audit de l'exercice de la tutelle sur les operateurs du ministere de l

MINISTERE DE L’INTERIEUR

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INSPECTION GENERALE DE L’ADMINISTRATION

INSPECTION GENERALE DE LA POLICE NATIONALE

INSPECTION DE LA DEFENSE ET DE LA SECURITE CIVILES

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N° 15074-14095-01

AUDIT

DE L’EXERCICE DE LA TUTELLE

SUR LES OPERATEURS DU MINISTERE DE L’INTERIEUR

_______

RAPPORT PARTICULIER F

MAITRISE DES RISQUES DANS L’EXERCICE DE LA TUTELLE

SUR L’INSTITUT NATIONAL DE POLICE SCIENTIFIQUE

– Juillet 2015 –

MINISTERE DE L’INTERIEUR

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INSPECTION GENERALE DE L’ADMINISTRATION

INSPECTION GENERALE DE LA POLICE NATIONALE

INSPECTION DE LA DEFENSE ET DE LA SECURITE CIVILES

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N° 15074-14095-01

AUDIT



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Etabli par :

Sophie DELAPORTE,

Inspectrice générale de l’administration Frédéric PERRIN,

Inspecteur général de l’administration

Anne BADONNEL,

Inspectrice de l’administration

Serge RIVAYRAND,

Contrôleur général des services actifs de la police nationale

Jean-Yves ROPARS, Colonel, chargé de mission à l’inspection

de la défense et de la sécurité civiles

– Juillet 2015 -

Audit de la tutelle sur les opérateurs du ministère de l’intérieur

Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS Page 1



AUTORITE DE TUTELLE :

DIRECTEUR GENERAL DE LA POLICE NATIONALE

_______

SOMMAIRE

SYNTHESE........................................................................................................................................ 3

AVANT-PROPOS METHODOLOGIQUE .............................................................................................. 7

INTRODUCTION ............................................................................................................................... 8

1. MAITRISE DES RISQUES STRATEGIQUES DANS L’EXERCICE DE LA TUTELLE SUR L’INPS ..... 10

1.1. Rappel sur les risques à couvrir ........................................................................................... 10

1.2. Rappel sur l’évaluation ex ante des facteurs de risques stratégiques .................................. 10

1.3. Analyse des actions mises en œuvre face aux risques stratégiques ..................................... 11

1.4. Diagnostic sur la maîtrise des risques stratégiques .............................................................. 14

1.5. Préconisations en vue d’une meilleure maîtrise des risques stratégiques ............................ 16

2. MAITRISE DES RISQUES D’ORGANISATION DANS L’EXERCICE DE LA TUTELLE SUR

L’INPS ...................................................................................................................................... 17

2.1. Rappel sur les risques d’organisation à couvrir ................................................................... 17

2.2. Rappel sur l’évaluation ex ante des facteurs de risques d’organisation .............................. 17

2.3. Analyse des actions mises en œuvre face aux risques d’organisation ................................. 18

2.4. Diagnostic sur la maîtrise des risques d’organisation .......................................................... 21

2.5. Préconisations en vue d’une meilleure maîtrise des risques d’organisation ........................ 23

3. MAITRISE DES RISQUES DE FONCTIONNEMENT DANS L’EXERCICE DE LA TUTELLE SUR

L’INPS ...................................................................................................................................... 24

3.1. Rappel sur les risques de fonctionnement à couvrir ............................................................ 24

3.2. Rappel sur l’évaluation ex ante des facteurs de risques de fonctionnement ........................ 24

3.3. Analyse des actions mises en œuvre face aux risques de fonctionnement .......................... 25

3.4. Diagnostic sur la maîtrise des risques de fonctionnement ................................................... 28

3.5. Préconisations pour une meilleure maîtrise des risques de fonctionnement ....................... 31

4. MAITRISE DES RISQUES DE PILOTAGE DANS L’EXERCICE DE LA TUTELLE SUR L’INPS ........ 32

4.1. Rappel sur les risques de pilotage à couvrir ........................................................................ 32

4.2. Rappel sur l’évaluation ex ante des facteurs de risques de pilotage .................................... 32



4.3. Analyse des actions mises en œuvre face aux risques de pilotage ...................................... 33

4.4. Diagnostic sur la maîtrise des risques de pilotage ............................................................... 36

4.5. Préconisations pour une meilleure maîtrise des risques de pilotage .................................... 38

5. MAITRISE DES RISQUES FINANCIERS DANS L’EXERCICE DE LA TUTELLE SUR L’INPS .......... 39

5.1. Rappel sur les risques financiers à couvrir .......................................................................... 39

5.2. Rappel sur l’évaluation ex ante des facteurs de risques financiers ...................................... 39

5.3. Analyse des actions mises en œuvre face aux risques financiers ........................................ 40

5.4. Diagnostic sur la maîtrise des risques financiers ................................................................. 42

5.5. Préconisations pour une meilleure maîtrise des risques financiers ...................................... 45

6. MAITRISE DES RISQUES DE RESSOURCES HUMAINES DANS L’EXERCICE DE LA TUTELLE

SUR L’INPS .............................................................................................................................. 46

6.1. Rappel sur les risques de ressources humaines à couvrir .................................................... 46

6.2. Rappel sur l’évaluation ex ante des facteurs de risques de ressources humaines ................ 46

6.3. Analyse des actions mises en œuvre face aux risques de ressources humaines .................. 47

6.4. Diagnostic sur la maîtrise des risques de ressources humaines ........................................... 49

6.5. Préconisations pour une meilleure maîtrise des risques de ressources humaines ................ 51

7. MAITRISE DES RISQUES JURIDIQUES DANS L’EXERCICE DE LA TUTELLE SUR L’INPS .......... 52

7.1. Rappel sur les risques juridiques à couvrir .......................................................................... 52

7.2. Rappel sur l’évaluation ex ante des facteurs de risques juridiques ...................................... 52

7.3. Analyse des actions mises en œuvre face aux risques juridiques ........................................ 52

7.4. Diagnostic sur la maîtrise des risques juridiques ................................................................. 54

7.5. Préconisations pour une meilleure maîtrise des risques juridiques ..................................... 56

CONCLUSION ................................................................................................................................. 57

ANNEXES ....................................................................................................................................... 59

Annexe n° 1F - Relevé des préconisations ................................................................................... 61

Annexe n° 2F - Analyse des réponses aux questionnaires d'audit ................................................ 65

Annexe n° 3F - Procédure contradictoire : observations de la DGPN .......................................... 83

Annexe n° 4F - Procédure contradictoire: réponse de la mission ................................................. 91


Synthèse rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS Page 3

SYNTHESE

La tutelle sur l’INPS s’exerce dans un environnement plutôt favorable mais se caractérise par

une sensibilité élevée aux risques de fonctionnement, de pilotage et de ressources humaines.

Globalement, elle souffre d’un manque de vision anticipatrice. Les résultats de l’institut

tiennent pour l’essentiel à sa propre capacité d’initiative. L’amélioration de la maîtrise des

risques, nécessaire dans tous les domaines, notamment stratégique, juridique et de

ressources humaines, est conditionnée par deux actions prioritaires.

La première, qui dépasse la seule tutelle sur l’institut, est la définition par l’Etat de sa vision

stratégique du développement de la police technique et scientifique. Les conséquences pour

l’INPS devront être traduites dans un contrat d’objectifs et de performance fixant les axes de

développement de l’opérateur et adaptant ses ressources en tant que de besoin.

La seconde action prioritaire est la structuration de la dimension métier de la tutelle,

aujourd’hui non identifiée. Plusieurs mesures doivent y concourir, parmi lesquelles la

désignation d’un responsable délégué de la tutelle, en portant une attention particulière au

positionnement du poste (cabinet du DGPN, DCSP, DCPJ ou DRCPN), la mise en place d’un

comité de tutelle (instance de construction d’une vision stratégique partagée) et le

développement d’outils de pilotage permettant à la tutelle de jouer pleinement son rôle.

En 2014, le comité ministériel d’audit interne a inscrit à son programme de travail l’audit de

la tutelle sur les opérateurs du ministère de l’intérieur. Le présent rapport s’inscrit dans

l’ensemble des documents produits dans le cadre de cet audit, qui comprend un rapport

général, des annexes et huit rapports particuliers, consacrés chacun à une tutelle.

L’équipe d’audit, composée de membres de l’IGA, de l’IGPN et de l’IDSC, a développé une

analyse de risques1 en trois temps pour chaque tutelle : identification de ses données

d’environnement (facteurs de risques), détermination de sa sensibilité à une concrétisation des

risques (impact) et évaluation de son degré de maîtrise des risques. Les pages qui suivent

rendent compte des constats et préconisations de la mission relatifs à la tutelle sur l’institut

national de police scientifique (INPS) 2.

UNE TUTELLE QUI S’EXERCE DANS UN ENVIRONNEMENT PLUTOT FAVORABLE

Les conditions d’exercice de la tutelle sur l’INPS sont plutôt favorables, les facteurs de

risques auxquels doit faire face la tutelle sur l’INPS n’atteignant le niveau élevé pour aucune

famille de risques. Ils dépassent en revanche le niveau moyen dans le domaine juridique, les

expertises de l’institut étant utilisées dans le cadre judiciaire et susceptibles d’y être

contestées, et en sont proches en matière de fonctionnement, la diversité des « clients » de

l’INPS exigeant la définition de positions coordonnées entre plusieurs directions et ministères.

1 73 risques identifiés, regroupés en sept familles : stratégiques (STRA), d’organisation (ORG), de fonctionne-

ment (FON), de pilotage (PIL), financiers (FIN), de ressources humaines (RH) et juridiques (JUR). 2 Les mesures ministérielles sont présentées dans le rapport général.



Enfin, la tutelle sur l’INPS partage avec celle sur l’ENSP un point de vigilance dans le

domaine stratégique, tempéré par d’autres éléments plus favorables : la prépondérance du

temps court dans l’activité de l’autorité de tutelle, qui complique la prise de recul pour une

réflexion de fond.

Schéma n° 1 : facteurs de risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS

UNE SENSIBILITE ELEVEE POUR TROIS FAMILLES DE RISQUES

Si la sensibilité moyenne de la tutelle l’INPS apparaît modérée, la réalité est plus contrastée

avec, en cas de concrétisation de risques, un impact allant du niveau faible (risques

d’organisation et financiers) au niveau élevé (ressources humaines, pilotage, fonctionnement).

Les conséquences les plus dommageables de lacunes dans l’exercice de la tutelle seraient une

perte de fiabilité ou de réactivité de l’institut, ressentie principalement par ses « usagers »,

c’est-à-dire les services de police, de gendarmerie et du ministère de la justice qui font appel à

ses prestations.

Schéma n° 2 : impact d’une concrétisation des risques

dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS

UN DEGRE DE MAITRISE PERFECTIBLE POUR TOUS LES TYPES DE RISQUES

A bien des égards, la tutelle sur l’INPS présente un profil proche de celle sur l’ENSP :

probabilité globale de concrétisation des risques entre les niveaux moyen et élevé, très élevée

pour les risques juridiques, élevée dans le domaine des ressources humaines, moyenne pour

les risques d’organisation, de pilotage et financiers. Seules différences notables, les risques de

fonctionnement paraissent mieux maîtrisés par la tutelle sur l’INPS, mais elle est davantage

exposée aux risques stratégiques (probabilité élevée).



Des progrès sont nécessaires dans la maîtrise de tous les types de risques, d’autant que leur

probabilité de concrétisation est systématiquement supérieure aux facteurs de risques, avec

des écarts particulièrement défavorables pour les risques stratégiques et de pilotage.

Schéma n° 3 : probabilité actuelle de concrétisation des risques

dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS

UNE QUESTION STRATEGIQUE PRIORITAIRE ET UNE TRENTAINE DE PISTES D’AMELIORATION

DE L’EXERCICE DE LA TUTELLE SUR L’INPS

Dans le champ d’activité de l’INPS, la priorité pour l’Etat est de répondre à une question

stratégique qui dépasse le cadre de la tutelle sur l’institut, en définissant sa vision du

développement de la police technique et scientifique (PTS).

La stratégie retenue pourra entraîner des évolutions de structures et de missions pour les

différents acteurs actuellement en situation de redondance ou de concurrence partielle (INPS,

sous-direction de la police technique et scientifique de la direction centrale de la police

judiciaire, IRCGN). La place de l’INPS dans le dispositif de police technique et scientifique et

les orientations stratégiques pour son développement en découleront naturellement.

Ce travail fondateur devra se poursuivre, d’une part, sur l’ensemble de la filière de PTS, en

veillant à la qualité et à la régularité des échanges entre la DGPN et la DGGN sur les

enjeux d’expertise scientifique, d’autre part, dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS, par

l’élaboration d’un contrat d’objectifs et de performance liant l’Etat et l’opérateur – qui

fait aujourd’hui défaut en dépit des propositions de l’institut, assorti d’un volet ressources.

Ces bases stratégiques permettront de donner leur pleine efficacité aux autres

recommandations de l’équipe d’audit, qui sont les suivantes :

risques stratégiques : mise en place d’un comité de suivi du COP, tenue d’un ren-

dez-vous stratégique annuel, vote annuel en conseil d’administration sur les orienta-

tions générales de l’institut, retour à la pratique d’une lettre annuelle d’objectifs

adressée au directeur de l’établissement, adossée au COP, comprenant des objectifs

précis et chiffrés, approfondissement de la réflexion sur les dispositifs correctifs

mobilisables en cas de non atteinte de ses cibles par l’opérateur ;

risques d’organisation : désignation d’un responsable délégué de la tutelle, chargé

de coordonner l’ensemble des contributeurs (métier et gestion), resserrement de la

composition du conseil d’administration, en respectant la diversité des représenta-

tions (Etat, personnalités qualifiées, représentants des personnels) ;



risques de fonctionnement : création d’un comité de tutelle présidé par l’autorité de

tutelle et réunissant une fois par an les directions les plus concernées du ministère

(DRCPN, DCSP, DCPJ, préfecture de police, DGGN, DEPAFI) et les ministères

siégeant au conseil d’administration, afin de définir les grandes orientations à dis-

cuter avec l’INPS, optimisation de l’appui des services support centraux et décon-

centrés, mise en place de pré-conseils d’administration systématiques, associant la

dimension métier de la tutelle et la DEPAFI ;

risques de pilotage : instauration de réunions mensuelles ou bimestrielles formali-

sées entre le responsable délégué de la tutelle et l’opérateur, mise en place d’une

part variable dans la rémunération du directeur de l’INPS, en conditionnant son oc-

troi à l’atteinte des objectifs fixés, élaboration de tableaux de bord de performance

et de gestion adaptés aux besoins de la DGPN et partage avec la DEPAFI, organisa-

tion dans le code de la sécurité intérieure de l’intérim du directeur de l’institut, car-

tographie des risques de l’autorité de tutelle avec un zoom sur les risques liés à

l’activité de l’institut, appui de la DEPAFI pour développer le contrôle interne fi-

nancier de l’INPS, accompagnement de celui-ci dans la mise en place d’un contrôle

interne non financier et évaluation régulière de ces dispositifs ;

risques financiers : définition d’une doctrine d’emploi de l’INPS et approche anti-

cipatrice de l’évolution de ses dépenses, finalisation des conventions élaborées avec

les SGAMI compétents (immobilier, achat…), élaboration et analyse régulière avec

la DEPAFI d’un tableau de bord de gestion, mise en place d’une deuxième réunion

de dialogue de gestion à mi-année entre la direction de tutelle, la DEPAFI et

l’institut, poursuite de la mise en œuvre du contrôle interne financier, extension aux

structures déconcentrées et évaluation régulière, résolution interministérielle des

difficultés de règlement des frais dus par le ministère de la justice ;

risques de ressources humaines : définition des profils recherchés (directeur de

l’INPS, responsable délégué de la tutelle), appels à candidatures, valorisation des

postes (classement), identification de correspondants dans les directions métier

concernées, définition des besoins de formation, vérification de la mise en œuvre

du code de déontologie de la police nationale et de la gendarmerie nationale, ac-

compagnement de la mise en place d’un contrôle interne dans ce domaine ;

risques juridiques : transmission semestrielle par l’INPS à l’autorité de tutelle de

tableaux de suivi des marchés et des contentieux, partage avec la DLPAJ et la DE-

PAFI, points réguliers avec elles sur les enjeux juridiques de l’opérateur, accompa-

gnement de l’institut dans la conception et le déploiement d’un contrôle interne ju-

ridique, évaluation régulière de son efficacité.

En dehors des orientations stratégiques dont la clarification est fondamentale, la

question clef pour un meilleur exercice de la tutelle sur l’INPS est la structuration de sa

dimension métier, aujourd’hui très absente. Cette structuration passe par la combinaison

de plusieurs mesures, parmi lesquelles la désignation du responsable délégué de la tutelle -

le choix du positionnement du poste, entre le cabinet du DGPN, une direction métier (DCSP,

DCPJ) ou la DRCPN est un point d’attention, la mise en place du comité de tutelle (instance

de construction d’une vision stratégique partagée au sein de l’Etat, à forte composante métier)

et le développement d’outils de pilotage permettant à la tutelle de jouer pleinement son rôle.



AVANT-PROPOS METHODOLOGIQUE

Par lettre en date du 8 avril 2014, le directeur du cabinet du ministre de l’intérieur a saisi

l’inspection générale de l’administration (IGA), l’inspection générale de la police nationale

(IGPN) et l’inspection de la défense et de la sécurité civiles (IDSC) pour leur demander de

procéder à un audit de la tutelle sur les opérateurs du ministère.

Cette mission, qui s’inscrit dans le cadre du programme annuel 2014 d’audit interne du

ministère, a été conduite de l’automne 2014 à juin 2015. Elle fait l’objet d’un rapport général,

qui expose :

la méthode suivie, avec des annexes consacrées à la typologie des risques et aux ques-

tions d’audit (annexe n° 4), aux facteurs de risques (annexe n° 6), à l’impact de la con-

crétisation des risques (annexe n° 7) et à la méthode de cotation de la maîtrise des

risques (annexe n° 8) ;

les constats de l’équipe d’audit et ses préconisations de niveau ministériel ou trans-

verse.

A ce rapport général s’ajoutent huit rapports particuliers, référencés de A à H, relatifs à la

maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur chacun des huit opérateurs retenus dans le

champ de la mission. Ces rapports développent les observations et recommandations de

l’équipe d’audit pour chacune des tutelles. En tant que de besoin, ils font référence à certaines

préconisations du rapport général.

Le présent document constitue le rapport particulier F, consacré à l’exercice de la tutelle sur

l’institut national de police scientifique (INPS), dont l’autorité de tutelle est le directeur

général de la police nationale (DGPN).

La bonne compréhension de ce document nécessite de lire, avant de l’aborder, les

développements méthodologiques du rapport général.

POINT

D’ATTENTION

La situation décrite dans le corps des rapports est celle qui prévaut à la

date de mi-juin 2015, analysée sur la base des réponses au questionnaire

d’audit (décembre 2014) et des compléments écrits reçus des directions

dans le cadre de la première étape de la procédure contradictoire conduite

entre mi-mai et début juin 2015.

Les éléments communiqués depuis dans le cadre de la procédure

contradictoire (mi-juillet 2015) sont abordés par la mission dans

l’annexe « Réponse de la mission » du rapport particulier correspondant.



INTRODUCTION

L’exercice de la tutelle sur les opérateurs doit être pris en compte dans la politique globale de

maîtrise des risques que le ministère de l’intérieur est appelé à développer.

Il appartient à chaque responsable concerné par délégation du ministre :

d’identifier les types de risques auxquels l’Etat en général et le ministère de l’intérieur

sont plus particulièrement exposés du fait de l’exercice de la tutelle sur un opérateur

donné ;

d’analyser si ces risques sont suffisamment couverts ;

de déterminer et de hiérarchiser les éventuelles mesures complémentaires à prendre.

Les facteurs de risques susceptibles de compliquer l’exercice de la tutelle sur tel ou tel

opérateur ont été étudiés précédemment (cf. annexe n° 6 du rapport général), ainsi que

l’impact d’une concrétisation des familles de risques (stratégiques, d’organisation, de

fonctionnement, de pilotage, financiers, de ressources humaines, juridiques).

