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PLF 2011 13Charge de la dette et trésorerie de l’État (crédits évaluatifs)

Programme n° 117

PROGRAMME 117

CHARGE DE LA DETTE ET TRÉSORERIE DE L’ÉTAT (CRÉDITS ÉVALUATIFS)

MINISTRE CONCERNÉ : CHRISTINE LAGARDE, MINISTRE DE L’ÉCONOMIE, DE L’INDUSTRIE ET DE L’EMPLOI

Présentation stratégique du projet annuel de performances 14

Présentation des crédits et des dépenses fiscales 16

Présentation du programme et des actions 19

Objectifs et indicateurs de performance 30

Justification au premier euro 42

Analyse des coûts du programme et des actions 50

14 PLF 2011

Charge de la dette et trésorerie de l’État (crédits évaluatifs)

Programme n° 117 PROJET ANNUEL DE PERFORMANCES

PRÉSENTATION STRATÉGIQUE DU PROJET ANNUEL DE PERFORMANCES

Ramon FERNANDEZ

Directeur général du Trésor

Responsable du programme n° 117 : Charge de la dette et trésorerie de l’État (crédits évaluatifs)

La stratégie du programme consiste à gérer la dette de l’État et sa trésorerie au mieux des intérêts des contribuables et dans les meilleures conditions de sécurité. Le programme « Charge de la dette et trésorerie de l’État » vise à faire en sorte que l’État puisse honorer sa signature en toutes circonstances, à tout moment – c’est-à-dire aussi bien quotidiennement qu’à moyen et long terme – et au meilleur coût.

Plusieurs types d’objectifs portant sur la gestion de la dette de l’État, sur celle de sa trésorerie ainsi que sur la maîtrise des risques financiers et techniques associés à ces activités ont été fixés dans le cadre de ce programme.

La gestion de la dette négociable répond à l’impératif de couvrir le besoin de financement de l’État tout en minimisant sur la durée la charge de la dette pour le contribuable. La mise en œuvre de cet objectif se décline en deux volets : d’une part la gestion de la dette obligataire et à court terme, qui porte essentiellement sur la politique d’émission primaire, d’autre part la gestion du portefeuille de produits dérivés.

Les indicateurs relatifs à la gestion de la dette obligataire et à court terme visent à rendre compte de la bonne exécution du programme d’émission annuel de l’État, de la pertinence des choix de mise en œuvre et de la marge de sécurité qui a été observée. Ces indicateurs portent donc aussi bien sur la couverture du besoin de financement de l’État (indicateur de couverture des adjudications) que sur l’exécution du programme d’émission de l’Agence France Trésor (AFT) et son résultat en termes financiers (indicateurs de pertinence de l’exécution).

La constitution d’un portefeuille de produits dérivés correspond à un objectif de réduction de la durée de vie moyenne de la dette. Dans des conditions normales, à la lumière des tendances de long terme sur les marchés de taux, cette réduction doit permettre de minimiser sur la durée, toutes choses égales par ailleurs, la charge d’intérêt de la dette. Elle est mise en œuvre au moyen de contrats d’échange de taux d’intérêts (swaps) conclus avec les spécialistes en valeurs du Trésor. La performance de la gestion active de la dette est donc actuellement mesurée par un indicateur de durée de vie moyenne de la dette après swaps et fait l’objet de travaux exposés dans ce projet.

La gestion de la trésorerie de l’État a pour objectif de permettre à l’État d’honorer ses engagements financiers, c’est-à-dire de faire en sorte que sa situation de trésorerie rende toujours possible l’exécution des dépenses et des recettes qui viennent s’imputer sur son compte unique tenu à la Banque de France. En pratique et compte tenu de l’interdiction faite à l’État de recourir aux avances de la Banque de France, l’AFT veille à ce que le compte du Trésor présente un solde créditeur à la fin de chaque journée.

Dans le même temps, elle calibre au plus juste les émissions de dette et place les excédents ponctuels de trésorerie dans l’intérêt du contribuable.

La bonne gestion de la trésorerie de l’État est donc étroitement tributaire du degré de prévisibilité des mouvements financiers qui affectent en crédit comme en débit le compte du Trésor.

Par conséquent, les indicateurs adoptés pour cette action portent sur le niveau du compte de l’État à la Banque de France, sur la rémunération obtenue pour les placements de trésorerie réalisés chaque jour par l’AFT ainsi que sur la qualité des annonces relatives aux opérations financières impactant le compte du Trésor.

Enfin, l’ensemble de ces actions ne peut être conduit sans un effort permanent de contrôle des risques techniques et financiers, aussi bien dans l’exécution du programme d’émission annuel de l’État que dans la gestion de la trésorerie. Le suivi et la maîtrise des risques constituent donc une fonction transversale commune aux deux actions. Par commodité de présentation, cette fonction transversale est présentée avec l’action « Trésorerie de l’État », qui est celle qui génère le plus grand nombre de transactions que l’AFT doit effectuer sous l’impératif de sécurité.

La maîtrise des risques oblige à mettre en place et maintenir des procédures de contrôle interne ainsi que des systèmes comptables et d’information adéquats. Elle suppose aussi de se soumettre à un audit externe annuel, conformément à l’article 113 de la loi de finances rectificative pour 2004. Par conséquent, les indicateurs adoptés pour cette fonction sont le nombre de dérogations aux procédures constatées (ou « incidents »), classées en fonction du


PROJET ANNUEL DE PERFORMANCES Programme n° 117

degré de risque qu’elles font peser sur le solde du compte du Trésor à la Banque de France, ainsi que l’appréciation chiffrée portée par l’audit externe sur l’architecture technique, comptable et organisationnelle de l’AFT.

RÉCAPITULATION DES OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE

OBJECTIF 1 Couvrir le programme d’émission en toute sécurité

INDICATEUR 1.1 Adjudications non couvertes

INDICATEUR 1.2 Taux de couverture moyen des adjudications

OBJECTIF 2 Améliorer la pertinence des choix de mise en oeuvre de la gestion de la dette obligataire

INDICATEUR 2.1 Indicateur temps

INDICATEUR 2.2 Indicateur allocation

OBJECTIF 3 Piloter la durée de vie moyenne de la dette après swaps

INDICATEUR 3.1 Durée de vie moyenne de la dette après swaps

OBJECTIF 4 Optimiser le solde du compte de l’Etat à la Banque de France en fin de journée en fonction des conditions de marché

INDICATEUR 4.1 Solde du compte de l’Etat à la Banque de France en fin de journée

OBJECTIF 5 Placer les excédents ponctuels de trésorerie de l’Etat au meilleur prix

INDICATEUR 5.1 Rémunération des opérations de dépôts (prêts de liquidités) réalisées avec les Spécialistes en Valeur du Trésor (SVT)

INDICATEUR 5.2 Rémunération des opérations de pensions livrées réalisées avec les Spécialistes en Valeur du Trésor (prêts de liquidités garantis par une mise en pension auprès du Trésor de titres d’Etat d’un montant équivalent)

OBJECTIF 6 Améliorer l’information préalable par les correspondants du Trésor de leurs opérations financières affectant le compte du Trésor

INDICATEUR 6.1 Taux d’annonce par les collectivités territoriales de leurs opérations financières supérieures à un million d’euros et affectant le compte du Trésor

INDICATEUR 6.2 Taux d’annonce par les établissements publics de leurs opérations financières supérieures à un million d’euros et affectant le compte du Trésor

OBJECTIF 7 Obtenir un niveau de contrôle des risques de qualité constante et qui minimise la survenance d’incidents

INDICATEUR 7.1 Qualité du système de contrôle (occurrence des incidents ou infractions)

INDICATEUR 7.2 Nombre d’incidents d’exécution des opérations de dette et de trésorerie

16 PLF 2011


Programme n° 117 PRÉSENTATION DES CRÉDITS ET DES DÉPENSES FISCALES

PRÉSENTATION DES CRÉDITS ET DES DÉPENSES FISCALES

2011 / PRÉSENTATION PAR ACTION ET TITRE DES CRÉDITS DEMANDÉS

2011 / AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT

Numéro et intitulé de l’action / sous-action Titre 4 Charges de la dette

de l’État

FDC et ADP attendus en 2011

01 Dette négociable 44 718 000 000

02 Dette non négociable 3 000 000

03 Trésorerie de l’Etat 661 000 000

Total 45 382 000 000

2011 / CRÉDITS DE PAIEMENT


de l’État

FDC et ADP attendus en 2011




Total 45 382 000 000


PRÉSENTATION DES CRÉDITS ET DES DÉPENSES FISCALES Programme n° 117

2010 / PRÉSENTATION PAR ACTION ET TITRE DES CRÉDITS VOTÉS (LOI DE FINANCES INITIALE)

2010 / AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT


de l’État

Prévisions FDC et ADP

2010




Total 42 450 000 000

2010 / CRÉDITS DE PAIEMENT


de l’État

Prévisions FDC et ADP

2010




Total 42 450 000 000

18 PLF 2011


Programme n° 117 PRÉSENTATION DES CRÉDITS ET DES DÉPENSES FISCALES

PRÉSENTATION DES CRÉDITS PAR TITRE ET CATÉGORIE

Autorisations d’engagement Crédits de paiement

Titre et catégorie Ouvertes en LFI pour 2010

Demandées pour 2011

Ouverts en LFI pour 2010

Demandés pour 2011

Titre 4. Charges de la dette de l’État 42 450 000 000 45 382 000 000 42 450 000 000 45 382 000 000

Intérêt de la dette financière négociable 42 447 000 000 45 379 000 000 42 447 000 000 45 379 000 000

Intérêt de la dette financière non négociable 3 000 000 3 000 000 3 000 000 3 000 000

Total 42 450 000 000 45 382 000 000 42 450 000 000 45 382 000 000


PRÉSENTATION DU PROGRAMME ET DES ACTIONS Programme n° 117

PRÉSENTATION DU PROGRAMME ET DES ACTIONS

PRÉSENTATION PAR ACTION DES CRÉDITS DEMANDÉS

Numéro et intitulé de l’action Autorisations d’engagement Crédits de paiement

01 Dette négociable 44 718 000 000 44 718 000 000

02 Dette non négociable 3 000 000 3 000 000

03 Trésorerie de l’Etat 661 000 000 661 000 000

Total 45 382 000 000 45 382 000 000

Répartition par action des autorisations d'engagement demandées pour 2011

Action n°01 (98,54%)

Action n°02 (0,01%)

Action n°03 (1,46%)

20 PLF 2011


Programme n° 117 PRÉSENTATION DU PROGRAMME ET DES ACTIONS

PRÉSENTATION DU PROGRAMME

L’objet du programme est de permettre à l’État d’honorer ses engagements financiers en toutes circonstances. Cette mission doit être réalisée au meilleur coût pour le contribuable, dans des conditions de contrôle maximal des risques financiers et techniques, tout en veillant à ne pas peser excessivement sur la dette et le déficit public.

Elle se traduit par l’émission régulière de titres de dette, afin de couvrir le besoin de financement annuel de l’État qui comprend principalement le remboursement de la dette venant à échéance ainsi que la couverture du solde budgétaire.

Le programme vise également à assurer le financement quotidien de l’État, lui permettant de faire face à l’ensemble de ses obligations financières, et à placer au mieux ses excédents ponctuels de trésorerie.

Le responsable du programme est le directeur général du Trésor.

L’Agence France Trésor (AFT), service à compétence nationale, est en charge de la mise en œuvre du programme, à l’exception des crédits relatifs à la charge de la dette non négociable, qui relèvent de la direction générale des finances publiques (DGFiP).

La Banque de France participe à la mise en œuvre du programme en tant que banquier unique de l’État mais aussi en tant que prestataire de services spécifiques, notamment dans le cadre des adjudications de titres d’État.

La Caisse de la dette publique (CDP), établissement public administratif créé par la loi de finances pour 2003, est susceptible d’intervenir sur le marché secondaire pour en assurer la liquidité et pour amortir des titres de dette publique, constituant ainsi un élément important pour la bonne tenue de la signature de l’État. Elle peut à cette fin acheter, conserver, annuler ou céder les titres émis par l’État, garantis par l’État ou émis par des établissements ou des entreprises publics et intervenir sur ces mêmes titres ainsi que sur les marchés de contrats négociables et sur les marchés des taux d’intérêt. Elle peut, en outre, recourir aux opérations d’achat, de vente, de pension livrée, de contrats à terme et d’échange de taux d’intérêt. Depuis 2007, la possibilité a été ouverte de créer une réserve permanente de titres auprès de la CDP destinée à contribuer à la résolution d’incidents de livraison en fin de journée sur les valeurs du Trésor. En 2009, la CDP a eu un rôle actif dans le financement de la Société de prise de participations de l’État (SPPE).

Le programme se décompose en trois actions, relatives à :

1. la dette négociable ;

2. la dette financière non négociable ;

3. la trésorerie de l’État.

En termes financiers, les actions présentées correspondent principalement aux charges suivantes.

44 718 M€ pour la gestion de la dette négociable soit la charge nette (intérêts plus charges d’indexation diminués des recettes de coupons courus à l’émission) liée aux :

– titres à long terme (obligations assimilables du Trésor – OAT – à taux fixe ou indexées sur l’inflation) ;

– titres à moyen terme (bons du Trésor à intérêts annuels – BTAN – à taux fixe ou indexés sur l’inflation) ;

– titres à court terme (bons du Trésor à taux fixe et à intérêts précomptés – BTF) ;

– dettes reprises par l’État.

3 M€ pour la gestion de la dette financière non négociable soit le coût du remboursement des bons sur formules.

661 M€ pour la trésorerie de l’État. Ce montant correspond à la différence entre les dépenses et les recettes correspondantes. Les dépenses sont principalement constituées par les rémunérations versées à divers déposants au Trésor (notamment aux banques centrales de la zone franc sur l’encours de leurs comptes d’opérations) ainsi qu’aux fonds destinés au financement des investissements d’avenir et obligatoirement déposés au Trésor en vertu de l’article 8 de la loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010. Les recettes résultent essentiellement des placements des excédents temporaires de trésorerie.

L’ensemble de ces éléments constitue la charge nette de la dette, telle que retranscrite au budget général, soit 45 382 M€ en 2011. Pour obtenir la charge nette totale de la dette, il convient de prendre en compte également le solde des opérations de swaps de taux d’intérêt qui, attendu en excédent, atténue cette charge de 333 M€.



La présentation du programme reflète la structure du compte de commerce qui lui est associé en application de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Les opérations liées à la gestion de la dette et à la trésorerie de l’État sont ainsi retracées dans la première section du compte de commerce ; les opérations liées à la gestion de la durée de vie moyenne de la dette par des swaps apparaissent dans la seconde section.

Par souci de cohérence et afin de rendre compte de l’effort global de gestion de la dette, l’ensemble de ces éléments est décrit dans le présent document même si certaines actions (contrats d’échange de taux, intervention de la Caisse de la dette publique) ne relèvent pas des crédits ouverts dans le programme « Charge de la dette et trésorerie de l’État ». Cette présentation volontairement exhaustive s’inscrit dans la ligne des travaux menés par l’AFT avec les commissions des finances des deux assemblées depuis 2001 pour rendre compte le plus précisément possible de la gestion de la dette et de la trésorerie de l’État.

En revanche, les dépenses de fonctionnement de l’AFT ne sont pas retranscrites : conformément à l’article 22 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), précisé par l’article 113 de la loi de finances rectificative pour 2004, seuls les honoraires et commissions réglés lors de l’émission des titres, les frais de promotion des titres d’État et les frais de tenue de compte, de règlement et de livraison sont rattachés aux opérations budgétaires relatives à la dette et à la trésorerie de l’État. Les autres opérations de gestion courante sont rattachées quant à elles aux programmes « Stratégie économique et fiscale » de la mission « Économie » et « Conduite et pilotage des politiques économique et financière » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ».

RÉCAPITULATION DES ACTIONS

ACTION n° 01 : Dette négociable

ACTION n° 02 : Dette non négociable

ACTION n° 03 : Trésorerie de l’Etat

22 PLF 2011



PRÉSENTATION DES ACTIONS

ACTION n° 01 Dette négociable

98,5 %

L’objectif est de minimiser sur la durée la charge de la dette pour le contribuable, dans les meilleures conditions de sécurité possibles.

