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NOTE JURIDIQUE SEPTEMBRE 2013

Assemblée des Communautés de France 1/1

Analyse du projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles Assemblée nationale Première lecture – séance publique

Suite à l’adoption en première lecture par l’Assemblée nationale du projet de loi de modernisation de l’action publique et d’affirmation des métropoles, un texte profondément modifié est transmis au Sénat pour une deuxième lecture. La Haute assemblée commencera l’examen du texte à la commission du développement durable (saisie pour avis) le mardi 17 septembre 2013. Le texte sera par la suite examiné par la commission des lois (saisie sur le fond) à partir du mercredi 18 septembre. Il devrait être débattu en séance publique à partir mercredi 2 octobre 2013.

LES PRINCIPALES DISPOSITIONS DU TEXTE

1. L’intégration intercommunale

- l’intérêt communautaire défini, dans les communautés de communes, par le conseil communautaire

- 3 compétences optionnelles sur 6, au lieu d’1 sur 6 dans les communautés de communes

- création d’un coefficient de mutualisation des services

- transfert des agents à la communauté en cas de création d’un service commun

- prise en compte du remboursement des services communs dans le calcul du CIF

- service commun possible entre communauté et CIAS

- transfert automatique du pouvoir de police spéciale de la circulation et du stationnement

- suppression de l’obligation de ventilation des comptes administratifs par commune

- modification des compétences des communautés urbaines

- création de pôles d’équilibre et de coordination territoriaux

- décentralisation et dépénalisation du stationnement

- transfert de la compétence de gestion des milieux aquatiques et de lutte contre les inondations

2. Le volet gouvernance territoriale

- la création du Haut conseil des territoires et des CTAP

- la clause générale de compétence restituée aux départements et aux régions

- la désignation de chefs de file

- le remplacement de la CCEN par le comité national d’évaluation des normes (CNEN)

3. Le volet métropole

- la création de la métropole du Grand Paris sous la forme d’un EPCI

- rationalisation de la carte intercommunale en grande couronne

- transformation de la communauté urbaine de Lyon en métropole (collectivité territoriale à statut particulier)

- création de la métropole d’Aix-Marseille-Provence

- transformation automatique d’un certain nombre de communautés en métropoles (EPCI à fiscalité propre)

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LISTE DES AMENDEMENTS ADCF

1. L’intégration intercommunale

Amendements proposés par l’AdCF et adoptés en première lecture :

- élargissement des compétences optionnelles des communautés de communes

- intérêt communautaire défini par le conseil communautaire dans les communautés de communes

- possibilité offerte uniquement aux communes centre des métropoles et des communautés urbaines de gérer des services communs

- transformation des pôles ruraux d’aménagement et de coopération en pôles de coordination territoriale

- mutualisation des services fonctionnels entre CIAS et communauté

- dans le bloc de compétences économie des communautés urbaines, remplacer la création d’OT par le transfert de la politique du tourisme

- suppression de l’obligation faite aux communautés de ventiler leur budget par commune membre

- modification du coefficient d’intégration fonctionnelle

Amendements qui pourraient être proposés en deuxième lecture :

- revoir le mode de calcul du coefficient de mutualisation des services

- association des communautés d’agglomération à l’élaboration des schémas régionaux et départementaux

- suppression de la compétence gestion des milieux aquatiques pour les autres communautés

- fusion des statuts CA/CU

- pôles de coordination territoriale : revoir l’échelle de création, la procédure de fusion, les compétences dévolues à ces groupements, échelle possible de contractualisation

2. Le volet gouvernance territoriale


- possibilité d’intégration du SDTAN au sein du SRADT

- création du schéma régional de l’intermodalité

- rapport du Gouvernement sur la simplification du nombre de schémas thématiques

- supprimer le chef de file départemental pour le numérique

- limiter la représentation des EPCI aux seules communautés au sein des CTAP


- rééquilibrage de la composition du Haut conseil en faveur des intercommunalités

- redéfinir les règles de majorité pour l’adoption des schémas régionaux de l’intermodalité

3. Le volet métropole


- transformation automatique en métropole

- DGF territoriale et unification fiscale à la majorité qualifiée des communes dans les métropoles

- transfert de l’ensemble de la compétence politique touristique aux métropoles

- rapport gouvernemental analysant les modalités possibles d’une élection à l’échelle de l’intercommunalité, en 2020, de tout ou partie des élus de la métropole

- élection d’une partie des conseillers métropolitains à l’échelle métropolitaine en 2020

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- modification des dispositions applicables à l’Ile-de-France

- compétence voirie des départements transférée aux métropoles à partir de 2017, à défaut de conventionnement

- revoir la rédaction des dispositions relatives à l’élection à l’échelle métropolitaine en 2020

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1. L’INTEGRATION COMMUNAUTAIRE

a. L’évolution des compétences des communautés de communes (art. 35 B)

Suite au dépôt d’un amendement par Estelle Grelier, Rémi Pauvros et Michel Lesage, les communautés de communes ne devraient plus exercer au moins une compétence optionnelle parmi une liste de six, mais trois sur six. Selon l’Observatoire de l’AdCF, une très large majorité des communautés atteignent déjà cette exigence.

Ces mêmes députés, ainsi que Dominique Potier, ont permis l’adoption d’un amendement visant à faire définir l’intérêt communautaire, dans les communautés de communes, par les deux tiers des membres du conseil communautaire. Il s’agirait ici d’un alignement du régime des communautés de communes sur celui applicable aux autres groupements urbains.

b. La mutualisation des services

Le coefficient de mutualisation des services (art. 35 A)

Ce projet de loi ne prévoyait à l’origine aucune disposition ayant trait à la mutualisation des services. En revanche, le projet de loi de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale (volet n°3 des projets de texte portant sur la décentralisation) prévoyait à son article 39 la création d’une dotation de mutualisation qui aurait correspondu à 10% de la DGF des communautés. Cette dotation aurait varié en fonction d’un « coefficient intercommunal de mutualisation ».

Les sénateurs ont décidé de remonter cette disposition dans le projet de loi faisant l’objet de la présente note mais en la modifiant sensiblement.

Il s’agirait selon les dernières dispositions votées par les députés en première lecture d’un « coefficient de mutualisation des services » égal au rapport suivant :

Rémunération de l’ensemble des personnels affectés au sein de services ou parties de services fonctionnels employés par la communauté (y compris les agents transférés ou mis à disposition)

Rémunération de l’ensemble des personnels affectés au sein de services ou parties de services fonctionnels employés par les communes membres et la communauté

Il s’agit donc d’un coefficient de mutualisation des services fonctionnels au sens large, incluant les dépenses de rémunération des personnels des services communs, des agents mis à disposition dans le cadre de l’article L. 5211-4-1 du CGCT mais également des agents transférés. Toutefois, au terme de l’article L. 5211-4-2 du CGCT, les services fonctionnels ne peuvent être mutualisés que dans le cadre de services communs. De ce fait, l’inclusion dans le calcul de ce coefficient des agents mis à disposition en vertu de l’article L. 5211-4-1, interroge.

Par ailleurs, alors que la proposition gouvernementale ne prévoyait d’impacter que la seule DGF des communautés, les députés ont repris la disposition votée par les sénateurs visant à établir un rapport dans les six mois suivants la promulgation de la loi évaluant les conséquences financières de la prise en compte de ce coefficient dans le calcul de la DGF des communautés mais également, depuis le vote à l’Assemblée, de leurs communes membres.

Les services communs (art. 39)

Deux types de services communs pourraient être créés :

- entre une communauté et une ou plusieurs de ses communes membres, « en dehors des compétences transférées ». On peut déduire de cette dernière expression qu’un service commun pourra être créé pour les services fonctionnels mais également pour mutualiser les services des communes sans qu’il y ait eu un transfert de compétence à la communauté1.

- entre une communauté et un établissement public dont elle est membre ou bien le CIAS qui lui est rattaché, pour « assurer des missions fonctionnelles ». Selon l’article L. 5111-1-1 du CGCT, les services fonctionnels se définissent comme « des services administratifs ou techniques concourant à l’exercice des compétences des collectivités intéressées sans être directement rattachés à ces compétences ». Il s’agira par exemple des services d’entretien des bâtiments ou bien encore des services d’accueil, etc.