Pour ce qui concerne l’INPS, cette cotation ressort comme le montre le graphique ci-dessous.

Les familles de risques sont classées de gauche à droite sur l’axe horizontal en fonction de

l’importance de l’impact de leur concrétisation. Cet impact figure entre parenthèses à côté du

nom de la famille de risques, avec un code couleur allant de vert foncé (niveau 1 – « très

faible ») à rouge foncé (niveau 5 – « très élevé ») en passant par jaune (niveau 3 –

« moyen »).

A titre d’exemple, les familles de risques dont la concrétisation aurait l’impact le plus fort

dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS sont celles des risques de fonctionnement, de pilotage

et de ressources humaines (4) et celle à impact le plus faible est celle des risques

d’organisation (2,3).



Il convient désormais, sur la base de l’analyse du cadre juridique en vigueur ainsi que de

l’exploitation des réponses aux questionnaires d’audit de la DGPN, de la DEPAFI, des services

support et de l’INPS, d’évaluer le niveau de maîtrise des risques atteint dans l’exercice de la

tutelle sur cet opérateur3.

Pour ce faire, la pertinence et la complétude des dispositions prises par l’autorité de tutelle et les

différents services impliqués dans l’exercice de la tutelle sont analysées dans les pages qui

suivent, selon la méthode développée dans le rapport général et ses annexes.

3 La synthèse des réponses aux questionnaires d’audit relatives à l’exercice de la tutelle sur l’INPS fait l’objet de

l’annexe n° 2F au présent rapport.



1. MAITRISE DES RISQUES STRATEGIQUES DANS L’EXERCICE DE LA TUTELLE SUR L’INPS

1.1. Rappel sur les risques à couvrir

Ainsi qu’il a été vu dans l’annexe n° 8 au rapport général, douze risques stratégiques doivent être

couverts dans le cadre de l’exercice de la tutelle sur chaque opérateur.

Risques stratégiques à couvrir

dans le cadre de l’exercice de la tutelle sur chaque opérateur

Risque n° 12 : Missions floues

Risque n° 13 : Décalage originel entre missions théoriques et missions exercées Risque n° 14 : Ambiguïté sur le degré d'autonomie de l'opérateur Risque n° 41 : Décalage progressif entre missions théoriques et missions exercées

Risque n° 43 : Absence de cadrage stratégique Risque n° 44 : Objectifs de performance inatteignables sur la période Risque n° 47 : Absence de volet ressources dans le COP Risque n° 48 : Défaut de cohérence entre les objectifs de performance et les ressources prévues Risque n° 49 : Défaut de cohérence entre la loi de programmation des finances publiques et le COP Risque n° 57 : Absence d'orientations stratégiques annuelles Risque n° 59 : Défaut de cohérence des orientations stratégiques annuelles par rapport au COP Risque n° 64 : Non atteinte par l’opérateur des cibles de performance

1.2. Rappel sur l’évaluation ex ante des facteurs de risques stratégiques

Dans l’annexe n° 6 au rapport général, relative aux facteurs de risques, ont été étudiées les

caractéristiques des directions de tutelle ou des opérateurs susceptibles de rendre l’exercice de la

tutelle plus ou moins difficile, sans préjudice des actions effectivement mises en œuvre pour

maîtriser les différents types de risques.

Pour mémoire, l’évaluation des facteurs de risques stratégiques dans l’exercice de la tutelle sur

l’INPS ressort comme suit.



Tableau n° 1a

_______

Risques stratégiques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS

Evaluation ex ante des facteurs de risques

Les principaux atouts pour l’exercice de la tutelle stratégique tiennent à la spécialité de

l’activité de l’opérateur et à la stabilité de son rattachement (ministère, autorité de tutelle).

Le partage du portage de la politique de sécurité intérieure entre la police et la gendarmerie

nationales n’a pas de conséquence notable sur le degré de maîtrise, par la direction générale

de la police nationale, des compétences stratégiques utiles dans la fonction de tutelle,

notamment dans le champ de la police technique et scientifique, intégré depuis longtemps

dans le périmètre des métiers de la police nationale.

La difficulté principale réside dans la sujétion de l’autorité de tutelle au temps court,

susceptible de gêner la définition d’une vision stratégique.

1.3. Analyse des actions mises en œuvre face aux risques stratégiques

Les questions destinées à auditer la maîtrise de ces risques ont été groupées en sept

thématiques : création de l’opérateur, réflexions sur l’avenir de l’opérateur, contrat d’objectifs

et de performance (COP), cohérence entre la loi de programmation des finances publiques et

le COP, fixation d’orientations stratégiques annuelles par l’Etat et déclinaison en orientations

générales par l’opérateur, objectifs annuels du directeur et dispositifs correctifs en cas de non

atteinte des objectifs de performance ou de gestion.

La lecture des réponses à ces questions, les entretiens avec les responsables de la DGPN et de

l’INPS et la participation au conseil d’administration de l’automne 2014 conduisent l’équipe

d’audit à formuler l’analyse suivante.

Dominante

des risquesFacteurs de risque

Tutelle

sur

l'INPS

1 - Risques stratégiques 2,0

Prépondérance du temps court dans l'activité de l'autorité de

tutelle5,0

Caractère multipolaire de l’activité de la direction de tutelle 2,0

Modification récente du rattachement ministériel de l'autorité de

tutelle1,0

Changement récent d'autorité de tutelle 1,0

Hétérogénéité de l'activité de l'opérateur 1,0



Tableau n° 1b

_______

Analyse de la maîtrise des risques stratégiques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS

Thématique Points positifs Points négatifs

Création de l’opérateur 1. Laboratoires de police scientifique, préexistants au

changement de statut, aux missions bien définies

2. Capacité de la direction de tutelle et de l’opérateur de

justifier le choix du statut d’établissement public

administratif (indépendance de l’expertise ; secteur

concurrentiel ; encaissement des frais de justice)

3. Pas de traçabilité des arguments ayant conduit à la création

de l’INPS en 2001

Réflexions sur l’avenir de

l’opérateur

1. Réflexion engagée sur les sujets de transfert de masse

salariale et d’emplois4

1. Pour la DGPN, aboutissement de la réflexion conditionnée

par des avancées sur la « réforme de la filière PTS »

2. Même condition pour d’éventuelles réflexions sur l’évolution

du périmètre ou des missions de l’opérateur

Contrat d’objectifs et de

performance

1. Absence de COP, en dépit de la présentation d’un projet

2013-2015 par l’opérateur à la direction de tutelle, faute de

réponse de celle-ci

2. Pas de COP antérieur pour fonder l’élaboration d’un futur

COP

4 Cf. note n° 14-068 du 12 novembre 2014 du DGPN au DEPAFI (page 3).




Cohérence entre la loi de

programmation des finances

publiques et le COP

1. Absence de lien du fait de l’absence de COP

Fixation d’orientations

stratégiques annuelles par

l’Etat et déclinaison en

orientations générales par

l’opérateur

2. Elaboration d’orientations stratégiques associant la

DRCPN, le cabinet du DGPN et la direction de l’institut

3. Délibération du conseil d’administration sur les

orientations générales de l’opérateur prévue dans les textes

(art. R. 413-38 du CSI)

4. Présentation d’objectifs annuels (N+1) au conseil

d’administration d’automne N avec le projet de budget

primitif (N+1)

1. Pas d’instance stratégique

2. Pas de formalisation de l’étape de définition des

orientations stratégiques annuelles

3. Absence de délibération du conseil d’administration sur les

orientations générales au cours des derniers conseils

d’administration

5. Pas de circuit formalisé d’échanges d’informations sur la

performance avec la tutelle ni avec la DEPAFI

Objectifs annuels du

directeur

1. Lettres d’objectifs en 2012 et 2013, signées du directeur

général, avec des objectifs précis

1. Pas de lettre d’objectifs en 2014

2. Pas d’annonce de part variable de rémunération dans les

lettres d’objectifs 2012 et 2013

Dispositifs correctifs en cas

de non atteinte des objectifs

de performance ou de

gestion

1. Pas d’identification d’un dispositif correctif des

insuffisances de performance hormis le changement de

directeur à la tête de l’INPS

2. Pas d’identification d’un dispositif correctif en cas de non

atteinte des objectifs de gestion en dehors d’un abondement

de subvention


Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS. Page 14

1.4. Diagnostic sur la maîtrise des risques stratégiques

Si l’INPS a été constitué par un regroupement de laboratoires existants et si ses missions au

jour le jour paraissent claires, deux questions stratégiques ayant des conséquences fortes sur le

positionnement de l’opérateur appellent des éclaircissements de la part de l’Etat. La première

concerne la place à donner à la police technique et scientifique. Certes, cette question dépasse

largement le seul institut ; néanmoins, elle est déterminante pour définir la place de

l’opérateur lui-même (risque n° 12). La seconde question a trait à l’articulation entre les

différents acteurs de la police technique et scientifique, parmi lesquels l’INPS mais aussi les

sous-directions compétentes de la direction centrale de la police judiciaire et de la préfecture

de police, l’IRCGN côté gendarmerie, voire des laboratoires privés.

L’absence de vision stratégique claire de l’Etat sur le développement de la police technique et

scientifique explique sans doute pour partie les difficultés rencontrées pour mettre au point un

contrat d’objectifs et de performance entre le ministère de l’intérieur et l’INPS. Dans

l’exercice de la fonction de tutelle, l’Etat n’assure ainsi pas le cadrage stratégique de

l’opérateur (risques n° 43, 47, 49, 59). La création en mars 2014 d’un comité de coordination

et de suivi Police-Gendarmerie5 en matière de police technique et scientifique a, certes,

permis d’améliorer la visibilité de l’Etat sur le champ de la PTS et la maîtrise par les acteurs

de terrain des procédés techniques de mise en œuvre mais elle n’a pas pour autant renforcé le

cadrage stratégique de l’institut.

Si des lettres d’objectifs précises et chiffrées comme celles de 2012 et 2013 ont pu limiter les

conséquences immédiates de ce défaut de cadrage pluriannuel, l’absence de lettre d’objectifs

pour l’année 2014 fait d’autant plus ressortir les risques stratégiques.

La discussion informelle conduite entre l’opérateur, le cabinet du DGPN et la DRCPN pour

définir des orientations annuelles et la présentation en conseil d’administration d’objectifs

annuels par le directeur de l’INPS en complément du bilan d’activité des onze premiers mois

de l’année et du projet de budget pour l’année suivante permettent de conserver un lien entre

les exercices, mais sans combler les lacunes signalées ci-dessus.

Enfin, l’hypothèse d’une non-atteinte des objectifs de performance ou de gestion ne fait pas

l’objet d’un dispositif construit de correction (risque n° 64). Cette lacune est d’autant plus

gênante qu’il n’existe pas non plus de mise en relation claire entre les objectifs de

performance assignés explicitement ou implicitement à l’établissement, qui enregistre une

progression d’activité très rapide ces dernières années, les ressources allouées (risque n° 48)

et la capacité de l’institut à atteindre les cibles (risque n° 44).

Compte tenu de tous ces éléments, la probabilité de concrétisation de risques

stratégiques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS apparaît aujourd’hui élevée, avec

une note de 4,0 sur un maximum de 5, nettement supérieure au niveau induit par les

facteurs de risques stratégiques (2,0).

5 Note du 18 mars 2014 du ministre de l’intérieur au DGPN et au DGGN, relative à la mise en place d’un comité

national de coordination et de suivi (CNCS) Police-Gendarmerie en matière de police technique et scientifique.



Cet écart défavorable traduit le besoin d’un réel cadrage stratégique de l’INPS par

l’Etat, ce qui nécessite de clarifier les objectifs de développement de la police technique

et scientifique et les attentes à l’égard de l’INPS dans cette perspective.

Tableau n° 1c ____________________________

Risques stratégiques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS

Maîtrise et niveau résiduel

Point clef au plan

stratégique Critère

Cotation

maximale

par critère

Cotation

maximale

par point

clef

Tutelle

sur

l'INPS

Observations sur la tutelle de l'INPS

L'Etat a-t-il une vision

stratégique claire du

rôle et du

positionnement de

l'opérateur ?

Non = 0 (=> fin de l'analyse stratégique)

Oui = -1-1,0 -1,0 -0,5

Quelle doctrine d'emploi pour l'INPS et

quelle cohérence avec l'évolution de ses

ressources ? Quelle articulation avec les

autres acteurs de la PTS, notamment l'IRCGN

?

* Axes stratégiques clairs et cohérents avec la

vision stratégique-0,2 Absence de COP

* Indicateurs et cibles de performance -0,2 Absence de COP

* Indicateurs et cibles de gestion -0,2 Absence de COP

* Engagements de l'Etat sur l'évolution des

ressources de l'opérateur-0,2 Absence de COP

* Construction en cohérence avec la loi de

programmation des finances publiques-0,2

1. Absence de COP

2. Absence d'indicateurs relatifs à l'INPS dans

le PAP du programme 176

* Rendez-vous stratégiques (dont comité

stratégique ad hoc , comité de suivi du COP,…)-0,3

Absence de COP et absence d'instance de

discussion stratégique

* Lettre d'objectifs au directeur -0,4 -0,2

1. Existence d'une lettre d'objectifs en 2012

et 2013, mais pas en 2014

2. Présence d'objectifs chiffrés précis

3. Pas d'annonce de part variable

* Délibération de l'organe de gouvernance sur

les orientations générales de l'opérateur-0,3 -0,2

1. Délibération prévue par les textes sur les

orientations générales et scientifiques

(article R. 413-38 du CSI)

2. Présentation des objectifs annuels (N+1)

en complément du bilan N et du projet de

budget primitif (N+1)

3. Pas de vote sur ces objectifs

Identification des dispositifs correctifs en cas de

non atteinte des cibles de performance-0,5 -0,1 Mise en jeu de la responsabilité du directeur

Identification des dispositifs correctifs en cas de

non atteinte des cibles de gestion-0,5

Abondement de la subvention pour charges

de service public

5,0 5,0 5,0

Effet des actions de maîtrise des risques stratégiques -3,0 -4,0 -1,0

Probabilité résiduelle de concrétisation de risques stratégiques 2,0 1,0 4,0

Pour mémoire :

Evaluation initiale des facteurs de risques stratégiques 2,0

Evaluation de l'impact de la concrétisation de risques stratégiques 3,0

Si oui, cette vision

s'exprime-t-elle dans

un document de

cadrage pluriannuel ?

-1,0

Si oui, ce document

donne-t-il lieu à une

déclinaison annuelle

précise ?

-1,0

-1,0

Les dispositifs

correctifs mobilisables

en cas de non atteinte

des cibles sont-ils

Probabilité de concrétisation de risques stratégiques si tout est à

construire



1.5. Préconisations en vue d’une meilleure maîtrise des risques stratégiques

1. Clarifier la stratégie de l’Etat en matière de développement de la police technique et

scientifique et de rôle assigné à l’INPS dans la mise en œuvre de cette stratégie.

2. Expliciter les conséquences de cette stratégie pour l’INPS dans un contrat d’objectifs et

de performances liant l’Etat et l’opérateur, assorti d’un volet ressources.

3. Mettre en place un comité de suivi du COP faisant régulièrement le point sur la mise en

œuvre du COP et les enjeux stratégiques liés à l’activité de l’opérateur. Utiliser cette

instance pour tenir un rendez-vous stratégique par an permettant un échange entre

l’opérateur et l’Etat avant la fixation des objectifs stratégiques annuels par ce dernier.

4. Organiser tous les ans une discussion et un vote en conseil d’administration sur les

orientations générales de l’établissement.

5. Revenir à la pratique d’une lettre annuelle d’objectifs adressée au directeur de

l’établissement, adossée au COP, comprenant des objectifs précis et chiffrés et prenant en

compte en tant que de besoin des priorités nouvelles en cours de période d’exécution du

COP. Mettre en place une part variable dans la rémunération du directeur et expliciter les

modalités de son attribution.

6. Développer une réflexion sur les dispositifs correctifs mobilisables en cas de non atteinte

des cibles de performance ou de gestion par l’opérateur, en dehors des seules logiques de

sanction individuelle ou d’abondement de moyens.



2. MAITRISE DES RISQUES D’ORGANISATION DANS L’EXERCICE DE LA TUTELLE SUR L’INPS

2.1. Rappel sur les risques d’organisation à couvrir

Dans l’annexe n° 8 au rapport général, douze risques d’organisation ont été identifiés comme

relevant du niveau de l’exercice de la tutelle sur chaque opérateur.

Risques d’organisation à couvrir


Risque n° 11 : Création d'un opérateur en réponse à un besoin non pérenne

Risque n° 17 : Compétence collégiale insuffisante de l'organe de gouvernance Risque n° 18 : Lourdeur excessive de l'organe de gouvernance

Risque n° 19 : Missions de l'organe de gouvernance mal définies ou trop étroites

Risque n° 20 : Missions de l'organe de gouvernance trop larges

Risque n° 26 : Absence de désignation claire de l'autorité exerçant la tutelle

Risque n° 27 : Concurrence entre directions pour le rôle d'autorité exerçant la tutelle

Risque n° 30 : Création de structures redondantes

Risque n° 33 : Absence de responsable délégué clairement identifié

Risque n° 34 : Positionnement hiérarchique trop faible

Risque n° 40 : Maintien d'un opérateur inutile

Risque n° 42 : Inadéquation entre la forme juridique de l'opérateur et des missions qui évoluent

2.2. Rappel sur l’évaluation ex ante des facteurs de risques d’organisation

L’évaluation des facteurs de risques d’organisation réalisée dans l’annexe n° 6 précitée

s’établit, pour l’exercice de la tutelle sur l’INPS, comme suit.



Tableau n° 2a

_______

Risques d’organisation dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS


Si le rattachement de l’INPS au ministère de l’intérieur et, en son sein, au secteur police, ne

fait pas débat, l’organisation de la tutelle est susceptible d’être rendue plus complexe par

l’existence de plusieurs directions métier concernées par l’activité de l’opérateur au sein de la

DGPN (direction centrale de la sécurité publique et direction centrale de la police judiciaire).

Facteur plus délicat encore à surmonter, l’INPS tient la place inhérente à son caractère

technique et spécialisé au sein de la police nationale.

2.3. Analyse des actions mises en œuvre face aux risques d’organisation

Les questions destinées à auditer la maîtrise des risques d’organisation ont été regroupées en

six thématiques : création de l’opérateur, redondances, doublons ou concurrence entre les

services de l’Etat et avec l’opérateur, organe de gouvernance, autorité de tutelle, responsable

délégué de la tutelle et entité en charge de la tutelle et réflexions sur l’avenir de l’opérateur.

L’analyse de l’équipe d’audit est récapitulée dans le tableau de la page suivante.

Dominante


Tutelle

sur

l'INPS

2 - Risques d'organisation 2,3

Nombre de ministères susceptibles de souhaiter exercer la

tutelle sur l'opérateur1,0

Nombre de directions du ministère de l'intérieur pouvant

s'estimer bien placées pour devenir direction de tutelle de

l'opérateur

2,0

Faiblesse de la place de l'opérateur dans le cœur de métier de

l'autorité de tutelle4,0



Tableau n° 2b

_______

Analyse de la maîtrise des risques d’organisation dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS


Création de l’opérateur 1. Les laboratoires de police scientifique regroupés au

sein de l’INPS faisaient partie d’une structure interne

de la DGPN avant l’adoption de son statut

d’établissement public ; les ressources ont fait l’objet

d’un simple transfert

Redondances, doublons ou

concurrence entre les

services de l’Etat et avec

l’opérateur

1. Redondances avec les compétences de la sous-

direction de la police technique et scientifique

(DCPJ)

2. Redondance de structures et concurrence possible

avec l’IRCGN (DGGN)

3. Rôle et missions de l’opérateur s’exerçant dans le

cadre général de la filière PTS dont la restructuration

est elle-même en cours d’étude

Organe de gouvernance 1. Majorité de représentants de l’Etat (12 membres sur

24)

2. Présence de six personnalités qualifiées

3. Présence des autres ministères concernés (justice ;

recherche ; enseignement supérieur)

4. Présence de la DEPAFI

1. Nombre de membres excessif 2. Missions du conseil d’administration jugées trop larges

par l’opérateur, qui dit souhaiter le « retrait des aspects

scientifiques »




Autorité de tutelle 1. Cohérence de la désignation du DGPN en qualité

d’autorité de tutelle de l’INPS avec les missions de

l’opérateur

2. Légitimité de l’autorité de tutelle, également

responsable du programme 176 qui finance

l’opérateur

3. Positionnement de l’autorité de tutelle reconnu tant

par l’opérateur que par les directions du ministère et

les autres ministères concernés

Responsable délégué de la

tutelle et entité en charge

de la tutelle

1. Identification du sous-directeur des finances et du

pilotage de la DRCPN comme responsable du volet

financier de la tutelle.

