2006rp-22 la gouvernance des grands projets

Montral

Mai 2006

2006 Roger Miller, Joanne Castonguay, Danielle Lareau, Fthi Chebil, Louise Roy, Lydia Yakonowsky. Tous

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Rapport de projet

Project report

2006RP-22

La gouvernance des grands projets dinfrastructure publique

Diagnostic et recommandations

Roger Miller, Joanne Castonguay, Danielle Lareau, Fthi Chebil,

Louise Roy, Lydia Yakonowsky

Ce rapport a t ralis dans la cadre dun projet avec le Conseil du trsor

CIRANO

Le CIRANO est un organisme sans but lucratif constitu en vertu de la Loi des compagnies du Qubec. Le financement de son infrastructure et de ses activits de recherche provient des cotisations de ses organisations-membres, dune subvention dinfrastructure du Ministre du Dveloppement conomique et rgional et de la Recherche, de mme que des subventions et mandats obtenus par ses quipes de recherche.

CIRANO is a private non-profit organization incorporated under the Qubec Companies Act. Its infrastructure and research activities are funded through fees paid by member organizations, an infrastructure grant from the Ministre du Dveloppement conomique et rgional et de la Recherche, and grants and research mandates obtained by its research teams.

Les partenaires du CIRANO Partenaire majeur Ministre du Dveloppement conomique, de lInnovation et de lExportation Partenaires corporatifs Alcan inc. Banque de dveloppement du Canada Banque du Canada Banque Laurentienne du Canada Banque Nationale du Canada Banque Royale du Canada Bell Canada BMO Groupe financier Bombardier Bourse de Montral Caisse de dpt et placement du Qubec Fdration des caisses Desjardins du Qubec Gaz de France Gaz Mtro Hydro-Qubec Industrie Canada Investissements PSP Ministre des Finances du Qubec Pratt & Whitney Canada Raymond Chabot Grant Thornton Ville de Montral Partenaires universitaires cole Polytechnique de Montral HEC Montral McGill University Universit Concordia Universit de Montral Universit de Sherbrooke Universit du Qubec Universit du Qubec Montral Universit Laval Le CIRANO collabore avec de nombreux centres et chaires de recherche universitaires dont on peut consulter la liste sur son site web.

ISSN 1499-8610 (Version imprime) / ISSN 1499-8629 (Version en ligne)

La gouvernance des grands projets

dinfrastructure publique

Diagnostic et recommandations

Roger Miller*, Joanne Castonguay

, Danielle Lareau

, Fthi Chebil

, Louise Roy

**,

Lydia Yakonowsky

Sommaire

Au Qubec, plusieurs grandes infrastructures publiques sont dans un tat de dsutude avance et

doivent tre remplaces ou mises jour, et ce, dans un contexte de raret des fonds publics.

Parmi celles qui ont fait lobjet de dcisions rcemment ou devront le faire court terme, notons les deux grands hpitaux de Montral, le rseau routier maints endroits, le rseau daqueduc de la mtropole. Or, les grands projets publics de construction, au Qubec et ailleurs dans le monde,

connaissent souvent dimportants dpassements de cots et dchanciers et font lobjet de toutes les spculations qui accompagnent ce genre de problme. Lexamen de la performance des grands projets dinfrastructure publique rvle que lapproche conventionnelle de dveloppement et dvaluation des grands projets comporte des lacunes importantes en ce qui a trait la planification, aux considrations environnementales, aux analyses de risques et la

dfense des intrts des parties affectes. Une observation partage par dautres chercheurs, notamment par Roger Miller et son quipe dans le cadre du projet de recherche IMEC

(International Program on the Management of Engineering and Construction)

.

Partout dans le monde, ce constat, combin dautres grandes tendances telles que la concurrence entre les pays, les crises de finances publiques et lvolution rapide des technologies, a favoris la transformation en cours des institutions et des mcanismes de

gouvernance dans lesquels sinscrivent dornavant les grands projets dinfrastructure publique. Cest ce mme constat qui a motiv le Secrtariat du Conseil du trsor remettre en question les mcanismes de gouvernance des grands projets dinfrastructure publique du Qubec. La transformation souhaite de nos institutions a pour objectif de maximiser la valeur pour la socit

des investissements gouvernementaux en infrastructures.

* cole polytechnique.

CIRANO, [email protected].

CIRANO.

cole Polytechnique.

** CIRANO.

CIRANO.

Flyvberg et al. (2003). Megaprojects and Risk: an anatomy of ambition. Cambridge University (traduction).

