au delà de l’aide : un plan
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Au-delà de l’aide : un plan
pour la coopération
internationale canadienne
Mai 2013
Par
Anni-Claudine Bülles et Shannon Kindornay
ii
Table des matières Remerciements ............................................................................................................... iii
Acronymes et abréviations ..............................................................................................iv
Résumé ........................................................................................................................... v
Introduction ..................................................................................................................... 1
Cadres stratégiques et cohérence des politiques en matière de développement ........... 4
La cohérence des politiques en matière de développement comme programme
international ................................................................................................................. 5
Formes de cohérence des politiques ........................................................................... 7
Sources d’incohérence des politiques ........................................................................ 10
Assurer la cohérence des politiques en matière de développement .......................... 11
Cohérence des politiques en matière de développement au Canada ........................... 13
Cohérence interne : l’aide canadienne au cours de la dernière décennie ..................... 14
L’efficacité de l’aide : la pierre angulaire de l’aide canadienne .................................. 15
Tendances nationales et internationales en matière d’efficacité de l’aide .................. 16
Progrès sur l’efficacité de l’aide ................................................................................. 20
Continuité politique et priorités évolutives .................................................................. 21
Changer les pays de concentration ............................................................................ 25
Partenariats pour le développement : la nouvelle approche de l’ACDI ...................... 27
Raconter une histoire transparente et cohérente ....................................................... 29
Cohérence à l’intérieur du pays : l’engagement du Canada envers la cohérence des
politiques en matière de développement ....................................................................... 30
Une approche pangouvernementale .......................................................................... 31
Au-delà d’une approche pangouvernementale : la cohérence des politiques en
matière de développement......................................................................................... 32
Défis de la cohérence des politiques au Canada ....................................................... 33
Des solutions institutionnelles pour améliorer la cohérence des politiques en matière
de développement ..................................................................................................... 38
Une vision cohérente : améliorer la cohérence interne et la cohérence au sein d’un pays
...................................................................................................................................... 38
Conclusion : quelle vision? ............................................................................................ 40
Références .................................................................................................................... 41
iii
Remerciements
L’Institut Nord-Sud (INS) remercie l’Agence canadienne de développement international
(ACDI) pour sa subvention de base et le Centre de recherches pour le développement
international (CRDI) pour sa subvention destinée au programme et au soutien
administratif. Ce rapport ne reflète pas nécessairement les opinions ou les points de
vue de l’INS, de son conseil d’administration, de l’ACDI, du CRDI ou de toute autre
personne consultée durant sa préparation.
Les auteurs remercient Kate Higgins et Bill Morton pour leurs commentaires et leurs
corrections, et Michael Olender pour la révision de la version définitive. Toute erreur et
omission leur appartiennent.
iv
Acronymes et abréviations
ACDI Agence canadienne de développement international
OSC organisation de la société civile
FCD Forum pour la coopération en matière de développement (Nations
Unies)
MAECI ministère des Affaires étrangères et du Commerce international du
Canada
MAECD ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du
Développement (Canada)
DFID Department for International Development (Royaume-Uni)
ECOSOC Conseil économique et social (Nations Unies)
FHN-4 Quatrième Forum de haut niveau sur l’efficacité de l’aide
OMD objectifs du Millénaire pour le développement
APD aide publique au développement
LRADO Loi sur la responsabilité en matière d’aide au développement
officielle (Canada)
OCDE Organisation de coopération et de développement économiques
CAD-OCDE Comité d’aide au développement de l’Organisation de coopération
et de développement économiques
CPD cohérence des politiques en matière de développement
NU Nations Unies
APG approche pangouvernementale
v
Résumé
Depuis le début des années 1990, le Comité d’aide au développement de l’Organisation
de coopération et de développement économiques (CAD-OCDE) a encouragé les
fournisseurs d’aide au développement officielle à prendre en considération l’incidence
des politiques autres que celles relatives à l’aide sur le développement. Ces politiques,
touchant des domaines comme le commerce, les investissements, la sécurité et la
migration, peuvent avoir (et ont presque toujours) des répercussions sur le
développement plus significatives que l’aide. Reconnaissant cette réalité, les décideurs
et les spécialistes du développement ont demandé aux membres du CAD-OCDE
d’accroître la cohérence des politiques en matière de développement (CPD) afin de
relever un défi : réduire la pauvreté à l’échelle mondiale et former un partenariat clair en
matière de développement. Les promoteurs ont encouragé la création de cadres
stratégiques généraux et l’établissement de mécanismes de coordination, afin de mieux
comprendre l’apport d’aide et autres aux pays en développement, et d’orienter les
décisions à ce sujet.
Ce document étudie l’approche que le Canada a adoptée à l’égard de la CPD. Il semble
que le cadre actuel orientant les efforts en matière d’aide étrangère – c’est-à-dire pour
améliorer l’efficacité de l’aide et la responsabilité – n’est pas un cadre général adéquat
pour définir l’approche du Canada en matière de développement. Pourquoi? Parce que
les efforts relatifs à l’efficacité de l’aide ne représentent qu’une infime partie de
l’engagement du Canada à l’égard des pays en développement. Il faut définir une vision
élargie qui comprend des politiques d’aide et autres afin que le Canada améliore la
CPD et soit un acteur stratégique en matière de développement international.
Le moment est venu d’instaurer un cadre stratégique au Canada. Dans son budget
fédéral de 2013, le gouvernement du Canada a annoncé la fusion de l’Agence
canadienne de développement international et du ministère des Affaires étrangères et
du Commerce international, créant ainsi le ministère des Affaires étrangères, du
Commerce et du Développement. Le gouvernement a indiqué que l’amélioration de la
cohérence des politiques est une raison importante justifiant le changement. Même si
les détails de la fusion n’ont pas encore été dévoilés, elle donne au gouvernement du
Canada une occasion de mettre en place un cadre général en ce qui concerne
l’engagement du Canada à l’égard des pays en développement qui articule clairement
le rôle du développement dans les politiques étrangères canadiennes.
1
Introduction
Le Canada ne dispose pas de cadre stratégique officiel en matière de développement
servant à orienter son engagement à l’égard des pays en développement. Au cours des
dix dernières années, dans le cadre des différentes annonces concernant des
politiques, le gouvernement canadien a souligné son engagement à accroître l’efficacité
de l’aide, notamment en réduisant le nombre de pays qu’il aide et de secteurs dans
lesquels il s’implique. En outre, il s’est engagé à obtenir de meilleurs résultats et à
accroître la responsabilité1. Même si le gouvernement a un plan d’action pour accroître
l’efficacité de l’aide (voir ACDI, 2010b), les déclarations relatives aux nouveaux
programmes et initiatives en matière de développement ont été de nature plutôt
ponctuelle, faites dans le cadre de discours de ministres ou dévoilées dans des
communiqués de presse2. Les annonces concernant de nouvelles politiques et
initiatives ont tendance à être fragmentées, puisqu’elles ne découlent pas d’un plan
général formulé de manière à offrir une orientation à long terme et à assurer la
cohérence. Les nouvelles directives d’orientation ne sont pas élaborées dans le
contexte d’un cadre stratégique officiel en matière de développement qui oriente
l’engagement de l’Agence canadienne de développement international (ACDI) et
d’autres ministères à l’égard des pays en développement.
Dans son budget fédéral de 2013, le gouvernement du Canada a annoncé la fusion de
l’Agence canadienne de développement international et du ministère des Affaires
étrangères et du Commerce international (MAECI), créant ainsi le ministère des Affaires
étrangères, du Commerce et du Développement (MAECD) (Canada 2013, 240-41). Le
gouvernement a indiqué que l’amélioration de la cohérence des politiques est une
raison importante justifiant le changement. Cependant, ce virage n’a pas été
accompagné par la création d’un cadre canadien en matière de politique étrangère qui
précise le rôle du développement sur le plan des politiques étrangères. Ainsi, les
membres de la communauté du développement ont exprimé des préoccupations quant
au fait que la fusion pourrait avoir, comme conséquence, que les priorités en matière de
développement occuperont de plus en plus un rôle secondaire, cédant la place aux
enjeux diplomatiques et commerciaux (Smillie 2013; Brown 2013; CBC News 2013).
Toutefois, d’autres membres ont souligné que ce changement institutionnel a du sens,
car il pourrait permettre de laisser plus de place au développement lors des débats
concernant les politiques étrangères et le commerce international. Cela permettrait
d’accroître davantage la cohérence des politiques (Chapin 2013; Paris 2013; Westhead
2013). 1 Voir Brown (2011) et ACDI (2010a, b, c; 2012a).
2 Voir, par exemple, ACDI (2011a, b; 2012d).
2
Ces lacunes en matière de politiques ont des répercussions sur la cohérence des
politiques du Canada en matière de développement (CPD) et l’efficacité de l’aide du
Canada, sans égard aux structures institutionnelles. Les politiques autres que les
politiques d’aide pourraient ainsi nuire aux efforts de développement du Canada. Ces
autres politiques, comme les politiques commerciales, d’investissement et de migration,
peuvent avoir (et ont presque toujours) des répercussions sur le développement plus
significatives que l’aide. Il existe un certain degré d’incertitude en ce qui a trait à la
manière dont le gouvernement canadien mobilise des partenaires nationaux et
internationaux dans le domaine du développement, en raison de la nature de la
mobilisation et des priorités des programmes et des politiques. C’est attribuable à
l’absence d’un cadre stratégique général en matière de développement. En outre, cette
absence suggère que le gouvernement n’a pas la capacité ou, à tout le moins, la
volonté de formuler une vision et un cadre cohérents pour ses efforts en matière de
développement. Cela donne une mauvaise impression du Canada, et laisse entendre
que les politiciens ne s’engagent pas suffisamment en ce qui concerne la coopération
pour le développement, tout particulièrement en ce qui a trait à l’établissement des
objectifs généraux du Canada et à la manière dont ils seront atteints.
Il faut créer un cadre stratégique général pour l’engagement du Canada auprès des
pays en développement. Ce cadre renfermerait les politiques d’aide et autres politiques
du Canada. Sur le plan de l’aide, le cadre définirait la raison d’être de l’aide canadienne,
expliquerait les différentes politiques, comme celles liées aux priorités thématiques et
aux partenariats institutionnels, les placerait en contexte, et offrirait une orientation aux
représentants gouvernementaux et aux partenaires en matière de développement. Il
assurerait la cohérence interne des politiques d’aide du Canada, et fournirait une raison
d’être et une stratégie cohérente pour les efforts d’aide qu’il déploie à l’intention du
public, ce qui est important pour assurer la mobilisation publique et le soutien à l’égard
du développement. En ce qui concerne les politiques autres que les politiques d’aide,
ce cadre servirait aussi de point de départ pour améliorer la CPD du Canada, en
reconnaissant la contribution des politiques dans certains domaines, comme le
commerce, l’immigration et la sécurité, faisant état du rôle de différents ministères sur le
plan de la stratégie de développement générale du Canada, et articulant les chaînes de
responsabilité, la coordination et la responsabilité.
Un certain nombre de facteurs nationaux nuisent à l’établissement d’un cadre de
développement cohérent au Canada (voir Chapnick, 2012). Cependant, en raison de
l’annonce récente du gouvernement canadien, de la situation internationale changeante
et du rôle évolutif du Canada, il est peut-être venu le temps d’adopter une nouvelle
approche. Le budget fédéral de 2013 montre que le gouvernement souhaite assurer la
3
synergie et accroître la cohérence des politiques d’aide, de commerce et d’affaires
étrangères.
Tout particulièrement, la situation internationale changeante peut inciter à accroître la
CPD. Malgré les mesures unilatérales récentes (voir Brown, 2012), sur le plan
historique, les politiques d’aide du Canada ont été influencées par les tendances
internationales en matière de coopération pour le développement, comme le montre
Molly den Heyer dans son étude des facteurs influant sur la politique d’aide du Canada
en Tanzanie (voir den Heyer, 2012). Sur le plan international, l’importance de l’aide
comme source de financement du développement diminue. Les sources de
financement privées, particulièrement le commerce, les investissements et les envois
de fonds, dépassent grandement l’apport d’aide. Les contributions d’organisations
philanthropiques privées et l’aide d’économies émergentes, comme le Brésil et la
Chine, diminuent l’importance relative de l’apport d’aide des donateurs traditionnels.
Cela signifie que l’importance de l’aide à titre d’outil de politique étrangère est réduite.
En outre, cela suggère que les donateurs traditionnels, comme le Canada, doivent
réfléchir, de manière plus stratégique, à leurs interactions avec les pays en
développement au-delà de l’aide qu’ils fournissent.
Les institutions œuvrant dans le domaine du développement, comme le Comité d’aide
au développement de l’Organisation de coopération et de développement économiques
(CAD-OCDE) et les Nations Unies (ONU), constatent déjà cette réalité. Par exemple, la
ronde la plus récente des engagements des donateurs du CAD-OCDE concernant
l’efficacité de l’aide comportait des dispositions relatives au commerce, aux
investissements et à la fuite illicite de capitaux (FHN-4, 2011). Au niveau de l’ONU, les
discussions sur le cadre de développement après 2015 portent sur les règles
économiques dans certains domaines, comme les droits de propriété intellectuelle,
l’imposition, le commerce, les finances, les subsides et les produits pharmaceutiques.