1. Seule la tutelle financière est organisée et identifiée

2. La tutelle métier n’est ni évoquée, ni construite, ni

identifiée. En particulier, les modalités d’articulation

entre la DCSP et la DCPJ ne sont pas définies. Même

chose entre le cabinet du DGPN et les directions

centrales

Réflexions sur l’avenir de

l’opérateur

1. Réflexions en suspens dans l’attente d’orientations

sur la restructuration de la filière de police technique

et scientifique



2.4. Diagnostic sur la maîtrise des risques d’organisation

Dans l’organisation de la tutelle sur l’INPS, la désignation du directeur général de la police

nationale en qualité d’autorité de tutelle ne fait pas débat car elle permet de concilier la

légitimité stratégique par rapport aux missions de l’opérateur et la légitimité de gestion, le

DGPN étant responsable du programme budgétaire 176 qui verse à l’institut sa subvention

pour charges de service public (risques n° 26 et 27).

Ce point fort ne suffit toutefois pas à contrebalancer des faiblesses structurelles dans la

répartition des missions et l’articulation des rôles entre différents acteurs de la police

technique et scientifique : sous-direction compétente de la direction centrale de la police

judiciaire, INPS, institut de recherche criminelle de la gendarmerie nationale (risque n° 30).

La mise en place du comité national de coordination et de suivi PN/GN en matière de PTS (cf.

supra) n’a pas permis de clarifier ces points.

L’institut n’étant jusqu’à présent pas gestionnaire de ses emplois et de sa masse salariale,

l’hypothèse d’une réinternalisation est régulièrement évoquée comme une solution, alors que

le choix de la forme juridique à donner à l’entité ou aux entités en charge de l’expertise

scientifique judiciaire devrait être une conséquence de la réflexion stratégique préconisée plus

haut (risque n° 42).

L’organisation de la fonction de tutelle sur l’INPS souffre en outre de lacunes de structuration

interne au sein des services relevant de l’autorité de tutelle :

inexistence de la dimension métier de la tutelle, sans doute liée à la concurrence

possible entre deux « clients » principaux de l’institut, le « client de masse » - la

direction centrale de la sécurité publique et le « client de pointe » - la direction

centrale de la police judiciaire ;

absence d’un responsable délégué de la tutelle, chargé d’assister le directeur général

de la police nationale dans sa fonction d’autorité de tutelle (risque n° 33) ;

orientation de la tutelle vers la seule dimension financière par la désignation,

conformément à l’arrêté d’organisation de la DRCPN, de la sous-direction des

finances et du pilotage de cette direction comme entité en charge de la tutelle

financière des établissements publics relevant du périmètre police.

Sur un autre plan, le conseil d’administration de l’INPS présente plusieurs bonnes pratiques :

majorité assurée à l’Etat (12 membres sur 24), représentation des ministères concernés et de la

DEPAFI, enrichissement des travaux par l’apport de six personnalités qualifiées (risque

n° 17), compétence pour délibérer sur les orientations scientifiques (risques n° 19 et 20). En

revanche, l’effectif global du conseil paraît trop important pour assurer un fonctionnement

dynamique et une participation réelle de tous les membres (risque n° 18).

Ces éléments conduisent à une probabilité de concrétisation de risques d’organisation

dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS évaluée à 2,7. Ce niveau, intermédiaire entre

« faible » et « moyen », est un peu supérieur à celui induit par les facteurs de risques

(2,3) et des marges de progrès existent.



Tableau n° 2c ______________

Risques d’organisation dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS


Point clef

d’organisationCritère

Cotation

maximale

par critère

Cotation

maximale

par point

clef

Tutelle

sur

l'INPS


Cohérence avec la vision stratégique (si non, fin de

l'analyse d'organisation)-0,5 -0,5

Légitimité institutionnelle -0,5 -0,5

Absence de recouvrement, doublon ou concurrence

entre les services de l’Etat et avec l’opérateur-0,4

1. Recouvrements avec la sous-direction de

la PTS de la DCPJ

2. Concurrence avec l'IRCGN

Absence de "trous" entre les services de l’Etat et

avec l’opérateur-0,6 -0,6

Désignation d’un responsable délégué de la tutelle -0,6

1. Tutelle évoquée dans l'avis de vacance de

poste du S/D des finances et du pilotage

2. Dans la description de son action

personnelle (il "veille à la cohérence de

l'action des opérateurs, par le biais de la

tutelle budgétaire")

3. Mais approche incomplète de la tutelle

Identification des entités de la direction de tutelle

ayant vocation à contribuer à l'exercice de la tutelle-0,6 -0,1

1. Arrêté du 12 août 2013 relatif aux missions

et à l’organisation de la DRCPN, à propos de

la sous-direction des finances et du pilotage :

"Elle exerce, notamment, la tutelle

financière des établissements publics ou

opérateurs relevant du programme police

nationale"

2. Avis de vacance de poste du sous-directeur

: "il veille à la cohérence de l’action des

opérateurs, par le biais de la tutelle

budgétaire"

Effectif raisonnable ( 16 à titre indicatif) -0,2 24 membres

Majorité assurée à l’Etat -0,2 -0,2 12 représentants sur 24 membres

Composition adaptée à l’activité de l’opérateur -0,2 -0,2

1. Représentation des ministères les plus

concernés (justice, recherche, enseignement

supérieur)

Expertise extérieure par des personnalités

qualifiées-0,2 -0,2

Six personnalités qualifiées désignées sur

proposition des ministres représentés au

conseil d'administration

5,0 5,0 5,0

Effet des actions de maîtrise des risques d'organisation -4,0 -4,0 -2,3

Probabilité résiduelle de concrétisation de risques d'organisation 1,0 1,0 2,7

Pour mémoire :

Evaluation initiale des facteurs de risques d'organisation 2,3

Evaluation de l'impact de la concrétisation de risques d'organisation 2,3

-1,0

-1,0

Structuration de

l’organisation interne

des services de

l’autorité de tutelle

-0,8

Probabilité de concrétisation de risques d'organisation si tout est à

construire

-1,2

Organisation et

fonctionnement de

l’organe de

gouvernance

Pertinence du choix

de l’autorité de tutelle

Couverture des

missions et des

fonctions



2.5. Préconisations en vue d’une meilleure maîtrise des risques d’organisation

1. En fonction de la stratégie globale d’évolution de la police technique et scientifique dont

la clarification est préconisée plus haut, définir les évolutions de structures et de missions

les plus pertinentes entre les différents acteurs actuellement en situation de redondance ou

de concurrence partielle (INPS, sous-direction de la police technique et scientifique de la

DCPJ, IRCGN).

2. Désigner un responsable délégué de la tutelle, investi d’un pouvoir de coordination de

l’ensemble des contributeurs - à la fois sur les aspects métier et les aspects gestion - à

l’exercice de la fonction de tutelle.

3. Resserrer la composition du conseil d’administration en respectant la diversité des

représentations (Etat, personnalités qualifiées, représentants des personnels).

+ Préconisation ministérielle 12-MIN : assurer au sein de tous les organes de gouvernance la

représentation du secrétaire général au titre de ses responsabilités ministérielles d'animation

et de synthèse de la fonction de tutelle. Dans le cas de l’INPS : transformation du siège à voix

délibérative de la DEPAFI en siège à voix consultative pour le « représentant du secrétaire

général au titre de ses missions ministérielles d’animation et de synthèse de la fonction de

tutelle » (c’est-à-dire le DEPAFI, en application des textes d’organisation du ministère).



3. MAITRISE DES RISQUES DE FONCTIONNEMENT DANS L’EXERCICE DE LA TUTELLE SUR

L’INPS

3.1. Rappel sur les risques de fonctionnement à couvrir

Neuf risques de fonctionnement recensés dans la typologie établie pour le présent audit

appellent un traitement dans le cadre de l’exercice de la tutelle sur chaque opérateur.

Risques de fonctionnement à couvrir dans le cadre de l’exercice de la tutelle sur chaque opérateur

Risque n° 28 : Approche incomplète de la tutelle (métier) Risque n° 29 : Approche incomplète de la tutelle (support)

Risque n° 32 : Mauvaise articulation entre tutelle métier et tutelle budgétaire

Risque n° 51 : Absence de définition de la position des services de l'autorité exerçant la tutelle

Risque n° 52 : Expression de positions contradictoires par des services de l'autorité exerçant la

tutelle devant l'opérateur ou des tiers

Risque n° 53 : Absence de définition de la position du ministère de l'intérieur

Risque n° 54 : Expression de positions contradictoires par des services du ministère de l'intérieur

devant l'opérateur ou des tiers

Risque n° 55 : Absence de définition de la position de l'Etat

Risque n° 56 : Expression de positions interministérielles contradictoires devant l'opérateur ou des

tiers

3.2. Rappel sur l’évaluation ex ante des facteurs de risques de fonctionnement

Ainsi qu’il a été vu dans l’annexe n° 6, l’évaluation des facteurs de risques de fonctionnement

peut être synthétisée comme suit, pour l’exercice de la tutelle sur l’INPS.

Tableau n° 3a ______________

Risques de fonctionnement dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS


Dominante


Tutelle

sur

l'INPS

3 - Risques de fonctionnement 2,8

Caractère interministériel de l'activité de l'opérateur 2,0

Diversité des "clients" potentiels de l'opérateur parmi les

services publics4,0

Nombre de directions du ministère de l'intérieur ayant vocation à

apporter leur expertise à l'autorité de tutelle3,0

Existence d'enjeux territoriaux 2,0



Moins marquée que d’autres par des enjeux interministériels – pour l’essentiel, relations avec

le ministère de la justice – ou territoriaux – en dehors des questions d’implantation des

laboratoires - la tutelle sur l’INPS subit en revanche deux autres facteurs de risques de

fonctionnement significatifs. Le principal a trait au nombre et à la diversité des « clients »

potentiels de l’opérateur (services de sécurité publique, services de police judiciaire, unités de

gendarmerie, préfecture de police, parquets). Le second tient au nombre de directions et

services du ministère de l’intérieur qu’il importe de fédérer pour un exercice plein de la

fonction de tutelle, qu’il s’agisse de services métier ou de services support.

3.3. Analyse des actions mises en œuvre face aux risques de fonctionnement

Les questions destinées à auditer la maîtrise des risques de fonctionnement ont été regroupées

en quatre thématiques : directions métier appelées à être associées à l’exercice de la tutelle,

apport des services support dans l’exercice de la tutelle, identification de l’entité responsable

de la tutelle par les échelons transverses et position de l’Etat dans les réunions de l’organe de

gouvernance.

L’analyse de l’équipe d’audit figure dans le tableau de la page suivante.



Tableau n° 3b

_______

Analyse de la maîtrise des risques de fonctionnement dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS


Association d’autres

directions métier à

l’exercice de la tutelle

1. Représentation des principales composantes métier

concernées de la DGPN (sécurité publique et police

judiciaire) au conseil d’administration

2. Représentation du ministère de la justice au conseil

d’administration

1. Relations avec la DGGN à régler dans le cadre de la

réforme de la PTS (cf. risques stratégiques)

3. Pas d’animation du travail interservices et

interministériel métier en dehors du conseil

d’administration

Apport des services

support

1. Rôle de synthèse stratégique des tutelles de la

DEPAFI jugé pertinent par la DGPN et l’INPS

3. Pas de sujets de ressources humaines puisque les

effectifs sont gérés directement par la DGPN

4. Existence de services support au sein de la DRCPN,

soit à proximité du service en charge de la tutelle

financière

6. Début de conventionnement avec les SGAMI

1. Rôle de synthèse stratégique des tutelles non

développé en pratique

2. Valeur ajoutée de la DEPAFI non perçue sur la

dimension budgétaire et financière. Crainte de la

DGPN de l’ajout d’un niveau de tutelle

supplémentaire

4. Pas de mention par l’INPS des prestations support

que la DRCPN pourrait lui fournir

5. Pas de mobilisation des services support centraux




Identification de l’entité

responsable de la tutelle

par les échelons

transverses

1. La sous-direction des finances et du pilotage de la

DRCPN est identifiée par la DEPAFI comme

interlocuteur pour la tutelle sur l’INPS

1. La sous-direction des finances et du pilotage de la

DRCPN n’est pas en charge de la tutelle sur l’INPS

mais seulement de son volet financier

Position de l’Etat dans les

réunions de l’organe de

gouvernance

1. Pas de divergences affichées entre services de l’Etat

lors des conseils d’administration en dépit de

l’absence d’organisation formelle de réunions

préparatoires

1. Absence de pré-conseil d’administration

2. Pas de mise en cohérence formelle des positions au

niveau ministériel

3. Pas de calage préalable avec la DEPAFI et la

direction du budget



3.4. Diagnostic sur la maîtrise des risques de fonctionnement

Dans la maîtrise des risques de fonctionnement d’une tutelle, deux points clefs sont

considérés comme bloquants : la non prise en compte de tous les aspects métier utiles (risque

n° 28) ou un défaut d’articulation entre tutelle métier et tutelle budgétaire (risque n° 32).

Sur le second point, le regroupement des fonctions d’autorité de tutelle et de responsable du

programme budgétaire 176 finançant l’INPS entre les mains d’un même responsable – le

directeur général de la police nationale – constitue un élément positif de maîtrise des risques.

Sur le premier point, en revanche, le fonctionnement de la tutelle ne peut être totalement

satisfaisant tant que la réforme de la PTS n’a pas clarifié le rôle des acteurs et fluidifié les

relations entre police et gendarmerie.

Ce manque pourrait être compensé par l’organisation d’un travail interservices, associant tous

les services ayant recours à l’expertise de l’institut. Le comité national de coordination et de

suivi PN/GN en matière de PTS pourrait, sous certaines conditions, servir de cadre à ce

travail, qui resterait alors à relier à l’activité de l’opérateur au moment de l’organisation des

réunions préparatoires aux conseils d’administration

La préparation des conseils d’administration ne donne aujourd’hui pas lieu des réunions

spécifiques, ni avec la DEPAFI, ni avec les autres directions et services du ministère

concernés par l’activité de l’INPS (risques n° 51, 52, 53 et 54), ni avec la direction du budget,

ni avec les représentants des autres ministères au conseil d’administration (risques n° 55 et

56). Ce défaut de concertation ne permet pas de rechercher des solutions à des problèmes

importants qui ne seront évoqués qu’au cours du conseil d’administration (il en est ainsi de la

question récurrente du paiement, par le ministère de la justice, des prestations réalisées à son

profit).

Enfin, le bon fonctionnement d’une tutelle sur un opérateur suppose également que

l’ensemble des services du ministère de rattachement puisse apporter, chacun pour ce qui le

concerne, un appui à la direction de tutelle et à l’opérateur.

Sur ce sujet, la situation de l’INPS est – nouveau paradoxe puisqu’elle est due à une limitation

de l’autonomie de l’opérateur – plus facile que celles des autres opérateurs dans la mesure où,

n’étant gestionnaire ni de ses emplois, ni de sa masse salariale, il se trouve déchargé des

questions correspondantes tandis que la DRCPN se trouve naturellement en position de devoir

les traiter.

Sur les autres fonctions support, les services centraux du ministère paraissent absents du

fonctionnement de la tutelle (risque n° 29). Ceci s’explique sans doute en partie par le

caractère multipolaire et délocalisé de l’INPS, notamment en région lyonnaise où se trouve

son siège ; à titre d’exemple, le SGAMI de Lyon paraît mobilisé sur les fonctions immobilier

et achat. Restent deux secteurs sans doute insuffisamment couverts, les affaires juridiques et,

surtout, les systèmes d’information et de communication.



L’ensemble de ces éléments déterminent une probabilité de concrétisation de risques de

fonctionnement au niveau 3,1 soit un niveau moyen, légèrement supérieur à celui induit

par les facteurs de risque (2,8).

Les efforts en matière de fonctionnement devront porter prioritairement sur la

définition des modalités adaptées d’association de tous les services concernés et sur

l’apport des fonctions support ministérielles.



Tableau n° 3c ______________

Risques de fonctionnement dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS


Point clef de

fonctionnementCritère

Cotation

maximale

par critère

Cotation

maximale

par point

clef

Tutelle

sur

l'INPS


Prise en compte des

aspects métier

Identification de toutes les directions métier du

ministère et de tous les ministères concernés-1,0 -1,0 -0,5

Relations avec la DGGN à régler dans le cadre

de la réforme de la PTS (cf. risques

stratégiques)

Articulation entre

dimension métier et

gestion

L'autorité de tutelle est-elle responsable du

programme de rattachement de l'opérateur ? Si

non, un dispositif spécifique de relation entre l'un

et l'autre est-il mis en place?

-1,0 -1,0 -1,0

Ressources humaines -0,2 -0,2L'INPS ne gère pas ses RH, prises en compte

dans les RH PN

Affaires juridiques -0,2

L'accès aux fonctions support assurées par la

DRCPN, qui devrait être possible, n'est

évoqué ni par la direction de tutelle, ni par

l'INPS

Achat -0,2 -0,1

Immobilier -0,2 -0,1

Systèmes d’information -0,2 DSIC identifiée mais pas d'accès formalisé

Animation du travail interdirections et

interministériel (ex : comité de tutelle)-0,5

Préparation formalisée systématique des conseils

d’administration, dans des réunions présidées par

l'autorité de tutelle ou son représentant

-0,5 Pas de pré-CA

5,0 5,0 5,0

Effet des actions de maîtrise des risques de fonctionnement -4,0 -4,0 -1,9

Probabilité résiduelle de concrétisation de risques de fonctionnement 1,0 1,0 3,1

Pour mémoire :

2,8

3,7

1. Note conjointe SG, DGPN, DGGN aux

préfets de zone du 30 avril 2014 invitant les

SGAMI à conventionner avec les directeurs

d'opérateurs délocalisés

2. Amorce de formalisation avec les SGAMI

Probabilité de concrétisation de risques de fonctionnement si tout est à

construire

-1,0

Organisation de

l'appui des fonctions

support ministérielles

à la direction de

tutelle et à l'opérateur

-1,0

Evaluation de l'impact de la concrétisation de risques de fonctionnement

Evaluation initiale des facteurs de risques de fonctionnement

Unicité des positions

de l’Etat devant

l’opérateur et devant

les tiers



3.5. Préconisations pour une meilleure maîtrise des risques de fonctionnement

1. Veiller, dans le cadre de la réforme de la filière de la PTS, à la qualité et à la régularité

des échanges entre la DGPN et la DGGN sur les enjeux d’expertise scientifique.

2. Mettre en place un « comité de tutelle » présidé par l’autorité de tutelle et réunissant les

directions les plus concernées du ministère de l’intérieur (préfecture de police, DRCPN,

DCSP, DCPJ, DGGN, DEPAFI) et les ministères siégeant au conseil d’administration,

afin de définir une fois par an les grandes orientations à discuter avec l’INPS lors du

rendez-vous stratégique (cf. supra) en vue de la fixation par l’Etat des orientations

stratégiques de l’opérateur.

3. Organiser l’appui des services support centraux et déconcentrés (SGAMI) à l’opérateur.

En tant que de besoin, accompagner ce dernier dans l’élaboration de conventions

spécifiques avec ces services, notamment dans les domaines des affaires juridiques et des

systèmes d’information.

4. Formaliser le travail préparatoire aux réunions du conseil d’administration par la mise en

place de pré-conseils systématiques et de réunions resserrées en tant que de besoin.

Veiller à y intégrer la dimension métier de la tutelle et à associer la DEPAFI.



4. MAITRISE DES RISQUES DE PILOTAGE DANS L’EXERCICE DE LA TUTELLE SUR L’INPS

4.1. Rappel sur les risques de pilotage à couvrir

Les douze risques de pilotage identifiés doivent être appréhendés dans le cadre de l’exercice

de la tutelle sur chaque opérateur.