Le programme de recherche IMEC est un partenariat international de recherche industrie-gouvernement-universit

qui a t conduit durant la priode 1995-1998. Un chantillon de soixante grands projets dingnierie rcents lchelle mondiale a servi de base aux travaux dIMEC, soit une tude comparative approfondie des pratiques de conceptualisation stratgique, de financement, de gestion du risque et dexcution de projet.

Cest dans le cadre de cette dmarche que sest inscrit le projet de recherche pour le dveloppement dun cadre de gouvernance des projets dinfrastructure publique men par lquipe de recherche du CIRANO.

Ce document prsente sommairement les enjeux stratgiques observs au cours du projet et

prsente les principaux lments du cadre institutionnel de gouvernance recommand. Il rsulte

des travaux de recherche raliss dans le cadre des cinq chantiers suivants :

1. Une consultation auprs des principaux dtenteurs denjeux au Qubec pour acqurir une bonne comprhension du contexte dans lequel sont dvelopps les grands projets

dinfrastructure publique et faire ressortir les enjeux associs aux pratiques actuelles.

2. Une revue de la littrature visant mettre niveau ltat des apprentissages thoriques sur la gouvernance des grands projets.

3. Un talonnage (benchmarking) des cadres institutionnels de gouvernance dans dautres juridictions (en particulier les initiatives de lAngleterre et de la Norvge) afin didentifier les meilleures pratiques.

4. Une analyse des grands projets qubcois pour clarifier les enjeux associs la gouvernance

des grands projets au Qubec du point de vue des diffrents acteurs engags directement dans

la gestion et la ralisation des projets.

5. Une analyse de la gouvernance sociopolitique dans le but dacqurir une meilleure comprhension des risques sociopolitiques associs une dcision dinvestissement public et dexaminer les meilleures pratiques de gestion de ces risques.

Les chantiers 2 5 ont fait lobjet dun rapport distinct indpendant. Chaque lment cl de la recommandation fait galement lobjet dun guide indpendant. Ce document introduit le fonctionnement des mcanismes de gouvernance proposs. Il est le point de dpart une bonne

comprhension non seulement du cadre de gouvernance, mais galement de lensemble des guides visant soutenir les responsables de projet dans leur rflexion.

III

TTaabbllee ddeess mmaattiirreess

PRAMBULE.......................................................................................................I

INTRODUCTION ................................................................................................. 1

1. STRUCTURES INSTITUTIONNELLES ................................................................ 6 Diagnostic .................................................................................................... 6 Recommandations ........................................................................................ 7

2. MCANISMES DE GOUVERNANCE .................................................................. 8 Diagnostic .................................................................................................... 8 Recommandations ........................................................................................ 8

3. PROCESSUS DCISIONNEL............................................................................ 11 Diagnostic .................................................................................................. 11 Recommandations ...................................................................................... 12

4. CONDITIONS DE SUCCS.............................................................................. 16

1

IInntt rroodduucctt iioonn

Les difficults rencontres par de nombreux grands projets dinfrastructure publique (GPIP) au Qubec ont amen le Vrificateur gnral du Qubec recommander au gouvernement de revoir ses mcanismes de gouvernance. En effet, alors que le contexte et les institutions dans lesquelles se dveloppent les GPIP ont grandement volu, les mcanismes de gouvernance ont peu chang. Ce mme constat a pouss dautres pays, tels que lAngleterre et la Norvge, transformer radicalement leur modle de gouvernance.

Le besoin de transformer les mcanismes de gouvernance publique rsulte dun ensemble de facteurs :

Depuis le milieu des annes 80, on assiste travers le monde une transformation dans la faon de planifier et de raliser les programmes et politiques publiques, en particulier les grands projets dinfrastructure publique. Cette transformation est caractrise par un recours croissant la coopration entre diffrents acteurs du secteur public, ou entre des acteurs privs et publics. Le mode dorganisation conventionnel, domin par largument de rationalit et le contrle hirarchique de ltat, a progressivement volu vers un modle de partenariat en vue de stimuler linnovation et de matriser les risques.

Ce mode dorganisation, dit de gouvernance , mise sur la collaboration et louverture aux ides de sources multiples, pour dvelopper des solutions plus appropries3. Laccroissement de la collaboration entre les secteurs priv et public ainsi quentre les acteurs de diffrentes disciplines est une tendance qui rsulte dune varit de facteurs, notamment :

la dcentralisation de la prise de dcision et la rduction du contrle exerc par ltat;

la diminution de la capacit demprunter de ltat; les changements idologiques favorisant la participation, la

concurrence et le retrait du secteur public dans une varit de champs daction;

3 Puisquil est difficile de dterminer avec certitude si lon vite lerreur de type 1 (ne pas choisir la solution approprie), la collaboration dans le dveloppement des ides a pour objectif dviter le plus possible les erreurs de type 2 (choisir loption qui ne devrait pas tre choisie).

