans nombre de cas, les collectivités infranationales n’ont pas directement

accès à un appui sous forme de prêts ; on pourrait donc supprimer la mention « projets

financés grâce à des emprunts » dans les deux cas et, pour attribuer la note « B », utiliser

le critère « au moins 50 % (en valeur) des projets financés par les bailleurs de fonds ;

pour attribuer la note « C », utiliser le critère « au moins 25 % (en valeur) des projets

financés par les bailleurs de fonds16

.

16

Il s’agira alors de tous les projets financés par les bailleurs de fonds, quels que soient leurs mécanismes de financement.

18

Explication. Comme dans les évaluations de l’administration centrale, il arrive que

certaines entités publiques mobilisent d’importantes recettes extrabudgétaires (frais de

scolarité et frais hospitaliers par exemple) qu’elles utilisent en dehors du mécanisme

normal de contrôle.

PI-8. Transparence des relations budgétaires intergouvernementales

Emploi. Cet indicateur peut être appliqué à une évaluation à l’échelle infranationale mais

il doit concerner les échelons inférieurs (quand cela est pertinent) de la collectivité

concernée. Par exemple, une évaluation menée au niveau d’un État fédéré peut

s’intéresser aux transferts destinés aux collectivités infranationales. Une évaluation de la

collectivité infranationale peut quant à elle couvrir les transferts des districts vers les

villages. Pour éviter toute confusion en ce qui concerne les composantes i) et ii), on

pourrait les reformuler légèrement de la manière suivante : i) Systèmes transparents et

fondés sur des règles pour l’affectation horizontale entre les collectivités infranationales

des échelons inférieurs des transferts inconditionnels et conditionnels en provenance de

l’échelon administratif évalué (affectation prévue dans le budget et affectation réelle) et

ii) Communication en temps voulu d’informations fiables par la collectivité infranationale

évaluée aux collectivités de l’échelon inférieur sur leurs affectations budgétaires pour

l’exercice à venir. La composante iii) concerne la mesure dans laquelle les informations

budgétaires sont collectées à l’administration centrale et communiquées. De ce point de

vue, elle n’est pas adaptée au niveau des collectivités infranationales. Cela étant, une

évaluation de la mesure dans laquelle les collectivités infranationales collectent les

informations selon les catégories sectorielles pourrait fournir des renseignements utiles à

toute évaluation de l’administration centrale. Cette composante est par conséquent

reformulée comme suit : « Mesure dans laquelle l’information financière (concernant au

moins les recettes et les dépenses) est collectée et produite par les collectivités

infranationales évaluées selon les catégories sectorielles ».

Les références à l’administration centrale dans les critères minima, doivent être traitées

de la même façon dans les autres indicateurs.

PI-9. Surveillance du risque budgétaire global imputable aux autres entités du

secteur public

Emploi. La première composante de cet indicateur n’est applicable que si la collectivité

locale évaluée a une fonction de surveillance vis-à-vis d’une quelconque agence publique

autonome ou d’une entreprise publique. Selon la méthodologie PEFA, « Les risques

budgétaires peuvent trouver leur origine dans les activités des collectivités décentralisées, les

agences publiques autonomes et les entreprises publiques et se traduire, entre autres, par une

cessation du paiement du service de la dette (avec ou sans les garanties émises par le

gouvernement), des pertes résultant d’opérations quasi-budgétaires non financées, des arriérés de

paiement sur les dépenses et des obligations non financées au titre des pensions ». Dans la plupart

des cas, les mécanismes de communication de l’information utilisés par les agences publiques

autonomes/entreprises publiques de l’État fédéré ou de l’administration infranationale

relèvent de la compétence du niveau d’administration concerné et non de celle de

19

l’administration centrale17

. Cet indicateur doit donc être appliqué à l’évaluation

infranationale. La composante ii) doit être appliquée aux échelons inférieurs de

d’administration relevant de la collectivité infranationale évaluée.

Interprétation. Il est possible que des contrôles administratifs soient institués pour

empêcher les collectivités infranationales d’obtenir des financements sous forme

d’emprunts. Cela ne signifie pas que ces mêmes restrictions s’appliqueront

nécessairement aux emprunts contractés par les entreprises publiques appartenant à un

État fédéré ou à une collectivité infranationale.