Ce sont là tous des enjeux qui dépassent l’aide.
Les pays en développement évoluent rapidement. Jamais autant de pays ne se sont
classés parmi les pays ayant un revenu moyen. Cependant, la majorité des pauvres
dans le monde se trouvent dans des pays à revenu moyen. L’inégalité augmente au
sein des pays et entre ceux-ci, exacerbant les vieux enjeux du développement, comme
l’obtention d’une croissance inclusive et l’atteinte des gens les plus pauvres et les plus
marginalisés. Les enjeux mondiaux, comme les changements climatiques et les crises
alimentaire et financière, qui touchent les pays en développement de manière
démesurée, demeurent des enjeux pressants. Ce paysage changeant, associé à la
diminution relative de l’importance de l’aide, suggère que le Canada doit étudier le rôle
4
des politiques autres que les politiques d’aide pour voir si elles exacerbent et atténuent
ces enjeux et contribuent aux efforts de développement. Un cadre qui explique
l’approche du Canada en matière de CPD offrirait une orientation aux décideurs
lorsqu’ils collaborent avec les pays en développement, et pourrait jeter les bases de
l’engagement du Canada auprès des nouvelles puissances, dont la montée exige une
nouvelle approche.
Ce document étudie l’approche au Canada en ce qui concerne l’aide et la CPD. Il
illustre que le cadre qui oriente actuellement les efforts d’aide étrangère – soit améliorer
l’efficacité de l’aide et la responsabilité – n’est pas un cadre général adéquat pour ce
qui est de l’approche du Canada à l’égard du développement. Même si l’ACDI met
l’accent sur l’efficacité de l’aide, le cadre actuel ne capture pas pleinement les
engagements internationaux du Canada à l’égard de l’efficacité de l’aide, et n’est pas
une base ni une raison d’être suffisantes pour justifier des changements importants à la
politique d’aide du Canada. En outre, les efforts relatifs à l’efficacité de l’aide ne
représentent qu’une infime partie de l’engagement du Canada à l’égard des pays en
développement. Il faut définir une vision élargie qui comprend des politiques d’aide et
autres, afin que le Canada améliore la CPD et soit un acteur stratégique en matière de
développement international.
La section qui suit propose un aperçu historique du programme de CPD international.
Elle souligne les positions prises par différents intervenants du débat, comme le CAD-
OCDE et le Forum pour la coopération en matière de développement (FCD) de l’ONU.
Elle étudie ensuite la littérature didactique sur la CPD. Par la suite, le rapport examine
la feuille de rendement du Canada en matière de CPD.
Cadres stratégiques et cohérence des politiques
en matière de développement
Importance de la cohérence des politiques en matière de
développement
Les demandes relatives à la CPD accrue découlent de la reconnaissance que, dans un
contexte de mondialisation, les politiques autres que les politiques d’aide, comme le
commerce, les investissements et la migration, ont d’importantes répercussions sur
l’atteinte des objectifs de développement mondiaux, y compris la réduction de la
pauvreté (OCDE, 2009). L’objectif du Millénaire pour le développement (OMD) 8 –
5
mettre en place un partenariat mondial pour le développement, qui comprend entre
autres le commerce, la dette et le transfert des technologies – reflète cette réalité. Il
reconnaît d’ailleurs l’importance de l’apport d’autres éléments que l’aide pour le
développement. Pour Guido Ashoff, c’est lié à la justification négative de la CPD, qui
mise sur les répercussions négatives des autres politiques que l’aide sur le
développement. Selon cette logique, les répercussions négatives des politiques autres
que les politiques d’aide sur le développement doivent être abordées, afin d’atteindre
les objectifs de développement. Ashoff suggère aussi qu’il y a aussi une justification
programmatique significative pour la CPD. Qu’est-ce qui justifie la CPD? Les demandes
indiquant que les forums de gouvernance mondiale en matière de développement
durable soient un principe directeur, et la reconnaissance de la responsabilité partagée,
comme on peut le lire dans la Déclaration du Millénaire. Au sein des pays développés,
le mouvement en faveur d’une CPD accrue est une manifestation pratique des
engagements mondiaux à l’égard du développement (Ashoff, 2005, 1–2).
Du point de vue des donateurs, la CPD contribue à améliorer l’efficacité de l’aide en
s’assurant que les politiques autres que les politiques d’aide ne nuisent pas aux
objectifs de développement ou, à tout le moins, en donnant l’occasion d’évaluer les
répercussions négatives de ces autres politiques sur le développement et d’atténuer
leurs effets. Les promoteurs de la CPD reconnaissent que la réduction de la pauvreté
mondiale n’est qu’un objectif parmi plusieurs objectifs concurrents, comme la hausse de
la sécurité et l’augmentation de la concurrence nationale (OCDE, 2009, 15; Ashoff,
2005, 2). Cela signifie que les intérêts de différents groupes doivent être équilibrés.
C’est un défi. Cependant, selon l’OCDE (2009, 15), des politiques incohérentes, sans
égard aux domaines stratégiques touchés, « s’avèrent inefficaces et inefficientes, quel
que soit l’objectif prioritaire ». En raison de la nature interdépendante du monde, les
événements qui se produisent dans les pays en développement touchent les pays
développés. Toujours selon l’OCDE (2009, 15), « le fait de négliger l’aspect du
développement est imprévoyant. Au fil du temps, cela nuira à l’atteinte des autres
objectifs ».
La cohérence des politiques en matière de développement
comme programme international
Depuis le début des années 1990, le CAD-OCDE a encouragé une CPD accrue3, qu’il
définit comme « le fait de prendre en considération les besoins et les intérêts des pays
en développement dans le cadre de l’évolution de l’économie mondiale » (OCDE, 2003,
3 L’OCDE a tenu sa première réunion de haut niveau officielle sur la CPD en 1991 (Carbone 2008, 329).
6
2). Pour pouvoir réduire la pauvreté mondiale, selon lui, les pays donateurs devraient
s’assurer que leurs politiques autres que les politiques d’aide, comme le commerce et
les investissements, appuient les efforts de développement ou, à tout le moins, n’y
nuisent pas (OCDE, 2009, 9)4. La CPD est un des critères grâce auxquels le processus
d’examen par les pairs du CAD-OCDE mesure le rendement des donateurs membres
du CAD. Le CAD-OCDE a joué un rôle clé, contribuant aux études et analyses du débat
sur la CPD, et fait la promotion d’une approche modulaire pour obtenir une cohérence
accrue (OCDE, 2008c).
Le système de l’ONU a aussi pris part au débat sur la CPD. En 2002, dans le cadre du
Consensus de Monterrey, les signataires se sont engagés à respecter un vaste
programme en matière de financement du développement qui allait au-delà de l’aide,
afin d’inclure certains domaines, comme la dette, le commerce et la mobilisation de
ressources internationales pour le développement. Le FCD5 a établi que la CPD accrue
des donateurs et des bénéficiaires est une priorité clé de ses travaux (ECOSOC, 2008,
2010). Selon le FCD, la coopération pour le développement ne permet pas à elle seule
de surmonter les défis en matière de développement à l’échelle mondiale (ECOSOC,
2010, 6). Dans le rapport de juin 2010 du secrétaire général du FCD, on peut lire que
les pays développés doivent veiller à ce que les politiques de tous les secteurs appuient
les objectifs de développement convenus à l’échelle internationale, et que les pays
bénéficiaires doivent s’occuper d’enjeux qui vont au-delà de l’aide (ECOSOC, 2010, 6).
Dans le cadre des engagements qu’ils ont pris récemment en ce qui concerne la CPD,
les donateurs du CAD-OCDE, y compris le Canada, ont signé la Déclaration
ministérielle sur la cohérence des politiques au service du développement de 2008 de
l’OCDE. Les membres de l’OCDE doivent donc prendre en considération les
répercussions du développement lorsqu’ils élaborent des politiques notamment dans
les domaines de la migration, de l’environnement, du commerce et de l’économie
(OCDE, 2008b). Plus récemment, lors du 4e forum de haut niveau sur l’efficacité de
l’aide (FHN-4) qui a eu lieu à Busan, en Corée du Sud, en 2011, les donateurs, les pays
en développement et les organisations de la société civile (OSC) ont élargi le
programme d’efficacité de l’aide afin de mettre l’accent sur le développement efficace,
reconnaissant ainsi que « l’aide n’est qu’un aspect de la solution en ce qui concerne le
développement » (FHN-4, 2011). Les participants ont convenu d’appuyer la coopération
4 Plus récemment, l’OCDE a publié Better Policies for Development qui décrit brièvement comme ses travaux futurs
permettront de s’assurer que le point de vue du développement est pris en considération par ses différents comités et dans ses divers domaines de travail (OCDE, 2011). 5 Au sein du système de l’ONU, le FCD propose un endroit où les différents intervenants du développement peuvent
se regrouper pour discuter des enjeux du développement qui les préoccupent. Il a tenu sa première réunion en juin 2008, et s’est réuni sur une base biennale depuis.
7
Sud-Sud et triangulaire, de mobiliser le secteur privé et de promouvoir l’aide pour le
commerce, de lutter contre la corruption et les fuites illicites, en plus de promouvoir la
cohérence entre le financement de la lutte contre les changements climatiques et le
financement de la coopération pour le développement plus élargie.
Même si tous s’entendent pour dire qu’il faut accroître la CPD, les examens par les
pairs du CAD-OCDE continuent de révéler « des écarts considérables sur le plan du
degré d’engagement politique des membres à l’égard de la [CPD] » (OCDE, 2009, 10).
Il est difficile de mettre en œuvre la CPD, puisque le programme n’est pas clair. La CPD
peut renvoyer à plusieurs formes différentes de cohérence. En outre, il existe des
lacunes sur le plan de la formulation, de la mise en œuvre et de l’évaluation des
politiques cohérentes. En raison de la nature multidimensionnelle de la CPD, il peut être
difficile, en pratique, d’élaborer une approche tangible pour ce qui est de la mise en
œuvre de la CPD.
Formes de cohérence des politiques
D’après les universitaires, il existe plusieurs types de cohérence des politiques. Selon
Paul Hoebink (2005, 37–38), si on se fonde sur la définition particulière de la cohérence
des politiques, « les mesures ou les activités dans un [autre] domaine ne peuvent pas
nuire aux objectifs des politiques dans un domaine particulier ni les gêner ». La
définition plus générale comprend des interactions au sein des secteurs politiques et
entre ceux-ci. En pratique, la CPD a de nombreuses facettes, et dépend des politiques
des donateurs et des bénéficiaires (Oyejide, 2007).
Dans l’ensemble, les universitaires déterminent quatre types de cohérence des
politiques qui reflètent des définitions générales et plus particulières :
1) la cohérence interne ou verticale entre les politiques d’aide d’un donateur, les
objectifs, les modalités et les organismes de mise en œuvre;
2) la cohérence au sein d’un pays ou horizontale entre différentes politiques
concernant le Sud, prenant en considération l’incidence des politiques autres que
les politiques d’aide sur le développement;
3) la cohérence entre les donateurs concernant les politiques des pays développés
à l’égard des pays en développement, ou « harmonisation » en termes
d’efficacité de l’aide6;
6 Voir l’OCDE (2005) pour obtenir la Déclaration complète de Paris sur l’efficacité de l’aide.
8
4) la cohérence donateur-bénéficiaire des politiques des donateurs et des pays en
développement, ou « alignement » en termes d’efficacité de l’aide (Hoebink,
2005; Carbone, 2008; Forster et Stokke, 1999b; Picciotto, 2005b)7.
La figure 1 illustre les types de cohérence des politiques8.
La figure 1 illustre différentes formes de cohérence des politiques des donateurs, allant
d’une définition particulière à une définition plus générale. En ce qui concerne la
définition particulière, par cohérence des politiques, on entend la cohérence interne des
politiques et des programmes d’aide. Il faut donc s’assurer que les objectifs, les buts,
les programmes, la mise en œuvre et les résultats de l’aide sont cohérents. À l’échelon
suivant, qui tient compte de la définition plus générale des politiques étrangères, la
cohérence va au-delà de l’aide afin d’inclure les objectifs de la politique étrangère, soit
la sécurité, le commerce et l’action humanitaire. Les approches pangouvernementales
(APG) envers le développement, qui comprennent habituellement les ministères
chargés des affaires étrangères, de l’aide et de la défense, dans des pays touchés par
des conflits, comme l’Afghanistan, sont un exemple de ce niveau de cohérence. Même
7 Le FCD aborde ces formes de cohérence des politiques, ainsi que la cohérence des politiques au sein des pays en
développement (voir ECOSOC, 2010). Une autre forme de cohérence est multilatérale, soit la cohérence entre des organisations multilatérales (Carbone, 2008, 326). 8 Adapté de Hoebink et détaillé (2005, 38).
9
si les APG sont généralement axées sur les initiatives ou les interventions à l’intention
d’un pays ou d’une situation en particulier, elles représentent une forme plus générale
de cohérence que la cohérence interne des politiques et des programmes d’aide.