Pour atteindre cet objectif, l’Agence France trésor (AFT) décompose ce programme en deux volets, qui sont la gestion de la dette obligataire et à court terme et la gestion du portefeuille de produits dérivés.

I. GESTION DE LA DETTE OBLIGATAIRE ET A COURT TERME

La politique d’émission primaire de la dette de l’État par l’AFT a pour objectif d’assurer à l’État l’accès au marché obligataire en toutes circonstances. Elle vise d’abord la régularité et la stabilité dans le temps, tout en tenant compte des demandes des investisseurs (assureurs, fonds de pension, banques centrales, gérants d’organismes de placements collectifs en valeurs mobilières (OPCVM…) pour que le marché des valeurs du Trésor soit le plus large possible et, ainsi, permettre à la France d’émettre au coût le plus faible pour le contribuable.

L’exécution du programme d’emprunt publié chaque fin d’année pour couvrir les besoins de financement de moyen et long terme de l’année suivante vise à assurer une liquidité maximale des titres émis. Le schéma habituel d’émissions annuelles repose sur l’émission de deux nouveaux BTAN à 5 ans, de deux ou trois BTAN à 2 ans (réouverture d’anciens 5 ans ou création si nécessaire), de deux nouvelles OAT à 10 ans voire d’OAT de maturités plus longues (15, 30 ou 50 ans) suivant la demande. Ont ainsi été créées, en 2009, l’OAT à taux fixe de maturité 25 avril 2041 et, au premier semestre 2010, l’OAT à taux fixe de maturité 25 avril 2060. Ces émissions à moyen et long terme se font principalement par adjudications, selon des dates et horaires prédéfinis au moment de la publication du programme annuel d’émission : les OAT à taux fixe sont émises tous les premiers jeudis du mois, les BTAN et les OAT indexées tous les troisièmes jeudis du mois (à l’exception des mois d’août et décembre). De plus, comme annoncé en décembre 2009, deux dates d’adjudication supplémentaires avaient été prévues en 2010, les premiers jeudi d’août et de décembre, celles-ci pouvant porter indifféremment sur des BTAN ou des OAT, à taux fixe ou indexés sur l’inflation. Compte tenu de l’avancement du programme de financement, l’AFT a annulé à la mi-juin 2010 l’adjudication prévue en août. Pour répondre au mieux à la demande des acteurs de marché, ce qui permet de bénéficier des meilleurs prix, l’AFT est en liaison constante avec les spécialistes en valeur du Trésor (SVT), qui sont au nombre de 19 en 2010. Elle organise systématiquement des réunions de préparation des adjudications, qui se tiennent dans ses locaux pour les adjudications d’OAT et de BTAN ou par conférence téléphonique pour les adjudications hebdomadaires de BTF.

L’AFT continue et continuera de poursuivre la politique de flexibilité expérimentée en septembre 2007 et systématisée en 2008. Cette politique conduit l’AFT a ré-ouvrir régulièrement d’anciennes souches en plus de l’abondement des lignes de référence. Répartir l’offre de titres sur une gamme plus large permet d’en faciliter l’absorption par le marché tout en limitant, au bénéfice du contribuable, l’impact de l’adjudication d’un titre donné sur sa valeur de marché. Ces émissions d’anciens titres (dits « off-the-run ») ont lieu dans le cadre du calendrier annoncé d’adjudications. En 2009, le montant total de ces émissions s’est élevé à 48,5 Md€, répartis en 21,1 Md€ de titres de maturités comprises entre 2 et 5 ans, 19,1 Md€ de titres de maturités comprises entre 6 et 10 ans et 8,3 Md€ de titres de maturité supérieure à 10 ans. Les fourchettes indicatives des montants à lever lors des adjudications restent également larges (entre 1 Md€ et 1,5 Md€ en fonction des adjudications), une telle flexibilité permettant de mieux ajuster l’offre à la demande des investisseurs.

S’agissant des titres de très long terme, ils bénéficient d’un regain de demande depuis 2009, émanant principalement de fonds de pensions, d’assureurs et de gestionnaires de fonds, structurellement à la recherche d’actifs de maturité longue qui soit en adéquation avec celle de leur passif, et désireux pour cela de ne pas dépendre uniquement de produits dérivés tels que les swaps, devenus plus chers et plus volatils dans le contexte de crise financière au regard des conditions qui prévalaient antérieurement. Cette demande a permis à l’AFT d’émettre en 2009 30,1 Md€ sur des maturités de 15 ans et plus, soit 18 % des émissions à taux fixe, et, notamment, de créer une nouvelle souche de



maturité 30 ans, l’OAT 25 avril 2041, lancée par syndication en juin 2009. Elle a également permis de lancer, en mars 2010, une nouvelle souche de maturité 50 ans, l’OAT 25 avril 2060 dont l’encours atteint à ce jour 5 Md€ et de maintenir sur le premier semestre de 2010 une proportion analogue d’émissions à taux fixe de très long terme.

Pour la dette à moins d’un an, une nouvelle ligne de BTF à 3 mois est ouverte une semaine sur deux et abondée la semaine suivante ; elle est accompagnée d’une ou plusieurs autres lignes, généralement de maturité 6 mois ou 12 mois, mais pas exclusivement. Après une forte progression en 2009 (+ 75,8 Md€, soit 214,1 Md€ en fin d’année), l’encours de BTF devrait diminuer de près de 15 Md€ en 2010. Ces titres sont émis à des taux historiquement très bas dans un contexte d’abondance de liquidités de court terme, conséquence des mesures exceptionnelles d’injections de liquidités de la part des banques centrales : le taux des maturités à 3 mois s’est ainsi élevé, en moyenne, à 0,62 % en 2009 et à 0,26 % au premier semestre 2010 (pour les maturités à 1 an les valeurs sont, respectivement, de 0,85 % et 0,57 %).

Dans une optique de réduction à long terme des coûts de financement dans les meilleures conditions de sécurité, l’État a conduit depuis plusieurs années une politique de diversification de son portefeuille de dette. En tant qu’emprunteur de long terme, il a en effet intérêt à pondérer ses risques. Les obligations indexées, qui présentent des caractéristiques différentes de celles des obligations à taux fixe, constituent un vecteur efficace de cette diversification. Ainsi, n'émettre que des obligations indexées exposerait l'État au risque d’une inflation élevée sur longue période, mais n'émettre que des obligations à taux fixe l’exposerait à l’inverse au risque d’une inflation durablement plus basse que celle anticipée au moment de l'émission des titres (le taux intégrant cette anticipation). Par ailleurs, la diversification de la localisation géographique et de la nature des investisseurs est importante pour garantir une demande soutenue et pérenne des titres d'État. Ces titres répondent aux problématiques de gestion actif-passif des fonds de pension et des compagnies d’assurance tout en s’imposant comme une classe d’actifs à part entière. Enfin, la théorie économique suggère qu'en émettant des obligations indexées sur l’inflation, l’État devrait réaliser une économie à long terme dans la mesure où les investisseurs intègrent une prime de risque d'inflation pour acquérir une obligation à taux fixe, alors qu'ils ne demandent pas cette prime pour acquérir une obligation indexée. Cette stratégie, payante à long terme, accroît toutefois à court terme la volatilité de la charge de la dette en termes nominaux. La France a été, en 1998, le premier pays d’Europe continentale à répondre à la demande pour les titres indexés. Aujourd’hui, tous les pays du G7, mais aussi d’autres pays de l’Union Européenne (Suède) ou émergents (Brésil, Corée, Mexique) émettent des obligations indexées.

Après un essoufflement de la demande de titres indexés au second semestre de 2008 et en 2009, lié au bas niveau de l’inflation, l’appétit des investisseurs pour ces titres s’est accru en 2010. L’engagement de consacrer environ 10 % du programme annuel à moyen et long terme aux titres indexés sur l’inflation est ainsi tenu au premier semestre de 2010, avec 10,6 %, alors que cette part s’était élevée à 7,5 % en 2009. Dans ce contexte, deux nouvelles lignes de référence ont été créées en 2010 (l’OATi 25 juillet 2019 et l’OAT€i 25 juillet 2022) alors qu’aucune n’avait été lancée en 2009.

Comme les années précédentes, l’AFT, qui dispose d’une autorisation parlementaire pour émettre des obligations dans une autre devise que l’euro, a continué de maintenir une veille active avec l'aide des SVT sur une éventuelle émission libellée en devise étrangère. En 2008 et 2009, depuis le début de la crise et, en particulier, depuis le sauvetage de Bear Stearns en mars 2008, une pénurie de dollars sur le marché interbancaire international a rendu financièrement intéressante l'émission par les institutions les mieux notées, essentiellement des emprunteurs publics ou supranationaux, de titres en dollars. En échangeant contre des euros auprès du secteur bancaire les dollars levés (via des contrats d’échange de devises), ces emprunteurs obtiennent in fine un coût de financement plus faible que celui de leurs émissions en euros. Dans ce cadre, le coût d'une émission de l'État en dollars pourrait être légèrement inférieur à celui des émissions en euros. Il serait toutefois souhaitable que de telles émissions constituent un vecteur de diversification vers les comptes établis aux États-Unis et que, pour les investisseurs déjà détenteurs de titres d’État français (banques centrales asiatiques, par exemple), elles ne se substituent pas à leurs achats de titres libellés en euros.

L’action de l’AFT est marquée par un effort de transparence et d’explication vis-à-vis des marchés comme du public. Figurent ainsi sur le site internet de l’AFT (www.aft.gouv.fr) les communiqués de presse annonçant les décisions en matière de gestion de la dette et de la trésorerie de l’État, le rapport et le bilan annuels de l’agence tout comme son bulletin mensuel. Le site comprend également de nombreuses autres données utiles aux investisseurs (institutionnels comme particuliers, lesquels peuvent trouver sur le site un « Guide à l'usage des particuliers » ainsi qu'un simulateur de calcul de rendement des obligations) et au grand public. Ce support est, de façon croissante, privilégié par rapport aux supports papiers traditionnels, notamment par souci d’économie. Avec l’appui des SVT, l’AFT poursuit une

24 PLF 2011



politique de promotion des valeurs du Trésor, par la participation à des conférences et des rencontres avec des investisseurs. Cette activité consiste autant à expliquer la perception de son environnement économique par l’État émetteur qu’à populariser, auprès des principales institutions financières mondiales, les produits financiers que l’AFT émet, en particulier au moment de leur lancement. En 2009, ces déplacements, au nombre de 27, ont mené les responsables de l’agence dans des zones (Asie, Afrique du Nord, Moyen-Orient, …) où les investisseurs (principalement des investisseurs publics, banques centrales ou fonds souverains, mais également des fonds de pension, des entreprises d’assurance ou des gestionnaires de fonds) font preuve d’un intérêt croissant pour les titres financiers en euros, ainsi qu’aux États-Unis et dans la plupart des pays d’Europe.

Par ailleurs, l’agence cherche également à partager l’expérience de ses homologues, gestionnaires de trésorerie et de dette du monde entier, en participant notamment aux réunions du groupe de travail de l’OCDE sur la gestion de la dette, ainsi qu’au sous-comité du Comité Économique et Financier qui promeut la coordination entre émetteurs européens.

II. GESTION DU PORTEFEUILLE DE PRODUITS DERIVES

Depuis 2001, l’AFT a une gestion active de la durée de vie moyenne de la dette. L’impératif de liquidité valable pour chaque souche émise, la demande croissante d’investisseurs à horizon très long et le contrôle du risque de refinancement conduisent assez naturellement à une durée moyenne de la dette relativement longue.

Cependant, dans une situation « normale » caractérisée par une courbe des taux nettement ascendante, donc des taux longs plus élevés et des taux courts plus faibles mais plus volatils, réduire cette durée moyenne devrait permettre toutes choses égales par ailleurs de diminuer en moyenne la charge d’intérêt sur longue période. En contrepartie, la variabilité de la charge de la dette, c’est-à-dire la probabilité qu’elle évolue brutalement à la hausse ou à la baisse d’une année sur l’autre, s’accroît. En s’assignant un objectif de réduction de la durée de vie moyenne du stock de dette, il s’agit donc de trouver un compromis entre moindre charge d’intérêts et plus grande variabilité de celle-ci.

Ce compromis fut étudié de manière quantitative en 2001 à l’aide d’un modèle économétrique élaboré par l’AFT en coopération étroite avec des professionnels des marchés financiers. Afin de prendre en compte les données les plus récentes, une version modernisée de ce modèle a été développée en 2007. Cette nouvelle version confirme que la politique de contrats d’échanges de taux d’intérêt (« swaps ») conduit en moyenne à une réduction de la charge de la dette sur longue période. En outre, la conclusion de cette analyse apparaît robuste à diverses modifications des hypothèses du modèle. En septembre 2007, un auditeur externe a jugé que l’approche retenue était fondée sur des principes sains et répondant aux bonnes pratiques en la matière tout en formulant un certain nombre de recommandations concernant l’amélioration du modèle lui-même, sa documentation et son contrôle interne. Ces travaux et la mise en œuvre des recommandations de l’audit externe, complétés par une refonte permanente des dispositions pertinentes de la norme comptable n°11, ont permis la levée, au titre de 2007, de la réserve de la Cour des comptes concernant la comptabilisation du portefeuille de swaps (cf. Certification des Comptes de l’État de 2007, Partie II-A). Cette décision s’appuie notamment sur l’engagement pris par l’AFT de faire auditer, au cours de l’exercice 2008, la portée et l’effectivité de ces travaux par un expert distinct de l’auditeur contractuel de l’agence. L’audit a été réalisé par un cabinet à la suite d’un appel d’offres, dont le rapport a été rendu en décembre 2008. Dans ce rapport, le cabinet a conclu que la totalité des 22 recommandations jugées nécessaires pour se conformer aux meilleures pratiques de place avaient effectivement été prises en compte par l’AFT.

Afin de réduire la durée de vie moyenne, l’AFT a conclu des swaps avec des contreparties financières choisies parmi la liste des SVT. Les swaps furent mis en œuvre de façon à substituer à une charge de taux fixe long une charge de taux fixe plus courte. Compte tenu des offres du marché, qui ne portent pas directement sur des échanges de taux fixes, mais se sont développées sur des échanges entre taux fixes et taux variables, ceci exige la réalisation de deux opérations liées : par la première, l’État reçoit un taux fixe associé à des maturités longues et paye un taux variable (court terme) ; symétriquement, par la seconde, il reçoit le taux variable et paie le taux fixe associé à des maturités intermédiaires, cela afin de réduire la volatilité de la charge de la dette induite par la première.

Les conditions générales que le marché des taux connaît depuis le début de l’été 2002, notamment en termes de volatilité et de niveau des taux, ne permettent plus à l’AFT de poursuivre la réduction de la durée de vie moyenne de la dette par des swaps dans des conditions satisfaisantes. Le ministre des Finances a donc décidé, en septembre 2002,



une suspension provisoire de ce programme et en a immédiatement informé les commissions des finances du Parlement. Les conditions de marché autorisant une reprise du programme de swaps n’ont pas été retrouvées depuis lors si bien qu’aucune opération ayant pour effet d’augmenter le portefeuille de swaps n’a été conclue depuis juillet 2002. En revanche, l’AFT procède au renouvellement progressif des swaps « courts » arrivant à échéance afin de limiter l’exposition au taux variable. L’encours du portefeuille s’établit à 18 Md€ au 30 juin 2010.

La stratégie de gestion de la durée de vie moyenne de la dette est une démarche de long terme qui doit tenir compte des conditions des marchés de taux. En 2008, 2009 et 2010, les taux longs sont restés à un niveau historiquement bas, rendant le financement à long terme peu coûteux, et la réduction de la durée de vie de la dette moins rentable. Par ailleurs, les courbes de taux de swaps et de titres d’État, qui étaient avant 2008 superposées, les taux d’État étant inférieurs aux taux de swaps sur toutes les maturités, se croisent depuis en raison de phénomènes de forte demande sur la partie longue de la courbe des swaps. Ce nouvel état de fait nécessite de revoir les paramètres du modèle pour le prendre en compte. L’AFT a donc lancé en 2010 une rénovation de son modèle en collaboration avec des professionnels des marchés financiers, qui devrait permettre d’affiner les conditions de reprise du programme de swaps.