PI-10. Accès du public aux principales informations budgétaires

Emploi. Cet indicateur s’applique de la même manière à une évaluation conduite à

l’échelon infranational et doit couvrir les informations accessibles au public au niveau

local et non celles communiquées à l’échelon central. Les six éléments d’information

retenus pour l’évaluation de l’administration centrale sont applicables, mais le plancher

de 100 000 dollars retenu pour la publication des marchés attribués doit être soit réduit

pour les petites entités, soit exprimé de préférence en pourcentage des marchés passés,

par exemple, 60 % des marchés passés. En outre, il serait important de publier les

informations sur les principaux droits et redevances, vu leur importance au niveau

infranational. Comme dans le cas de l’indicateur PI-23, la fourniture de ressources aux

unités de base de prestation de service doit concerner les institutions dont les collectivités

infranationales sont principalement responsables. Dans une évaluation conjointe, on doit

éviter la confusion et les doublonnages éventuels en prenant soin de faire référence aux

unités de prestation de service relevant du niveau d’administration évalué.

Étant donné que les droits et les redevances constituent une source importante de recettes

à l’échelon infranational, il serait également souhaitable d’inclure à la liste de ces

derniers les données concernant les droits et les redevances collectés sur les principaux

services fournis.

4.4 Budgétisation basée sur les politiques publiques

PI-11. Caractère organisé et participatif du processus annuel de préparation du budget

Emploi. Les trois composantes de cet indicateur peuvent être appliquées à l’échelon

infranational. Les ministères, directions et administrations, ainsi que les corps législatifs

concernés sont ceux relevant du niveau administratif évalué.

Explication. Par rapport à cet indicateur, les directives/actions de l’administration

centrale peuvent avoir une incidence négative sur la performance de la collectivité

infranationale de plusieurs façons. Tout d’abord, le calendrier budgétaire peut être

prescrit/établi par l’administration centrale, agissant soit par le biais du ministère des

17

Dans certains cas, l'entreprise publique est la propriété conjointe de l’administration centrale et de

l’administration d’un État. En pareilles circonstances, il est recommandé d’appliquer l’indicateur à l'échelon administratif détenant la plus grande part du capital de l’entreprise.

20

Finances, soit par celui des Collectivités locales (ou son équivalent). Ensuite, la

communication tardive des informations sur les transferts de l’administration centrale

peut freiner l’approbation des plafonds budgétaires par les gouvernements locaux (ou de

tout organe analogue). Enfin, les réglementations nationales peuvent prévoir une adoption

des budgets par étapes : budget central, régional, puis local, avec les retards connexes au

niveau de l’approbation par l’assemblée concernée.

PI-12. Perspective pluriannuelle de la planification budgétaire et de la politique des

dépenses publiques

Les avantages d’une perspective pluriannuelle de la planification budgétaire, de la politique des

dépenses publiques et de la budgétisation valent également pour les collectivités infranationales.

La première composante peut être appliquée à tous les niveaux des collectivités

infranationales. En fonction des mesures de contrôle sur les emprunts qu’impose

l’administration centrale, la composante ii) sur l’analyse de la soutenabilité de la dette

peut être sans objet. Pour les composantes iii) et iv), on pourrait dans certains pays au

niveau des collectivités infranationales remplacer les plans locaux de développement18

par les stratégies sectorielles. Les critères minima seront légèrement modifiés pour tenir

compte d’un tel changement.

Interprétation. Pour différentes raisons, les collectivités infranationales qui sont

fortement tributaires des transferts de l’administration centrale/ou de l’appui des bailleurs

de fonds peuvent être mal notées. Premièrement, la capacité des collectivités locales à

préparer de bonnes prévisions à moyen terme dépend de la prévisibilité des transferts de

l’administration centrale. Dans de nombreux pays, elle dépendra aussi de la qualité des

informations concernant les politiques de l’administration centrale. Les stratégies

sectorielles chiffrées et/ou les plans locaux de développement nécessitent tout autant une

définition claire des responsabilités (tant opérationnelles que conceptuelles). Certains

pays distinguent également les responsabilités en matière de dépenses d’investissement et

de dépenses récurrentes. Par exemple l’infrastructure scolaire peut relever de la

compétence des collectivités infranationales, tandis que le fonctionnement des écoles est

placé sous la responsabilité centrale du ministère de l’Éducation (ou vice-versa).

Tout comme au niveau de la législation centrale, il peut arriver que des projets

d’investissement soient conduits par les bailleurs de fonds et n’entraînent pas de coûts

récurrents. De la même manière, un ministère peut mener des projets sans que l’on fasse

suffisamment attention aux implications que ces projets pourraient avoir au plan local

pour un autre département ministériel, comme l’incidence d’un nouveau centre de santé

sur la voirie, la fourniture d’eau et l’assainissement.

4.5 Prévisibilité et contrôle de l’exécution du budget

PI-13. Transparence de l’assujettissement et des obligations des contribuables

18

Les plans locaux de développement dont il est question n’étant pas des plans de développement physique, les secteurs concernés doivent être identifiables.

