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    1. La politique macroconomique

    I. Rsum et Vision 2024

    La vision pour Madagascar en 2024 est que la stabilit macroconomique soit maintenue tandis que le gouvernement amliore lespace budgtaire pour mettre en uvre des politiques et des investissements pour appuyer la croissance inclusive ; cela sajoute une expansion importante des prestations de services publics qui cibleront mieux les pauvres. Lespace budgtaire aura t cr travers une augmentation progressive des revenus des niveaux similaires aux pays de comparaison, en le ralisant sans soumettre le secteur priv un fardeau fiscal excessif. Les dpenses dinvestissements pourraient reprsenter une part considrablement accrue des dpenses gouvernementales, et les investissements se feraient travers une stratgie moyen terme, en ralisant des rsultats tangibles grce une meilleure prestation de services publics. Des efforts concerts pour inspirer la confiance du secteur priv et linciter faire des investissements devront commencer. Il sagit de complter les investissements publics, qui seront appuys par une meilleure intermdiation du secteur financier. Le plus important est que le dividende de la croissance devra tre largement partag pour renforcer la stabilit politique. En consquence, la portion de la population qui vit dans lextrme pauvret en 2024 pourrait tre nettement moins leve que celle daujourdhui. La croissance pourrait rester un niveau lev, bien au-del de la priode de relance. Elle pourrait tre appuye par des investissements effectus par un secteur priv de plus en plus confiant et comptitif du ct de loffre, et des consommateurs ayant des revenus progressivement disponibles du ct de la demande.

    Cet avenir est ralisable car Madagascar merge de la dernire crise dans des conditions macroconomiques stables, ce qui est un succs mettre au crdit des autorits. Malgr une forte rduction des recettes publiques, le gouvernement a russi payer les salaires des fonctionnaires et respecter ses obligations envers la dette extrieure sans avoir recours des prts auprs du secteur bancaire. Linflation est modre, le dficit courant est faible, le taux de change est conforme la valeur fondamentale de la monnaie, et les rserves internationales sont faibles, mais pas un niveau alarmant. La stabilit a toutefois t ralise en rduisant les investissements publics et les dpenses sociales, tout en accumulant les arrirs intrieurs. Les autorits nont pas pu mettre en uvre des politiques anticycliques pour stimuler la croissance quand lconomie sest contracte en 2009 et est reste faible depuis lors. Le dfi est de rorienter les politiques macroconomiques pour servir doutils pour lutter contre la pauvret.

    Cette note examine la contribution de la politique macroconomique la croissance et la prosprit partage, ainsi qu la prestation inclusive de services. Les politiques macroconomiques devraient galement aller de pair avec les politiques microconomiques pour amliorer la gouvernance conomique. La stabilit macroconomique et la croissance sont les deux buts des autorits montaires et budgtaires. court terme, cause des ressources trs limites, les politiques budgtaires devront tre slectives, et cibler les besoins des plus pauvres. La correction des distorsions accumules pendant la crise, telles que les arrirs internes et les subventions ptrolires mal cibles, constitueront une tche importante. Les efforts pour dvelopper lespace budgtaire travers de meilleures recettes et lutilisation judicieuse des emprunts devrait commencer immdiatement et se poursuivre lavenir pour augmenter les dpenses dinvestissements et stimuler linvestissement priv, et financer la prestation de services sociaux en faveur dune partie plus importante de la population. Les autorits montaires devraient continuer chercher renforcer le

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    secteur financier pour quil soit rsilient aux chocs et acqurir la capacit de jouer son rle dintermdiation financire, qui, son tour, renforcera la croissance.

    II. Vue densemble a. La politique budgtaire de la priode de crise tait prudente mais oriente vers

    es dpenses courantes.

    Pendant la crise, le dficit budgtaire global tait maintenu en dessous de -1,5 pour cent du produit intrieur brut (PIB). Ce faible dficit a t ralis en rduisant les dpenses dinvestissements (figure 1), ce qui reprsentait plus de 40 pour cent du total des dpenses en 2008, et seulement 13 pour cent en 2013. Les dpenses courantes engages au cours de la crise reprsentaient une part modeste du PIB. Les salaires et les indemnits reprsentaient la majeure partie des dpenses courantes (figure 1). Le Ministre de l'Education a eu la plus grande part du budget des salaires, ce qui reflte limportance de leffectif des enseignants,1 suivie par le Ministre des Finances et du Budget (figure 2).