Introduction

2

lacclration des dveloppements technologiques rendant extrmement difficile (voir impossible) le maintien niveau des comptences dans la fonction publique.

Au Qubec, bien que notre conomie soit soumise aux mmes lments contextuels que le reste du monde, cette transformation tarde soprer, particulirement dans le domaine de la construction des GPIP. La rglementation et les pratiques courantes favorisent peu la collaboration entre les acteurs des secteurs public et priv. Cependant, on assiste actuellement une volont sans prcdent du gouvernement de transformer nos institutions et dencourager le recours aux partenariats daffaires public-priv lorsque cest pertinent de le faire.

Au cours des dernires dcennies, la prise de dcision du secteur public au Qubec sest graduellement dcentralise. Toutefois, cet effort de dcentralisation serait encore plus efficace sil tait accompagn de mcanismes appropris pour maintenir latteinte des objectifs nationaux. Or, la dcentralisation de la prise de dcision dans la fonction publique a t suivie de vagues conscutives de rorganisation, faisant en sorte que les moyens dassurer la cohrence dans les dcisions publiques et la maximisation de la valeur des dollars publics investis se sont graduellement appauvris.

Finalement, la dynamique engendre par les pratiques gouvernementales a un impact sur lensemble de lindustrie cause de limportance du secteur public dans lensemble de lactivit conomique au Qubec. Les modes dorganisation, la manire doctroyer les contrats, la dominance des syndicats dans la gestion des ressources affectes aux projets, linsuffisance systmatique des budgets de planification et la frquence des projets raliss en grance (IAGC)4 sont tous des facteurs qui freinent le dveloppement du secteur de la construction.

La littrature sur la gestion des grands projets fait tat dune variation importante dans la performance des GPIP. Une proportion de 40 % des projets analyss par les chercheurs dIMEC aurait, selon eux5, atteint une pitre performance. Les projets sont domins par lincertitude qui, trop souvent, gnre une dynamique perverse engendre par lmergence de turbulences et les difficults quont les participants faire place aux imprvus. Toutefois, plusieurs grands projets atteignent des performances 4 Ingnierie, approvisionnement et gestion de construction. Ce mode consiste pour le propritaire ou son mandataire morceler en plusieurs lots les services professionnels, lapprovisionnement et la construction et en faire chevaucher les activits plutt que dattendre que tous les plans et devis soient complts avant de lancer les appels doffres. 5 Roger Miller et Donald R. Lessard (2001), The Strategic Management of Large Engineering Projects. Shaping institutions, risks, and governance, Cambridge MIT Press, p. 13.

Introduction

3

remarquables sur le plan de lefficience, avec des rductions de cots pouvant atteindre de 20 30 % et une rduction de temps pouvant atteindre 10 %, tout en innovant radicalement dans la faon doffrir les services. Un des rsultats les plus importants des travaux de lquipe de recherche IMEC a t la dmonstration que la performance des GPIP est tributaire de la faon dont lautorit publique gouverne. Trois facteurs amliorent de faon significative cette performance :

1. Un cadre institutionnel dans lequel les projets sont entrepris ayant les caractristiques suivantes :

a. les rgles de collaboration entre ltat et le secteur priv pour le dveloppement des GPIP sont clairement tablies6;

b. les ressources appropries (financires et comptences) sont alloues la planification du projet;

c. le recours au mode dorganisation appropri pour un problme donn est facilit.

2. Des mcanismes de gouvernance visant maximiser la valeur des dollars publics investis et assurer limputabilit et la lgitimit des actions entreprises, soit un processus dcisionnel qui impose une planification complte et rationnelle du projet, des dcisions bien documentes et une allocation budgtaire raliste.

3. Des mcanismes daccumulation des connaissances dont les objectifs sont de diffuser les meilleures pratiques en matire de gestion de projet, de mesurer la performance des projets et des mcanismes de gouvernance et damliorer continuellement les pratiques.

Le schma 1 illustre le cadre danalyse utilis par lquipe de recherche pour comprendre la dynamique des grands projets au Qubec. Cest aussi partir de ce cadre quont t dveloppes les recommandations. Le cadre illustre les fonctions des trois mcanismes cls de la gouvernance des grands projets que sont le cadre institutionnel, les mcanismes de gouvernance et les mcanismes dapprentissage. On y observe comment la nature du projet, les lments du contexte et les institutions influenceront les promoteurs dans lorganisation du projet. En plus, les promoteurs aviss prserveront une certaine flexibilit dans leurs mcanismes de gestion pour leur permettre de ragir au contexte dynamique dans lequel les projets voluent.