21

PI-14. Efficacité des mesures d’immatriculation des contribuables et de

l’évaluation de l’impôt, des taxes et des droits de douane

PI-15. Efficacité du recouvrement des contributions fiscales et douanières

Emploi. Il est clair que les indicateurs PI-13 à 15 ne s’appliqueront qu’aux collectivités

infranationales mobilisant des recettes au moyen de l’impôt19

, par opposition aux droits

et redevances. Cela étant, il faut bien garder à l’esprit que certains droits, comme les

taxes au profit du développement, les commissions de bourse, la rente foncière etc., qui

ne sont pas appelés « impôts », constituent en réalité des impôts en raison de leur

caractère obligatoire et du fait qu’ils ne représentent pas la contrepartie directe d’un

service quelconque, ou alors parce que leurs montants sont de loin supérieurs aux coûts

des services auxquels ils se rapportent (référence : définition des recettes fiscales et des

recettes non fiscales, Manuel de statistiques des finances publiques). L’application de ces

indicateurs pourrait également ne pas être pertinente lorsqu’il existe des modalités de

partage de recettes en vertu desquelles l’administration centrale collecte des impôts pour

le compte des collectivités locales. La mesure dans laquelle les indicateurs PI-13 à 15

peuvent être évalués au regard des impôts nationaux20

collectés exclusivement au niveau

infranational doit aussi être déterminée au cas par cas.

Interprétation. La performance des collectivités locales au regard de ces indicateurs peut

être influencée par la réglementation et/ou les actions de l’administration centrale. La

transparence des droits et redevances, comme dans l’évaluation de l’administration

centrale, n’est examinée que par défaut en termes de recettes non rapportées (PI-7)

provenant par exemple des établissements scolaires et des centres de santé.

PI-16. Prévisibilité de la disponibilité des fonds pour l’engagement des dépenses

Emploi. Au niveau infranational, il est tout aussi important pour les ministères, directions

et agences (MDA) qui engagent des dépenses de recevoir des informations fiables

concernant la disponibilité des fonds sur la base desquels ils peuvent engager des

dépenses de fonctionnement et d’investissement. Pour éviter toute confusion,

l’expression « ministère des Finances » doit être remplacée par « ministère des Finances

(ou son équivalent) ». Il peut être nécessaire de faire la distinction entre une direction des

finances ou du trésor à l’échelon infranational et une direction du trésor de district ou de

région relevant de l’administration centrale.

Interprétation. Dans le cas des collectivités infranationales qui sont tributaires des

transferts, on pourra établir, en décrivant l’indicateur PI-16, des recoupements avec les

évaluations de l’administration centrale pour ce qui est de la communication

d’informations en temps voulu sur les affectations budgétaires (PI-8 ii)). En effet, cela

influencera manifestement les notes attribuées aux deux premières composantes i) Degré

19

Comme dans l’évaluation de l’administration centrale, les évaluateurs doivent faire le point sur les impôts collectés et déterminer les principaux impôts avant d’aller plus loin dans la collecte des données pour

l'évaluation de cet indicateur. 20

En fonction de la répartition des pouvoirs et compétences, telle que définie par la loi.

22

de prévisibilité et de suivi des flux de trésorerie et ii) Fiabilité et fréquence des

informations périodiques fournies en cours d’exercice aux MDA sur les plafonds

d’engagement de dépenses.

PI-17. Suivi et gestion de la trésorerie, des dettes et des garanties

Emploi. La pertinence de la première composante concernant l’enregistrement des

données sur la dette et celle de la troisième composante sur les mécanismes de

contraction des emprunts et l’octroi des garanties dépendront des mesures de contrôle

des emprunts. Cela étant, il faudra faire attention car même si la réglementation prohibe

les emprunts, les collectivités locales peuvent avoir des facilités de découvert et/ou

garantir des prêts pour leurs entreprises publiques. En ce qui concerne la gestion de

trésorerie, les liquidités inactives au niveau infranational sont tout aussi préjudiciables à

l’exécution globale du budget qu’au niveau de l’administration centrale. Cependant,

l’exigence d’un système centralisé et/ou d’un compte bancaire unique peut ne pas être

adaptée en raison de la sophistication des systèmes bancaires, qui autorisent la

consolidation d'une multiplicité de comptes sur une base régulière et en temps opportun.

En outre, le critère minimum d’attribution de la note « A » s’appliquant à « tous » les

comptes de l’administration, il faudra prendre soin de se prononcer sur la nécessité de

« consolider » les comptes jusqu’au niveau des établissements scolaires ou des centres de

santé par exemple.

Explication. L’existence de comptes bancaires au niveau infranational peut résulter de la

demande des partenaires de développement dans le but de « protéger » des fonds

conjoints bailleurs de fonds/administration21

. Au niveau local et en particulier dans les

zones rurales reculées, il peut arriver que les systèmes bancaires ne permettent pas la

consolidation de nombreux comptes. Il faudra décrire les conséquences qu’un compte

unique pour l’ensemble de l’administration peut avoir sur l’efficacité de la prestation de

services au niveau infranational.