Cet article apporte une définition plus précise des missions pouvant être confiées à un service commun : exercice de missions opérationnelles ou fonctionnelles en matière de gestion du personnel, gestion administrative et financière, informatique, expertise juridique, expertise fonctionnelle et instruction des projets de décision prises par les maires au nom de la commune ou de l’Etat (état civil notamment). 1 Dans la plupart des cas, cet outil est plutôt utilisé pour préparer un transfert de compétence à venir.

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Alors que les sénateurs avaient permis que ces services puissent être gérés par une commune membre, les députés ont strictement encadré cette possibilité à la demande de l’AdCF. Au final, le principe d’une gestion par la communauté demeure mais par dérogation, dans les seules métropoles et les communautés urbaines, le service commun pourrait être géré par la commune centre, « dans le cadre d’une bonne organisation des services et dès lors que cela correspond à la solution la plus économique ». L’autorité de gestion se révèle être déterminante puisque les agents affectés en totalité à un service commun lui seront automatiquement transférés.

Ces services seraient créés sur la base d’une convention établie entre les différentes collectivités concernées après établissement d’une fiche d’impact décrivant les effets sur les agents de la création d’un service commun. La convention devrait également préciser le nombre d’agents concernés.

Enfin, comme le prévoyait déjà l’article L. 5211-4-2 du CGCT, les remboursements liés à ces services communs peuvent être imputés sur les attributions de compensation. Toutefois, afin d’éviter toute divergence d’interprétation, les députés ont choisi de préciser explicitement que ces inscriptions comptables entreraient dans le calcul du coefficient d’intégration fiscale.

c. Les pouvoirs de police (art. 35, 36, 37 et 38)

L’article 35 a pour objet de préciser la compétence à laquelle il est fait référence pour qu’un président de communauté puisse se voir transférer le pouvoir de police administrative spéciale en matière de déchets (le terme « gestion » est remplacé par « collecte »).

Il prévoit également l’élargissement du pouvoir de police administrative spéciale en matière d'assainissement à la délivrance des dérogations au raccordement aux réseaux publics de collecte et ensemble de la réglementation.

L’article 36 prévoit, quant à lui, la création d'un pouvoir de police administrative spéciale de circulation sur l'ensemble du domaine public routier communal et intercommunal, dans et hors de l'agglomération.

Par conséquent, l’article L. 5211-9-2 du CGCT est modifié afin de permettre un transfert automatique de ce pouvoir de police de la circulation ainsi que du pouvoir de police spéciale pour la délivrance des autorisations de stationnement aux taxis2 aux présidents des communautés compétentes en matière de voirie (même procédure d’accord des maires que celle mise en œuvre en 2011 pour l’assainissement, les déchets et l’accueil des gens du voyage).

d. Suppression de la ventilation budgétaire par commune (art. 44 ter)

L’article L. 5211-39 du CGCT modifié par la loi du 16 décembre 2010 oblige les communautés à communiquer à chaque commune un rapport retraçant l’utilisation des crédits engagés par le groupement dans chacune d’entre elles.

Suite à un amendement déposé par les députés Appéré, Le Bouillonnec, Grelier, Pauvros ainsi que l’ensemble du groupe socialiste, cette disposition serait abrogée.

2 Suite au dépôt d’un amendement par le Gouvernement, la zone de rattachement des autorisations de stationnement sera limitée à l’une des communes membres du groupement.

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e. Les communautés urbaines (art. 40 et 42)

Les députés ont voté conforme l’article 40 du projet de loi qui abaisse le seuil de création des communautés urbaines de 450 000 à 250 000 habitants.

L’article 42 modifie, en outre, la liste des compétences obligatoires des communautés urbaines, comme suit :

groupe de compétences développement économique : transfert de la promotion du tourisme, dont la création d’offices de tourisme et de programmes de soutien et d’aides aux établissements publics d’enseignement supérieur et de recherche et aux programmes de recherche.

groupe de compétences aménagement de l’espace communautaire :

- remplacement de la notion de ZAC par celle d’opérations d’aménagement au sens de l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme ;

- transfert des parcs et aires de stationnement ainsi que du plan de déplacement urbain ;

suppression de la compétence « prise en considération d’un programme d’aménagement d’ensemble et détermination des secteurs d’aménagement au sens du code de l’urbanisme ».

suppression de l’intérêt communautaire en matière de logement.

transfert de la compétence création, aménagement, entretien et gestion des réseaux de chaleur ou de froids urbains. Les députés ont supprimé la disposition relative aux concessions de la distribution publique d’électricité et de gaz ;

transfert de la compétence aménagement, entretien et gestion des aires d'accueil des gens du voyage.

L’article 42 prévoit, enfin, que les communautés urbaines sont consultées lors de l’élaboration, la révision et la modification des schémas et documents de planification en matière d’aménagement, de transports et d’environnement, selon une liste définie par décret en Conseil d’Etat, lorsque ces schémas ont un impact sur le territoire de la communauté. Elles seraient également consultées par leur région pour l’élaboration des CPER.

f. Les pôles d’équilibre et de coordination territoriaux (art. 45 quinquies - sexies)

Les députés ont adopté un amendement du Gouvernement transformant les pôles ruraux d’aménagement et de coopération en pôles d’équilibre et de coordination territoriaux, afin que ces structures soient « un lieu de synthèse » entre espaces urbains et ruraux (extrait de l’exposé des motifs).

Il s’agirait d’un syndicat mixte fermé constitué par des communautés, à l’échelle d’un bassin de vie ou de population. L’introduction de ces échelles dans le projet de loi peut surprendre puisque d’une part la notion de bassin de vie est l’une des orientations que les SDCI doivent prendre en compte pour redéfinir les périmètres des communautés. D’autre part, la notion de bassin de population n’est pas définie par la loi ou utilisée par l’INSEE.

Ce pôle devrait établir un projet de territoire pour le compte et en partenariat avec ses membres, dans les 18 mois suivants sa création. Ce projet définirait les actions qui devraient être conduites par le pôle, pour le compte et au nom de ses membres, en matière de développement économique, d’aménagement de l’espace et de promotion de la transition énergétique. Pour ce faire, des « missions » pourraient être déléguées par les communautés au pôle. Cette structure serait également compétente en matière de SCoT.

Si un pôle venait à exercer les compétences obligatoirement dévolues aux communautés de communes ou d’agglomération, le comité syndical pourrait proposer une fusion de ses membres. Le texte ne précise pas, en l’état, comment devra être appréciée cette exigence lorsque le pôle comprendra à la fois des communautés de communes et des communautés d’agglomération. En effet, les compétences obligatoires de ces deux catégories de groupement diffèrent sensiblement.

Des services unifiés (art. L. 5111-1-1 du CGCT) pourraient être créés entre le pôle et ses communautés membres.

Un conseil de développement et une conférence des maires devraient obligatoirement être constitués.

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Cet article prévoit enfin une transformation automatique des structures porteuses d’un contrat de pays, constituées uniquement d’EPCI à fiscalité propre, sauf délibération contraire de ses membres. En cas d’opposition des deux tiers des communautés représentant la moitié de la population ou l’inverse, les contrats conclus par les structures porteuses de pays seront exécutés jusqu’à leur terme, comme la loi dite « RCT » le prévoyait.

g. Les pôles métropolitains (art. 45 bis A)

Les parlementaires ont modifié en profondeur la définition d’un pôle métropolitain. Alors que la loi fixe aujourd’hui la liste des compétences qui peuvent être transférées à un pôle, les deux chambres ont redéfini l’objet de ces structures comme suit :

ils sont constitués « en vue d’actions d’intérêt métropolitain, afin de promouvoir un modèle d’aménagement, de développement durable et de solidarité territoriale ».

A noter la possibilité de déléguer certaines « actions » (terme plus restrictif que celui de « compétences ») à un pôle métropolitain, en sus des transferts de compétences classiques.

En outre, alors que seuls des groupements à fiscalité propre peuvent aujourd’hui adhérer à un pôle, le projet de loi prévoit qu’à la demande du comité syndical, une région et/ou un département sur lequel se situe le pôle peut en devenir membre.