Quoi qu’il en soit, en cas de retour à des configurations de marché plus ordinaires dans une perspective historique – se traduisant notamment par des taux longs plus élevés que par les années passées –, la gestion active de la dette passerait à nouveau par la réduction de la durée de vie moyenne ; les opérations de swaps pourront donc être reprises dès que des conditions favorables seront à nouveau réunies.

ACTION n° 02 Dette non négociable

0 %

En l’absence d’émissions nouvelles depuis le 1er janvier 1999, date à laquelle les bons du Trésor sur formule ont été supprimés, la gestion de la dette non négociable est aujourd’hui limitée aux opérations de remboursement des titres en capital et en intérêts, ainsi qu’à la comptabilisation des emprunts prescrits.

Le traitement des opérations de remboursement de la dette non négociable nécessite d’être réalisé dans des conditions de sécurité optimales tant pour l’État émetteur que pour les souscripteurs. Afin de parvenir à cet objectif, le service du contrôle budgétaire et comptable ministériel (CBCM), qui assure le contrôle des remboursements, a développé les outils destinés à fiabiliser le traitement de ces opérations.

La gestion de la dette financière non négociable

La dette financière non négociable est composée des bons du Trésor sur formule et de divers emprunts d’État restés sous forme « papier » lors de l’opération de dématérialisation de la dette de l’État intervenue en 1984. L’ensemble des emprunts concernés est aujourd’hui totalement amorti, à l’exception de la dette perpétuelle (majorat, dotations et rentes viagères).

Depuis l’arrêt, au 1er janvier 1999, des émissions de bons du Trésor sur formules (décret n° 98-1206 du 28/12/1998), la gestion de la dette non négociable est désormais limitée aux opérations de remboursement en capital et en intérêts des titres précédemment émis. Par ailleurs, contrairement aux mécanismes existant en matière de gestion de la dette négociable, les titres « papier » sont remboursés sur l’initiative du souscripteur qui doit en faire la demande au guichet d’un organisme habilité à cet effet (réseau du Trésor Public, de la Poste ou établissement bancaire).

Les remboursements effectués sont centralisés par le CBCM, qui réalise à la fois un contrôle de la validité des pièces et des opérations retranscrites en comptabilité générale de l’État.

26 PLF 2011



ACTION n° 03 Trésorerie de l’Etat

1,5 %

La gestion de la trésorerie vise à assurer la continuité financière de l’État de sorte que celui-ci soit en mesure de respecter à tout moment et en toutes circonstances l’ensemble de ses engagements financiers. Pour atteindre cet objectif, l’AFT décompose son action en deux volets : le premier concerne la gestion de la trésorerie en elle-même, l’autre porte sur le contrôle des risques.

L’impact budgétaire de la gestion de trésorerie de l’État correspond à la différence entre le produit des placements qui constituent les recettes de trésorerie et la charge associée à la rémunération des comptes de correspondants. En 2009, dernière année d’exécution connue, le montant des intérêts payés sur les comptes rémunérés a excédé le produit des placements. Cette situation devrait s’accentuer en 2010 et 2011 essentiellement du fait des fonds rémunérés destinés au financement des investissements d’avenir prévus par la loi n° 2010-237 de finances rectificative du 9 mars 2010, mais aussi du maintien de conditions de placement des excédents de trésorerie sur les marchés moins favorables.

I. LA GESTION DE LA TRESORERIE

La trésorerie de l’État est constituée de l’ensemble des mouvements financiers exécutés par les comptables publics. La direction générale des finances publiques assure le suivi comptable des opérations de trésorerie. Ces mouvements sont centralisés en temps réel par la Banque de France sur un compte unique, dit compte du Trésor. L’AFT est chargée de la gestion des liquidités disponibles sur le compte.

La Banque de France assure le rôle de teneur de compte de l’État. Cette fonction est exercée dans le cadre d’une convention de tenue de compte dont la version en vigueur date du 1er mai 2002. Cette convention précise les conditions dans lesquelles l’État peut suivre en temps réel l’imputation sur son compte des 35 Md€ (en moyenne sur 2009) d’opérations quotidiennes réalisées en recettes, en dépenses ou en opérations de refinancement.

La convention, dont une nouvelle version est en cours de validation, est organisée autour des principes d’information, de sécurité et de neutralité. Les règles mises en place assurent à l’État de ne pas voir son solde dégradé après 16h15 en raison d’une imputation tardive de certaines opérations urgentes et prévoient la compensation financière par la Banque de France de toute erreur préjudiciable à l’État.

L’application de la convention fait l’objet d’un suivi mensuel entre la Banque de France, la direction générale des finances publiques et l’AFT.

Les mouvements financiers qui affectent le compte de l’État correspondent aux opérations :

– du budget de l’État, qu’il s’agisse des recettes fiscales et non fiscales, des dépenses de fonctionnement ou d’investissement ;

– des correspondants du Trésor, c’est-à-dire des entités qui sont tenues de déposer leurs fonds auprès de l’État (cas des collectivités locales, des établissements publics locaux et d’une majorité d’établissements publics nationaux) ;

– de l’AFT elle-même, au titre du financement de l’État à moyen et long terme et de la gestion de sa trésorerie (amortissement de la dette venant à maturité, émission de dette, rachat de titres, prêts, opérations de mise en pension).

La gestion de la trésorerie doit être mise en œuvre sous la forte contrainte d’interdiction faite à l’État de recourir à des avances de la Banque de France, conformément aux dispositions de l’article 123 du Traité sur le fonctionnement de l‘Union européenne. L’AFT doit, par conséquent, veiller à ce que la situation consolidée des flux de l’État et des correspondants du Trésor, telle que retracée sur le compte unique de l’État à la Banque de France, présente chaque soir un solde créditeur, une fois exécuté l’ensemble des opérations de la journée.

Si le solde du compte de l'État ouvert dans les livres de la Banque de France doit être chaque soir créditeur, le respect de cette obligation juridique doit être concilié avec l'intérêt financier de l'État. En effet, la trésorerie qui n’est pas placée et donc laissée sur le compte unique de l’État est rémunérée à un taux conventionnel inférieur, dans des conditions normales de marché, à celui du marché interbancaire. L’AFT limite donc dans toute la mesure du possible l'encours créditeur du compte unique, en adoptant une gestion de la trésorerie aussi proche que possible d'une « trésorerie zéro » tout en écartant le risque de découvert. Cet objectif a toutefois été adapté aux conditions prévalant depuis le



début de la crise financière (cf. infra l’indicateur d’optimisation du solde) : le taux servi par la Banque de France sur le compte du Trésor jusqu’au seuil de 300 M€ se révèle en effet presque toujours plus favorable que les conditions de rémunération proposées par le marché interbancaire si bien qu’à l’objectif de « trésorerie zéro » a été adjoint un objectif alternatif où le solde cible correspond au seuil de 300 M€.

Cette optimisation repose sur une gestion prévisionnelle du profil de trésorerie de l’État. Ce profil est marqué par le caractère asynchrone et déséquilibré des calendriers de recouvrement de recettes et d’exécution des dépenses : les dépenses courantes de l’État et de ses correspondants sont, en effet, relativement régulières au cours de l’année ; les recettes fiscales, de même que les flux de recettes et dépenses induits par la gestion de la dette sont à l’inverse concentrés sur quelques grandes échéances. Le caractère heurté de ce profil va croissant, suivant en cela la hausse des amortissements de dette consécutive à l’augmentation des volumes émis ainsi que celle du produit nominal des recettes fiscales.

Pour gérer ce décalage et disposer des liquidités nécessaires pour faire face aux échéances de paiement, l’AFT détermine les émissions de bons du Trésor à taux fixe et à intérêt précomptés (BTF) nécessaires et place les excédents ponctuels de trésorerie sur le marché interbancaire sous forme de prêts sans collatéral, de prises en pension de titres d’État ou de prêts à certains Trésors de la zone euro (Allemagne, Belgique, Finlande, Pays-Bas) avec lesquels elle a conclu des accords d’échange de trésorerie. En 2009, elle a ainsi réalisé avec ses contreparties bancaires 16 846 opérations sur le marché monétaire, sous forme de prêts/emprunts en blanc, de prises et mises en pension et de prêts à un certain nombre de Trésors de la zone euro. A l’exception des prêts aux Trésors européens, ces opérations donnent lieu à mise en concurrence entre contreparties : l’allocation des fonds est réalisée selon un critère de prix et, à prix égal, de meilleure sécurité. Le résultat de la rémunération des placements représentait, en 2009, 336 M€ (y compris la rémunération servie par la Banque de France). Cette recette vient en réduction de la charge de la dette de l’État.

II. CONTROLE DES RISQUES

Même si l’État, en tant que trésorier et émetteur de titres de créance, est dans une situation très spécifique, les risques auxquels il est confronté présentent des caractéristiques proches de celles que les établissements financiers doivent maîtriser.

Les risques auxquels l’État est confronté

Risque de taux. L’Agence France Trésor est structurellement et en permanence exposée au risque de taux.

Risque de liquidité. Même si l’État, à la différence des établissements bancaires, n’a pas d’activité de transformation, la maîtrise du risque de liquidité, qui consiste à faire en sorte que l’État soit en mesure d’honorer sa signature à tout moment, est au cœur de la mission de l’AFT. Ainsi, la gestion de trésorerie de l’État vise à rendre toujours possible l’exécution des dépenses et des recettes dans des conditions de sécurité maximale. Par ailleurs, la politique d’émission primaire a pour objectif d’assurer l’accès au marché obligataire en toutes circonstances. Cette politique repose sur des principes de prévisibilité, de stabilité et de transparence. Pour gérer le décalage infra-annuel entre ses recettes et ses dépenses et assurer un pilotage fin du compte du Trésor, l’État ajuste ses émissions de BTF. Il utilise comme support de sa politique de placements des instruments très liquides (dépôts en blanc à très brève échéance) ou très sécurisés (prises en pensions livrées d’espèces contre titres d’État faisant par ailleurs l’objet d’appels de marge). L’État a également signé des conventions avec plusieurs États étrangers permettant la négociation de prêts bilatéraux. Enfin, la conclusion de lignes de trésorerie avec plusieurs établissements financiers permet de faire face à un besoin de trésorerie immédiat. Des limites internes visant à encadrer le risque de règlement ont par ailleurs été définies.

Risque de change. L’AFT a mis en œuvre depuis 2006 des opérations de couverture du risque de change pour la contribution de la France à l’Association internationale de développement, au Fonds pour l’environnement mondial, au Fonds multilatéral d’investissement, au Fonds africain de développement et au Fonds asiatique de développement ainsi que pour les contributions internationales de la France à l’ONU pour le compte du ministère des affaires étrangères et européennes. Tous les emprunts en devises repris de l’Entreprise minière et chimique (EMC) et de la SNCF sont individuellement couverts par des contrats d’échange de devises.

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Risque de contrepartie. L’AFT applique en matière de contrôle des risques les règles et les procédures du Comité de la réglementation bancaire et financière (CRBF 97-02 modifié) une fois apportées les adaptations indispensables à la prise en compte des spécificités de l’État. Les contreparties de l’État sont essentiellement les spécialistes en valeur du Trésor (SVT) qui sont au nombre de 19. Le groupe des SVT comporte quatre établissements français et quinze établissements étrangers – six nord-américains, trois britanniques, deux allemands, deux suisses, un espagnol et un japonais – qui comptent parmi les acteurs les plus importants sur les marchés obligataires mondiaux. La solidité financière de ces établissements constitue l’un des critères de leur sélection. De plus, afin de circonscrire au maximum le risque de défaut, des conventions de marché de droit français ont été négociées. Elles prévoient des appels de marge quotidiens sur les opérations sur instruments financiers à terme et sur pensions livrées. Ces dernières opérations offrent même une double sécurité : elles sont non seulement sécurisées par le transfert de titres qui restent acquis à l’État en cas de défaut de la contrepartie, mais aussi par le biais des appels de marge qui réajustent quotidiennement la valeur de ces titres. Des conventions de trésorerie ont également été négociées avec quelques Trésors européens avec lesquels l’AFT réalise des opérations de placement. Le cahier interne de procédures de l’AFT fixe en outre des limites de risques définies en fonction de la taille des opérations et de la notation des contreparties. L’ensemble de ces procédures est couvert par l’audit contractuel réalisé chaque année par des auditeurs externes en application de l’article 113 de la loi de finances rectificative pour 2004.

Risque de règlement. Ce risque survient en cas de non versement par une contrepartie des sommes dues à la suite d’une erreur matérielle ou d’un défaut des circuits de paiement. Il est suivi en permanence par les équipes de l’AFT aussi bien au sein de la cellule trésorerie que celle du back office. Chaque opération est systématiquement confirmée au préalable avec les contreparties et son dénouement suivi au fil de l’eau grâce à une connexion en temps réel au compte de l’Etat à la Banque de France. Par ailleurs, des heures limites de paiement assorties de pénalités ont été instituées pour les appels de marge.

Risques opérationnels et informatiques. On les définit comme les « risques de pertes provenant de processus internes inadéquats ou défaillants, de personnes et systèmes ou d’événements externes ». A titre d’exemple, on peut citer les risques de traitement des opérations résultant d’une absence de procédure formalisée ou d’une insuffisance de formation du personnel, les risques de pertes d’information suite à une défaillance du système d’information, voire tout simplement les pannes affectant les liaisons téléphoniques ou les systèmes d’information. Ces risques mettent en cause l’obligation de maintien d’un compte toujours créditeur à la Banque de France de manière très différente. Certains peuvent en fait ne pas mettre en danger le solde du compte : la défaillance d’une contrepartie, par exemple, a essentiellement pour conséquence l’obligation de renégocier une nouvelle opération identique à celle décidée mais non honorée dans les conditions de marché prévalant au moment de la renégociation et expose donc l’agence à réaliser une transaction à des conditions moins favorables. En revanche, certains risques peuvent empêcher l’AFT de veiller à l’équilibre du compte (les accidents logistiques graves notamment) ou directement affecter le compte (mouvements non prévus, non règlement de sommes attendues).

Les principes d’organisation

Pour faire face à l’ensemble de ces risques, la fonction de contrôle des risques conduite par l’AFT vise à doter l’État d’un système de maîtrise des risques inhérents aux opérations d’emprunt et de trésorerie qui respecte les normes de marché. L’agence s’est assignée l’objectif de mettre en place une organisation, des règles et des procédures qui soient conformes, tout en s’adaptant aux spécificités de l’État, aux principes en vigueur dans la profession bancaire et notamment aux recommandations de la Commission Bancaire et reprises dans le règlement du Comité de la réglementation bancaire et financière (CRBF) n° 97-02.

Cela signifie que l’AFT vérifie en continu que ses opérations respectent les lois et règlements, sont inscrites dans des limites de risque, sont suivies et contrôlées jusqu’à leur bonne fin sur le compte du Trésor à la Banque de France et sont retracées à travers une information fiable et intègre. Ces règles supposent l’établissement de systèmes de contrôle au sein des unités opérationnelles de l’agence en charge de la gestion de la dette et de la trésorerie, l’instauration d’une indépendance fonctionnelle entre la négociation, la validation et le contrôle d’une transaction ainsi que l’établissement d’une piste d’audit.

La maîtrise du risque suppose aussi un contrôle des modalités de liaison avec les institutions et organismes publics et privés avec lesquels sont échangées des informations ou qui interviennent pour le dénouement des opérations.



Au-delà des partenaires naturels, que sont la Banque de France et les SVT, l’AFT utilise pour le paiement de la plupart des opérations financières les systèmes de règlement livraison de la société teneur des comptes titres de l’État (Euroclear). Elle est également en contact quotidien avec les services du CBCM qui assurent la comptabilisation des opérations.

Les principes d’organisation mis en œuvre sont :

– Un contrôle interne à deux niveaux. Conformément aux pratiques bancaires, l’AFT sépare le traitement administratif des opérations (dit activité de « post-marché » qui couvre le contrôle et le suivi des règlements, la validation, la confirmation, la pré-comptabilisation des transactions et la résolution des litiges) du contrôle des risques qui fixe le cadre de maîtrise des différents risques auxquels est exposée l’agence (mise en place d’une organisation adaptée, définition des procédures), effectue les contrôles de premier niveau, veille au respect des limites et établit des comptes-rendus sur ces sujets pour la direction générale.