PI-18. Efficacité des contrôles des états de paie

Emploi. L’application de cet indicateur dépendra du choix de l’entité responsable de la

confection des états de paie. Si les collectivités infranationales en sont entièrement

responsables, on peut l’appliquer sans modification. Dans certains pays, le gouvernement

central peut être chargé de la gestion de l’ensemble des états de paie. Si tel est le cas,

seules les phases du processus exécutées par les collectivités infranationales doivent être

évaluées et notées, le rapport devant clairement indiquer les phases non couvertes par

l’évaluation. Pour que le rapport soit complet, il conviendra de décrire tout le processus et

de définir les différents niveaux de responsabilité.

PI-19. Mise en concurrence, utilisation optimale des ressources et contrôle

de la passation des marchés publics

21

Une telle situation se produit également à l'échelon central.

23

Emploi. Comme on l’a relevé dans les normes applicables à l’administration centrale, cet

indicateur ne couvre, par exemple, ni les contrôles internes mis en place pour la passation

des marchés, ni la composition de la commission de passation des marchés, ni même la

compartimentation des tâches, etc., qui sont couverts par l’indicateur PI-20 sur les

contrôles internes. Il s’intéresse plutôt à la qualité et à la transparence du cadre

réglementaire de la passation des marchés. La note n’est pas fonction de l’existence de la

réglementation. Elle est déterminée par l’existence d’éléments suffisants pour attester que

cette réglementation est respectée.

L’application des trois composantes de cet indicateur dépendra donc du champ couvert

par la réglementation sur la passation des marchés et du type de mécanismes de

contrôle/de communication de l’information mis en place. Dans certains cas, le résultat

d’une évaluation de l’administration centrale pourra être suffisant. Le rapport doit

clairement indiquer ce sur quoi l’évaluation a porté. Pour qu’il soit complet, il faudra y

inclure une description des processus ad hoc et préciser les différents niveaux de

responsabilité.

PI-20. Efficacité des contrôles internes des dépenses non salariales

Emploi. Cet indicateur peut être appliqué à tous les niveaux de collectivité infranationale.

Explication. Comme il est énoncé dans l’introduction à cet indicateur, « Un système

efficace de contrôle interne des finances publiques est un système qui a) est adapté, c’est-

à-dire fondé sur une évaluation des risques et des mesures de contrôles permettant de

gérer les risques), b) inclut une série complète de mesures de contrôle globalement

efficaces au plan économique (et axées sur l’application des règles en matière de

passation des marchés et d’autres processus liés à la dépense, la prévention et la détection

des erreurs et des malversations, la sauvegarde des informations et des actifs, la qualité

des procédures comptables et des modalités d’établissement des rapports financiers et le

respect des délais prévus en la matière), c) est dans l’ensemble bien compris et appliqué,

et d) n’est pas respecté que dans des cas d’urgence avérée ». S’agissant de la composante

ii) il est possible que la réglementation nationale ne soit pas adaptée aux conditions

locales, ce qui en réduit la pertinence et/ou peut provoquer des confusions/conflits entre

les réglementations locale et nationale et leurs champs d’application.

PI-21. Efficacité du système de vérification interne

Emploi. Cet indicateur peut être appliqué à tous les niveaux des collectivités

infranationales. À chaque fois qu’il mentionne l’administration centrale, celle-ci doit être

remplacée par « collectivités infranationales». Dans certains pays, les vérifications de

l’application des réglementations sont conduites par des vérificateurs internes appartenant

au département du Trésor ou aux ministères de l’administration centrale. Ce genre de

situation peut être source de confusion car on peut s'interroger sur le caractère interne ou

externe du contrôle, sauf si le champ des contrôles internes du gouvernement central est

précisément défini. Dans tous les cas, l’indicateur PI-26 doit couvrir uniquement les

fonctions de vérification externe qui sont conformes aux normes de l’INTOSAI.

24

Pour la détermination du temps consacré aux problèmes systémiques (composante i)), on

inclura toutes les activités de vérification « interne », mais il faudra décrire clairement

dans le rapport les différents acteurs et leurs responsabilités respectives.

Explication/Interprétation. Dans certains cas, la structure et les fonctions des

vérifications internes étant définies par l’administration centrale, les insuffisances sont

dues à des facteurs externes échappant au contrôle de la collectivité infranationale.

4.6 Comptabilité, enregistrement de l’information et rapports financiers

PI-22. Régularité et respect des délais pour les opérations de rapprochement des

comptes

Emploi. Cet indicateur peut être appliqué à tous les niveaux des collectivités

infranationales.

