POUR USAGE OFFICIEL

FONDS MONETAIRE INTERNATIONAL

Département des finances publiques

AIDE-MÉMOIRE

CÔTE D’IVOIRE

CONTRIBUTION AU PROGRAMME DE RÉFORMES DE L ’ADMINISTRATION DOUANIÈRE

Gilles Montagnat-Rentier, Kalou Doua-Bi, Marcel Steenlandt et Jim Scott

Mars 2008

Le présent rapport contient des conseils et recommandations techniques donnés par les services du Fonds monétaire international (FMI) aux autorités d’un pays membre après réception de leur demande d’assistance technique. Avec l’autorisation écrite des autorités du pays bénéficiaire, ce rapport (dans sa totalité, en partie ou sous une forme résumée) peut être communiqué aux administrateurs du FMI et à leurs services, ainsi qu’aux prestataires d’assistance technique et donateurs extérieurs au FMI. La communication du rapport (dans sa totalité, en partie ou sous une forme résumée) à des parties extérieures au FMI, à l’exception des prestataires d’assistance technique et donateurs, requiert l’autorisation écrite des autorités du pays bénéficiaire et du Département des finances publiques du FMI.

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Table des matières Page

Résumé des recommandations ....................................................................................................7 I. progrès accomplis et priorités pour la poursuite des réformes..............................................11 II. Management et moyens………………………………………………………….....………19 III. Produits pétroliers…………………………………………………………………….......33 . IV. Procédures de dédouanement. ………………………………………………………… 45 V. Transit douanier.....................................................................................................................50 VI. Valeur en douane………………………………………………………………………......53 VII. Gestion des exonérations ………………………………………………………………. 56 VIII. Les contrôles et la lutte contre la fraude ……………………………………………… 62 Tableaux Encadrés Annexes

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ABRÉVIATIONS ET ACRONYMES

ALIX Application for Local Information Exchange

AUPC Assistance d’Urgence Post-Conflit

BSC Bureau de Suivi des Cargaisons

CEDEAO Communauté Économique des États de l’Afrique de l’Ouest

DGD Direction Générale des Douanes

DGI Direction Générale des Impôts

FAD Département des Finances Publiques

FCFA Franc CFA

FMI Fonds Monétaire International

IS Impôt sur les Sociétés

NIF Nouvel Identifiant Fiscal

OCOD Observatoire de la Célérité des Opérations de Dédouanement

OMC Organisation Mondiale du Commerce

OMD Organisation Mondiale des Douanes

SIR Société Ivoirienne de Raffinage

SRIC Système Régional d’Information Commercial

SYDAM Système de Dédouanement Automatisé des Marchandises

SYDONIA Système Douanier Automatisé

TVA Taxe sur la Valeur Ajoutée

UEMOA Union Économique et Monétaire Ouest-Africaine

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PRÉFACE

A la demande de Son Excellence M. Charles Koffi Diby, Ministre de l’économie et des finances, une mission du département des finances publiques (FAD) du FMI a séjourné à Abidjan du 4 au 17 mars 2008. Elle était composée de M. Gilles Montagnat-Rentier (chef de mission) et de MM. Marcel Steenlandt et Ian James Scott (membre du panel des experts de FAD).1 M. Kalou Doua-Bi, conseiller à l’AFRITAC de l’Ouest, a participé à la mission. La mission avait pour objectifs de faire le point sur les réformes d’administration douanière et de formuler des recommandations pour la poursuite du programme de modernisation. La mission a été reçue à plusieurs reprises par M. Koffi Ahoutou E., Directeur de Cabinet du ministre de l’économie et des finances, M. Guy Agnan, Conseiller pour les questions douanières au Cabinet du Ministre, le Colonel Major Konan Gnamien, Directeur général des douanes, ses Adjoints et les principaux chefs de service de la Direction générale des Douanes (DGD). Des visites des services douaniers d’Abidjan ont été organisées. La mission a eu des entretiens avec les représentants des opérateurs économiques. Elle également rencontré les représentants de la société BIVAC (Bureau Véritas). La mission a bénéficié du concours de M. Philippe Egoumé Bossogo, Représentant résident du FMI, qui a facilité ses contacts. A tous, la mission exprime ses remerciements pour l’accueil qui lui a été réservé et la collaboration qui lui a été apportée.

1 M. Stéphane Schlotterbeck (FAD) était membre de la mission du 4 au 11 mars afin d’aborder avec le Directeur général des Impôts et ses collaborateurs, les progrès de l’administration fiscale et les besoins éventuels d’assistance technique en administration fiscale. Le compte rendu de ces entretiens est présenté séparément du présent rapport.

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RÉSUMÉ DES RECOMMANDATIONS La mission devait examiner la situation des réformes d’administration douanière et formuler des recommandations pour la poursuite du programme de modernisation. Comme demandé, le secteur pétrolier a fait l’objet d’un examen particulier.

Les réformes depuis 2001 ont été concentrées sur des maillons traditionnellement faibles des processus douaniers: essentiellement la prise en charge des marchandises au port d’Abidjan, la sécurisation du recouvrement, l’encadrement des entrepôts sous douane et du transit, et le contrôle de la valeur des importations. Des initiatives ont également été prises pour soutenir le commerce international (réduction des temps de dédouanement) et disposer d’un système d’information du management. La généralisation de l’informatique a rendu possible l’application de ces mesures, la nouvelle version du système douanier restant cependant encore en phase de test. Les réformes ont été substantielles et ont incontestablement renforcé la maîtrise des opérations douanières—ce qui est particulièrement notable dans un contexte de crise.

En 2007, le diagnostic de l’OMD lié à la mise en œuvre du cadre des normes avait noté que, malgré ses succès, le programme de réformes suscitait un certain nombre de difficultés d’adaptation, et avait recommandé une pause. La présente mission partage le constat, mais estime que le programme peut se poursuivre activement moyennant une réorientation appropriée. Il conviendrait : (1) de trouver un nouvel équilibre dans les diverses composantes du programme (y compris accentuer la facilitation du commerce et améliorer les ressources humaines à la douane) ; (2) aménager le contrôle de la valeur et les règles du transit à l’exportation, deux préoccupations majeures des professionnels ; et (3) améliorer la planification, la concertation et la communication dans le cadre de l’application du programme de réformes. Équilibre du programme de réformes Le succès global de la réforme est d’abord subordonné à un ensemble de mesures liées au renforcement des capacités internes de l’administration. Elles concernent: (1) les ressources humaines, essentiellement la maîtrise du recrutement et la qualité de la formation; (2) des méthodes d’encadrement dynamisées et la revalorisation de l’inspection générale; (3) la rationalisation de la gestion de l’information et l’amélioration liaisons fonctionnelles entres les services.

Bien que les premières mesures de soutien aux activités économiques aillent dans le bon sens, la facilitation du commerce devrait constituer une priorité plus prégnante. La douane doit s’intégrer au mieux dans la chaîne d’opérations. La mission observe que les formalités documentaires d’importation à Abidjan sont lourdes (ce n’est pas propre aux formalités douanières) et ne tiennent pas toujours compte des usages du commerce international.

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Les principales fonctions spécialisées dans la lutte contre la fraude et la contrebande devraient être développées et consolidées. Les priorités concernent l’analyse de risque et le renseignement, qui sont les outils d’orientation des contrôles, les contrôles a posteriori, et la surveillance douanière.

Enfin, les procédures et le contrôle des produits pétroliers et des produits exonérés à l’importation devraient faire l’objet de mesures spécifiques. Dans le secteur pétrolier, les agents sont insuffisamment formés et leurs activités se limitent essentiellement à des contrôles documentaires.

Sur le plan géographique, il sera important dans le cadre du redéploiement de faire fonctionner correctement au moins un bureau de transit par frontière, un centre douanier à Bouaké, les brigades mobiles de la zone frontalière. Réviser les mesures prises qui soulèvent des difficultés significatives Les opérateurs protestent contre la procédure de contestation des valeurs déclarées par la douane, qu’ils jugent arbitraire en pratique, et contre le report sur les exportateurs de la responsabilité de justifier que leurs marchandises sont arrivées dans le pays de destination. Les responsables de la DGD estiment cependant que ces mesures sont adaptées et efficaces dans un contexte de faible niveau général de respect de la loi et qu’elles offrent des garanties suffisantes aux opérateurs. La situation actuelle est de nature à peser négativement sur les opérations commerciales à Abidjan. La mission propose de mettre le contrôle de la valeur en conformité aux normes internationales, sans remettre en cause l’approche douanière innovante, et propose un système de transit plus équilibré. Les mesures d’interdiction (l’interdiction de dédouaner des marchandises non originaires de la CEDEAO aux frontières terrestres) devraient être considérées comme des solutions palliatives temporaires. Améliorer la planification, la concertation et la communication Pour améliorer la compréhension du programme de réformes et l’adhésion des usagers et personnels au programme de réformes, une démarche plus formalisée de gestion du changement est recommandée. Les principales recommandations sont indiquées ci-après.

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Tableau 1. Côte d’Ivoire—Principales recommandations pour le programme de réformes d’administration douanière

Recommandations Échéances

Mise en application des réformes Établir un plan stratégique des réformes, à adopter au niveau ministériel, ainsi que des plans d’actions par axe de réforme, tenant compte des recommandations du présent rapport.

Juin 2008

Veiller à une concertation approfondie pour la conception et le déroulement du programme de réformes. Appliquer un plan de communication interne et externe.

Juin 2008

Management Instaurer une politique d’action basée sur une corrélation entre les objectifs, les moyens et les résultats, la recherche de la performance optimale, le renforcement du dialogue social et de l’engagement des acteurs; et le partenariat avec les autres administrations et le secteur privé

2009

Assurer un pilotage des services sur la base de tableaux de bord et d’indicateurs de performance (compléter SYDAM et le système décisionnel en conséquence)

2009

Donner à l’Inspection de services son rôle d’appui à la définition, la mise en œuvre et l’évaluation des fonctions douanières et de leurs réformes

Juin 2008

Informatique Établir un schéma directeur de l’informatique et définir un plan d’action 2009 Participer activement au projet collectif d’échanges d’information piloté par le port d’Abidjan Ressources humaines Immédiat Cesser les recrutements à la DGD sauf besoins spécifiques exprimés par cette administration

Immédiat Dans le cadre du redéploiement au Centre–Nord–Ouest, donner la priorité à un bureau par frontière chargé de sécuriser le transit, aux services douaniers de Bouaké et la surveillance des zones frontalières par des brigades

_

Ne titulariser les fonctionnaires qu’après la formation et un stage dans les services 2009

Participer à la préparation du programme des formations de l’ENA et les orienter vers l’environnement économique et juridique mondial, les méthodes de travail et les procédures internationales utilisées par les services douaniers.

Septembre

2008 Produits pétroliers Recouper périodiquement (mensuellement) les données douanières sur le pétrole brut ivoirien (quantités exportées directement, débarquées, réexportées après débarquement) avec les quantités extraites des plates-formes. Rechercher les explications aux écarts significatifs

Septembre 2008

Mettre en place avec le Ministère de l’énergie le cadre réglementaire précisant les modalités de mesurage du pétrole à des fins fiscales

2009

Mettre à la disposition du service des Douanes des fiches techniques des installations de la raffinerie et des dépôts sous douane, l’identification des systèmes de réception/production/stockage/livraison, et faire l’évaluation des risques

Septembre 2008

Prescrire des contrôles physiques de la raffinerie, des dépôts et des autres compartiments de la chaîne de production, y compris la vérification des stocks de produits entreposés

Fin

2008 Marquer et colorer les produits pétroliers à régime privilégié. Placer le processus de marquage et d’identification des produits sous le contrôle des services douaniers et équiper ces derniers d’outils de détection

2008

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Procédures de dédouanement Simplifier les exigences documentaires pour la recevabilité de la déclaration en douane Septembre

2008 Bâtir la sélectivité des contrôles basée sur des critères fréquemment révisés en fonction de l’analyse de risques ; à terme, sur l’analyse automatisée de risque

Juillet 2008

Le transit Dans un premier temps agréer des opérateurs pour lesquels le transit sera apuré par le bureau de sortie

Juin 2008

En 2008 utiliser la procédure décrite y compris le module informatique et les catégories d’opérateur

2008

Instituer le paiement d’office des droits et taxes en cas de non confirmation par le bureau de la sortie des marchandises

2008

La valeur en douane Continuer à examiner les valeurs sur la base des prédéclarations ; contester la valeur seulement après validation de la déclaration et selon la procédure du code de l’évaluation de l’OMC

Septembre

2008 Les exonérations Interfacer l’application de gestion des autorisations d’exonérations avec le système de dédouanement et produire les données sur les recettes non perçues

2009

Développer à la DGD la mission d’analyse et de compte rendu sur les exonérations Septembre 2008

Appliquer un plan de contrôle annuel de l’utilisation des biens exonérés ; clarifier les compétences des services de contrôle

Juillet 2008

Contrôles et lutte contre la fraude

Bâtir les trois fonctions suivantes : (1) analyse de risque, (2) ciblage, et (3) collecte et exploitation du renseignement comme soutiens à toutes les activités de contrôle douanier

A partir de Juin 2008

Organiser le contrôle a posteriori selon un découpage fonctionnel des activités 2009 Réinvestir les zones frontalières au moyen de brigades mobiles, les équiper et les encadrer étroitement

2009

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I. PROGRÈS ACCOMPLIS ET PRIORITÉS POUR LA POURSUITE DES RÉFORMES

A. Contexte

La Côte d’Ivoire émerge progressivement d’une crise politique qui avait conduit le pays à une partition de facto. Le Gouvernement issu de l’Accord de Ouagadougou du 4 mars 2007 a commencé le processus de réunification. Le programme des autorités est appuyé par l’Assistance d’Urgence Post-Conflit (AUPC) du FMI depuis 2007. Les politiques économiques prévues pour 2008 visent en particulier la poursuite de l’amélioration des finances publiques, la transparence et les solutions pour la sortie de crise. Les recettes fiscales ont représenté 15,5 % du PIB en 2007 contre 15,3 % en 2006. Réformer l’administration fiscale et douanière figure parmi les objectifs prioritaires du Gouvernement pour mieux mobiliser les recettes. Le Mémorandum des Politiques Fiscales et Économiques met aussi l’accent sur la taxation plus efficiente des produits pétroliers et l’extension de l’impôt à l’ensemble du pays. La perception des droits et taxes de porte est assurée par la Direction générale des Douanes (DGD), rattachée au ministère de l’économie et des finances. Elle compte 2288 agents répartis en une administration centrale à Abidjan et des services extérieurs. La DGD est aussi chargée de protéger l’économie, notamment l’industrie, par la lutte contre la fraude ; faciliter les échanges par la simplification et l’automatisation ; et assister les autres administrations dans l’application de diverses réglementations aux frontières. La Côte d’Ivoire assure les deux-tiers des exportations de l’UEMOA.2 Le solde extérieur courant a bien résisté en 2007 grâce à l’augmentation des exportations de pétrole. La production du cacao a stagné et celle de coton et de café a diminué. Les principales importations consistent en divers produits manufacturés et d’équipements, produits pétroliers et chimiques, céréales, produits laitiers, boissons et tabacs. La part de l’Union Européenne reste élevée mais diminue, plus vite pour les exportations que pour les importations. Le principal point d’entrée et de sortie des marchandises est le port d’Abidjan. Le Tarif Extérieur Commun (TEC) de l’UEMOA, mis en place le 1er janvier 2000, comporte les taux de 0, 5, 10 et 20 %. La TVA est au taux de 18 %. Des droits sont appliqués à l’exportation sur le café, le cacao et les bois (le droit unique de sortie ou DUS). La taxe spéciale sur les produits pétroliers (TSPP) est prélevée par les services douaniers.

2 La Côte d’Ivoire est membre de l’Union Économique et Monétaire Ouest-Africaine (UEMOA) ainsi que de la Communauté Économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) et de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC).

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La mission avait pour objectifs d’examiner la situation des réformes d’administration douanière et de formuler des recommandations pour la poursuite du programme de modernisation.3 À la demande des autorités, les opérations douanières relatives aux hydrocarbures ont été plus détaillées.4

B. Réformes introduites et progrès constatés

Les réformes ont été concentrées sur des phases-clés des processus douaniers. Les principaux changements introduits sont indiqués ci-dessous.

� Pour renforcer la prise en charge des marchandises, les mesures suivantes ont été prises : (1) création d’une division d’écor5 et d’un Bureau de suivi des marchandises non déclarées dans les délais ; (2) assistance d’un prestataire privé pour l’écor ; (3) utilisation d’un scanneur ; (4) interdiction de dédouaner des marchandises non originaires de la CEDEAO aux frontières terrestres ; (5) connexion des acconiers au SYDAM ; (6) mise en place d’un guichet unique pour le dédouanement des véhicules ; (7) informatisation de l’aéroport pour la prise en charge des marchandises des commerçants ; et (8) rationalisation des ventes aux enchères publiques des marchandises en souffrance.

� En matière de régimes suspensifs, deux bureaux spécialisés ont été chargés de centraliser respectivement la gestion du transit douanier et celle des régimes économiques. Les mesures suivantes ont été prises : (1) développement d’une application ALIX et son utilisation dans les échanges avec le Ghana ; (2) contrôle de la destination finale ; (3) récupération et utilisation des fichiers des contribuables du Mali et du Burkina Faso; (4) missions de réconciliation dans les pays voisins pour l’apurement des déclarations de transit ; (5) réduction sensible du nombre d’entrepôts sous douane ; et (6) suivi automatique de ces entrepôts

� Sur le plan de la valeur en douane, les réformes ont porté sur : (1) la création du Bureau de l’Analyse et de la Gestion des Risques ; (2) l’édition simultanée de la déclaration ; (3) l’automatisation du contrôle des attestations de valeur ; (4) la connexion aux banques via la

3 Il n’avait pas été organisé de mission d’assistance technique de FAD en administration douanière dans les années récentes. L’AFRITAC de l’Ouest avait apporté une assistance technique centrée sur la lutte contre la fraude douanière en août 2007 (Cf. aide-mémoire de M. Steenlandt, septembre 2007).3 En avril-mai 2007, l’Organisation Mondiale des Douanes avait effectué un diagnostic dans le cadre de la mise en oeuvre du Cadre des Normes. 4 Les autorités sont résolues à améliorer la transparence et l’efficacité dans le secteur de l’énergie, à concrétiser pleinement son potentiel de recettes et à y stimuler les investissements privés. Une mission du Département des Finances Publiques du FMI dirigée par Mme Cheasty a visité Abidjan du 28 février au 13 mars 2008 pour apporter une assistance technique sur la taxation des produits pétroliers.

5 Dénombrement et identification des marchandises débarquées et embarquées.

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Déclaration Anticipée d’Importation (DAI) pour les recoupements ; (5) le BSC et la déclaration d’exportation jointe à la déclaration en douane; et (6) la procédure électronique de saisine du Comité d’arbitrage de la valeur.

� En vue de la sécurisation du recouvrement, la DGD a appliqué : (1) la liquidation dès la validation de la déclaration; (2) la suppression des consignations et le pré paiement des déclarations au comptant; et (3) le suivi automatique des recouvrements.

� Les mesures à caractère économique ont consisté en : (1) la possibilité pour les opérateurs de bénéficier d’un « circuit blanc » rapide; (2) un objectif de 50% de B.A.E automatiques ; (3) la délivrance du Bon A Enlever (BAE) en 48 heures maximum ; et (4) la mise en place d’un Observatoire de la Célérité des Opérations de Dédouanement (OCOD).

� La création d’un système d’information du management—le Système Décisionnel, a été la principale innovation en matière de gestion des services. Il a été accompagné de la communication par message SMS (en particulier sur les recettes journalières).