6 Les rgles de collaboration doivent tre dfinies pour tous les types de collaboration avec le secteur priv, du simple octroi de contrat jusquaux partenariats public-priv.

Introduction

4

SSCCHHMMAA 11 :: CCAADDRREE DDAANNAALLYYSSEE DDEE LLAA GGOOUUVVEERRNNAANNCCEE DDEESS GGRRAANNDDSS PPRROOJJEETTSS77

Les sections suivantes prsentent le sommaire des rsultats de notre analyse et les recommandations qui dcoulent du diagnostic et de lobservation des meilleures pratiques. La premire section sattarde aux caractristiques des structures institutionnelles en place et recommandes. Les sections 2 et 3 caractrisent les mcanismes de gouvernance et introduisent un ensemble de pratiques recommandes pour amliorer la performance des grands projets. Pour chacune des pratiques suivantes, un guide indpendant sera produit :

1. Le Bureau des grandes infrastructures publiques (BGIP)

2. La gestion de portefeuille

7 Le contexte macro regroupe les lments de contexte, rgional, sectoriel ou autres, qui ont eu un impact sur les projets. La dynamique spatiotemporelle regroupe lensemble des facteurs qui sont source de dynamique, positive ou ngative, dans le cadre des projets. Les mcanismes de gouvernance institutionnelle sont les lois, les rglements, les pratiques communes et les standards qui forment le cadre social dans lequel soprent les projets. En plus de dfinir les rles et la structure hirarchique entre les organisations participantes, les mcanismes de gouvernance interorganisationnelle sont des processus de gestion instaurs dans le cadre des projets pour favoriser une meilleure performance. Les mcanismes de gouvernance normative sont les contrats, les ententes et autres dont lobjet est dexercer des contrles.

Contexte macro

La dynamique spatio-temporelle issue des GPIP

Mcanismes de gouvernance

institutionnelle

Mcanismes de gouvernance normative


interorganisationnelle

Performance des grands projets dinfrastructure

Bloc 1

Bloc 2

Bloc 3

Bloc 4

Mcanismes dapprentissage

Contexte macro

La dynamique spatio-temporelle issue des GPIP


institutionnelle

Mcanismes de gouvernance normative


interorganisationnelle

Performance des grands projets dinfrastructure

Bloc 1

Bloc 2

Bloc 3

Bloc 4

Mcanismes dapprentissage

Introduction

5

3. Le processus de rvision de la qualit

4. Le dmarrage des grands projets publics : lments de rflexion

5. Le rle du donneur douvrage

6. La gestion des risques

7. La gestion des enjeux sociopolitiques

8. Lvaluation de projets

Finalement, la dernire section prsente les conditions pour obtenir les bnfices attendus du cadre de gouvernance propos.

6

11.. SStt rruuccttuurreess iinnsstt ii ttuutt iioonnnneell lleess

DDIIAAGGNNOOSSTTIICC

LAdministration publique compte quatre rseaux (le rseau gouvernemental constitu des ministres et organismes, le rseau de la sant, le rseau de lducation, et les municipalits) ainsi que plusieurs socits dtat8. Chaque rseau et socit dtat dispose de politiques dimmobilisations et dune rglementation sur les acquisitions incluant la construction et la rfection des infrastructures propres son secteur dactivits. Il ny a pas de cadre commun assurant la cohrence en ce qui concerne les acquisitions du secteur public auprs du secteur priv. Les fournisseurs doivent rapprendre comment faire affaire avec les diffrents rseaux et socits dtat chaque fois quils souhaitent transiger avec une nouvelle entit publique. Les rgles concernant les appels doffres, la rmunration des professionnels, les modes de ralisation des projets, les types de contrats, etc., semblent aussi nombreuses quil y a de clients potentiels. Une telle diversit rend la gouvernance (le contrle) des investissements difficile assurer.

Les rgles concernant les approbations requises sont nombreuses et particulires chaque rseau. Par exemple, quelles sont les caractristiques dun projet qui doit faire lobjet dune approbation du Conseil des ministres avant dtre entrepris? Tous les projets doivent-ils tre approuvs? quel moment de son dveloppement cette approbation est-elle conditionnelle la poursuite du projet ? Quels projets devraient faire lobjet dune consultation publique ?

Les pratiques actuelles ne favorisent pas le partage des risques entre les secteurs public et priv. Les projets sont raliss en mode traditionnel ou en grance (IAGC). La rglementation actuelle ninterdit pas ncessairement le recours des contrats de type cl en main , mais, dans les faits, le recours ce type de contrat est trs limit9.