La figure 1 illustre aussi la forme la plus générale de CPD des pays donateurs, soit la
cohérence au sein d’un pays ou horizontale. À ce niveau, les ministères chargés des
politiques internes dans des domaines comme l’agriculture, les pêches,
l’environnement, et l’industrie contribuent à la CPD en prenant en considération
l’incidence leurs politiques internes respectives sur le développement international. À ce
niveau, la CPD va au-delà des politiques étrangères, afin de tenir compte des politiques
dans des domaines qui, même s’ils ont une incidence sur le développement à l’échelle
internationale, sont souvent considérés comme des domaines préoccupants à l’échelle
nationale. Par exemple, dans le domaine de l’agriculture, plusieurs gouvernements des
pays développés continuent de verser des subventions à leurs agriculteurs, ce qui nuit
à la concurrence des agriculteurs des pays en développement. Par contre, grâce à
l’aide, ces gouvernements investissent dans les agriculteurs des pays en
développement afin d’accroître leur concurrence sur le marché international. Dans cet
exemple, on peut voir qu’il existe une incohérence entre l’objectif des pays développés
qui est d’appuyer leurs agriculteurs et ceux dans les pays en développement. Il est
évident que les réalités des objectifs nationaux et internationaux concurrents
compliquent la CPD. Malgré tout, par cohérence au sein d’un pays ou horizontale, on
entend la détermination des domaines dans lesquels de telles lacunes sont présentes,
et l’élaboration de stratégies pour atténuer les répercussions négatives tout en
favorisant les répercussions positives.
En ce qui concerne le besoin de mettre en œuvre un cadre stratégique orientant la
politique d’aide du Canada (cohérence interne) et l’approche généralisée du Canada à
l’égard des pays en développement (cohérence au sein d’un pays), ce rapport porte
principalement sur la cohérence interne et au sein d’un pays. Même si elles ne font pas
l’objet d’une grande attention dans ce rapport, la cohérence donateur-bénéficiaire et la
cohérence entre les donateurs importent quand même dans ce contexte. En outre, elles
façonneraient la manière dont la cohérence interne et la cohérence au sein d’un pays
sont assurées pour veiller à ce que les efforts du Canada soient alignés avec les
priorités des pays en développement. Il y a aussi une division des tâches au sein de la
communauté des donateurs. Grâce à leurs engagements internationaux à l’égard de
l’efficacité de l’aide, les donateurs prennent un engagement à l’égard de la prise en
main des projets par les pays bénéficiaires et de l’alignement, des facteurs qui, s’ils
sont pris au sérieux, influent sur l’articulation des cadres stratégiques en matière de
développement.
10
Sources d’incohérence des politiques
On peut décrire la CPD comme étant forte ou faible selon les efforts que déploient les
gouvernements pour l’assurer. La cohérence est faible lorsque les gouvernements
tentent d’atténuer les répercussions négatives de leurs politiques sur le développement,
tandis que la cohérence est forte lorsqu’ils tentent d’accroître les résultats positifs
pouvant découler des politiques (Mendoza, 2007, 30; Hoebink, 2005). Par exemple, si
un gouvernement met ses politiques d’immigration à jour, pour que la cohérence soit
forte, il doit évaluer les changements éventuels qui pourraient être bénéfiques pour les
pays en développement.
Selon Robert Picciotto (2005a, 11–12), « il est impossible de garantir la cohérence des
résultats ex post même si elle a été assurée ex ante : une conception judicieuse des
politiques n’assure pas nécessairement une mise en œuvre cohérente puisqu’en réalité,
différents obstacles peuvent nuire à l’atteinte des résultats9 ». En effet, il existe un
certain nombre d’obstacles à l’obtention d’une cohérence accrue des politiques.
Hoebink souligne plusieurs types d’incohérence : 1) l’incohérence prévue et imprévue;
2) l’incohérence structurelle, fictive ou temporaire; et 3) l’incohérence institutionnelle ou
politique (Hoebink, 2004).
L’incohérence prévue se produit lorsque les gouvernements savent qu’il existe un conflit
entre des objectifs concurrents, et décident, consciemment, d’adopter une politique qui
peut être contraire à l’atteinte de multiples objectifs. Le cas échéant, les gouvernements
acceptent qu’une telle incohérence existe (Hilker, 2004, 4). L’incohérence imprévue se
produit lorsqu’il existe une contradiction entre des politiques et que les décideurs ne
s’en aperçoivent pas. Dans ce cas, l’incohérence peut être attribuable à un manque
d’information ou d’analyse sur les domaines stratégiques ou entre ceux-ci. En ce qui
concerne le développement, Frank Barry, Michael King et Alan Matthews (2010)
indiquent que l’incohérence prévue et l’incohérence imprévue découlent d’un conflit
entre les objectifs nationaux et les objectifs internationaux en matière de
développement, d’un conflit entre des objectifs en matière de développement et d’un
conflit avec les politiques des pays en développement.
L’incohérence structurelle, fictive ou temporaire se produit lorsque différents groupes
d’intérêt se trouvent avantagés ou défavorisés par diverses politiques (Hoebink, 2004,
42). Par exemple, l’ouverture de marchés peut être avantageuse pour des
consommateurs qui ont accès à des biens moins coûteux. Cependant, cela est nuisible
9 Voir aussi Hilker (2004) et CONCORD (2011).
11
aux fabricants qui font face à une hausse de la concurrence. Ce résultat peut aussi être
temporaire, tandis que différents groupes s’adaptent à la nouvelle situation
économique.
Au sein de sociétés pluralistes, les valeurs et les intérêts contradictoires sont une
importante cause d’incohérence (Forster et Stokke, 1999a, 24). L’incohérence
institutionnelle ou politique découle d’une concurrence entre institutions ou de
contradictions politiques-économiques qui sont associées à différentes cultures et
idéologies organisationnelles au sein de ministères, et à la nature introspective des
bureaucraties (Hoebink, 2004, 42).
Selon Ashoff (2005), la CPD est difficile à assurer en raison de la complexité du
développement, ainsi que des lacunes sur le plan des connaissances et des concepts
dans ce domaine. Pour que des politiques cohérentes soient avantageuses pour les
pays en développement et qu’elles atteignent leur objectif, la CPD exige un nombre de
renseignements et des analyses significatifs. Même lors des discussions sur la CPD, on
constate des lacunes sur le plan de la perspective des pays en développement
(Mendoza, 2007). Par exemple, une politique proposant un accès privilégié au
commerce à un groupe de pays en développement nuirait au commerce d’un autre.
Dans ce cas, qui bénéficie de la CPD? Ce ne sont pas tous les pays en développement
qui bénéficient de la CPD. En outre, l’incidence de politiques cohérentes peut différer
entre les pays et au sein de ceux-ci, en raison de la nature hétérogène des pays en
développement. Ces enjeux peuvent poser problème aux décideurs, car il peut être
difficile d’obtenir un avis unanime en ce qui concerne l’analyse de l’incohérence et les
mesures requises (Picciotto, 2005a, 12; Barry, King et Matthews, 2010).
Assurer la cohérence des politiques en matière de
développement
Malgré ces défis, les universitaires et les décideurs ont tenté de mieux comprendre les
différents outils, processus et dynamique qui favorisent une hausse de la CPD.
Michael King et Alan Matthews (2012) ont créé une méthodologie, y compris des
indicateurs qui mesurent les moyens, les produits et les résultats des politiques, afin
d’évaluer de manière systémique la CPD des pays développés. Chaque année, le
Center for Global Development publie son Indice de l’engagement envers le
développement, qui cherche aussi à évaluer les progrès des pays développés en ce qui
a trait à l’amélioration des répercussions des politiques autres que les politiques d’aide
sur le développement dans certains domaines, notamment le commerce, les
12
investissements, l’environnement, l’immigration et la sécurité10. En plus de créer des
outils visant à mesurer les progrès relatifs à la CPD, les universitaires ont cherché à
comprendre la dynamique politique qui est sous-jacente à l’adoption réussie de la CPD
dans les pays développés.
Selon Jacques Forster et Olav Stokke (1999b), la cohérence dépend d’un engagement
aux échelons politique et administratif les plus élevés (voir aussi McGill, 2012;
Gulrajani, 2012). Dans une étude sur l’expérience des pays européens en ce qui a trait
à la CPD, Ashoff (2005) a découvert que la cohérence est beaucoup moins
proéminente lorsque les stratégies et objectifs ne sont pas clairement établis. Il a
constaté que les efforts déployés par le Royaume-Uni, la Suède et les Pays-Bas – des
chefs de file importants sur le plan de la CPD – avaient plusieurs points en commun.
Chacun de ces pays affichait les caractéristiques suivantes :
engagement politique de niveau élevé à l’égard de la cohérence de la part des
ministres chargés des politiques en matière de développement;
importance accordée par le cabinet à la politique en matière de développement;
compétence stratégique en termes de cohérence accrue justifiée de manière
détaillée et étapes pour y parvenir dans des domaines stratégiques particuliers;
préoccupation limitée des ministères à l’égard de la division des tâches;
travaux proactifs sur la cohérence de la part des responsables des politiques en
matière de développement;
réseautage et analyse conjointe des ministères;
recherche intensive, analyse et publication des données (Ashoff, 2005, 4).
L’approche du CAD-OCDE à l’égard de la CDP reflète ces leçons apprises. Selon ce
dernier, la CPD comporte essentiellement trois étapes ou éléments de base. Tout
d’abord, il faut établir les objectifs des politiques. Cela signifie qu’il faut déterminer les
politiques prioritaires et les incompatibilités qui existent entre les politiques et les
objectifs du développement. À cet égard, le fait d’établir les objectifs des politiques peut
« fournir un cadre dans lequel il est possible d’aborder les pressions concurrentes à
court terme afin de ne pas nuire à l’intérêt à long terme envers le développement
international durable et efficace » (McGill, 2012, 28). À cette étape, il faut avoir un
engagement politique élevé des échelons supérieurs. Les politiques doivent permettre
de passer à l’action. Selon le CAD-OCDE, la société civile peut jouer un rôle important
pour accroître la sensibilisation de la population et obtenir un soutien en ce qui
concerne le programme de CPD (OCDE, 2008c, 3). À la deuxième étape, on passe à la
10
Voir CDM (2013).
13
coordination des politiques. Il faut déterminer comment les politiques seront mises en
œuvre afin d’optimiser la synergie en matière de développement et de minimiser les
effets négatifs des politiques contraires au développement. Le processus de
coordination sert à tenter de résoudre les conflits et à fournir des données probantes
qui permettront de prendre des décisions stratégiques éclairées et d’assurer la
responsabilité. La dernière étape vise la surveillance, l’analyse et la présentation de
rapports. On cherche à connaître l’incidence des différentes politiques et à offrir une
boucle de rétroaction pour assurer la responsabilité et élaborer des politiques de
manière bien informée.
Même s’il semble que, dans la documentation, on s’entend pour dire qu’il faut disposer
d’un engagement politique de haut niveau pour assurer la CPD, les approches varient
selon le contexte. Il n’existe aucune solution uniformisée. Par exemple, l’engagement
de la Suède à l’égard de la CPD a été légiféré, tandis que le Royaume-Uni a adopté un
livre blanc pour faire état de sa vision en matière de développement. Les deux sont des
cadres d’approches respectives en matière de développement. En ce qui concerne le
Canada, la première étape de l’approche modulaire du CAD-OCDE est le premier pas.
Dans la documentation, on s’entend pour dire que la CPD exige une définition attentive
des buts et objectifs. Sinon, la mise en œuvre s’avère difficile, parce que les ministères
fonctionnent différemment selon diverses idéologies, des attitudes diversifiées et une
interprétation hétérogène des objectifs (Hoebink, 2005, 38).
Dans les sections qui suivent du rapport, on examinera la cohérence des politiques
interne du Canada et au sein du pays, et on justifiera l’élaboration d’un cadre pour le
développement.
Cohérence des politiques en matière de
développement au Canada
Au Canada, il y a un certain nombre de raisons derrière l’importance de la CPD. Le
Canada a pris des engagements internationaux quant au soutien de la réduction de la
pauvreté mondiale et à la création de partenariats mondiaux en matière de
développement. Le respect de ces engagements signifie voir au-delà de l’aide.
Dans l’optique des intérêts nationaux, la CPD permet au Canada de collaborer
pleinement avec les pays en développement et de prendre des mesures en matière de
gouvernance mondiale. En cette ère de mondialisation, les problèmes comme la
croissance des inégalités, les changements climatiques ainsi que les crises financières
et alimentaires ont inévitablement des répercussions sur le Canada. Alors que ses
14
politiques nationales deviennent de plus en plus internationalisées afin de résoudre ces
problèmes, le Canada devra se pencher sur le rôle des politiques portant sur des
secteurs autres que l’aide dans l’exacerbation et l’atténuation des problèmes mondiaux
et la contribution aux efforts de développement.
Comme outil de politique étrangère, l’aide perd de plus en plus son importance comme
un base de la relation avec les pays en développement. Les pays à revenu
intermédiaire démontrent plus d’intérêt à attirer les entreprises et les investissements du
Canada qu’à solliciter son aide. Parallèlement, la plupart des personnes défavorisées
vivent dans ces pays, ce qui donne à penser que l’aide canadienne y a encore sa place.
Le Canada a clairement indiqué que l’aide est un outil important pour poursuivre ses
intérêts en matière de politique étrangère (ACDI, 2012c, 1), mais le rôle qu’elle joue
dans ce contexte et sa coordination avec les autres politiques reste imprécis. Cette
situation a des conséquences sur l’efficacité des politiques étrangères canadiennes, y
compris l’aide, dans l’atteinte des objectifs du gouvernement.