� L’ informatique a rendu possible l’application de l’ensemble des mesures ci-dessus et a donc été la pierre angulaire de la modernisation. La nouvelle version du Système de Dédouanement Automatisé des Marchandises (SYDAM World) est en cours de test sur les procédures pétrolières. La migration devrait être effectuée courant 2008.

Les projets de réformes pour 2008 incluent: (1) la promotion de l’utilisation de la Déclaration Anticipée d’Importation au-delà des contrôles douaniers ; (2) le renforcement du contrôle a posteriori par le recrutement de comptables (qui seraient formés à la matière douanière) ; (3) le marquage des produits pétroliers ; et (4) la poursuite de l’informatisation à l’échelle régionale.

C. Progrès réalisés

Il convient de porter au crédit de la douane ivoirienne, la capacité qu’elle a démontrée, dans un contexte de crise intérieure, à mettre en œuvre des réformes substantielles (dans la partie du pays resté sous le contrôle du Gouvernement) tout en continuant à remplir ses missions. La mise en application effective de la plupart des actions engagées doit être soulignée, sachant que les administrations douanières des pays en développement peinent souvent à traduire leurs plans de réformes en réalisations concrètes. Les réformes ont été ciblées sur des maillons généralement faibles de l’administration douanière, comme la gestion des entrepôts sous douane, ou la sécurisation du recouvrement ou le dédouanement des véhicules, et les ont sensiblement renforcés. L’informatique est aujourd’hui généralisée et les services sont en mesure de travailler en réseau, ce qui est une condition essentielle du bon fonctionnement d’une administration douanière. Cependant, l’omniprésence du papier dans les procédures limite l’apport de l’informatisation (cf. section IV) et la version destinée à mettre à niveau le système (SYDAM

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World) reste en phase de test, dans un secteur particulier, celui des produits pétroliers. L’année 2008 sera l’épreuve de vérité pour le système informatique douanier dont les fonctionnalités devront répondre aux besoins prévisibles à moyen terme (cf. section III). La DGD peut produire un volume significatif de données qui, moyennant la rationalisation de la gestion interne de l’information (cf. section XX) constituera un outil déterminant pour la modernisation. L’organisation générale des services paraît satisfaisante. L’administration est structurée. Les faiblesses en matière d’organisation relèvent essentiellement des liaisons fonctionnelles et de la circulation de l’information. Des bureaux à compétence fonctionnelle (transit, régimes économiques, exonérations) ou sectorielle (produits pétroliers) favorisent une gestion et un contrôle plus efficaces des chaînes d’opérations. La spécialisation des services ne doit toutefois pas aboutir à une duplication des procédures pour les opérateurs, ce qui semble être le cas pour le bureau du scanneur dont la création est plus discutable. La prise en charge des marchandises a été, à juste titre, considérée comme devant être renforcée en priorité. L’amélioration est visible, les progrès qui restent à réaliser relevant de la simplification et l’informatisation. La DGD s’est engagée fortement dans l’acquisition d’une capacité autonome pour le contrôle de la valeur à l’importation. De nombreuses initiatives ont été prises pour collecter l’information nécessaire aux vérifications et multiplier les possibilités de recoupement. Cette capacité doit être encore renforcée pour mettre la procédure de contestation de la valeur en conformité avec les normes internationales (cf. section VI.) La mise en pratique des concepts et outils modernes préconisés notamment par la Convention de Kyoto révisée, a été engagée. L’anticipation des formalités destinée à faciliter l’analyse des risques et raccourcir la durée du dédouanement, a été introduite. Les circuits des déclarations dans SYDAM fixent le cadre de la sélectivité du contrôle. Les dédouanements hors délai sont surveillés et traités. L’ensemble de ces réformes est très vraisemblablement contribué, par un effet aussi bien direct que dissuasif, à la progression des recettes douanières (cf. tableau VI). La part des mesures administratives dans ces résultats reste cependant indéterminée. Son évaluation nécessiterait une étude approfondie.

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Tableau VI. Côte d’Ivoire : Recettes douanières, 2001-2007

(Milliards de FCFA)

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Taxes sur les produits pétroliers

93,848 94,380 80,216 83,123 77,752 82,203 93,211

Droits et taxes Importation 258,748 267,209 285,077 297,360 298,887 349,967 429,665 Droits et taxes Exportation 198,170 262,773 269,355 315,858 262,162 264,132 256,260 Total 550,766 624,362 634,648 696,341 638,801 696,303 779,136 Source : DGD

D. Orientations et priorités pour la poursuite des réformes

En 2007, le diagnostic de l’OMD lié à la mise en œuvre du cadre des normes avait noté que, malgré ses succès, le programme de réformes suscitait un certain nombre d’incompréhensions et de tensions, et avait recommandé une pause. La présente mission partage le constat, mais estime que le programme peut se poursuivre activement moyennant une réorientation appropriée. Il conviendrait : (1) de trouver un nouvel équilibre dans les diverses composantes du programme (y compris accentuer la facilitation du commerce et améliorer les ressources humaines et l’encadrement à la douane) ; (2) aménager le contrôle de la valeur et les règles du transit à l’exportation—deux préoccupations majeures des professionnels ; et (3) faire un effort de planification, de concertation plus approfondie et de communication dans le cadre de l’application du programme de réformes. Équilibrer le programme de réformes en incluant les nouveaux axes nécessaires Les réformes introduites jusqu’à présent ont visé le renforcement des procédures et contrôles pour la mobilisation des recettes douanières sur le trafic commercial conduit en douane et taxable. La priorité donnée à cet objectif est compréhensible. Il est maintenant souhaitable d’améliorer la cohérence et l’efficacité globale de la réforme, en couvrant dans le programme les fonctions et secteurs jusque là moins affectés par le changement. L’élargissement du champ des réformes ne doit pas conduire à perdre en efficacité par une dilution des priorités. Dans chaque domaine, il est nécessaire de sélectionner les mesures pertinentes en termes de changement. Les recommandations du rapport sont faites en ce sens. Renforcement des capacités internes de l’administration En premier lieu, il est recommandé de procéder à un ensemble d’améliorations dans le fonctionnement même de la DGD qui conditionnent le plein succès des réformes dans leur globalité. Les constatations faites devraient conduire à mettre l’accent sur: (1) l’amélioration de la qualité des ressources humaines ; (2) l’amélioration des méthodes d’encadrement et de contrôle des services ; (3) la rationalisation de la gestion de l’information et (4) la révision du rôle de l’informatique et des services de l’informatique.

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Une plus grande importance à la facilitation du commerce Les premières mesures à caractère économique vont dans le bon sens, mais une place plus large devrait leur être accordée, particulièrement pour améliorer l’attractivité des ports ivoiriens ce qui constitue aussi un levier puissant pour élargir la base taxable. Cela devrait consister en des mesures de facilitation spécifiques, mais aussi à vérifier que les réformes administratives n’ont pas d’impact économique négatif, soit par les lourdeurs administratives, soit par les coûts directs tels que les redevances.

Les règles et usages du commerce international doivent être connus et pris en compte lors de la conception des réformes. Le principe devrait être posé que, sauf circonstances spéciales, il appartient à la douane de s’adapter aux règles du commerce international et de s’intégrer au mieux dans la chaîne d’opérations.

Renforcement des services spécialisés dans la lutte contre la fraude Les fonctions spécialisées dans la lutte contre la fraude et la contrebande n’ont pas été au premier plan des réformes jusqu’à présent. Il s’agit essentiellement de professionnaliser les personnels et d’organiser plus efficacement les fonctions d’analyse de risque, de traitement du renseignement, de contrôle a posteriori et de surveillance mobile.

Des mesures spécifiques aux produits pétroliers et aux produits exonérés Enfin, deux domaines sensibles en termes de recettes et de transparence—les produits pétroliers et les produits exonérés à l’importation—devraient faire l’objet de mesures spécifiques. Les services douaniers, peu qualifiés en matière de produits pétroliers, maîtrisent insuffisamment la filière et se limitent principalement à des contrôles documentaires. Redéploiement géographique Le cadre géographique des réformes sera bien évidemment tributaire de l’évolution politique. D’un point de vue administratif, il est important de faire fonctionner en priorité (1) au moins un bureau de passage par frontière pour sécuriser le transit régional ; (2) un centre douanier à Bouaké ; et (3) des brigades mobiles assurant une couverture de la zone frontalière. Réviser les mesures prises qui soulèvent des difficultés significatives. L’avis des opérateurs et de la DGD est très différent sur deux réformes majeures: (1) le dispositif de contestation par la douane des valeurs déclarées à l’importation ; et (2) le report sur les exportateurs de la responsabilité de justifier que leurs marchandises sont effectivement et régulièrement arrivées dans le pays de destination. Les responsables de la DGD estiment que ces mesures sont adaptées, compte tenu de leur efficacité démontrée et du faible niveau général de respect de la loi et qu’elles offrent des garanties suffisantes aux opérateurs. Ces derniers jugent au contraire que la procédure d’évaluation se révèle en pratique arbitraire, et que l’obligation de justification d’exportation est très difficile, sinon impossible, à remplir.

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La mission estime que des changements sont nécessaires, pour mettre en conformité le contrôle de la valeur avec les engagements internationaux de la Côte d’Ivoire, et pour rééquilibrer les obligations des opérateurs et de l’administration en s’engageant dans un système de transit sous douane modernisé. Par ailleurs les prestations de services de sociétés privées et les mesures d’interdiction (l’interdiction de dédouaner des marchandises non originaires de la CEDEAO aux frontières terrestres), devraient être considérées comme des solutions palliatives temporaires.6 Améliorer la planification, la concertation et la communication La réussite de réformes repose essentiellement sur le niveau d’engagement et d’appropriation que l’on peut obtenir des personnels et de la communauté des usagers. La compréhension et l’adhésion de ces ceux-ci au programme de réformes seraient améliorées si la direction générale adoptait une démarche plus formalisée de gestion du changement pour mener à bien la réforme. L’encadré ci-dessous reprend un certain nombre d’actions recommandées.

6 Pour l’intervention de prestataires extérieurs, le choix peut néanmoins être fait d’externaliser des fonctions douanières, mais dans ce cas la duplication de fonctions devrait être évitée—d’autant plus que les formalités et les coûts pèsent sur les opérateurs. On peut envisager d’ajuster les contrats, de bâtir une complémentarité ou de supprimer la fonction au sein de l’administration.

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Encadré XX. Mesures pour l’application du programme de réformes � Il conviendrait tout d’abord d’élaborer un plan global pour la durée de la réforme. Le projet

initial de ce plan devrait être suffisamment explicite quant aux objectifs et aux voies proposées pour les atteindre, pour qu’il puisse servir de base aux consultations internes et externes avant sa finalisation. Il serait certainement préférable que le plan stratégique soit ensuite approuvé au niveau ministériel.

� La concertation avec les opérateurs économiques devrait être approfondie et leurs

préoccupations majeures soigneusement examinées. Cette concertation devrait avoir lieu dans le cadre d’une structure de partenariat qui s’assurerait que les suites ont été données aux préoccupations et suggestions, tout au long de la phase de mise en œuvre.

� Pour chaque axe de réformes, un plan des mesures et actions à réaliser devrait être élaboré. Le

plan d’actions devrait comprendre un tableau d’indicateurs de réalisation et de progrès soigneusement sélectionnés destinés à évaluer de manière rationnelle et quantifiée l’évolution des chantiers. Ce type de suivi devrait permettre de trancher plus facilement les désaccords éventuels sur l’évolution et les effets des réformes.

� La mise en œuvre d’un plan de communication interne et externe devrait aider à atteindre les objectifs de compréhension et d’appropriation des réformes. Il est nécessaire que les initiatives de communication soient coordonnées avec le déroulement des mesures et que toute action de communication corresponde à une action réelle sur le terrain.

E. Recommandations

• Établir un plan stratégique des réformes, à adopter au niveau ministériel, ainsi que des plans d’actions par axe de réforme, tenant compte des recommandations du présent rapport.

• Veiller à une concertation approfondie pour la conception et le déroulement du programme de réformes. Appliquer un plan de communication interne et externe.

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II. M ANAGEMENT ET MOYENS

A. Management

Situation et observations La douane ivoirienne se trouve engagée depuis quelques années dans un programme de réforme ambitieux. Chacun de ses volets représente un défi à relever pour des personnels qui ne sont pas suffisamment préparés à y faire face faute d’informations et de formations suffisantes. Or développer et mettre en place correctement et efficacement de telles ambitions nécessitent une participation active et intéressée de l’ensemble des personnels. Il est en constance apparu que la motivation et l’implication dans un tel processus de réforme reposent sur une gestion dynamique et participative des ressources humaines. En Côte d’Ivoire l’approche technique est valorisée par rapport à l’organisation, aux droit et aux procédures. Sept variables viennent en constance caractériser la gestion efficace des ressources et des moyens. Ce sont : l’anticipation stratégique, la qualité des structures, la fiabilité des processus, l’adaptation des systèmes d’information aux besoins, la pertinence du style de management, la qualité et l’implication du personnel, le savoir-faire des décideurs et l’existence de valeurs partagées. Tant que ces variables ne sont pas ajustées entre elles, l’efficacité globale de l’Administration et spécialement la réussite des programmes de modernisation n’est ni garantie ni durable. Le Directeur général a à sa disposition le service de l’Inspection générale dont la mission est de l’aider à préparer un diagnostic et à évaluer la qualité des réformes mises en œuvre. Ce service devrait être particulièrement impliqué dans la préparation et l’évaluation des programmes de modernisation. Ces différents points sont présentés ci-après : L’anticipation stratégique. Tous les grands secteurs d’activité et de gestion des services douaniers doivent faire l’objet d’orientations précises à moyen et long terme. Elles se matérialisent par des schémas directeurs (vision à long terme) et des plans annuels d’action (action à court terme). Les acteurs de toutes origines y trouvent la visibilité et la compréhension des évolutions en cours dont ils ont besoin pour s’investir. De grands thèmes comme la formation, la gestion des moyens et des ressources humaines, la lutte contre la fraude, l’organisation des contrôles, etc. ne devraient pas échapper à cette exigence. L’informatique n’échappe pas à cette règle car elle occupe une place particulière dans la stratégie de réforme. Il s’agit d’un outil qui doit être pensé avec une vision prospective sur

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les procédures et les méthodes de gestion de demain. Elle est un instrument de management qui est bien accepté si elle sert l’utilisateur et améliore ses capacités de faire. C’est donc autour d’elle que se forge la cohérence d’une organisation. SYDAM World est un instrument d’évolution qui induit des structures adaptées (gestion du risque, contrôles ex post, etc.). Il gère également des contraintes invisibles7 qui servent à rationaliser les processus retenus (obligation de rédiger des certificats de visite électronique, mesure des délais de dédouanement, etc.) et qui sont acceptées en raison de leur neutralité apparente. La communication (interne et externe) est également un volet stratégique important. Elle doit offrir une visibilité sur l’ensemble de l’action administrative aux fins d’obtenir l’adhésion des usagers et des personnels. Le management moderne nécessite le développement d’une politique dynamique de l’information. L’anticipation stratégique tient également à la parfaite connaissance du fonctionnement des services. Cette connaissance doit être organisée et continue. C’est le rôle joué par les tableaux de bord et les indicateurs de performance qui permettent d’évaluer les objectifs retenus et si nécessaires d’infléchir l’action au plus prêt du constat de difficultés ou dérapages. Ce sont des instruments de pilotage qui relient l’action à la stratégie et donc des outils de management indispensables à la prise de décision. La qualité des structures. Les cloisonnements sont encore importants et sont de nature à nuire à l’efficacité collective.. Les résistances au changement sont fortes. Par exemple la prise en charge est compliquée par la non convergence de processus de traitement séparés. Le dédouanement quant à lui est à la fois moderne et traditionnel. Les exigences documentaires sont exagérées à un point tel que les opérateurs renoncent aux facilités qui leurs sont offertes alors que parallèlement l’outil informatique évolue vers les meilleures pratiques mondiales. La création d’une Direction chargée de l’analyse de risque est par contre un exemple d’initiative intéressante. La fiabilité des processus et la disponibilité de l’information. Tous les processus de traitement de l’information douanière devraient être maîtrisés pour rendre la gestion et les contrôles efficaces. Les sources d’information existent mais elles doivent être partagées. Elles ne sont pas pour le moment directement accessibles. L’accès aux données est soumis à des demandes aux services informatiques ou statistiques et prennent des délais. La constitution d’un entrepôt de données doit être mise à profit pour offrir aux services toutes les facilités pour extraire, trier, classer l’ensemble des informations disponibles. L’efficacité

7 Pour toute action, elle induit la présence d’une donnée, vérifie sa vraisemblance, s’assure de sa cohérence et de sa compatibilité avec les autres données de l’environnement où elle se situe.

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de services comme le ciblage, l’analyse de risque, les enquêtes douanières en dépend fortement. Les difficultés rencontrées résultent de la qualité insuffisante du recueil des éléments de gestion, des comptes-rendus d’activité et des résultats des contrôles. Ainsi les certificats de visite sont succincts et non intégrés dans SYDAM, les contentieux ne sont pas centralisés, et des services n’adressent pas les fiches de notation dans les délais utiles. La circulation de l’information doit être réorganisée et contraignante. L’adaptation des systèmes informatiques aux besoins. L’utilisateur est maintenant placé au cœur des systèmes de gestion de l’information. Il n’a la plupart du temps pas été consulté ne serait-ce que sur l’ergonomie d’utilisation et n’a pas eu pour le moment accès directement aux données qui lui sont indispensables. Or l’amélioration des conditions et de l’efficacité du travail passe par la distribution et le partage de l’information. C’est un gage d’efficacité. La douane ivoirienne a depuis de nombreuses années développé un système d’information de qualité mais les éléments du système décisionnels sont à ce jour très orientés vers les recettes. Il conviendrait de le compléter pour obtenir des informations de management beaucoup plus tournées vers la connaissance de l’opérationnel 8 et l’évaluation de la performance 9 . Dans le domaine de la gestion courante (matériel, ressources humaines, formation professionnelle, etc.) il n’y a pas suffisamment de logiciels dédiés de qualité. Là encore, les évolutions sont souhaitées et attendues. La hiérarchie locale doit mieux s‘impliquer dans l’utilisation des moyens informatiques mis à disposition des services. Elle doit s’assurer de l’usage qui en est fait et de l’utilisation effective de l’information délivrée. Elle doit vérifier les saisies de données et les compte-rendus demandés pour s’assurer qu’ils sont effectués dans les délais et avec exhaustivité. La cohérence des traitements et la qualité de l’information redistribuée en dépend. La pertinence du style de management. En Côte d’Ivoire le management des personnels douaniers est directif dans la mesure où de nombreuses décisions sont prises sans consultation préalable des subordonnés et sans que l’information nécessaire n’ait été donnée. Il est directif dans le comportement (garde à vous, etc.) mais les comptes- rendus ne sont pas souvent exigés et les contrôles d’exécution ne sont pas effectués comme il le faudrait. Les différents services dans la majorité des cas ne communiquent pas suffisamment entre eux car la « concurrence » dans l’accomplissement de certaines tâches ne favorise pas un management ouvert orienté vers un résultat global optimum. A ce titre, le rôle de l’Inspection des services comme observateur des pratiques de terrain n’est pas reconnu à son juste niveau. 8 Tableaux de bord (activité des services, utilisation des moyens, environnement de l’action et résultats obtenus).