– Un double contrôle externe des opérations. Conformément à la loi de finances rectificative pour 2004, un rapport d’audit contractuel est transmis chaque année au Parlement. Ce rapport porte sur le compte de commerce, les procédures de prudence mises en œuvre au sein de l’agence et de la Caisse de la dette publique, ainsi que sur les opérations effectuées en application des autorisations accordées dans la loi de finances. S’y ajoute l’audit comptable annuel de la Cour des comptes, désormais inscrit dans le cadre de la certification des comptes de l’État, et qui est effectué auprès de l’AFT depuis l’exercice 2002.

Conformément aux recommandations des auditeurs contractuels, l’AFT a lancé des travaux afin de structurer son dispositif d’audit interne. A ce titre, l’AFT a travaillé avec l’assistance d’un cabinet extérieur pour la définition de son approche et l’accompagnement dans ses travaux. Ce premier travail réalisé au cours de l’été a précisé notamment le cadre général de la fonction d’audit interne au sein de l’AFT, le périmètre d’intervention 2010, les normes et référentiel d’audit retenus et a documenté une cartographie des risques des activités de l’AFT. La mise en œuvre du plan d’audit interne sera, compte tenu de la taille réduite de l’AFT, confiée à un prestataire externe, ainsi que l’article 7 du règlement CRBF n° 97-02 l’autorise.

Les instruments du contrôle des risques

Le cahier interne de procédures. Il est approuvé par le directeur général du Trésor, président de l’agence. Le cahier des limites explicite les différentes limites de risque, leurs modalités de suivi et les comptes-rendus correspondants. Il détaille aussi les normes de déroulement des transactions et décrit en particulier le mécanisme d’appels de marge sur opérations de pensions livrées et sur instruments financiers à terme, qui permet à l’État de se prémunir contre le risque de défaut de contreparties.

La charte de déontologie. Elle s’inspire des textes existants dans le secteur financier et précise l’ensemble des règles auxquelles doit se conformer toute personne travaillant pour le compte ou dans le cadre de l’agence.

Le système d’information. Il permet la gestion des opérations de marché de l’État et l’alimentation automatique de la comptabilité de l'État sur le périmètre AFT. Parallèlement, les procédures de secours, qu’elles permettent de se replier sur les locaux de la Banque de France ou qu’elles reposent sur la mise en place d’un site de secours complet « de premier niveau » hors région parisienne en lien avec la direction générale des finances publiques, sont révisées et améliorées périodiquement.

La mise en place d’un référentiel comptable fondé sur les principes du plan comptable des établissements de crédit, qui s’intègre dans la refonte du système d’information, conduit non seulement à une comptabilité fondée sur les principes d’engagement - comme la nouvelle comptabilité de l’État - mais permet également de refléter plus étroitement dans les comptes les résultats de gestion de l’AFT et d’enrichir l’information financière publiée. L’AFT publie dans son rapport d’activité un rapport financier conforme à ce double référentiel, contribuant ainsi à maintenir l’agence au niveau des meilleures pratiques de place.

Ces actions de l’AFT participent de la modernisation de l’administration. Elles sont développées en partenariat avec la DGFIP, le CBCM et la Banque de France, et s’articulent avec les grands travaux de rénovation des systèmes engagés par ces institutions.

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Programme n° 117 OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE

OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE

OBJECTIF n° 1 : Couvrir le programme d’émission en toute sécurité

Le programme d’émission est majoritairement couvert par des adjudications, auxquelles participent les banques spécialistes en valeurs du Trésor (SVT). L’objectif premier de l’AFT est donc que ces opérations assurent la couverture du besoin de financement au long de l’année, avec une marge de sécurité suffisante. En conséquence, l’indicateur n°1 est défini comme le nombre d’adjudications non couvertes, avec pour objectif 0.

Par ailleurs, il est possible de mesurer le coefficient de sécurité des adjudications en comparant le volume des soumissions enregistrées au montant adjugé. Il convient de distinguer les taux de couverture des BTF de ceux des OAT et BTAN (indicateur n° 2).

L’AFT a pu couvrir toutes ses adjudications de titres de moyen et long terme en 2009. Le taux de couverture moyen s’établit à 209 %, en retrait par rapport au taux de 256 % atteint en 2008. Toutefois, le taux de couverture le plus bas, observé en janvier 2009, s’établit à 168 %, en nette progression par rapport à 2008 où le taux minimal avait été de 120 % en mars. Pour les BTF, le taux de couverture moyen est stable à 248 % contre 260 % en 2008. Le taux de couverture le plus bas observé pour une adjudication de BTF en 2009 a été de 189 %, contre 136 % en mars 2008, également en nette progression ; ce minimum a été atteint en juin 2009. Dans un contexte de diminution de la capacité de portage des titres par les intermédiaires ; de marché, à savoir les spécialistes en valeurs du Trésor, l’ajustement de la stratégie d’émission de l’État, notamment par la réouverture d’anciennes lignes obligataires et l’augmentation du nombre de lignes à chaque adjudication, a permis de préserver la sécurité des adjudications.

Les seuils fixés pour les taux de couverture des adjudications correspondent à ceux au-dessus desquels une adjudication est considérée par le marché, en l’état actuel, comme bien couverte. Le comportement de soumission aux adjudications dépend du contexte, notamment de l’appétit des investisseurs finaux et de la concurrence entre intermédiaires, aussi ces seuils peuvent-ils évoluer avec le temps. Par défaut, l’AFT a fixé comme objectif de long terme les niveaux qualifiés de bons par le marché actuel.

INDICATEUR 1.1 : Adjudications non couvertes (du point de vue du citoyen)

Unité 2008 Réalisation

2009 Réalisation

2010 Prévision PAP 2010

2010 Prévision actualisée

2011 Prévision

2011 Cible

Adjudications non couvertes Nombre 0 0 0 0 0 0

INDICATEUR 1.2 : Taux de couverture moyen des adjudications (du point de vue du citoyen)

indicateur de la mission


2009 Réalisation



2011 Prévision

2011 Cible

Adjudications de BTF % 260 248 200 200 200 200

Adjudications d’OAT et de BTAN % 256 209 150 150 150 150

Précisions méthodologiques

Les indicateurs sont construits à partir des données de chaque adjudication. Le taux de couverture moyen est égal à la moyenne pour chaque adjudication du rapport entre volume demandé et volume servi pondérée par le volume émis.


OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE Programme n° 117

OBJECTIF n° 2 : Améliorer la pertinence des choix de mise en oeuvre de la gestion de la dette obligataire

Dans le cadre d’un exercice budgétaire, le besoin de financement de l’État ainsi que le calendrier des adjudications (qui est à date fixe et rendu public avant le début de l’année en raison de la nécessaire prévisibilité de flux de cette importance sur le marché) s’imposent à l’AFT. Les choix de l’agence portent donc sur le rythme de réalisation du programme en cours d’année et les maturités émises un jour d’adjudication donné. L’objectif est ainsi de mettre en œuvre de façon la plus efficiente possible ces choix.

Indicateurs

Il s’agit d’évaluer la réalisation effective du programme d’emprunt soit par rapport à une réalisation « aveugle », autrement dit linéaire faite indépendamment de toute prise en compte des informations de marché reçues par l’agence (indicateur « temps »), soit par rapport à une exécution « normative » qui aurait été définie en début d’année, sur la base des informations alors disponibles, et appliquée sans dévier (indicateur « allocation »). Depuis 2003, les données quotidiennes relatives aux obligations sont enregistrées par deux automates représentant chacune de ces deux exécutions théoriques du programme, afin de juger a posteriori la pertinence des choix de l’agence effectués pour déterminer la maturité et le volume des lignes obligataires présentées aux adjudications.

Chacun des automates reflète spécifiquement les résultats associés à l’un des deux paramètres laissés à la liberté de jugement de l’agence : la répartition dans le temps du volume global émis (le calendrier des émissions) et le choix des maturités émises à chaque adjudication (leur allocation). Disposer d’un seul indicateur agrégé n’aurait pas permis de mettre clairement en évidence l’origine du résultat global obtenu. Ces automates prennent bien compte tous les types de titres de moyen et long terme émis par l’agence, dont les titres indexés sur l’inflation. Les BTF, qui sont émis de façon quasi-linéaire (chaque semaine) et pour des volumes très réguliers, sont exclus, jusqu’à présent, de l’analyse.

L’indicateur synthétique des écarts de coût de financement (ou spreads) construit par l’agence et qui compare les conditions de financement de la France et des autres États de la zone euro sur l’ensemble des maturités, est diffusé sur le site Internet de l’AFT (www.aft.gouv.fr). Il n’est pas repris ici car il reflète avant tout la qualité de signature de la République française, laquelle dépend surtout de l’évolution des finances publiques et de l’économie nationale.

Indicateur « temps »

L'AFT obtient en 2009 un résultat très proche de l'automate et ne s’en écarte que de + 2,9 points de base. Cela signifie que le programme réalisé par l’agence ne s’écarte que de +0,029% – en équivalent 10 ans, c'est à dire traduit en un endettement sur 10 ans seulement – du programme de référence (endettement réalisé par un « robot » de manière linéaire tous les jours). Cette performance, en accord avec l’intervalle ciblé par l’indicateur (de ±10 points de base) traduit le fait que les évolutions générales des taux sur l’année sont bien reflétées par les taux obtenus lors des adjudications.

Indicateur « allocation »

L’AFT obtient en 2009 un écart de + 2,4 points de base. Cela signifie que le programme réalisé par l’agence – en équivalent 10 ans – ne s’écarte que de + 0,024% du programme de référence (programme d’émission indicatif déterminé par l’AFT en début d’année) traduit dans son équivalent 10 ans. Cette performance suggère que l’adaptation nécessaire du programme prédéterminé aux évolutions de la demande au cours de l’année 2009 n’a pas engendré de distorsion en termes de coût de financement.

Il convient de noter que la marge de manœuvre de l’AFT est en pratique faible, en raison des volumes d’émission qu’elle doit réaliser et de la nécessité correspondante d’une action qui soit lisible et prévisible pour le marché. Ceci veut dire en fait qu’il ne lui faut pas viser des fluctuations fortes par rapport au résultat des automates, mais chercher au contraire à s’en approcher le plus possible. Par ailleurs, comme le marché réagit aux variations de l’offre et de la demande et les anticipe, une obligation faisant l’objet d’une émission voit son taux monter dès l’annonce de l’adjudication. En conséquence, une gestion qui serait effectivement passive (soit linéaire, soit conforme à un schéma fixé pour l’année) enregistrerait nécessairement une sous-performance par rapport à l’automate. Symétriquement, tout lancement d’une nouvelle ligne est pénalisant par rapport aux automates. L’interprétation des objectifs et des résultats doit donc tenir compte de ces contraintes.

32 PLF 2011



Valeurs cibles

Compte tenu de la nécessité d’une action qui soit lisible et prévisible pour le marché et des particularités techniques des indicateurs dues aux comportements du marché, l’AFT doit viser des fluctuations par rapport aux deux automates qui restent dans des marges étroites.

INDICATEUR 2.1 : Indicateur temps (du point de vue du citoyen)


2009 Réalisation



2011 Prévision

2011 Cible

Ecart de performance entre la stratégie d’émission réelle et les résultats qu’une réalisation linéaire du programme d’émission aurait obtenus (mesuré en valeur de marché et exprimé en points de base équivalent 10 ans)

Points de base +4,1 +2,9 +10 à -10 +10 à -10 +10 à -10 +10 à -10


En partant de l’ensemble des obligations émises au cours d’une année (en respectant les maturités et les volumes associés), l’automate compare les taux résultant de la politique d’émission réelle par rapport à ce qu’aurait donné une réalisation linéaire et quotidienne du programme d’émission. C’est-à-dire que l’automate émet chaque jour ouvré sur l’ensemble des maturités un volume constant de façon à ce qu’en fin d’année il ait émis sur chaque maturité le même encours que l’AFT. Dans ce cas, la sous (sur)-performance de l’agence mise en évidence par cet indicateur viendra des choix concernant le calendrier des opérations, mais aussi, mécaniquement, de l’existence même, pour des raisons opérationnelles, des dates d’adjudication prédéterminées.

Un écart de -10 signifie que le programme réalisé par l'agence, traduit dans son équivalent 10 ans (c'est-à-dire traduit en un endettement sur 10 ans seulement) est moins coûteux en charge d'intérêt de 10 points de base que le programme de référence (endettement réalisé de manière linéaire tous les jours) traduit dans son équivalent 10 ans. L’objectif lié à cet indicateur est d’être au plus près des automates en valeur absolue, conformément avec les principes de prévisibilité et de transparence qui ont guidé les émissions de l’AFT depuis sa création.

INDICATEUR 2.2 : Indicateur allocation (du point de vue du citoyen)


2009 Réalisation



2011 Prévision

2011 Cible

Ecart de performance entre le programme réel d’émission et les résultats que la stratégie de référence définie en début d’exercice aurait obtenus (mesuré en valeur de marché et exprimé en points de base équivalent 10 ans)

Points de base +0,5 +2,4 +10 à -10 +10 à -10 +10 à -10 +10 à -10


Cet indicateur consiste à simuler un programme d’émissions indicatif déterminé ligne par ligne par l’AFT en début d’année. Ce programme suit un calendrier identique à celui des adjudications effectivement mises en œuvre. Il compare ainsi à la fin d’une année les différences de valorisation entre le portefeuille qui aura été effectivement émis et celui associé au programme indicatif de référence prédéterminé. Ces deux portefeuilles auront été émis aux mêmes dates mais auront des compositions différentes en termes d’encours par maturité. L’indicateur mesure la pertinence des choix de l’agence effectués pour tenir compte des conseils des SVT et des conditions de marché particulières et l’amenant à s’écarter du programme indicatif prédéterminé.

Un écart de -10 signifie que le programme réalisé par l’agence, traduit dans son équivalent 10 ans (c’est-à-dire traduit en un endettement sur 10 ans seulement) est moins coûteux en charge d’intérêt de 10 points de base que le programme de référence (endettement réalisé de manière normative selon un schéma prédéterminé) traduit dans son équivalent 10 ans.

Pour les deux indicateurs, les écarts de performance entre le stock réel et le stock simulé sur chaque maturité sont mesurés en valeur de marché afin de prendre en compte non seulement les économies d’intérêt écoulées mais également l’espérance des économies d’intérêt futures. Pour faciliter la lecture des différents résultats, les performances sur chaque produit et chaque maturité sont ensuite exprimées par rapport à un « benchmark

synthétique 10 ans ». Les résultats sont exprimés en points de base équivalent 10 ans. Un signe + implique une sous-performance par rapport aux automates.



OBJECTIF n° 3 : Piloter la durée de vie moyenne de la dette après swaps

Les taux d’intérêt à court terme étant en général moins élevés que les taux à long terme, une réduction de la durée de vie de la dette permet, en moyenne sur longue période, d’alléger la charge d’intérêt. En contrepartie, la volatilité de cette charge est plus élevée du fait de l’accroissement du risque de refinancement : une partie plus importante de la dette doit être renouvelée chaque année, ce qui met davantage l’État en risque sur l’évolution des taux.

L’AFT a développé un modèle qui quantifie le risque pris en fonction des économies réalisées par une réduction de la durée de vie moyenne de la dette. Sur la base de cette analyse, la mise en œuvre d’une stratégie progressive de réduction de la durée de vie moyenne du portefeuille de dette a été décidée par le ministre chargé de l’économie en octobre 2001.

L’AFT a souhaité atteindre cet objectif sans que cela influe sur sa politique d’émission primaire. Notamment, il est souhaitable de conserver la liquidité des obligations émises, en particulier celle des titres de maturité longue (10 ans et plus) dont la demande est amenée à croître du fait notamment des réformes prudentielles affectant les fonds de pension et les entreprises d’assurance. La réduction de la durée de vie moyenne a été mise en œuvre sans modifier significativement la politique d’émission primaire, en recourant aux opérations de contrats d’échange de taux d’intérêt (« swaps »).