Risques de pilotage à couvrir


Risque n° 15 : Défaillance ou empêchement du directeur de l'opérateur

Risque n° 16 : Difficulté avec l'organe de gouvernance Risque n° 45 : Absence de formalisation de la feuille de route du directeur de l'opérateur Risque n° 46 : Défaut de cohérence entre le COP et les objectifs du directeur de l'opérateur Risque n° 50 : Défaut de cohérence entre la lettre de mission du directeur de l'opérateur et le volet

ressources du COP/COM Risque n° 58 : Désaccord entre l'opérateur et l'autorité exerçant la tutelle Risque n° 60 : Défaut de cohérence par rapport à la lettre de mission du directeur de l'opérateur

Risque n° 63 : Absence de suivi de performance

Risque n° 65 : Absence de suivi de l'emploi des ressources Risque n° 71 : Défaut de contrôle interne dans l'opérateur Risque n° 72 : Absence de politique de maîtrise des risques de l'autorité exerçant la tutelle sur

l'opérateur

Risque n° 73 : Défaut d'anticipation des risques liés à l'opérateur

4.2. Rappel sur l’évaluation ex ante des facteurs de risques de pilotage

Les facteurs de risques de pilotage dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS ont été évalués

comme suit.

Tableau n° 4a

_______

Risques de pilotage dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS


Dominante


Tutelle

sur

l'INPS

4 - Risques de pilotage 1,3

Manque d'expérience dans la fonction de tutelle 1,0

Réorganisation récente des services relevant de l'autorité de

tutelle1,0

Faiblesse de visibilité à court terme de la performance de

l'opérateur2,0

Spécificités de l'opérateur, limitant la maîtrise de la tutelle 1,0



Le cadre de missions de l’INPS n’expose pas a priori l’Etat à un risque de pilotage élevé

compte tenu du faisceau de facteurs favorables que constituent la stabilité organisationnelle de

la DGPN, son expérience de la fonction de tutelle, ainsi que son expertise métier dans le

champ d’activité de l’opérateur. En outre, l’inscription de l’activité de l’INPS dans un temps

court – recherche d’une administration rapide de la preuve dans les affaires judiciaires –

facilite le suivi régulier de sa performance.

4.3. Analyse des actions mises en œuvre face aux risques de pilotage

Les questions destinées à auditer la maîtrise des risques de pilotage ont été regroupées en huit

thématiques : gestion des situations imprévues, relation de l’Etat avec l’organe de

gouvernance, objectifs fixés au nouveau directeur de l’opérateur, orientations et objectifs

annuels, suivi de la performance, suivi de l’emploi des ressources, actions de maîtrise des

risques.

L’analyse de l’équipe d’audit est récapitulée dans le tableau suivant.



Tableau n° 4b ______________

Analyse de la maîtrise des risques de pilotage dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS


Gestion des situations

imprévues

1. La nomination des dirigeants (autorité exerçant la tutelle et

opérateur) et celle du président du conseil d’administration

relèvent de l’Etat : les deux premiers, sur proposition du

ministre de l’intérieur et le troisième, sur proposition

conjointe du ministre de la justice et du ministre de

l’intérieur

2. Pas d’intérim organisé en cas d’absence ou d’empêchement

du directeur, mais un simple dispositif de délégation de

signature au bénéfice du directeur adjoint (combinaison des

articles R 413-29 et R 413-40 du CSI)

3. Réponse aux situations d’absence ou d’empêchement du

président du conseil d’administration non organisée par les

textes

Relations de l’Etat avec

l’organe de

gouvernance

1. Nomination du président du conseil d’administration par

décret (article R. 413-32 du CSI)

2. Le ministre de tutelle peut demander la réunion du conseil

d’administration (article R. 413-34 du CSI)

3. L’autorité exerçant la tutelle siège en qualité de membre de

droit au conseil d’administration et les représentants de

l’Etat ont la moitié des voix

5. Etat doté d’un pouvoir d’opposition sur les délibérations du

conseil d’administration (article R. 413-39 du CSI)

1. Partage du pouvoir de nomination du président du conseil

d’administration entre le ministre de l’intérieur et le garde

des sceaux

4. Influence de la DGPN dans la fixation de l’ordre du jour des

réunions du conseil d’administration non perçue par l’INPS




Objectifs fixés au

nouveau directeur

1. Pas de lettre de mission

Orientations et objectifs

annuels

1. Rédaction d’une lettre annuelle d’objectifs en 2012 et 2013,

avec des objectifs précis

1. Pas de lettre d’objectifs en 2014

2. Pas de part variable de rémunération annoncée dans les

lettres d’objectifs pour 2012 et 2013

Suivi de la performance 1. Elaboration par l’INPS de tableaux de bord mensuels

d’activité

2. Transmission mensuelle à la DGPN

1. Pas d’exigences de la direction de tutelle en la matière

2. Tableaux de bord non partagés avec la DEPAFI

Suivi de l’emploi des

ressources

1. Elaboration par l’INPS de tableaux de bord mensuels de

suivi budgétaire

2. Transmission mensuelle à la DGPN

3. Transmission d’éléments par la DGPN à la DEPAFI dans le

cadre de la préparation des réunions du conseil

d’administration

1. Pas d’exigences de la direction de tutelle en la matière

2. Tableaux de bord non partagés avec la DEPAFI

Actions de maîtrise des

risques

1. Mise en place d’un contrôle interne financier par l’INPS

2. Appui de la DEPAFI

3. Evaluation par la DEPAFI (juillet 2014)

4. Mise en place d’une cartographie des risques par l’INPS

3. Evaluation du contrôle interne financier seulement ponctuel

4. Démarche de l’INPS sur le contrôle interne non financier en

marge du projet Amaris de la DGPN et sans appui de

l’IGPN



4.4. Diagnostic sur la maîtrise des risques de pilotage

Le pilotage d’un opérateur par l’Etat revêt plusieurs aspects, parmi lesquels la relation entre

l’Etat et l’organe de gouvernance de l’établissement. Dans sa relation avec le conseil

d’administration de l’INPS, l’Etat s’est doté dans le code de la sécurité intérieure des

instruments utiles pour l’exercice juridique de la tutelle : pouvoir de nomination, pouvoir de

convocation, pourvoir d’opposition (risque n° 16).

La deuxième facette du pilotage est relative au cadrage de l’action du dirigeant de l’opérateur.

A cet égard, la bonne pratique de lettres annuelles adressées par le directeur général de la

police nationale au directeur de l’INPS et comportant des objectifs chiffrés précis s’est

relâchée en 2014 (risque n° 45). Elle devrait être reprise et encore perfectionnée par

l’introduction d’une part variable dans la rémunération du directeur, attribuée sous condition

d’atteinte des objectifs fixés.

La troisième facette du pilotage porte sur le suivi de la performance et de la gestion de

l’opérateur (risques n° 63 et 65). Sur ce point, la direction de tutelle bénéficie d’une

l’initiative de l’opérateur qui lui transmet tous les mois ses propres tableaux de bord Cette

situation plutôt favorable n’est pas due à la direction de tutelle ; au contraire, celle-ci n’est pas

assez investie dans le pilotage de l’opérateur : absence de réunions périodiques de suivi et

d’analyse des résultats, absence de tenue de tableaux de bord par ses soins, absence de

formulation de besoins auprès de l’opérateur en matière de suivi d’indicateurs, faible

exploitation des tableaux de bord livrés par l’opérateur… Seul le dialogue de gestion paraît

structuré – avec un rythme à préciser.

La quatrième facette du pilotage a trait à la politique de maîtrise des risques. Là encore,

l’opérateur apparaît en avance sur la direction de tutelle (risque n° 71). L’attitude proactive du

premier n’exonère pas la seconde de développer sa capacité d’impulsion, d’orientation,

d’accompagnement et de contrôle (risques n° 72 et 73). Dans le domaine du contrôle interne

financier, le positionnement transverse de la DEPAFI en appui de tous les services et

opérateurs du ministère a d’ores et déjà permis des avancées coordonnées ; dans les autres

domaines, il importe à la fois de ne pas freiner la démarche engagée par l’INPS et de l’inclure

dans le mouvement d’ensemble amorcé par la DGPN sous la conduite méthodologique de

l’IGPN.

L’ensemble de ces constats aboutit à une évaluation de la probabilité de concrétisation

de risques de pilotage à 3,1, soit un niveau certes seulement moyen mais sensiblement

supérieur au niveau induit par les facteurs de risques (1,6).

L’amélioration de cette situation passe par plusieurs types d’actions portant à la fois sur

le cadrage de l’action de l’opérateur et de son directeur, par un investissement accru de

la direction de tutelle dans le suivi de la performance et de la gestion de l’opérateur,

dans un resserrement des liens pour la mise en place du contrôle interne non financier et

quelques aménagements de texte.



Tableau n° 4c

Risques de pilotage dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS


Point clef de pilotage Critère

Cotation

maximale

par critère

Cotation

maximale

par point

clef

Tutelle

sur

l'INPS


Nomination du président de l’organe de

gouvernance par l’Etat-0,2 -0,2 Article R. 413-32 du CSI

Possibilité pour le ministre de tutelle de provoquer

une réunion de l'organe de gouvernance-0,2 -0,2 Article R. 413-34 du CSI

Pouvoir d'opposition de l'Etat aux délibérations

adoptées par l'organe de gouvernance-0,5 -0,5 Article R. 413-39 du CSI

Lettre de mission pluriannuelle ou lettre d’objectifs

annuelle-0,4 -0,2

1. Existence d'une lettre d'objectifs en 2012

et 2013, mais pas en 2014

2. Présence d'objectifs chiffrés précis

Part variable dans la rémunération, liée à l'atteinte

d'objectifs avec dispositif clair d'évaluation des

résultats

-0,4Pas d'annonce de part variable attribuée en

fonction de l'atteinte des objectifs

Réunions régulières entre la direction de tutelle et

l’opérateur (points abordés : stratégie, élaboration

PLF, élaboration et suivi du COP, préparation des

CA, dialogue de gestion, résultats de performance

et de gestion)

-0,5 -0,1

1. Pas de comité de suivi du COP

2. Dialogue de gestion relativement

formalisé

3. Pas de réunions stratégiques

Définition des tableaux de bord de performance et

de gestion tenus par la direction de tutelle ou

attendus de l’opérateur et surveillance de leur

transmission

-0,5 -0,3

1. Pas de tableau de bord tenu par la DGPN

2. Exigence de la DGPN à l'égard de l'INPS ?

3. Tableaux de bord de l'opérateur

communiqués mensuellement à la DGPN à

l'initiative de l'opérateur

Définition des tableaux de bord de performance et

de gestion utiles à la DEPAFI , transmission ou

surveillance de leur transmission à la DEPAFI

-0,3 -0,1

Pas de transmission des tableaux de bord par

l'INPS avec la DEPAFI

Transmission d'éléments par la DGPN à la

DEPAFI pour la préparation des conseils

d'administration

Anticipation des situations imprévues (absence ou

empêchement long, conflit)-0,2

1. Le directeur adjoint n'assure pas l'intérim

2. Dispositif de délégation de signature

3. Pas d'organisation de la suppléance du

président du conseil d'administration

Accompagnement méthodologique de l’opérateur

dans la mise en place du contrôle interne-0,5 -0,2

1. Mise en place du contrôle interne financier

(CIF)

2. Appui DEPAFI sur le CIF

3. Cartographie des risques, en marge du

projet global de la DGPN ?

4. Pas d'appui IGPN (Amaris) ?Evaluation régulière du dispositif de contrôle

interne de l’opérateur-0,3 -0,1

Audit ponctuel du CIF de l'INPS par la

DEPAFI en juillet 2014

5,0 5,0 5,0

Effet des actions de maîtrise des risques de pilotage -4,0 -4,0 -1,9

Probabilité résiduelle de concrétisation de risques de pilotage 1,0 1,0 3,1

Pour mémoire :

Evaluation initiale des facteurs de risques de pilotage 1,3

Evaluation de l'impact de la concrétisation de risques de pilotage 4,0

Suivi de la

performance et de la

gestion

Politique de maîtrise

des risques appliquée

à l’opérateur

-1,3

-1,0

Relation avec l’organe

de gouvernance et son

président

Cadrage de l’action du

directeur

-0,9

-0,8

Probabilité de concrétisation de risques de pilotage si tout est à

construire



4.5. Préconisations pour une meilleure maîtrise des risques de pilotage

1. Revenir à la pratique d’une lettre annuelle d’objectifs adressée au directeur de

l’établissement, adossée au COP ou justifiant les écarts par rapport à celui-ci, comprenant

des objectifs précis et chiffrés. L’enrichir en intégrant une part variable de rémunération

conditionnée par l’atteinte des objectifs.

2. Mettre en place des réunions mensuelles ou bimestrielles - ou formaliser leur tenue -entre

le responsable délégué de la tutelle et l’opérateur permettant de suivre régulièrement les

résultats de l’opérateur, de remédier à ses éventuelles difficultés et d’adapter les objectifs

et les ressources qui lui sont assignés.

3. Développer la capacité de pilotage de la direction de tutelle, surtout sous l’angle métier

mais aussi en gestion –: réflexion sur l’opportunité de la tenue de tableaux de bord

synthétiques par la DGPN, production d’analyses et de propositions en réponse à la

transmission des tableaux de bord de l’opérateur, demandes éventuelles d’affinement des

tableaux de bord de l’opérateur pour couvrir les besoins de pilotage de la DGPN.

4. Partager les tableaux de bord avec la DEPAFI, au titre de sa double mission de synthèse

stratégique des tutelles et d’appui à la tutelle budgétaire et financière.

5. Compléter les dispositions réglementaires du code de la sécurité intérieure en prévoyant

un intérim par le directeur adjoint en cas d’absence ou d’empêchement du directeur.

6. Elaborer une cartographie des risques de l’autorité de tutelle avec un zoom sur les risques

liés à l’activité de l’opérateur.

7. Conforter le développement du contrôle interne financier au sein de l’opérateur et le rôle

d’appui de la DEPAFI et accompagner l’INPS dans l’approfondissement de sa démarche

de conception et de déploiement d’un contrôle interne non financier.

8. Procéder à une évaluation régulière du dispositif de contrôle interne de l’opérateur, qu’il

s’agisse de contrôle interne financier (DEPAFI) ou non financier (direction de tutelle).



5. MAITRISE DES RISQUES FINANCIERS DANS L’EXERCICE DE LA TUTELLE SUR L’INPS

5.1. Rappel sur les risques financiers à couvrir

Les neuf risques financiers identifiés doivent être appréhendés dans le cadre de l’exercice de

la tutelle sur chaque opérateur.

Risques financiers à couvrir


Risque n° 21 : Sur-calibrage budgétaire Risque n° 22 : Sous-calibrage budgétaire

Risque n° 23 : Sur-calibrage en emplois

Risque n° 24 : Sous-calibrage en emplois

Risque n° 61 : Absence de dialogue de gestion

Risque n° 62 : Défaut de cohérence entre la trajectoire pluriannuelle et sa déclinaison annuelle Risque n° 66 : Non atteinte par l'opérateur des cibles relatives à l'emploi des ressources Risque n° 67 : Erreurs ou fraudes budgétaires et comptables Risque n° 68 : Mauvaise gestion

5.2. Rappel sur l’évaluation ex ante des facteurs de risques financiers

Au terme de l’analyse conduite dans l’annexe n° 6, les facteurs de risques financiers dans

l’exercice de la tutelle sur l’INPS sont évalués comme l’indique le tableau ci-dessous.

Tableau n° 5a

_______

Risques financiers dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS


Dominante


Tutelle

sur

l'INPS

5- Risques financiers 2,5

Incertitudes sur les recettes hors subvention pour charges de

service public du ministère de l'intérieur4,0

Part des opérations risquées dans les activités de l'opérateur 1,0



Les facteurs de risques financiers devraient être très faibles compte tenu du mode de

financement principal de l’opérateur (subvention pour charges de service public versée par le

programme 176), du fait que l’INPS ne gère pas sa masse salariale, de la modestie de son

poids dans le budget global de la police nationale et de l’absence dans ses activités

d’opérations à risques financiers importants. Pour autant, cette appréciation est à relativiser

compte tenu des incertitudes connues sur les recettes provenant d’autres programmes ou

ministères, en l’espèce du ministère de la justice.

5.3. Analyse des actions mises en œuvre face aux risques financiers

Les questions destinées à auditer la maîtrise des risques financiers ont été regroupées en

quatre thématiques : calibrage initial des ressources, dialogue de gestion, dispositifs correctifs

en gestion, contrôle de la qualité de l’exécution budgétaire et comptable.

L’analyse de l’équipe d’audit est récapitulée dans le tableau suivant.



Tableau n° 5b

_______

Analyse de la maîtrise des risques financiers dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS


Calibrage initial des

ressources

1. Calibrage budgétaire initial établi sur la base des

budgets des laboratoires préexistants et de

l’évaluation de leurs recettes propres

2. Projet de transfert de la gestion des effectifs

conditionné par « une éventuelle réforme du statut de

la filière PTS »

Dialogue de gestion 1. Dialogue de gestion formalisé, tenu une fois par an 1. Apparemment, pas de dialogue de gestion

intermédiaire à mi-année

2. Pour la DEPAFI, dialogue de gestion uniquement

dans le cadre de la préparation du projet de loi de

programmation des finances publiques

Dispositifs correctifs en

gestion

1. Compte tenu du poids relatif de l’opérateur dans son

budget global, la DGPN s’estime en capacité d’agir

par redéploiement de ses crédits

1. Absence de réflexion anticipatrice permettant de

diversifier les réponses par rapport à la seule

hypothèse d’un abondement de ressources

Contrôle de la qualité de

l’exécution budgétaire et

comptable

1. Dispositif de contrôle interne financier mis en place

par l’INPS

2. Appui de la DEPAFI

3. Evaluation du dispositif de contrôle interne financier

de l’INPS par la DEPAFI en juillet 2014

1. La tutelle ne contrôle pas l’efficacité du contrôle

interne financier de l’opérateur



5.4. Diagnostic sur la maîtrise des risques financiers

L’approche des risques financiers suppose une bonne analyse des risques liés aux emplois de

l’opérateur, à ses ressources et à ses dépenses.

En ce qui concerne l’INPS, la question des emplois et celle de la masse salariale ne se posent

pas, la direction générale de la police nationale n’ayant à ce jour pas opéré de transfert en

direction de l’opérateur sur ces deux composantes des ressources (risques n° 23 et 24).

Le choix d’un mode de financement reposant majoritairement sur une subvention pour

charges de service public présente une logique certaine : non seulement il assure au ministère

de l’intérieur un bon degré de maîtrise sur les ressources de l’opérateur mais en outre, il évite

des procédures de facturation lourdes et chronophages entre les services du ministère et

l’INPS. En contrepartie, il comporte le risque d’une érosion progressive de la valeur de la

subvention par rapport à la réalité des dépenses induites par les demandes des services du

ministère. Ce risque peut nécessiter, à un moment donné, une remise à niveau ponctuelle ou

structurelle de la part du ministère principal financeur.

Le principe d’un mode de financement complémentaire sous la forme d’un paiement « à

l’acte » par le ministère de la justice des prestations effectuées par l’INPS sur demande des

magistrats est également logique. Il induit néanmoins pour l’opérateur, donc pour sa direction

de tutelle, un autre risque en cas de recouvrement tardif ou seulement partiel de créances sur

ce ministère : celui de tensions en trésorerie pour l’opérateur, voire d’insuffisances de recettes

nécessitant une couverture d’urgence par le programme budgétaire de la police nationale.

En d’autres termes, si les choix de modes de financement de l’INPS ont été opérés selon un

raisonnement logique de simplicité de gestion dans le périmètre intérieur et d’imputation des

dépenses aux commanditaires en dehors de ce périmètre, les difficultés budgétaires actuelles,

en particulier au ministère de la justice, fragilisent l’équilibre des ressources de l’opérateur,

par ailleurs soumis à une augmentation constante et rapide de son activité (risques n° 21 et

22).