9 Indicateurs spécifiques en nombre limité issus des bases de données et des tableaux de bord.

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La qualité et l’implication des personnels. Les procédures de recrutement et les limites actuelles de la formation continue des personnels réduisent les capacités d’exigence d’une parfaite qualité dans l’exécution des tâches quotidiennes. Or les savoirs douaniers s’acquièrent tout au long de la vie professionnelle. Le développement de la formation devrait être une des priorités de la hiérarchie à tous niveaux L’implication des personnels provient de la crédibilité qu’ils donnent au changement qui est apporté dans leur travail quotidien. Elle dépend aussi de la motivation qu’ils peuvent avoir en fonction des craintes qui les animent. L’information générale donnée au plus tôt de l’engagement des processus de modernisation, la réception personnelle d’une note de cadrage émanant du Directeur général, l’écoute des difficultés évoquées, l’association aussi large que possible à la mise en œuvre d’un nouvel environnement local sont des voies possibles 10. Une révision des méthodes et moyens de communication et d’association des personnels est à programmer. Le savoir-faire des décideurs et l’existence de valeurs partagées. La compréhension des décisions prises est primordiale. La chaîne hiérarchique ne semble pas toujours appréciée comme un relais efficace expliquant et justifiant les évolutions suivies et les efforts d’adaptation demandés. . Le management pratiqué en Côte d’Ivoire devrait être révisé et réorienté vers plus d’association des cadres et des personnels. En ce domaine les différents échelons hiérarchiques doivent exercer pleinement leurs fonctions. Ce qui signifie qu’il convient tout à la fois de mener une politique d’information et de formation, d’offrir une écoute permanente aux problèmes évoqués par les agents mais aussi de diriger et donner des directives et de s’assurer quelles sont appliquées et respectées. Or l’animation d’équipes et surtout le contrôle interne semblent encore faibles. Ceci peut être partiellement expliqué par des habitudes Il est pourtant important de les dépasser Il convient aussi de sortir du cadre des circulaires, notes et des ordres écrits en y intégrant une composante de dynamique de groupe portée sur des objectifs clairs et expliqués. Toute réforme doit intégrer les notions d’évaluation, de contrôle et de rapport périodique qui sont des fonctions à exercer par l’encadrement. Elle conditionne la qualité des services rendus tant aux opérateurs et citoyens qu’à l’État. Le rôle de l’Inspection générale. L’Inspection générale est en principe une unité de travail spécifique dont le champ d’action concerne tous les domaines douaniers. Son programme de travail est défini chaque année dans un plan d’action annuel formalisé. Placée sous l’autorité

10 Le nombre de procédures latérales et les nombreux registres, cahiers et autres dispositifs dits sécuritaires en vigueur dans les services d’Abidjan en sont l’illustration.

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directe du Directeur général, ce service peut intervenir à sa demande pour toutes études immédiates et des expertises conjoncturelles. Sa vocation est de préparer des rapports généraux sur des thématiques comme le dédouanement du fret express, l’efficacité de la sélectivité, la qualité des contrôles hiérarchiques, etc.. Des audits d’organisation interne et de fonctionnement de bureaux services et unités de surveillance sont également à réaliser. Elle peut également être chargée d’apprécier des dispositifs généraux comme l’organisation comptable, la gestion des ventes en douane, etc. Pour être efficace et ne pas entraîner de réticences des services dans la présentation complète de leurs activités, méthodes de travail et difficultés, elle ne doit pas avoir pour vocation de servir de « bras » disciplinaire. Si elle constate des errements graves ou des atteintes à la déontologie douanière elle doit certes les relever mais cette fonction incombe à titre principal à la hiérarchie dont c’est la mission . L’Inspection est un outil de conseil et de suggestions destiné à nourrir la prise de décision, particulièrement dans le cadre des réformes ou elle pourrait évaluer les progrès et difficultés de manière régulière L’Inspection générale n’est pas suffisamment employée dans cette optique. C’est pourtant son rôle majeur qui mériterait d’être revalorisé. Recommandations

• Instaurer une politique d’action basée sur une corrélation entre les objectifs, les moyens et les résultats, la recherche de la performance optimale, le renforcement du dialogue social et de l’engagement des acteurs; et le partenariat avec les autres administrations et le secteur privé ;

• Revoir les méthodes de commandement en accentuant les efforts sur l’information et la valorisation de la performance globale ;

• Assurer un pilotage des services sur la base de tableaux de bord et d’indicateurs de performance (compléter SYDAM et le système décisionnel en conséquence) ;

• S’assurer que le processus de centralisation, de traitement et de mise à disposition de l’information -via le système informatique- sont opérationnels et respectés par tous.

• Valoriser les actions d’animation d’équipes de travail et revitaliser la fonction de contrôle en l’encadrant (méthodes et comptes-rendus) ;

• Prévoir des schémas directeurs et des plans et programmes d’action pour les grands secteurs d’activité de la douane ivoirienne ;

• Donner à l’Inspection de services son rôle d’appui à la définition, la mise en œuvre et l’évaluation des fonctions douanières et de leurs réformes ;

• Promouvoir les notions d’esprit de corps et de valeurs douanières mondialement partagées.

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B. Informatique

Situation et observations Les bureaux du sud du pays (y compris frontaliers) sont tous informatisés. Ils utilisent jusqu’à présent le système SYDAM. Un système décisionnel efficace est à la disposition des services et des autorités ministérielles et douanières pour tout ce qui concerne les recettes 11 Un nouveau système dénommé SYDAM World est en cours de test au bureau de Vridi-pétroles. Il est un peu tôt pour tirer des conclusions sur ce test mais les essais semblent positifs. Le déploiement général pourrait avoir lieu dans les prochains mois. A coté de ce logiciel, il existe d’autres applications locales dont une au bureau d’Abidjan pour gérer les écors et la prise en charge. La Direction de l’informatique est en cours de restructuration pour mieux répondre aux standards actuels.. Afin de développer une vision prospective reliée aux outils dont disposeront les utilisateurs que sont d’une part les services douaniers 12 et d’autre part les usagers du service public 13. Trois axes paraissent devoir être mis en exergue. Ce sont (1) la politique de développement de l’informatique douanière, (2) la visibilité des objectifs poursuivis et des évolutions retenues et (3) l’évolution du système d’information douanier. La politique de développement de l’informatique douanière. La Côte d’Ivoire dispose d’équipements de communication permettant d’envisager sur l’ensemble du territoire le déploiement des matériels nécessaires aux échanges d’information. Le réseau est fiable et de capacité suffisante 14. La modernisation de l’informatique doit être une occasion pour réformer les procédures de dédouanement. C’est la volonté exprimée par la douane ivoirienne en organisant la migration du logiciel SYDAM actuel vers un système ouvert offrant des fonctionnalités nouvelles et l’interopérabilité. Le but est d’aboutir à l’horizon 2010 à une informatisation généralisée et à une dématérialisation large du processus global de dédouanement.. Au regard des principes qui régissent les modalités de dédouanement, le nouveau système SYDAM World a pour double objectif d’offrir une prestation de service fiable et efficace aux 11 Les recettes sont suivies en permanence. Elles sont consultables à tout moment par terminal informatique et téléphone portable.

12 Pour conduire au mieux leurs tâches régaliennes et de sécurité.

13 Pour en retirer plus de facilitation, de simplification et réduction des contraintes et des délais de traitement.

14 Les points les plus éloignés des grands centres peuvent être connectés via le satellite.

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opérateurs économiques et de faciliter l’accomplissement des missions de surveillance et de régulation des flux dévolues au service des douanes. L’offre informatique doit en conséquence être parfaitement adaptée aux besoins exprimés au niveau national (interfaces opérateurs/ douane). Pour ce faire l’association, l’information puis la formation des usagers sont des critères d’acceptation du nouvel outil de dédouanement. Les doivent être mis en œuvre au plus tôt et concourir ainsi à une participation et une appropriation rapide des utilisateurs. La facilitation recherchée doit être préparée dès maintenant. Elle doit repose sur l’allègement des exigences documentaires qui doit être le corollaire de la dématérialisation des données et notamment des documents à joindre aux déclarations. Elle concerne ensuite la prise en charge des marchandises sur les flux entrants et sortants dont la maîtrise doit répondre tout à la fois aux impératifs de sécurité et à ceux du dédouanement anticipé. Ces deux volets sont en effet complémentaires. Le premier répond aux aspirations de simplification des opérateurs qui n’aperçoivent pas l’utilité de produire certains documents et justificatifs mais qui comprennent parfaitement le caractère déclaratif des formalités douanières. Le second génère le premier lien indispensable entre les marchandises et la procédure de dédouanement. Actuellement, la douane offre un panel de procédures diverses et réparties selon les services, n’ayant que des liens ténus entre elles. Dès lors, la cohérence et la maîtrise des processus informatisés par le seul logiciel SYDAM World devra constituer un préalable essentiel à l’exercice des contrôles. SYDAM World est un logiciel de gestion douanière construit autour du noyau de SYDONIA auquel des fonctions complémentaires ont été greffées aux fins de répondre au mieux aux besoins nationaux et de le rendre plus efficace. Il est important de s’assurer que SYDAM World comprend toutes les fonctions classiques d’un logiciel de dédouanement et permette la gestion de toutes les procédures et des régimes douaniers (y compris les régimes suspensifs et le transit. La sécurité du système et des données doit être garantie. Une duplication régulière des données vers un autre site (back-up) doit être effectuée régulièrement pour offrir des points de reprise. Il est prévu une sécurisation des accès par un système biométrique, il conviendra de veiller à ce que certaines transactions ne puissent être réalisées que sur les ordinateurs autorisés. De plus des outils internes au SYDAM doivent offrir un historique des transactions et modifications opérées. Le port et les opérateurs du site portuaire d’Abidjan disposent d’informatiques spécifiques. L’interopérabilité des systèmes permet de créer les interfaces avec les opérateurs et les autres partenaires de la douane ivoirienne. Avec SYDAM World les liens avec les différents partenaires de la douane seront donc facilités. Le projet de rationalisation des échanges entre

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les différents acteurs actuellement conduit par le Port autonome doit être développé avec la participation active de la douane. Son intégration au sein des équipes de définition du projet paraît indispensable. L’informatisation douanière a également une vocation à améliorer les outils à la disposition des personnels : travail en réseau, gestion spécifiques, meilleure connaissance des opérateurs et des flux, réactivité accrue. Il convient donc d’être très attentif à ne pas laisser les services de direction et de gestion limités dans leurs actions par manque de logiciels adaptés à leur problématique. Schéma directeur et plan d’action informatiques. Les implantations et les usages doivent être rationalisés et optimisés sur les moyen et long termes. Les technologies évoluent sans cesse et les choix initiaux opérés ne sont jamais neutres en cas de mauvaises estimations de la performance et des capacités des moyens et outils retenus. C’est pourquoi il est recommandé de définir un schéma directeur reprenant l’ensemble des objectifs poursuivis sur plusieurs années et identifiant les cohérences entre les besoins prévus et évalués et la stratégie du dédouanement qui accompagnera les évolutions de la douane sur le même trait de temps. Un plan d’action annuel est à établir en cohérence avec le schéma directeur. Il est à quantifier en termes de ressources humaines, externalisation et budget. L’avantage du plan d’action repose dans la visibilité des champs couverts par le déploiement des matériels mais aussi des logiciels de tous types : informatique de dédouanement et informatique de gestion. Des équilibres entre ces deux fonctions sont à respecter d’autant plus que le réseau de transmission à gérer doit être commun et fédérateur. Le plan d’action est également utile dans la mesure où il intègre des champs de travail comme les tests des programmes, les positionnements de sécurité des matériels, des logiciels et surtout des données. Il montre clairement les cohérences entre des fonctions différentes : dédouanement, statistique, analyse des données du dédouanement (BAGR et Direction des enquêtes), etc. Il est indirectement le régulateur des missions confiées à chacun des services car les fonctionnalités mises à leur disposition sont accessibles sans recours à d’autres services détenteurs des informations qu’ils s’approprient. L’évolution du système d’information douanier. La trajectoire d’évolution du système d’information, couvrant la période 2007-2010, prévoit, selon ce qui a été rapporté à la mission, le déploiement d’outils dont les fonctionnalités tout en optimisant les modalités de dédouanement préserveront et amélioreront les méthodes de travail des personnels. Les objectifs recherchés consistent, en effet à :

- approfondir la connaissance des opérateurs et des produits pour une meilleure sélectivité ;

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- apporter les informations nécessaires à l’analyse de risque et au ciblage ; - développer la maîtrise des flux pour mieux mobiliser les recettes ; - renforcer l’outil de lutte contre la fraude et rester dissuasif ; - automatiser davantage la chaîne comptable ; et - offrir des outils de communication et de partage de l’information plus importants. La

conception d’un entrepôt de données et d’un système Intranet est envisagée. Cette perspective est intéressante car les outils informatiques devraient ainsi être parfaitement adaptés aux nouvelles méthodes de travail des personnels : méthodes qu’il conviendra de définir et mettre en place. L’infocentre (consultation des données de l’entrepôt) devrait permettre d’élargir le champ des services utilisateurs et de revoir les conditions d’accès et d’utilisation de l’information disponible. Les points les plus importants dans l’évolution de l’informatique douanière sont les suivants :

- SYDAM World doit être le cœur du dispositif de gestion de l’ensemble des régimes douaniers. Les autres applications doivent y être reliées, particulièrement celles gérant des autorisations préalables ou exigeant un suivi. Parmi elles la gestion des exonérations est une priorité ;

- la dématérialisation documentaire (cf. section IV) ; - la normalisation des éléments d’information requis (liste et format des données) ; - la mise en œuvre d’un module de déclaration anticipée (cf. section IV) ; - l’automatisation de la gestion des risques (cf. section IX). - la gestion des impayés et l’intégration de tous types de recettes (contentieux, travail

hors des lieux, etc.) dans un module comptable unique. L’informatique de gestion devrait à moyen terme être d’une utilisation courante et répartie sur l’ensemble du territoire. Il existe de nombreux logiciels standards 15 qui répondent aux besoins courants de la majorité des personnels. Mais le renforcement des capacités d’action de la douane implique de développer des logiciels de gestion, de coordination et de connaissance. Ce sont principalement les bases de données nationales qui font défaut. Les domaines de gestion suivants sont concernés :

- le contentieux avec tous les éléments utiles au traitement des dossiers et à l’analyse typologique des données ;

- le renseignement et les personnes suspectes avec une régulation stricte des accès et consultations ;

- les enquêtes (depuis la préparation au compte rendu des résultats) ; - les opérateurs agréés (si cette notion est introduite) ; - les tableaux de bord et les indicateurs de performance.

15 Certains sont libres de droits de licence comme Open office, etc.

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Ce sont ensuite des applications destinées à cadrer et suivre l’activité des services comme la gestion des ordres et des rapports des services de surveillance, le suivi des entretiens pour les matériels (véhicules automobiles, embarcations, armements, etc.) et bien d’autres domaines comme par exemple la gestion des contrôles comptables par les différents niveaux hiérarchiques. Ce peuvent être aussi, à l’avenir, des logiciels de terrain comme les matrices de procès verbaux, les fiches de transmission de renseignements et d’observations, etc. Recommandations

• Établir un schéma directeur de l’informatique et définir un plan d’action;

• Planifier l’évolution du système d’information en liaison directe avec les nouvelles initiatives—en priorité ciblage et analyse et gestion du risque, gestion des exonérations, gestion de fonctions douanières (contentieux, renseignement, enquêtes, tableaux de bord), Intranet, infocentre ;

• Veiller à interfacer à SYDAM World toutes les applications périphériques.

• Participer activement au projet collectif d’échange d’information piloté par le port autonome d’Abidjan.

C. La gestion des ressources humaines

Situation La Direction générale des douanes ivoiriennes comprend un effectif total de 2277 agents dont 2049 douaniers et 228 fonctionnaires originaires d’administrations diverses 16. Elle emploie également des personnels journaliers et d’autres sous contrat. Elle par ailleurs recourt à des sociétés privées pour l’accomplissement de certaines tâches permanentes. Il n’y a pas de statut particulier : les personnels sont placés sous le statut général de la fonction publique. La gestion des ressources humaines est confiée à une Direction spécialisée qui comprend deux sous-directions respectivement chargées (1) de la programmation et du contrôle des effectifs et (2) de la formation professionnelle. Elle dispose depuis 2004 d’un logiciel dénommé « Émeraude » qui assure la gestion des situations individuelles (nomination,

16 Il comprend 16% de femmes et 84% d’hommes.

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affectations, notation, etc. ) de chacun des agents. Il ne gère ni les profils ni les compétences. .La Direction générale définit et présente ses besoins annuels. Elle exprime à cette occasion la nécessité de l’aptitude au service militaire pour les agents affectés dans ses services. Les personnels affectés ne correspondent pas souvent, en profil et en nombre, aux souhaits exprimés. Les effectifs actuels de la douane ivoirienne sont indiqués au tableau 3. Tableau 3. Répartition des effectifs douaniers. Il n‘y a pas à proprement parler d’étude affinée des besoins de l'Administration en termes d'effectifs à moyen et long termes. Les directeurs régionaux présentent leurs demandes à la direction générale qui les étudie puis transmet des propositions globales au Ministère de la Fonction publique et à l’ENA. Il n’a pas, en son temps, été tenu compte des effets de l'informatisation du dédouanement ni de gains de productivité administrative pour effectuer un redéploiement des effectifs.

La Direction des ressources humaines assure la gestion des carrières pour tous les actes de la vie administrative courante (affectation, rotation, mutation, promotion, changement d’échelon, retraite, etc.). A ce titre, elle prépare les propositions soumises à la signature de l’autorité compétente.

Il existe un tableau des profils de carrière qui reprend les emplois types 17 ainsi que les grades, échelons, ancienneté requise, grade militaire et autres éléments de gestion. Il n’y a pas de référentiel complet (emplois, activités, compétences) disponible.

Les travaux en cours concernent principalement la réorganisation des services pour couvrir l’ensemble du territoire national. La volonté de réussir le déploiement des effectifs dans les 17 Vérificateur, chef de bureau, chargé d’études, etc.

Catégories

Effectif Nombre

Postes de responsabilité

Pourcentage (arrondi)

Cadres supérieurs

387 219 57%

Cadres moyens 399 100 25%

Agents d’exécution1491 2 0,15%

Totaux : 2277 321 14%

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territoires du Nord et de l’Ouest est clairement exprimée. Il devrait être conduit avec un accompagnement financier significatif pour les personnels (primes d’incitation et d’installation). Les prévisions du nombre de bénéficiaires sont détaillées dans le tableau 4.