L’AFT a ainsi déployé un portefeuille de swaps de taux d’intérêt, d’un montant de 61 Md€ de l’automne 2001 à l’été 2002. De façon à réduire la durée de vie moyenne de sa dette, l’État est receveur de taux fixe long et payeur de taux fixe plus court. Ce portefeuille initial de swaps a permis de réduire la durée de vie moyenne de la dette de 80 jours. Le rythme souhaité de baisse de la durée de vie moyenne de la dette était de 0,5 an chaque année.

Cependant, le modèle développé par l’AFT confirme que la mise en œuvre de ce portefeuille de swaps et, partant, de la réduction de la durée de vie moyenne de la dette n’est possible que sous certaines conditions de marché portant sur le niveau des taux et la volatilité.

A l’été 2002, ces conditions de marché n’étaient plus vérifiées, et les opérations de swaps se sont interrompues : le ministre des finances a annoncé publiquement la suspension du programme en septembre 2002, en indiquant que l’action de réduction de la durée de vie moyenne serait reprise et rendue publique dès que les conditions de marché s’y prêteraient à nouveau. Aucune nouvelle opération d’échange d’intérêt long contre intérêt court n’a été conclue depuis, et seuls des swaps courts arrivés à échéance ont été renouvelés (afin de limiter l’exposition au taux court variable).

L’indicateur retenu actuellement est la durée de vie moyenne de la dette négociable de l’État après swaps.

Hors reprise des opérations de swap, un objectif de durée de vie moyenne de 6,9 années fin 2011, identique à celui attendu fin 2010, est retenu.

INDICATEUR 3.1 : Durée de vie moyenne de la dette après swaps (du point de vue du contribuable)


2009 Réalisation



2011 Prévision

2011 Cible

Durée de vie moyenne de la dette après swaps

Année 6,8 6,6 6,8 6,9 6,9 SO


La durée de vie moyenne de la dette est calculée à partir de la maturité résiduelle de l’ensemble des titres à court terme (BTF), moyen terme (BTAN) et long terme (OAT y compris indexées). Ces maturités sont pondérées par l’encours de chaque ligne.

L’effet des swaps sur la réduction de la durée de vie moyenne correspond au produit du montant des swaps réalisés par la différence de maturité entre les swaps receveur et payeur de taux fixe. L’ensemble est rapporté à l’encours total de la dette. La réduction de la durée de vie moyenne due à l’encours de swaps était fin 2009 de 13 jours.

La modification de la durée de vie moyenne de la dette modifie la sensibilité de la dette et de la charge d’intérêt aux mouvements de taux d’intérêt. L’indicateur le plus pertinent pour mesurer cette sensibilité est celui de la duration. La duration se calcule comme la moyenne pondérée des durées à attendre avant que ces flux ne soient versés, les coefficients de pondération étant les flux actualisés de coupons et de principal. La duration diffère sensiblement suivant la nature des titres :

- la duration des obligations nominales est proche de leur durée de vie résiduelle ;

- la duration d’une obligation indexée sur le TEC est très faible, voisine d’un trimestre (c’est à dire l’horizon de fixation du taux d’intérêt du titre) ;

34 PLF 2011



- la duration d’une obligation indexée sur l’inflation est plus élevée que celle d’une obligation nominale de même échéance, car ses flux sont davantage concentrés au moment du remboursement (du fait de l’indexation du capital remboursé in fine sur l’augmentation de l’indice des prix sur la durée de vie de l’OAT) ;

- la duration d’un swap est liée à sa durée de vie résiduelle (comme pour les obligations nominales).

A partir de la duration, l’évolution au premier ordre de la valeur de marché d’un titre pour une variation de 1 point de base de son taux de rendement s’obtient en multipliant la variation du taux (1 point de base = 0,01 % = 0,0001) par la duration divisée elle-même par le coefficient d’actualisation à 1 an associé au taux de rendement du moment (ce produit est aussi appelé « duration modifiée »). Par exemple, un titre de duration 10 ans et de taux de rendement 5% verra sa valeur de marché diminuer de (0,0001 x 10 / (1+0,05)) = 0,00095 = 0,095 %, soit une duration modifiée de 9,5.

La duration de la dette après swaps s’est établie fin 2009 à 5,1 ans.

La mise en place du portefeuille de swaps a permis de réduire initialement la duration de 63 jours. Du fait de l’arrêt du programme de swaps, la contribution du portefeuille de swaps à la baisse de la duration de la dette n’est plus que de 9 jours fin 2009.

Evolution de la durée de vie moyenne et de la duration après swaps

Années 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Durée de vie moyenne après swaps 6,0 5,7 5,6 6,1 6,6 7,0 7,1 6,8 6,6

Duration modifiée après swaps 4,5 4,4 4,3 4,8 5,3* 5,4 5,3 5,3** 5,1

* un nouveau mode de calcul de la duration – lié à l’utilisation d’un nouvel outil informatique – entraîne une modification de cette valeur par rapport à celle présentée dans le PLF 2007 (l’arrondi donnait alors 5,2 ans contre 5,3 ans avec ce nouveau procédé de calcul).

** la duration modifiée reste stable entre 2007 et 2008 alors que la durée de vie moyenne diminue. Ceci est dû à la baisse générale des taux entre 2007 et 2008, la duration modifiée étant une fonction décroissante du taux de rendement à flux constants.

OBJECTIF n° 4 : Optimiser le solde du compte de l’Etat à la Banque de France en fin de journée en fonction des conditions de marché

En application de l’article 123 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, qui interdit aux États membres de recourir aux avances de la Banque centrale, le solde du compte de l’État ouvert dans les livres de la Banque de France doit toujours être créditeur. Dans le même temps, l’AFT s’attache à limiter l’encours créditeur de ce compte, en adoptant une gestion optimale de la trésorerie de l’État.

Habituellement, cet optimum consiste à se rapprocher le plus possible d’une « trésorerie zéro ». En effet, la trésorerie qui n’est pas placée et donc laissée sur le compte unique de l’État à la Banque de France est rémunérée1, dans des conditions normales de marché, à un taux inférieur à celui du marché interbancaire.

Or les journées où les conditions de rémunération qui peuvent être obtenues sur le marché interbancaire sont moins favorables que celles offertes par la Banque de France jusqu’au seuil de 300 M€ tout en restant plus favorables que celles offertes au-delà de ce seuil (journées dites de « faible taux ») ont fortement augmenté à compter de 2008 à la suite de la crise financière et aux fortes tensions qu’elle a engendrées sur le marché interbancaire. Dans ces conditions, il n’était guère pertinent de se limiter à un indicateur excluant de telles journées de « faible taux ».

Deux cibles ont ainsi été définies pour le solde du compte à la Banque de France : une cible haute, définie par la fourchette 290/310 M€, pour les journées de « faible taux » ; une cible basse, définie par la fourchette 70/80 M€ pour les autres journées. L’indicateur est alors égal au pourcentage de jours où l’une ou l’autre des deux cibles a été atteinte. Restent toutefois exclues les journées de « faible demande », caractérisées par des taux très bas, inférieurs à la rémunération offerte par la Banque de France au-delà du seuil de 300 M€ (il ne serait pas dans l’intérêt du contribuable de minimiser le solde déposé en fin de journée sur le compte unique). Le nombre de jours pris en compte dans le calcul de l’indicateur dépasse 200 en 2007, 2008 et 2009. Les conditions de marché du premier semestre 2010, marquées par l’excès de liquidité, ont vu se multiplier les journées de « faible demande » (environ 70). L’environnement financier pourrait toutefois changer de ce point de vue assez rapidement.

L’indicateur montre une amélioration sensible de la performance entre 2007 et 2009 (cible atteinte dans 69 % des cas en 2007, dans 76 % des cas en 2008 et dans 85 % des cas en 2009). En l’absence de nouveaux éléments majeurs attendus dans le pilotage du compte de l’État à la Banque de France, la cible est fixée à un niveau proche de la moyenne des réalisations 2008 et 2009.

1 Le barème, dégressif, défini par la convention entre l’État et la Banque de France entrée en vigueur le 1er juin 2002 est fonction du seuil de 300 M€.



INDICATEUR 4.1 : Solde du compte de l’Etat à la Banque de France en fin de journée (du point de vue du contribuable)


2009 Réalisation



2011 Prévision

2011 Cible

Pourcentage de journées où la cible fixée au départ pour le solde a été atteinte

% 76 85 75 80 80 80


Sont retenues dans le calcul les journées où l’AFT vise une « trésorerie zéro » (soit, en pratique, et pour des raisons de sécurité, une cible de 70/80 M€) ainsi que celles où elle décide de maintenir un niveau du compte plus élevé (cible de 290/310 M€), l’alternative du placement sur le marché étant contraire à l’intérêt financier du contribuable.

OBJECTIF n° 5 : Placer les excédents ponctuels de trésorerie de l’Etat au meilleur prix

Les excédents de trésorerie dont dispose l’État font l’objet de placements sur les marchés financiers. Ceux-ci prennent la forme d’opérations de dépôt sur le marché interbancaire et de pension livrée, effectuées auprès de contreparties sûres en termes de qualité de signature : les spécialistes en valeurs du trésor (SVT) et certains États de la zone euro (Allemagne, Belgique, Finlande et Pays-Bas). L’objectif de ces placements est d’obtenir le meilleur taux de rémunération possible. L’AFT a retenu comme critère de référence le taux de l’EONIA (European OverNight Index

Average). Ce taux représente le taux moyen, pondéré par les volumes, des prêts à un jour réalisés sur le marché interbancaire par un panel d’établissements bancaires de la zone euro. La plupart des services de trésorerie des grands établissements financiers et des grandes entreprises utilisent également cette référence comme critère de rémunération de leurs placements au jour le jour.

L’objectif de l’État est donc, lorsqu’il place ses excédents en pension ou en dépôts, d’obtenir la meilleure rémunération possible par rapport à la moyenne du marché. Les indicateurs de performance ont été élaborés en tenant compte des spécificités des outils dont dispose l’AFT pour placer les excédents de trésorerie disponibles sur le compte de l’État à la Banque de France. Il s’agit :

– des prises en pension de titres d’État depuis 1995 ;

– de dépôts sur le marché interbancaire de l’euro ou auprès d’États européens depuis le début de l’année 2000.

En pratique, le niveau de rémunération sur les opérations de pension a été distingué de celui obtenu sur les dépôts auxquels l’AFT a recours pour les placements les plus courts. En règle générale les taux d’intérêts obtenus sur les opérations de pension sont en effet un peu moins favorables que sur les dépôts.

La performance obtenue est en partie dépendante de la qualité des prévisions de solde : meilleure est la prévision, plus il est possible d’effectuer les placements tôt dans la journée et meilleur est, en général, le taux de rémunération obtenu. Les progrès réalisés dans la gestion du compte ont donc contribué à l’amélioration de la performance. Ces progrès tiennent, en premier lieu, à la convention entre l’État et la Banque de France, entrée en vigueur en 2002, qui a permis d’améliorer durablement les conditions techniques de la gestion du compte du Trésor tenu dans les livres de la Banque de France. Ces progrès sont, en second lieu, le fruit d’un effort constant d’amélioration de la prévisibilité des opérations financières affectant le compte du Trésor. A cet égard, l’encadrement de la pratique financière dite du « crédit immédiat » le 1er octobre 2003 et la mise en place de l’annonce préalable par les collectivités territoriales et leurs établissements publics des opérations financières qu’elles initient et qui affectent le compte du Trésor puis son extension aux établissements publics nationaux (voir infra) ont constitué des avancées décisives.

En terme de performance des placements, les marges d’amélioration semblent désormais limitées, d’autant plus que les facteurs adverses sont croissants : la contribution de la gestion de la trésorerie à la maîtrise annuelle de la dette de l’État, par exemple via la hausse des dépôts des correspondants, se traduit par une volatilité accrue du profil infra-annuel. De plus, l’amplitude des mouvements de trésorerie croît de manière structurelle avec l’augmentation des amortissements de titres de dette lié à l’accroissement de la taille du portefeuille et avec l’augmentation nominale des recettes du seul fait de l’inflation.

36 PLF 2011



La crise financière a contribué, indépendamment de la qualité de la prévision et de la gestion des placements, à dégrader les indicateurs. Entamée en 2008, cette dégradation s’est un peu accentuée en 2009 de sorte que la performance apparente pour 2010 est attendue en léger retrait par rapport à celle de 2009. Par comparaison à l’EONIA, cette dégradation de la performance des placements provient de trois facteurs. En premier lieu, elle est due au niveau de fixation élevé de l’EONIA. L’écart entre le taux obtenu et la référence du marché s’explique par la différence qui existe entre les conditions de financement des SVT et celles de l’ensemble des banques retenues pour le calcul du taux de référence. Il ne traduit donc pas une réelle dégradation de la rémunération obtenue des SVT. En second lieu, elle s’explique par l’augmentation des volumes à placer du fait du doublement du solde spontané du compte passé de 20,7 Md€ en moyenne en 2008 à 44,6 Md€ en 2009. En troisième lieu, l’abondance de liquidités présentes sur le marché interbancaire du fait de la politique monétaire suivie par la Banque centrale européenne participe à l’érosion de la performance des placements.

Il est fait le choix de retenir, pour 2011, des objectifs en niveau identiques à ceux des années passées, soit l’EONIA pour les dépôts et l’EONIA moins 0,02 % pour les pensions livrées, dans la mesure où ces indicateurs restent pertinents si les tensions sur le marché interbancaire se dissipent totalement.

INDICATEUR 5.1 : Rémunération des opérations de dépôts (prêts de liquidités) réalisées avec les Spécialistes en Valeur du Trésor (SVT)

(du point de vue du contribuable)


2009 Réalisation



2011 Prévision

2011 Cible

Rémunération des opérations de dépôts (prêts de liquidités) réalisées avec les Spécialistes en Valeur du Trésor (SVT)

% EONIA - 0,008

EONIA - 0,025

EONIA EONIA - 0,07 EONIA EONIA

INDICATEUR 5.2 : Rémunération des opérations de pensions livrées réalisées avec les Spécialistes en Valeur du Trésor (prêts de liquidités garantis par une mise en pension auprès du Trésor de titres d’Etat d’un montant équivalent)

(du point de vue du contribuable)


2009 Réalisation



2011 Prévision

2011 Cible

Rémunération des opérations de pensions livrées réalisées avec les Spécialistes en Valeur du Trésor (prêts de liquidités garantis par une mise en pension auprès du Trésor de titres d’Etat d’un montant équivalent)

% SWAP EONIA -

0,045

SWAP EONIA -

0,063

SWAP EONIA - 0,02

SWAP EONIA - 0,07

SWAP EONIA - 0,02

SWAP EONIA - 0,02


Les indicateurs font l’objet d’un suivi quotidien des services de l’AFT, ainsi que du CBCM permettant une vérification des résultats obtenus.

L’EONIA est calculé chaque soir, ce qui permet une comparaison directe avec le taux des opérations de prêts de l’AFT (indicateur n°1). Pour ce qui est des opérations de pension, en général d’une durée supérieure à un jour, la référence à l’EONIA ne peut être directe et la comparaison est donc réalisée en s’appuyant sur les contrats d’échanges de taux de maturité correspondante (SWAP EONIA).

OBJECTIF n° 6 : Améliorer l’information préalable par les correspondants du Trésor de leurs opérations financières affectant le compte du Trésor

La gestion de la trésorerie de l’État est fortement tributaire de la qualité des prévisions de moyen terme et des annonces de court terme sur les mouvements de trésorerie des correspondants du Trésor. En effet, le compte unique de l’État à la Banque de France retrace les mouvements de trésorerie des services centraux et déconcentrés de l’État (45,1 % des flux quotidiens), des établissements publics nationaux (23,3 %), des collectivités territoriales et de leurs établissements publics locaux (28,5 %) ainsi que d’un certain nombre d’autres organismes (3,1 %), au premier rang desquels les banques centrales africaines de la zone franc ou la Caisse des dépôts et consignations. L’anticipation de ces mouvements conditionne la sécurité de la gestion du compte et le placement dans les meilleures conditions des excédents de trésorerie.