Face à cette situation, une analyse rigoureuse des pistes de rationalisation des dépenses serait

particulièrement précieuse mais elle fait défaut, l’opérateur ne représentant sans doute pas un

poids suffisant dans l’ensemble de ses dépenses pour que la direction de tutelle en ressente

l’intérêt. Pourtant, plusieurs questions mériteraient un examen : quelle doctrine d’emploi pour

l’INPS de la part des services de l’Etat ? Son activité peut-elle continuer à croître au rythme

actuel et pendant combien d’années ? Pour quel gain en termes d’efficacité des procédures

judiciaires ? Comment optimiser chaque segment de dépenses ?

Un tel travail nécessite une implication active de la direction de tutelle dans le suivi de la

gestion de l’opérateur. A cet égard, si l’INPS bénéficie de la solide pratique du dialogue de

gestion de la DRCPN (risque n° 61), en revanche le suivi périodique apparaît beaucoup plus

lâche ; il repose essentiellement sur les initiatives de l’opérateur, qui a élaboré ses propres

tableaux de bord et les transmet à la direction de tutelle. La DEPAFI ne paraît pas associée à

ce suivi de gestion (risques n° 66 et 68).



Enfin, l’opérateur est également actif dans la mise en place du contrôle interne financier avec,

cette fois, un appui du ministère de l’intérieur par l’intermédiaire de la DEPAFI, à la fois sous

forme d’accompagnement méthodologique et dans une fonction d’évaluation – pour l’instant

ponctuelle – des dispositifs mis en place (risque n° 67).

Dans ce contexte, la probabilité de concrétisation de risques financiers ressort à 3,1, soit

un niveau moyen, un peu au-dessus du niveau induit par les facteurs de risques (2,5). Il

importe donc d’approfondir les actions positives engagées et de sécuriser certains points.



Tableau n° 5c

_______

Risques financiers dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS


Point clef financier Critère

Cotation

maximale

par critère

Cotation

maximale

par point

clef

Tutelle

sur

l'INPS


Adaptation du type de ressources par rapport à

l’activité de l’opérateur-0,5 -0,5

Cohérence d'un mode de financement mixte

reposant sur une subvention pour charges de

service public et un paiement à l'acte par les

services demandeurs

Couverture effective des dépenses par des recettes -0,5

Retards de paiement de la part du ministère

de la justice et abandon partiel de créances

pour solder les années anciennes

(transaction)

Identification des leviers de l’Etat pour optimiser

les dépenses de l’opérateur (priorisation des

investissements, réglementation pour des

dépenses d’intervention, redimensionnement du

programme d’activité…)

-0,4

1. Dynamique de ressources inférieure à la

progression de l'activité

2. Pas d'anticipation de la part de la direction

de tutelle qui estime maîtriser l'ensemble

des leviers financiers

Organisation de l’accès de l’opérateur aux fonctions

support du ministère (affaires juridiques, achats,

SIC, immobilier, RH)

-0,4 -0,2

1. En cours de formalisation avec les SGAMI

sur l'immobilier et les achats

2. A construire ou formaliser sur les autres

fonctions

Suivi spécifique des dossiers à gros enjeux

(marchés publics importants, contentieux coûteux,

réformes RH…)

-0,4

Tenue d'un tableau de bord par la direction de

tutelle ou transmission mensuelle par l’opérateur à

l’autorité de tutelle et à la DEPAFI d’indicateurs de

gestion (rentrée des ressources externes,

exécution des dépenses) et d’indicateurs financiers

-0,5 -0,3

1. Pas de tableau de bord tenu par la

direction de tutelle

2. Transmission d'indicateurs financiers

3. Transmission d'indicateurs de gestion

4. Périodicité mensuelle

5. Pas de partage avec la DEPAFI

Dialogue de gestion régulier entre l’Etat et

l’opérateur (2 fois par an hors préparation des CA

budgétaires)

-0,5 -0,3La direction de tutelle et l'opérateur font

état d'une réunion annuelle

Degré d'avancement du déploiement du contrôle

interne financier par l'opérateur-0,3 -0,2 CIF déclaré mis en place par l'INPS


dans la mise en place du CIF-0,3 -0,3

Accompagnement méthodologique de la

DRCPN relayant la DEPAFI

Evaluation régulière du dispositif de contrôle

interne financier de l’opérateur-0,2 -0,1

Audit ponctuel du CIF de l'INPS par la DEPAFI

en juillet 2014

5,0 5,0 5,0

Effet des actions de maîtrise des risques financiers -4,0 -4,0 -1,9

Probabilité résiduelle de concrétisation de risques financiers 1,0 1,0 3,1

Pour mémoire :

Evaluation initiale des facteurs de risques financiers 2,5

Evaluation de l'impact de la concrétisation de risques financiers 2,3

Suivi de la gestion de

l’opérateur

Assurance sur le

contrôle interne

financier de

l’opérateur

-1,0

Probabilité de concrétisation de risques financiers si tout est à

construire

Sécurisation des

ressources de

l’opérateur

-1,0

Anticipation des

évolutions de

dépenses

-1,2

-0,8



5.5. Préconisations pour une meilleure maîtrise des risques financiers

1. Conduire une réflexion sur la doctrine d’emploi de l’INPS afin d’anticiper et de maîtriser

l’évolution de son activité et les ajustements de ressources à prévoir en conséquence.

2. Développer une approche anticipatrice sur l’évolution des dépenses de l’opérateur.

Organiser l’accès de l’INPS aux services support centraux qui pourraient lui fournir des

prestations (systèmes d’information et de communication, affaires juridiques) et finaliser

les conventions en cours d’élaboration avec les SGAMI sur les fonctions immobilier et

achat, à des fins de maîtrise de ses dépenses et d’optimisation de sa gestion.

3. Elaborer en lien avec la DEPAFI un tableau de bord de gestion comprenant des

indicateurs budgétaires (rentrée de recettes, rythme d’exécution des dépenses), des

indicateurs financiers (fonds de roulement et sa variation, trésorerie) et des indicateurs

relatifs aux grosses opérations (exécution des principaux marchés…). Analyser

régulièrement ces tableaux de bord (cf. recommandation 2 sur les risques de pilotage) afin

de détecter au plus tôt les difficultés naissantes.

4. Mettre en place une deuxième réunion annuelle de dialogue de gestion tutelle/opérateur à

mi-gestion.

5. Poursuivre la mise en œuvre du contrôle interne financier avec l’appui méthodologique de

la DEPAFI, relayé en tant que de besoin par la DRCPN (déploiement effectif des actions

prévues et enrichissement progressif) et évaluer régulièrement le dispositif mis en place

par l’opérateur. Etendre la démarche dans les structures déconcentrées dans une perspective

d’homogénéisation et d’amélioration de l’efficience.

6. Résoudre au niveau interministériel les difficultés de règlement des frais dus par le

ministère de la justice.



6. MAITRISE DES RISQUES DE RESSOURCES HUMAINES DANS L’EXERCICE DE LA TUTELLE

SUR L’INPS

6.1. Rappel sur les risques de ressources humaines à couvrir

Sept des neuf risques de ressources humaines doivent être appréhendés dans le cadre de

l’exercice de la tutelle sur chaque opérateur.

Risques ressources humaines à couvrir


Risque n° 25 : Erreur dans le choix du responsable de l'opérateur Risque n° 31 : Manque de compétence à l'appui de l'opérateur Risque n° 35 : Sous-dimensionnement de l'équipe en charge de la tutelle au sein des services de

l'autorité exerçant la tutelle

Risque n° 36 : Défaut de compétence dans les services de l'autorité exerçant la tutelle

Risque n °37 : Défaut de compétence pour l'exercice d'une facette de la tutelle Risque n° 38 : Profil inadapté du responsable délégué de la tutelle

Risque n° 39 : Profils inadaptés dans l'équipe de tutelle

6.2. Rappel sur l’évaluation ex ante des facteurs de risques de ressources humaines

Les facteurs de risques de ressources humaines dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS ont été

évalués comme suit lors de l’analyse globale de ces facteurs (cf. annexe n° 6).

Tableau n° 6a ______________

Risques de ressources humaines dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS


Dominante


Tutelle

sur

l'INPS

6 - Risques de ressources humaines 1,5Réduction d'emplois dans les services relevant de l'autorité de

tutelle1,0

Ecart entre le profil souhaitable pour diriger l’opérateur et les

profils les plus représentés au ministère1,0

Ecart entre le profil souhaitable pour exercer la fonction de

responsable délégué de la tutelle et les profils les plus

représentés dans les services de la direction de tutelle

3,0

Travail en contact direct avec l'usager ou un prestataire 1,0



Ces facteurs de risque de faible intensité sont toutefois un peu relevés par la relative rareté, au

sein de la DGPN, du profil recherché pour le poste de responsable délégué de la tutelle.

6.3. Analyse des actions mises en œuvre face aux risques de ressources humaines

Les questions destinées à auditer la maîtrise des risques de ressources humaines ont été

regroupées en quatre thématiques : préfigurateur, responsable délégué de la tutelle, équipe en

charge de la tutelle, personnes-ressources dans les autres services concernés.

L’analyse de l’équipe d’audit figure dans le tableau de la page suivante.



Tableau n° 6b

_______

Analyse de la maîtrise des risques de ressources humaines dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS


Préfigurateur Pas de préfigurateur désigné

Responsable délégué de la

tutelle

1. L’avis de vacance du poste du responsable de la tu-

telle financière (sous-directeur des finances et du pi-

lotage à la DRCPN) lui confie un rôle de veille sur

la « cohérence de l’action des opérateurs, par le

biais de la tutelle budgétaire »

2. Recrutement par appel à candidatures

1. Pas de responsable délégué de la tutelle sous toutes

ses facettes

2. Pas de compétences ni de qualités requises en lien

avec l’exercice de la tutelle dans la fiche de poste du

SDFP

Equipe en charge de la

tutelle

1. Equipe structurée sur la tutelle financière (1,5 ETPT),

avec un référent tutelle financière des opérateurs

4. Recrutements par appels à candidatures

1. Compétences limitées au seul exercice de la tutelle

financière

2. Deux fiches de postes évoquent la tutelle sur les

opérateurs rattachés à la DGPN (chef du bureau du

pilotage des structures de soutien et responsable

affaires générales – référent tutelle financière des

opérateurs), mais toujours sous le seul angle financier

3. Le profil le plus adapté pour cette fonction est défini

par rapport aux seules compétences financières à

mettre en œuvre, à l’exclusion de toute dimension

métier

Personnes-ressources dans

les autres services

concernés

1. La DGPN cite trois correspondantes identifiées de la

DEPAFI. L’INPS évoque la même direction

1. Pas de personnes ressources identifiées dans d’autres

services de la DGPN ou d’autres directions



6.4. Diagnostic sur la maîtrise des risques de ressources humaines

En dépit de son inscription à la nomenclature des postes du corps de conception et de

direction de la police nationale, le poste de directeur de l’INPS ne fait pas l’objet d’une fiche

de poste. Cette absence de définition des compétences et qualités attendues du dirigeant de

l’institut et le fait que le recrutement s’opère sans appel à candidatures limitent la capacité du

ministère à attirer et sélectionner les profils les plus adaptés pour le poste. Cette remarque ne

retire rien aux compétences et qualités des titulaires successifs du poste mais une bonne

adéquation profil / poste ne saurait aujourd’hui faire l’économie d’un processus de choix

optimisé (risque n° 25).

Les difficultés sont d’un autre ordre pour le choix du responsable délégué de la tutelle : en

l’absence de positionnement de cette fonction au sein de la DGPN, les recrutements ne

peuvent prendre en compte avec une juste pondération l’ensemble des éléments relatifs à

l’exercice de la tutelle (risque n° 38).

Aujourd’hui, le fonctionnaire le plus responsabilisé sur cette fonction est le sous-directeur des

finances et du pilotage de la DRCPN, en charge de la seule tutelle financière sur les

opérateurs relevant du périmètre police nationale. Son recrutement s’opère par avis de

vacance de poste et appel à candidatures, avec mention explicite de son rôle personnel dans

l’exercice de la tutelle mais sans mise en avant de compétences ou de qualités particulières

nécessaires pour bien appréhender cette facette de son poste.

L’équipe mobilisée pour animer la tutelle financière paraît correctement dimensionnée, avec

1,5 ETPT travaillant à la fois sur l’ENSP et sur l’INPS, dont un référent tutelle financière des

opérateurs. Cependant, cette affectation de ressources humaines à la fonction de tutelle ne

couvre pas la dimension métier (risques n° 35, 36, 37 et 39).

Par ailleurs, les personnes-ressources dans d’autres directions sont rarement identifiées (risque

n° 31).

Les compétences utiles et les acteurs à mobiliser étant insuffisamment cernés, la mise en place

de formations pour professionnaliser l’exercice de la tutelle n’est sans doute pas possible.

Enfin, sur le plan de la réflexion déontologique, l’INPS paraît en avance sur d’autres

opérateurs du ministère, le code de déontologie de la police nationale et de la gendarmerie

nationale étant explicitement mentionné à plusieurs reprises dans son règlement intérieur. Il

appartient à la direction de tutelle d’encourager l’opérateur à faire vivre effectivement les

dispositions du code en son sein.

Il en résulte une probabilité de concrétisation de risques de ressources humaines évaluée

à 3,8, niveau assez élevé et sensiblement supérieur au niveau induit par l’analyse des

facteurs de risques de ressources humaines (1,5).



Tableau n° 6c

_______

Risques de ressources humaines dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS


Point clef en

ressources humainesCritère

Cotation

maximale

par critère

Cotation

maximale

par point

clef

Tutelle

sur

l'INPS


Détermination du profil recherché -0,5Poste nomenclaturé mais pas de fiche de

poste

Procédure de publicité de l'ouverture du poste -0,3 Pas d'appel à candidatures

Désignation d'un responsable délégué de la tutelle -0,5 -0,2

1. Pas de désignation d'un responsable

délégué sur l'ensemble des facettes de la

tutelle

2. Le sous-directeur des finances et du

pilotage de la DRCPN n'est compétent que

sur la "tutelle financière"

Détermination du profil recherché -0,5 -0,2Profil décrit mais sans lien avec la fonction

de tutelle

Procédure de publicité de l'ouverture du poste -0,3 -0,3Avis de vacance de poste et appel à

candidatures pour le SDFP

Autres personnes

ressources dans les

services de la

direction de tutelle

Adéquation des postes et compétences identifiés

comme à mobiliser dans l'exercice de la tutelle par

rapport au champ de la tutelle

-0,5 -0,5 -0,2

1. Deux fiches de poste évoquant les

opérateurs : chef du BP2S et responsable

affaires générales - Référent tutelle

financière des opérateurs dans ce bureau

2. Exclusivement sur la tutelle financière

Personnes ressources

dans les autres

services concernés

Identification de personnes-ressources dans les

autres services concernés-0,5 -0,5 -0,1

1. Par la DGPN : oui à la DEPAFI

2. Par l'INPS : oui dans les SGAMI

Formation Mise en place des formations nécessaires -0,5 -0,5

Contrôle

déontologique

Accompagnement de la mise en place d'un

dispositif de contrôle interne déontologique-0,4 -0,4 -0,2

Référence explicite au code de déontologie

de la police nationale et de la gendarmerie

nationale dans le règlement intérieur de

l'INPS

5,0 5,0 5,0

Effet des actions de maîtrise des risques de ressources humaines -4,0 -4,0 -1,2

1,0 1,0 3,8

Pour mémoire :

Evaluation initiale des facteurs de risques de ressources humaines 1,5

Evaluation de l'impact de la concrétisation de risques de ressources humaines 4,0

Probabilité de concrétisation de risques de ressources humaines si tout

est à construire

-0,8Directeur de

l'opérateur

Probabilité résiduelle de concrétisation de risques de ressources

humaines

Responsable délégué

de la tutelle-1,3



6.5. Préconisations pour une meilleure maîtrise des risques de ressources humaines

1. Elaborer une fiche de poste pour le directeur de l’INPS définissant les compétences et les

qualités attendues pour le poste et mettre en place un appel à candidatures ouvert pour y

pourvoir.

2. Désigner un responsable délégué chargé de l’exercice de la tutelle. Ce poste pourrait être

situé soit au sein du cabinet du directeur général, soit dans une direction métier, soit au

sein de la direction des ressources et des compétences de la police nationale (par exemple,

directeur adjoint).

3. Définir le profil recherché en prenant en compte non seulement la capacité stratégique,

des qualités d’animateur de réseau et des compétences de gestion mais aussi la dimension

métier de l’activité de l’opérateur. Valoriser la fonction de responsable délégué de la

tutelle dans la nomenclature des emplois de la police nationale.

4. Donner au responsable délégué de la tutelle un pouvoir de coordination des contributions

des différents services concernés afin d’être en capacité de mobiliser des compétences

juridiques, gestionnaires, managériales et d’animation de réseau dans l’exercice de la

tutelle.

5. Identifier des correspondants dans les directions du ministère ayant vocation à contribuer,

au titre de leurs missions métier, à l’exercice de la tutelle sur l’INPS.

6. Identifier les besoins de formation des différents acteurs.

7. S’assurer de la mise en œuvre effective du code de déontologie de la police nationale et de

la gendarmerie nationale par l’institut (développement du contrôle interne déontologique).

Accompagner la mise en place d’un contrôle interne dans ce domaine, en s’appuyant en

tant que de besoin sur l’expérience de services du ministère.

+ Préconisation ministérielle 10-MIN : étendre le champ d'intervention des services support

aux opérateurs.

+ Préconisation ministérielle 17-MIN : mettre en place des modules de formation pour

accompagner la professionnalisation des acteurs.



7. MAITRISE DES RISQUES JURIDIQUES DANS L’EXERCICE DE LA TUTELLE SUR L’INPS

7.1. Rappel sur les risques juridiques à couvrir

Deux risques juridiques identifiés doivent être appréhendés dans le cadre de l’exercice de la

tutelle sur chaque opérateur.

Risques juridiques à couvrir par chaque binôme tutelle-opérateur

Risque n° 69 : Erreurs ou fraudes sur marchés publics Risque n° 70 : Erreurs ou fraudes avec incidences contentieuses

7.2. Rappel sur l’évaluation ex ante des facteurs de risques juridiques

Au terme de l’analyse conduite dans l’annexe n° 6, les facteurs de risques juridiques dans

l’exercice de la tutelle sur l’INPS sont évalués comme l’indique le tableau ci-dessous.

Tableau n° 7a

_______

Risques juridiques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS


Les facteurs de risques juridiques répertoriés sont d’intensité moyenne à élevée du fait d’une

activité de passation de marchés publics non négligeable et, surtout, du risque permanent de

contestation des expertises de l’institut dans le cadre du débat judiciaire.

7.3. Analyse des actions mises en œuvre face aux risques juridiques

Les questions destinées à auditer la maîtrise des risques juridiques ont été regroupées en deux

thématiques : contrôle de la régularité et de la conformité des marchés publics de l’opérateur,

suivi du risque contentieux.

L’analyse de l’équipe d’audit figure dans le tableau ci-dessous.

Dominante


Tutelle

sur

l'INPS

7 - Risques juridiques 3,5

Passation par l'opérateur de marchés publics importants 3,0

Responsabilité dans la prise de décisions créatrices de droits ou

sanctionnant des comportements4,0



Tableau n° 7b

_______

Analyse de la maîtrise des risques juridiques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS


Contrôle de la régularité et

de la conformité des

marchés publics de

l’opérateur

1. La DGPN s’en remet uniquement à l’opérateur et à

son agent comptable

2. Pas de tableau de suivi des marchés publics de

l’INPS

3. Pas de contrôle interne dans les services de

l’opérateur

4. Pas de vérification par la direction de tutelle de

l’efficacité des dispositifs de contrôle de l’opérateur

Suivi du risque

contentieux

1. Pas de tableau de suivi des contentieux

2. Pas de contrôle interne dans les services de

l’opérateur

3. Pas de vérification par la direction de tutelle de

l’efficacité des dispositifs de contrôle de l’opérateur



7.4. Diagnostic sur la maîtrise des risques juridiques

Comme la plupart des directions de tutelle du ministère, la DGPN est jusqu’à présent peu

sensibilisée aux risques juridiques liés à l’activité de ses opérateurs : elle ne tient de tableau

de bord ni sur les marchés publics (risque n° 69), ni sur les contentieux de l’INPS (risque

n° 70) et ne demande pas à l’opérateur d’en tenir pour son compte.