Tableau 4. Projet de redéploiement des effectifs douaniers au Centre-Nord-Ouest

La formation initiale des agents d’exécution est assurée au sein du centre de formation d’Abidjan. Celle des cadres est intégrée aux programmes de l’ENA. La formation continue est insuffisante pour les agents d’exécution et reste limitée pour la plupart des cadres. Il n’y a pas de programmation annuelle d’actions thématique ni de dispositif de recyclage périodique. Aucune règle ne définit de cadre de formation des personnels en cours de carrière. La douane n’intervient pas non plus dans la formalisation des programmes de formation de l’ENA. Il n’existe pas de formations spécifiques dites d’adaptation aux fonctions à exercer tant pour les personnels provenant d’autres administrations que pour ceux affectés dans des postes particuliers nécessitant un savoir-faire technique (produits pétroliers, comptabilité, etc.). Difficultés rencontrées Recrutement non maîtrisé La douane ne maîtrise pas le processus de recrutement de ses personnels tant en nombre qu’en qualité. Les besoins qu’elle exprime ne sont pas pris en compte. Ainsi près de 800 agents viennent en deux années d’être affectés par la fonction publique sans que la douane ait besoin de cet effectif supplémentaire. Elle n’a pas les capacités matérielles de les former dès leur arrivée. Selon les informations communiquées, les personnels recrutés disposent tous

Zones Nombre de Nombre d'agentssites et par catégories Total Agentsbureaux A4 A3 B3 C1 D1

CentreDR de BOUAKE 8 4 11 9 137 1 162

NordDR de KORHOGO 10 2 10 14 169 1 196

OuestDR de MAN 17 1 3 22 259 1 286

OuestDR de ABENGOUROU 3 0 0 5 51 0 56

Totaux 38 7 24 50 616 3 700

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immédiatement du statut de fonctionnaire sans période probatoire préalable. Pour ce qui à trait aux cadres sortant de l’ENA les nominations dépassent parfois les besoins ce qui ne permet pas de gérer correctement les fonctions d’encadrement et d’animation. Ces méthodes d’affectation altèrent la pyramide des emplois de commandement. Il y a un cadre (tous niveaux confondus) pour deux agents d’exécution (tableau 3). La douane devrait pouvoir établir une pyramide de commandement mieux adaptée à ses fonctions 18 et de ses contraintes19. Gestion des personnels Le dispositif de notation annuel a été réintroduit depuis deux ans mais toutes les fiches ne parviennent pas au service des ressources humaines ; ce qui génère des difficultés de gestion. Il n’est pas lié à une procédure d’évaluation approfondie et de fixation d’objectifs individualisés. L’implantation prévue d’un nouveau logiciel de gestion des RH propre à l’ensemble des services du ministère devrait être une occasion de remettre à plat les méthodes de management et les circuits de traitement des informations20. C’est par la bonne et équitable gestion des carrières des personnels que se renforcent l’esprit de corps et la volonté de mieux servir. Les agents réclament en général de la proximité pour la gestion courante mais aussi plus de transparence et de la prévisibilité dans la notation et le traitement régulier des dossiers d’avancement de grades et d’échelons (en parfaite synchronisation avec la gestion du fichier du personnel) Cela implique (1) le développement de politiques cohérentes de recrutement, de formation, de promotion (profil et compétence), (2) l’évaluation et la fixation d’objectifs de travail, (3) l’élaboration de référentiels d’emplois, de postes et de compétence, outils indispensable à la disposition des gestionnaires et décideurs21.Ce travail est lourd à mener dans sa phase initiale mais il permet ensuite d’éviter tout malentendu dans les tâches à accomplir pour certains grades et de prévenir les réticences à accomplir certaines tâches. Les ressources nécessaires à l’exercice des différentes activités et fonctions de la douane devraient être entièrement réexaminées. Un référentiel des ressources humaines devrait être établi et relié à des indicateurs précis de la charge de travail réelle (annexe III). Il est essentiel

18 Services 24h/24h pour la surveillance des frontières et la sécurité du territoire. 19 Activités et encadrement différents entre la branche commerciale et la branche surveillance. 20 L’utilisation du logiciel « DRH Performer » qui avait été retenu en 2007 pour la gestion des RH a été abandonnée. 21 Voir en annexe XX la description d’un référentiel pour les services douaniers.

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de mesurer en conséquence l’impact de l’informatisation et de l’évolution des procédures 22. Si ce réexamen n’est pas opéré et si les redéploiements ne sont pas effectués dans le même trait de temps que les changements de méthodes et d’organisation du travail, les personnels en place chercheront à justifier leur présence par activités et contrôles inutiles. Implantation géographique L’implantation rationnelle des postes de travail et leur répartition spatiale justifient un déploiement géographique des effectifs en fonction de la stratégie d’action développée23 qui reste cependant contrainte, pour le Centre-Nord-Ouest, par l’évolution du contexte politique. La stratégie devrait être guidée par l’établissement d’un bureau chargé de sécuriser le transit sur chaque frontière et d’un pôle douanier à Bouaké, et par la surveillance des zones frontalières par des brigades. Cette dernière permettrait d’utiliser les agents recrutés en excès ces dernières années.. Formation La formation devrait s’amplifier et devenir un des pôles majeurs de soutien au programme de modernisation. La douane ne gère la formation professionnelle initiale que pour les agents d’exécution. La formation initiale devrait être régulée en fonction des capacités d’accueil. Pour les cadres, la douane devrait être associée à la préparation des programmes annuels de l’ENA et s’attacher à orienter les formations vers les grandes évolutions douanières internationales et leurs conséquences sur les méthodes de travail et les procédures. La formation continue doit être développée progressivement dans le cadre d’un plan d’action pluriannuel et intégrer l’adaptation aux différents métiers. Elle concerne l’ensemble des personnels. Dès maintenant, un effort particulier devrait être fait pour revivifier les connaissances des différentes catégories d’agents aux fins de les rendre plus professionnels et conscients de l’impact économique de leur fonction. Dans ce cadre, il faut avoir à l’esprit que des moyens matériels sont indispensables pour développer une formation de qualité. Recommandations

• Cesser les recrutements à la DGD sauf besoins spécifiques exprimés par cette administration ;

• Dans le cadre du redéploiement au Centre–Nord–Ouest, donner la priorité à un bureau par frontière chargé de sécuriser le transit, aux services douaniers de Bouaké et a la surveillance des zones frontalières par des brigades ;

22 Les contrôles ex post peuvent être réalisés sans augmentation d’effectifs. Les personnels qui étaient affectés aux contrôles primaires sont redéployés.

23 Facilitation, contrôles ex post, lutte contre la fraude, etc.

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• Élaborer un référentiel global d’emplois, de postes et de compétences ; redéfinir les ressources nécessaires à l’exercice des missions.

• Ne titulariser les fonctionnaires qu’après la formation et un stage dans les services ;

• Amplifier le rôle de la formation professionnelle et développer un plan d’action couvrant les formations initiales, continues et d’adaptation ;

• Participer à la préparation du programme des formations de l’ENA et les orienter vers l’environnement économique et juridique mondial, les méthodes de travail et les procédures internationales utilisées par les services douaniers.

III. P RODUITS PÉTROLIERS

A. Situation générale

Le pétrole brut est à la fois extrait en mer sur des plates-formes pétrolières et importé de différents pays tiers. Le brut est acheminé vers la raffinerie de pétrole d’Abidjan où il est raffiné par l’usine de craquage atmosphérique puis les produits finis sont transférés, sous régime suspensif de droits, par oléoduc vers un ensemble de dépôts sous douane. Le brut est exporté, les produits raffinés exportés et livrés sur le marché intérieur. Des droits sont perçus à la sortie du dépôt sous douane, sauf lorsque les produits sont livrés à des clients bénéficiant d’exonérations totales ou partielles. Les exonérations totales relèvent entre autres des privilèges diplomatiques accordés à des organisations telles que les Nations unies, l’usage dans le cadre d’opérations maritimes et aériennes internationales (cf. section VII). Les exonérations partielles concernent les navires de pêche et la marine locale. On observe une augmentation significative des volumes de produits finis livrés en vue d’un usage exonéré entre 2006 et 2007. Les données statistiques communiquées à la mission par la DGD révèlent une augmentation de 100 % pour le gasoil et l’essence, d’où une hausse des exonérations d’environ 2 milliards de francs CFA24.

B. Pétrole brut

Les plates-formes de production sont théoriquement sous le contrôle de l’administration douanière, y compris celles en dehors les eaux territoriales, soit parce que le code des

24 Voir section XX.

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douanes autorise leur contrôle. La douane n’est pas présente de façon permanente sur les installations (ce qui est normal) et ne dispose d’aucun moyen lui permettant d’y avoir accès de manière indépendante. Les agents sont autorisés occasionnellement à s’y rendre par hélicoptère, mais à l’invitation de l’opérateur. Le brut est transféré vers un navire pétrolier et peut être livré soit directement à l’exportation soit à la raffinerie. La mission n’a pu eu communication des chiffres de production du brut extrait, qui ne sont pas à la disposition de la Douane. L’oléoduc reliant le champ pétrolier Lion à la raffinerie n’est utilisé que pour l’exportation. Le brut repart du dépôt de la raffinerie. Selon les informations communiquées. Ces mouvements ne feraient pas l’objet pas déclaration à la douane25. Le régime douanier exige une présence minimale sur les plates-formes en mer et les visites ne doivent intervenir que lorsqu’il y a des soupçons d’irrégularités. Il serait nécessaire d’indiquer clairement aux opérateurs des plates-formes qu’ils seront tenus, dans le cadre de leurs activités, de transporter les agents de la douane jusqu’à la plate-forme lorsque ceux-ci entendent effectuer une vérification. Les quantités chargées sur tous les navires en vue d’une exportation directe à partir des plates-formes doivent être déclarées et le dépôt de cette déclaration doit incomber au chargeur. La mission a été informée que trois exportations de brut effectuées directement à partir de la plate-forme n’avaient pas été portées à la connaissance de la Douane. Une déclaration mensuelle des quantités de pétrole extraites devrait aussi être remise à la douane par chacun des opérateurs des plates-formes26 ; cette déclaration devrait être comparée au total des déclarations soumises à la douane pour l’exportation directe à partir des plates-formes pétrolières ou indirecte via le dépôt de la raffinerie. Tout écart significatif déclencherait une vérification et éventuellement une inspection sur la plate-forme. La mission n’a pas été informée de l’existence d’un cadre formalisé fixant les normes en matière de mesurage des quantités de pétrole, notamment les exigences techniques relatives aux compteurs, leur emplacement et protection, la périodicité de leur vérification par un service officiel. Il n’entre pas dans les compétences de la douane de définir ces obligations mais de s’assurer qu’un dispositif fiable est en place, sur lequel elle peut s’appuyer pour ses contrôles, et de vérifier qu’il est respecté.

25 Voir procédures de contrôle de la raffinerie.

26 Ceci est ici recommandé compte tenu de l’exportation par bateaux qui présente des risques potentiels de non déclaration (comme semble le confirmer les cas signalés mais n’est pas exigible sur la base du code des douanes).

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Lorsque les navires-citernes sont chargés à destination de la raffinerie, le capitaine du navire devrait être muni d’un manifeste certifié par l’agence de vérification présent sur la plate-forme, indiquant la quantité chargée, lequel manifeste doit accompagner la déclaration effectuée auprès de la douane au niveau du dépôt de la raffinerie. La douane devrait comparer la quantité chargée avec la quantité déchargée et demander des explications concernant toute différence éventuelle. Elle devrait aussi rapprocher les déclarations d’exportations de ces données.

C. Raffinerie

La douane est informée par la raffinerie des arrivées prévues de navires au travers d’un programme hebdomadaire, la notification de l’arrivée à la plate-forme de déchargement est faite au minimum 24 heures avant l’accostage. Le pétrole est d’abord mesuré dans les citernes du navire par jauge avant le déchargement. Cette mesure est effectuée par l’importateur, en présence d’un représentant de la raffinerie et d’un évaluateur indépendant. Le brut est déchargé dans les bacs désignés par le raffineur, et mesuré par volucompteur, où on le laisse reposer avant d’être jaugé une nouvelle fois par les mêmes parties. Le volume est converti du volume relevé à la température ambiante au volume type déterminé à 15 degrés Celsius et déclaré à la Douane. La déclaration est accompagnée d’une facture, du certificat d’origine (le cas échéant), d’une attestation de quantité, d’une attestation de qualité, de l’agrément, d’un extrait du manifeste, et du connaissement. Cette déclaration est enregistrée dans SYDAM World qui fournit les informations statistiques à la Douane. Le brut sert ensuite à alimenter l’hydrocraqueur d’où les produits finis sont transportés à travers un réseau de tuyauterie jusqu’au bac de stockage approprié. Le processus de pompage est contrôlé par des vannes électroniques surveillées à partir d’une salle de pompage. La quantité du produit est déterminée par les relevés de compteur effectués avant et après le pompage. Ces informations sont enregistrées dans les comptes de l’opérateur et la mesure physique prise quotidiennement, suivie d’une réconciliation des données. Les pertes lors des opérations de pompage et de stockage sont enregistrées et font l’objet d’enquêtes par le raffineur lorsque cela est jugé nécessaire. Le produit fini est livré aux dépôts sous douane lorsqu’il s’avère nécessaire de reconstituer les stocks qui y sont détenus. La raffinerie initie la procédure de reconstitution des stocks. Le personnel des douanes n’a qu’une idée vague du plan de la raffinerie et des opérations qui y sont menées : aucune spécification technique de l’usine n’est mise à la disposition de la Douane et les nouveaux aménagements ou modifications qui sont apportés ne sont pas

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notifiés par le raffineur ; des dérivations ont été ajoutées à certains endroits au modèle standard et permettent de contourner le dispositif de mesurage ; l’entretien, y compris le retrait des vannes, des compteurs et des brides, est effectué sans en informer les douanes. Le contrôle physique n’est pas effectué par la douane. La mission a été informée qu’un jaugeage avait lieu tous les ans, mais il n’a été produit de compte rendu. Sur un échantillon de déclarations d’entrée en raffinerie examinées, il n’a pas été constaté de vérification physique rapportée sur le document. Onze déclarations manquaient au dossier et n’ont pu être justifiées. Des photocopies de connaissements, de manifestes et de certificats d’origine non remplis sont classées avec les déclarations. Elles sont marquées « uniquement réservé à la douane » et sont dans un format qui n’est pas normalement considéré comme acceptable. Procédures de contrôle Les responsables de la Douane chargés de la raffinerie devraient approcher dans un premier temps la direction de l’usine et lui indiquer leurs exigences concernant les informations techniques, particulièrement une spécification technique de la raffinerie englobant toute la tuyauterie, les compteurs, les jauges, les bacs, les vannes et les stations de pompage, le droit d’accéder sans restriction aux installations et de disposer d’équipements de sécurité. Ils devraient également maîtriser rapidement les méthodes de travail de la raffinerie et déterminer les domaines où les risques sont les plus importants. Une fois ces conditions remplies, de vacations de surveillance de la zone sous douane pouvant être occasionnellement prescrites par le chef de service. Les agents doivent effectuer des surveillances à l’intérieur de la raffinerie et veiller à ce que des personnes non autorisées n’aient pas accès aux produits raffinés. Ceci suppose que les agents assistent de manière fortuite, mais régulière au transfert du produit vers les dépôts sous douane et au jaugeage des bacs situés au niveau de la raffinerie où est stocké le produit fini et lors du processus secondaire pendant lequel le résidu lourd est retraité pour en extraire du produit léger. Les agents doivent être présents lors de la réception et de la livraison du produit à partir des bacs et, mieux, rendre compte de la visite ainsi que de leurs observations. Ce registre de visite, à informatiser, fournira non seulement des renseignements sur les activités observées, mais aussi sur le contrôle officiel exécuté et sur la présence des agents. Il est possible de comparer les comptes relatifs aux réceptions et livraisons et les comptes de l’opérateur et, lorsqu’il s’agit d’une livraison à un dépôt sous douane, de procéder à une vérification par rapport à la quantité réceptionnée au niveau du dépôt. Parallèlement à la vérification administrative des déclarations soumises pour les importations, les agents doivent aussi veiller à la vérification physique des quantités livrées par un contrôle physique des quantités au moment du déchargement et du stockage dans les bacs de réception. L’examen des déclarations doit être effectué de manière plus rigoureuse. Les documents accompagnant les déclarations doivent être examinés et des vérifications effectuées. Par exemple, les documents qui apparaissent

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manifestement comme des photocopies de documents originaux ne doivent pas être acceptés ni porter la mention « réservé uniquement à la douane ». Au minimum, les documents originaux doivent être présentés, photocopiés par la douane, officiellement identifiés comme étant des copies certifiées sincères, et l’original renvoyé à l’importateur. Tout le personnel doit être informé des procédures de la raffinerie en matière de santé et de sécurité et les appliquer. Dans une seconde étape, les responsables de la douane devraient recevoir une formation technique sur tous les aspects du fonctionnement de la raffinerie et être en mesure d’évaluer les risques liés à toutes les opérations menées dans l’usine. Ils devraient élaborer un programme de contrôle des activités de la raffinerie, en déterminant précisément les tâches devant être exécutées par les agents, le mode d’enregistrement des contrôles et les moyens permettant de vérifier que les contrôles ont été effectués de manière satisfaisante. Les responsables devraient accompagner les agents à l’improviste lors des visites à l’usine. Ils devraient également rendre compte des résultats de ces visites et de la qualité du travail accompli par les agents. Les responsables de la douane devraient être désormais suffisamment bien informés pour pouvoir négocier avec la direction de la raffinerie des niveaux de pertes normalement acceptables à toutes les étapes du processus et être par conséquent en mesure de définir une norme et d’enquêter sur les déviations par rapport à la norme. Ces dispositions à moyen terme doivent être instituées dans un délai de trois mois. Pendant toute cette période, tous les agents doivent se familiariser avec les méthodes de travail des marqueteurs, par exemple, la façon dont les bacs sont jaugés, le mode d’enregistrement des mouvements au niveau des volucompteurs, la comptabilisation des mouvements à chaque étape du processus et le mode d’enregistrement des mouvements, le programme des inventaires, les responsabilités de la direction des marqueteurs et des autres membres importants du personnel. Pour les quantités de brut transférées depuis de la plate-forme LION, une déclaration quotidienne sommaire très simplifiée et informatisée devrait être soumise concernant les déchargements une déclaration d’exportation doit être déposée pour chaque exportation. La tuyauterie installée au niveau de la raffinerie devrait porter un code de couleur identifiant le produit qui y est contenu. Cette mesure est particulièrement nécessaire pour les produits finis et permettra de faciliter les contrôles douaniers en identifiant clairement les risques. Tous les compteurs utilisés pour la distribution des produits finis devraient être certifiés chaque année et faire l’objet de contrôle par les services des Douanes au moins une fois par mois afin de détecter des signes éventuels d’interférence. Tous les volucompteurs qui servent à la distribution des produits finis doivent être certifiés annuellement et vérifiés par la douane au moins tous les mois afin de détecter tout signe de manipulation.

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Au fur et à mesure que les contrôles physiques révèlent que les normes sont respectées, les contrôles peuvent être reportes dans les documents comptables des marqueteurs il faut veiller plus scrupuleusement à ce que ces normes soient toujours appliquées en intensification les vérifications concernant les systèmes des marqueteurs et en réduisant le niveau de présence physique au niveau de la raffinerie. Les ressources humaines ainsi libérées peuvent aussi être affectées au contrôle de l’application rigoureuse des exonérations.