Cohérence interne : l’aide canadienne au cours
de la dernière décennie
Bien que le Canada dispose d’une loi, la Loi sur la responsabilité en matière d’aide au
développement officielle (LRADO)11, qui énonce clairement les principes clés de la
prestation de l’aide canadienne, le Canada n’a historiquement jamais disposé d’une
législation obligatoire qui définit le rôle et le mandat de l’ACDI. Selon le vérificateur
général du Canada, cette situation signifie que les priorités en matière d’aide du
Canada sont déterminées par d’autres « objectifs en matière de politiques du
gouvernement du Canada, les priorités du ministre de la Coopération internationale et
les politiques et stratégies opérationnelles de l’Agence » (Bureau du vérificateur général
du Canada, 2009, 7; voir aussi den Heyer, 2012). Toutefois, le budget fédéral de 2013
promet dès maintenant d’enchâsser dans la loi les rôles du ministre canadien du
Développement et de l’Aide humanitaire. On peut aussi y lire que la réduction de la
pauvreté, le développement et l’aide humanitaire continueront d’être des objectifs du
MAECD.
La LRADO stipule que l’aide canadienne doit être axée sur la réduction de la pauvreté,
tenir compte des points de vue des personnes défavorisées et être harmonisée aux
normes internationales en matière de droits de la personne. À des fins de transparence
11
Voir la Loi sur la responsabilité en matière d’aide au développement officielle, L.C. 2008, ch. 20 (2008).
15
et de responsabilisation, la Loi exige que tous les ministères indiquent au Parlement
leurs dépenses d’aide (OCDE, 2012, 9). Cette exigence a mené à la production de
rapports normalisés par le MAECI et le ministère des Finances du Canada qui
administrent les fonds d’aide en collaboration avec l’ACDI. Bien que cette Loi puisse
être le point de départ d’un cadre canadien sur le développement (Morton, 2009), il
n’occupe pas une place prédominante dans les priorités d’aide étrangère. L’ACDI
mentionne que ses travaux respectent déjà les exigences de cette Loi, mais qu’elle doit
encore trouver des moyens pour évaluer la mise en œuvre de la Loi ou en transposer
les éléments dans ses pratiques essentielles (Reilly-King, 2012; Brown, 2012, 97–98).
Au Canada, c’est l’efficacité de l’aide et non pas la LRADO qui est la principale priorité
de l’approche du développement.
L’efficacité de l’aide : la pierre angulaire de l’aide
canadienne
Outre l’Énoncé politique international du Canada du gouvernement libéral, publié en
2005, mais jamais adopté en raison de l’arrivée au pouvoir des conservateurs en 2006,
aucun gouvernement canadien n’a publié de document officiel faisant état de son
approche en matière d’aide étrangère au cours de la dernière décennie. Les principaux
changements apportés aux priorités de l’aide étrangère ont été justifiés par le
programme sur l’efficacité de l’aide internationale. En effet, comme le souligne Stephen
Brown : « Presque chaque fois que le gouvernement canadien annonce des
changements à sa politique d’aide, il évoque la nécessité que l’aide ait un plus grand
impact, peu importe qui est au pouvoir » (Brown, 2012, 81). Sans un cadre officiel sur le
développement, les changements de politiques, effectués par des annonces et des
communiqués de presse, semblent être ponctuels. Cette situation a contribué au
manque de continuité stratégique de l’aide canadienne et à la contestation croissante
de la transparence des processus décisionnels sur l’approche canadienne en matière
d’aide et de développement.
Bien que l’efficacité de l’aide doive être à la fois un fondement idéologique et un objectif
pour l’aide canadienne, elle ne parvient pas à elle seule à être un cadre permettant
d’orienter les efforts du Canada. Elle ne constitue pas une base solide pour fixer des
objectifs et établir des priorités ni pour la sélection de partenaires. En d’autres mots,
l’efficacité peut aider à bien faire les choses, à accroître l’efficacité, mais elle ne dit pas
aux décideurs s’ils font les bonnes choses. Sans un cadre général pour orienter les
efforts de développement du Canada, l’efficacité de l’aide semble sonner faux : tout
peut être dit pour accroître l’efficacité, surtout dans un contexte où il n’y a aucune
indication claire de l’interaction entre les priorités, les politiques et les programmes.
16
Tendances nationales et internationales en matière
d’efficacité de l’aide
L’accent mis par le Canada sur l’efficacité de l’aide peut être compris par rapport aux
tendances internationales (Brown, 2012). Au cours des deux dernières décennies, les
universitaires et les responsables de l’aide sont tous deux devenus de plus en plus
préoccupés par l’efficacité de l’aide dans l’atteinte des objectifs de développement (voir,
par exemple, Burnside et Dollar, 2000; Munro, 2005; Celasun et Walliser, 2008;
Easterly et Pfutze, 2008). L’ACDI a fait l’objet de pressions par des gouvernements
canadiens successifs pour qu’elle donne rapidement des résultats de développement
visibles, tout en maintenant la qualité de son aide (Brown, 2011, 480). Cette pression
s’est traduite par divers engagements visant à maximiser les résultats : mettre l’accent
sur l’efficacité de l’aide, limiter les priorités thématiques et les pays ciblés, et mettre en
place de nouveaux critères et de nouvelles approches pour les partenariats de l’ACDI
avec la société civile et le secteur privé.
La publication de 1996 du CAD-OCDE intitulé Shaping the 21st Century (voir CAD,
1996) a jeté les bases pour les OMD et le programme sur l’efficacité de l’aide
internationale, précisant les principales priorités de la coopération pour le
développement et comment en améliorer l’efficacité (Stern et coll., 2008). En 2002, le
gouvernement libéral de Jean Chrétien a publié un document intitulé Le Canada
contribue à un monde meilleur : énoncé de politique en faveur d’une aide internationale
plus efficace (voir ACDI, 2002). Cet énoncé fait la promotion des principes de
développement efficace de l’OCDE, à savoir la propriété locale, la coordination des
donateurs, des partenariats plus solides, des approches axées sur les résultats et une
meilleure CPD. L’ACDI s’est engagée à promouvoir la bonne gouvernance, à investir
dans le renforcement des capacités et à faire participer la société civile. Les autres
engagements, qui traduisent un passage des approches à l’échelle du projet à des
travaux à l’échelle du programme et du pays, comprennent la priorisation des pays
partenaires (en mettant l’accent sur l’Afrique) et des secteurs, la réduction de l’aide
conditionnelle, la transformation de l’ACDI en une institution axée sur les
connaissances et sa décentralisation, ainsi que l’adoption de systèmes de mesure des
résultats.
En 2005, la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide a été entérinée par plus de
100 pays, dont le Canada, dans le cadre du deuxième Forum de haut niveau sur
l’efficacité de l’aide12. Cette Déclaration, qui représente un grand pas vers l’adoption
d’un accord sur l’efficacité de l’aide entre les donateurs et les bénéficiaires, souligne les
12
Voir Kindornay et Samy (2012) pour un aperçu de l’histoire du programme d’efficacité de l’aide internationale.
17
principes clés de l’efficacité de l’aide : prise en main, alignement, harmonisation,
responsabilité mutuelle et gestion des résultats13. La Déclaration de Paris portait
principalement sur les processus qui, en théorie, amélioreraient l’efficacité de l’aide. Elle
met l’accent sur la forme que doit prendre la coopération pour le développement plutôt
que sur sa substance (Brown, 2012, 7), ce dont il a été abondamment question dans les
OMD. En 2008, lors du troisième Forum de haut niveau sur l’efficacité de l’aide, le
Programme d’action d’Accra, le successeur de la Déclaration de Paris, a réitéré les
engagements de 2005 et a présenté de nouveaux engagements sur la prévisibilité, le
déliement de l’aide, les partenariats inclusifs et une meilleure utilisation des systèmes
des pays14. En 2011, lors du FHN-4, les membres de la communauté du
développement international ont convenu d’appuyer le Partenariat de Busan pour une
coopération efficace au service du développement (voir FHN-4, 2011), qui a élargi et
approfondi les engagements précédents afin d’améliorer la prise en main des pays en
développement sur les priorités de développement et de mettre l’accent sur les
résultats. Comme mentionné, ce Partenariat comprend aussi des engagements sur
diverses questions de développement, comme la corruption, l’évasion illicite de
capitaux, l’aide au commerce, la collaboration avec le secteur privé et le climat
financier.
Après le Programme d’action d’Accra, l’ACDI a publié son Plan d’action 2009-2012 pour
accroître l’efficacité de l’aide. Ce plan a fait l’objet d’engagements visant à améliorer
l’efficacité de l’aide canadienne, stipulant que le Canada doit faire sa part pour atteindre
les résultats fixés en intensifiant son action (ACDI, 2010d, 1). Il mise sur les
engagements précédents en matière d’efficacité de l’aide nationale et souligne que
l’ACDI a mis l’efficacité de l’aide et la responsabilité à l’égard des résultats du
développement au cœur de son programme en matière de rendement (ACDI, 2010d,
1). On y retrouve un certain nombre de mesures et d’objectifs, notamment :
mettre l’accent sur les priorités géographiques et thématiques;
augmenter l’efficacité par le déliement de l’aide, l’augmentation de la présence
sur le terrain et l’amélioration de la coordination avec les autres;
examiner les politiques et les procédures sous l’angle de l’efficacité de l’aide;
accroître la responsabilisation par de meilleurs suivis, évaluations et rapports;
accroître la prévisibilité de l’aide;
13
Plus précisément, les donateurs et les bénéficiaires conviennent que les bénéficiaires doivent établir leurs stratégies, améliorer les institutions et lutter contre la corruption. Les donateurs doivent ensuite harmoniser ces stratégies et recourir davantage aux systèmes des pays. Les donateurs conviennent également de coordonner ensemble, de simplifier les procédures et de partager l’information. Les donateurs et les bénéficiaires doivent mettre l’accent sur la mesure des résultats du développement et avoir des responsabilités les uns envers les autres sur le plan des résultats (OCDE, 2005). 14
Voir OCDE (2008a) pour le Programme d’action d’Accra complet.
18
harmoniser avec les stratégies du programme du pays;
s’engager dans des partenariats multipartites inclusifs et les appuyer;
implanter dans les États fragiles des stratégies intégrées ayant pour objectif la
consolidation de la paix, le renforcement de l’État et la réduction de la pauvreté,
et promouvoir le recours à des mécanismes de financement conjoint afin
d’assurer une transition plus efficace entre les préoccupations humanitaires à
court terme et le développement à plus long terme (ACDI, 2010d, 1–6).
En 2010, Beverly J. Oda, la ministre de la Coopération internationale de l’époque, a
annoncé que le gouvernement canadien et l’ACDI devaient travailler plus efficacement
ensemble en vue d’améliorer la transparence et de consolider leurs partenariats avec
les organisations et les organismes de développement nationaux et internationaux ainsi
qu’avec la population (ACDI, 2010e). Cette annonce a coïncidé avec des tendances
internationales d’accorder plus d’importance à la transparence dans la coopération pour
le développement en vue d’accroître la responsabilisation. Lors du FHN-4, le Canada a
annoncé qu’il adhérait à l’Initiative internationale pour la transparence de l’aide, dont
l’objectif est de maximiser l’accessibilité de l’information sur l’aide étrangère15. La
transparence, qui au départ ne faisait pas partie du Plan d’action 2009-2012 pour
accroître l’efficacité de l’aide, est devenue un élément essentiel de la stratégie
canadienne sur l’efficacité de l’aide. L’accent mis sur la transparence a été véhiculé par
des communiqués de presse, des discours et des énoncés de politiques (ACDI, 2012b).
Le CAD-OCDE a félicité le Canada pour les efforts déployés pour accroître l’efficacité.
Toutefois, il indique que le plan d’efficacité de l’aide du Canada ne traduit pas tous ses
engagements en matière d’efficacité de l’aide internationale. La figure 2 ci-dessous
compare le programme d’efficacité de l’aide internationale et le Plan d’action 2009-2012
pour accroître l’efficacité de l’aide16. On peut y voir les zones de convergence et de
divergence.
15
Voir IITA (2012) pour de plus amples renseignements sur cette initiative. Voir Bhushan et Higgins (2012) pour une étude exhaustive des diverses initiatives de transparence du Canada. 16
Il compare en fait le programme canadien avec la Déclaration de Paris de 2005 et le Programme d’action d’Accra en 2008 puisque le plan d’action est antérieur au FHN-4 tenu en 2011.
19
Source : Compilé par les auteurs de l’ACDI (2010d) et de l’OCDE (2005; 2008a)
Le CAD-OCDE a souligné que l’approche canadienne en matière d’efficacité de l’aide
comportait une faiblesse : « elle ne met pas exclusivement l’accent sur la mise en
œuvre des principes de la Déclaration de Paris », ce qui est à l’origine de deux
importantes faiblesses. Premièrement, le plan d’action du Canada met l’accent sur
l’ACDI plutôt que sur tous les ministères responsables de fournir l’aide canadienne. En
2011, l’ACDI a fourni 68 % de l’aide publique au développement (APD) totale du
Canada (OCDE, 2012, 17). Deuxièmement, il combine l’efficacité organisationnelle, ou
ce que Nilima Gulrajani (2012, 57) appelle l’efficacité des donateurs, et la
responsabilisation nationale avec les principes de Paris, au détriment de ces derniers. Il
englobe des problèmes extérieurs à la Déclaration de Paris qui, selon les croyances,
accroissent l’efficacité organisationnelle, comme augmenter l’efficience et mettre
l’accent sur l’aide bilatérale. Selon le CAD-OCDE, le Canada accuse un retard dans la
mise en œuvre des principes de l’efficacité de l’aide internationale (bien que ce soit le
20
cas pour la plupart des donateurs), surtout sur le plan de la prévisibilité. Le CAD-OCDE
a souligné que ce retard menace la capacité du Canada à aligner son aide à celle des
pays partenaires (OCDE, 2012, 17–18).