    Figure 1. Les dpenses d'investissement se sont effondres tandis que les dpenses courantes taient restes les mmes (en pourcentage du PIB)

    Source: MFB

    1 La part des enseignants pays par tat, toutefois, a considrablement baiss depuis 2009, pour deux principales raisons : premirement, les enseignants retraits nont pas t remplacs par des enseignants fonctionnaires, et deuximement, ce sont les enseignants pays par la communaut qui enseignent dans les nouvelles coles (voir note sur lducation de base).

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    2008 2009 2010 2011 2012 2013e

    Capital (sources extrieures)Capital (sources domestiques)dpenses courrantes

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    Courantes - hors solde

    Structurelles

    Investissement

    Part de chaque catgorie de dpense dans le budget total en 2013 (%)

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    Figure 2. Rpartition des soldes (rsultats 2013)

    Source: MFB

    Une politique budgtaire notable ralise pendant la crise a t la stabilisation des prix du carburant, qui reprsente environ un tiers des dpenses courantes non salariales et non intrt en 2013. L'objectif dclar de cette politique est de maintenir la paix sociale en aidant les pauvres, mais ce n'est pas une politique bien cible; selon l'estimation de la Banque mondiale, le cinquime le plus riche de la population consomme 97 pour cent de l'essence, et 76 pour cent des services de transport. Sur lautre extrme, on estime que 50 pour cent des plus pauvres nont gagn que 1 et 7 pour cent, respectivement, des avantages rsultant de la stabilisation des prix de l'essence et des transports. Autrement dit, on estime que 90 pour cent de la population vivant en dessous du seuil international de pauvret de 2 $ ppa a reu 1 000 Ariary par personne et par an en moyenne, alors que les non-pauvres ont reu 66 000 Ariary par personne par an en moyenne en 2011-2012. Continuer financer la stabilisation des prix du carburant rduit les ressources disponibles pour d'autres services essentiels comme la sant, l'ducation, la nutrition et l'entretien des routes, dont les bnfices enrichissent davantage les pauvres, toutes proportions gardes. Une amlioration du ciblage permettrait au nouveau gouvernement deffectuer une meilleure utilisation de ses ressources limites.

    Les recettes fiscales ont toujours t basses, infrieures celles des pays de comparaison (figure 3). Elles ont diminu en proportion du PIB au cours de la crise, malgr les efforts considrables dploys par les autorits fiscales et douanires. Madagascar rcolte prs de la moiti de ses recettes fiscales sur la taxe sur la valeur ajoute (TVA). Le taux de la TVA de 20 pour cent Madagascar est le deuxime plus lev parmi les pays de comparaison de la rgion, prcd seulement par la Cte-d'Ivoire (25 pour cent) (voir la note sur la fiscalit). Il est assez clair que le fait que les recettes fiscales soient faibles n'est pas d des taux bas, mais plutt ltroitesse de lassiette fiscale.

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    % des dpenses solde

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    Figure 3. Recettes fiscales en proportion du PIB, pays slectionns (moyenne 2005-2012)

    Source: World Development Indicator

    Le secteur formel est troit et domin par quelques grandes entreprises. Le fait que le secteur informel soit si important est le reflet des priodes difficiles ; l'instabilit politique et la stagnation conomique noffrent pas un contexte idal pour les nouvelles entreprises. Il convient de noter, toutefois, que cet environnement des affaires difficile pour les petits entrepreneurs existait dj avant la dernire crise. Si les entreprises restent sous le radar, ce nest pas seulement, ni principalement, pour viter les impts, mais galement en raison des cots levs de la formalisation, comme l'acquisition des permis ncessaires et l'accs au financement. Le rapport Doing Business (2014) donne une ide des difficults rencontres par les entrepreneurs: Madagascar est class 148e sur 189 conomies en ce qui concerne la facilit en gnral de faire des affaires.2

    b. La dette contracte est reste bien en de des seuils du poids de dette

    Les politiques budgtaires prudentes ont permis la dette publique de rester un faible niveau. La dette extrieure est reste infrieure 50 pour cent du PIB, bien en de des seuils de soutenabilit pertinents, tout comme dautres indicateurs pertinents de la dette, en particulier parce que les prts existants sont contracts des conditions concessionnelles.3 La dette intrieure est faible, et se limite essentiellement la dette court terme. Au cours des dernires annes, les autorits n'ont pas puis la limite d'emprunt lgal malgr les graves contraintes de ressources, en partie en raison des taux d'intrt levs. Cest galement le reflet de l'approche prudente des autorits vis vis de l'emprunt, ainsi que l'absence de stratgie d'endettement moyen terme pour guider le choix de nouveaux emprunts.