D. Entrepôts sous douane

Le produit fini est transféré par des conduites vers une série de dépôts sous douane. Les stocks détenus dans ces dépôts constituent également la réserve stratégique du pays. Les produits sont entreposés dans des bacs et leur réception est constatée par les relevés de la jauge effectués avant et après la réception, qui servent de compte de réception. Les déclarations sont saisies dans SYDAM WORLD par l’entrepositaire, de sorte que la douane est en mesure de les consulter en temps réel. Les livraisons sont effectuées par camion-citerne ou par camion pour le butane en bouteille. Des livraisons pour l’avitaillement sont aussi assurées par pipeline pour les embarcations destinées tant au trafic local qu’international. Les livraisons sont enregistrées sur le système SYDAM WORLD selon une procédure semblable à celle utilisée pour les réceptions. GESTOCI : cet entrepôt reçoit du produit fini pour le compte des sociétés propriétaires dont Shell, Mobil et Texaco. Le produit est mesuré à l’aide d’un volucompteur au moment de sa livraison par la raffinerie mais, comme le compteur est situé à plus de 1 kilomètre du dépôt, la quantité réceptionnée est mesurée à partir des relevés de jauge effectués avant et après la réception du produit au niveau des bacs de stockage. La mission a eu accès aux bureaux de l’opérateur où les ordres de livraison et les déclarations en douane sont traités par l’opérateur et au terminal de SYDAM WORLD à travers lequel les informations sont saisies. La mission a été conduite ensuite sur les quais de chargement situés à l’intérieur de la zone sous douane. L’entrée et la sortie de cet espace sont contrôlées par les agents de la douane qui n’étaient présents qu’à ce seul endroit. Les agents des douanes sont statiques et n’assistent pas aux procédures de chargement ni ne patrouillent dans le périmètre réservé aux bacs. L’opération de chargement est complexe et entièrement informatisée. Chaque compartiment est scellé par l’opérateur, de même que la cabine de déchargement. Les agents de la douane se trouvant à la sortie ne disposent d’aucun matériel pour contrôler l’intégrité des plombs posés sur les compartiments. Les camions-citernes en transit vers le Mali et le Burkina Faso sont vérifiés et scellés par des sociétés privées agissant pour le compte de leurs États. La mission a interrogé des agents de VERITAS qui agissent pour le compte du Mali et qui supervisent les procédures de livraison. Des plombs portant des numéros d’ordre sont fixés aux compartiments et le déchargement et les numéros sont enregistrés dans un livre de stocks manuel. Les autorités maliennes sont informées de la livraison par ordinateur et les numéros

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des plombs leur sont communiqués. Toutes les réceptions de produits ne font pas systématiquement l’objet d’un accusé de réception par le Mali et seulement les situations exceptionnelles, telles que l’absence de plombs, etc., sont signalés à BUREAU VERITAS. Les agents de la douane se trouvant à la sortie des dépôts observent le véhicule de livraison et certifient les informations concernant le produit chargé à partir du SYDAM. L’opérateur était surpris de constater que bien qu’ayant invité la douane à venir visiter les installations afin d’examiner les procédures de contrôle, c’était la première fois que les services de douane effectuaient le déplacement en ces lieux pour la première fois. PETROCI GAZ : Des réticences ont été marquées quant a l’entrée du service douanes dans le dépôt. Ce dépôt reçoit du gaz butane acheminé depuis la raffinerie via un pipeline. La visite a montre que les quantités reçues sont jaugées sur le site et le volume relevé est enregistré au compte de réception. Le service de la comptabilité est éloigné du dépôt et les déclarations sont adressées à la Douane par le biais de SYDAM WORLD. Le gaz est acheminé vers le lieu de mise en bouteille ou le gaz est comprimé dans des bonbonnes métalliques. Les bonbonnes sont testées manuellement en vue de détecter d’éventuelles fuites après l’emplissage et les bonbonnes défectueuses sont renvoyées vers le service de maintenance pour être réparées ou mises au rebut. Le taux de bonbonnes défectueuses varie entre 1 et 1,5 %. Le matériel utilisé pour le jaugeage du butane à la fois à l’arrivée et à l’emplissage est de l’aveu du chef du service, désuet et peu fiable et il semble y avoir un niveau important de fuites de gaz lors de l’emplissage. Les bons de livraisons sont vérifiés par l’agent des Douanes posté à la sortie et font office de bon de sortie. Les déclarations formelles relatives aux quantités sorties sont soumises à la Douane dans les 48 heures suivant l’opération. Ce délai s’explique, aux dires du chef de service, par le fait que les compagnies gazières ont contraint la Douane à concéder que leurs procédures comptables rendaient la déclaration immédiate impossible. Ces deux dépôts ont été retenus comme étant un échantillon représentatif des 14 dépôts signalés à la mission Procédures de contrôle Les responsables de la douane devraient tenir d’abord une réunion avec la direction de chacun des dépôts et insister pour que soit mise à leur disposition les spécifications techniques de toutes les installations et équipements de chaque dépôt, la DGD devrait par ailleurs compiler par dépôt ( à partir de SYDAM WORLD) une liste détaillée de leurs clients, les produits livrés à chacun de ces clients, le type et le nombre d’exonérations et la fréquence et la quantité approximatives de produit tout en veillant à ce que l’opérateur soit informé que la douane bénéficie d’un droit d’accès illimité aux installations. Les responsables de la douane doivent alors se familiariser avec tous les dispositifs en place dans chacun des dépôts et évaluer en conséquence les risques en présence. Ils doivent classer leurs

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activités par ordre de priorité en fonction du risque en présence, le risque principal étant les livraisons de produits exonérés. Des instructions doivent être données aux agents afin qu’ils assistent aux opérations au niveau des dépôts, telles que la comptabilisation des réceptions et des livraisons, en se familiarisant avec les méthodes adoptées par le marqueteur pour la comptabilisation des opérations. Les agents doivent surveiller le chargement des véhicules et vérifier les livraisons, en veillant en particulier à établir si le produit a droit à une exonération ou non. Les camions-citernes doivent être examinés afin d’en vérifier l’intégrité de la structure et toutes les visites et examens doivent être enregistrés de la même manière et pour les mêmes raisons qu’à la raffinerie. Tous les volucompteurs et autres équipements de mesure doivent être certifiés annuellement et vérifiés de façon hebdomadaire pour éviter toute manipulation. Les réceptions et les livraisons doivent également être contrôlées à travers le système comptable du marqueteur jusqu’au règlement final de la facture. Le contrôle par les agents de l’enregistrement comptable des réceptions et des livraisons et au moment du jaugeage doit être effectué de manière fortuite, mais dans un premier temps de manière fréquente afin d’établir l’intégrité des systèmes utilisés par le marqueteur. À moyen terme, les responsables doivent élaborer pour chaque dépôt un programme détaillé de contrôle en fonction du risque perçu. Ce programme accordera la priorité aux espaces que doivent visiter les agents, à la fréquence des contrôles à exécuter et à la méthode d’enregistrement des visites et des contrôles. Les premiers contrôles doivent porter essentiellement sur les zones à haut risque, en s’intéressant en particulier aux exonérations. Les quantités livrées aux différents clients exonérés doivent être notées et ces clients doivent être visités (quand cela est possible et nécessaire) afin de déterminer le produit sert à l’usage prescrit. Les responsables doivent participer régulièrement aussi bien aux visites dans les dépôts qu’aux contrôles des clients pour s’assurer que les opérations sont enregistrées de manière exacte par les agents et pour évaluer le risque en cas de besoin. Les responsables doivent pouvoir trouver un accord avec les marqueteurs sur les paramètres relatifs aux pertes à la réception, au stockage et à la livraison des produits et définir ainsi une norme pour chaque dépôt à partir de laquelle toute déviation ferait l’objet d’enquêtes. Les responsables doivent également comparer les types de pertes entre les dépôts et identifier celles qui sont supérieures ou inférieures à la moyenne. Lorsque ces pertes sont importantes et des écarts inexpliqués sont constatés, des enquêtes doivent être engagées. Les responsables doivent également enregistrer leurs visites et les mesures prises. À plus long terme, lorsque les normes seront effectivement respectées, les contrôles physiques pourront être réduits et les audits des systèmes accrus.

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E. Distribution.

Il existe des exceptions au paiement obligatoire des droits de douane sur les produits sortant des dépôts sous douane. Celles-ci sont codées dans SYDAM WORLD afin de permettre leur reconnaissance par le système en vue d’une exonération pleine ou partielle. Il n’est pas possible d’opérer une différenciation physique entre les produits livrés aux bénéficiaires des exonérations et les produits soumis aux droits de douane. Divers critères déterminent les exonérations et le groupage, qui peuvent être divisés en deux principales catégories : • les exonérations selon la destination extérieure ou l’usage interne. Le carburant fourni

à l’aviation et à la marine internationales, l’avitaillement de la marine locale, le transit vers d’autres pays, l’exportation, l’exploitation minière, etc. ;

• les exonérations accordées en fonction de la mission de l’organisation, au titre des privilèges diplomatiques, les Nations unies, les Forces Armées françaises, les organisations humanitaires et les organisations à but non lucratif autorisées par le gouvernement, etc.

La douane ne dispose à ce jour d’aucun moyen de contrôle, après livraison dans les dépôts sous douane, de ce type d’usage et il n’existe pas de système de comptabilisation des quantités sorties pour des besoins d’information et de vérification de la conformité de l’utilisation. Des statistiques sont disponibles sur les bénéficiaires de ces exonérations, mais les quantités livrées ne sont pas enregistrées par SYDAM WORLD. L’établissement d’un rapport sur les bénéficiaires et les quantités livrées est une condition primordiale pour assurer un contrôle efficace. Ce rapport doit être produit mensuellement et soigneusement examiné en cas d’augmentation des approvisionnements et d’enregistrement de nouveaux bénéficiaires dans le système. Ces deux facteurs doivent déclencher une évaluation de risque et éventuellement une enquête immédiate. En l’absence d’un système de marquage d’un produit pétrolier détourné est quasi impossible à détecter. L’ajout d’un colorant approprie et le marquage chimique sont des moyens communément utilisés et constituent des moyens de dissuasion efficaces. La seule alternative crédible, en attendant l’instauration d’un système de marquage, est d’instituer des contrôles de cohérence chez les bénéficiaires des exonérations (cf. section viii). Procédures de contrôle Le contrôle des produits marqués dépend du lieu où se déroule le marquage, de la méthode employée et du contrôle exercé pendant le processus. La meilleure méthode utilisée à l’échelle internationale consiste à introduire les agents marqueurs à l’aide d’injecteurs « en ligne » dans l’oléoduc de livraison immédiatement avant le chargement dans les dépôts sous

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douane. Cette mesure a l’avantage de garantir un contrôle de l’opération grâce à la présence des agents des douanes. Les agents marqueurs doivent inclure un colorant reconnaissable, qui pourrait se décliner en plusieurs couleurs en fonction de l’usage et du client, et/ou deux agents chimiques invisibles mais détectables au moyen de réactifs appropriés. Les injecteurs sont plus sécurisés s’ils sont « en ligne » et moins sujets aux manipulations. L’essence peut être marquée par l’ajout d’un colorant approprié, mais il est difficile d’ajouter des marqueurs chimiques car ceux-ci peuvent affecter la performance ou endommager les moteurs des véhicules. Les produits pétroliers destinés à l’exportation ne doivent pas être marqués car il peut arriver que l’importateur ou le gouvernement du pays importateur s’y opposent. Un durcissement du régime de transit devrait offrir une protection suffisante contre le détournement des produits.(cf. section V) Il y a peu d’avantage à effectuer des marquages sur les carburants à moins que cet exercice soit soutenu par des mesures rigoureuses de suivi et de contrôle. Cela nécessite de recourir à des unités de vérification mobiles chargées de tester le carburant utilisé par les véhicules en circulation et de détecter tout usage abusif ou illicite. Le dispositif de vérification ne doit pas être nécessairement très sophistiqué et peut être composé d’un flacon d’échantillonnage en plastique surmonté d’un bout de tuyau en caoutchouc, un lot d’éprouvettes, des flacons contenant les différents réactifs et l’équipement de sécurité des agents testeurs. Dans la plupart des cas, la couleur du carburant permet de vérifier s’il s’agit d’un produit exonéré, mais dans certains cas, des méthodes se sont avérées efficaces pour effacer les traces du colorant, d’où la nécessité de recourir aux réactifs. Cet équipement peut être rangé dans une boîte facile à transporter et peu encombrante qui peut tenir aisément dans le coffre d’une berline. Des véhicules plus spacieux, portant clairement la mention « VÉHICULES DE CONTRÔLE », pourraient être également utilisés à des fins dissuasives. Eu égard au fait que les contrôles effectués à l’aide de ces méthodes ne peuvent être juridiquement catégorisés que de contrôles « indicatifs », des méthodes d’analyse légalement reconnues devront être effectuées en laboratoire. Avant l’institution d’un programme de vérification, un laboratoire dûment qualifié devra être identifié. Parallèlement aux opérations de vérification, un contrôle des bénéficiaires et de leur clientèle devrait être effectué. Ce contrôle permettra de déterminer si le carburant fourni peut être justifié par l’usage exonéré et d’identifier le degré de risque élevé aux fins de vérification.

F. Formation et ressources.

Le personnel rencontré dans le cadre de cette partie de la mission était occupé par des tâches documentaires, il y a peu d’éléments permettant de croire que des inspections techniques sont effectuées. La mission a relevé un manque d’expertise technique en ce qui concerne les processus appliqués dans le secteur pétrolier, ce qui met le personnel dans l’impossibilité d’entreprendre des évaluations de risque significatives des différents systèmes, y compris sur le plan matériel et comptable. Le manque de confiance dans les relations entre les agents des douanes et les responsables et le personnel des sociétés de commercialisation de produits

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pétroliers est perceptible.. Le manque de formation technique des cadres moyens est visible, aussi bien dans le mode de supervision du personnel que dans leur attitude vis-à-vis des marqueteurs.. Cela se traduit par une faible crédibilité et un manque d'autorité des agents des douanes, ce qui constitue une entrave à un contrôle douanier efficace. Outre le manque de formation technique, la mission a également relevé un manque de formation en matière de santé et de sécurité. L’industrie pétrolière comporte des risques potentiels et nécessite la prise de précautions particulières tant au niveau de la sécurité individuelle que de la sécurité des installations et des équipements utilisés sur le site. Les compétences techniques peuvent être acquises dans un premier temps sur le terrain avec le concours des responsables de la raffinerie, avant de renforcer cette formation en faisant appel à des structures externes. Les agents formés pourraient ensuite transmettre les compétences ainsi acquises à leurs collègues. Contrôle dans ce contexte ne requiert pas des compétences approfondies en matière de comptabilité et une formation rudimentaire pourrait être envisagée à brève échéance. Devront être sélectionnés pour cette formation les cadres ayant un bon niveau en calcul. Les agents choisis pour effectuer des contrôles dans la filière pétrole doivent être sélectionnés par la Direction générale sur la base de leurs aptitudes et des compétences acquises. Il est manifestement nécessaire que la Direction générale des Douanes ou les marqueteurs du secteur pétrolier fournissent des vêtements de protection. Il faudra également fournir aux agents des Douanes un équipement qui leur permette d’effectuer des contrôles inopinés sur les quantités et de vérifier l’intégrité de l’usine et des camions-citernes.

G. Données douanières sur les produits pétroliers

La mission recommande qu’au minimum, les services des douanes fournissent au Comite les informations suivantes au Ministère des finances, pour les besoins du comité pétrole La fréquence de soumission devra être déterminée par le Ministère des Finances. Les informations statistiques devraient être compilées chaque mois

� Les quantités de pétrole et produits dérivés importés de pays tiers � Les quantités de pétrole et produits dérivés acheminés depuis les plates-formes

pétrolières. � Les quantités de pétrole et produits pétroliers exportés tant directement à partir

des plates-formes qu’a partie de la raffinerie et des entrepôts sous douane. � Les quantités de produits finis destinées à la consommation domestique et le

montant des droits et taxes prélevés.

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� Les quantités de produits finis faisant l’objet d’une exonération totale ou partielle ainsi que les montants des droits et taxes exonérés.

� Les quantités de produits finis en transit ainsi que les montants des droits en souffrance a l’issue de la période de grâce accordée pour l’acquittement.

� Une liste des écarts significatifs en ce qui concerne les statistiques susmentionnées.

H. Recommandations

• Recouper périodiquement (mensuellement) les données douanières sur le pétrole brut ivoirien (quantités exportées directement, débarquées, réexportées après débarquement) avec les quantités extraites des plates-formes. Rechercher les explications aux écarts significatifs;

• Mettre en place avec le Ministère de l’énergie le cadre réglementaire précisant les modalités de mesurage du pétrole à des fins fiscales ;

• Mettre à la disposition du service des Douanes des fiches techniques des installations de la raffinerie et des dépôts sous douane, l’identification des systèmes de réception/production/stockage/livraison, et faire l’évaluation des risques ;

• Prescrire des contrôles physiques de la raffinerie, des dépôts et des autres compartiments de la chaîne de production, y compris la vérification des stocks de produits entreposés ;

• Exiger des documents accompagnant les produits pétroliers à l’importation, y compris le brut, conformes aux normes en la matière ;

• S’accorder avec les marqueteurs sur des paramètres acceptables concernant les pertes et les excédents ;

• Marquer et colorer les produits pétroliers à régime privilégié. Placer le processus de marquage et d’identification des produits sous le contrôle des services douaniers et équiper ces derniers d’outils de détection;

• Élaborer un programme de formation technique en faveur des agents des douanes chargés du contrôle des produits pétroliers ;

• Remplacer les contrôles documentaires statiques actuels par des contrôles basés sur le risque, en mettant surtout l’accent sur les contrôles de cohérence, les recoupements de données et les visites;

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• Faire un examen juridique approfondi du code des douanes afin de déterminer s’il est nécessaire de prévoir des amendements;

IV. PROCÉDURES DE DÉDOUANEMENT

A. Situation actuelle

La DGD a mis en œuvre un important train de mesures destinées à sécuriser les recettes douanières et accélérer les procédures de dédouanement parmi lesquelles il convient de relever : (1) la création d’une division « écor » des marchandises animée par quelque 25 agents, l’externalisation de cette mission qui est désormais effectuée avec le concours d’une société privée et la connexion des acconiers au SYDAM. Cette division permet, par un dénombrement physique des conteneurs, de s’assurer de la conformité des débarquements avec le manifeste du navire ; (2) la suppression du dédouanement aux frontières terrestres de marchandises non originaires de la CEDEAO, à l’exception des importations faites par certaines sociétés; (3) le suivi en temps réel des recettes et la diffusion de cette information à certaines structures ou autorités telles que la BCEAO et la DGCTP par liaison informatique et sur téléphone portable via le SMS ; (4) l’institution de la « déclaration anticipée d’importation » (DAI) qui permet à l’importateur de faire établir sa déclaration en douane avant l’arrivée des navires, suite à la prédétermination de la valeur taxable par l’administration ; et (5) la mise en œuvre de SYDAM world, en test depuis le 28 janvier 2008 au bureau de Vridi-pétrole, qui palliera les insuffisances du Sydam actuel. Des mesures de facilitation ont été également prises. Elles portent sur le Bon à enlever automatique qui, selon la DGD, couvre 50% des déclarations, la délivrance du BAE en 48 heures, la mise en application du contrat de scanning des marchandises au port d’Abidjan et l’institution du circuit blanc accordé sous certaines conditions à des opérateurs établissant des relations de confiance avec l’administration des douanes. Des améliorations des procédures restent nécessaires, notamment dans les domaines suivant. Formalités du commerce extérieur. Deux modalités d’importation sont en vigueur en Côte d’Ivoire : (1) le Bordereau de Suivi des cargaisons établi par l’Office Ivoirien des Chargeurs pour les marchandises conteneurisées et (2) la Fiche de Renseignement à l’importation délivrée par le ministère du commerce et qui déclenche l’inspection avant embarquement réalisée par Bivac. Les documents ci-après sont attachés au BSC : facture commerciale détaillée ; déclaration d’exportation ; connaissement ; liste de colisage ; note de fret ; certificat d’assurance ; et certificat d’origine pour les importations d’origine autre que

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l’Union européenne. Cette liste excède le nombre de documents normalement exigibles à l’appui d’une déclaration en douane. En particulier, l’exigence du certificat d’origine n’est pas justifiée lorsqu’une préférence tarifaire n’est pas en jeu. En outre l’utilisation de la déclaration d’exportation en vue de déterminer la valeur en douane est contraire au droit international (OMC - Organisation mondiale des douanes). Au surplus, la déclaration d’exportation est un document authentique dont une administration douanière ne peut se défaire que dans le cadre d’un accord bilatéral. Les contraintes documentaires similaires se retrouvent aussi à l’exportation des productions ivoiriennes. Elles sont très pénalisantes pour la gestion financière des entreprises dans la mesure où le remboursement de la TVA est lié au retour des certificats de mise à la consommation dans les pays d’importation. Cette problématique qui se retrouve dans l’apurement des acquits à cautions et du transit, sera examinée dans le chapitre V in fine. En outre les opérateurs économiques indiquent que des ministères techniques comme ceux de l’environnement et l’agriculture exigent de plus en plus de documents dont les coûts grèvent leurs charges et alourdissent les formalités. Si la pertinence de la protection ne peut être mise en doute, la perception d’une redevance doit correspondre au service rendu et non constituer une rente de fonctionnement. Déclaration en douane anticipée. L’anticipation des formalités avant l’arrivée des marchandises est une norme courante dans les douanes modernes. Elle contribue à l’accélération de la livraison des marchandises. La DGD s’est engagée dans cette voie en mettant en place la déclaration anticipée d’importation (DAI). La DAI est préparée par les commissionnaires en douane qui la soumettent à l’OIC pour constituer le bordereau de suivi des cargaisons. La DAI permet ensuite à la douane de disposer d’informations nécessaires à l’étude des factures, afin d’émettre une attestation de valeur, après avis de BIVAC. Aux regards de la terminologie internationale, la DAI ne peut être considérée comme une déclaration anticipée. Elle s’apparente davantage à la déclaration des éléments de la valeur type « Déclaration de Valeur OMC ». Prise en charge des marchandises. Le schéma présenté en annexe II reprend les principales étapes de la procédure de prise en charge. Pour consolider ce dispositif de surveillance et de suivi de la prise en charge, une unité de travail dotée d’un système informatique spécifique été mise en place. Elle procède à la collecte des données et effectue les recoupements entre les relevés opérés par les différents acteurs et la déclaration sommaire initiale. Il n’y a pas de relations entre ce logiciel et le SYDAM.