Les parlementaires ont également modifié le seuil de constitution d’un pôle. Actuellement, les pôles métropolitains regroupent des communautés formant un ensemble de plus de 300 000 habitants et l'une d'entre elles doit en compter plus de 150 000. Selon le projet de loi, il n’y aurait plus qu’un seul critère démographique à prendre en compte : une des communautés membres devrait regrouper plus de 100 000 habitants.

Enfin, les députés ont supprimé la disposition de la loi dite « RCT » qui interdisait la constitution d’un tel pôle en Ile-de-France. Ils ont également permis à la métropole de Lyon d’adhérer à un pôle métropolitain.

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h. Transports et politiques de déplacements (art. 8 bis, 34 bis à 34 quater et 36 bis et ter)

Décentralisation et dépénalisation du stationnement (art. 36 bis et 36 ter)

L’organe délibérant d’une commune, d’un EPCI ou d’un syndicat mixte compétent pour l’organisation des transports urbains, lorsqu’il y est autorisé par ses statuts, pourrait établir une redevance de stationnement. Plusieurs critères seraient fixés par la loi pour établir le barème tarifaire de cette redevance (coûts d’installation, de maintenance et de renouvellement des équipements nécessaires, etc.). Une tarification spécifique pourrait également être instaurée pour certaines catégories d’usagers, dont les résidents.

« En cas d’absence ou d’insuffisance de paiement spontané de la redevance », l’usager devra payer un « forfait de post-stationnement » dont le montant sera également fixé par la collectivité compétente. Son montant ne pourrait excéder le montant maximal de la redevance de stationnement due pour une journée de stationnement. Le produit récolté par ce biais devrait servir à améliorer les transports en commun ou respectueux de l’environnement et la circulation.

Les députés ont voté un principe de neutralité budgétaire pour les finances de l’Etat comme le recommande le Premier ministre dans la lettre de mission adressée aux inspecteurs généraux de quatre administrations de l’Etat chargés par le gouvernement d’étudier les modalités d’entrée en vigueur de la réforme..

Le rapporteur pour avis au nom de la commission Développement durable du Sénat, M. Jean-Jacques Filleul, avait pris l’initiativen au cours de la première lecture, de soumettre la redevance de post-stationnement (considéré comme une redevance pour service rendu) à la TVA qui contribuerait à la neutralité budgétaire de ces mesures pour l’Etat.

Cette éligibilité à la TVA a été écartée par les députés lors de l’examen du texte en juillet 2013 à l’Assemblée nationale. Le gouvernement souhaite par ailleurs rester très vigilant sur le « maintien du dispositif actuel de péréquation », « au profit des communes de moins de 10 000 habitants », avait rappelé le ministre de l’Intérieur, Manuel Valls, le 9 juillet 2013 devant les députés en confirmant le soutien du Gouvernement à cette réforme.

Ces dispositions entreraient en vigueur 18 mois après la promulgation de la loi.

Parmi les pistes d’amélioration possibles préconisées par la mission des inspecteurs généraux dans leur rapport remis au Premier ministre figure celle de l’évolution de la redevance de post-stationnement pour service rendu en une redevance domaniale.

Le schéma régional de l’intermodalité (art. 8 bis)

Les députés ont réintroduit dès ce projet de loi les dispositions relatives au schéma régional de l’intermodalité qui étaient prévues dans le 3ème projet de loi de décentralisation. En l’absence d’une autorité organisatrice de transport unique, il aurait vocation à coordonner l’offre de services, l’information des usagers, la tarification et la billettique.

Ces schémas devraient être établis pour une durée de cinq ans. Ils seraient approuvés par le conseil régional après avis favorable des conseils généraux représentant au moins la moitié de la population régionale et des organes délibérants des autorités organisatrices de la mobilité urbaine représentant au moins la moitié de la population des périmètres de transport urbain concernés. Le schéma devrait également être approuvé par le préfet de région.

Compatibilité du plan de déplacements urbains (PDU) avec le schéma régional de l'intermodalité.

Autres dispositions

Le versement transports pourrait être affecté aux opérations concourant au développement des modes de déplacement non motorisés et des usages partagés des véhicules terrestres à moteur (art. 34 bis al. 4).

Le maire pourrait réserver des emplacements de stationnement pour les véhicules de personnes handicapées, bénéficiant du label « autopartage » ou utilisés pour le covoiturage (art. 34 bis al. 3)

Enfin, l’article 34 ter définit les notions d’autorités organisatrices de transport, d’autopartage et de covoiturage (art. 34 ter).

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i. Milieux aquatiques et lutte contre les inondations (art. 35 B, C, D et E)

Les communautés se verraient obligatoirement transférer la compétence suivante :

« gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations dans les conditions prévues à l’article L. 211-7 du code de l’environnement ».

Cette compétence comprendrait les actions suivantes :

l'aménagement d'un bassin ou d'une fraction de bassin hydrographique ;

l'entretien et l'aménagement d'un cours d'eau, canal, lac ou plan d'eau, y compris les accès à ce cours d'eau, à ce canal, à ce lac ou à ce plan d'eau ;

la défense contre les inondations et contre la mer ;

la protection et la restauration des sites, des écosystèmes aquatiques et des zones humides ainsi que des formations boisées riveraines.

A noter que le nouvel article 35 C offre la possibilité aux collectivités normalement compétentes en la matière, de transférer ou de déléguer tout ou partie de cette compétence à un établissement public territorial de bassin (EPTB). Ces derniers pourraient également définir un projet d’aménagement commun. Après approbation de ce document par la ou les collectivités concernées, celles-ci devraient lui transférer ou déléguer les compétences nécessaires à sa réalisation.

Pour mettre en œuvre ces compétences, les communautés pourront entreprendre l'étude, l'exécution et l'exploitation de tous travaux, actions, ouvrages ou installations présentant un caractère d'intérêt général ou d'urgence, dans le cadre du schéma d'aménagement et de gestion des eaux s'il existe.

Cette nouvelle compétence intercommunale pourrait être financée par l’instauration d’une taxe spéciale annuelle pour la gestion de la prévention des risques d’inondation et de submersion ainsi que d’une taxe pour l’entretien des cours d’eau non domaniaux.

L’article 35 E prévoit, enfin, plusieurs dispositions permettant une mise en œuvre progressive de cette nouvelle compétence pour le bloc local.

Comme l’indique l’auteur de cet amendement, le député Florent Boudié, « dans le cas où les conseils généraux, les conseils régionaux ou leurs groupements exercent cette compétence, cet amendement tend à leur permettre de continuer à l’exercer tant que celle-ci n’a pas été transférée à un établissement public de coopération intercommunale, et ce jusqu’au 1er janvier 2016. Dans le cas où c’est l’État qui exerce cette compétence, il est prévu une période de transition de dix ans avant qu’elle ne revienne aux EPCI ».

j. Gestion des fonds européens (art. 45 quater)

La région pourrait devenir, à sa demande, gestionnaire des programmes européens, soit en qualité d’autorité de gestion, soit par délégation de gestion. En outre, un GIP mis en place par plusieurs régions pourrait gérer des programmes opérationnels interrégionaux. Cette disposition a principalement été adoptée pour le GIP Massif Central.

L’autorité de gestion devrait, en outre, confier aux départements qui en font la demande ou aux structures chargées du pilotage de plans locaux pour l’insertion par l’emploi, tout ou partie des actions relevant du fonds social européen (délégation de gestion dans ce cas).

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2. LE VOLET GOUVERNANCE TERRITORIALE

a. Le Haut conseil des territoires (art. 1AA)

A la demande des associations d’élus locaux, les députés ont réintroduit dans ce texte les dispositions relatives à la création du Haut conseil des territoires (HCT).