Progrès sur l’efficacité de l’aide
Dans les champs d’action ciblés par l’approche globale d’efficacité de l’aide du Canada,
le CAD-OCDE a constaté que le Canada a réalisé des progrès sur l’utilisation de
stratégies conjointes, le déliement de l’aide et l’amélioration de la transparence. En ce
qui concerne l’amélioration de l’efficacité de l’ACDI, il a félicité le Canada pour la
simplification de ses procédures d’approbation des projets, mais il a aussi demandé que
de nouvelles mesures soient prises sur la décentralisation, mentionnant que plus de
progrès doivent être réalisés dans la délégation de pouvoirs sur le terrain. Le CAD-
OCDE a recommandé que le Canada révise son Plan d’action 2009-2012 pour accroître
l’efficacité de l’aide afin d’accorder une plus grande attention aux principes de
l’efficacité de l’aide internationale, d’appliquer le plan d’action à tous les ministères
fournissant de l’aide canadienne et de veiller à ce que tout futur plan d’action respecte à
la lettre les engagements pris dans le cadre du FHN-4 (OCDE, 2012).
Bien que le rapport de l’ACDI intitulé Le développement axé sur les résultats 2010-2011
souligne l’efficacité accrue de l’aide canadienne et présente des exemples concrets et
quantifiables des résultats de l’ACDI (ACDI, 2012e), les évaluations comparatives
semblent indiquer que le Canada perd du terrain. L’étude de 2008 de William Easterly
et Tobias Pfutze intitulée Where Does the Money Go? Best and Worst Practices in
Foreign Aid compare la distribution de l’aide par 48 organismes d’aide, en se fondant
sur divers éléments comme la transparence, la fragmentation, la sélectivité et les
canaux d’aide inefficaces17. Le Canada a obtenu une note supérieure à la moyenne
pour la transparence, mais il a été nommé un des « donateurs les plus fragmentés »
(Easterly et Pfutze, 2008, 40). Dans l’ensemble, le Canada s’est classé dans la
moyenne parmi les pays ayant les meilleures pratiques d’aide (Easterly et Pfutze,
2008).
Toutefois, l’étude de 2010 intitulée Quality of Official Development Assistance
Assessment (QuODA)18, menée conjointement par le Center for Global Development et
17
La transparence est définie comme la capacité à suivre la distribution de l’aide; les mesures de fragmentation sont définies comme la mesure selon laquelle l’aide est trop dispersée; la sélectivité est définie comme la mesure selon laquelle l’aide est dirigée vers certains pays ou projets plutôt que d’autres; et les canaux d’aide inefficaces sont définis comme la mesure selon laquelle « l’aide est liée aux objectifs politiques visant à alimenter l’aide ou le soutien technique » (Easterly et Pfutze, 2008, 2). 18
Cette étude classe la qualité de l’aide de 23 pays donateurs, utilisant 31 indicateurs sur quatre dimensions : maximiser l’efficacité, favoriser les institutions, réduire le fardeau, ainsi que la transparence et l’apprentissage (CGD, 2012).
21
la Brookings Institution, parlait du Canada comme d’un pays « moins performant ». Le
Canada s’est classé comme un des pays les moins performants dans les dimensions
suivantes : favoriser les institutions, et transparence et apprentissage (Birdsall et
Kharas, 2010, 3). Cependant, en 2011, le Canada a amélioré la qualité de son aide
dans le cadre des quatre dimensions évaluées par l’étude (Birdsall, Kharas et Perakis,
2012).
L’indice de classement de 2010 de la Banque mondiale intitulé Aid Quality and Donor
Rankings19 a classé le Canada au 29e rang parmi 38 donateurs bilatéraux et
multilatéraux pour la qualité de l’aide offerte20 (Knack, Rogers, et Eubank, 2010). Deux
récentes analyses comparatives qualitatives comparant le Canada à d’autres
donateurs, à savoir le Royaume-Uni, l’Irlande et la Norvège, ont aussi révélé que le
Canada accusait un retard comparativement à ses pairs (McGill, 2012; Gulrajani, 2012).
Malgré les progrès réalisés sur l’amélioration de l’efficacité de l’aide, les études
continuent de laisser entendre que le Canada a encore beaucoup de travail à faire pour
améliorer l’efficacité de son aide et s’assurer que son approche traduit ses
engagements internationaux. Voilà la preuve que le Plan d’action 2009-2012 pour
accroître l’efficacité de l’aide n’est pas idéal comme cadre général pour l’aide
canadienne et que son utilisation comme fondement des efforts d’aide du Canada est
inappropriée.
Continuité politique et priorités évolutives
Au cours de la dernière décennie, les programmes d’aide étrangère du Canada ont été
caractérisés par des priorités évolutives, ce qui contribue à un manque de continuité
politique mettant en danger la cohérence interne et l’efficacité de l’aide. Les
changements de politiques ont été le résultat de changements fréquents au sein du
gouvernement et des ministères, ayant chacun leur programme visant à contribuer à
l’efficacité de l’aide. Comme le souligne Brown (2012, 81), le concept d’efficacité est
suffisamment malléable pour être utilisé afin de justifier toute nouvelle initiative :
« L’efficacité devient une solution de rechange à une bonne politique, qui, à son tour,
est la politique réellement privilégiée par le gouvernement, mais avec une aura de
présumée objectivité et de bonne volonté étayée par le rapport coût-efficacité et la
légitimité internationale. » Malgré un tel cadre, les politiques récemment annoncées,
19
Cet indice de classement sert à mesurer la qualité de l’aide offerte par les donateurs en fonction d’indicateurs de performance des donateurs, comme la performance dans l’alignement, l’harmonisation et la coordination de l’aide. L’objectif de cet indice est d’accroître l’efficacité de l’aide et de permettre aux donateurs de comparer leur performance à celle des autres pays (Knack, Rogers, et Eubank, 2010). 20
Le Canada a obtenu ses moins bons classements dans l’harmonisation et l’alignement de l’aide, se classant aux 29
e et 26
e rangs respectivement. Il a toutefois enregistré de meilleurs résultats dans la sélectivité et la spécialisation,
se classant aux 23e et 21
e rangs respectivement (Knack, Rogers, et Eubank 2010).
22
dont la plupart par communiqués de presse plutôt que dans de nouveaux documents
politiques, ne correspondent pas au Plan d’action 2009-2012 pour accroître l’efficacité
de l’aide. Ces politiques tiennent compte des programmes des divers gouvernements et
ministères plutôt que de la raison d’être d’une vision plus large du développement.
Entre 1995 et 2009, les priorités thématiques de l’ACDI ont changé à six reprises (voir
le tableau 1). Entre 2003 et 2007, quatre gouvernements différents ont été élus au
Canada, apportant chacun leurs priorités. Durant cette période, l’ACDI a observé des
changements à son orientation fondamentale, ce qui a traduit un manque de continuité
politique entre les gouvernements et au sein des gouvernements. Durant la période de
2000 à 2009, cinq différents ministres de la Coopération internationale ont été à la tête
de l’ACDI. Sous les gouvernements libéraux de Jean Chrétien et de Paul Martin entre
2000 et 2006, trois députés différents ont occupé ce ministère. Toutefois, nous avons
pu constater une certaine continuité sous le gouvernement conservateur de Stephen
Harper (2006 à aujourd’hui). De 2007 à 2012, Beverly J. Oda est devenue une des
ministres de la Coopération internationale à avoir occupé ce poste le plus longtemps.
Julian Fantino, le ministre actuel, est entré en poste en juillet 2012 quand Mme Oda a
annoncé sa retraite. Bien que l’on puisse constater depuis cinq ans une certaine
continuité dans les hautes sphères du Ministère, y compris Margaret Biggs, présidente
de l’ACDI, il y a encore un taux de roulement élevé dans les postes de la haute
direction, comme ceux de vice-président, de directeur financier, de directeur général et
de directeur, ce qui limite les progrès réalisés dans la mise en œuvre des réformes
(OCDE, 2012, 16; Bureau du vérificateur général du Canada, 2009, 7).
23
21, 22, 23
21
Adapté du Bureau du vérificateur général du Canada (2009). 22
Le MAECI est responsable de deux autres thèmes : promouvoir la démocratie et assurer la sécurité et la stabilité. 23
Voir Canada (2010). Le premier ministre a aussi écrit une lettre d’opinion sur les priorités; voir Harper (2010).
24
Le plus récent changement aux priorités de l’ACDI, en 2009, a été apporté dans le
cadre de la nouvelle approche de l’ACDI en matière d’efficacité de l’aide. Une fois de
plus, les nouvelles priorités ont été divulguées par communiqué de presse plutôt que
par la publication d’un cadre stratégique cohérent.
Selon le CAD-OCDE et le vérificateur général du Canada, les priorités évolutives sont,
depuis longtemps, une faiblesse de l’aide du Canada (OCDE, 2012, 25; Bureau du
vérificateur général du Canada, 2009; voir aussi Brown, 2012). Il y a de nombreuses
raisons expliquant pourquoi ces priorités évolutives sont problématiques.
Premièrement, la conception et la mise en œuvre appropriées de projets peuvent
prendre plusieurs années. Selon le CAD-OCDE, « les bureaux géographiques et les
gestionnaires de programmes ont été limités par la courte durée de vie des diverses
politiques et priorités d’aide du Canada » (OCDE, 2012, 25). Par exemple, les employés
de l’ACDI qui travaillent en Tanzanie ont signalé de tels problèmes (den Heyer, 2012).
Quand de nouvelles politiques sont annoncées, les programmes doivent être modifiés.
Les répercussions des annonces des nouvelles priorités sont minimales à court terme,
surtout pour les projets en cours. Plutôt que de changer les projets, le personnel
restructure des projets en cours pour qu’ils respectent les nouvelles priorités (Bureau du
vérificateur général du Canada, 2009, 21).
Deuxièmement, les changements fréquents aux thèmes prioritaires nuisent à la
capacité d’un organisme de développement à acquérir une expertise, à miser sur les
réalisations passées et à apprendre de ses erreurs, ce qui réduit la probabilité
d’atteindre des résultats de développement à long terme. La pression exercée en vue
d’accroître l’efficacité et l’optimisation des ressources a tendance à alourdir ces
problèmes puisque les gouvernements mettent l’accent sur les résultats à court terme
pour démontrer leurs réussites aux contribuables. De plus, les fréquents changements
créent de l’incertitude pour les partenaires de développement au pays et à l’étranger
(Bureau du vérificateur général du Canada, 2009).
Troisièmement, les définitions des priorités sont plutôt générales et elles manquent
d’une orientation claire et de plans d’actions (Bureau du vérificateur général du Canada,
2009; OCDE, 2012, 25; Brown, 2012, 91), ce qui compromet la cohérence interne de
l’aide canadienne. Comme le souligne le vérificateur général du Canada, les thèmes
largement définis « peuvent englober un large éventail de secteurs de programmes qui
se chevauchent… Il est difficile de comprendre comment une définition aussi large des
secteurs peut déboucher sur une plus grande concentration de l’aide » (Bureau du
vérificateur général du Canada, 2009, 21). Par exemple, pour un thème comme le
développement du secteur privé, il existe plus de 100 secteurs de programmes
25
différents. Le CAD-OCDE a demandé la production de documents d’orientation, non
seulement pour les thèmes prioritaires de l’ACDI, mais aussi pour les deux thèmes du
MAECI : promouvoir la démocratie et assurer la sécurité et la stabilité (OCDE, 2012,
25). Ce manque de clarté et d’orientation, qui pourrait être corrigé par un cadre de
développement général, touche non seulement l’ACDI, mais aussi les autres ministères,
ce qui entraîne une incohérence politique et est à l’origine de l’inefficacité des efforts de
développement du Canada.
Changer les pays de concentration
Comme de nombreux donateurs, l’ACDI a limité ses relations bilatérales à un certain
nombre de « pays de concentration », ce qui, selon l’Agence, maximisera la valeur et
l’impact de l’aide au développement du Canada (ACDI, 2012e). L’augmentation du
rayonnement géographique de l’aide canadienne a été encouragée par des
gouvernements canadiens successifs animés par des études du CAD-OCDE qui
soulignaient la très grande fragmentation des programmes nationaux du Canada (CAD,
2002; OCDE, 2007; Brown, 2012, 90–91). Sous les gouvernements libéraux de Jean
Chrétien et de Paul Martin, des pays d’Afrique, d’Asie et d’Amérique latine ont été
priorisés, alors que sous le gouvernement conservateur de Stephen Harper, les pays
d’Afrique ont été quelque peu délaissés au profit des pays d’Asie et d’Amérique latine
(Brown, 2008, 95; ACDI, 2002; Canada, 2009; Crane, 2012).