8 Dans le cadre de ce rapport, nous utilisons lexpression ministres et organismes publics soit pour dsigner un organisme des rseaux gouvernemental, de la sant, de lducation, du monde municipal ou une socit dtat. 9 Au Qubec, au cours des dix dernires annes, les seuls projets importants excuts dans le cadre de contrats cls en main sont le projet de rfection du pont Jacques-Cartier, un projet financ par le gouvernement fdral, et lagrandissement du Palais des congrs de Montral.

Les institutions sont constitues de lensemble des lois, des rglements, des pratiques communes et des standards qui forment le cadre social dans lequel soprent les activits conomiques dune socit. Elles fournissent lenvironnement ncessaire aux dcisions dinvestissements.

Structures institutionnelles

7

RREECCOOMMMMAANNDDAATTIIOONNSS

Le gouvernement devrait instaurer :

1. Un cadre lgislatif commun pour la conclusion et la gestion des contrats de construction pour rendre cohrentes les pratiques daffaires travers lensemble des ministres et organismes publics. Ce cadre devrait inclure une rglementation commune pour lensemble des ministres et organismes publics sur les processus lis la construction.

2. Un cadre lgislatif visant optimiser la gestion des grands projets dinfrastructure publique. De ce cadre lgislatif devraient dcouler divers outils (politiques, guides, directives) afin dassurer que :

o les ressources appropries pour la planification du projet soient effectivement alloues;

o la solution choisie soit raliste; o le mode de ralisation choisi soit appropri pour un projet

donn;

o les fournisseurs soient rmunrs et incits une meilleure performance;

o le processus de rvision de la qualit soit suivi (section 3); o les mesures de performance tablir soient standardises.

8

22.. MMccaann ii ssmmeess ddee ggoouuvveerrnnaannccee


Chaque rseau a son propre processus de dveloppement des projets immobiliers. De plus, les structures organisationnelles et les processus de dcisions sont diffrents dune entit lautre. Par exemple, le ministre des Transports ralise une partie de la conception linterne et se dote dune quipe de gestion de projet. Les ministres et organismes publics confient la gestion de leurs projets la Socit immobilire du Qubec (SIQ) alors que le rseau de la sant confie majoritairement les siens la Corporation dhbergement du Qubec (CHQ). Plusieurs organismes publics, notamment ceux du rseau de lducation, grent eux-mmes le dveloppement et la ralisation de leurs projets de construction. Cette situation diminue la capacit du gouvernement assurer une saine gouvernance de ce type dactivits.

Le niveau des comptences des donneurs douvrage doit tre rehauss. Selon la Corporation des entrepreneurs gnraux du Qubec, il y aurait actuellement dans le secteur public, environ trois mille donneurs douvrage potentiels au Qubec. Les donneurs douvrage ne se consacrent pas exclusivement aux projets quils grent puisquils assument cette responsabilit en plus de leurs responsabilits courantes.

Certains projets, dont ceux grs par la SIQ et la CHQ, prsentent une structure organisationnelle trs complexe. Par exemple, un projet du rseau de la sant, confi la CHQ, a quatre reprsentants du client : la CHQ, ltablissement, lagence et le ministre. Puisquil y a plusieurs responsables de projet, il est difficile didentifier qui est vraiment imputable des rsultats, ce qui a tendance dresponsabiliser les diffrents directeurs de projet et rduire leur proactivit dans lexercice de leur fonction.


1. La cration dun bureau central de projet (Bureau des grandes infrastructures publiques) dont les fonctions seraient les suivantes :

orienter les clients vers le processus appropri et assurer lallocation de ressources adquates pour le dveloppement du projet;

faire larrimage avec le gestionnaire de portefeuille gouvernemental de projets (voir section 3);

Les mcanismes de gouvernance ont pour rle dassurer la communaut que les dcideurs publics joueront leur rle de manire maximiser la valeur des investissements gouvernementaux.


9

grer le processus de rvision de la qualit (section 3) pour tous les projets denvergure (40 millions de dollars et plus), risqus ou complexes;

dvelopper les comptences en valuation de projet et sur les processus de gestion stratgique de projets pour appuyer lamlioration de la performance des projets de construction de toute envergure;

accumuler les connaissances sur les meilleures pratiques dans la gestion des GPIP et encourager leur application par le biais de publications et lorganisation de forums locaux et internationaux dchange dinformation.

2. Le Bureau des grandes infrastructures publiques est une structure lgre qui devra runir du personnel senior dont les comptences sont un niveau stratgique. Leur rle est de faire sortir linformation sur les projets publics. La prsence de ce bureau dans la structure gouvernementale nimplique pas que les ministres et organismes publics perdent la responsabilit du projet. En effet, la matrise douvrage demeure au sein desdits ministres et organismes publics. Pour plus dinformations, veuillez vous rfrer au document intitul Bureau des grandes infrastructures publiques publi dans le cadre de ce programme de recherche.