Il constituerait le cadre de la « concertation entre l’Etat et les collectivités territoriales ». Il pourrait à cet égard :

être consulté sur la politique du Gouvernement à l’égard des collectivités territoriales et sur la programmation pluriannuelle des finances publiques ;

faire toute proposition de réforme concernant l’exercice des politiques publiques conduites par les collectivités territoriales ou auxquelles celles-ci concourent ;

apporter au Gouvernement son expertise sur les questions liées à l’exercice de leurs compétences par les collectivités territoriales ;

débattre, à la demande du Premier ministre, sur tout projet de loi relatif à l’organisation et aux compétences des collectivités territoriales ;

être consulté sur tout projet de texte réglementaire ou toute proposition d’acte législatif de l’Union européenne intéressant les collectivités territoriales ;

est associé aux travaux d’évaluation des politiques publiques relevant des compétences décentralisées décidés par le Gouvernement ;

demander au Premier ministre de saisir la Cour des comptes, en application de l’article L. 132-5-1 du code des juridictions financières, aux fins d’enquête sur des services ou organismes locaux ou, avec le concours des chambres régionales et territoriales des comptes, d’évaluation de politiques publiques relevant des compétences des collectivités territoriales.

Composition :

présidé par le Premier ministre ou, le cas échéant, le ministre chargé des collectivités territoriales

un vice-président désigné parmi les élus locaux, pour trois ans

la formation plénière (deux réunions par an) est composée de parlementaires (6 de chaque assemblée), de représentants des régions (9), départements (18), communautés (9), communes (18) et du Conseil national de la montagne, ainsi que des présidents du CFL, de la CCEN, de la CCEC et du CSFPT

la formation permanente est présidée par le vice-président et composée de parlementaires (2 de chaque assemblée), de représentants des régions (2), départements (4), communautés (2) et communes (4), ainsi que des présidents du CFL, du CNEN, de la CCEC et du CSFPT.

Le comité des finances locales (CFL) et le conseil national d’évaluation des normes (CNEN) deviendraient des formations spécialisées du HCT. Plus globalement, ce dernier se substituerait aux commissions et organismes nationaux composés exclusivement de représentants de l’Etat et des collectivités territoriales.

Un observatoire de la gestion publique locale serait placé auprès de cette instance. Il serait chargé de collecter et de traiter des données, ainsi que d’évaluer des politiques publiques. Il pourrait également réaliser des missions d’expertise et d’audit à la demande des collectivités ou du HCT.

b. La clause générale de compétence et la désignation de chefs de file (art. 1 A-3)

L’article 1er A rappelle que les communes, départements, régions et collectivités à statut particuliers s’administrent librement et ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon. Cette disposition reprend les dispositions de l’article 72 de la Constitution mais en y ajoutant les EPCI à fiscalité propre. Cet ajout interroge sur la constitutionnalité d’une telle diposition.

L’article 1er B vise également à rappeler l’autonomie financière des collectivités prévue par la Constitution.

Comme cela avait déjà été adopté au Sénat, la c lause générale de compétence est de nouveau octroyée aux départements et régions. Les conseils généraux et régionaux règlent par leurs délibérations les affaires, respectivement, des départements et des régions.

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Les députés ont, par ailleurs, voté la création d’un nouvel article permettant à l ’Etat de déléguer certaines de ses compétences à une collectivité territoriale ou à une communauté qui en ferait la demande. Dans ce cas, le délégataire agirait au nom et pour le compte de l’Etat. Le projet de loi cite plusieurs exemples de domaines qui pourraient faire l’objet de telles délégations : la culture, l’audiovisuel, la politique de l’eau, l’orientation professionnelle ou bien encore la santé ou le scolaire.

L’article 3 du projet de loi prévoit, enfin, que plusieurs échelons de collectivités seraient désignés chefs de f i le3 :

la région en matière d’aménagement et de développement durable du territoire, de développement des réseaux de communications électroniques et de leurs usages, de la protection de la biodiversité, de climat et d’énergie, de développement économique, de soutien à l’innovation, d’internationalisation des entreprises, d’organisation de l’intermodalité et de complémentarité entre les modes de transports, et de soutien à l’enseignement supérieur et à la recherche.

le département pour l’action sociale et le développement social, l’autonomie des personnes et la solidarité des territoires.

la commune, ou la communauté compétente, en ce qui concerne la mobilité durable.

Les députés ont donc sensiblement modifié les « chefs de filât » attribués à chaque échelon – notamment la suppression du numérique pour les départements et l’articulation des différentes compétences de proximité pour le bloc local.

3 Selon les dispositions du projet de loi, le chef de file serait chargé d’organiser les modalités de l’action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics dans un domaine donné.

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c. La création de conférences territoriales de l’action publique (art. 4-8 et 9 bis B)

En propos liminaire, l’article 2 bis prévoit une simplification des modalités d’adoption du schéma directeur territorial d’aménagement numérique. En effet, lorsque le SRADT comprendrait un volet consacré au développement numérique, celui-ci tiendrait lieu de SDTAN. Les députés ont refusé d’étendre cette disposition au SRCAE et au SRCE considérant que la procédure d’élaboration de ces documents était trop différente de celle prévue pour le SRADT.

L’article 9 bis A prévoit également que dans les six mois suivants la promulgation de la loi, le Gouvernement devrait présenter un rapport sur les possibi l i tés de rat ional isat ion et de regroupement des di f férents schémas régionaux et départementaux en matière de développement économique, d’aménagement de l’espace, de transport et mobilité, d’environnement, d’énergie et d’aménagement numérique.

Compétences de la CTAP

La CTAP aurait vocation à « favoriser un exercice concerté des compétences des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics ». Dans ce cadre, elle pourrait rendre des avis sur tous les sujets relatifs à l’exercice des compétences et toutes les politiques publiques nécessitant une coordination ou une délégation de compétences entre différents niveaux de collectivités territoriales et de leurs groupements.

Plus précisément, la région et les départements devraient établir des projets de « conventions territoriales d’exercice concerté d’une compétence » dans chacun des domaines pour lesquelles ils seraient désignés chefs de file4. Il ne s’agirait que d’une faculté pour le bloc local dans les domaines pour lesquels il est chef de file. Ces conventions devraient prévoir les délégations de compétences possibles, la création de services unifiés ainsi que les modalités de coordination financière.

Le projet de convention serait débattu au sein de la CTAP puis soumis aux collectivités concernées par sa mise en œuvre.

4 Si la région ou le département ne proposait pas un projet, aucune délégation de compétence ne pourrait être organisé et tout cumul de subventions de la région et d’un département serait interdit (sauf ceux prévus dans les CPER et les projets dont la maîtrise d’ouvrage relève de l’Etat).

Ces dernières seraient invitées à l’approuver dans un délai de trois mois. Si la collectivité ne la signe pas au terme de ce délai, elle ne pourra, dans ce domaine, bénéficier d’aucune délégation de compétence, ni de subventions de fonctionnement ou d’investissement de la région ou d’un département, sauf ceux prévus dans les CPER.

Enfin, sa participation minimale en tant que maître d’ouvrage à tout projet relevant de ce domaine de compétence serait porté à 30% du montant total des financements apportés par les personnes publiques.

Par ailleurs, lorsqu’une collectivité signataire n’aura pas mis en œuvre une mesure prévue dans la convention dans les délais qui lui auront été impartis, elle ne pourra pas bénéficier d’un cumul de subventions départementales et régionales (en dehors des opérations prévues dans les CPER).

Lorsque le département ou la région sera chargé d’établir un schéma régional ou départemental relevant d’un domaine pour lesquels ils seraient chefs de file, ce schéma pourrait être fusionné avec la convention territoriale.

Le préfet de région participerait à la réunion de la CTAP lorsqu’elle devrait émettre un avis sur une délégation de compétence de l’Etat vers une ou plusieurs collectivités. Il pourrait également participer aux autres réunions s’il le demande.

Elle pourrait solliciter l’avis de toute personne ou de tout organisme.

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Composition de la CTAP

En seraient membres :

le président du conseil régional qui serait également le président de la CTAP ;

les présidents des conseils généraux de la région ;

les présidents des communautés de plus de 30 000 habitants ;

un représentant par département des communautés de moins de 30 000 habitants ;

un représentant par département des communes de

plus de 30 000 habitants ;

un représentant par département des communes entre 3 500 et 30 000 habitants ;

un représentant par département des communes de moins de 3 500 habitants ;

un représentant des collectivités des territoires de montagne, le cas échéant.