PI-23. Disponibilité des informations sur les ressources reçues par les unités de

prestation de services primaires

Emploi. Cet indicateur peut être appliqué à tous les niveaux des collectivités

infranationales. Toutefois, il peut y avoir chevauchement en cas d’évaluation combinée

ou générale. Dans ces cas, la référence aux unités prestataires de services doit être

reformulée de la manière suivante : Collecte et traitement des informations fournissant la

preuve que les ressources sont effectivement perçues (en espèces et en nature) par la

plupart des unités de prestation de services primaires relevant de la responsabilité et

situées dans le ressort territorial de l’administration évaluée. On sera ainsi en mesure de

mettre en évidence les problèmes relatifs aux flux de ressources à chaque échelon

administratif. Au niveau des collectivités infranationales, on pourrait par exemple

remplacer les enquêtes spéciales de suivi des dépenses publiques par un rapport spécial

ou ad hoc.

PI-24. Qualité et respect des délais des rapports d’exécution budgétaire produits en

cours d’année

Emploi. Cet indicateur peut être appliqué à tous les types et niveaux de collectivités

infranationales. Les rapports produits en cours d’année sont cependant des rapports aux

fins de gestion interne ou destinés à l’Assemblée ou à toute autre instance législative

infranationale. Les rapports destinés à l’administration centrale seraient couverts par

l’indicateur PI-8 iii) dans le cas d’une évaluation de l’administration centrale. Les

références à l’administration centrale et au ministère des Finances seront remplacées par

l’entité appropriée.

Explication/interprétation. En l’absence d’une évaluation de l’administration centrale, les

rapports d’exécution budgétaire établis (le cas échéant) à son intention pourront faire

l’objet de commentaires, mais pas d’une notation. Dans certains cas, il peut aussi être

approprié d’indiquer le niveau de tous les MDA de l’administration centrale auxquels les

25

rapports sont communiqués, les collectivités infranationales pouvant être amenées à

fournir des rapports similaires à plusieurs entités de l’administration centrale, ce qui n’est

ni efficace, ni économique.

PI-25. Qualité et respect des délais des états financiers annuels

Emploi. Cet indicateur peut être appliqué à tous les types de collectivités infranationales.

Pour les petites collectivités rurales ou semi-urbaines une application plus souple des

normes IPSAS peut être justifiée. On pourra aussi utiliser des normes nationales

appropriées. La définition de l’expression « consolidé » peut également nécessiter des

éclaircissements, mais elle doit au moins couvrir tous les ministères, directions et

administrations déconcentrées, dans le cas des États fédérés. Au niveau des collectivités

infranationales, elle doit au moins couvrir toutes les directions et tous les échelons

inférieurs (le cas échéant).

4.7 Surveillance et vérification externes

PI-26. Étendue, nature et suivi de la vérification externe

Emploi. La réalisation d’une vérification externe de haute quali té est un facteur essentiel

pour assurer la transparence des procédures de l’utilisation des fonds publics tant au

niveau central qu’au niveau infranational. Actuellement, les critères minima concernent

uniquement les entités relevant de l’administration centrale. Pour appliquer cet indicateur

à l’échelon infranational, il faudra tout d’abord déterminer la structure de vérification

compétente à cet échelon. Dans certains pays, il peut y avoir chevauchement de

responsabilités/fonctions entre l’Institution Supérieure de Contrôle de niveau national et

celle de niveau infranational. Une telle situation se traduit par une répétition inutile des

vérifications ou par des lacunes dans leur mise en œuvre. On pourra modifier légèrement

les critères minima pour rendre la définition des responsabilités claire et dénuée de toute

ambigüité.

Si l’évaluation porte sur une seule « entité », par exemple, l’administration d’un État

fédéré ou une grande municipalité, il serait souhaitable que les critères minima pour la

composante i) se rapportent aux directions relevant de cette entité. Si l’évaluation porte

sur plusieurs entités, par exemple un échantillon représentatif des collectivités

infranationales, il serait souhaitable que les critères minima s’appliquent à toutes les

collectivités infranationales. L’organe législatif dont il est question dans la composante ii)

doit être celui des collectivités infranationales et non de l’administration centrale.

Explication/interprétation. Il sera important de mettre en lumière l’impact de la

multiplicité des audits sur l’intégrité du processus de vérification .

PI-27. Examen de la loi de finances annuelle par le pouvoir législatif

Emploi. Cet indicateur doit être utilisé pour évaluer la performance de l’assemblée

délibérante infranationale. Dans certains pays il se peut que le critère minimum pour la

26

composante i) ne soit pas applicable à l’évaluation des politiques budgétaires des

collectivités infranationales22

.