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L’écor au débarquement est systématique et exhaustif27. La prise en charge est faite à différents niveaux : le logiciel de dédouanement et les opérations matérielles d’identification et pointage. L’actuelle gestion automatisée répond à deux logiques complémentaires qui malheureusement ne se rejoignent jamais28, ce qui génère des demandes de justifications inutiles à l’opérateur concerné. La nécessité de disposer de deux logiciels distincts de contrôle des débarquements n’apparaît pas justifiée si les systèmes ne communiquent pas entre eux. Le contrôle matériel des opérations se justifie par la garantie des informations du manifeste. Le contrôle informatique apporte une sécurité dans le suivi de l’opération de dédouanement. Les deux processus doivent être complémentaires et non parallèles. Les contrôles physiques conduisent à limiter les incertitudes documentaires. Il est donc préconisé de faire reposer l’ensemble de la chaîne documentaire sur le système SYDAM et de limiter les fonctions du logiciel d’écor au niveau de l’identification des différentiels et de la validation définitive du manifeste douanier. L’absence de liens entre les informations détenues par les autorités portuaires et celles de la douane est à regretter. Développer les échanges d’information est une nécessité. La douane ivoirienne doit s’intégrer pleinement dans le projet actuel de consolidation collective des données (guichet unique virtuel) et y prendre la place qui doit être la sienne. Abidjan étant un port de redistribution vers des destinations maritimes de proximité, la DGD, pour répondre au besoin de compétitivité du port, a mis en place un « manifeste simplifié » destiné à la prise en charge du transbordement. Ce manifeste se présente comme un extrait du manifeste cargo global. Il est apuré par une procédure gérée par le directeur des services douaniers d’Abidjan. Cet apurement n’est pas intégré dans SYDAM. Ce dispositif semble satisfaire les opérateurs rencontrés. Suppression du dédouanement aux frontières terrestres. Par la circulaire no. 1257 la DGD a interdit le dédouanement par les bureaux frontières des marchandises non originaires de l’UEMOA ou de la CEDEAO. Des dérogations sont cependant accordées sur demande. Les marchandises sont alors transférées à Abidjan, sous escorte douanière, pour l’accomplissement des formalités de mise à la consommation. Cette circulaire va à l’encontre du développement du commerce intra-régional qui englobe tout le commerce extérieur des pays et pour peut obérer les efforts des autorités portuaires de faire du port un pole de desserte régionale. Les pays voisins pourraient en effet prendre de mesures de rétorsion 27 Comme c’est le cas actuellement en Côte d’Ivoire.

28 Ainsi par exemple un article du manifeste déjà apuré dans SYDAM peut être considéré comme non apuré dans le logiciel d’écor.

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similaires. Les choix logistiques des armateurs peuvent les conduire à réduire le nombre d’escales sur une façade maritime. Les responsables de la DGD expliquent que cette mesure était la seule à même de juguler la fraude endémique. Exportation de la production ivoirienne. Les autorités et le secteur privé ont appelé l’attention de la mission sur : (1) les exportations des produits ivoiriens qui rencontrent des difficultés liées aux certificats d’origine qui les accompagnent leurs exportations dans les pays de l’U.E.M.O.A et (2) les règles d’origine dans le cadre des Accords de partenariat économique avec l’UE.

B. Réformes à entreprendre Rationalisation de la prise en charge des marchandises. Il est préconisé de faire reposer l’ensemble de la chaîne documentaire sur le système informatique par l’utilisation du seul manifeste Sydam. La question des transbordements pourrait être résolue de façon à concilier la sécurisation de la chaîne logistique et la vocation de port d’éclatement d’Abidjan car le SYDAM II possède les fonctionnalités nécessaires. Il conviendrait (1) de limiter au strict minimum les informations utiles à porter sur la déclaration DDU utilisable pour tout régime douanier (D5-transbordement), (2) d’apurer le manifeste entrée par le « vu embarqué » et (3) de faire procéder par épreuves au recoupement « manifeste entrée-D5-manifeste sortie ». Dématérialisation de la déclaration en douane et primauté de la déclaration électronique sur la déclaration papier. Il s’agira de généraliser la procédure actuellement appliquée aux marchandises traitées en circuit vert et d’éliminer les différents registres qui dupliquent des informations disponibles dans le système. Naturellement le Code des douanes devrait être amendé pour stipuler que la validation informatique vaut signature. La mise en œuvre de cette procédure pourrait débuter au bureau Vridi-pétrole. Une tentative de dématérialisation a déjà été faite mais a rencontré des résistances des corps de contrôle. Cette réforme est primordiale pour la facilitation et la sécurisation des opérations à Abidjan et pour conduire les agents des douanes à intégrer toute information dans le système. Simplification des formalités du commerce extérieur en limitant les exigences documentaires au strict minimum, en adoptant les normes y relatives de la Convention internationale pour la simplification et l’harmonisation des procédures douanières, convention de Kyoto révisée et autres standards. A l’importation soumettre tous les importateurs à une formalité unique procède de l’égalité du traitement des usagers. Il conviendrait de réduire le nombre de documents obligatoires à présenter en douane et de rationaliser les documents FRI, BSC et DAI. La douane devrait se satisfaire de la déclaration électronique anticipée telle que prévue dans le système SYDAM. Pré-declaration. Répondant aux normes de la DDU, la Déclaration électronique anticipée du SYDAM devrait permettre par exemple d’enlever la marchandise immédiatement en cas de

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circuit vert (après validation). Elle permettrait aussi de mieux planifier et fluidifier les opérations de contrôle y compris le passage au scanneur, car les services d’analyse de risque continueraient de disposer des informations et du temps nécessaire pour assurer leur mission. Cette procédure serait appréciée des opérateurs pour leur gestion logistique. Réorganisation de la sélectivité. Le volume des transactions commerciales et la contrainte de la livraison accélérée des expéditions conduisent les administrations des douanes à mettre en œuvre l’analyse des risques aussi tôt que possible. Sur cette base, il est indispensable de mettre en place une sélectivité des contrôles primaires. La définition des critères d’orientation vers les circuits de contrôle serait établie par une cellule nationale. Dans un premier temps il conviendrait de bâtir une sélectivité manuelle dynamique fondée sur les résultats de l’analyse de risque existante et les informations relatives à la fraude provenant des contentieux relevés par l’ensemble des services. Cette procédure serait d’autant plus viable que les capacités d’analyse du risque doivent être renforcées (cf. section VII). Dans un deuxième temps une sélectivité automatisée basée sur un modèle d’analyse économétrique pourrait être mise en œuvre.

Réévaluer périodiquement l’opportunité de l’interdiction d’importer par les frontières terrestres. Il s’agit d’une mesure d’exception qui devrait rester temporaire. C’est en renforçant les moyens de contrôle et d’intervention des services douaniers, le contrôle de la hiérarchie sur l’exercice des missions et le renforcement du contrôle interne au sein de l’administration, que la lutte contre la fraude peut être menée sans porter de préjudice aux opérations commerciales. Contrôles à l’exportation. La mission n’a pas examiné en profondeur l’exportation des grands produits d’exportation. Elle attire néanmoins l’attention sur la nécessité des contrôles à l’exportation et plus particulièrement des produits soumis aux droits de sortie, compte tenu de leur importance dans les recettes. Même en l’absence de soupçons d’irrégularité, il faut aborder ce secteur sous l’angle des risques et réexaminer toutes procédures de contrôle, notamment en termes d’équipement nécessaires telles que les équipements de pesage et le développement du contrôle à posteriori. Ces contrôles indispensables doivent rester aléatoires, ne pas alourdir les procédures mais présenter un caractère dissuasif certain. Dans cet esprit un plan de contrôle doit être conçu dans le but d’harmoniser les pratiques nationales. Origine des produits. Le bénéfice de la préférence communautaire est refusé à certains produits industriels ivoiriens dans les pays de l’UEMOA au motif qu’ils ne répondent pas aux dispositions du Protocole additionnel sur les règles d’origine. Ce texte dispose que les produits transformés sous un régime suspensif ne peuvent bénéficier de l’origine. De l’avis de la mission cette question doit être traitée au sein des instances de l’UEMOA.

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Des interrogations se font jour pour ce qui concerne la négociation des règles d’origine dans le cadre de la négociation des accords s de partenariat avec l’union européenne. La définition de ces règles, dans un accord préférentiel prennent en compte des considérations dont l’appréciation relève de la compétence des partenaires commerciaux impliqués. La mission considère tout de même que l’administration des douanes doit mettre en place une organisation interne chargée non seulement de garantir ‘authenticité des certificats émis en côte d’Ivoire mais aussi assurer le contrôle de ceux émis par les pays partenaires.

C. Recommandations

• Instituer un manifeste SYDAM unique, apuré, dans le cas des transbordements, par une déclaration sommaire très simplifiée ; créer une interface entre le logiciel d’écor et le système SYDAM ;

• Remplacer la DAI par une pré-déclaration électronique dans SYDAM.

• Dématérialiser la déclaration en douane et affirmer la validité juridique de la déclaration électronique;

• Simplifier les exigences documentaires pour la recevabilité de la déclaration en douane;

• Bâtir la sélectivité des contrôles basée sur des critères fréquemment révisés en fonction de l’analyse de risques ; à terme, sur l’analyse automatisée de risque à partir de l’étude économétrique.

V. TRANSIT DOUANIER

A. Situation actuelle

Le transit douanier est géré par le bureau Transit et acquits composé de trois sections : écritures, visite et apurement. Les déclarations de produits pétroliers, enregistrées au bureau de Vridi sont apurées par ce bureau. Les délais de route sont de 3 jours et le délai d’apurement est de deux mois pour les marchandises destinées au Burkina Faso et de trois mois pour celles acheminées au Mali, en vertu d’accords bilatéraux. L’escorte douanière est supprimée. Le service assiste par contre au chargement effectif des moyens de transport.

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La gestion de ces régimes est assurée par un logiciel spécifique non relié au SYDAM qui enregistre cependant toutes les déclarations émises. Le bureau contrôle les numéros d’identifiant fiscal du destinataire des marchandises exportées et les cautions fournies soit par imputation du crédit d’enlèvement du déclarant, soit par chèque certifié ou caution bancaire annuelle. La volonté de la DGD d’élargir le cautionnement à certaines sociétés d’assurance a connu un succès limité du fait de la défaillance de quelques sociétés. Afin de lutter contre les documents faux ou falsifiés, les cautions sont transmises à la douane, directement par les banques. A ce jour, une dizaine de sociétés sont agréées au transit international. L’apurement des déclarations émises est fait au vu des certificats de mise à la consommation dans les pays de destination et du contrôle à posteriori qui n’est cependant pas systématisé. Des missions de réconciliation des données sont conduites dans les pays de destination. L’interconnexion des systèmes informatiques douaniers de la Côte d’Ivoire et du Ghana est opérationnelle depuis le 16 mars 2007. Un site Internet dénommé Alix, accessible aux deux administrations a été créé. Ce système, qui fonctionne actuellement avec les bureaux des douanes frontaliers de Noé et Elubu, permet la réconciliation des données. La DGD a signalé des difficultés de fonctionnement de ALIX dues à l’administration du Ghana qui ne l’alimente pas en donnés sur les régimes douaniers définitifs. Faute de données, la mission n’est pas en mesure d’évaluer le taux d’apurement des acquits à caution. Elle note néanmoins que: (1) les délais d’apurement paraissent particulièrement longs compte tenu des risques de déversements frauduleux maintes fois relevés par la DGD et de pertes subséquentes de recettes ; (2) le suivi des apurements fait manuellement est exigeant en ressources humaines, sans garantir la bonne exécution des engagements souscrits par les transitaires ; (3) l’existence de bases de données spécifiques fonctionnant en parallèle avec le Sydam est source de doubles saisies d’autant regrettables qu’il n’y a pas de recoupement d’information ; et (4) les contraintes imposées aux opérateurs économiques. On ne peut exiger des formalités que les opérateurs ne peuvent remplir ni juridiquement ni en en pratique. La douane elle-même n’est pas en mesure de réconcilier les déclarations avec ses homologues.

B. Réformes à entreprendre

La position géographique fait de la Cote d’Ivoire un pays de transit préoccupé par la sécurisation douanière de la circulation des marchandises en suspension des droits et taxes sur son territoire.

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L’impossibilité de mettre en œuvre un transit international viable, en dépit des tentatives de la CEDEAO et la situation politique que connaît le pays depuis plusieurs années peuvent expliquer en grande partie les mesures prises par la DGD. Elles ne peuvent être considérées que comme des mesures d’exception qui devraient être rapportées en fonction du redéploiement de l’administration dans le CNO. La mission propose un système de transit qui serait mis en œuvre en deux étapes : Dans le court terme, (a) mise en œuvre un module transit avec lequel le bureau de sortie confirme la sortie des marchandises et l’intégrité des chargements, avec des délais de route courts ; et (b) apurement des acquits-à-caution d’opérateurs agréés par le bureau frontalier de sortie ivoirien. Cette procédure devrait être octroyée à une large population comprenant par exemple des entreprises bénéficiant de l’admission temporaire pour transformation, et celles immatriculées comme grandes ou moyennes entreprises par la DGI. Une liste limitée de produits pourrait être soumise à la formalité de justification dans la destination finale.

Dans une deuxième étape, au cours de l’année 2008, -Répartition des opérateurs en trois catégories et/ou transporteurs en trois catégories :

� la première concernera les agréées pour lesquels la confirmation du bureau de sortie suffit ;

� la deuxième catégorie intermédiaire pour lesquels les déclarations d’importation ou de transit dans le pays suivant seraient nécessaires par sondage, pour l’apurement ;

� une troisième catégorie à risque pour lesquels l’apurement nécessite une preuve de l’arrivée à destination

-Dès l’instant qu’il n’y a pas de confirmation de sortie, liquider d’office au bout de 30 jours et percevoir les droits et taxes exigibles ; - Les preuves de l’arrivée dans le pays de destination sont demandées par la douane ; mais l’opérateur à la faculté de produire lui-même ces documents pour accélérer l’apurement définitif, - Si au bout de 3 mois, il y a confirmation de sortie par le bureau ivoirien mais aucune preuve rapportée (catégorie 3 et par sondage 2) une mission de réconciliation traitera ce cas. - Pour la fiabilisation des opérations `a la sortie des mesures exceptionnelles peuvent être prises, comme le détachement d’une équipe dépendant de la DG et remplaçant le bureau. Si cela s’avère nécessaire, confier cette mission à une société privée

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C. Recommandations

• Dans un premier temps agréer des opérateurs pour lesquels le transit sera apuré par le

bureau de sortie. • En 2008 utiliser la procédure décrite comprenant le module informatique du transit et

les catégories d’opérations. • Instituer le paiement d’office des droits et taxes en cas de non-confirmation par le

bureau de la sortie des marchandises • À plus long terme, mettre en place un transit régional basé sur la DDU et renforcer

l’interconnexion des réseaux informatiques douaniers

VI. VALEUR EN DOUANE

A. Situation

La valeur en douane est déterminée soit (1) par le B.A.G.R après avis de BIVAC, sur la base des documents attachés au bordereau de suivi des cargaisons, pour ce qui concerne les envois conventionnels et les marchandises exigeant un contrôle de qualité ; soit (2) par BIVAC pour les autres marchandises, à partir de la Fiche de renseignement à l’importation délivrée par le ministère du commerce. Dans le premier cas l’avis de la douane est directement envoyé dans SYDAM. Au-delà de l’analyse documentaire réalisée sur la base des pièces commerciales fournies à l’appui de la D.A.I., l’action du service porte essentiellement sur la nomenclature et la valeur en douane. Le dispositif de contrôle de la valeur repose sur les études menées par le Bureau d’analyse et de gestion de risque, composé d’un chef de service et de sept vérificateurs appuyés dans leur travail d’analyse et de recherche par des collaborateurs additionnels non douaniers.

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Quels que soient les bureaux d’importation ou les compétences de « BIVAC » tenant aux deux types de contrats29, les dossiers d’importation sont gérés au niveau de ce seul service. Il dispose pour ce faire des informations contenues dans le dossier préparé par l’importateur, de celles tirées de la base de données des déclarations en douane et des fiches établies par la société BIVAC ou provenant de recherches sur Internet ou de revues spécialisées. L’examen des dossiers commerciaux qui lui sont tous soumis le conduit à fixer une évaluation et à déterminer une position tarifaire par article qui, sauf avis hiérarchique donné par le Chef de bureau s’imposent à tous les services chargés du contrôle primaire. Cet avis est transcrit sur un document préparé et signé par la société Bivac avec une mention spécifiant que la valeur a été déterminée par le service des douanes. La déclaration en détail ne peut, sauf exception, être déposée qu’après l’intégration dans le SYDAM de ces déterminations de nomenclature et valeur. Depuis l’application de la circulaire n° 1361 du 02/08/2007 du Directeur général des douanes, l’importateur n’est pas obligé de suivre les indications fournies par la douane. Il utilise dans ce cas un code spécifique dans SYDAM (régime C352) et valide sa déclaration sur les bases qu’il considère comme justifiées. Ce code constitue, de facto, la saisine électronique du Comité d’arbitrage de la valeur qui se réunit en principe une fois par semaine. L’importateur peut par ailleurs utiliser le code P352 et déclarer la valeur de son choix, si le B.A.G.R n’a pas émis son avis au bout de 8 jours. A titre d’exemple, de juin en août 2007, 10% des dossiers examinés ont conduit à des redressements.

B. Difficultés

La détermination de la valeur en douane par un service douanier, avant même le dépôt de la déclaration en détail est surprenante. Elle s’apparente aux interventions des sociétés d’inspection avant embarquement sauf qu’elle n’offre pas à l’importateur la possibilité de justifier le prix facturé, avant détermination définitive de la valeur. Elle altère la qualité de la collaboration exigée par le Code de l’évaluation de l’OMC, lors du processus de détermination de la valeur, dans la mesure où la douane est à ce stade de la procédure juge et partie. La DGD ne partage pas cette opinion estimant que la procédure

29 La société Bivac assiste les services douaniers dans le cadre d’un contrat classique de pré inspection et dans le cadre d’un autre contrat lié à la mise en œuvre du scanner implanté dans le port d’Abidjan. La mission n’a pas en communication des contrats, ni par la douane, ni par la société.

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devant le Comité d’arbitrage de la valeur offre la possibilité aux importateurs de défendre leurs positions et garantit l’impartialité des décisions. Cependant la menace de contentieux suite à une contestation infructueuse de la valeur notifiée par le B.A.G.R dissuade manifestement les importateurs et surtout leurs transitaires de s’engager dans cette voie. La DGD souligne à ce sujet que les commissionnaires en douane font généralement peu d’efforts pour justifier les valeurs déclarées. La mission relève que le B.A.G.R a développé de réelles capacités d’analyse de la valeur en douane. Celles-ci peuvent donc être valorisées pour mettre le processus de contrôle de la valeur en conformité avec les dispositions de code de l’évaluation de l’OMC et le règlement no.05/99 de l’U.E.M.O.A qui en a fait le fondement juridique de l’assiette des droits et taxes douanières en Cote d’Ivoire par : (1) l’organisation de l’information préalable écrite de l’importateur sur les modalités de détermination de la valeur ; (2) le respect des méthodes d’évaluation ; et (3) l’organisation d’un véritable service de contrôle différé.