3. Tous les projets dinfrastructure de btiment et de transport denvergure (40 millions de dollars et plus), risqus ou complexes, devraient tre soumis au processus de rvision de la qualit propos (section 3). Il est recommand que les autres projets soient soumis aux mmes exigences, et ce, mme sils ne feront pas lobjet dune valuation externe et dune approbation gouvernementale. Un projet denvergure, risqu ou complexe est dfini comme suit :

le cot estim du projet est de 40 millions de dollars ou plus; le projet peut tre dun montant infrieur sil est considr comme

complexe ou comportant une large part de risques. Il est class dans lun ou lautre des cadrans 2, 3 et 4 du schma 2.


10

SSCCHHMMAA 22 :: CCAATTGGOORRIISSAATTIIOONN DDEESS PPRROOJJEETTSS SSEELLOONN LLEEUURR CCOOMMPPLLEEXXIITT

OBSTACLES

Cette recommandation implique que les ministres et organismes publics devront travailler en collaboration avec le Bureau des grandes infrastructures publiques pour le dveloppement et la ralisation des GPIP. Mme si les ministres et organismes publics conserveront la matrise des ouvrages, ils perdront en partie leur autonomie. Toutefois, en Grande-Bretagne et en Norvge, la recherche en aval de lefficacit de cette stratgie a dmontr son efficacit accrotre la cration de valeur des investissements immobiliers du gouvernement.

Com

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Complexit sociale et politiqueBasse Haute

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Complexit sociale et politiqueBasse Haute

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33.. PPrroocceessssuuss ddcc ii ss iioonnnneell


Les tmoignages des dirigeants de l'Administration publique rvlent que le processus formel centralis d'tablissement des priorits dinvestissement du gouvernement ne serait pas optimal. En outre, la gestion de portefeuille met lemphase sur limpact budgtaire des investissements publics. Aucun organisme central ne ralise adquatement une analyse d'ensemble des impacts des projets proposs sur les ressources disponibles. On constate que chaque ministre tablit ses priorits indpendamment de ce que les autres ministres planifient d'entreprendre.

Le processus dcisionnel entre le moment o le gouvernement annonce quil y a un intrt pour une ide et le moment o le budget est annonc est trop long. Il peut scouler de cinq quinze ans avant que les fonds ne soient octroys pour la ralisation des phases ingnierie, approvisionnement et construction (IAC) dun projet. Lorsque les budgets sont finalement octroys, il est urgent quil soit construit, ce qui motive trop souvent le recours au mode de ralisation IAGC et augmente les risques de dpassement de cots.

Il ny a pas dexigence commune de consultation publique sur les projets denvergure. Seuls les valuations et lexamen des impacts sur lenvironnement du Bureau daudiences publiques sur lenvironnement (BAPE) sont exigs pour les projets de transport ou tout autre projet susceptible davoir un impact sur lenvironnement. Les commissions denqute, qui ont un objectif dvaluation dimpacts plus large sur la socit, sont effectues seulement si le gouvernement juge propos de le faire. Les projets de prolongement du rseau de mtro de Montral sur le territoire de la Ville de Laval ou encore celui du Centre hospitalier de lUniversit de Montral (CHUM) sont deux exemples de projets fortement politiss pour lesquels il ny a pas eu de commission denqute publique. Cela dmontre bien que lon ne peut se fier seulement sur la volont des dcideurs politiques pour quils considrent lavis de la population lorsquil sagit dune dcision politique.

Le seul document exig pour la prise de dcision au Conseil des ministres est un mmoire. La description de son contenu figure sur le site du Conseil excutif. Il sagit dun document sommaire qui fait tat des grandes lignes du

Processus dcisionnel

12

projet10. Un bref examen des mmoires dposs rvle une envergure limite de lanalyse surtout en ce qui concerne les options de rechange. Aucune vrification objective des analyses nest exige. Le processus se fie sur la volont des parties concernes danalyser objectivement les diffrentes options. Or, dans un contexte de dcision politique, il est dangereux de prendre pour acquise lobjectivit des parties.

Aucun processus lchelle gouvernementale noblige les ministres et organismes publics prciser entirement leurs besoins avant la prise de dcision. Le financement de dmarrage des projets est assur mme les budgets dexploitation des ministres et organismes publics, et les tudes de besoins (les programmes fonctionnels et techniques) ainsi que la planification du projet sont le plus souvent incompltes.

Les commentaires suivants dcrivent linformation recueillie auprs des personnes interviewes concernant les tudes prliminaires :

a) valuation incomplte des besoins;

b) design inachev;

c) sous-estimation des budgets par les autorits publiques;

d) estimations inadquates des cots;

e) faible valuation des risques.