Explication/Interprétation. La capacité de l’organe législatif à assumer ses fonctions peut

être compromise par les retards pris par l’administration centrale dans la fourniture des

informations nécessaires à la conduite du processus. La durée des retards doit être

expliquée dans le descriptif et/ou référence doit être faite à la composante ii) de

l’indicateur PI-8 applicable à l’évaluation de l’administration centrale et au nouvel

indicateur CG1.

PI-28. Examen des rapports de vérification externe par le pouvoir législatif

Emploi. Tout comme l’indicateur PI-27, celui-ci doit être évalué par rapport aux activités

de l’assemblée délibérante infranationale. Dans certains pays, cette responsabilité

incombe à l’assemblée délibérante nationale. La responsabilité de l’assemblée

délibérante, l’un des objectifs principaux de la décentralisation, est de ce fait fragilisée.

Une telle approche ne doit pas être considérée positivement. Cela étant, c’est un fait que

l’administration centrale fournit souvent une proportion importante du financement des

collectivités locales. Dans ce cas, on peut raisonnablement s’attendre à ce que l’organe

législatif national rende obligatoire un certain suivi des activités des collectivités

infranationales. Toutefois, cela doit se faire de manière équitable et transparente, de façon

à ne pas saper le principe de responsabilité et l’autorité des collectivités infranationales.

Explication/interprétation. Cet indicateur doit être évalué au regard des activités de

l’assemblée délibérante infranationale. Le compte-rendu doit expliquer pourquoi les

instances législatives infranationales et nationales sont toutes les deux impliquées. Pour

ces dernières, le rapport doit montrer comment les autorités locales sont évaluées, c’est -à-

dire, si elles sont toutes évaluées ou si l’on procède par échantillonnage (préciser alors

sur quelle base l’échantillon a été constitué). Toutes les actions de suivi doivent

également être mentionnées.

4.8 Pratiques des bailleurs de fonds

D-1 Prévisibilité de l’appui budgétaire direct

D-2 Renseignements financiers fournis par les bailleurs de fonds pour la

budgétisation de l’aide-projet et de l’aide-programme et établissement des

rapports y afférents

D-3 Proportion de l’aide gérée sur la base des procédures nationales

Emploi. Ces indicateurs permettent d’apprécier les pratiques des bailleurs de fonds qui

ont une incidence sur la performance de la gestion des finances publiques. Les résultats

d’études de cas et d’autres évaluations montrent que les trois indicateurs sont applicables

22

Il se peut que les politiques budgétaires soient définies par l’échelon central.

27

à l’échelon infranational. Cela étant, il y a risque de chevauchement avec une évaluation

de l’administration centrale. Il faut donc réfléchir à la possibilité de mener une évaluation

combinée des pratiques des bailleurs de fonds. Si cela n’est pas possible, il est

recommandé que l’évaluation à l’échelle infranationale couvre uniquement l’aide fournie

directement à l’entité et/ou à l’échelon évalué. Si l’on procède ainsi, il sera important de

veiller à ce qu’une évaluation de l’administration centrale couvre la partie restante de

l’aide des bailleurs de fonds et à ce que ses conclusions soient clairement présentées dès

lors qu’elles ont une incidence sur les collectivités infranationales. Pour cela, il faudra

bien comprendre comment l’aide des bailleurs de fonds est fournie et comment elle

s’articule avec les procédures locales ou nationales.

4.9 Pratiques de l’administration centrale23

Il découle des précédentes sous-sections que les activités de l’administration centrale,

tout comme celles des bailleurs de fonds, ont un impact sur la performance des

collectivités infranationales. Cela est particulièrement vrai dans le cas des collectivités qui

dépendent en grande partie des transferts de l’échelon supérieur. Si le cadre d’évaluation

a été appliqué au niveau supérieur de l’administration, l’indicateur PI 8 i) et ii) se

rapporte à la transparence des systèmes et à la communication en temps voulu

d’informations. Cependant, il ne rend pas compte de « l’impact financier » de ces

pratiques. Il est donc proposé d’introduire un indicateur supplémentaire. Ce dernier

pourrait être appliqué à toutes les évaluations menées à l’échelon infranational, mais il

serait souhaitable de circonscrire son application aux collectivités qui tirent plus de 10 %

de leurs ressources des transferts de l’administration centrale ou des recettes partagées24

.

Il est suggéré que cette évaluation soit basée sur l’indicateur concernant l’appui

budgétaire direct (D1). L’évaluation de la situation doit tenir compte des données

consolidées, des crédits affectés et du respect des délais infra-annuels. Un projet

d’indicateur (HLG-1) in fine est inclus dans l’annexe aux présentes normes.

23

Il convient de noter que cet indicateur pourrait s’appliquer aussi bien aux transferts de l’administration

centrale qu’à ceux d’un État fédéré. 24

Cette définition de la notion de recettes partagées doit exclure celle retenue pour l’indicateur PI-3.