La direction générale de la police nationale ne s’implique pas non plus dans

l’accompagnement de l’INPS dans la conception et le déploiement d’un contrôle interne

juridique, ni dans la vérification de l’efficacité des dispositifs mis en place par l’opérateur.

Cette approche incomplète se traduit par une probabilité de concrétisation des risques

juridiques de 4,9, soit un niveau « très élevé » et supérieur au niveau induit par les

facteurs de risques (3,5).



Tableau n° 7c

_______

Risques juridiques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS


Point clef au plan

juridiqueCritère

Cotation

maximale

par critère

Cotation

maximale

par point

clef

Tutelle

sur

l'INPS


Tenue par l’opérateur et transmission régulière à

l’autorité de tutelle d’un tableau de bord de ses

marchés publics et procédures en cours

-0,7

Point régulier (2 à 3 fois par an) avec la DLPAJ et la

DEPAFI-0,6

La circulaire du 6 janvier 2012 sur les

nouvelles modalités de contrôle de la

passation des actes de commande publique

n'inclut pas les opérateurs dans son champ

Contrôle externe de la régularité et de la

conformité des actes de marchés publics de

l'opérateur

-0,7 -0,11. Passation : contrôle budgétaire en région

2. Exécution : --

Tenue par l’opérateur et transmission régulière à

l’autorité de tutelle d’un tableau de bord des

dossiers pré-contentieux et contentieux

-0,7

Point régulier (2 à 3 fois par an) avec la DLPAJ et la

DEPAFI-0,6


dans la mise en place du contrôle interne juridique-0,5

1. DGPN consciente de la nécessité de la

mise en œuvre d'un contrôle interne

juridique

2. Pas impliquée en ce sens mais prête à

fournir une expertise juridique ponctuelle à

l'INSP en liaison avec la DLPAJ

3. L'INPS renvoie à la consultation du bureau

juridique de la DRCPN

Evaluation régulière du dispositif de contrôle

interne juridique de l’opérateur-0,2

5,0 5,0 5,0

Effet des actions de maîtrise des risques juridiques -4,0 -4,0 -0,1

Probabilité résiduelle de concrétisation de risques juridiques 1,0 1,0 4,9

Pour mémoire :

Evaluation initiale des facteurs de risques juridiques 3,5

Evaluation de l'impact de la concrétisation de risques juridiques 3,0

Probabilité de concrétisation de risques juridiques si tout est à

construire

Sécurisation des

risques relatifs à la

commande publique

Sécurisation des

risques contentieux

Assurance sur le

contrôle interne

juridique de

l’opérateur

-0,7

-2,0

-1,3



7.5. Préconisations pour une meilleure maîtrise des risques juridiques

1. Demander à l’INPS de transmettre semestriellement à l’autorité de tutelle un tableau

de bord de suivi des marchés et procédures en cours. Partager ces informations avec la

DLPAJ et la DEPAFI.

2. Demander à l’INPS de transmettre semestriellement à l’autorité de tutelle un tableau

de bord de suivi des contentieux. Partager ces informations avec la DLPAJ et la DE-

PAFI.

3. Organiser deux réunions par an entre la DRCPN, la DLPAJ, la DEPAFI et l’INPS

pour faire le point sur les enjeux juridiques de l’opérateur.

4. Accompagner l’INPS dans la conception et le déploiement d’un contrôle interne juri-

dique et en évaluer régulièrement l’efficacité.

+ Préconisation ministérielle 10-MIN : étendre le champ d'intervention des services support

aux opérateurs. En particulier, revoir la circulaire du 6 janvier 2012 relative aux nouvelles

modalités du contrôle de la passation des actes de commande publique pour la rendre

applicable aux opérateurs.



CONCLUSION

L’analyse des dispositions prises par le ministère de l’intérieur et la DGPN dans l’exercice de

la tutelle sur l’INPS met en lumière des effets contrastés de maîtrise des risques, visualisés

dans le graphique ci-dessous. On observe ainsi, par rapport au niveau des facteurs de risques :

une probabilité de concrétisation des risques très supérieure (plus d’un point) pour les

risques de ressources humaines, stratégiques, de pilotage et juridiques ;

une probabilité supérieure (écart entre 0,2 et 1 point) pour les risques financiers,

d’organisation et de fonctionnement.

Pour mémoire, les familles de risques sont classées de gauche à droite sur l’axe horizontal en

fonction de l’importance de l’impact de leur concrétisation. Cet impact figure entre parenthèses à

côté du nom de la famille de risques, avec un code couleur allant de vert foncé (niveau 1 – « très

faible ») à rouge foncé (niveau 5 – « très élevé ») en passant par jaune (niveau 3 – « moyen »).

Les flèches creuses traduisent l’effet des actions de maîtrise des risques mises en place

aujourd’hui, par rapport à une probabilité initiale de concrétisation des risques de 5 pour toutes

les familles de risques.

Les écarts entre les cylindres bleu roi (probabilité) et les parallélépipèdes bleu ciel (facteurs de

risques) font ressortir les marges de progrès pour réduire la probabilité de concrétisation des

risques jusqu’aux niveaux induits par les facteurs de risques. Il est ensuite possible d’aller plus

loin et de ramener cette probabilité à des niveaux très faibles (niveau 1 sur l’axe vertical).

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

4,5

5,0

Risques d'organisation

(2,3)

Risques financiers (2,3)

Risques stratégiques (3)

Risques juridiques (3)

Risques de fonctionnement

(3,7)

Risque de pilotage (4)

Risques de ressources

humaines (4)

Exercice de la tutelle sur l'INPSFacteurs de risques et probabilité de concrétisation des risques

Facteurs de risques

Probabilité

Action de maîtrisedes risques



La probabilité globale de concrétisation de risques dans l’exercice de la tutelle sur

l’INPS s’élève à 3,5, sensiblement au-dessus du niveau des facteurs de risques (2,3),

sachant que l’impact d’une concrétisation des risques se situe environ à la moyenne de

l’ensemble des opérateurs du ministère (3,2).

Pour améliorer l’exercice de sa fonction de tutelle sur l’INPS et sa maîtrise des risques

associés, l’Etat doit agir en priorité sur les aspects stratégiques, qui conditionnent la

qualité globale de la tutelle sur l’opérateur. Il importe de clarifier la vision stratégique de

l’Etat sur le développement de la police technique et scientifique et la place de l’INPS

dans ce dispositif.

Au-delà de cette question clef, il apparaît nécessaire de réviser la conception de la fonction

de tutelle par la DGPN, afin d’y intégrer la composante métier, aujourd’hui trop absente et

de prendre en compte tous les apports utiles.

Cette révision passe notamment par la désignation d’un responsable délégué de la tutelle,

investi d’un pouvoir de coordination de l’ensemble des contributeurs à l’exercice de la de

celle-ci, en capacité de donner une vision complète et synthétique à l’autorité de tutelle et

d’être l’interface de l’opérateur avec le ministère. Une telle désignation permettrait non

seulement de mieux organiser la tutelle, mais aussi, indirectement, d’améliorer son

fonctionnement (capacité d’animation du travail interservices) et le pilotage de l’opérateur

(interlocuteur clair).



AUDIT



_______




______________________

ANNEXES

Annexe n° 1F Relevé des préconisations

Annexe n° 2F Analyse des réponses aux questionnaires d’audit

Annexe n° 3F Procédure contradictoire – Observations de la DGPN

Annexe n° 4F Procédure contradictoire – Réponse de la mission


Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS

Annexe n° 1F – Relevé des préconisations d’amélioration de la maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS Page 61

Annexe n° 1F ______________

RELEVE DES PRECONISATIONS D’AMELIORATION DE LA MAITRISE DES RISQUES

DANS L’EXERCICE DE LA TUTELLE SUR L’INPS

N° Préconisation Page

1-STRA Clarifier la stratégie de l’Etat en matière de développement de la police technique et scientifique et de rôle assigné à l’INPS dans la mise en œuvre de

cette stratégie.

13

2-STRA Expliciter les conséquences de cette stratégie pour l’INPS dans un contrat d’objectifs et de performances liant l’Etat et l’opérateur, assorti d’un volet

ressources.

3-STRA

Mettre en place un comité de suivi du COP faisant régulièrement le point sur la mise en œuvre du COP et les enjeux stratégiques liés à l’activité de

l’opérateur. Utiliser cette instance pour tenir un rendez-vous stratégique par an permettant un échange entre l’opérateur et l’Etat avant la fixation des

objectifs stratégiques annuels par ce dernier.

4-STRA Organiser tous les ans une discussion et un vote en conseil d’administration sur les orientations générales de l’établissement.

5-STRA

Revenir à la pratique d’une lettre annuelle d’objectifs adressée au directeur de l’établissement, adossée au COP, comprenant des objectifs précis et

chiffrés et prenant en compte en tant que de besoin des priorités nouvelles en cours de période d’exécution du COP. Mettre en place une part variable

dans la rémunération du directeur et expliciter les modalités de son attribution.

6-STRA Développer une réflexion sur les dispositifs correctifs mobilisables en cas de non atteinte des cibles de performance ou de gestion par l’opérateur, en

dehors des seules logiques de sanction individuelle ou d’abondement de moyens.

7-ORG

En fonction de la stratégie globale d’évolution de la police technique et scientifique dont la clarification est préconisée plus haut, définir les

évolutions de structures et de missions les plus pertinentes entre les différents acteurs actuellement en situation de redondance ou de concurrence

partielle (INPS, sous-direction de la police technique et scientifique de la DCPJ, IRCGN).

20 8-ORG

Désigner un responsable délégué de la tutelle, investi d’un pouvoir de coordination de l’ensemble des contributeurs - à la fois sur les aspects métier et

les aspects gestion - à l’exercice de la fonction de tutelle.

9-ORG Resserrer la composition du conseil d’administration en respectant la diversité des représentations (Etat, personnalités qualifiées, représentants des

personnels).





10-FON Veiller, dans le cadre de la réforme de la filière de la PTS, à la qualité et à la régularité des échanges entre la DGPN et la DGGN sur les enjeux

d’expertise scientifique.

27

11-FON

Mettre en place un « comité de tutelle » présidé par l’autorité de tutelle et réunissant les directions les plus concernées du ministère de l’intérieur

(préfecture de police, DRCPN, DCSP, DCPJ, DGGN, DEPAFI) et les ministères siégeant au conseil d’administration, afin de définir une fois par an

les grandes orientations à discuter avec l’INPS lors du rendez-vous stratégique (cf. supra) en vue de la fixation par l’Etat des orientations stratégiques

de l’opérateur.

12-FON Organiser l’appui des services support centraux et déconcentrés (SGAMI) à l’opérateur. En tant que de besoin, accompagner ce dernier dans

l’élaboration de conventions spécifiques avec ces services, notamment dans les domaines des affaires juridiques et des systèmes d’information.

13-FON Formaliser le travail préparatoire aux réunions du conseil d’administration par la mise en place de pré-conseils systématiques et de réunions

resserrées en tant que de besoin. Veiller à y intégrer la dimension métier de la tutelle et à associer la DEPAFI.

14-PIL Revenir à la pratique d’une lettre annuelle d’objectifs adressée au directeur de l’établissement, adossée au COP ou justifiant les écarts par rapport à

celui-ci, comprenant des objectifs précis et chiffrés. L’enrichir en intégrant une part variable de rémunération conditionnée par l’atteinte des objectifs.

33

15-PIL

Mettre en place des réunions mensuelles ou bimestrielles - ou formaliser leur tenue -entre le responsable délégué de la tutelle et l’opérateur

permettant de suivre régulièrement les résultats de l’opérateur, de remédier à ses éventuelles difficultés et d’adapter les objectifs et les ressources qui

lui sont assignés.

16-PIL

Développer la capacité de pilotage de la direction de tutelle, surtout sous l’angle métier mais aussi en gestion –: réflexion sur l’opportunité de la tenue

de tableaux de bord synthétiques par la DGPN, production d’analyses et de propositions en réponse à la transmission des tableaux de bord de

l’opérateur, demandes éventuelles d’affinement des tableaux de bord de l’opérateur pour couvrir les besoins de pilotage de la DGPN.

17- PIL Partager les tableaux de bord avec la DEPAFI, au titre de sa double mission de synthèse stratégique des tutelles et d’appui à la tutelle budgétaire et

financière.

18- PIL Compléter les dispositions réglementaires du code de la sécurité intérieure en prévoyant un intérim par le directeur adjoint en cas d’absence ou

d’empêchement du directeur.

19- PIL Elaborer une cartographie des risques de l’autorité de tutelle avec un zoom sur les risques liés à l’activité de l’opérateur.

20- PIL Conforter le développement du contrôle interne financier au sein de l’opérateur et le rôle d’appui de la DEPAFI et accompagner l’INPS dans

l’approfondissement de sa démarche de conception et de déploiement d’un contrôle interne non financier

21- PIL Procéder à une évaluation régulière du dispositif de contrôle interne de l’opérateur, qu’il s’agisse de contrôle interne financier (DEPAFI) ou non

financier (direction de tutelle).





22-FIN Conduire une réflexion sur la doctrine d’emploi de l’INPS afin d’anticiper et de maîtriser l’évolution de son activité et les ajustements de ressources à

prévoir en conséquence.

40

23- FIN

Développer une approche anticipatrice sur l’évolution des dépenses de l’opérateur. Organiser l’accès de l’INPS aux services support centraux qui

pourraient lui fournir des prestations (systèmes d’information et de communication, affaires juridiques) et finaliser les conventions en cours

d’élaboration avec les SGAMI sur les fonctions immobilier et achat, à des fins de maîtrise de ses dépenses et d’optimisation de sa gestion.

24- FIN

Elaborer en lien avec la DEPAFI un tableau de bord de gestion comprenant des indicateurs budgétaires (rentrée de recettes, rythme d’exécution des

dépenses), des indicateurs financiers (fonds de roulement et sa variation, trésorerie) et des indicateurs relatifs aux grosses opérations (exécution des

principaux marchés…). Analyser régulièrement ces tableaux de bord (cf. recommandation 2 sur les risques de pilotage) afin de détecter au plus tôt les

difficultés naissantes.

25- FIN Mettre en place une deuxième réunion annuelle de dialogue de gestion tutelle/opérateur à mi-gestion.

26- FIN

1. Poursuivre la mise en œuvre du contrôle interne financier avec l’appui méthodologique de la DEPAFI, relayé en tant que de besoin par la DRCPN

(déploiement effectif des actions prévues et enrichissement progressif) et évaluer régulièrement le dispositif mis en place par l’opérateur. Etendre la

démarche dans les structures déconcentrées dans une perspective d’homogénéisation et d’amélioration de l’efficience

27- FIN Résoudre au niveau interministériel les difficultés de règlement des frais dus par le ministère de la justice

28- RH Elaborer une fiche de poste pour le directeur de l’INPS définissant les compétences et les qualités attendues pour le poste et mettre en place un appel

à candidatures ouvert pour y pourvoir.

46

29- RH Désigner un responsable délégué chargé de l’exercice de la tutelle. Ce poste pourrait être situé soit au sein du cabinet du directeur général, soit dans

une direction métier, soit au sein de la direction des ressources et des compétences de la police nationale (par exemple, directeur adjoint).

30- RH

Définir le profil recherché en prenant en compte non seulement la capacité stratégique, des qualités d’animateur de réseau et des compétences de

gestion mais aussi la dimension métier de l’activité de l’opérateur. Valoriser la fonction de responsable délégué de la tutelle dans la nomenclature des

emplois de la police nationale.

31- RH Donner au responsable délégué de la tutelle un pouvoir de coordination des contributions des différents services concernés afin d’être en capacité de

mobiliser des compétences juridiques, gestionnaires, managériales et d’animation de réseau dans l’exercice de la tutelle.





32- RH Identifier des correspondants dans les directions du ministère ayant vocation à contribuer, au titre de leurs missions métier, à l’exercice de la tutelle

sur l’INPS.

46 33- RH Identifier les besoins de formation des différents acteurs.

34- RH

S’assurer de la mise en œuvre effective du code de déontologie de la police nationale et de la gendarmerie nationale par l’institut (développement du

contrôle interne déontologique). Accompagner la mise en place d’un contrôle interne dans ce domaine, en s’appuyant en tant que de besoin sur

l’expérience de services du ministère.

36- JUR Demander à l’INPS de transmettre semestriellement à l’autorité de tutelle un tableau de bord de suivi des marchés et procédures en cours. Partager

ces informations avec la DLPAJ et la DEPAFI.

51 37- JUR Demander à l’INPS de transmettre semestriellement à l’autorité de tutelle un tableau de bord de suivi des contentieux. Partager ces informations avec

la DLPAJ et la DEPAFI.

38- JUR Organiser deux réunions par an entre la DRCPN, la DLPAJ, la DEPAFI et l’INPS pour faire le point sur les enjeux juridiques de l’opérateur.

Accompagner l’INPS dans la conception et le déploiement d’un contrôle interne juridique et en évaluer régulièrement l’efficacité.



Annexe n° 2F – Analyse miroir des réponses tutelle – opérateur : DGPN-INPS Page 65

Annexe n° 2F

ANALYSE MIROIR DES REPONSES AUX QUESTIONNAIRES D’AUDIT

DIRECTION GENERALE DE LA POLICE NATIONALE

ET INSTITUT NATIONAL DE POLICE SCIENTIFIQUE

_______

Remarques méthodologiques

1. Lorsque cela est pertinent, l’analyse miroir des réponses de la direction générale de

la police nationale (DGPN) et de l’institut national de police scientifique (INPS) est com-

plétée par les éléments fournis par les directions et services support ayant répondu au

questionnaire d’audit, ainsi que par ceux de la direction de l’évaluation de la perfor-

mance, et des affaires financières et immobilières (DEPAFI).

2. Sauf exception dûment signalée, le présent document est établi sur la base des ré-

ponses aux questionnaires d’audit de la mission, recueillies en décembre 2014. Le rap-

port final étant rendu à l’été 2015, certains éléments peuvent avoir évolué au cours du

premier semestre 2015.

L’institut national de police scientifique (INPS) a été créé en 2001 (art. 58 de la loi n° 2011-

1062 du 15 novembre 2001 sur la sécurité quotidienne) sous la forme d’un établissement

public administratif placé sous la tutelle du ministère de l’intérieur ; il n’est toutefois pas

gestionnaire de sa masse salariale ni de ses emplois, ce qui représente une restriction à son

autonomie par rapport à son ministère de tutelle.

A PRINCIPES GENERAUX D’EXERCICE DE LA TUTELLE AU SEIN DU MINISTERE

A.1 Définition de la tutelle et de la forme juridique des opérateurs (questions 01A, 01B)

Sur l’existence d’une définition, interministérielle ou ministérielle de la notion de tutelle, la

DGPN cite la circulaire du Premier ministre n°5454/SG du 26 mars 2010. En revanche, elle

ne mentionne pas la note du ministre de l’intérieur n° 12-039 du 10 janvier 2012.

L’INPS cite à la fois la circulaire du Premier ministre de 2010 et la note du ministre de

l’intérieur de 2012.

La DGPN et l’INPS disent par ailleurs toutes deux ne pas avoir connaissance d’une doctrine

sur la forme juridique à donner à un opérateur.




A.2 Répartition des rôles au sein du ministère de l’intérieur (questions 01C, 01D, 01F)

Sur la répartition des rôles entre le secrétaire général et les autorités exerçant la tutelle, la

DGPN indique que « l’exercice est en cours de formalisation avec la DEPAFI » alors que

l’INPS cite à nouveau la note n°12-239 du 10 janvier 2012.

La DGPN pense que le décret n° 2014-834 du 24 juillet 2014 relatif aux secrétaires généraux

des ministères va permettre « de mettre en place un dispositif de pilotage général et surtout de

développer une cohérence au sein du ministère autour de l’exercice de la tutelle ».

L’opérateur pense que le décret de l’été 2014 ne fera pas évoluer la répartition des rôles et la

fonction de tutelle exercée par la DGPN.