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Auvergne 29 1 4 7 4 4 4 4 1

Champagne Ardenne 30 1 4 8 4 4 4 4

1

Corse 14 1 2 2 2 2 2 2 1

Franche Comté 28 1 4 6 4 4 4 4 1

Limousin 21 1 3 4 3 3 3 3 1

Pays de la Loire 50 1 5 24 5 5 5 5

Picardie 35 1 3 19 3 3 3 3

Centre 42 1 6 11 6 6 6 6

PACA 58 1 6 26 6 6 6 6 1

Aquitaine 44 1 5 17 5 5 5 5 1

Midi Pyrénées 56 1 8 14 8 8 8 8 1

Rhône Alpes 77 1 8 35 8 8 8 8 1

Bretagne 45 1 4 24 4 4 4 4

Ile-de-France 100 1 8 59 8 8 8 8

Alsace 22 1 2 10 2 2 2 2 1

Poitou Charente

31 1 4 10 4 4 4 4

Haute Normandie 19 1 2 8 2 2 2 2

Basse Normandie 22 1 3 6 3 3 3 3

Bourgogne 30 1 4 8 4 4 4 4 1

Nord-Pas-de-Calais 34 1 2 23 2 2 2 2

Lorraine 38 1 4 16 4 4 4 4 1

Languedoc-Roussillon 45 1 5 18 5 5 5 5

1

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d. Le conseil national d’évaluation des normes (art. 1 ABA)

Réintroduisant dans ce projet de loi les dispositions d’une proposition de loi déposée par les sénateurs Gourault et Sueur, les députés ont validé le remplacement de la CCEN par le CNEN qui s’autonomiserait par rapport au comité des finances locales.

Comme jusqu’à présent, le CNEN devrait être consulté sur l’impact technique et financier des projets de textes réglementaires créant ou modifiant des normes applicables aux collectivités. Cette saisine obligatoire a été élargie à l’ensemble des textes législatifs. Pour des questions de délais, les députés ont rejeté la disposition qui avait été adoptée par les sénateurs selon laquelle le Gouvernement devrait saisir le conseil de ses projets d’amendements sur un texte.

Le conseil pourra également émettre, à la demande du Gouvernement, un avis sur des projets d’acte de l’Union européenne ayant un impact technique ou financier sur les collectivités (disposition déjà applicable à la CCEN).

S’agissant des propositions de loi, le président de l’assemblée concernée pourrait soumettre pour avis ces textes au CNEN.

L’une des avancées soulignées par les députés réside dans l’auto-saisine possible du conseil de tout projet de norme technique résultant d’activités de normalisation ou de certification ayant un impact technique ou financier sur les collectivités.

Autre nouveauté, le CNEN pourrait être saisi d’une demande d’évaluation d’une norme déjà applicable aux collectivités par le Gouvernement, le Parlement ou par les collectivités elles-mêmes. Une capacité d’auto-saisine lui serait également offerte dans ce domaine.

Il pourrait également proposer des mesures d’adaptation des normes réglementaires en vigueur si elles entrainent pour les collectivités des conséquences matérielles, techniques ou financières manifestement disproportionnées au regard des objectifs poursuivis.

Les avis rendus par le CNEN seraient publiés au Journal officiel et annexés à l’étude d’impact des projets.

La commission d’examen des règlements fédéraux relatifs aux équipements sportifs deviendrait une formation restreinte du CNEN. En cas d’avis défavorable de la commission sur les projets de règlements relatifs aux

équipements sportifs, les fédérations compétentes disposeraient d’un délai de deux mois pour en proposer un nouveau.

Le CNEN serait composé de deux députés et deux sénateurs, quatre représentants des régions et d’autant de conseillers départementaux, cinq représentants de communautés, dix conseillers municipaux et neuf représentants de l’Etat.

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3. LE VOLET METROPOLE

Le cas de l’Ile-de-France

Le projet de loi initial prévoyait l’achèvement de la carte intercommunale d’Ile-de-France et l’élaboration d’un schéma régional de coopération intercommunale avant le 28 février 2015. Afin d’éviter la constitution de communautés composées de peu de communes, il était proposé que les communautés situées dans les départements de la petite couronne regroupent a minima 300 000 habitants. Pour les autres groupements à fiscalité propre situés dans l’unité urbaine de Paris, le seuil était fixé à 200 000 habitants.

En complément, le Gouvernement avait prévu la création, au 1er janvier 2016, d’un syndicat mixte dénommé « métropole de Paris » composé de la ville de Paris et des communautés situées dans l’unité urbaine de Paris.

Si les sénateurs n’avaient finalement pas trouvé un accord sur l’avenir institutionnel de l’Ile-de-France en séance publique, les membres de la commission des lois avaient proposé la création, au 1er janvier 2017, d'un syndicat mixte fermé dénommé "Grand Paris Métropole" composé de :

Paris ;

des communautés entièrement incluse dans l'unité urbaine de Paris ;

des communautés comprenant une ou plusieurs communes de plus de 25 000 habitants dans cette unité urbaine.

Cette structure aurait été principalement compétente en matière de logement et d’aménagement.

Après présentation d’un nouvel amendement par le Gouvernement, les députés se sont prononcés, en première lecture, en faveur d’une solution plus radicale, substituant à l’ensemble des groupements de la petite couronne un EPCI à statut particulier dénommé « La métropole du Grand Paris ».

Ils ont également réintroduit la création d’un fonds de sol idar ité pour les départements de la région I le-de-France à compter du 1er janvier 2014. Contrairement à la version initiale de cet article rédigée par le Gouvernement, les députés ont choisi de renvoyer son montant et les conditions de prélèvement et de répartition à une loi de finances ultérieure.

La création d’une métropole en petite couronne

Le texte prévoit désormais la création, au 1er janvier 2016, d'un « EPCI à statut particulier » dénommé « La métropole du Grand Paris » (art. 12 à 14). Cette structure serait soumise aux dispositions du chapitre du CGCT consacré aux métropoles de droit commun, sous réserve des dispositions qui lui seraient propres.

Afin d’anticiper les conséquences de la création de cette nouvelle structure, « une miss ion de préf igurat ion de la métropole » serait constituée afin d’élaborer un rapport à remettre au Gouvernement avant la fin de l’année 2014. Cette mission serait composé d’un collège d’élus (maires et présidents des communautés de la petite couronne, présidents des conseils généraux d’Ile-de-France, président du conseil régional, président du syndicat mixte d’études Paris métropole) et d’un collège représentant les partenaires socio-économiques.

a. Composition

La métropole du Grand Paris serait composée de :

Paris ;

des communes des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne ;

des communes des autres départements de l’Ile-de-France qui appartenaient au 31 décembre 20145 à une communauté dont au moins une commune se situait dans l’un des trois départements de la petite couronne. En d’autres termes, dès qu’une communauté comprendrait une commune située en petite couronne, l’ensemble de ses communes membres seraient membres de droit de la métropole du Grand Paris ;

la métropole pourrait également fusionner avec les communautés dont au moins une commune membre serait située dans l’unité urbaine de Paris et qui se trouveraient en continuité avec une ou plusieurs communes visées aux deux alinéas précédents, si le conseil communautaire avait délibéré en ce sens avant le 1er août 2014. Si l’organe délibérant du groupement le refusait, une ou plusieurs de ses communes membres pourraient toujours demander leur rattachement à la métropole si elles se situent elles-mêmes dans l’unité urbaine de Paris et si leur territoire est contigu à une commune visée aux deux précédents alinéas.

5 Soit avant la mise en œuvre du schéma régional de coopération intercommunale (cf. paragraphe suivant).

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b. Compétences

La métropole du Grand Paris serait soumise aux dispositions applicables aux métropoles de droit commun, mais il convient de noter qu’elle n’aurait pas la même vocation générale que ces dernières. En effet, les métropoles classiques créées par le projet de loi auraient vocation « à élaborer et conduire ensemble un projet d’aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire afin d’en améliorer la cohésion et la compétitivité et de concourir à un développement durable et solidaire du territoire régional ». La métropole parisienne serait constituée, quant à elle, « en vue de la définition et de la mise en œuvre d’actions d’intérêt métropolitain afin de promouvoir un modèle de développement durable, réduire les inégalités, améliorer la compétitivité et l’attractivité de ses territoires et le cadre de vie de ses habitants ».