28

5 Modification du rapport sur la performance

5.1 Résumé analytique et introduction

Pour les pays où les collectivités infranationales sont fortement dépendantes de

l’administration centrale, il est nécessaire d’inclure des observations sur les pratiques de

l’administration centrale et la portée de celles-ci sur la gestion des finances publiques.

Ces observations pourraient être utiles aussi bien dans le cadre d’une évaluation

combinée que dans l’évaluation des collectivités infranationales à titre individuel. Le

résumé doit aussi montrer clairement les aspects nécessitant des améliorations de la part

des collectivités infranationales elles-mêmes, et ceux où elles ne peuvent apporter aucune

modification parce qu’elles sont régies par la réglementation centrale, comme la

définition des normes comptables et des systèmes de classification par exemple.

Le champ de l’évaluation doit clairement indiquer les institutions couvertes et celles qui

ne le sont pas. Si l’évaluation porte sur plusieurs collectivités infranationales, l’on doit

donner des informations détaillées sur l’échantillon retenu et expliquer les raisons ayant

motivé le choix de ce dernier. La description des procédures doit également inclure une

explication de la méthode utilisée pour établir des notes globales si l’évaluation a couvert

plusieurs institutions.

5.2 Contexte national

Pour un rapport combiné, en plus des sous sections actuelles consacrées à la description

de la situation économique du pays, la performance budgétaire et le cadre juridique et

institutionnel du système de gestion des finances publiques, on pourrait inclure, une sous

section supplémentaire sur le fonctionnement des collectivités infranationales dans le

pays. Cette nouvelle sous section présenterait notamment les points suivants :

le cadre légal et réglementaire général, précisant les responsabilités propres à ces

collectivités et tous les cas particuliers (s’il y a lieu) ;

les échelons territoriaux des collectivités infranationales ainsi que le nombre

d’institutions relevant de chaque niveau ;

l’importance économique et budgétaire du secteur infranationale. Ces données

peuvent être tirées de rapports disponibles ;

le cadre institutionnel régissant la gestion des finances publiques au niveau

infranational.

Si l’évaluation couvre plusieurs collectivités infranationales sans évaluation de

l’administration centrale, on pourra maintenir les sous-sections actuelles sur la situation

économique du pays et le cadre juridique et institutionnel du système de gestion des

finances publiques, qui sont particulièrement pertinentes en ce qui concerne les

problèmes liés à la prestation de services à l’échelon infranational. En fonction de la

disponibilité des informations, la sous-section consacrée aux résultats budgétaires peut

29

être adaptée aux collectivités infranationales dans leur ensemble et/ou aux différents

secteurs d’activités relevant de celles-ci.

Pour les évaluations couvrant une seule entité, le contexte économique national devra être

adapté à celui l’entité évaluée. Il serait également souhaitable que la description du

contexte juridique et institutionnel de la gestion des finances publiques indique les

différents textes législatifs nationaux applicables à l’échelon infranational (gestion

financière, passation des marchés, par exemple) et mentionne toute contradiction entre les

différentes législations.

D’autres informations pertinentes pourront porter sur les exercices budgétaires aux

niveaux infranational et central, l’utilisation des systèmes de gestion financière et toutes

fonctions administratives assurées par l’administration centrale pour le compte des

collectivités infranationales comme le salaire des personnels par exemple.

5.3 Relations entre différents niveaux de collectivités

La principale question qui s’est posée dans la plupart des évaluations menées à l’échelle

infranationale à ce jour concerne les rapports entre les collectivités locales (États fédérés,

ou collectivités infranationales) et l’échelon supérieur de l’État. Il serait donc souhaitable

d’aborder cet aspect en détail dans le Rapport d’évaluation du système de gestion des

finances publiques. Les pratiques de l’administration centrale (ou de l’échelon supérieur)

qui doivent être rapportées dans la sous-section relative aux relations

intergouvernementales portent sur les questions de financement, l’affectation des

ressources (y compris quelles agences – centrales ou infranationales – collectent et

redistribuent les recettes partagées), l’affectation des dépenses, les modes d’information,

les mécanismes de contrôle, et la gestion macro économique. Quand bien même une

évaluation à l’échelle infranationale serait conduite en même temps qu’une évaluation de

l’administration centrale, il est important de fournir des renseignements sur :

le type et le volume des transferts budgétaires25

(global ou affecté), les formules

et les critères d’affectation utilisés, les transferts en nature tels que médicaments,

denrées alimentaires et fournitures médicales, et les mécanismes de partage de

recettes ;

toute directives concernant les dépenses, par exemple, les différences entre les

responsabilités et les modalités de dépenses, notamment dans les cas où des

responsabilités sont dévolues à la collectivité infranationale alors que les dépenses

sont exécutées par des départements déconcentrés de l’administration centrale, ou

bien lorsque les transferts sont retenus pour financer des programmes gérés à

l’échelon supérieur de l’administration ;

les informations à communiquer par les collectivités infranationales à

l’administration centrale, les mécanismes de contrôle mis en place comme par

exemple : mandat du vérificateur général, suivi/inspection/audits des activités des

collectivités infranationales par les ministères sectoriels ; et

25

Il peut s’agir de transferts directs provenant du ministère des Finances ou d’autres ministères de l’administration centrale.