C. Recommandations

• Continuer à examiner les valeurs sur la base des pré-déclarations ; contester la valeur seulement après validation de la déclaration et selon la procédure du code de l’évaluation

• Recentrer les missions du BAGR sur la valeur

Encadré n° 1 La valeur en douane

La nouvelle définition est clairement destinée à offrir un système d’évaluation en douane des marchandises importées qui soit unique, équitable, uniforme, neutre, conforme à la réalité commerciale et qui exclut l'utilisation de valeurs en douane arbitraires ou fictives. L‘approche indispensable de son contrôle est donc, dans ses principes comme dans son application quotidienne, fondamentalement différente de celle du passé. La valeur résultant directement de la transaction commerciale est maintenant devenue la principale méthode d'évaluation à retenir. Or elle fait une référence directe aux éléments de la facture émise, notamment au prix réel payé. Il ne s’agit donc plus d’un prix « réputé pouvoir être fait entre un acheteur et un vendeur indépendant ». La charge de la preuve pour retenir une autre valeur en cas de doute puis de désaccord change totalement de nature et conduit à suivre une succession de phases juridiquement régulées. Dans le cadre du code de l'évaluation relatif à la mise en œuvre de l'Article VII de GATT, la détermination de la valeur en douane est constituée par la «valeur transactionnelle», notion positive.

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Elle fait explicitement référence au prix net facturé lorsqu'il est disponible, c'est-à-dire au prix effectivement payé ou à payer. La facture est donc le document principal, justificatif des conditions de la transaction commerciale. Pour être acceptable ce prix doit répondre à un certain nombre de conditions et peut en conséquence être rejeté. Ce point est important compte tenu des réserves et craintes exprimées par la douane ivoirienne devant les factures falsifiées, de complaisance ou spécialement créées pour l’occasion. Dans le cas de rejet du prix déclaré, des méthodes dites de substitution ou de dernier recours conduisent à se référer à des éléments concrets, y compris à des valeurs déjà acceptées par la douane et relatives à des marchandises identiques ou similaires, ou encore à des valeurs déterminées à partir de méthodes déductives (valeurs établies à partir des éléments constitutifs du prix, c'est-à-dire des coûts de production, etc.). Ces méthodes doivent être retenues dans un ordre prédéfini et à des conditions précises. Ces méthodes sont les suivantes : la méthode comparative ; la méthode déductive ; la méthode de la valeur calculée ; et la méthode du dernier recours. La consultation de catalogues, listes de prix ou/et d’Internet ne doit servir qu’à nourrir les doutes de l’administration sur la véracité du prix facturé. Les prix recueillis ne peuvent servir de valeur de substitution. Il est essentiel de noter que le code prescrit qu’en cas de pluralité de valeurs reconnues par la douane pour des transactions antérieures, la valeur la plus basse doit être retenue. Les dispositions actuelles reprises au Règlement N°05/99 de l’U.E.M.O.A. reprennent ces principes et règles générales.

VII. G ESTION DES EXONÉRATIONS

Cette section aborde essentiellement l’administration des exonérations de droits et taxes à l’importation et certains aspects de gestion des régimes économiques douaniers.

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A. Situation actuelle

Les exonérations douanières sont nombreuses et diverses. L’encadré 2 reprend les caractéristiques des principales catégories d’exonérations totales ou partielles.30

Encadré 2. Côte d’Ivoire : Tableau synoptique du cadre légal des exonérations douanières

Type Base légale Bénéficiaires Taux Procédure

Privilèges diplomatiques et assimilés

Convention de Vienne ; accords de siège et d’établissement.

Ambassades et consulats ; organisations internationales ; ONUCI ; Licorne ; certaines ONG (CICR, MSF, etc.)

0 % Franchise visée par le ministère des Affaires Étrangères et la DGD

Privilège découlant de la coopération militaire

Accord de défense entre la Côte d’Ivoire et la France

43ème BIMA 0 % Attestation d’exonération visée par l’autorité militaire et la DGD

Incitation à l’investissement

Code des investissements

Entreprises bénéficiant du régime d’agrément

7,5 % (RSTA, PCC, PCS) + TVA

Production de l’arrêté d’agrément et de son tableau annexe

Recherche et exploitation minière

Code minier Entreprises de recherche et d’exploitation minière

0 % Attestation d’exonération visée par la Direction des mines, le requérant et la DGD

Recherche et exploitation pétrolière

Code pétrolier Entreprises de recherche et d’exploitation pétrolière

0 % Attestation d’exonération visée par la Direction des hydrocarbures, le requérant et la DGD

Convention d’État Conventions liant l’organisme

Concessionnaire des activités d’intérêt

Taux déterminé par voie de

Attestation visée par le BNET, le

30 Il manque à ce tableau un certain nombre d’exonérations, par exemple celles prévues par la loi de 2007 sur les grands chantiers de l’État, celles accordées dans le cadre de la Défense Nationale ou au titre des cadeaux à la Présidence, ou portant sur l’importation de véhicules de transport urbain.

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bénéficiaire à l’État public convention : 0 % ou entre 2,5 et 7,5 %

requérant et la DGD

Dons à l’Administration publique ; œuvres de bienfaisance ; écoles de recherche scientifique

Code des douanes (art. 159) ; ordonnance 98-112 du 6 mars 1998 ; décret 64-305 du 17 août 1964

État ; ministères ; écoles ; instituts de recherche.

6 ou 7,5 % Autorisation du Directeur général des douanes sur demande formulée par courrier.

Dons et importations destinés aux communes et ONG locales

Loi de finances de 1995

Communes ; ONG locales.

7,5 % Autorisation du Directeur général des douanes sur demande formulée par courrier.

Matériels agricoles Code des douanes ; code des impôts ; loi de finances de 2004

Structures des secteurs du café et du cacao ; ananas, coton et autres.

7,5 % Attestation visée par le ministère de l’Agriculture et la DGD

Avitaillement en produits pétroliers des bateaux et embarcations de pêche

Loi de finances de 2003

Sociétés et coopérative de pêche

0 % Attestation visée par la Direction des pêches et la DGD

Échanges préférentiels UEMOA et CEDEAO

Réglementations communautaires

Entreprises et produits agréés

Exonération des droits du TEC Fiscalité intérieure exigible

Visa de la déclaration en douane au vu du certificat d’origine

Source : DGD

Bien que la limitation des exonérations relève essentiellement de la politique fiscale, l’action administrative en vue de maîtriser ces mesures reste indispensable. La délivrance des autorisations par l’administration centrale de la DGD et le dédouanement dans un bureau de douane spécialisé—le Bureau des Exonérations situé à Abidjan, ont contribué à fiabiliser la procédure. La codification des exonérations est précise et les données existent dans le système informatique douanier par code d’exonération et par bénéficiaire. Il subsiste toutefois des faiblesses dans le dispositif.

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B. Difficultés à résoudre

Automatisation et simplification L’application informatique utilisée pour gérer les autorisations d’exonérations n’est pas interfacée au SYDAM. Il n’est donc pas possible d’assurer un suivi informatisé de la chaîne d’opérations, ni d’imputer automatiquement les autorisations en cas d’importations partielles successives. C’est une faiblesse à laquelle il faut remédier. Dans un objectif de simplification, on devrait étudier le remplacement des divers formulaires de demandes d’exonération préalables à l’importation, par celui de la pré-déclaration (la DAI que la mission recommande de changer en pré-déclaration en douane), en lui joignant au besoin les justificatifs nécessaires. Cette procédure d’autorisation d’exonération devrait être informatisée et dématérialisée (vraisemblablement de manière progressive compte tenu de la diversité des types d’exonérations et des intervenants). La première version du SYDAM ne produit pas les droits et taxes non perçus en cas d’exonération, alors que cette information est de première importance pour la gestion des risques et la prise de décision politique.31 Le tableau 5 indique l’évolution de la valeur des importations exonérées entre 2006 à 2007.

Tableau 5. Côte d’Ivoire : Exonérations douanières, 2006-07

Milliards de FCFA

2006 2007 Variation Valeur des exonérations partielles 127,33 182,27 +43 % Droits recouvrés 19,03 23,34 +23 % Valeur des exonérations totales 592,21 479,20 - 19 % Valeur totale des produits partiellement ou totalement exonérés 719,54 661,47 - 8 % Source : DGD

Suivi, analyse et comptes-rendus des recettes non perçues Selon les informations communiquées, il est rendu compte annuellement par la DGD de l’application des exonérations. Compte tenu de l’impact de ces mesures, il serait logique d’instaurer un suivi parallèle à celui des recettes recouvrées. Il appartient par ailleurs à la douane de fournir les éléments au Gouvernement pour la prise de décision quant au renouvellement ou non des exonérations32—non seulement les recettes non perçues (cf. ci- 31 Le système produit les droits et taxes percus lorsque l’exonération est partielle. 32 Étant entendu que la situation juridique et la durée de chaque type d’exonération sont différentes.

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dessus), mais aussi l’identité des bénéficiaires, les coûts estimés d’administration et les difficultés de contrôle éventuelles. Les comptes rendus à l’autorité politique devraient donc être rendus périodiques (mensuels) et être étoffés.33 On note dans les données communiquées que la baisse observée pour les exonérations totales dans le tableau 5 n’est pas cohérente avec l’évolution des recettes, et les résultats montrent des divergences avec les ceux indiqués par le bureau des exonérations (annexe V), étant toutefois entendu que ce bureau n’est pas le seul à gérer ces mesures.34 La fiabilité des données devrait donc être vérifiée.. Les analyses de la douane seraient d’autant plus utiles qu‘il est prévu, au titre des mesures budgétaires structurelles du programme des autorités, d’examiner les exonérations des droits de douane, de la TVA et d’impôts sur les revenus en vue de les rationaliser. Il serait souhaitable de procéder à cette occasion, à une analyse des risques présentés par les diverses bases juridiques des exonérations afin d’identifier les dispositions susceptibles de favoriser la fraude ou l’abus, et de proposer leur correction35. Enfin, pour les besoins internes de la DGD, il est important d’assurer un suivi continu et précis des exonérations. Cela devrait spécialement inclure une comptabilisation anticipée des montants non perçus résultant des autorisations préalables--indépendamment de la comptabilisation lors du dédouanement--de manière à déterminer au plus tôt l’impact prévisible sur les recettes. Renforcement du contrôle Les contentieux douaniers et les renseignements sur les soupçons de fraude devraient être systématiquement exploités dans la phase d’instruction des demandes d’autorisation, a fortiori pour les demandes formulées par les personnes précédemment mises en cause. Cette démarche participerait de la généralisation de la gestion du risque (cf. section VIII). Cependant, la principale action à mener serait de renforcer les contrôles de la destination finale des biens. La plupart des exonérations douanières sont subordonnées à des conditions d’utilisation du bien et à l’absence de cession, location ou prêt. Le contrôle de la douane perdure donc après le dédouanement. Des contrôles a posteriori sont effectués par la 33 Les comptes rendus relatifs au Pétrole (cf. section XX) devraient comprendre les exonérations accordées au secteur pétrolier—à la fois les exonérations de produits pétroliers et les exonérations d’autres biens au bénéfice des opérateurs du secteur. 34 Le Guichet unique des véhicules gère des exonérations. 35 Il semble notamment que les exonérations nombreuses accordées à des entités peu structurées (ONG en particulier) aient résulté en des cas avérés d’abus.

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Direction des Enquêtes. Ces contrôles de destination devraient commencer par une analyse de l’ensemble des exonérations de la période non prescrite et par une programmation des contrôles visant un taux de couverture des montants exonérés (par exemple, 30-40 % du total annuel) et le ciblage des opérateurs et opérations à risque. Cette systématisation du contrôle renforcerait la position de la douane vis-à-vis, notamment, des grandes entreprises minières et pétrolières. Bien évidemment, les contrôles sur place ne seront pas toujours envisageables (cas des ambassades et forces armées), mais dans ce cas d’autres solutions de contrôles peuvent être tentées. Il est souhaitable d’effectuer des contrôles de cohérence entre les achats (exonérés et non exonérés) et notamment les équipements et types d’activités connus. C’est un domaine qui se prête donc à des contrôles conjoints avec la DGI. Régimes douaniers économiques La démarche de diminution sensible du nombre d’entrepôts sous douane et de suivi automatisé est tout à fait appropriée et doit être maintenue. Les services douaniers devraient par ailleurs contrôler les placements en admission temporaire en l’état selon les modalités que les exonérations. Souvent, ce régime un substitut à une exonération (par exemple pour les matériels et équipements). L’admission temporaire pour transformation est un outil de développement des activités économiques en Côte d’Ivoire qui devrait être promu et facilité, tout en développant la connaissance des processus de production en vue du contrôle. Si les zones et entreprises franches se développent, elles devraient être gérées sur le plan douanier en leur appliquant les règles des régimes économiques classiques.

Partage de compétences entre les services douaniers de contrôle Par manque de moyens semble-t-il, les bureaux spécialisés des exonérations et des régimes économiques réalisent peu de contrôles sur place alors que le contrôle d’utilisation des biens exonérés est primordial. La Direction des Enquêtes effectue ce type de contrôles plus régulièrement. Un partage clair des compétences entre les services serait un gage d’efficacité et préviendrait le risque de contrôles intempestifs chez les opérateurs. Les bureaux spécialisés devraient s’occuper des contrôles de régularité (sans soupçon précis de fraude) pendant la durée du régime. Cette tache relève de la gestion courante. La Direction des Enquêtes devrait conduire les contrôles liés à un soupçon de fraude. Lorsque la marchandise n’est pas destinée à Abidjan, le bureau spécialisé des exonérations et celui des régimes économiques devraient pouvoir mandater un bureau tiers où la marchandise est présentée pour la réalisation des contrôles physiques. Ceci ne devrait pas poser de difficulté dès lors que le travail en réseau est possible.

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C. Recommandations

• Interfacer l’application de gestion des autorisations d’exonérations avec le système de dédouanement et produire les données sur les recettes non perçues.

• Développer à la DGD la mission d’analyse et de compte rendu sur les exonérations.

• Appliquer un plan de contrôle annuel de l’utilisation des biens exonérés ; clarifier les compétences des services de contrôle ; et

• Effectuer le contrôle de tous les nouveaux bénéficiaires avant de les autoriser à recevoir des produits pétroliers exonérés

VIII. CONTROLES ET LUTTE CONTRE LA FRAUDE

A. Situation

Une mission d’assistance technique de l’Afritac de l’Ouest conduite en août 2007 36 a mis en exergue les piliers d’une politique moderne de lutte contre la fraude que sont : (1) l’analyse et la gestion de risque ; (2) le renseignement ; (3) les enquêtes douanières ; et (4) la surveillance du territoire. Ces domaines n’ont été, jusqu’à présent, que peu affectés par le programme de réformes. Le nouvel organigramme de la DGD vient de créer la Direction de l’analyse de risque et du renseignement ainsi que de la Direction du groupe d’intervention et de recherche. Cette organisation n’est cependant pas encore opérationnelle. L’analyse des résultats contentieux des années précédentes n’a pas été rendue possible faute d’un fichier contentieux et d’une typologie de classification des infractions correspondant à la nature de la fraude. Le dispositif de centralisation pour le traitement des dossiers n’est pas appliqué, les services ne transmettant l’intégralité des pièces et des informations nécessaires.

36 « Administration douanière : Lutte contre la fraude et renforcement du contrôle a posteriori », M. Steenlandt et Kalou Doua-Bi, août 2007

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Il ne fait cependant pas de doute que la DGD a une activité notable en matière de lutte contre la fraude, mais celle-ci mérite d’être significativement renforcée dans le cadre de la prochaine phase de réformes.

B. Réformes à entreprendre

Les réformes définies par la DGD dans le cadre de sa stratégie devraient reposer sur les volets suivants: L’analyse de risque et le ciblage. L’évolution actuelle ayant conduit à la création d’une direction spécialisée va tout à fait dans le sens de l’objectif d’une efficacité intelligente des services douaniers ivoiriens. Il est important de souligner que ce service d’orientation de la lutte contre la fraude ne devra en aucun cas être un acteur dans le champ du contrôle. Ses travaux doivent être un instrument de pilotage et de décloisonnement par l’échange d’information entre les services. Les efforts devraient porter sur la mise en place d’un dispositif de ciblage des opérations commerciales et des voyageurs, avant leur arrivée en douane, avec tous les moyens d’analyse de trafic qui lui sont nécessaires, et aux fins de rechercher des opérations suspectes, surtout les trafics illicites. Parallèlement et en complémentarité, la gestion du risque tant à l’importation qu’à l’exportation doit être organisée pour apporter un service optimum au service chargé de définir les conditions de la sélectivité. Il convient aussi de développer la gestion du risque pour soutenir l’action de tous les services chargés d’accorder des autorisations et agréments. Les grandes lignes directrices de l’action des services chargés de ces fonctions sont détaillées en annexe I. Le renseignement. La mise en place d’un véritable dispositif de recueil, d’analyse, d’enrichissement et d’exploitation du renseignement est à organiser :

� il doit être véritablement intégré dans l'organisation administrative. � sa collecte n'est pas uniquement l'affaire de services spécialisés. � ce doit être un objectif commun à tous les agents ; ce qui suppose que chacun soit

sensibilisé à la mission de lutte contre la fraude et qu'il soit motivé pour accomplir cette tâche sans retenue et dans l'intérêt de l'ensemble ; ce qui implique de valoriser sa collecte doit être valorisée. Cela implique de développer la motivation des agents en attribuant des primes et des récompenses morales lorsque le renseignement fourni par un agent a permis la réalisation d'une saisie significative.

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Pour l’organiser, il convient d’instaurer et de développer l'utilisation d'une fiche de renseignement destinée à consigner les informations et renseignements collectés par les agents. L’organisation d’actions de sensibilisation et de formation au recueil et à la diffusion du renseignement est indispensable pour l’ensemble du service. La dynamique du renseignement favorise le décloisonnement et renforce les synergies entre les services.

Les contrôles a posteriori. Les services actuels des enquêtes chargés des contrôles a posteriori devraient être structurés par groupe d’activités thématiques. Un examen des sections et produits pourvoyeurs de recettes, bénéficiaires d’exonération ou sensibles en terme de trafic permettrait d’adapter l’organisation interne. A priori, les produits, les grands produits d’exportation, les produits alimentaires, les textiles devraient être pris en charge par des équipes spécialisées L’action de ce service est particulièrement dépendante de l’accès aux bases de données et la disponibilité de l’information. Il est fondamental de lui accorder l’accès aux données du système sur la période non prescrite. Il est également crucial d disposer d’enquêteurs capables d’analyser les informations comptables des entreprises. Les services de surveillance. La surveillance mobile des zones frontalières terrestres et maritimes doit présenter une capacité de dissuasion équilibrée sur l’ensemble du territoire. Ce qui implique une répartition harmonieuse des effectifs. La carte de l’implantation sera dépendante des caractéristiques géographiques du pays et des axes de communication. La stratégie à développer doit donc permettre la maîtrise des axes routiers qui servent de voies de transit ainsi que des voies de contournement des routes légales conduisant aux bureaux des douanes. Les écueils à prévenir dans ce domaine sont l’insuffisance de pilotage de l’action des services sur le terrain et les risques de harcèlement des usagers si un encadrement resserré fat défaut. Il est donc essentiel de rendre opérationnels des postes de commandement régionaux, disposer des moyens de communication fiable et exiger des comptes-rendus permanents sur la localisation des brigades et leurs contrôles effectués. L a centralisation du contentieux. Elle est primordiale au point de vue de la comptabilisation des recettes et du recouvrement, de l’analyse des risques et de l’évaluation de la performance.