Historiquement, l’enrichissement de l’information transmise à l’AFT a permis un progrès significatif dans la gestion de la trésorerie. Ainsi, la mise en place du système d’annonces au Trésor (SAT) en 1999 a entraîné une réduction forte de l’encaisse de fin de journée conservée par l’État sur son compte unique à la Banque de France et l’adoption d’une gestion véritablement active de la trésorerie.

Cet enrichissement de l’information transmise à l’AFT par les correspondants du Trésor s’est accéléré et systématisé depuis 2004 grâce notamment à la mise en place des systèmes d’annonce des opérations réalisées par l’institut d’émission d’outre-mer et par les collectivités territoriales et les établissements publics locaux.

Dernièrement, une étape supplémentaire dans l’évolution des outils de gestion de la trésorerie de l’État a été franchie avec la bascule de la Banque de France sur un nouveau logiciel de tenue de compte (EVCLI) qui, notamment, centralise les flux d’annonces à l’AFT. Il a fiabilisé le système des annonces et a enrichi le contenu de l’information transmise au teneur de compte. A brève échéance, les évolutions d’EVCLI devraient permettre à l’AFT de disposer d’un « verrou technique » complétant le dispositif actuel d’annonces et permettant à l’AFT de bloquer temporairement l’exécution de mouvements non annoncés.

Dans le même temps, la politique d’optimisation de la gestion de la trésorerie au regard de l’endettement a favorisé une amélioration des procédures internes à l’État. Dans un premier temps, une circulaire du 7 avril 2006 demandait aux services du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie d’améliorer sensiblement les remontées d’information à l’AFT : dans ce cadre, avait ainsi été mise en œuvre, en 2006, une annonce systématique des mouvements de trésorerie par la direction générale du Trésor (contributions internationales, flux liés aux participations de l’État, flux liés aux relations avec le secteur bancaire), par l’agence comptable des impôts de Paris (virements internationaux), par l’agence comptable centrale du Trésor et par la direction du budget. Dans un second temps, le ministre a adressé une feuille de route aux directeurs du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, le 3 mai 2007 qui établit les réformes à conduire pour sécuriser la neutralité de la contribution de la gestion de la trésorerie à l’endettement de l’État.

La qualité de l’information transmise à l’AFT est mesurée par le taux d’annonce préalable des opérations financières des collectivités territoriales. Le choix de ce critère s’explique par l’adoption dans la loi de finances rectificative pour 2004 d’une disposition définissant le principe et les modalités de l’annonce préalable des opérations financières des collectivités. Plus précisément, le champ considéré est celui des opérations financières de plus d’un million d’euros, qui doivent être annoncées la veille, en conformité avec le décret du 5 juillet 2004 pris en application de l’article 117 de la loi de finances pour 2004 établissant le principe d’une information préalable. Cette mesure est complétée par le taux d’annonce préalable des opérations financières des établissements publics nationaux qui sont soumis aux mêmes obligations en vertu du décret n° 2007-1393 du 27 septembre 2007 relatif aux opérations financières des établissements publics nationaux qui affectent le compte du Trésor, décret qui complète le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique.

Les résultats obtenus dépendent au premier chef du comportement des collectivités territoriales et des établissements publics. Il reste que l’action des services de l’État joue également un rôle majeur. Les comptes des collectivités locales et des établissements publics nationaux régis par le décret n° 62-1587 sont, en effet, tenus par le réseau de la DGFiP, l’information sur les annonces est transmise par les comptables du réseau, la supervision de la qualité de cette transmission est exercée conjointement par les services centraux de la DGFiP et par l’AFT. A cet égard, le mécanisme des annonces préalables peut donner lieu à l’organisation de journées d’études animées par la DGFiP et l’AFT dans les trésoreries générales de région. Au total, l’efficacité et la fluidité du dispositif administratif de l’État sont donc bien des facteurs du succès du système d’annonce, aussi bien que la coopération des collectivités territoriales.

Pour l’avenir, les évolutions de l'application EVCLI de tenue de compte à la Banque de France devraient doter l’AFT d’un niveau de contrôle supplémentaire sur l’exécution de mouvements non annoncés complétant le dispositif réglementaire d’annonces. La Banque de France annonce la livraison du module de « supervalidation » au cours du second semestre de 2010. Il permettra au gestionnaire de trésorerie de maîtriser l’exécution en compte des virements unitaires d’un montant supérieur ou égal à 1 M€ non annoncés la veille.

Il constitue donc une évolution significative concourant à une meilleure optimisation de la gestion de trésorerie, le module permettant au trésorier de bloquer les virements émis par les comptables en infraction avec la réglementation. L’exécution en serait reportée au lendemain.

38 PLF 2011



A terme, il en résultera une amélioration des taux d'annonces des collectivités territoriales et des établissements publics nationaux dans la mesure où les comptables en infraction seront mieux ciblés et rappelés à leur obligation d’annoncer leur dépense à J-1. Toutefois, la validation par le trésorier du virement en infraction continuera de dégrader l’indicateur puisque, même si la trésorerie de l’État permet son exécution, la règle reste l’annonce à J-1.

INDICATEUR 6.1 : Taux d’annonce par les collectivités territoriales de leurs opérations financières supérieures à un million d’euros et affectant le compte du Trésor

(du point de vue du citoyen)


2009 Réalisation



2011 Prévision

2011 Cible

Taux d’annonce par les collectivités territoriales et par leurs établissements publics de leurs opérations financières supérieures à un million d’euros et affectant le compte du Trésor

% 93 93 95 95 95 95


L’indicateur est suivi conjointement par la DGFiP et l’AFT. En termes techniques, il est construit à partir des annonces d’opérations financières des collectivités territoriales et de leurs établissements publics réalisées par les comptables publics dans le cadre d’un mode rénové de transmission des virements à la Banque de France. La lettre n° 2007/11/6668 du 15 novembre 2007 de la direction générale de la comptabilité publique adressée aux trésoriers payeurs généraux a informé les comptables de l’évolution des applications de gestion de tenue de comptes de la Banque de France et notamment du nouveau dispositif d’annonce des virements supérieurs à 1 M€, le système d’annonce SAT devenant un dispositif de secours. Ainsi, à J-1 entre 15h et 18h, les comptables sont tenus d’envoyer à la Banque de France, les ordres de virement d’un montant unitaire supérieur à 1 M€ qu’ils souhaitent voir exécutés le jour J via l’applicatif dédié. Au cours de l’après-midi du jour J-1, la Banque de France envoie à l’AFT ces informations constitutives d’annonces sous forme de fichiers directement intégrés dans son nouveau système de gestion de compte, SIFT-Trésorerie.

Le taux d’annonce est calculé en rapportant le montant des opérations annoncées chaque jour au montant des débits effectivement constatés sur le compte du Trésor. Le chiffre donné correspond à une moyenne des taux d’annonce quotidiens afin d’éviter l’effet de compensation qui résulterait d’un chiffrage sur l’année dans lequel les « défauts » d’annonce seraient compensés par les annonces supérieures à l’exécution constatée certains jours. Considérant qu’une sur-annonce se traduit par une perte d’opportunité en matière de placement, ces dernières sont pénalisées comme les défauts d’annonces, ce qui constitue une évolution méthodologique. Le taux est calculé par moyenne simple pour chaque département et par moyenne pondérée pour la restitution du taux national afin de mieux rendre compte de la perturbation réelle subie en trésorerie.

INDICATEUR 6.2 : Taux d’annonce par les établissements publics de leurs opérations financières supérieures à un million d’euros et affectant le compte du Trésor

(du point de vue du citoyen)


2009 Réalisation



2011 Prévision

2011 Cible

Taux d’annonce par les établissements publics nationaux de leurs opérations financières supérieures à un million d’euros et affectant le compte du Trésor

% 87 92 93 95 95 95


L’indicateur ne porte que sur les établissements publics soumis au décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique et visés en tant que tel par la règle d’annonce introduite par le décret n° 2007-1393 du 27 septembre 2007 relatif aux opérations financières des établissements publics nationaux (EPN) qui affectent le compte du Trésor.

La méthode de calcul reprend en tout point celle retenue pour le calcul du taux d’annonce des collectivités territoriales décrite à l’indicateur 6.1.

L’obligation d’annonce exigée par le décret est d’ores et déjà appliquée à l’ensemble des établissements visés, mais il est à noter que les opérations des EPN dont les comptes sont tenus par le CBCM sont exclues du calcul compte tenu des particularités présentées tant par le comptable que par les établissements. Il ne s’agit pas d’une entorse aux dispositions du décret car l’obligation d’annonce pèse déjà sur ces établissements depuis plusieurs années et, d’ailleurs, de façon plus large, car elle s’applique autant aux dépenses qu’aux recettes. En outre, les opérations initiées par ces établissements sont suivis individuellement au quotidien par l’AFT. Le fondement de cette exclusion du calcul trouve son origine dans la spécificité de leurs opérations puisque leur montant précis n’est souvent pas connu à J-1, ce qui empêche l’envoi de l’ordre de virement à la Banque de France. De surcroît, la distinction du périmètre des opérations s’avèrerait délicate tant les correspondants du CBCM qui exécutent leurs opérations sur le code flux 154, base de calcul de l’indicateur, présentent des qualifications juridiques hétérogènes.

Le calcul de cet indicateur peut présenter un biais car il est basé sur les mouvements financiers constatés sur les codes flux 54 et 154, codes qui peuvent occasionnellement supporter des opérations initiées par d’autres entités que des EPN.

L’indicateur est suivi conjointement par la DGFiP et l’AFT.



OBJECTIF n° 7 : Obtenir un niveau de contrôle des risques de qualité constante et qui minimise la survenance d’incidents

L’objectif vise à soumettre les risques liés aux exécutions des opérations financières de l’État à un contrôle efficace et au niveau des normes du marché. Il s’agit d’un objectif transversal qui concerne aussi bien les opérations de gestion de la dette que celles de la trésorerie.

Pour tenir compte de l’élargissement des missions confiées à l’AFT, il est apparu nécessaire de détailler les indicateurs pour qu’ils reflètent, chaque fois que cela semblait pertinent, le contrôle des opérations de couverture des risques financiers de l’État réalisées par l’AFT (achats de produits pétroliers pour le ministère de la défense, couverture du risque de change pour le ministère des affaires étrangères).

L’objectif est déterminé par la contrainte absolue d’un compte créditeur à la Banque de France, par la gamme des opérations réalisées par l’AFT et par l’internationalisation de ses contreparties. Il s’agit de pouvoir déceler au plus vite les dysfonctionnements ou les incidents qui pourraient se faire jour dans la bonne exécution des opérations de dette et de trésorerie, d’y parer et d’en mesurer l’impact.

Sont ainsi définis deux indicateurs, eux-mêmes décomposés en sous-indicateurs.

Indicateur n° 7.1 : Qualité du système de contrôle (occurrence des incidents ou infractions)

Il s’agit d’apprécier la qualité du système de contrôle mis en place par l’AFT. L’indicateur est lui-même divisé en deux sous-indicateurs. Des cahiers de procédures distincts détaillant les principes qui s’appliquent à la réalisation des opérations réalisées pour d’autres entités de l’État ont été élaborés. Leur non-respect fera désormais l’objet d’un suivi spécifique.

Premier sous-indicateur : nombre d’incidents ou infractions au cahier interne de procédures

Le cahier détaille les types d’opérations autorisées, leurs modalités de réalisation, les différentes limites de risques, les règles d’habilitation et de délégation, les contrôles qui doivent être réalisés.

Chaque année, à organisation constante et sans nouveau type d’opérations à traiter, il est anticipé un nombre minimal d’incidents.

Second sous-indicateur : notation externe du contrôle interne

Il s’agit de bâtir un indicateur reposant cette fois sur un regard extérieur et professionnel : celui des auditeurs externes réalisant annuellement un audit des opérations de l’agence. En effet, l’un des volets de leur mission consiste à vérifier l’adéquation des procédures de l’agence à ses activités et aux risques associés en prenant le règlement CRBF n° 97-02 comme texte de référence.

Les auditeurs externes ont confirmé les conclusions déjà formulées les années précédentes à propos du caractère satisfaisant des procédures de contrôle. Lors de la revue annuelle, les commissaires aux comptes ont noté que l’AFT avait lancé les travaux nécessaires à la structuration du dispositif de contrôle interne et souligné une amélioration de l’organisation et du traitement de l’information comptable à la suite de l’ouverture de comptes comptables associés à des codes flux spécifiques auprès de la Banque de France.

Indicateur n° 7.2 : Nombre d’incidents d’exécution des opérations réalisées par l’AFT

Sur un nombre annuel d’environ 18 000 opérations (soit environ 72 opérations par jour), il peut arriver que certaines ne se déroulent pas comme prévu. C’est par exemple le cas lorsqu’une contrepartie d’une opération de pension n’est pas en mesure de livrer en fin de journée les titres qui devaient constituer une garantie en cas de défaillance. Il peut également arriver que des sommes dues par une banque ne soient pas réglées à bonne date. Ces différents types d’incidents font peser des risques de gravité inégale au regard de la mission de l’AFT et sont donc classés en trois catégories différentes, reprises dans les sous-indicateurs présentés ci-après.

L’AFT est dépendante pour la bonne exécution de ses opérations des diligences mises en place par ses contreparties et ses partenaires. C’est pourquoi il est difficile de fixer des objectifs précis pour cet indicateur. Néanmoins, les actions engagées par l’agence ainsi que celles qu’elle continuera à mener devraient permettre de diminuer l’occurrence des incidents les plus fréquemment constatés. C’est ainsi que l’AFT a introduit depuis plusieurs années parmi les critères servant à l’évaluation de ses banquiers un indicateur qui pend en compte la qualité d’exécution opérationnelle des opérations.

40 PLF 2011



Premier sous-indicateur : nombre des incidents qui dégradent le niveau du compte à la Banque de France

C’est le cas typique – heureusement très rare – d’une contrepartie qui n’honorerait pas en temps et en heure ses engagements financiers. Cet indicateur est resté stable (11 incidents en 2009 contre 10 en 2008) malgré un quasi doublement du nombre d’opérations traitées par l’agence (18 038 opérations en 2009 contre 9 802 en 2008).

Deuxième sous-indicateur : nombre des incidents qui ne dégradent pas ou qui peuvent même améliorer le solde du compte à la Banque de France

Ces incidents ne présentent pas un degré de gravité aussi élevé mais reflètent néanmoins un dysfonctionnement (c’est le cas mentionné ci-dessus de non-livraison de titres pour une opération de pension livrée). L’AFT se retrouve en fin de journée avec un solde supérieur à ce qu’elle avait anticipé et ne peut pas toujours replacer les fonds ou le fait à des conditions financières moins favorables.

Pour l’AFT, le suivi de ces incidents est déjà pris en compte pour alimenter d’une manière objective le dialogue avec les SVT sur la qualité du service qu’ils fournissent : il est clair que celui qui est à l’origine d’un nombre plus élevé que les autres d’incidents n’est pas en situation de fournir une prestation de qualité optimale.

La stabilité des occurrences (34 en 2009 contre 36 en 2008) cache des évolutions contrastées. L’année 2009 a connu une augmentation du nombre de non-livraison de titres sur opérations de pensions livrées (18 contre 7 en 2008). Ces incidents n’ont pas eu d’impact sur la rémunération du compte qui s’en est trouvé même améliorée dans la grande majorité des cas. Cette hausse des incidents s’explique par la forte activité constatée sur les opérations de pensions livrées dont le nombre a doublé sur l’année. En revanche, les incidents sur appels de marges ont fortement diminué passant de 29 en 2008 à 16 en 2009.

Troisième sous-indicateur : nombre des incidents liés aux systèmes pris au sens large

Il peut s’agir de panne ou de mauvais fonctionnements des systèmes internes d’information de l’AFT, de problèmes liés aux systèmes de place (Euroclear) ou d’un mauvais fonctionnement de l’informatique de la Banque de France.

Afin d’améliorer la qualité de l’information ces indicateurs ont été légèrement modifiés et enrichis : les types d’incidents possibles ont été détaillés et, le cas échéant, leur impact financier quantifié.