Alors qu’une telle disposition n’est jusqu’à présent pas prévue pour les métropoles de droit commun, la mission de préfiguration de la métropole du Grand Paris devrait préparer un projet métropolitain définissant ses orientations générales et comportant un diagnostic général, social, économique et environnemental du territoire métropolitain, des orientations stratégiques pour le développement de la métropole ainsi que des domaines d’intervention prioritaires.

Plus précisément, le texte prévoit que la métropole devrait établir un PCET. Elle devrait également exercer les compétences qui étaient transférées par les communes aux EPCI existants sur son périmètre au 31 décembre 2014. Le conseil de la métropole pourrait restituer tout ou partie de ces compétences aux communes membres s’il le décidait dans un délai de trois mois pour les compétences optionnelles et de deux ans pour les compétences facultatives.

La métropole devrait également exercer toutes les compétences que doivent normalement transférer les communes à une métropole de droit commun. Les députés les ont cependant soumises à la définition d’un intérêt métropolitain, sauf en ce qui concerne les ZAE, les documents d’urbanisme (SCoT, PLU, etc.), en matière d’habitat, de politique de la ville, de lutte contre la pollution de l’air et les nuisances sonores, les actions de MDE, l’élaboration du PCET, les réseaux de chaleur ou de froid urbains et les infrastructures de charge nécessaires à l’usage des véhicules électriques ou hybrides rechargeables.

La métropole du Grand Paris aurait pour vocation de mettre en œuvre des actions en vue de lutter contre la pollution de l’air et favoriser la transition énergétique.

Elle devrait, également, élaborer un plan métropolitain de l’habitat et de l’hébergement, dont la mise en œuvre devrait conduire la métropole à réaliser des programmes d’aménagement et de logement. Dans ce même domaine, la métropole pourrait recevoir délégation de l’Etat, si elle le demande, en matière de :

- attribution des aides au logement locatif social et notification aux bénéficiaires ainsi que d’attribution des aides en faveur de l’habitat privé par délégation de l’Agence nationale de l’habitat ;

- garantie du droit à un logement décent et indépendant, la délégation de tout ou partie des réservations dont le préfet de département bénéficie ;

- procédure de réquisition avec attributaire ;

- gestion de la veille sociale, de l’accueil, de l’hébergement et de l’accompagnement au logement de toute personne ou famille sans domicile ou éprouvant des difficultés particulières d’accès au logement.

La métropole devrait proposer un plan de rationalisation des outils d’aménagement et des syndicats intervenant sur son ressort territorial.

c. La gouvernance de la métropole

Conformément aux règles applicables aux EPCI à fiscalité propre de droit commun, chaque commune disposerait a minima d’un siège. Un siège supplémentaire serait attribué à chaque commune par tranche de 30 000 habitants au-delà de 30 000. Un quart des sièges du conseil de la métropole reviendrait à la ville de Paris.

Ces dispositions devraient également être articulées avec celles de l’article 35 AA du projet de loi (cf. infra).

Ces élus seraient désignés en 2016 conformément à l’article L. 5211-6-2 du CGCT :

dans les communes de plus de 1000 habitants :

a) Si le nombre de sièges attribués à la commune est supérieur ou égal au nombre de conseillers communautaires élus à l'occasion du précédent renouvellement général du conseil municipal, les conseillers communautaires précédemment élus font partie du nouvel organe délibérant ; le cas échéant, les sièges supplémentaires sont pourvus par élection dans les conditions prévues au b ;

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b) S'il n'a pas été procédé à l'élection de conseillers communautaires lors du précédent renouvellement général du conseil municipal ou s'il est nécessaire de pourvoir des sièges supplémentaires, les conseillers concernés sont élus par le conseil municipal parmi ses membres au scrutin de liste à un tour, sans adjonction ni suppression de noms et sans modification de l'ordre de présentation, chaque liste étant composée alternativement d'un candidat de chaque sexe et présentant au moins deux noms de plus que le nombre de sièges à pourvoir. La répartition des sièges entre les listes est opérée à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne ;

c) Si le nombre de sièges attribués à la commune est inférieur au nombre de conseillers communautaires élus à l'occasion du précédent renouvellement général du conseil municipal, les membres du nouvel organe délibérant sont élus par le conseil municipal parmi les conseillers communautaires sortants au scrutin de liste à un tour, sans adjonction ni suppression de noms et sans modification de l'ordre de présentation. La répartition des sièges entre les listes est opérée à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne. Si le nombre de candidats figurant sur une liste est inférieur au nombre de sièges qui lui reviennent, le ou les sièges non pourvus sont attribués à la ou aux plus fortes moyennes suivantes.

dans les communes de moins de 1000 habitants :

Les conseillers métropolitains représentant ces communes seraient désignés dans l’ordre du tableau (maire, premier adjoint, etc.).

d. Le financement de la métropole

La métropole bénéficierait d’une dotation globale de fonctionnement composée d’une dotation d’intercommunalité (fonction de la population et de la moyenne des dotations des anciennes communautés pondérée par leur population) ainsi que d’une dotation de compensation.

Un fonds d’investissement métropolitain, créé par une loi de finances ultérieure, serait également affecté à la métropole.

e. La création de territoires

A l’instar de ce qui est prévu pour la métropole d’Aix-Marseille-Provence, les députés ont prévu que la métropole du Grand Paris serait organisée en terr itoires regroupant chacun au moins 300 000 habitants .

Les communautés existantes au 31 décembre 2014 et répondant à ce critère démographique, constitueraient chacune un territoire. La ville de Paris correspondrait également à un territoire de la métropole. Les autres territoires seraient fixés par décret en Conseil d’Etat, après avis des communes et communautés concernées. L’autorité compétente pour les définir devrait prendre en compte les périmètres des contrats de développement territorial.

Chaque conseil de territoire serait composé :

des conseillers métropolitains désignés par les communes ;

d’autant d’élus supplémentaires que chaque commune désignerait comme conseiller métropolitain.

La moitié des élus du conseil de territoire n’auraient, de ce fait, pas vocation à siéger au sein du conseil de la métropole.

Les présidents des conseils de territoire seraient de droit vice-présidents de la métropole. Le conseil de territoire pourrait également élire en son sein un ou plusieurs vice-présidents, dans la limite de 30% du nombre total de ses membres.

Le conseil de territoire pourrait être saisi pour avis des projets de délibération portant sur des sujets concernant le territoire en question et sur des thématiques précisées dans la loi (développement économique, etc.). Il pourrait également demander l’inscription d’un point concernant son territoire à l’ordre du jour du conseil de la métropole ou bien encore émettre des vœux. La métropole pourrait enfin déléguer au conseil de territoire sa compétence pour passer, exécuter et régler des marchés publics pouvant être passés sans formalités préalables.

Toutefois, l’intérêt majeur des territoires résiderait dans la possibi l i té offerte à la métropole de pouvoir leurs déléguer, sous réserve de leur demande et dans le respect du cadre fixé par le conseil de la métropole, tout ou part ie des compétences qui leurs auront été transférées par leurs communes membres ou bien cel les qui étaient antérieurement exercées par les anciennes communautés. Trois domaines font néanmoins exception à cette règle. Ne pourront, en effet, en aucun cas être déléguées à un territoire les compétences suivantes :

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le SCoT, l’approbation du PLU qui sera élaboré par le conseil de territoire, les opérations d’aménagement visées à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme déclarée d’intérêt métropolitain, la constitution de réserves foncières d’intérêt métropolitain et la détermination des secteurs d’aménagement d’intérêt métropolitain ;

le plan métropolitain de l’habitat et de l’hébergement, les schémas d’ensemble de la politique de l’habitat, du logement et des actions de réhabilitation et de résorption de l’habitat insalubre ;

les plans métropolitains de l’environnement, de l’énergie et du climat ; réalisation d’actions tendant à maîtriser la demande d’énergie, élaboration du PCET.

Chaque territoire percevra une dotation de gestion de la part de la métropole du Grand Paris. La commission d’évaluation des charges de la métropole devra prendre en compte, pour fixer le montant des dotations de gestion des territoires, le montant des charges évalué à deux ans avant la date de création de la métropole.