    Alors que la dette formelle est demeure fermement sous contrle, l'augmentation du stress du rgime fiscal s'est manifeste dans l'accumulation d'arrirs. Par exemple, la Banque centrale a avanc une partie de la subvention du carburant, et n'a pas t rembours intgralement. Le remboursement de la TVA a t lent, avec des arrirs importants dans certains cas. Il existe galement des rapports divers

    2 L'enqute a port uniquement sur Antananarivo, et les participants provenaient du secteur formel. 3 La dernire analyse de soutenabilit de la dette a t mene en 2008. Elle a rvl que le risque de surendettement de Madagascar tait faible. La prochaine analyse de soutenabilit de la dette est prvue en 2014 (prochainement). Voir Operational Framework for Debt Sustainability Assessments in Low-Income Countries Further Considerations http://siteresources.worldbank.org/INTDEBTDEPT/PolicyPapers/20478749/032805.pdf et http://www.worldbank.org/ida/CPR-2012.html pour les seuils dendettement pertinents Madagascar.

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    http://siteresources.worldbank.org/INTDEBTDEPT/PolicyPapers/20478749/032805.pdfhttp://www.worldbank.org/ida/CPR-2012.html

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    concernant des fournisseurs de biens et services qui ne sont pas pays dans les dlais. La vrification de l'ampleur exacte du problme est une tche urgente pour le nouveau gouvernement.

    c. La politique montaire a galement t prudente

    Pendant la crise, la Banque centrale de Madagascar a maintenu une politique montaire prudente. La croissance montaire a t modeste, et na pas dpass la capacit d'absorption croissance lente de l'conomie ; l'inflation tait de 9 pour cent en 2008, et a eu une tendance la baisse, oscillant autour de 6 pour cent en 2013 (Figure 4). En effet, le crdit l'conomie n'est que de 11 pour cent du PIB la fin 2012, bien en dessous de la moyenne de 24 pour cent en Afrique sub-saharienne. Le crdit net au gouvernement a augment rapidement entre 2011 et octobre 2013, refltant partiellement la partie non rembourse du prfinancement qui rsultait de la convention qui accorde un taux de change prfrentiel aux importateurs de ptrole (voir ci-dessous).

    Figure 4. Linflation a diminu et les crdits au secteur priv sont rests plus faibles que dans les pays voisins

    Source : Banque centrale de Madagascar, WDI

    Dans une conomie caractrise par de grandes liquidits et peu de prts, le taux d'intrt n'a pas jou le rle de signal attendu. Le taux directeur est rest inchang : 9,5 pour cent depuis 2009. La Banque centrale sest rsolue contrler les liquidits travers dautres instruments tels que lappel doffres ngatif ou positif, et des ajustements du ratio des rserves obligatoires pour les dpts des banques commerciales.

    Madagascar a un rgime de taux de change flottant, et lAriary sest dprci graduellement par rapport au dollar amricain (Figure 5) et leuro, refltant les diffrences du taux dinflation entre les pays. La Banque centrale intervient pour aplanir la volatilit et pour viter des apprciations relles excessives de lAriary par rapport au taux de lquilibre estim sur la base du cot unitaire du travail. Entre mars 2011 et septembre 2013, la Banque centrale a eu une convention pour accorder un taux de change prfrentiel aux importateurs de ptrole. La diffrence entre ce taux et le taux du march a t prise en charge par le Trsor public, mais prfinance par la Banque centrale.

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    crdit au secteur priv, % de PIB

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    Figure 5. LAriary sest dprci graduellement sur le contrle de la Banque centrale

    Source: Banque centrale de Madagascar

    III. Dfis principaux

    Le dfi pour les autorits est de maintenir la stabilit macroconomique tout en rorientant les politiques pour soutenir la croissance conomique et offrir des services de base la population, en particulier pour la frange la plus vulnrable. court terme, l'essentiel de la responsabilit incombera aux autorits budgtaires, car les politiques montaires seront impuissantes jusqu ce que les signaux mis par le taux dintrt soient restaur. La tche la plus urgente est de crer un espace budgtaire et d'utiliser cet espace dans les secteurs plus fort impact ; le budget 2014 comprend peu dinvestissements en capitaux et peu de dpenses sociales, et prsente un grand cart de financement estim prs de 6,5% du PIB (figure 6). plus long terme, si les investisseurs reprennent confiance et les flux d'aides extrieures reprennent, le rle des autorits montaires s'tendra, car elles assumeront une grande responsabilit dans le maintien de la stabilit globale des prix.