Ces incidents sont en baisse (3 en 2009 contre 8 en 2008). Ils proviennent essentiellement de problèmes de connexion aux applicatifs de la Banque de France, aux systèmes de place (Euroclear) et aux applicatifs internes à l’AFT.

INDICATEUR 7.1 : Qualité du système de contrôle (occurrence des incidents ou infractions) (du point de vue du citoyen)


2009 Réalisation



2011 Prévision

2011 Cible

Incidents ou infractions au cahier interne de procédures

Nombre d’occurrences

0 0 0 0 0

Notation externe du contrôle interne : Système de contrôle des opérations et des procédures internes

Note entre 1 et 4

2 2 1 1 1

Notation externe du contrôle interne : Organisation comptable et traitement de l’information

Note entre 1 et 4

1 1 1 1 1

Notation externe du contrôle interne : Système de mesure des risques et des résultats

Note entre 1 et 4

1 1 1 1 1

Notation externe du contrôle interne : Système de surveillance et de maîtrise des risques

Note entre 1 et 4

1 1 1 1 1

Notation externe du contrôle interne : Système de documentation et d’information

Note entre 1 et 4

1 1 1 1 1


Nombre d’incidents ou infractions au cahier interne de procédures :

Cet indicateur permet un suivi qualitatif et quantitatif de ces différents incidents classés selon les trois catégories suivantes :

– non-respect des règles d’habilitation et de délégation ;

– dépassement des limites de risques ;

– non-respect des modalités de réalisation des opérations.

Il s’agit d’une mesure interne de la qualité de l’organisation de l’AFT et du respect de ses contraintes.



Notation externe du contrôle interne :

Cette évaluation de l’adéquation du dispositif existant aux dispositions réglementaires en vigueur dans les établissements financiers porte sur les domaines suivants :

– système de contrôle des opérations et des procédures internes ;

– organisation comptable et traitement de l’information ;

– système de mesure des risques et des résultats ;

– système de surveillance et de maîtrise des risques ;

– système de documentation et d’information.

Cette évaluation est transcrite par une note allant de 1 à 4 :

note 1 le dispositif existant permet de couvrir de manière satisfaisante les risques identifiés engendrés par les opérations de l’agence ;

note 2 le dispositif existant doit être complété afin de couvrir les risques identifiés ;

note 3 le dispositif existant présente des faiblesses significatives nécessitant la mise en place d’actions correctrices sans délai afin de couvrir les risques identifiés ;

note 4 le dispositif existant ne permet pas de couvrir les risques identifiés engendrés par les opérations de l’agence.

INDICATEUR 7.2 : Nombre d’incidents d’exécution des opérations de dette et de trésorerie (du point de vue du citoyen)


2009 Réalisation



2011 Prévision

2011 Cible

Incidents qui dégradent le niveau du compte à la Banque de France

Nombre 10 11 0 0 0 0

Incidents qui ne dégradent pas ou qui peuvent même améliorer le solde à la Banque de France

Nombre 36 34 0 0 0 0

Autres incidents Nombre 8 3 0 0 0 0

42 PLF 2011


Programme n° 117 JUSTIFICATION AU PREMIER EURO

JUSTIFICATION AU PREMIER EURO

ÉLÉMENTS TRANSVERSAUX AU PROGRAMME

Autorisations d’engagement Crédits de paiement

Numéro et intitulé de l’action / sous-action

Titre 2 Dépenses

de personnel

Autres titres Total Titre 2 Dépenses

de personnel

Autres titres Total

01 Dette négociable 44 718 000 000 44 718 000 000 44 718 000 000 44 718 000 000

02 Dette non négociable 3 000 000 3 000 000 3 000 000 3 000 000

03 Trésorerie de l’Etat 661 000 000 661 000 000 661 000 000 661 000 000

Total 45 382 000 000 45 382 000 000 45 382 000 000 45 382 000 000

COÛTS SYNTHÉTIQUES TRANSVERSAUX

CONTEXTE DE TRÉSORERIE

Pour 2010. Les éléments du besoin de financement n’ont pas évolué par rapport à la loi de finances rectificative du 7 mai 2010, et plus particulièrement la prévision de déficit budgétaire qui reste fixée à 152 Md€. Parallèlement, l’objectif d’émissions nettes à moyen et long terme ne varie pas, à 188 Md€. La principale évolution concerne la variation de l’encours des BTF, revue à la baisse de près de 15 Md€ alors qu’une quasi-stabilité était précédemment anticipée. Cette révision à la baisse est due notamment à la politique de rachat de certains titres venant à échéance en 2011 qui réduit l’exigence du niveau du solde du compte du Trésor en fin d’année et à la politique de centralisation des excédents de trésorerie des structures publiques qui a été entamée en 2010 et qui se traduit par une augmentation plus forte qu’attendue des dépôts des correspondants.

Pour 2011. En 2011, le besoin de financement de l’État diminuerait de 50 Md€ par rapport à 2010, en lien avec la réduction du déficit budgétaire qui passerait de 152 Md€ à 92 Md€. A l’inverse, les amortissements de dettes (y compris les dettes reprises) croîtraient de 10 Md€ environ. Les émissions nettes à moyen et long terme baisseraient légèrement, à 186 Md€ contre 188 Md€ en 2010, de sorte que l’appel net au marché se replierait sensiblement à 89 Md€ après 105 Md€ en 2010 compte tenu de l’augmentation des amortissements d’OAT et de BTAN. Compte tenu de ces éléments, l’encours des BTF baisserait légèrement.

en milliards d’euros 2007

LR 2008LR

2009LR

2010 LFR (1)

2010 prev.

2011PLF

Besoin de financement 104,9 164,0 246,2 239,1 239,1 189,4

Amortissement de la dette à long terme (OAT) 31,9 39,3 62,8 29,5 29,5 48,8

Amortissement de la dette à moyen terme (BTAN) 37,2 58,3 47,4 53,5 53,5 48,0

Amortissement de dettes reprises par l’État 0,6 10,3 1,6 4,1 4,1 0,6

Variation des dépôts de garantie +0,5 -0,4 -0,3 – – –

Variation d’autres besoins de trésorerie +0,1 +0,1 0,0 – – –

Déficit budgétaire (LFI/LFR) / Impact en trésorerie du solde de la gestion (LR/PLR) 34,6 56,4 134,7 152,0 152,0 92,0

Ressources de financement 104,9 164,0 246,2 239,1 239,1 189,4

Émissions à moyen et long terme (OAT et BTAN) nettes des rachats 97,6 128,5 164,9 188,0 188,0 186,0

Annulation de titres de l’État par la Caisse de la dette publique 0,0 0,0 0,0 2,5 0,0 2,9

Variation des BTF +12,2 +59,8 +75,8 +1,2 -14,5 -0,7

Variation des dépôts des correspondants +2,6 -1,6 +0,8 +27,0 +39,9 -3,0

Variation d’avances de trésorerie +0,1 +0,1 0,0 – – –

Variation du compte du Trésor * -8,1 -25,3 -0,5 +14,9 +17,2 +1,2

Autres ressources de financement 0,5 2,4 5,3 5,5 8,5 3,0

(1) loi de finances rectificative du 7 mai 2010. * une variation positive correspond à une diminution du solde du compte ; une variation négative correspond à une augmentation.


JUSTIFICATION AU PREMIER EURO Programme n° 117

CONTEXTE FINANCIER

Taux de court terme. Après la forte diminution enregistrée en 2009, les taux courts ont continué de se replier au premier semestre de 2010. La légère remontée enregistrée au cours de l’été devrait se poursuivre d’ici la fin de l’année. Elle ne devrait pas empêcher, du fait de l’acquis enregistré, une baisse des taux en moyenne annuelle. Pour 2011, le scénario retenu est fondé, comme les années précédentes, sur le consensus forecast de septembre 2010 qui prévoit un niveau de 1,3 % pour l’Euribor à 3 mois à la fin septembre 2011. Ce scénario se déroulerait en deux étapes :

– d’ici la mi-2011, retour à des conditions normales de marché caractérisées par une convergence progressive entre le taux de refinancement de la Banque centrale européenne, les taux interbancaires (Euribor 3 mois et EONIA) et le taux des BTF à 3 mois ; ce dernier remonterait donc à 1 % à la fin juin 2011 (valeur actuelle du taux de refinancement de la Banque centrale européenne) ;

– au-delà de la fin juin 2011, le taux des BTF à 3 mois collerait à l’Euribor et remonterait en parallèle avec ce dernier jusqu’à la valeur anticipée par le consensus forecast.

Au final, le taux des BTF à 3 mois s’établirait, en moyenne annuelle, aux environs de 0,4 % en 2010 et de 1,0 % en 2011.

Taux d’intérêt à 3 moisen %

source : Banque de France ; Agence France Trésor

0%

1%

2%

3%

4%

5%

6%

1/08 1/09 1/10 1/11

Euribor à 3 mois

taux de rendement des bons

du Trésor à 3 mois

taux à l’émission des BTF à

3 mois (moy. mensuelle)

prévision

Taux des BTF à 3 mois

(moyenne annuelle)

2000 4,13%

2001 4,14%

2002 3,19%

2003 2,22%

2004 2,00%

2005 2,06%

2006 2,84%

2007 3,87%

2008 3,59%

2009 0,62%

2010 (estimation) 0,4%

2011 (prévision) 1,0%

Taux à long terme. Dans un contexte de crise sur les dettes souveraines de certains membres de la zone euro, et alors que nombre d’autres États aux finances publiques jugées plus fragiles ont vu s’accentuer la défiance vis-à-vis de leurs titres de dette, la France est restée dans le groupe des pays disposant du meilleur crédit auprès des investisseurs et a ainsi bénéficié d’une « fuite vers la qualité ». Les taux longs souverains français se sont ainsi fortement détendus, à l’instar des taux longs allemands, en perdant un peu plus de 80 points de base entre le début de l’année et l’été.

En 2010, les taux à 10 ans français devraient s’établir à moins de 3,2 % en moyenne annuelle. Pour 2011, le scénario retenu pour la prévision repose sur les anticipations du consensus forecast de septembre 2010, soit un taux de 3,1 % à la fin septembre 2011. Malgré la remontée attendue au cours des douze prochains mois (de 2,55 %, observé début septembre 2010, à 3,1 % treize mois plus tard), le taux annuel moyen devrait s’établir, grâce à l’acquis de 2010, à 3,0 % seulement. Sachant que l’impact des variations de taux sur la charge budgétaire de la dette à moyen et long terme n’est totalement constitué que l’année suivant l’émission, la baisse des taux enregistrée en 2010 ne produit ses pleins effets qu’à compter de 2011.

44 PLF 2011



Taux d’intérêt souverains à long termetaux harmonisé (10 ans environ) défini dans les critères de convergence, en %

source : Banque centrale européenne

2,0%

2,5%

3,0%

3,5%

4,0%

4,5%

5,0%

5,5%

1/08 1/09 1/10

Espagne

Italie

France

Allemagne

Taux d’intérêt souverains à long terme – écart avec l’Allemagnetaux harmonisé (10 ans environ) défini dans les critères de convergence, en %

source : Banque centrale européenne

0,0%

0,5%

1,0%

1,5%

2,0%

2,5%

1/08 1/09 1/10

Espagne

Italie

France

Taux d’intérêt à long termeen %

source : Banque de France ; Agence France Trésor

2,0%

2,5%

3,0%

3,5%

4,0%

4,5%

5,0%

1/08 1/09 1/10 1/11

TEC 10

taux à l’émission des OAT à 10 ans

prévision

Taux des OAT à 10 ans

(moyenne annuelle)

2000 5,45%

2001 4,96%

2002 4,93%

2003 4,17%

2004 4,20%

2005 3,48%

2006 3,73%

2007 4,23%

2008 4,37%

2009 3,69%

2010 (estimation) 3,2%

2011 (prévision) 3,0%

Inflation. La prévision de charge d’indexation des titres indexés sur l’inflation est fondée sur l’hypothèse de hausse des prix hors tabac de 1,5 % retenue dans ce projet de loi de finances : il a été fait l’hypothèse d’une identité de la hausse en moyenne annuelle et du glissement annuel de mai 2010 à mai 2011 utilisé pour le calcul de la charge d’indexation budgétaire.

PRÉVISION BUDGÉTAIRE

En 2011, la charge nette de la dette, hors opérations de swaps, atteindrait 45,4 Md€. Malgré le creusement des déficits dû à la crise et l’augmentation de la dette qui s’ensuit, cette charge est inférieure de plus de 2 Md€ à celle prévue fin 2008 dans la loi de programmation des finances publiques (47,6 Md€).

en millions d’euros Exécution

2006 Exécution

2007 Exécution

2008 Exécution

2009

Loi de finances

pour 2010 (1)

PLF 2011

Charge nette de la dette 38 941 39 550 44 464 37 625 42 950 45 382

(1) loi de finances rectificative du 9 mars 2010.



ACTION 01 – DETTE NÉGOCIABLE


2006 Exécution

2007 Exécution

2008 Exécution

2009

Loi de finances

pour 2010 (1)

PLF 2011

Dette négociable 39 211 39 627 44 435 37 419 42 324 44 718

OAT et BTAN 36 964 36 191 39 400 35 212 38 597 41 841

Charge nette d’intérêts* 34 856 34 435 34 785 35 128 36 643 39 312

Provision pour indexation du capital 2 107 1 756 4 615 84 1 954 2 529

BTF – Intérêts versés 2 220 3 405 4 396 1 682 3 286 2 595

Dettes reprises 20 16 626 504 417 262

Frais et commissions de gestion de la dette 7 16 13 20 24 20

(1) loi de finances rectificative du 9 mars 2010. * intérêts moins recettes de coupon courus à l’émission.

La charge nette de la dette négociable atteindrait 44,7 Md€ en 2011. La charge pour 2010 devrait, quant à elle, être sensiblement révisée à la baisse par rapport à l’évaluation de la loi de finances rectificative compte tenu du niveau beaucoup plus bas qu’anticipé des taux courts.

S’agissant des titres d’État (BTF, BTAN et OAT), l’exercice budgétaire 2011 devrait voir :

– une faible variation de la provision pour charge d’indexation entre 2010 et 2011 (pour mémoire, l’année 2009 avait été marquée par une charge budgétaire d’indexation presque nulle, induisant un effet « inflation » important en 2010) ;

– un effet « taux » relativement limité, la hausse des taux courts étant contrebalancée par les gains attendus pour les titres à moyen et long terme du fait de la baisse des taux de marché de l’année précédente (voir supra) et des gains de refinancement associés ;

– à un effet « volume » s’accroissant en valeur absolue du fait de l’ampleur de l’appel net au marché en 2010.

Charge de la dette négociable (OAT, BTAN et BTF)évolution par rapport à l’année précédente et décomposition (Md€)

source : Agence France Trésor

-8

-6

-4

-2

0

2

4

6

2009 2010 2011

effet volume

effet taux

effet inflation

effets calendaires & autres

estimation

prévision

Charge de la dette négociable (OAT, BTAN et BTF)décomposition de l’évolution entre 2010 et 2011 (Md€)

source : Agence France Trésor

-1

0

1

2

3

4

5

OAT & BTAN BTF

effet volume

effet taux

effet inflation

effets calendaires & autres

Évolution entre 2010 et 2011 (prévision)

Pour les dettes reprises, la baisse attendue des charges provient, en l’absence de nouvelles reprises, du volume élevé d’amortissement ayant eu lieu en 2010.

ACTION 02 – DETTE NON NÉGOCIABLE


2006 Exécution

2007 Exécution

2008 Exécution

2009

Loi de finances

pour 2010 (1)

PLF 2011

Dette non négociable 5 4 14 2 3 3

(1) loi de finances rectificative du 9 mars 2010.

46 PLF 2011



N’étant plus alimentée par des émissions nouvelles depuis 1999, l’encours de la dette non négociable diminue régulièrement. Une dotation de 3 M€ est prévue pour 2011.

ACTION 03 – TRÉSORERIE


2006 Exécution

2007 Exécution

2008 Exécution

2009

Loi de finances

pour 2010 (1)

PLF 2011

Trésorerie (charge nette) -275 -80 14 204 623 661

Rémunération des fonds non consommables déposés au Trésor * – – – – 500 569

Rémunération des dépôts des correspondants et autres charges 404 586 751 540 289 292

Pensions, placements et autres produits (recettes) 679 666 736 336 166 200

(1) loi de finances rectificative du 9 mars 2010. * fonds destinés au financement des investissements d’avenir.