Au final, ces terr itoires ressembleraient assez sensiblement aux arrondissements de la v i l le de Paris . En effet, un certain nombre de dispositions essentielles sont communes aux deux types de structure :

les territoires ne seraient pas dotés d’une personnalité juridique autonome ;

seuls les agents de la métropole seraient mis à la disposition du territoire « en tant que de besoin » ;

les territoires ne disposeraient pas d’un budget propre ;

le conseil de territoire serait composé de conseillers métropolitains et de conseillers de territoire ;

des délégations de compétences pourraient être organisées auprès du conseil de territoire, sous réserve de son accord. Toutefois, dans le cas des territoires, le conseil doit en faire la demande, contrairement à ce que prévoient les dispositions applicables aux arrondissements ;

le conseil de la métropole pourraitt donner délégation au conseil de territoire en matière de marchés publics.

f. La création d’instances consultatives

Les députés ont prévu la création d’une conférence métropolitaine réunissant les présidents des conseils de territoire, le président de la métropole, le président du conseil régional et les présidents des conseils généraux de la région Ile-de-France. Cette instance aurait pour mission de coordonner les actions des différentes collectivités membres.

Les maires des communes situées dans le ressort de la métropole seraient également invités à se réunir au moins une fois par an au sein de « l’assemblée des maires », pour débattre du programme d’actions et du rapport d’activité de la métropole.

Deux instances de démocratie participative seraient créées : un conseil de développement et une commission métropolitaine du débat public.

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L’achèvement et la rationalisation de la carte intercommunale en grande couronne

Du fait de la création de la métropole du Grand Paris, les députés ont confirmé la suppression des dispositions visant à achever la carte intercommunale dans les Hauts-de-Seine, la Seine-Saint-Denis et le Val-de-Marne.

Toutefois, dans les autres départements de l’Ile-de-France (Seine-et-Marne, Essonne, Yvelines et Val-d’Oise), les communautés dont le siège se situe dans l’unité urbaine de Paris devraient regrouper plus de 200 000 habitants et ne comporter aucune discontinuité ou enclave territoriale.

Même s’il ne concernera pas l’ensemble des départements de la région Ile-de-France, le projet de loi prévoit l’élaboration d’un « schéma régional de coopérat ion intercommunale » pour les quatre départements de la grande couronne.

La commission régionale de la coopération intercommunale (CRCI) serait composée des CDCI de ces quatre départements, dans une formation restreinte particulière. En seraient ainsi membres :

- la moitié des membres élus par le collège des communes de chacune des quatre CDCI, dont deux membres représentant les communes de moins de 2 000 habitants ;

- le quart des membres élus par le collège des communautés de chaque CDCI ;

- la moitié du collège des syndicats mixtes et de communes de chaque CDCI ;

- un conseiller général par département déjà membre de la CDCI ;

- quatre conseillers régionaux déjà membres d’une CDCI.

La procédure d’élaboration du SRCI serait similaire à celle en vigueur dans les autres départements français. Le projet de schéma serait élaboré par les services de l’Etat (le préfet de région sur proposition des préfets de départements), présenté à la CRCI, puis soumis pour avis aux conseils municipaux et communautaires des collectivités concernées.

Le projet de schéma serait ensuite transmis pour avis à la CRCI qui disposerait d’un délai de trois mois pour se prononcer.

La commission pourrait imposer au préfet de région des modifications si celles-ci étaient adoptées à la majorité des deux tiers de ses membres, comprenant l’accord des deux

tiers au moins des représentants de la ou des CDCI concernées.

Le schéma devrait être adopté avant le 28 février 2015 et mis en œuvre avant le 31 décembre 2015. Pour mémoire, le IV de l’article L. 5210-1-1 du CGCT prévoit que dans les autres départements français, les SDCI qui ont été élaborés en 2011 devront être révisés courant 2015.

Calendrier d’adoption et de mise en œuvre du schéma interdépartemental :

Elections municipales Mars 2014

Présentation du projet de schéma devant la CRCI

Avant le 1er septembre 2014

Avis des communes et communautés

3 mois après notification du projet de schéma

Avis de la CRCI sur le projet de schéma

4 mois après transmission des avis des collectivités

Schéma arrêté par le préfet Au plus tard le 28 février 2015

Arrêtés de projet de périmètre Au plus tard le 1er juillet 2015

Avis des conseils municipaux et communautaires

3 mois à compter de la notification

Saisine de la CRCI pour tout projet de périmètre ne figurant pas dans le schéma

3 mois à compter de sa saisine

A défaut d’accord des communes, saisine par le préfet de la CRCI pour avis

1 mois à compter de la saisine

A défaut d’accord des communes, pouvoirs dérogatoires du préfet

Jusqu’au 31 décembre 2015

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Le cas de Lyon et de Marseille

Métropole de Lyon (art. 20 à 29)

Le texte prévoit toujours la création de la métropole de Lyon au 1er janvier 2015, sous la forme d'une collectivité à statut particulier qui se substituera au département, sur son territoire. Les communes situées sur le territoire de la métropole n’en seraient pas « membres » et continueraient à exister6.

La métropole aura pour mission d’élaborer et de conduire un projet d’aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de son territoire afin d’en améliorer la compétitivité et la cohésion.

Les députés n’ont modifié qu’à la marge les dispositions relatives à la métropole de Lyon.

Ils sont, tout d’abord, revenus sur la gouvernance métropolitaine. L’article 29 autoriserait le Gouvernement à préciser, par voie d’ordonnance, les modalités d’élection des conseillers métropolitains à partir de 2020 (prorogation des mandats des élus de la communauté urbaine désignés en mars 2014 jusqu’à cette date). Le conseil de la métropole comprendrait entre 150 et 180 élus au suffrage universel direct, à l’échelle de circonscriptions définies sur des bases essentiellement démographiques.

Les députés ont ensuite modifié les modalités de territorialisation des dépenses et des recettes inscrites au budget du département du Rhône afin de pouvoir les transférer à la métropole. Cette territorialisation serait réalisée par la commission locale pour l’évaluation des charges et des ressources transférées du département du Rhône. Cette évaluation s’appuierait essentiellement sur les comptes administratifs du département du Rhône, même si la commission pourrait, le cas échéant, prendre en compte les engagements hors bilan transférés à la métropole de Lyon par le département. En cas de désaccord, la loi fixerait les périodes de référence à cinq ans pour les dépenses d’investissement et à trois ans pour les dépenses de fonctionnement.

6 Elles pourraient mutualiser les actions de leurs CCAS sous la forme d’un service commun non personnalisé.

Les autres dispositions du texte demeurent inchangées. Des conférences territoriales des maires seraient obligatoirement instituées sur le territoire de la métropole et pourraient être consultées pour avis sur l’élaboration et la mise en œuvre de politiques de la métropole. Elles se réuniraient sur convocation de leur président ou de la moitié de leurs membres.

La conférence métropolitaine constituerait une instance de coordination entre la métropole et les communes situées sur son territoire. Elle devrait proposer un projet de pacte de cohérence métropolitain entre la métropole et les communes afin d’élaborer une stratégie de délégation de compétences en direction des communes. Le pacte serait arrêté par délibération du conseil métropolitain.

La métropole pourrait déléguer aux communes de son territoire ou à leurs établissements publics (ou inversement) la création ou la gestion de certains équipements ou services.

Dans un souci de simplification administrative, seraient créés un service départemental-métropolitain d’incendie et de secours ainsi qu’un centre de gestion unique compétent sur le territoire du département du Rhône et de la métropole de Lyon.

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Métropole d’Aix-Marseille-Provence (art. 30 A à 30)

Les députés ont voté conformes les dispositions qui avaient été adoptées par les sénateurs en première lecture. De ce fait, le texte ne pourra plus évoluer au cours des prochains débats parlementaires.

Le projet de loi fixe les dispositions suivantes :

création d'un EPCI au 1er janvier 20167 dénommé « métropole d’Aix-Marseille-Provence ».

missions : l'ensemble des compétences des anciennes communautés sont transférées à la métropole. Cette dernière exerce en sus l’ensemble des compétences d’une métropole de droit commun.

création obligatoire de territoires dont les ressorts géographiques sont fixés par décret en Conseil d’Etat, « en tenant compte des solidarités géographiques préexistantes ».