30

les types de mesures de contrôle des emprunts : sont-elles fondées sur la

discipline du marché ? les règles de contrôle ; les contrôles administratifs ; ou la

collaboration entre différents niveaux d’administration;

Ces renseignements complèteront les résultats de toute évaluation de l’administration

centrale du point de vue de la transparence des relations budgétaires entre différents

niveaux d’administration (PI-8) et à la surveillance du risque budgétaire global (PI-9).

5.4 Évaluation des systèmes, des procédures et des organes de gestion des

finances publiques

5.4.1 Remarques générales

Dans une évaluation individuelle tout comme dans les évaluations couvrant plusieurs

entités, la présentation des conclusions concernant chacun des indicateurs peut obéir au

modèle défini pour l’évaluation de l’administration centrale. Dans les rapports combinés

ou les rapports sur l’administration générale, il serait souhaitable de présenter en premier

lieu la situation concernant l’administration centrale ou le niveau supérieur de l’État.

Dans certains cas, cette façon de procéder permettra d’avoir un aperçu de la performance

des collectivités infranationales. On pourra alors présenter les notes sous forme de

tableaux. Pour les évaluations couvrant plusieurs entités, il serait souhaitable que chaque

entité fasse l’objet d’un rapport distinct plutôt que d’une annexe (comme cela a été le cas

pour le Nigéria et l’Ouganda) et qu’un rapport consolidé soit établi spécifiquement pour

le niveau infranational. Il sera ainsi plus facile de répartir les rapports individuels entre

les différentes parties prenantes « locales ».

5.4.2 Agrégation des résultats

Si au moins deux niveaux d’administration ont été évalués (administration centrale et

États fédérés, par exemple), il n’est pas indiqué de regrouper les résultats. De façon

générale, l’agrégation des scores, fût-ce à un même niveau, est déconseillée parce qu’elle

fait perdre de vue des différences majeures. En effet, il faut être prudent lorsqu’on établi t

un classement ou une comparaison directe, car on risque d’ouvrir la voie à une

exploitation politique des résultats. Cela étant, il peut arriver que certains gouvernements

(Etats fédérés) souhaitent faire un classement de leurs gouvernements infranationaux.

Certaines réformes des collectivités infranationales ont également recours à une note

moyenne pour déterminer par exemple les méthodes de décaissement de fonds. Ainsi, si

l’on a évalué plus d’une institution relevant d’un même niveau, les résultats peuvent être

présentés dans le rapport principal sous forme agrégée (assortis des réserves nécessaires).

Les évaluations individuelles pourront alors faire l’objet de rapports distincts pour

faciliter le dialogue et identifier les mesures correctives appropriées.

L’agrégation des résultats peut se faire suivant le modèle statistique « le plus courant » ou

en utilisant la valeur médiane. Le tableau 3 présente la note agrégée possible sur la base

des deux méthodes retenues.

31

Tableau 3 . Méthodes possibles d’agrégation de no tes applicables aux évaluations couvrant plusieurs entités

Collectivité

infranat.

« V »

Collectivité

infranat.

« W »

Collectivité

infranat.

« X »

Collectivité

infranat.

« Y »

Collectivité

infranat.

« Z »

Note A B C C+ C+

Médiane Note agrégée C

Mode

usuel

Note agrégée C+

5.4.3 Questions propres au pays

Pour certaines collectivités infranationales, les ressources naturelles constituent une

source majeure de recettes et peuvent faire l’objet d’une gestion financière particulière.

Par exemple, les mécanismes mis en place pour répartir la différence entre le montant

estimatif des recettes pétrolières et celles effectivement réalisées. Cette section doit par

conséquent contenir une description de la performance de ces mécanismes. Un rapport

combiné ou de l’administration générale donnera évidemment une idée plus complète,

mais comme on l’a relevé plus loin, un tel rapport peut ne pas être indiqué dans nombre

de pays.

5.5 Processus gouvernemental de réforme

Il serait souhaitable de modifier légèrement cette section pour y inclure des données

concernant la réforme d’un État fédéré particulier ou d’une collectivité infranationale, en

plus de la description du processus de réforme nationale ayant des implications à

l’échelon infranational.