En 2005, après la publication de l’Énoncé politique international du Canada, l’ACDI a
annoncé que la majeure partie de son aide bilatérale serait attribuée à 25 pays en
développement, dont plus de la moitié étaient des pays d’Afrique. Le gouvernement
libéral a indiqué que les pays avaient été sélectionnés selon leur seuil de pauvreté, leur
capacité à utiliser efficacement l’aide et la mesure dans laquelle la présence
canadienne ajouterait de la valeur (Canada, 2005).
En 2009, Mme Oda a annoncé lors d’un point de presse que l’ACDI réduirait son
nombre de pays de concentration, mais elle n’a donné aucun détail (CBC News, 2009).
Voilà un autre exemple d’un important changement de politique qui semble avoir été
effectué de manière ponctuelle. L’ACDI a plus tard divulgué plus de détails sur le plan
du Canada de se concentrer sur 20 pays qui recevraient 80 % de l’aide bilatérale du
Canada (ACDI, 2009). Douze pays du groupe des pays de concentration de 2005
demeuraient des priorités en 2009. Toutefois, ni l’ACDI ni le gouvernement
conservateur n’ont indiqué comment les pays seraient sélectionnés cette fois. Le
manque de transparence du processus de sélection et l’absence d’une justification
26
adéquate de la sélection de certains pays a soulevé les critiques de membres de la
communauté canadienne de développement24.
Le rapport de l’ACDI intitulé Le développement axé sur les résultats 2010-2011 a plus
tard expliqué que les pays étaient sélectionnés en fonction de leurs besoins, de leur
capacité de gérer les programmes de développement et de leur conformité avec les
priorités de la politique étrangère du Canada (ACDI, 2012e). Néanmoins, l’absence
d’une justification adéquate pour la réduction du nombre de pays de concentration
donne à penser que les décisions n’étaient pas fondées sur une vision claire à long
terme du développement. Bien que le rapport tente d’illustrer la stratégie de
développement du gouvernement du Canada, il ne remplace pas la nécessité de se
doter d’un cadre de développement général.
L’utilisation d’une « efficacité accrue de l’aide » comme justification pour la réduction du
nombre de pays de concentration est loin de répondre aux attentes. Il n’existe aucune
preuve que la réduction du nombre de pays augmentera l’efficacité de l’aide et les
changements fréquents qui y sont apportés rendront l’aide plus volatile, ce qui posera
des risques comme la création d’orphelins de l’aide (Brown, 2011, 477; voir aussi
Munroe, 2005). De plus, le manque de critères clairs et transparents pour la sélection
des pays de concentration a soulevé des débats publics dans les médias et parmi les
membres de la communauté canadienne de développement sur la sélection des pays et
la communication des changements. Les membres de la communauté canadienne de
développement ont fait valoir que la sélection était effectuée selon des motifs
commerciaux et stratégiques, plutôt que selon les besoins. Surtout en tenant compte de
la réduction du soutien canadien aux pays africains, les critiques ont questionné le
soutien canadien aux pays de concentration à revenu intermédiaire comme la
Colombie, le Pérou et l’Ukraine, où le Canada possède des intérêts commerciaux. La
nouvelle liste réduit le nombre de pays de concentration africains de quatorze à sept, ce
que certains observateurs ont qualifié comme un abandon du continent africain, là où
les problèmes de développement sont les plus importants (Lupick, 2009; Cayo, 2009).
La pression exercée sur l’ACDI pour produire des résultats rapides et tangibles était
aussi un facteur décisif dans le retrait de certains pays africains de la liste des priorités
(voir Brown, 2012).
Après avoir félicité le Canada pour avoir doublé son aide à l’Afrique de 2007 à 2012, le
CAD-OCDE a recommandé que le Canada priorise les pays de l’Afrique subsaharienne,
où les besoins sont les plus criants. Il a aussi mentionné que cette approche doit être
élaborée dans le cadre d’une stratégie de coopération pour le développement placée
dans le contexte de la politique étrangère canadienne (OCDE, 2012, 10). 24
Pour une critique des sélections de 2005 et 2009, voir Tomlinson (2009).
27
Partenariats pour le développement : la nouvelle approche
de l’ACDI
Conformément au programme sur l’efficacité de l’aide de l’ACDI, le gouvernement
conservateur a annoncé un certain nombre de changements à la façon dont l’Agence
collabore avec les partenaires de la société civile et du secteur privé. Une fois de plus,
ces annonces ont été effectuées en l’absence d’une justification ou d’un plan général
pour les décisions qui vont au-delà de l’amélioration de l’efficacité de l’aide.
En juillet 2010, Mme Oda a annoncé que l’ACDI procéderait à une refonte de sa
Direction générale du partenariat canadien, renommée la Direction générale des
partenariats avec les Canadiens, par la mise en place de nouvelles lignes directrices en
matière de financement pour les OSC dans l’espoir de simplifier les processus de
demandes et de réduire les fardeaux administratifs pour les demandes de projets des
OSC (ACDI, 2010e). Cette annonce a mené au passage d’un mécanisme de
financement plus réactif à un processus concurrentiel fondé sur les appels d’offres.
Dans le but de cibler les efforts de développement du Canada, la Direction générale
des partenariats avec les Canadiens s’assurerait que la moitié du financement des
partenariats soit consacré aux vingt pays de concentration et que 80 % de ces
investissements seraient conformes aux priorités de l’ACDI. Mme Oda a expliqué
qu’« en rendant le financement des partenariats plus prévisible et plus transparent et en
le fournissant en temps utile… les investissements des Canadiens dans le
développement international auront des retombées plus importantes et déboucheront
sur des résultats durables » (ACDI, 2010e). L’harmonisation du financement des OSC
et des priorités de l’ACDI était une mesure délibérée visant à accroître l’efficacité de
l’aide.
En plus des changements apportés aux partenariats des OSC, l’ACDI s’est penchée sur
la possibilité que le secteur privé contribue à prendre en main les enjeux du
développement dans les domaines de la croissance économique durable, de la sécurité
alimentaire ainsi que des enfants et des jeunes (ACDI, 2012f). Bien qu’elle dispose
d’une Politique en matière de développement du secteur privé qui met l’accent sur le
développement des secteurs privés des pays (voir ACDI, 2003), l’Agence a commencé
à élaborer une stratégie du secteur privé afin d’exposer clairement comment elle prévoit
tirer parti de la contribution du secteur privé dans son approche à l’égard du
développement (bien que, compte tenu de la fusion entre l’ACDI et le MAECI, on ne
peut établir clairement si et comment une telle stratégie sera mise de l’avant). Malgré
l’absence d’une stratégie officielle, l’ACDI a annoncé un certain nombre de partenariats
28
avec le secteur privé en se fondant sur l’idée qu’un partenariat accru avec le secteur
privé améliorera l’efficacité de l’aide.
En 2011, dans le cadre de la Stratégie de l’ACDI sur la croissance économique durable
et de la Stratégie de responsabilité sociale des entreprises du gouvernement, Mme Oda
a annoncé que l’ACDI mettrait en œuvre des partenariats avec les organisations non
gouvernementales et les sociétés minières, dépensant 26,7 millions de dollars pour
appuyer des projets visant à réduire la pauvreté en Colombie, au Pérou, en Bolivie, au
Ghana et au Burkina Faso (ACDI, 2011b)25. Ces projets reposent sur des organisations
non gouvernementales, Plan Canada, Entraide universitaire mondiale du Canada,
Vision mondiale Canada, qui collaborent avec des sociétés minières, IAMGOLD, Rio
Tinto Alcan, et Barrick Gold (ACDI, 2011b). Bien que le gouvernement appuie de
nombreuses initiatives du secteur privé26, le soutien de l’ACDI envers les initiatives de
responsabilité sociale d’entreprise, surtout celles mettant en jeu les sociétés du secteur
de l’extraction minière, a soulevé un débat public sur la façon dont ces contrats sont
octroyés et sur le rôle d’un organisme d’aide dans le soutien du travail sur la
responsabilité sociale d’entreprise. Le manque de transparence sur comment et avec
qui l’ACDI s’engage ainsi que l’absence de politiques et de processus clairs pour la
sélection des partenaires ont fait l’objet de nombreuses critiques (CBC News, 2012). Le
CAD-OCDE mentionne que le Canada doit s’assurer que les objectifs de
développement et que la prise en main des pays en développement sont reflétés dans
les activités que l’ACDI entreprend avec le secteur privé (OCDE, 2012, 11).
Un enjeu important pour les partenariats de l’ACDI est que le gouvernement canadien
manque non seulement d’une stratégie globale de développement qui énonce une
vision pour le développement (et le rôle des partenaires), mais aussi d’une politique
plus générale pour les partenariats. Bien que de nouvelles initiatives et de nouveaux
mécanismes aient été annoncés pour accroître l’efficacité de l’aide canadienne par le
biais des partenariats, il n’existe aucun cadre général qui servirait de base pour lier ces
mécanismes et assurer la cohérence entre les conditions, les priorités et les objectifs
des partenariats. Par conséquent, l’approche de l’ACDI en matière de partenariats
semble ponctuelle; elle manque de transparence et d’une raison d’être claire justifiant
les processus décisionnels. Le Canada a besoin d’un cadre de développement clair
élaboré en collaboration avec ses partenaires. Ce cadre devrait définir comment le
nouveau MAECD travaillera en collaboration avec ses partenaires, tant sur la scène
nationale qu’internationale, et dans quelles circonstances. Un tel cadre devrait être en
mesure d’assurer la cohérence interne du programme de développement du Canada.
25
Voir Blackwood et Stewart (2012) pour un examen critique du travail de l’ACDI dans le secteur minier. 26
Voir Reilly-King (2012) pour une liste de ces initiatives.
29
Raconter une histoire transparente et cohérente
Le thème de l’efficacité de l’aide sert de description et de justification sous-jacentes
pour les principaux changements et orientations stratégiques de l’approche canadienne
en matière d’aide étrangère. Toutefois, l’absence d’un cadre stratégique général clair
qui oriente les efforts de développement du Canada laisse présumer que les
changements stratégiques sont ponctuels et qu’ils manquent de transparence.
L’absence d’un tel cadre empêche le gouvernement et l’ACDI de communiquer
efficacement leur vision du développement à la population. En effet, le CAD-OCDE a
recommandé que l’ACDI soit « plus ouverte et qu’elle utilise un dialogue et une
communication constants afin de tenir les employés et les partenaires informés des
changements et des réformes apportés » et qu’elle élabore des lignes directrices sur la
consultation en matière de politiques (OCDE, 2012, 16, 31).
Les efforts d’aide du Canada tireraient profit de la création d’un cadre de
développement général servant d’approche à long terme par rapport au
développement. Un tel cadre aiderait à placer la politique d’aide canadienne dans son
contexte élargi de politique étrangère et assurerait la continuité des annonces des
importantes décisions politiques. Un cadre de développement général contribuerait
aussi à l’amélioration de la transparence des processus décisionnels en permettant de
justifier les priorités et d’énoncer comment les politiques, les programmes et les
partenariats de l’ACDI travaillent ensemble. De plus, il contribuerait à améliorer la
cohérence interne de l’aide canadienne en démontrant comment les objectifs, les
programmes, la surveillance et la présentation de rapports collaborent. L’approche
actuelle qui définit l’aide canadienne, à savoir une série de tentatives ponctuelles
d’améliorer l’efficacité de l’aide, n’est pas suffisantes pour atteindre ces objectifs. Le
cadre de l’efficacité de l’aide ne couvre qu’une petite partie de l’engagement du Canada
envers les pays en développement. Une vision plus large qui comprend les politiques
liées à l’aide ou non est essentielle pour que le Canada puisse atteindre une meilleure
CPD et être un acteur du développement international efficace.
30
Cohérence à l’intérieur du pays : l’engagement
du Canada envers la cohérence des politiques en
matière de développement
Au cours de la dernière décennie, divers rapports et énoncés de l’ACDI soulignaient
que pour que le développement soit efficace, il fallait mettre en place une stratégie de
développement stable et à long terme. L’Énoncé politique international du Canada
jamais adopté mettait l’accent sur l’importance de rendre les « politiques liées à l’aide
ou non du gouvernement » plus cohérentes (Canada 2005). Cet énoncé, qui s’appuyait
sur de vastes consultations avec les OSC et sur des discussions interministérielles
(Hunter, 2012, 28), préconisait que le Canada : (1) doit accorder une plus grande
attention aux interactions entre le programme international du Canada et ses objectifs
de développement; (2) doit utiliser une APG plus forte; et (3) doit disposer d’une
approche plus solide et plus intégrative envers la recherche sur les politiques (Canada,
2005). Plus récemment, Mme Oda a mentionné ne pas voir de différence entre les
intérêts de la politique commerciale et étrangère et les objectifs de développement du
Canada (Payne, 2012). Le budget fédéral de 2013 a clairement énoncé une meilleure
harmonisation entre la politique étrangère et les objectifs de développement du Canada
par la création du MAECD, et ce, bien que l’on ne sache pas vraiment comment il sera
mis en pratique.
Bien que le Canada ne dispose pas d’un cadre de développement stratégique, il existe
certains exemples de cohérence horizontale entre les ministères fédéraux.