Délégations de compétence possibles de la métropole vers les territoires (sous réserve de leur accord), sauf en matière de ZAE, aménagement de l’espace, transports, voirie, PDU, PLH, habitat, politique de la ville, schémas assainissement et eau, marchés d'intérêt national, déchets, PCET, enseignement supérieur et recherche, distribution publique d'électricité et de gaz, réseaux de chaleur ou de froid urbains.

Les services de la métropole sont mis à disposition des territoires « en tant que de besoin ».

création d'une conférence métropolitaine des maires qui peut être consultée pour avis lors de l’élaboration et de la mise en œuvre des politiques métropolitaines.

un conseil de développement devra être constitué et sera consulté sur les principales orientations de la métropole.

par dérogation aux règles applicables aux métropoles de droit commun, un volant de 20% de sièges supplémentaires devra être réparti entre les communes membres de la métropole Aix-Marseille-Provence, à la proportionnelle selon la règle de la plus forte moyenne.

7 Substitution de la métropole aux 6 communautés préexistantes : CU Marseille Provence Métropole, CA du pays d’Aix-en-Provence, CA Salon Etang de Berre Durance, CA du pays d’Aubagne et de l’Etoile, le SAN Ouest Provence et la CA du pays de Martigues.

Cette disposition permettra à l’ensemble des maires du territoire d’être membre du conseil métropolitain.

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Les métropoles de droit commun (art. 31-34)

Modalités de création

En séance publique, les députés ont modif ié assez sensiblement les condit ions de créat ion des métropoles de droit commun.

Alors que les sénateurs n’en avaient fait qu’une faculté ouverte aux communes, les députés ont tout d’abord prévu une transformation automatique des communauté formant un ensemble de plus de 400 000 habitants, dans une aire urbaine de plus de 650 000 habitants. Seraient ainsi concernées les communautés de Toulouse, Lille, Bordeaux, Nice, Nantes, Strasbourg, Grenoble, Rennes, Rouen.

Une première dérogation a été introduite afin de permettre la transformation automatique de la communauté d’agglomération de Montpellier en métropole, en substituant au critère de l’aire urbaine de plus de 650 000 habitants, la présence du chef-lieu de région au sein du périmètre métropolitain.

Les autres communautés non visées par les deux précédentes hypothèses pourront se transformer en métropole si elles se trouvent au centre d’une zone d’emplois de plus de 400 000 habitants8 et si elles exercent les compétences qui doivent être normalement être transférées par les communes à la métropole, à la date d’entrée en vigueur du projet de loi. Pour ce faire, les communes membres devront trouver un accord à la majorité qualifiée et un décret devra venir prononcer la transformation. Ce décret devra prendre en compte « les fonctions de commandements stratégique de l’Etat et les fonctions métropolitaines effectivement exercées sur le territoire de l’EPCI, et son rôle en matière d’équilibre du territoire national ».

A Strasbourg et Lille, les métropoles se dénommeraient respectivement « eurométropole de Strasbourg » et « métropole européenne de Lille », sans que cette qualification ait une incidence juridique ou fiscale.

8 Zones d’emplois de plus de 400 000 habitants en 2009 et non concernées par une transformation automatique en métropole (source Insee) : Roissy-Sud Picardie, Saint-Etienne, Toulon, Créteil, Tours, Nancy, Clermont-Ferrand, Metz, Avignon, Orly, Orléans, Caen, Angers, Brest, Mulhouse, Dijon, Roubaix-Tourcoing, Le Mans, Cannes-Antibes, Le Havre.

Compétences

Les compétences dévolues aux métropoles ont été assez peu modifiées par les députés. Ils ont choisi de leur transférer l’ensemble de la compétence promotion du tourisme et de soumettre les aides apportées par les métropoles à la recherche et à l’enseignement supérieur au respect du schéma que doivent élaborer les régions dans ce domaine. Le texte issu de l’Assemblée nationale ne prévoit plus le transfert de la compétence concession de la distribution publique d’électricité et de gaz.

Comme le prévoyait déjà le texte des sénateurs, toutes les compétences acquises librement par une communauté antérieurement à la création de la métropole seront de plein droit transférées à cette dernière.

En complément des compétences devant être transférées par les communes, les métropoles pourront bénéficier d’une capacité d’appel de compétence :

de l’Etat :

- par délégation à la demande de la métropole : en matière d’habitat

- par transfert à la demande de la métropole : grands équipements et infrastructures, logements étudiants, foyers de jeunes travailleurs

du département : FSL, insertion, jeunes en difficulté, transport scolaire, domaine public routier départemental, promotion à l’étranger, collège, tourisme, développement économique

de la région : lycée et développement économique.

La région devrait prendre en compte la stratégie de développement économique et d’innovation arrêtée par les métropoles sur leur territoire (art. 32 bis).

Enfin, la métropole serait l’autorité organisatrice des compétences qu’elle exerce. Cet amendement a été déposé par le rapporteur du texte au Sénat, René Vandierendonck. Selon son exposé des motifs, cette disposition devrait permettre à la métropole de jouer pleinement son rôle stratégique sur son territoire. Cet amendement propose que celle-ci assure systématiquement la fonction d’autorité organisatrice de réseaux, notamment en matière de voirie, de transports urbains, d’électricité, de gaz, de réseau de chaleur, de communications électroniques, d’eau-assainissement et de collecte et traitement des déchets, dès lors qu’elle est compétente en la matière.

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Cette fonction d’autorité organisatrice comprendrait :

- la définition et la gestion des services publics ;

- la planification et la coordination des interventions sur les réseaux.

Gouvernance

L’article 32 bis A prévoit la remise d’un rapport gouvernemental au Parlement sur le déroulement de l’élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires, dans les six mois suivant le renouvellement général de mars 2014. Une partie de ce rapport devrait être consacrée à la parité dans le cadre de ces élections.

Le nouvel article 35 AA dispose que le conseil métropolitain serait composé « d’un collège de conseillers métropolitains élus au suffrage universel direct et d’un collège de représentants des communes ».

Cette rédaction pose la question de la définition de la notion de suffrage universel direct. L’article 31 (al. 106) prévoit en effet que les élus de la métropole sont dénommés « conseillers métropolitains ». La première phrase de l’article 35 AA signifierait donc que le conseil serait composé de deux conseils, l’un regroupant des élus désignés au suffrage universel direct tandis que l’autre permettrait de représenter les communes. Or, selon la loi dite « RCT », les élus qui seront désignés selon un fléchage des hauts de liste tel que cela est prévu par la loi du 17 mai 2013, seront élus au suffrage universel direct. Les représentants des communes ne seraient donc pas désignés selon cette modalité dans les métropoles. Deux solutions sont donc possibles, soit les élus seront désignés dans l’ordre du tableau, soit les élus métropolitains de ce collège seront désignés par et parmi les conseillers municipaux, comme avant 2014. Une amélioration rédactionnelle sera sans doute nécessaire.

Par ailleurs, selon la seconde phrase de l’article 35 AA, « le nombre de conseillers métropolitains élus au suffrage universel direct est au minimum équivalent au nombre de représentants des communes dans les conditions prévues par le code électoral ».

Cette disposition peut être soumise à interprétation. Toutes les communes doivent-elles être représentées ? Pourraient-elles se regrouper pour désigner un représentant ? Durant les débats parlementaires, Marylise Lebranchu a parlé de « représentants des maires ». Cela

pourrait laisser sous entendre que l’ensemble des communes devront être représentées.

Dans ce cas, le nombre total de conseillers métropolitains devrait être égal au moins au double du nombre de communes membres de la métropole.

S’agissant de la métropole du Grand Paris qui serait a priori soumise à cette disposition, faudrait-il prendre en compte les sièges supplémentaires accordés aux communes qui regroupent plus de 30 000 habitants ?

Le texte prévoit, en outre, la création d’un conseil de développement et d’une conférence métropolitaine qui a pour objet de coordonner les actions de la métropole et de ses communes membres. Il peut y être débattu de tous sujets d’intérêt métropolitain ou relatifs à l’harmonisation de l’action de ces collectivités.

CONTACTS

Nicolas Portier E-mail: [email protected]

Floriane Boulay E-mail: [email protected]

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