1. Implanter un mcanisme de gestion de portefeuille, soit un processus stratgique visant coordonner et assurer la russite dun ensemble de projets11. Le portefeuille inclut lensemble des projets (jugs risqus, complexes ou de 40 millions de dollars et plus) et des programmes en cours ou en planification au sein du gouvernement. Il fournit un portrait complet des engagements du gouvernement, soit lensemble des ressources et investissements allous latteinte des objectifs stratgiques. Au niveau central, il fournit une vue densemble de tous les investissements gouvernementaux, de sorte que :

10 Incluant son objectif, la description de la situation actuelle, les solutions possibles, une analyse comparative, les implications financires et limpact du projet sur la communaut et les parties affectes. 11 Pour plus dinformations, veuillez vous rfrer au document intitul Gestion de portefeuille publi dans le cadre de ce programme de recherche.


13

a) les projets puissent tre examins et suivis sur une base rgulire pour sassurer quils demeurent en lien avec les objectifs stratgiques du gouvernement;

b) les ressources soient alloues des projets prioritaires seulement, et qui ont le plus de chances de succs;

c) les nouveaux besoins soient examins en fonction des projets existants;

d) les impacts des projets sur les oprations courantes soient grs et coordonns au niveau central.

2. Implanter un processus dcisionnel portes de contrle (gateway process) pour assurer le respect des rgles de dcision et la qualit des analyses dans le cadre dinvestissements gouvernementaux dans des projets dinfrastructure publique denvergure (40 millions de dollars et plus), risqus ou complexes, qui tient compte des principes suivants :

a) Les projets se ralisent selon un cycle de vie en plusieurs tapes;

b) Les jalons ou portes de contrle entre les tapes indiquent les moments o un ensemble de livrables doit tre complt (analyse des besoins, consultation publique, analyse des options, analyse des impacts environnementaux, stratgie de gestion des risques sociopolitiques, estimation prliminaire des cots et bnfices);

c) Aux portes de contrle, les projets devraient tre valus par un comit de rvision indpendant compos de professionnels seniors en gestion de projet, approvisionnement, analyse conomique, rglementation et montage financier;

d) Le processus de rvision indpendante devrait tre peru et organis comme tant un exercice de collaboration gnrateur dides plutt quun de vrification;

e) Chaque porte de contrle ne peut tre franchie sans que soit complte lvaluation indpendante de la qualit et que lapprobation du Conseil des ministres ait t obtenue;

f) La dcision gouvernementale ne peut tre prise que si les conditions pralables ont t remplies, soit que les livrables ont t complts et que la revue de la qualit (des biens livrables) a t effectue. Les fonds pour la prochaine phase ne sont allous qu condition que le projet ait franchi avec succs la phase


14

prcdente. Les annonces gouvernementales ne devraient porter que sur les lments connus de la dcision. Par exemple, lorsque la dcision est prise dallouer les budgets pour faire les analyses de concept, seuls lobjectif de ltude et les montants allous pour tudier lopportunit feraient lobjet dune annonce.

Le schma 3 illustre le processus de rvision de la qualit jalons propos. Notez qu ltape 3, le projet peut suivre soit le cheminement dun projet conventionnel ou celui dun projet ralis en mode de partenariat public-priv (PPP). Les diffrences au niveau des cheminements de ces deux types de projet sont expliques dans le document intitul Processus de rvision de la qualit .

SSCCHHMMAA 33 :: PPRROOCCEESSSSUUSS DDEE RRVVIISSIIOONN DDEE LLAA QQUUAALLIITT

Ce processus a pour objectif damliorer la qualit des pratiques gouvernementales en matire de construction, en assurant que les rgles de dcision soient respectes, notamment, que :

a. la dfinition des besoins soit complte (les programmes fonctionnels et techniques);

b. les options soient dveloppes en consultation avec des spcialistes dhorizons varis et les diffrents dtenteurs denjeux;