S’agissant de l’action « Trésorerie de l’État », le fait majeur des exercices 2010 et 2011, et qui conduit à changer les ordres de grandeur des montants de charge correspondant, est la prise en compte de la rémunération des fonds non consommables destinés au financement des investissements d’avenir et déposés au Trésor. A ce jour, presque toutes les conventions concernant ces fonds ont été signées et leurs conditions de rémunération fixées (cf. l’arrêté du 15 juin 2010). En 2010, la charge prévue (500 M€) devrait être revue sensiblement à la baisse, les évaluations réalisées au moment de la préparation de la loi de finances rectificative se fondant sur des hypothèses conventionnelles prudentes (le taux de rémunération a suivi l’évolution des taux à 10 ans ; la période de rémunération, en cette année de mise en place, sera plus courte que prévu). En 2011, la montée en charge du dispositif devrait conduire à une charge beaucoup plus importante (569 M€), sans que le niveau maximum soit pour autant atteint cette année-là, une part non négligeable des fonds ne devant être rémunérée qu’à partir du printemps, voire au-delà.

Du côté des placements des excédents temporaires de trésorerie, les recettes attendues devraient progresser par rapport à 2010 en parallèle avec la progression attendue des taux de très court terme.

ÉLÉMENTS D’ANALYSE COMPLÉMENTAIRES

SIMULATION D’UN CHOC DE TAUX

Une remontée durable des taux d’intérêt constitue un facteur d’aggravation de la charge de la dette. Ainsi, toutes choses égales par ailleurs, un choc de 1 % par rapport à un scénario de référence sur l’ensemble des taux à compter de 2011 se traduirait par une augmentation de la charge de la dette négociable de 2 Md€ en 2011 et progressant jusqu’à près de 14 Md€ à l’horizon 2020 au fur et à mesure du renouvellement du stock de dette à moyen et long terme.

Impact d’une hausse générale des taux de 1%

sur la charge de la dette négociable (OAT, BTAN et BTF)

2,0

3,9

5,9

7,58,9

10,311,2

12,212,9

13,8

0,0

2,5

5,0

7,5

10,0

12,5

15,0

17,5

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

en Md€



ENCOURS DE LA DETTE NÉGOCIABLE

Sur la base du constat à la fin 2009 et, pour 2010 et 2011, des prévisions d’émissions à moyen et long terme et de variation des BTF figurant dans le tableau de financement, l’encours de dette négociable devrait évoluer comme suit.

Encours (en milliards d’euros)

fin 2005

fin 2006

fin 2007

fin 2008

fin 2009

fin 2010

(estimation)

fin 2011

(projection)

Ensemble de la dette – valeur nominale 871,5 868,8 909,5 1 000,3 1 133,5 1 224,8 1 315,1

OAT et BTAN 776,1 802,6 831,1 862,0 919,4 1 025,2 1 116,2

BTF 95,3 66,2 78,5 138,3 214,1 199,6 198,9

Supplément d’indexation à la date considérée 5,9 7,8 11,2 16,3 14,5 16,5 17,8

Ensemble de la dette – valeur actualisée * 877,4 876,6 920,7 1 016,6 1 148,0 1 241,3 1 332,9

* nominal pour les titres à taux fixe ; nominal x coefficient d’indexation à la date considérée pour les titres indexés.

ÉLÉMENTS DÉTAILLÉS DE CHARGE DE LA DETTE EN 2011

Le tableau ci-dessous récapitule tous les éléments, en dépenses comme en recettes, pris en compte dans le compte de commerce « Gestion de la dette et de la trésorerie de l’État » et constitutifs de la charge de la dette de l’État. Le résultat des contrats d’échange de taux d’intérêt (swaps), imputé sur la section 2 du compte de commerce, n’est pas pris en compte dans le programme 117.

en millions d’euros Recettes DépensesCharge nette *

SECTION 1 – DETTE PRIMAIRE ET TRÉSORERIE 2 788 48 170 45 382

Dette négociable 2 588 47 306 44 718

OAT et BTAN 2 515 44 356 41 841

Intérêts versés // 41 827 41 827

Provision pour indexation du capital des titres indexés // 2 529 2 529

Coupons courus à l’émission 2 515 // -2 515

BTF – Intérêts versés // 2 595 2 595

Dettes reprises 73 335 262

Intérêts versés // 294 294

Couverture des risques – intérêts versés // 41 41

Couverture des risques – intérêts reçus 73 // -73

Frais et commissions de gestion de la dette // 20 20

Trésorerie 200 861 661

Rémunération des fonds non consommables déposés au Trésor // 569 569

Rémunération des dépôts des correspondants et autres charges // 292 292

Produits (placements au jour le jour, pensions, etc.) 200 // -200

Dette financière non négociable // 3 3

SECTION 2 – INSTRUMENTS FINANCIERS A TERME 611 278 -333

Contrats d’échange de taux d’intérêt (swaps) 611 268 -343

Intérêts versés // 268 268

Intérêts reçus 611 // -611

Rémunération des appels de marge sur swaps – 10 10

* comptée négativement s’il s’agit d’un produit net.

Coupons courus à l’émission. Les recettes de coupons courus à l’émission proviennent du fait que l’État émet plusieurs fois, à des fins de liquidité, des titres qui présentent des caractéristiques semblables (de durée, de taux d’intérêt, de date de paiement du coupon, ...). La technique d’assimilation a pour conséquence que, l’année de leur émission, ces titres sont détenus par les investisseurs moins de 12 mois avant le paiement du premier coupon plein. Le porteur restitue dès lors à l’État, dès l’achat, la fraction des intérêts qui correspond à la période de non-détention des

48 PLF 2011



titres. Payer un coupon « couru » revient pour le porteur à acheter le droit de recevoir un coupon « plein » à la date anniversaire du titre et à restituer par avance un trop-perçu d’intérêts. Leur montant est mécaniquement lié aux opérations d’émission.

Produits de trésorerie. Les produits de trésorerie proviennent, pour l’essentiel, des placements sur les marchés financiers des excédents temporaires de trésorerie. Ces placements sont liés à la relative rigidité des calendriers d’émission (hebdomadaires) et des durées (non ajustables au jour près) des instruments d’endettement de court terme utilisés pour la gestion de la trésorerie. Tout endettement supérieur au strict besoin engendre ainsi une recette de placement.

Contrats d’échange de taux (swaps). Même s’il n’est pas retracé dans le budget général sur le programme 117, le résultat budgétaire des contrats d’échange de taux d’intérêt (swaps) participe de la charge nette de la dette. Fin août 2010, le portefeuille de swaps s’élève à 16,8 Md€. Depuis l’été 2002, aucun nouveau swap visant à réduire la durée de vie moyenne de la dette n’a été conclu, le programme ayant été suspendu en raison des conditions de marché.



SUIVI DES CRÉDITS DE PAIEMENT ASSOCIÉS À LA CONSOMMATION DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT

AE LFI 2010 + reports

2009 vers 2010

(1)

CP LFI 2010 + reports

2009 vers 2010

(2)

42 450 000 000

42 450 000 000

42 450 000 000

42 450 000 000

Engagements sur années antérieures non couverts par des paiements

au 31/12/2009 *

(3)

AE demandées pour 2011

(4)

CP demandés sur AE antérieures

à 2011 **

(5) = (7) – (6)

CP demandés sur AE nouvelles

en 2011

(6)

Total des CP demandéspour 2011

(7)

Prévision du solde des engagements non couverts par

des CP au 31/12/2011

(8)

0

0

45 382 000 000

45 382 000 000

0

0

45 382 000 000

45 382 000 000

45 382 000 000

45 382 000 000

0

0

Estimation des CP 2012 sur

engagements non couverts

au 31/12/2011

(9)

0

0

Estimation des CP 2013 sur

engagements non couverts

au 31/12/2011

(10)

0

0

Estimation du montant maximal

de CP nécessaires après 2013

pour couvrir les engagements non couverts

au 31/12/2011 ***

(11) = (8) - (9) - (10)

0

0

N.B. : les montants en italiques correspondent aux montants hors T2.

* Cette case est une reprise du montant de la case (8) de l’échéancier des rapports annuels de performances de 2009 « solde des engagements non couverts par des paiements au 31/12/2009 ». En cas de changement de maquette entre 2009 et 2010 et entre 2010 et 2011, le montant sera saisi par les ministères.

** Cette case n’a pas vocation à correspondre à un calcul théorique de la tranche des CP 2011 pouvant couvrir les engagements sur années antérieures non couverts par des paiements au 31/12/2010.

*** Ces données constituent un calcul arithmétique maximal ne prenant pas en compte les désengagements de crédits rendus nécessaires en gestion.

50 PLF 2011


Programme n° 117 ANALYSE DES COÛTS

ANALYSE DES COÛTS DU PROGRAMME ET DES ACTIONS

Avertissement

Sont décrites ici les dépenses prévisionnelles pour chaque action, après ventilation des crédits (comprenant autant que de besoin les évaluations de fonds de concours et attributions de produits) des actions de conduite, pilotage, soutien ou de services polyvalents vers les actions de politique publique. Cette description comporte trois volets : la cartographie des liens vers ou depuis les actions du programme, un tableau de synthèse et les commentaires explicatifs. Les données ont été élaborées par les ministères en charge des programmes, en concertation avec le ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l’État.

S’appuyant sur des principes et des méthodes définis au plan interministériel, la démarche pragmatique adoptée pour les projets de loi de finances précédents, faisant porter l’effort sur l’identification des enjeux pertinents en termes politiques et financiers, est reconduite et approfondie. L’analyse des coûts doit être envisagée comme une démarche progressive. Sa précision évolue au fil des exercices, ce qui a déjà permis, pour les phases d’exécution, de valider les méthodes contribuant à se référer aux données comptables.

SCHÉMA DE DÉVERSEMENT ANALYTIQUE DU PROGRAMME

Ce schéma représente les liens entre les actions du programme et avec des actions d’autres programmes.

MISSION ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L'ÉTAT

CHARGE DE LA DETTE ET TRÉSORERIE DE L’ÉTAT

Dette non négociable

MISSION ECONOMIE

STRATEGIE ECONOMIQUE ET FISCALE

ECONOMIE, INDUSTRIE ET EMPLOI

MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES

Trésorerie de l’Etat

BUDGET, COMPTES PUBLICS ET RÉFORMEDE L'ÉTAT

Dette négociable

CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUESÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE

MISSION ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L'ÉTAT

CHARGE DE LA DETTE ET TRÉSORERIE DE L’ÉTAT

Dette non négociable

MISSION ECONOMIE

STRATEGIE ECONOMIQUE ET FISCALE

ECONOMIE, INDUSTRIE ET EMPLOI

MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES

Trésorerie de l’Etat

BUDGET, COMPTES PUBLICS ET RÉFORMEDE L'ÉTAT

Dette négociable

CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUESÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE

PRÉSENTATION DES CRÉDITS DE PAIEMENT CONCOURANT À LA MISE EN ŒUVRE DE LA POLITIQUE

Intitulé de l’action PLF 2011 crédits directs

Ventilation des crédits de pilotage, de soutien et/ou de polyvalence

PLF 2011 après ventilation

LFI 2010 après ventilation

(y.c. FDC et ADP) au sein du programme entre programmes (y.c. FDC et ADP) (y.c. FDC et ADP)

Dette négociable 44 718 000 000 +2 219 601 44 720 219 601 42 329 345 019

Dette non négociable 3 000 000 3 000 000 3 000 000

Trésorerie de l’Etat 661 000 000 +2 219 601 663 219 601 128 345 019

Total 45 382 000 000 +4 439 202 45 386 439 202 42 460 690 038

Ventilation des crédits de pilotage, de soutien et/ou de polyvalence vers (+) ou en provenance (-) d’autres programmes

-4 439 202

Conduite et pilotage des politiques économique et financière (Mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines »)

-1 501 500

Stratégie économique et fiscale (Mission « Économie ») -2 937 702


ANALYSE DES COÛTS Programme n° 117

OBSERVATIONS

MOYENS DE GESTION DE POLITIQUE ET MODALITÉS DE VENTILATION DES CRÉDITS

En application de l’article 10 de la LOLF, qui prescrit que les crédits évaluatifs sont ouverts sur des programmes distincts des programmes dotés de crédits limitatifs et de son article 22, qui arrête que les opérations budgétaires relatives à la dette et à la trésorerie de l’État sont retracées dans un compte de commerce « à l’exclusion de toute opération de gestion courante », l’ensemble des moyens de gestion du programme « Charge de la dette et trésorerie de l’État » est rattaché au programme « Stratégie économique et fiscale » de la mission « Économie ».

L’article 113 de la loi de finances rectificative pour 2004 a par ailleurs précisé ces dispositions en ne rattachant aux opérations budgétaires relatives à la dette et à la trésorerie de l’État que les honoraires et commissions réglés lors de l’émission des titres, les frais de promotion des titres d’État et les frais de tenue de compte, de règlement et de livraison.

La part de la masse salariale de la direction générale du trésor (DGT), ainsi que celle des crédits de fonctionnement afférents, inscrits sur le programme « Stratégie économique et fiscale » contribuant aux actions « Dette négociable » et « Trésorerie de l’État » du programme est répartie à parts égales sur ces deux actions, au prorata des ETPT les mettant en œuvre.

Les crédits de fonctionnement de l’Agence France Trésor (AFT), inscrits sur le programme « Stratégie économique et fiscale » et qui correspondent principalement au coût des abonnements de l’agence aux réseaux d’information financière et à des frais de publicité des valeurs du Trésor, sont répartis de la même manière.

FONCTIONS DE SOUTIEN MINISTÉRIELLES ET MODALITÉS DE VENTILATION DES CRÉDITS

Les crédits des actions « État-major, médiation et politiques transversales », « Promotion des politiques économique, financière et de l’emploi » et « Prestations d’appui et de support » sont ventilés dans les différents programmes de politique publique du ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l’État (MBCPRE) et du ministère de l’économie, de l’industrie et de l’emploi (MEIE). Toutefois, notamment en application des recommandations du comité interministériel d’audit des programmes (CIAP), ne sont pas réparties les fonctions d’état-major (cabinets ministériels, secrétariat général, service des achats de l’État, médiateur, haut fonctionnaire de défense et de sécurité, agence du patrimoine immatériel de l’État (APIE) et service à compétence national TRACFIN), les fonctions de pilotage, le personnel mis à disposition d’autres administrations et les subventions versées dans le cadre de conventions à des organismes extérieurs qui ne participent pas au soutien des programmes de politique du MEIE ou du MBCPRE.

De même, les crédits des actions « Expertise, audit, évaluation et contrôle » et « Contribution au respect du droit et à la sécurité juridique » ne sont pas ventilés car leurs activités vers une multitude de bénéficiaires couvrent des montants peu significatifs.

La part des crédits du programme « Conduite et pilotage des politiques économique et financière » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » ventilée dans le programme « Charge de la dette et trésorerie de l’État » correspond au soutien des effectifs de la DGT contribuant à ce programme selon la même clé de répartition que celle décrite précédemment.

COMMENTAIRE DES RÉSULTATS

Tirant les enseignements de l’exercice précédent, le responsable du programme s’est attaché à améliorer les modalités d’appréciation des coûts à déverser en les calculant sur la base de clés reposant en partie sur des effectifs prévisionnels et non pas seulement constatés, avec tous les inconvénients liés à l’inertie de cette méthode.

Dans ce cadre, la diminution relative des déversements en provenance du programme « Stratégie économique et fiscale » s’explique par une meilleure individualisation des crédits de personnel et de fonctionnement de l’action « Définition et mise en œuvre de la politique économique et financière de la France dans le cadre national, international et européen » contribuant spécifiquement à la mise en œuvre des actions du programme « Appels en garantie de l’État ».

A ce stade, il peut par ailleurs être remarqué que les coûts de la fonction soutien ne représentent qu’une part marginale par rapport au montant total des crédits du programme après ventilation.

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