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C. Recommandations

• Bâtir les trois fonctions suivantes : (1) analyse de risque, (2) ciblage, et (3) collecte et

exploitation du renseignement comme soutiens à toutes les activités de contrôle douanier ;

• Organiser le contrôle a posteriori selon un découpage fonctionnel des activités ;

• Réinvestir les zones frontalières au moyen de brigades mobiles, les équiper et les

encadrer étroitement ; • Élaborer un plan d’action annuel de lutte contre la fraude reprenant les grands axes

d’orientation des contrôles et définissant les cibles à atteindre.

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Annexe I Les activités d’analyse de risque, de ciblage et les contrôles Le ciblage et l’analyse de risque. Le développement de ces activités va se justifier dès les prochains mois au regard des nécessités de facilitation du commerce et de l’organisation de contrôles sélectifs. L’emploi de SYDAM World va permettre l’introduction de nouveaux outils informatiques qui autoriseront les services autorisés à extraire directement d’un entrepôt de données les informations recherchées. Le ciblage comme l’analyse de risque constituent des phases préalables aux contrôles afin d'en déterminer la nature, les modalités et d’en renforcer la pertinence. S’agissant du fret commercial, ces techniques devront être développées dans le cadre d’une collaboration étroite entre tous les services habilités à orienter les contrôles (cellule chargée de la sélectivité, services d’enquêtes, BAGR, etc. ). Ces travaux seront menés sur la base des axes prioritaires déterminés par un plan d’action national annuel de lutte contre la fraude. Le plan national d’action. Traduisant la stratégie décidée par la Direction générale, ce plan détermine les priorités d’action (par exemples le secteur des produits pétroliers, les pâtes alimentaires, les importateurs revendeurs en l’état, les exportations de cacao, etc., pour les opérations du commerce et les sorties à l’exportation, les contrefaçons, etc. pour les unités de surveillance.). Ces prescriptions sont impératives et ont à être mises en œuvre par les services désignés. Le plan d’action est un canevas de travail qui comporte des objectifs précis et les résultats attendus. Pour en faciliter le suivi, il est indispensable d’exiger des comptes-rendus réguliers des chefs de service de première ligne enrichis par la hiérarchie intermédiaire. Il est conseillé de créer au sein de chaque Direction régionale un pôle 37 d’animation et de suivi de la lutte contre la fraude. Le Directeur régional pourra ainsi exercer pleinement ses responsabilités d’animation, de gestion et d’évaluation des activités de ses services. Le ciblage consiste à procéder à l’analyse des flux de voyageurs ou de marchandises - au regard des provenances, des origines, de la nature des produits, des entreprises - afin de sélectionner des opérations ou des passagers à risque. Ce travail s’effectue sur la base des informations détenues par les compagnies de transport et les importateurs (liste des voyageurs, manifestes de fret, bagages accompagnés, documents remis préalablement au dédouanement, etc.). Il consiste à identifier des produits, des opérateurs, des documents et des méthodes sur lesquels un doute peut être porté. Il demande l’accès à des bases de données internationales (Lloyd register, Brad & Dunstreet, Kompass, etc.) et nationales dont celles du contentieux et du renseignement (personnes suspectes, etc.).

37 Il s’agit dans un premier temps de prévoir une fonction à exercer impérativement et non de créer une structure administrative permanente..

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En orientant de manière plus pertinente les interventions des services, il conduit à réduire les contrôles physiques au strict nécessaire. Le ciblage est essentiellement exercé par des unités de travail situées sur les bureaux et points de passage en fonction de critères de risques propres à chaque vecteur de transport et aux types de trafics (fret, passagers). Il se différencie de la sélection des opérations opérée lors du dédouanement via la sélectivité. Les premières expériences de ciblage pourraient être réalisées au port et à l’aéroport d’Abidjan. Elles demanderont une préparation matérielle (accès aux données précitées) et une formation spécifique aux méthodes d’analyse de ces données. Cette activité, pratiquée dans de très nombreux pays, doit être évaluée en termes de doctrine d’emploi ; de partage et d’harmonisation des bonnes pratiques ; de dotation de moyens humains et matériels adaptés. La coordination entre les structures de ciblage et les autres unités intervenant dans la filière dédouanement (bureaux, services d’enquêtes) ou de surveillance (GIR, etc.) devra être cadrée par une mise en réseau de ces services et la fixation de bornes sur les compétences et l’activité de chacun d’eux.. La mise en service dans les prochaines années d’un Intranet sera un facteur de cohésion et d’échange qui facilitera le travail en synergie. L’analyse de risque. Les informations collectées par la douane sont nombreuses et souvent peu exploitées. Les traitements se font au fil de l’eau sans organisation rationnelle. La plupart des actions actuelles sont justifiées par le « nécessaire » contact avec la marchandise. L’analyse de risque est une technique permettant d’identifier et d’évaluer les composantes du risque de fraude. Elle se décompose en deux phases : l’évaluation préalable qui repose sur des audits généraux de fonctionnement des entreprises et l’évaluation événementielle qui s’effectue au moment de la prise de connaissance d’une opération d’importation ou d’exportation. Il s’agit de classifier des populations et des individus (au sens statistique) en fonction des connaissances acquises sur leurs structures, leur organisation, leurs activités, leur civisme fiscal. Il s’agit parallèlement de classifier des produits en fonction de leur nature, de la fréquence des importations, du poids fiscal représenté, etc. D’autres critères peuvent entrer en jeu comme l’origine, la provenance, le trajet de transport etc. L’actualisation permanente des profils et l’adaptation des paramètres de sélection (mobilité des vecteurs et entreprises de fraude, modifications des stratégies commerciales, changements de produits…) conditionnent la pertinence et la validité des analyses établies. Actuellement, la douane ivoirienne n’utilise pas réellement les données recueillies à des fins statistiques, de gestion de procédures ou de contrôle. La captation des requêtes par les services statistiques et informatiques gêne l’action des services d’enquêtes tributaires des délais pris pour répondre à leurs besoins. Depuis ces toutes dernières années les barrières de sécurité liées aux risques Internet ne permettent plus un large accès aux données diffusées par les entreprises. Cela est caractéristique en matière de prix et de renseignements commerciaux.

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En revanche, le SYDAM World et les autres fichiers (à créer ou renforcer) devraient, à l’avenir, privilégier la collecte en masse des informations sur des flux dématérialisés. Des paramètres de sélection multicritères pourront ainsi être déterminés par la nature de la marchandise ou les réglementations et à plus long terme par des analyses comportementales pointues des entreprises. Ces techniques d’analyse sont d’ores et déjà développées au sein des entreprises (analyse de risque client, etc.) La mise en place d’un entrepôt de données présente un intérêt certain pour soutenir les activités d ‘analyse de risque. Elles doit impérativement être associée à une forte expertise métier reposant sur une unité nationale d’analyse de risque et quelques unités de ciblage concentrées sur les grands points et spécialisées sur des vecteurs de transport.

La pratique de l’analyse de risque est complexe. L’appropriation de cette technicité impliquera une reconnaissance à part entière de cette activité, la dotation de moyens humains et matériels adéquats (équipements informatiques, accès aux bases de données…) ainsi que l’acquisition grâce aux actions de formation professionnelle particulièrement bien ciblées (utilisation des bases de données…) des compétences techniques requises. De véritables articulations entre ces structures spécialisées et les services de contrôle devront être arrêtées afin de multiplier les prolongements entre le résultat des analyses et la réalisation des contrôles.

Les contrôles

La mise en œuvre d’une politique des contrôles axée sur l’équilibre entre les facilités octroyées à l’opérateur et « le risque produit/entreprise » suppose que la notion de contrôle soit en elle même clarifiée. En effet, pour le moment en Côte d’Ivoire, les facilités accordées aux opérateurs du commerce international sont plutôt réduites et les modalités déclaratives compliquées par des exigences documentaires préalables au dépôt de la déclaration en détail. La mise en service de SYDAM World devrait être concomitante à une restructuration des contrôles. Une réduction du nombre des contrôles immédiats est nécessaire car peu efficace. Elle devrait être préparée pour s’axer vers la facilitation des opérations réalisées par les grandes entreprises (déjà structurée au plan comptable et fiscal) et par d’autres qui seraient agréés (en suite d’audits périodiques). Dans tous les cas la tenue d’une comptabilité-matières est indispensable pour rendre les vérifications possibles. Ce qui écarte de facto les activités informelles de la qualification d’opérateur agréé.

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La fonction de contrôle doit être valorisée à son juste niveau à la lumière du trafic traité, de l’environnement économique et de la localisation des opérateurs. Elle doit être encadrée par l’exigence de comptes-rendus précis et descriptifs des opérations de contrôle menées. Des « pôles à compétence fonctionnelle », spécialisés dans certains secteurs particuliers comme les produits pétroliers devraient être gérés par des équipes (en tout petit nombre) disposant des capacités techniques nécessaires à la vérification des activités générales, des flux, des stocks et des productions. Ces équipes doivent avoir accès à l’informatique professionnelle et à la comptabilité des entreprises (ce sont des usines exercées et des entrepôts sous douane). Ce qui suppose une formation lourde à l’ensemble de ces techniques et la suppression de tous les contrôles documentaires inutiles. La dématérialisation pourrait être l’occasion à saisir pour élaborer en partenariat avec les opérateurs les nouvelles conditions de contrôle de ces entreprises. Les synergies et la complémentarité avec les services de surveillance seraient à réorganiser.

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Annexe II Schéma de prise en charge au port d’Abidjan

Arrivée du navire

Liste de chargement

Manifeste Douanier

ConsignataireDomaine SYDAM

Brigade d’écorAcconierSociété de pointage

EcorService

manifeste

Transitaire

ConteneursDéclaration sommaire

(Type CNT)

Déclarationen détail

Bon à enleverles marchandises

Acconier BDEL ?

OK

DouaneSortie du port

Vu

Bureau de suivides marchandises

Si pas de déclarationSi pas d’enlèvement après BAE

1/ Saisie des 5 sources de données ou clefs USB).2/ Rapprochements(deux stades)3/ Apurements et suivis

Système Système informatique informatique

autonomeautonome

(1)

(4)

(2)

(3)

Rapports

(5)

Manifesteprévisionnel

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Annexe III Description d’un référentiel des métiers pour la douane Le référentiel des métiers est la clef d’entrée du système de pilotage des ressources humaines d’une administration. Il permet d’articuler les emplois lors de l’étude du potentiel humain nécessaire à une organisation. L’objectif est de faire un diagnostic éclairé, de réaliser un pronostic approfondi de faisabilité, d’optimiser l’emploi des ressources disponibles et de hiérarchiser et classer les solutions et alternatives. Un référentiel est un ensemble de données contenant « les références » d’un système d’information. Il se compose de domaines, de métiers, d’emplois types, de postes, d’un descriptif des fonctions, d’une définition des missions à exercer, des activités caractérisant chaque mission et des compétences qui sont une combinaison de savoirs et d’aptitudes. Un domaine est un ensemble de métiers tels que :

- la technique et l’économie douanières ; - le management ; - la communication ; - la technique juridique et le contentieux ; - les enquêtes ; - les audits ;les statistiques ; - l’informatique ; - la documentation ; - les transmissions et les réseaux ; - la comptabilité ; - les RH et autres domaines de gestion administrative ; - etc.

Un métier est un regroupement d’emplois types ayant des compétences communes. Dans l’administration ils sont souvent reliés à des grades qui correspondent à une gamme d’emplois ;

- inspecteur; - administrateur ; - enquêteur; - etc.

Un emploi type est un regroupement de postes comparables : - vérificateur; - chef de tente ; - etc.

Un poste est une position particulière occupée dans une structure. La description des fonctions exercées est un outil de référence pour chacune des tâches à accomplir comprenant la définition des responsabilités exercées et ce pour les activités attribuées à une personne au sein d’une structure.

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Annexe IV Indicateurs de performance relatifs au dédouanement L’enjeu est de préparer une série d’indicateurs en vue de piloter l’action des services sur le terrain. Leur finalité vise à apprécier de manière plus pertinente l’adéquation des objectifs, des moyens et des résultats. Les opérations de dédouanement sont maintenant considérées en Côte d’Ivoire sous les angles de l’action économique de la douane et de l’efficacité de la politique des contrôles. Les indicateurs à retenir doivent permettre de traduire les différentes dimensions de la fonction dédouanement et de mesurer la qualité et l’efficacité des actions conduites. Ils intègrent le management dans la mesure où la qualité du service rendu ressort de l’interprétation des indicateurs dont une liste tout à fait indicative est présentée in fine. L’action économique. Les indicateurs visent à apprécier, la qualité de la gestion du dédouanement. Il s’agit d’évaluer la pertinence des procédures et des modes de gestion ainsi que la portée des mesures de simplification (circuit blanc par exemple). Si la notion d’opérateur agréé est retenue le nombre des demandes présentées, d’audits effectués et d’agréments octroyés donneront une indication sur l’accueil apporté par les opérateurs à cette offre et l’activité des services en ce domaine. Les contrôles sur les opérations commerciales. Des indicateurs sont nécessaires afin de cerner la qualité des actions engagées. Il s’agit d’apprécier la pertinence des orientations de contrôle, l’impact de secteurs spécifiques (exonérations, régimes économiques, apurement du transit, etc.) ou l’efficacité de certaines techniques de contrôle (nombre de constatations réalisées sur ciblage, rentabilité des critères de sélection, etc.). Des indicateurs doivent aussi viser à mesurer l’action dans des secteurs comme les produits pétroliers ou certaines activités de support (renseignement, informatique, formation) la plupart du temps gérés par une direction spécialisée ou la Direction générale Les objectifs de performance. La démarche de performance repose sur la fixation d’objectifs pour chaque politique ou action douanière tant niveau stratégique qu’opérationnel. Ils doivent permettre de refléter les priorités fixées dans certains secteurs par rapport à la stratégie adoptée à moyen terme (3 à 4 ans) et aux plans d’action thématiques annuels. La douane britannique a par exemple fixé des objectifs tendant à offrir un dédouanement entièrement dématérialisé « Zéro papier pour la douane » et à cibler des actions prioritaires en matière de lutte contre la fraude dans des domaines tels que la TVA, les tabacs ou les alcools…

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Pour les douanes ivoiriennes il s’agit de fixer les volets prioritaires d’action dans les deux directions retenues : faciliter le dédouanement tout en sécurisant les recettes et lutter contre la fraude. Déclinés en objectifs opérationnels, ils devraient concerner entre autres :

- la réduction des coûts du passage en douane et des transbordements ; - la rapidité et la fluidité du dédouanement ; - la dématérialisation des formalités de dédouanement et l’allégement de l’exigence

documentaire ; - l’amélioration de la pertinence des contrôles par l’analyse de risque et le ciblage ; - la qualité des travaux menés sur la valeur des marchandises importées ; - l’amélioration du contrôle des produits pétroliers ; - la surveillance étroite des exonérations ; - le renforcement du dispositif de lutte contre la fraude.

La démarche managériale. Dans ce cadre, la qualité de service constituera un critère essentiel de mesure de la performance. Cette démarche suppose une bonne connaissance de l’activité et des modes de fonctionnement, du coût des différents services et une mesure objective et fiable de leur performance. A ce titre, la fiabilité des données traitées (par exemple l’activité comparée de deux services de dédouanement similaires) sera déterminante dans la mesure de l’efficience des actions engagées. Une fois les choix stratégiques opérés et le plan d’action défini, de nouveaux indicateurs pourront être identifiés pour assurer le suivi des objectifs assignés. On peut, par exemple, envisager que la conjugaison de la facilitation et de la lutte contre la fraude aboutisse à un axe du plan d’action faisant porter les contrôles immédiats sur la détection de la fraude sur les importations relatives aux marchandises importées par les revendeurs en l’état et les contrôles « ex-post » sur les fraudes sur les régimes suspensifs et l’ensemble de la filière « Pétrole ». Des indicateurs spécifiques temporaires sont à prévoir pour affiner les indicateurs généraux. Dans un souci de transparence, la fixation d’objectifs ainsi que les modalités de leur suivi, doivent être définies au sein des équipes de travail par le Directeur (service national ou régional) et la hiérarchie intermédiaire. Une démarche qualitative privilégiant l’association des agents et la collaboration entre les services devrait être développée. Elle conditionnerait l’efficacité du dispositif de contrôle et permettrait de rentabiliser les efforts déployés en ce sens par les services.

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Un exemple relatif aux opérations commerciales. Les indicateurs suivants pourraient être envisagés 38 :

1. Montant des droits et taxes redressés a. Droits de douane à l’importation b. Droits de sortie c. Taxe à la valeur ajoutée d. Droits d’accises e. Fiscalité pétrolière (DD, TSPP et TVA) f. Autres droits et taxes

2. Part du contentieux avec enjeu fiscal 3. Montant de droits et taxes redressés par agent affecté aux opérations commerciales (y

compris écor) 4. Montant des droits et taxes redressés par agent des opérations commerciales affecté

aux contrôles 5. Montant des droits et taxes redressés par enquête 6. Taux moyen des pénalités infligées 7. Taux de recouvrement des affaires contentieuses

a. Taux de recouvrement des droits et taxes b. Taux de recouvrement des pénalités

8. Nombre de contrôles physiques par agent des opérations commerciales 9. Nombre de contrôles physiques par agent des opérations commerciales affecté aux

contrôles 10. Nombre d’enquêtes réalisées par enquêteur 11. Taux de contrôle physique des déclarations à l’importation

a. Mises à la consommation b. Régimes économiques c. Régimes suspensif-Transit d. Exonérations e. Produits pétroliers

12. Taux de contrôle physiques des déclarations à l’export a. Avec droits de sortie b. Sans droits de sortie

13. Nombre d’audits d’agréments 14. Collaboration Douane/Impôts

a. Nombre de demande d’enquêtes transmises b. Nombre d’enquêtes communes c. Nombre de renseignement reçus d. Droits et taxes récupérés e. Pénalités infligées

38 La liste n’est pas limitative : par exemple l’indicateur 13 peut être divisé en demandes, audits, accords

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f. Taux de recouvrement des droits et taxes g. Taux de recouvrement des pénalités

Ces informations de management des services proviennent du recueil d’informations provenant de tableaux de bord établis par chacun des bureaux ou extraites des traitements automatisés. La question des recettes n’a pas été prise en compte dans la mesure où elle est déjà traitée actuellement. Les différentes informations sont collectées selon une période à définir qui peut être mensuelle. Les indicateurs représentent quatre domaines d’action et proviennent de quatre types de sources (tableaux de bord):

- Domaines d’action 1. la mission fiscale 2. la mission économique 3. la mission de protection 4. la gestion des ressources humaines

- Sources (tableaux de bord) 1. l’activité des services 2. l’environnement des services 3. les résultats obtenus 4. les moyens et ressources mis en œuvre.

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ANNEXE V. CÔTE D’I VOIRE : EXONÉRATIONS DOUANIÈRES TRAITÉES PAR LE BUREAU DES

EXONÉRATIONS, 2006-07

2006 2007

Bénéficiaires Valeur CAF Valeur CAF Ambassades 6 050 277 767 35 285 079 986 ONG 2 379 330 765 1 966 766 667 Députés 53 940 693 0 Instituts et écoles 153 819 127 678 246 597 Fondations et missions religieuses 367 116 536 1 126 688 688 Organisations internationales et régionales 459 988 342 550 255 868 000 982 Les douze travaux de l'éléphant d'Afrique 1 252 102 379 13 886 771 170 Boulangerie, Pâtisserie, Pêche locale 1 083 872 702 1 848 778 742 Code des investissements 15 837 124 556 5 437 758 213 Code minier et pétrolier 65 162 002 215 84 959 631 462 Conventions d'Etat 28 116 785 244 41 286 558 935 Article 159 du Code des douanes 2 650 324 058 1 045 277 730 Totaux : 583 095 038 592 443 389 559 172 En francs CFA

Source :Bureau des exonérations de la DGD