7. valuation

Cycle de vie dun projet

1. Analyse stratgique

2. Dossier daffaires initial

4. Processus dacquisition

5. Entente contractuelle

6. Gestion du contrat

3. Dossier daffaires dtaillde loption favorise

PC2- Concept dtaill

PC1 et PC2 Rvision de la qualit des concepts

initial et dtaill Dcisions du Conseil des ministres

(1) abandonner le projet ou(2) accorder le budget pour la phase suivante

PC1- Concept initial

7. valuation

Cycle de vie dun projet

1. Analyse stratgique

2. Dossier daffaires initial

4. Processus dacquisition

5. Entente contractuelle

6. Gestion du contrat

3. Dossier daffaires dtaillde loption favorise

PC2- Concept dtaill

PC1 et PC2 Rvision de la qualit des concepts

initial et dtaill Dcisions du Conseil des ministres

(1) abandonner le projet ou(2) accorder le budget pour la phase suivante

PC1- Concept initial


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c. les options de rechange, incluant la non-option, soient objectivement analyses;

d. les estimations soient ralistes;

e. le mode de ralisation appropri soit adopt;

f. les budgets approuvs pour un projet donn soient dtermins partir dune planification complte des besoins du projet;

g. le budget allou un projet ne puisse tre annonc quaprs que les analyses appropries aient t compltes;

h. lanalyse rigoureuse et le plan de gestion des risques soient complts.

Ce processus devrait contribuer amliorer la qualit des tudes actuellement ralises, essentielles au processus de prise de dcisions politiques.

Finalement, notez que, dans le cas des projets financs avec la participation du secteur priv, lvaluation de la qualit et la dcision gouvernementale sont effectues seulement la premire porte de contrle (PC1). En effet, puisque le risque du projet est transfr au partenaire priv, alors lvaluation de la qualit des plans et devis et le processus dcisionnel sont grs par son organisation. Si le risque est partag entre le gouvernement et le partenaire priv, alors lvaluation du projet la deuxime porte de contrle (PC2) devrait se faire. La nature de lvaluation sera toutefois diffrente et requiert une expertise diffrente.

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44.. CCoonndd ii tt iioonnss ddee ssuuccccss

Les valuations de la performance des GPIP britanniques et norvgiens aprs limplantation de leurs cadres de gouvernance12 ont rvl que lamlioration de la performance des projets est conditionnelle :

a) une stratgie dimplantation robuste et finance adquatement;

b) lengagement et ladhsion des hauts dirigeants politiques et gouvernementaux la stratgie (cadre institutionnel, processus de dcision et mcanismes dapprentissage);

c) des changements importants de la culture organisationnelle de la fonction publique, dont les suivants :

1. les ministres et organismes publics doivent accepter de perdre une part de leur autonomie dans la prise de dcisions;

2. les dcideurs publics doivent miser davantage sur la collaboration avec le secteur priv pour dvelopper des solutions innovatrices et partager le risque;

3. les ministres et organismes publics doivent faire voluer la faon dont ils exercent le rle de propritaire.

d) des ressources comptentes spcifiques alloues au Bureau des

grandes infrastructures publiques pour assurer un engagement soutenu aux changements de pratiques requis pour amliorer la performance des GPIP.

Amliorer la performance des GPIP exigera du gouvernement une plus grande collaboration avec le secteur priv et une profonde modification dans la faon dont les administrateurs transigent avec le priv. Cette volution sera longue car elle exige quune majorit des Qubcois modifient leur perception lgard du secteur priv et de la notion de profits. Actuellement, une partie importante des Qubcois ont une grande confiance dans la capacit du gouvernement leur fournir des services publics de qualit et se mfient du secteur priv.

Au Qubec, ltat a t le principal agent du dveloppement socioconomique. Il a jou un rle central dans la construction du Qubec.

12 Visant amliorer la performance des projets et maximiser la valeur obtenue pour les dollars publics dpenss.

Conditions de succs

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Cest dailleurs durant la priode de la Rvolution tranquille que les Canadiens franais ont vu leur niveau de vie devenir comparable celui des autres Canadiens. En plus, limportance du poids des syndicats dans la fonction publique et dans lensemble de lconomie leur accorde une grande influence dans lopinion publique. La conception quont les Qubcois de ltat, leur mfiance envers le secteur priv, de mme que lopposition des syndicats la collaboration avec le secteur priv, sont des freins auxquels il faudra accorder une grande importance dans la stratgie gouvernementale damlioration de la performance des GPIP.

Finalement, les chercheurs britanniques et norvgiens interviews ont insist sur limportance des comptences des gestionnaires publics et de leur comprhension de leur rle, notamment en ce qui concerne limputabilit dmocratique. Dans un contexte de projets dvelopps en alliance avec le secteur priv, par exemple, o la rglementation formelle est peu dveloppe, la manire dont le gestionnaire sengage dans le projet influence les rsultats. Il doit pouvoir comprendre et tre capable de mesurer la valeur du projet pour lintrt public. Finalement, il doit non seulement tre prt remettre en question le bien-fond de la rglementation, mais aussi conceptualiser, crer et ngocier de nouvelles rgles. Effectuer des projets en partenariat avec le secteur priv exige une transformation importante de la culture organisationnelle des acteurs publics qui sy engagent.

2006rp-22 la gouvernance des grands projets

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