Traditionnellement, le Canada a défini ses efforts de CPD sous la forme d’une APG qu’il
utilise surtout dans les États fragiles comme l’Afghanistan et Haïti (en lieu et place de
son approche générale d’engagement avec les États fragiles). L’APG, une sorte de
cohérence voulue, met habituellement l’accent sur la coordination des ministères dans
un contexte national et dans un but précis. Il ne s’agit pas d’un système de cohérence
et de coordination plus large qui peut être ou qui a été appliqué à tous les pays en
développement avec lesquels le Canada s’engage. Cette section expose l’APG du
Canada et soutient que la CPD doit passer outre cette approche et être orientée par un
cadre qui considère les répercussions des politiques non liées à l’aide sur le
développement dans un contexte plus large.
31
Une approche pangouvernementale
Selon l’OCE (2006, 64), comparativement aux autres pays donateurs, le Canada
occupe une position intermédiaire en ce qui a trait aux progrès réalisés dans la mise en
place de mécanismes de coordination des politiques, l’un étant l’APG. Le rapport de
2006 de l’OCDE intitulé Les approches à l’échelle de l’administration pour les États
fragiles souligne qu’une APG est nécessaire pour que les donateurs travaillent
efficacement « dans les domaines politique, sécuritaire, économique et administratif »
(OCDE, 2006), puisqu’il facilite la cohérence à l’intérieur du pays. Dans le contexte
canadien, l’APG comporte trois dimensions : la politique étrangère, la promotion de la
paix et de la sécurité, et le développement durable (OCDE, 2007, 64). La première APG
canadienne a été présentée en 2005 durant la mission en Afghanistan et dans le
contexte plus large des États fragiles et des pays en crise, comme Haïti et le Soudan
(OCDE, 2007). En Afghanistan, le gouvernement a considéré l’aide canadienne comme
un moyen de réduire la pauvreté et de lutter contre l’extrémisme, ce qui a également
contribué à la sécurité nationale du Canada (OECD 2007, 30).27
En 2010, le Canada a annoncé de nouveaux engagements. Les efforts du Canada en
Afghanistan après la période de 2011 à 2014 seraient axés sur quatre thèmes :
l’éducation et la santé des enfants et des jeunes, le renforcement de la sécurité et de la
primauté du droit, la diplomatie à l’échelle régionale, et l’aide humanitaire (MAECI,
2010; Canada, 2012). Toutefois, les critiques ont mentionné que l’accent mis par le
gouvernement conservateur sur les dépenses militaires a soulevé des questions quant
aux priorités réelles du Canada en Afghanistan (Crane, 2012; McLeod Group, 2012),
surtout compte tenu des coupures à l’aide internationale canadienne versée à
l’Afghanistan en 2012 (Berthiaume, 2012).
Divers ministères reconnaissent le manque de communication interministérielle et qu’il
fait accroître la cohérence dans les « mesures économiques, sociales, politiques et
environnementales » (OCDE, 2007, 13). Parallèlement, le CAD-OCDE a estimé que
l’approche pangouvernementale canadienne avait contribué à la cohérence
interministérielle et des politiques (OCDE, 2007, 23, 31, 64; OCDE, 2012). Dans son
examen de la coordination du Canada durant des urgences humanitaires pour
lesquelles le Canada a adopté une APG, le CAD-OCDE a félicité le gouvernement pour
27
Dans le contexte des États fragiles et des pays touchés par le conflit, l’APG regroupe le MAECI, le ministère de la Défense nationale et l’ACDI (OCDE, 2007).
32
sa coordination interministérielle et son choix de solutions rapides et complètes (OCDE,
2012, 19)28.
Bien que l’APG puisse accroître la cohérence, elle ne doit pas être perçue comme une
solution de rechange au cadre de développement général. Comme nous l’avons
mentionné précédemment, une APG s’applique principalement à des contextes
nationaux précis. Un cadre de développement général concerne les répercussions de
toutes les politiques sur le développement (voir la figure 1), distribue les rôles et les
responsabilités à divers ministères, et fournit de l’information sur l’approche globale en
matière de développement.
Au-delà d’une approche pangouvernementale : la
cohérence des politiques en matière de développement
L’absence d’un cadre de développement clair qui pourrait être utilisé pour améliorer la
CPD va à l’encontre de la contribution canadienne au développement par l’aide
étrangère et entrave le travail de l’ensemble du gouvernement canadien (OCDE, 2007,
31; Rae et Johnston, 2010, 6). En 1995, le gouvernement libéral de Jean Chrétien a
publié Le Canada dans le monde, une étude de la politique étrangère canadienne dont
le but était d’atteindre les objectifs stratégiques étrangers plus efficacement et en
minimisant les coûts grâce à une meilleure coopération internationale et à des
politiques économiques complémentaires nationales et internationales. Dans cette
étude, le gouvernement a mis l’accent sur la nécessité de fixer une orientation
cohérente pour le rôle international du Canada. De plus, l’étude souligne que les
Canadiens veulent une politique étrangère active et comprennent qu’un « Canada fort
et uni » est essentiel à l’atteinte des objectifs du Canada dans le monde (MAECI, 1995).
En 2002, sous la direction de Susan Whelan, alors ministre de la Coopération
internationale, l’ACDI s’est engagée à améliorer sa cohérence des politiques envers les
pays en développement au sein du gouvernement canadien et elle a déterminé que la
cohérence des politiques serait un élément clé de sa coopération pour le
développement (ACDI, 2002). Lors du Sommet du Groupe des huit tenu en 2002 à
Kananaskis, le Canada s’est engagé à mettre l’accent sur la croissance économique
mondiale, à soutenir le Nouveau partenariat économique pour le développement de
l’Afrique, à lutter contre le terrorisme, et à libéraliser le commerce au profit des pays les
28
Toutefois, le CAD-OCDE a critiqué le Canada pour l’absence d’une vision claire et stratégique qui applique les principes humanitaires et le manque de responsabilité transparente dans les programmes humanitaires. Il a aussi demandé l’adoption d’un programme mieux ciblé et plus transparent pour améliorer la prévisibilité du financement canadien dans le cas d’urgences humanitaires, surtout dans le contexte de régimes d’aide où le gouvernement promet de verser un montant équivalent à celui amasser par les efforts de collectes publiques de fonds (OCDE, 2012, 19).
33
moins développés (Martin, Lavallee, et Ben-Aron, 2002). En vertu de l’exemption des
droits de douane, une initiative de commerce hors quota adoptée lors du Sommet de
Kananaskis, les pays les moins développés se sont vus offrir un accès favorable aux
marchés canadiens. Le CAD-OCDE souligne que cette initiative est un exemple positif
de la CPD sur la politique commerciale (OCDE, 2012, 12).
Dans son Énoncé politique international du Canada, le gouvernement a promis une
cohérence entre les politiques liées à l’aide et les autres politiques (Canada, 2005;
Goldfarb et Tapp, 2006, 13). Il a fallu passer par plusieurs étapes pour mettre en
commun le savoir-faire des ministères, des organismes et des organes indépendants
en vue d’améliorer la CPD. Par exemple, un accord-cadre a été signé par l’ACDI et le
Bureau du vérificateur général du Canada (OCDE, 2007, 32), ce qui a mené à la
présentation au Parlement de rapports sur la contribution en APD du gouvernement29.
Bien que l’ACDI mentionne avoir signé des ententes administratives avec un certain
nombre de ministères (ACDI, 2004; ACDI, 2006; ACDI, 2008), aucun détail n’a été
communiqué sur l’identité des ministères impliqués.
Le CAD-OCDE a reconnu que le Canada a réalisé certains progrès en matière de CPD,
mais qu’il reste encore du travail à faire. Il montre notamment que le Canada a réalisé
certains progrès sur l’élaboration d’un cadre de développement général clair, sur des
mécanismes de coordination des politiques et sur des systèmes de surveillance,
d’analyse et de présentation de rapports. Le CAD-OCDE souligne que, bien qu’il existe
un certain nombre de mécanismes de coordination, l’ACDI a eu de la difficulté à
« dresser une liste de problèmes qui requièrent une action », ce qui est compliqué par
l’absence d’un cadre de développement. En ce qui concerne les systèmes de
surveillance, d’analyse et de présentation de rapports, le CAD-OCDE a cité l’ajout d’un
indicateur de la cohérence des politiques dans le rapport 2010-2011 de l’ACDI au
Parlement comme un certain progrès (OCDE, 2012, 36).
Défis de la cohérence des politiques au Canada
Le Canada doit relever de nombreux défis dans l’amélioration de la CPD : l’incohérence
institutionnelle et politique, ainsi qu’une incohérence voulue et non voulue découlant
d’objectifs nationaux contradictoires et d’objectifs de développement internationaux.
Une étude historique menée par l’Institut Nord-Sud a jeté un peu de lumière sur ces
défis (voir INS, 2003).
D’un point de vue formel, le pouvoir d’améliorer la cohérence des politiques est entre
les mains des institutions du gouvernement central (le Cabinet du Premier ministre, le
29
Voir, par exemple, ACDI (2012c).
34
Bureau du Conseil privé (BCP), et le Cabinet)30 et de différents ministères et
organismes qui disposent de diverses ressources, exercent différentes fonctions
décisionnelles et affichent des niveaux de capacités différents (Weston et Pierre-
Antoine, 2003, 36). Par le passé, la structure institutionnelle complexe du
gouvernement a fait peu de choses pour faciliter la cohérence et la coordination : le
ministre de l’ACDI relevant directement du Parlement plutôt que du ministre des Affaires
étrangères (Goldfarb et Tapp, 2006, 14). Le CAD-OCDE a souligné que bien que l’ACDI
soit responsable d’avoir facilité la CPD, elle ne disposait pas d’un mandat assez fort et
elle n’avait pas les pouvoirs et la capacité nécessaires pour améliorer la cohérence
(OCDE, 2012, 38). Bill Morton (2009, 6) ajoute qu’il y a un manque de communication
entre l’ACDI et l’ensemble du gouvernement, ce qui contribue aux lacunes en matière
de cohérence des politiques. Les ministères semblent faire des déclarations
contradictoires, ce qui pourrait être causé par les changements apportés aux priorités
politiques. Les politiques résistent difficilement à de tels changements (OCDE, 2007,
30). Le CAD-OCDE a recommandé que le Canada veille à mettre en place les
procédures nécessaires pour assurer une coopération interministérielle efficace (OCDE,
2012, 39).
Bien que la majorité du budget d’aide du Canada ait toujours été géré par l’ACDI, le
ministère des Finances du Canada et le MAECI participent aussi à la prestation d’aide
internationale. Les intérêts des autres ministères, comme Industrie Canada, Santé
Canada, le ministère de la Défense nationale et Ressources naturelles Canada, sont
aussi entrés en jeu lors de l’établissement du budget (Goldfarb et Tapp, 2006, 5). La
figure 3 montre les ministères gouvernementaux qui ont participé à la prestation de
l’APD canadienne durant l’exercice financier 2010-2011.
30
Le Cabinet du Premier ministre propose des candidats au gouverneur général du Canada pour les importants postes gouvernementaux. De plus, il s’occupe des relations avec les médias et le public, comme les allocutions (Hodgetts n.d.). Le rôle du Bureau du Conseil privé est de fournir des conseils et du soutien au premier ministre et au Cabinet (BCP, 2012). Le rôle du Cabinet est de formuler des priorités et des politiques gouvernementales (Hodgetts n.d.). Chaque organe est un élément essentiel du processus décisionnel gouvernemental qui peut influencer comment les décisions prises entraînent l’élaboration de politiques et comment elles sont communiquées.
35
Source : INS (2013)
Ce régime signifie que des organes, comme le MAECI, le ministère des Finances du
Canada et le Cabinet du Premier ministre, sont des décideurs influents sur le plan des
dépenses d’aide, ce qui, selon les observateurs, entrave la liberté de fonctionnement de
l’ACDI (Johnston, 2010, 49; Carin et Smith, 2010, v). En effet, comme le souligne
Brown (2011, 478–79), la CPD n’est pas positive en soi, elle dépend des priorités des
institutions du gouvernement central et des intérêts des divers ministères et
organismes.
Certains critiques mentionnent que les politiques de l’aide canadienne, malgré leur
objectif déclaré de soutien de la réduction de la pauvreté, servent en grande partie « les
intérêts économiques, de politique étrangère et de sécurité du Canada » (Swiss, 2010,
2). Dans ce cas, l’incohérence peut être voulue ou non. Bien que l’aide canadienne
mette l’accent sur le développement à long terme dans une optique de réduction de la
pauvreté, elle est influencée par les intérêts politiques et les motifs commerciaux
nationaux (Goldfarb et Tapp, 2006, 2). Jusqu’à tout récemment, le manque de
ACDI 69%
MAECI 8%
Environnement Canada
0.1%
Ministère des Finances
9%
Santé Canada 0.2%
CRDI 4%
Autre 9%
Provinces et municipalités
0.3%
Gendarmerie royale du Canada
1%
Figure 3. Aide internationale canadienne en 2012: Principaux ministères et organismes
36
transparence entourant les priorités gouvernementales a soulevé des questions sur les
stratégies qui semblent cohérentes, mais ne pas avoir un solide objectif de
développement.