Alors que la direction de tutelle dit ne pas avoir connaissance d’une formalisation de la

répartition des rôles entre tutelle désignée et autres directions métier du ministère, l’institut

pense que cette formalisation est opérée par la composition du conseil d’administration et du

conseil scientifique où se retrouvent les autres représentants de l’Etat.

A.3 Conséquences de la désignation du DGPN en qualité d’autorité exerçant la tu-telle sur l’INPS (question 01E)

La DGPN indique que la lettre de mission du directeur général (non fournie) ne contient pas

d’objectifs se rapportant à la tutelle de l’INPS.

A.4 Rôle spécifique de la DEPAFI (questions 01G, 01H, 01I, 01J, 02A, 02B, 02C)

La DGPN et l’INPS indiquent tous deux connaître l’arrêté du 12 août 2013 définissant les

deux rôles de la DEPAFI. Cependant, ils distinguent mal synthèse stratégique et appui : leurs

réponses mêlent les deux aspects.

A.4.1 Synthèse stratégique des tutelles (question 01I, 01J)

Pour la DGPN, les dispositions relatives au rôle de synthèse stratégique de la DEPAFI ne sont

globalement pas appliquées mais ce rôle est pertinent « dans la mesure où il pourrait

permettre de disposer d’une cohérence dans les outils mis à disposition des opérateurs ou de

leur tutelle, d’échanges sur la stratégie ministérielle en la matière, d’analyses transversales

comparatives entre opérateurs ». La DGPN appelle toutefois à la vigilance pour que ce rôle

de synthèse stratégique ne se mue pas en niveau de tutelle supplémentaire et préserve « la

tutelle métier et budgétaire exercée par le responsable de programme ».

En ce qui concerne les modalités d’alimentation de la DEPAFI à des fins de synthèse

stratégique, la DGPN explique qu’il est répondu aux demandes de la DEPAFI au fur et à

mesure de leur formulation. Ces demandes sont adressées à ses services ou directement à

l’opérateur, sans formalisme particulier. L’INPS communique également à la DEPAFI les

dossiers préparatoires aux conseils d’administration.




La DGPN fournit une note6 récente de son directeur général au DEPAFI en réponse à une

note de ce dernier portant notamment sur la mise en place d’une démarche de rationalisation

du paysage des opérateurs et du renforcement de leur tutelle. Cette note fournit un éclairage

d’ensemble sur la vision de la fonction de tutelle par la DGPN :

- la DGPN inscrit son action de direction de tutelle dans le cadre de la note du ministre de

l’intérieur n° 12-039 du 10 janvier 2012 qui est citée ;

- la DGPN se positionne vis-à-vis de ses deux opérateurs comme tutelle métier et tutelle bud-

gétaire : le directeur général indique assurer lui-même la première avec son cabinet et délé-

guer la deuxième au sous-directeur des finances et du pilotage de la direction des ressources

et des compétences de la police nationale (DRCPN) ;

- vis-à-vis de l’institut, la note rappelle d’abord la spécificité de l’opérateur dont la

gestion des effectifs et la masse salariale sont sous plafond du programme 176 et in-

dique que le projet de transfert des effectifs et de la masse salariale reste « en sus-

pens car lié dans ses modalités et son impact financier à une éventuelle réforme du

statut de la filière PTS » ;

- enfin, le directeur général prend date pour la réflexion sur l’évolution de l’exercice de la tu-

telle, en appelant à plus de coordination et en pointant la sensibilité de son articulation avec

« l’animation de la tutelle transverse menée par la DEPAFI ».

L’INPS estime que les dispositions relatives à la fonction de synthèse stratégique de la

DEPAFI sont appliquées et pertinentes. Il met l’accent sur les réunions du groupe des

représentants des tutelles et des opérateurs et leur apport en « informations réglementaires et

stratégiques » et « identification des bonnes pratiques IMMOBILIER /ACHAT/BUDGET ».

A.4.2 Assistance de la DEPAFI aux responsables de programme (questions 02A, 02B, 02C)

La DGPN dit connaître la fonction d’assistance aux responsables de programme de la

DEPAFI et pense qu’elle l’exerce effectivement (réunions de pilotage, demandes

d’informations ou d’indicateurs). Cette fonction lui paraît pertinente. Elle indique que la

DEPAFI a mis en place une « structure d’animation du réseau des tutelles et des opérateurs »,

laquelle programme des réunions sur les aspects techniques ou sur les évolutions à mettre en

œuvre ; elle cite l’exemple de la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP).

L’institut, qui dit connaître cette fonction de la DEPAFI, indique ne pas avoir de visibilité sur

son application et sa pertinence.

6 Note n° 14/068 du 12 novembre 2014 du DGPN au DEPAFI.




A.5 Identification des directions et services support à mobiliser en appui aux autori-tés de tutelle ou aux opérateurs (questions 02D, 02E, 02F, 02G)

La DGPN n’a pas connaissance, à l'échelle du ministère, d’une identification des compétences

et expertises d'autres directions ou services support à mobiliser en appui aux autorités de

tutelle (achat, RH, SIC, immobilier, affaires juridiques…). La DGPN souligne l’appui

méthodologique et les retours d’expérience qu’apporterait une telle identification.

Pour ce qui a trait aux compétences ou expertises pouvant intervenir en appui des opérateurs,

la DGPN estime que le décret n° 2014-296 du 6 mars 2014 relatif aux secrétariats généraux

pour l’administration du ministère de l’intérieur apporte des éléments de réponse.

L’INPS renvoie aux organigrammes et à l’intranet du ministère de l’intérieur, explicitant sans

doute davantage sa manière de trouver des correspondants que l’existence d’une démarche

structurée de la part du ministère pour identifier des compétences ou expertises pouvant

intervenir au bénéfice des opérateurs.

A.6 Processus d’arbitrage internes au ministère (questions 04A, 04B, 05A, 06A, 06B)

Cinq situations appelant des arbitrages internes au ministère en matière de tutelle sont

évoquées dans le questionnaire : conflit relatif à la répartition des rôles entre le secrétaire

général et les directions métier, conflit de même type entre directions métier et services

support, questions communes à plusieurs opérateurs, questions stratégiques concernant un

opérateur, conflit entre une autorité de tutelle et son opérateur.

Ni la direction de tutelle, ni l’opérateur ne prennent position par rapport aux quatre premières

hypothèses d’arbitrage proposées.

En revanche, la DGPN estime que les conflits possibles entre elle-même et l’INPS seraient

réglés par les dispositions du code de sécurité intérieure mais cite à tort l’article R413-137 au

lieu de l’article R. 413-39 qui prévoit notamment un délai de 15 jours pour que les

délibérations du conseil d’administration de l’INPS soient exécutoires, ceci hors champ

budgétaire ou financier.

L’INPS répond ne pas avoir connaissance de l’existence de processus d’arbitrage.

7 Cet article traite du pouvoir d’opposition du ministre aux délibérations du conseil d’administration de l’ENSP.




B CREATION DE L’OPERATEUR INPS

B.1 Analyse des besoins avant la création de l’opérateur et définition de ses mis-sions (questions 07A, 07B, 07C, 07D)

La DGPN n’a pas conservé « d’archives vivantes » relatives à une analyse des besoins

préalable à la création de l’opérateur, ni des conséquences de sa création sur les missions des

services de l’Etat. Elle ne fournit pas non plus d’éclairage sur les modalités de définition des

missions de l’opérateur.

L’INPS relie sa création à un audit de la Cour des comptes rendu public en 1993 et à « de

multiples réunions intra et interministérielles (DGPN/DCPJ/chancellerie) de 1999 à 2004 ».

S’agissant de ses missions, l’INPS renvoie à celles des laboratoires de police scientifique

préexistants au sein de la direction centrale de la police judiciaire (DCPJ) en rappelant qu’il a

été avant tout « un démembrement » de cette direction. D’après l’institut, les conséquences de

sa création sur les missions des services de l’Etat ont été étudiées (pas de document fourni)

mais elles sont nulles.

B.2 Validation de la création de l’opérateur, arbitrage sur sa forme juridique, portage du texte créant l’établissement (questions 07E, 07F, 08A, 08B, 08C6)

La DGPN indique ne plus disposer « d’archives vivantes » sur la validation de la création de

l’opérateur mais avoir porté le projet. L’INPS répond sur le seul vecteur de création (loi

n° 2011-1062 du 15 novembre 2001 sur la sécurité quotidienne) et non sur le travail de

conception préalable au vote de la loi.

Pour justifier le choix du statut d’établissement public administratif, la DGPN évoque une

réactivité et une souplesse budgétaire utiles dans un secteur concurrentiel ; elle cite également

les frais de justice en signalant au passage les délais de règlement « parfois longs ».

Pour l’INPS, les motivations en faveur d’un établissement public administratif ressortissent

« à l’octroi de la personnalité morale, l’encaissement des frais de justice, l’indépendance de

l’expertise ».

Les modalités d’arbitrage sur la forme juridique de l’opérateur sont inconnues des deux

interlocuteurs.

B.3 Continuité de l’opérateur, réponses aux situations de divergence éventuelle (questions 09A, 10A, 10B, 10C)

L’INPS répond que la question de la continuité de fonctionnement de l’institut en cas

d’absence ou d’empêchement de son directeur est réglée par la combinaison des articles

R 413-29 (existence d’un directeur-adjoint) et R 413-40 (délégation de signature entre

directeur et directeur-adjoint) du code de la sécurité intérieure. Ces références sont exactes

mais n’organisent pas expressément l’intérim de la fonction de direction en cas d’absence ou

d’empêchement.




La DGPN renvoie au règlement intérieur de l’INPS approuvé au conseil d’administration du

25 mars 2010 et modifié depuis ; néanmoins, ce texte, s’il mentionne bien l’existence d’un

directeur adjoint, ne dispose rien expressément au sujet de l’éventuelle rupture dans la

continuité de l’opérateur.

Les deux hypothèses de conflit ou de divergence proposées aux questionnaires, à savoir celle

opposant le président du conseil d’administration de l’institut et son directeur d’une part,

celle opposant le président du conseil d’administration et l’autorité de tutelle d’autre part, ne

sont traitées ni par la tutelle ni par l’opérateur.

Logiquement, tous deux ne font état d’aucune occurrence d’opposition entre autorité de tutelle

et organe de gouvernance au cours des trois dernières années.

B.4 Composition et missions du conseil d’administration (questions 11A, 11B, 12A, 12B)

La DGPN indique que la composition du conseil d’administration, qu’elle juge pertinente, a

été déterminée par le décret n° 2004-1211 du 9 novembre 2004.

De son côté, l’INPS a gardé mémoire « de nombreuses réunions interservices entre DGPN et

ministère de la justice ». Il évoque une demande en cours de modification du texte pour une

« diminution du nombre » de membres du conseil d’administration, sans préciser qui est à

l’initiative de cette demande, ni à qui elle a été adressée.

Le même dissensus est constaté pour les missions de l’organe de gouvernance, jugées

pertinentes par la DGPN mais dont l’opérateur souhaite l’évolution. L’INPS fait état d’un

projet de refonte en cours visant au « retrait des aspects scientifiques », sans préciser avec qui

a été discuté ce projet ni à quel stade il en est.

B.5 Calibrage initial financier et en emplois (questions 13A et 14A)

La DGPN rappelle que l’INPS ne gère pas son plafond d’emplois ni sa masse salariale. Elle

n’a pas gardé la mémoire du calibrage initial des finances de l’institut. Celui-ci indique qu’il

s’est fait sur la base des budgets des laboratoires et l’évaluation de leurs recettes propres.

Concernant les emplois, la DGPN rappelle que l’INPS ne gère pas le plafond d’emploi ni la

masse salariale rattachés au programme 176. Aucun des deux interlocuteurs ne fournit

d’éléments sur ce choix initial d’autonomie partielle de l’institut.

B.6 Préfigurateur pour la mise en place de l’opérateur (questions 15A, 15B, A6C)

Aucun préfigurateur n’a été désigné.

La DGPN ne répond pas à la question sur les modalités de désignation du directeur de l’INPS

mais les juge satisfaisantes. L’opérateur mentionne pour sa part le caractère discrétionnaire de

cette nomination.




C POSITIONNEMENT ET STRUCTURATION DE LA TUTELLE SUR L’INPS

Conformément aux textes, la DRCPN se positionne en tutelle financière de l’ENSP mais on

ne discerne pas qui exerce la tutelle métier.

C.1 Autorité exerçant la tutelle et autres directions métier concernées (questions 16A,

16B, 17A, 17B)

La DGPN estime que « l’INPS a naturellement vocation à être rattaché à la DGPN tant par

ses missions, qui concernent la mise en œuvre des examens, recherches et analyses d’ordre

scientifique et technique qui lui sont demandées par les autorité judiciaires et les services de

police et gendarmerie nationales, que budgétairement puisque sa subvention est portée par le

programme 176 ». La DGPN ne répond pas à la question de savoir si d’autres directions ont

vocation au titre de leurs fonctions métier à être associée à la tutelle.

L’INPS précise que l’autorité de tutelle est le DGPN, conformément à la note ministérielle du

10 janvier 2012 précitée. Il ajoute que cette désignation figurait déjà dans les lettres de

mission [de l’opérateur] dès 2005 (non fournies).

L’institut cite également l’arrêté du 12 août 2013 modifié relatif à l’organisation et aux

missions de la DRCPN (article 6 – 5°). A l’analyse, cette référence se rapporte à l’exercice de

la seule tutelle financière.

L’opérateur n’estime pas nécessaire d’associer d’autres directions à l’exercice de la tutelle.

C.2 Apport de la DEPAFI pour l’autorité de tutelle et pour l’opérateur (questions 18A et

18B)

La DGPN considère que la DEPAFI n‘ajoute pas de valeur à la gestion budgétaire et

financière déléguée à la sous-direction des finances et du pilotage de la DRCPN. Elle est

pourtant paradoxalement perçue comme intervenant au profit de l’opérateur.

L’INPS dit ne pas avoir « de relation directe avec la DEPAFI : « tout passe par la DGPN » ».

C.3 Apport des directions et services support du ministère (questions 18C, 18D, 18E, 18F,

18G-18G6, 18H-18H6, 18I-18I6, 18J-18J6, 19A)

En dehors de la DEPAFI, investie sur la gestion budgétaire et comptable et sur le pilotage

interne du contrôle financier, la DGPN n’évoque aucun service support du ministère comme

mobilisé en appui des autorités de tutelle ou des opérateurs. La DGPN mentionne en revanche

des directions extérieures au ministère, intervenant en association avec la DEPAFI (direction

du budget, direction générale des finances publiques, agence pour l’informatique financière de

l’Etat).




Par ailleurs, les secrétariats généraux pour l’administration du ministère de l’intérieur

(SGAMI) et le secrétariat pour l’administration de la police d’Ile-de-France sont cités comme

intervenant pour l’immobilier et les marchés publics, avec un début d’élaboration de

conventions. La DGPN estime que cet appui a permis d’éviter à l’opérateur de se doter de

cette compétence.

L’INPS cite plusieurs services centraux comme étant mobilisés, au titre de leurs fonctions

support, pour apporter une expertise à l'autorité de tutelle ou à l’opérateur lui-même : la

direction des systèmes d’information et de communication (DSIC), la direction des ressources

humaines (DRH) et le service des achats, des équipements et de la logistique de la sécurité

intérieure (SAELSI). Il met en avant « les aspects métier, scientifiques nécessitant une

approche spécialisée » de la matière PTS pour expliquer le faible recours à ces services.

L’INPS indique également qu’il n’y a pas de formalisation d’une procédure d’accès à ces

fonctions support.

C.4 Entités en charge de l’exercice de la tutelle (questions 20A, 20B-20B6)

L’exercice de la tutelle métier (problématique de la filière PTS) n’est pas évoqué par la

DGPN. Il est fait référence à un texte de réorganisation de la DRCPN qui ne concerne que la

tutelle financière.

La DGPN précise ainsi qu’à l’exclusion de toute direction métier, l’exercice de la tutelle est

confié à la direction des ressources et des compétences de la police nationale/ sous-direction

des finances et du pilotage (DRCPN/SDFP) dans la plupart de ses composantes : bureau du

pilotage des structures de soutien, bureau du pilotage du fonctionnement et des

investissements, mission de la synthèse budgétaire et du contrôle de gestion et mission de

pilotage des effectifs.

L’INPS cite cette même SDFP mais aussi le cabinet du directeur général sous ses différents

pôles : judiciaire, ressources humaines, technologie, budget, juridique.

C.5 Responsable délégué, effectif et composition de l’équipe en charge de la tutelle pour le compte de l’autorité de tutelle (questions 21A, 22A, 22B)

Pour la DGPN, c’est le sous-directeur des finances et du pilotage (SDFP) de la DRCPN qui

est responsable de l’exercice de la tutelle. De fait, l’avis de vacance de poste confie au sous-

directeur le soin de veiller « à la cohérence de l’action des opérateurs, par le biais de la

tutelle budgétaire ». Le prisme est donc financier.

L’exercice de la tutelle mobilise 1,5 équivalent temps plein travaillé (ETPT). Il s’agit du

décompte du temps partiel cumulé du chef du bureau du pilotage et des structures de soutien,

de son adjoint et du référent opérateur.




L’INPS confirme la responsabilité du sous-directeur des finances et du pilotage de la DRCPN

pour l’exercice de la tutelle sur son établissement et fait référence à la lettre de mission de son

directeur pour 2012 qui désigne ce sous-directeur comme responsable de l’exercice de la

tutelle. Il convient de souligner que cette rédaction n’a pas été reprise dans la lettre de mission

2013 qui désigne le DGPN comme responsable de l’exercice de la tutelle au quotidien.

C.6 Profils et modalités de recrutement (questions 24A, 24B, 24C, 24D-24D4, 25A, 25B)

Le profil le plus adapté pour exercer la responsabilité de la tutelle est défini par la DGPN par

rapport aux seules compétences financières à mettre en œuvre, sans prise en compte de la

dimension métier de la fonction de tutelle. La DGPN explique se satisfaire du système actuel

de recrutement et de désignation de fonctionnaires de catégorie A.

L’opérateur évoque le nécessaire positionnement hiérarchique de ce responsable et sa

compétence « transversale », à la fois métier, gestion financière et ressources humaines.

C.7 Personnes-ressources dans les autres directions (question 23A)

La DGPN désigne trois correspondantes (nommées) de la DEPAFI comme personnes

ressources. L’INPS confirme cette identification sans citer de nom.




D PILOTAGE PLURIANNUEL DE L’OPERATEUR INPS

D.1 Réflexions sur l’avenir de l’opérateur, de ses missions et de sa forme juridique (questions 261, 26B, 26C, 26D)

La DGPN signale son courrier au DEPAFI en date du 12 novembre 2014, dans laquelle le

directeur général indique, à propos de l’INPS, « A ce stade et sans élément d’avancée sur la

réforme de la filière PTS, il m’apparaît donc difficile d’engager une évolution du périmètre

ou des missions de cet opérateur ». Il évoque cependant les réflexions en cours depuis 2013

sur le transfert des effectifs et de la masse salariale afférents à l’opérateur.

L’INPS confirme cette perspective, pense qu’elle relève de l’initiative de la DGPN et dit avoir

été consulté de manière informelle par une « simple question verbale ».

Tous les deux s’accordent sur la non-périodicité de ce type d’analyse.

D.2 Contrat d’objectifs et de performance (questions 27A, 27B, 27C, 27D, 27E, 27F, 27G, 29A,

29B, 29C)

La DGPN indique qu’un contrat d’objectifs et de performance (COP) est en cours

d’élaboration et qu’il a été préparé en associant directions métier et opérateur ; elle ne fournit

pas de comptes rendus des réunions de travail correspondantes.

De son côté, l’INPS affirme qu’à la suite d’un travail contradictoire associant la DRCPN et le

cabinet du directeur général, un projet de COP a été présenté à ce dernier en juin 2013 mais

que cette transmission est restée « sans suite à ce jour ». Il ne répond pas à la question de

savoir s’il considère que son point de vue a été suffisamment pris en compte.

Bien que la création de l’établissement remonte à 2001, il n’y a pas eu de précédent COP

pour servir de base au document en cours ni d’auto-évaluation par l’opérateur.