Par exemple, un certain nombre de pays de concentration de l’ACDI sont de nouveaux
partenaires du Canada, dont la plupart ont atteint le statut de pays à revenu
intermédiaire. L’Accord de libre-échange Canada-Colombie a été signé en 2008. En
2009, le Canada a annoncé que la Colombie était un des pays de concentration de
l’ACDI. Parallèlement, l’Accord de libre-échange Canada-Pérou est entré en vigueur en
2009. Le Pérou est aussi un pays de concentration. Bien qu’il y ait encore des défis en
matière de développement à relever dans ces pays à revenu intermédiaire, les critiques
soulignent que le gouvernement a utilisé l’aide étrangère au profit de ses relations
commerciales dans ce qui semble être une stratégie cohérente. En raison de l’absence
d’un cadre stratégique, le gouvernement a essuyé des critiques pour ce qui semble être
une stratégie cohérente qui sert les intérêts commerciaux du Canada. Les critiques
considèrent l’élaboration d’un cadre de développement clair comme une façon de
minimiser l’influence des intérêts politiques dans l’approche du Canada en matière de
développement (Gulrajani, 2010, 41; Brown, 2011, 480).
Plus récemment, le gouvernement a apporté des précisions sur le rôle de l’aide dans la
politique étrangère canadienne. Dans le cadre de la mise en œuvre de la LRADO, le
ministre de la Coopération internationale doit présenter au Parlement un rapport sur
l’APD du Canada. Contrairement aux rapports précédents qui mettaient grandement
l’accent sur les résultats de l’APD sans la placer dans le contexte d’une politique
étrangère plus large, le rapport de 2011-2012 stipule que :
L'aide au développement officielle du Canada favorise l'avancement des
objectifs de la politique étrangère de notre pays : 1) améliorer les perspectives
économiques au moyen d'un engagement international; 2) atténuer les risques
en matière de sécurité; et 3) promouvoir les principes et les valeurs du
Canada, p. ex. la liberté, la démocratie, les droits de la personne et la
primauté du droit. À la lumière de ces priorités de la politique étrangère, et
compte tenu de l'objectif général qu'est la réduction de la pauvreté, l'aide
internationale du Canada touche cinq priorités : la sécurité alimentaire; une
croissance économique durable; les enfants et les jeunes; promouvoir la
démocratie; ainsi que la sécurité et la stabilité. (ACDI, 2012c, 1)
Bien que le rapport précise que l’aide respecte les objectifs de la politique étrangère
canadienne, il ne décortique pas la relation entre les objectifs de l’aide, comme la
37
réduction de la pauvreté, et les objectifs plus généraux de la politique étrangère
canadienne, comme la recherche des possibilités économiques. Néanmoins, le rapport
donne un signal clair que le gouvernement canadien considère l’aide comme un outil lui
permettant de poursuivre ses intérêts nationaux.
Les écarts conceptuels sont un autre problème découlant de l’incohérence (voir
Picciotto, 2005a, 12; Barry, King, et Matthews, 2010). Dans son examen de la
coopération pour le développement du Canada, le CAD-OCDE a constaté que les
décideurs canadiens interprétaient la CPD de deux façons. La première est que la
coopération pour le développement est conforme à la politique étrangère. Selon cette
interprétation, l’accent est mis sur les répercussions des politiques de développement
sur les politiques étrangères, plutôt que l’inverse (OCDE, 2007, 13). Dans la deuxième
interprétation, les décideurs mettent l’accent sur la cohérence interne comme un
mécanisme visant à accroître l’efficacité de l’aide (OCDE, 2007, 31). Cette
interprétation implique que l’ACDI améliore la cohérence « entre ses partenariats et ses
programmes bilatéraux » (OCDE, 2007, 31). En vue d’accroître la compréhension et la
connaissance de la CPD au sein du gouvernement, le CAD-OCDE a demandé (1) un
engagement politique de haut niveau envers la CPD, y compris les exigences pour tous
les ministères et organismes; (2) l’établissement d’objectifs stratégiques
interministériels; (3) une meilleure compréhension du développement dans les
principaux ministères et une capacité accrue de faciliter davantage la CPD (OCDE,
2012, 37).
La mesure dans laquelle la création du MAECD corrigera les principaux problèmes à la
source de l’incohérence au Canada, à savoir ceux qui ont entraîné une incohérence
politique, institutionnelle, voulue et non voulue, reste à établir. L’annonce de la fusion de
l’ACDI et du MAECI ne faisait pas mention d’un cadre stratégique connexe. Le passé
regorge d’exemples d’un manque évident d’engagement politique pour établir un tel
cadre. Comme le souligne Adam Chapnick, il y a un manque de volonté politique au
Canada en matière de développement et l’établissement d’un cadre de développement
général devient ainsi une priorité. Il mentionne aussi que le portefeuille de l’aide au
développement n’a jamais été une priorité des gouvernements des deux dernières
décennies, contrairement à d’autres pays, comme le Royaume-Uni, où le soutien du
développement fait partie du programme de tous les partis. De plus, la politisation de
l’aide canadienne limite la planification stratégique à long terme (Chapnick, 2012, 307–
315).
38
Des solutions institutionnelles pour améliorer la
cohérence des politiques en matière de développement
Les critiques ont proposé divers moyens pour améliorer la CPD du Canada; des
moyens surtout axés sur la structure institutionnelle du gouvernement et sur le meilleur
moyen d’aborder les problèmes de cohérence et de coordination. Voici quelques
solutions proposées : la fusion de l’ACDI et du MAECI pour assurer une meilleure
cohérence, la précision de la division du travail entre le MAECI et l’ACDI, et la mise sur
pied d’un organisme d’aide plus autonome, similaire au Centre de recherches pour le
développement international31 (Weston et Pierre-Antoine, 2003; Canada, 2007;
Gulrajani, 2010, 44; Carin et Smith, 2010, 10–11; Johnston, 2010; Brown, 2011, 473;
Greenspon, 2010, 83).
Bien que de nombreux critiques conviennent que l’approche canadienne en matière de
développement et que les institutions qui en sont responsables doivent changer, il
faudra de nombreuses années avant que le MAECD soit mis sur pied et entièrement
fonctionnel. Bien que le MAECD puisse être en mesure d’améliorer la cohérence des
politiques, la composition institutionnelle est seulement un moyen de maximiser la CPD.
D’autres facteurs sont essentiels. En effet, comme le souligne Gulrajani (2012, 55–56)
dans son analyse comparative de l’aide canadienne, norvégienne et britannique, le
leadership, un soutien politique multipartite et une vision cohérente pour un
développement international progressif peuvent être des facteurs importants. En
l’absence d’un cadre de développement général qui priorise le développement, il n’y a
aucune garantie que la fusion de l’ACDI et du MAECI accroîtra la CPD. Certains
critiques suggèrent que la fusion entraînera la priorisation des objectifs de la politique
nationale qui nuisent aux politiques de développement (Gulrajani, 2010, 43; Smillie,
2004, 19).
Une vision cohérente : améliorer la cohérence
interne et la cohérence au sein d’un pays
Un cadre de développement général pourrait permettre d’articuler une vision à long
terme en ce qui concerne le rôle du Canada sur le plan du développement international,
d’indiquer qui est responsable de quoi au sein des ministères et organismes
gouvernementaux, et de promouvoir la cohérence interne et horizontale. Grâce à un tel
cadre, le gouvernement et la population auraient une indication claire de l’approche du 31
Le Centre de recherches pour le développement international est une société d’État sans lien de dépendance.
39
Canada à l’égard du développement, de ses partenariats, et de ses contributions. Pour
assurer sa production, le gouvernement aurait à y consacrer temps et ressources, afin
d’y réfléchir et d’expliquer les éléments de base de son engagement avec les pays en
développement.
Un cadre de développement stratégique permettrait d’améliorer la cohérence interne de
l’ACDI, l’efficacité de l’aide et la transparence. Un cadre qui propose une base concrète
pour les priorités et la planification à long terme offrirait la prévisibilité et l’uniformité
nécessaires aux ministères et organismes gouvernementaux fournissant l’aide, afin
d’accroître leur expertise, de déterminer les leçons apprises et, en fin de compte,
d’améliorer l’efficacité de l’aide. Même si, comme le souligne le CAD-OCDE, le
gouvernement devrait consacrer temps et ressources à cette initiative, il faut qu’il
définisse comment les priorités, les partenariats, les procédures, les programmes et les
projets fonctionnent ensemble, de manière cohérente, pour permettre au Canada
d’atteindre ses objectifs en matière de développement. Un cadre de développement
général pourrait préciser comment toutes ces pièces s’emboîtent. En outre, il pourrait
servir de mécanisme essentiel pour améliorer la cohérence. Enfin, un tel cadre
améliorerait la transparence des priorités canadiennes en matière d’aide et deviendrait
un outil de mobilisation de la population.
De plus, un cadre de développement stratégique permettrait au gouvernement d’aller
au-delà du concept d’APG sur lequel il met l’accent. Par CPD, on entend, du moins en
partie, l’évaluation systématique des répercussions des politiques autres que les
politiques d’aide sur les résultats du développement (OCDE, 2012, 11). À cette étape,
le Canada ne dispose d’aucun moyen officiel pour réaliser une telle évaluation. Un
cadre de développement représenterait un point de départ. S’il est élaboré en
partenariat avec d’autres ministères et organismes et appliqué à ceux-ci, un cadre de
développement général permettrait de définir les chaînes de responsabilité et la
responsabilité de l’engagement du Canada à l’égard des pays en développement. Il
contribuerait aussi à dissiper les idées fausses sur le rôle des différents ministères et
organismes gouvernementaux chargés de l’aide canadienne et, de manière plus
élargie, la relation du Canada avec les pays en développement. Une approche
collaborative en ce qui a trait à l’élaboration du cadre s’avère essentielle pour garantir
une approbation à l’échelle du gouvernement. En outre, elle permettra d’acquérir une
expertise à l’interne sur le développement à l’échelle des ministères et des organismes.
En effet, parmi les recommandations du CAD-OCDE dans son examen par les pairs de
2012, on suggérait au Canada d’accroître sa capacité d’analyse des répercussions des
politiques nationales sur les pays en développement (OCDE, 2012, 11). Une approche
40
de collaboration contribuerait aussi à former des relations de travail concernant les
objectifs communs de tous les intervenants.
Conclusion : quelle vision?
Bien que les universitaires et les analystes des politiques s’accordent sur la nécessité
d’un cadre de développement général, les opinions diffèrent sur son contenu. Barry
Carin et Gordon Smith (2010, 9) suggèrent que les valeurs canadiennes doivent être
ouvertement exprimées dans la politique d’aide du Canada, ce qui traduirait un certain
degré de cohérence entre les politiques des divers ministères, surtout le MAECD et le
ministère de la Défense nationale. De son côté, Liam Swiss demande un « projet
national » sur la coopération pour le développement plus ambitieux qui s’harmonise aux
donateurs novateurs. En plus d’y inclure des valeurs canadiennes partagées, il milite
pour l’ajout de caractéristiques comme un engagement interministériel sur le
développement, l’adoption du multilatéralisme, ainsi qu’une volonté politique et un
soutien public plus importants (Swiss, 2010, 6–7).
En reconnaissant que la consolidation de la coopération pour le développement du
Canada signifie de renforcer l’ensemble des politiques et des programmes du
gouvernement, Morton (2009, 1, 6–7) suggère que la LRADO de 2008 puisse servir de
point de départ pour un cadre de développement général. Toutefois, Brown (2011, 481)
avertit que cette Loi manque de substance. De plus, elle ne donne aucun mandat légal
à l’ACDI ni à aucun autre ministère, comme c’est le cas des lois dans les autres pays
(Gulrajani 2010, 45). Il en est ainsi parce que la LRADO définit les dépenses de
développement en fonction de l’APD et des dépenses liées aux catastrophes naturelles
(ce ne sont pas toutes les activités menées par l’ACDI qui sont admissibles à l’APD).
Pour l’exercice financier 2009-2010, la LRADO a couvert 90,2 % des investissements
du Canada dans les pays en développement (ACDI, 2013).
Le présent rapport ne donne pas une vision détaillée du cadre de développement du
Canada, bien que les auteurs supposent qu’une telle vision porterait sur les
engagements nationaux et internationaux du Canada en matière de coopération pour le
développement, comme le programme d’efficacité de l’aide internationale et la LRADO.
Peu importe la forme qu’il prend, il est essentiel d’adopter un cadre de développement
général sur l’engagement du Canada dans les pays en développement. Les principaux
éléments de ce cadre sont la justification et la vision de l’aide et de l’engagement du
Canada dans les pays en développement, la précision du rôle des différents partenaires
et politiques, et l’orientation de l’ensemble du gouvernement canadien. Un tel cadre
pourrait permettre au Canada de démontrer efficacement son engagement envers le
41
développement mondial et servir de base pour ses relations avec les pays en
développement.
La CPD est une question complexe et un certain nombre de défis doivent encore être
relevés. Depuis près de dix ans, le gouvernement canadien n’a jamais démontré sa
volonté ni sa capacité à allouer le temps et les ressources nécessaires pour améliorer
la CPD et adopter un cadre initial à cette fin. La fusion de l’ACDI et du MAECI est une
porte ouverte sur le changement. Alors que le gouvernement va de l’avant avec sa loi
pour régir le MAECD, les questions sur la CPD prendront sans doute l’avant-scène.
42
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