D.3 Lettre de mission et objectifs du directeur de l’INPS (questions 28A, 28B, 32A-32A6,

32B, 32C-32C6, 32D)

La distinction entre lettre de mission à visée pluriannuelle et adressée au moment de sa

nomination au responsable de l’opérateur, et la lettre annuelle d’objectifs, n’est pas prise en

compte.

Sur cette question, la DEPAFI apporte une réponse générique commune à tous les opérateurs :

il faut distinguer la lettre de mission adressée au directeur de l’établissement à son arrivée et

la lettre d’objectifs qui est annuelle. En pratique, elle explique qu’au ministère de l’intérieur

les deux sont confondues. Les directeurs d’établissement doivent recevoir annuellement une

lettre d’objectifs ; la DEPAFI se fixe comme objectif d’être consultée pour la rédaction de

chaque lettre.




S’agissant de l’INPS, la DGPN fait état d’une « lettre de mission » du 5 août 2013 qui n’est

donc pas contemporaine de la nomination du responsable de l’opérateur ; ce dernier dit ne pas

en avoir eu (sous-entendu) à l’époque.

D.4 Cohérence entre les objectifs de performance et les ressources prévues (question

30A)

La DGPN répond que les ressources sont de fait déterminées en fonction de l’activité de

l’opérateur et que ces éléments sont ensuite intégrés dans le projet annuel de performances

(PAP) et le rapport annuel de performances (RAP) du programme budgétaire 176.

L’INPS évoque le dialogue de gestion, les bilans mensuels et l’évolution des coûts de

production.

D.5 Cohérence entre le projet de loi de programmation des finances publiques (PLPPFP) et le COP (questions 31A-31A6, 31B)

En l’absence de COP, la question est sans objet.




E EXERCICE ANNUEL ET INFRA-ANNUEL DE LA TUTELLE SUR L’INPS

E.1 Réunions du conseil d’administration

E.1.1 Ordre du jour (questions 33A, 33B)

L’article R 413-34 du code de la sécurité intérieure dispose que l’ordre du jour est déterminé

par le président du conseil d’administration. La DGPN estime avoir un rôle dans cette

détermination, lequel n’est pas perçu par l’opérateur.

E.1.2 Mise en cohérence des positions de l’Etat (questions 33C, 33D).

Pour la DGPN, cette cohérence est obtenue en interne par des échanges non formalisés avant

le conseil d’administration ; en revanche il n’y a pas de mise en cohérence au niveau

ministériel avant ces réunions.

L’INPS n’a pas connaissance de ce travail de mise en cohérence, ni en interne - où il pourrait

pourtant être associé - ni au niveau ministériel.

E.1.3 Pré-conseils d’administration (questions 34A-34A6, 34B-34B6, 34C)

Tant la direction de tutelle que l’opérateur reconnaissent qu’il n’est pas procédé à des

réunions préparatoires aux conseils d’administration.

Si la DGPN ne fournit pas d’explication sur ce point, l’INPS avance comme explication que

le conseil d’administration étant majoritairement composé de représentants de l’Etat, « un

pré-CA systématique serait redondant » et que cette décision de se rassembler en pré-conseil

d’administration serait prise, le cas échéant, s’il y avait des sujets à arbitrer. Pour l’institut,

cette occurrence ne s’est pas rencontrée jusqu’à présent. L’équipe d’audit observe néanmoins

que lors du conseil d’administration de fin 2014, l’INPS a découvert en séance la ponction

décidée par le ministère chargé du budget sur son fonds de roulement. Une telle situation

aurait pu être évitée par une réunion préparatoire.

E.2 Cadrage annuel

E.2.1 Orientations stratégiques annuelles (questions 35A, 35B, 35C, 35D-35D6)

Pour la DGPN, les orientations stratégiques annuelles de l’INPS sont élaborées par la DRCPN

et présentées au directeur général dans le cadre de la préparation des conseils

d’administration. Le travail de conception est partagé entre la DRCPN, les conseillers

techniques du cabinet du directeur général el le directeur de l’INPS.




Pour sa part, l’INPS indique que les orientations annuelles découlent d’une analyse des

attentes des « requérants » et de la capacité de production de l’institut. Elles se formalisent au

cours du dialogue de gestion et des échanges avec le cabinet du directeur général.

Ces orientations stratégiques annuelles font l’objet d’une présentation au conseil

d’administration en complément du bilan de l’activité de l’année et de la présentation du

projet de budget primitif de l’année suivante. Les comptes rendus des conseils

d’administration de 2012 et 2013 sont fournis à titre d’illustration.

E.2.2 Lettre d’objectifs annuelle du directeur (question 35E)

La DGPN indique remettre au directeur de l’INPS une « lettre de mission ». L’opérateur

confirme tout en qualifiant de « variable » cet exercice, avec deux lettres en cinq ans. Il y a

probablement confusion (cf. supra § 4.3) entre la lettre de mission pluriannuelle et la lettre

d’objectifs annuelle.

E.2.3 Vérification de cohérence entre les objectifs annuels et le COP ou la lettre de mis-

sion pluriannuelle (questions 36A, 36B, 37A, 37B)

Pour la DGPN, cette cohérence avec le COP (qui n’existe pas) est compensée par le fait que la

lettre de mission annuelle est adossée au projet annuel de performances (PAP) et au rapport

annuel de performances (RAP) lesquels « retracent les objectifs stratégiques et opérationnels

de l’établissement ».

L’INPS répond à toutes ces questions par la mention « NP » que l’on peut interpréter comme

« non pertinent » puisqu’il n’existe pas de COP en cours d’exercice, ni de lettre de mission

pluriannuelle.

E.3 Dialogue de gestion (questions 38A, 38B, 38C, 38D, 38E-38E6)

Pour la DGPN, le dialogue de gestion existe bien, une fois par an, au niveau du représentant

du responsable de programme, soit le sous-directeur des finances et du pilotage de la DRCPN.

Ce dialogue fait le point sur l’exécution du budget en cours (éventualité d’un budget

rectificatif) et la préparation du budget prévisionnel de N+1.

L’INPS confirme en tous points.

Aucun document de part et d’autre n’est fourni au titre des années 2013 et 2014.




E.4 Outils de suivi

E.4.1 En matière de performance (questions 39A-39A6, 39B, 39C, 39D-39D6, 39E, 40A,

40B)

Les outils de suivi ne semblent pas partagés et utilisés pour l’exercice de la tutelle.

Pour le suivi des objectifs de performance de l’opérateur, la DGPN indique ne concevoir

aucun tableau de bord et n’en recevoir aucun de la part de l’INPS ; paradoxalement, elle

affirme néanmoins transmettre des « éléments » à la DEPAFI au moment de la préparation des

conseils d’administration.

L’INPS dit autre chose : il élabore des tableaux mensuels d’activité et de suivi

budgétaire qu’il transmet chaque mois à l’autorité de tutelle mais pas à la DEPAFI.

En cas de non-atteinte des objectifs par l’opérateur, la DGPN évoque immédiatement, sans

mesures intermédiaires, la mise en jeu de la responsabilité individuelle du responsable de

l’INPS, « nommé par décret pour 3 ans… » et indique n’avoir pas eu à y procéder jusqu’à

présent.

L’INPS traite ce sujet sous le seul angle budgétaire : la non-atteinte de l’objectif de

performance donne lieu à une demande d’abondement budgétaire en fin d’année pour « faire

face au dépassement des objectifs opérationnels fixés ».

E.4.2 En matière d’emploi des ressources (questions 41A-41A6, 41B, 41C, 41D-41D6, 41E).

La DGPN déclare ne pas disposer d’outils propres pour suivre la réalisation des objectifs de

l’INPS en matière d’emploi des ressources et ne pas recevoir d’informations en particulier de

la part de l’opérateur, autres que celles alimentant la préparation des conseils

d’administration.

En décalage par rapport à la réponse de la direction de tutelle, l’INPS indique élaborer des

tableaux mensuels d’activité et de suivi budgétaire et les transmettre chaque mois à l’autorité

de tutelle. Il n’assure pas de transmission directe à la DEPAFI.

E.5 Contrôles externes et dispositifs correctifs

La tutelle ne dispose pas d’outils de contrôle et s’en remet à la responsabilité de l’opérateur.

E.5.1 Dispositifs correctifs mobilisables par l’autorité de tutelle en cas d’utilisation des

ressources non conforme aux prévisions (questions 42A, 42B)

La direction de tutelle n’envisage qu’une façon de résoudre un problème d’utilisation des

ressources : un abondement de la subvention pour charges de service public, par l’adoption

d’une décision modificative en cours d’année, après accord du contrôleur budgétaire et

comptable ministériel. Une telle opération a déjà eu lieu « en fin de gestion ».




L’opérateur, qui répond bien sur le fond de la question, indique qu’en cas d’utilisation des

ressources non conforme aux prévisions, il recevrait des « instructions du directeur ?» et que

cela induirait sans doute son « éviction de cet emploi précaire et révocable » ; il ajoute que

l’occurrence ne s’est pas trouvée jusqu’à présent.

La DEPAFI, interrogée de manière générique quel que soit l’opérateur, estime qu’une telle

situation se traite par un dialogue dans le cadre des réunions préparatoires au conseil

d’administration, voire des réunions ad hoc associant ses services, ceux de la « tutelle

métier » et ceux de l’opérateur. Les exemples qu’elle donne ne concernent pas l’INPS.

E.5.2 Contrôle de la qualité de l’exécution budgétaire et comptable de l’opérateur (questions 43A-43A4, 43B)

La DGPN répond de manière évasive à la question relative à la responsabilité du contrôle de

la qualité de l’exécution budgétaire et comptable de l’INPS, en listant l’ « agent comptable »

et la « tutelle » dans une énumération non exhaustive mais qui n’évoque pas le rôle propre de

l’opérateur, à savoir le pilotage budgétaire et le contrôle interne.

La DGPN estime que le dispositif correctif en cas de dérapage est à la main de l’opérateur qui

peut présenter un projet de budget rectificatif, éventuellement en urgence, à soumettre ensuite

au conseil d’administration. La dimension comptable de la question n’est pas prise en compte.

L’INPS, pour sa part, considère que le contrôle de la qualité de son exécution relève à la fois

du contrôle interne et de l’agent comptable. Il n’évoque aucun dispositif correctif en cas de

difficulté constatée.

Enfin, dans une réponse générale pour l’ensemble des opérateurs, la DEPAFI envisage un

« redressement infra-annuel de l'exécution budgétaire par prise de délibérations

modificatives des budgets en conseil d’administration», ainsi qu’une « analyse annuelle des

besoins actualisés lors des négociations du projet de loi de finances ».

E.5.3 Contrôle de la régularité et de la conformité des marchés publics de l’opérateur (questions 44A, 44B, 44C-44C6)

Pour la DGPN, le contrôle de la régularité et de la conformité des actes de marchés publics de

l’INPS relève de la gestion interne de celui-ci, précisant que « l’agent comptable en est le

garant ». En cas de non-conformité, la DGPN fait état au titre des dispositifs correctifs, de

l’adhésion « aux conventions ministérielles de groupement des achats ».

L’INPS, pour sa part, s’en remet à l’examen des actes par le contrôleur budgétaire et

comptable en région et dit ignorer les dispositifs correctifs.

La DLPAJ rappelle que la circulaire du 6 janvier 2012 lui confiant le contrôle des actes de la

commande publique ne s’applique pas aux marchés des opérateurs. Les exemples qu’elle

donne d’interventions de sa part à la demande des autorités de tutelle ne concernent pas

l’INPS.




E.5.4 Suivi du risque contentieux (questions 45A, 45B, 45C-45C6)

A la question du suivi du risque contentieux de l’opérateur, la DGPN évoque des processus de

contrôle interne. L’expertise de la DLPAJ serait mobilisée par la direction de tutelle au titre

des dispositifs correctifs.

Pour l’INPS, la couverture de ce risque ressortit à la compétence du bureau des affaires

juridiques et statutaires de la DRCPN. L’opérateur pense qu’il n’existe pas de dispositifs

correctifs.

L’ensemble des réponses de la DLPAJ sur sa fonction d’expertise juridique tend à montrer

qu’elle est peu impliquée dans le suivi de dossiers de l’INPS, d’autres opérateurs requérant à

ce jour davantage son appui.

E.6 Cartographie des risques et contrôle interne (questions 46A, 46B, 46C, 46D, 46E, 46F,

46G, 46H, 46I, 46J, 46K, 46L, 46M, 46N)

Les questions relatives à la cartographie des risques et au contrôle interne portent sur :

- l’existence d’une telle démarche au sein de l’opérateur (questions 46A et 46B) et l’appui qu’il

reçoit de l’autorité de tutelle (questions 46C et 46D) ;

- l’appui du secrétariat général (DEPAFI) aux autorités de tutelle et aux opérateurs (questions

46E et 46F) ;

- le contrôle exercé par l’autorité de tutelle sur les dispositifs mis en place par l’opérateur (ques-

tions 46G et 46H) et celui de la DEPAFI sur les dispositifs de contrôle interne budgétaire et

comptable (questions 46I et 46J) ;

- l’établissement par l’autorité de tutelle de sa propre cartographie des risques, incluant ceux

liés à l’opérateur, ainsi que d’une cartographie des risques de l’opérateur (questions 46K et

46M) ;

- l’établissement par les services du secrétaire général (DEPAFI) d’une cartographie des risques

liés aux activités des opérateurs du ministère (question 46N).

La direction de tutelle évoque le rôle du BPOF de la DEPAFI dans le cadre du pilotage

ministériel du contrôle interne financier de tous les opérateurs, relayé par la DRCPN.

Le besoin d’appui de l’opérateur dans ce domaine n’est pas perçu par la DGPN qui déclare

néanmoins rester disponible pour l’apporter. En revanche, elle indique qu’elle doit, « au

même titre que pour l’ensemble des services du ministère » engager la démarche du contrôle

du dispositif de contrôle interne de l’opérateur. Il en est de même pour l’élaboration d’une

cartographie des risques.

De son côté, l’opérateur déclare – sans fournir de documents - avoir un dispositif de contrôle

interne et une cartographie des risques, sans que la direction de tutelle soit intervenue en

appui pour leur conception. Celle-ci aurait pu apporter « un soutien méthodologique et [rendre

compte] d’échanges et de bonnes pratiques avec les autres opérateurs ».




Enfin, l’INPS déclare que sa direction de tutelle n’exerce pas de contrôle de son dispositif de

contrôle interne et que cette faible implication devrait être corrigée. L’INPS estime que la

DGPN pourrait apporter son expertise ou son avis sur la démarche entreprise et les outils de

mise en œuvre. Selon l’INPS toujours, la DEPAFI a procédé récemment (23 juillet 2014) à

un audit de sa capacité de contrôle interne.

La DEPAFI se positionne clairement en appui pour le déploiement du contrôle interne

financier et fait référence au volet opérateurs du PAM CIF 2014-2015. Elle assure également

l’évaluation des réalisations des directions dans le cadre de la gouvernance ministérielle du

contrôle interne financier. Il lui paraît nécessaire de renforcer les ressources qu’elle consacre à

la synthèse stratégique des tutelles, à l’appui à la tutelle financière et au déploiement du

contrôle interne financier. Au stade actuel, elle n’a pas élaboré une cartographie des risques

budgétaires et financiers liés aux opérateurs du ministère, qu’il s’agisse de l’INPS ou des

autres.



Annexe n° 3F – Procédure contradictoire : observations de la DGPN Page 83

Annexe n° 3F

_______

Procédure contradictoire : observations de la DGPN

Note du 30 juillet 2015

Annexe d’observations

Rapport du DGPN au ministre de l’intérieur du 7 octobre 2013

relatif à la création d’un service de PTS commun à la police et à la gendarmerie


Rapport particulier F - Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS




Annexe n° 4F – Procédure contradictoire : réponse de la mission Page 91

Annexe n° 4F

_______

Procédure contradictoire : réponse de la mission

La mission remercie la direction générale de la police nationale pour sa réponse. Elle apporte,

ci-après, les réponses aux questions soulevées par certaines remarques particulières.

Maîtrise des risques stratégiques (remarques 1, 2 et 3)

La mission prend acte de la volonté du DGPN de réactiver la réflexion sur la place de la

police technique et scientifique au sein du ministère de l’intérieur, de façon à y associer

étroitement tous les acteurs (remarque 2).

Le DGPN fait état des échanges tenus au cours du conseil d’administration de l’INPS du 25

juin 2015, démontrant à son sens une réflexion de cette instance sur les orientations générales

de l’opérateur (remarque 1, première partie). Cet exemple appelle les précisions suivantes de

la part de la mission.

En premier lieu, il importe de distinguer débat annuel sur les orientations générales de

l’opérateur et discussions « au fil de l’eau » lorsqu’une question se pose en conseil

d’administration. L’exemple cité se rattache au deuxième type d’échanges.

En second lieu, la distinction entre orientations stratégiques de l’opérateur et orientations

générales de l’établissement semble ne pas avoir été clairement perçue :

- les orientations stratégiques sont fixées par la tutelle au directeur de l’établissement

public, et formalisées dans deux documents, le contrat d’objectifs et de performance et

la lettre annuelle d’objectifs ;

- les orientations générales de l’établissement constituent la déclinaison par l’opérateur

des objectifs stratégiques fixés ; c’est en ce sens qu’elles devraient faire l’objet, une

fois par an, d’un débat et d’un vote en conseil d’administration.

Enfin, sur un plan purement calendaire, la mission rappelle qu’elle a clos ses travaux à la date

de mi-juin 2015, et qu’elle ne pouvait, dès lors, prendre en compte pour les commenter les

échanges évoqués.

En ce qui concerne la capacité de la tutelle à corriger les éventuelles dérives de l’opérateur

dans l’atteinte de ses objectifs ou dans la tenue de sa gestion, le DGPN met en avant les

multiples interventions de la tutelle métier au profit de la performance de son opérateur

(remarque 1, deuxième partie). Pour autant, les exemples donnés illustrent des techniques de

pilotage caractérisant la réactivité de la police nationale, et non la construction d’une

approche prospective. C’est pourquoi, la mission renouvelle sa préconisation de mener, de

façon stratégique, une réflexion sur un dispositif construit d’adéquation des objectifs et des

moyens – démarche anticipatrice non antinomique avec des ajustements en cours d’exercice,

nécessaires compte tenu des aléas d’activité.



Annexe n° 4F – Procédure contradictoire : réponse de la mission Page 92

Enfin, il est indiqué (remarque 3) « qu’un COP performant ne peut se concevoir que si l’on

maîtrise les flux entrants de l’INPS aussi bien sur le plan qualitatif que quantitatif » et que

« si la tutelle peut s’employer à cibler les prélèvements et leur qualité, comme elle le fait

actuellement, elle n’a qu’une faible influence sur les quantités, par nature liées à l’activité

des services, et parfois soumises à des impératifs exceptionnels ».

La mission ne partage pas le point de vue d’un contrat d’objectifs et de performance (COP)

inopérant dès lors que les demandes de prestation adressées à l’INPS ne peuvent être connues

à l’avance. Ce caractère d’imprévisibilité est commun à de très nombreuses fonctions

exercées au ministère de l’intérieur, au sein de la police nationale, en particulier ; la valeur

ajoutée d’un COP est de prendre en compte ce facteur pour définir un scénario d’évolution de

l’activité et déterminer, a priori, les clefs de priorisation en cas d’écart et les modalités

d’adaptation aux situations exceptionnelles (en interne comme en externe de l’établissement).

Maîtrise des risques d’organisation (remarque 4)

La mission a bien noté que la composante métier de la tutelle sur l’INPS est assurée par le

conseiller judiciaire du cabinet du DGPN (remarque 4, première partie). Elle indique,

toutefois, que l’absence de sa désignation en tant que responsable délégué de la tutelle ne

constitue pas une simple omission formelle, mais qu’elle emporte des conséquences réelles

sur sa capacité d’apprécier, dans leur globalité, les performances de l’opérateur, les attentes

des utilisateurs de la police nationale ou extérieurs à elle, ainsi que l’adaptation des moyens

aux objectifs. La mission rappelle au surplus que pour elle, le responsable délégué de la tutelle

doit être chargé de la coordination des aspects métier et gestion.

La mission prend acte de la modification annoncée de la composition du conseil

d’administration de l’INPS.

audit de l'exercice de la tutelle sur les operateurs du ministere de l

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