    Figure 6. Un grand cart de financement dans le budget de l'tat de 2014

    Source: Ministre des Finances et du Budget, FMI

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    interventions journalires nette (vente=positive) Ariary/dollar (axe droit)

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    Budget 2014

    cart de financement

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    moyen terme, le principal dfi sera de faire en sorte qu'un boom conomique ne soit pas suivi dune nouvelle crise politique, comme ce fut le cas historiquement. Les causes de fragilit sont diverses, et la solution doit donc tre multi-facettes. Une possible solution serait doffrir beaucoup plus de gens un intrt dans la prosprit, et ne pas la laisser monopolise par une poigne de privilgis, et se faire contester par des moyens anticonstitutionnels.

    a. Augmentation dun espace budgtaire et utilisation de cet espace pour promouvoir la croissance

    Pour crer un espace budgtaire, les recettes doivent augmenter et les dpenses doivent tre rationalises. Pour augmenter les recettes, lassiette fiscale doit stendre grce la croissance conomique et lintroduction dune plus grande part de l'conomie dans lassiette fiscale formelle. L'aide extrieure pourrait apporter un financement supplmentaire l'Etat. Le gouvernement doit laborer une stratgie d'endettement moyen terme afin de garantir que les avantages des emprunts lemportent sur les cots et les risques associs. Les dfis lis l'augmentation des recettes fiscales sont examins en dtail dans la note de politique fiscale. Le transfert du secteur informel l'conomie formelle est bnfique pour de nombreuses raisons, comme une meilleure protection des petits oprateurs, en plus de laugmentation des recettes fiscales. C'est un dfi complexe impliquant des questions telles que ltat de droit, les barrires l'entre et la prestation de services publics, qui devraient tre abordes travers une perspective globale d'amlioration de la gouvernance conomique, plutt que simplement comme une question daugmentation des recettes. Enfin, lamlioration des capacits des prvisions ralistes des recettes, en tenant compte de tous les paramtres qui pourraient les influencer, est ncessaire pour rduire les coupes budgtaires en milieu danne, qui entravent la mise en uvre effective des politiques budgtaires (voir la note sur la fonction publique et sur la gestion des finances publiques).

    Encadr 1. Augmentation de lespace budgtaire dans les pays fragiles

    Source: FMI et Banque mondiale (2006)

    Selon le rapport Politique budgtaire pour la croissance et le dveloppement: un rapport intrimaire (Banque mondiale et FMI 2006), laugmentation de lespace budgtaire comporte quatre lments: de meilleurs efforts de recettes, une meilleure efficacit des dpenses, laugmentation de laide, et les nouveaux emprunts. Le rapport stipule que Les pays fragiles ont des options limites.

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    aide extrieur(emprunts

    concessionnels)

    augmentation desrecettes intrieures

    emprunts nonconsessionnels

    meilleure efficacitde dpenses

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    Une faible base de recettes limite ltendue du renforcement des recettes moyen terme et les fonctions limites du gouvernement noffrent que peu despace aux conomies budgtaires travers des amliorations de lefficacit. Le gouvernement na pas non plus de capacits demprunt. Laide extrieure et les dons prvisibles et harmoniss sont donc les seules faons raisonnables de crer un espace budgtaire moyen terme jusqu ce que la base des recettes internes soit cre.

    Du ct des dpenses, la taille de la fonction publique et des forces armes, ainsi que leur structure salariale pourraient tre revues, mais il est peu probable que les possibilits d'conomies soient importantes ou rapides dans ce domaine. La politique de stabilisation des prix du carburant doit tre rvise, et remplace par des programmes ciblant mieux le segment le plus vulnrable de la population. L'exprience de nombreux pays a montr que l'inversion de la subvention du carburant est dlicate, mme si la logique conomique visant la supprimer est irrfutable. Bien que les riches bnficient le plus des subventions du carburant, les pauvres dpensent une proportion relativement plus grande de leur revenu pour le transport. Aussi, les pauvres sont moins bien quips pour supporter les effets ngatifs de l'inflation, ce qui est souvent la consquence temporaire mais immdiate de la leve des subventions sur les carburants. Le dfi est de savoir comment compenser les pauvres quand les subventions sont supprimes par des programmes sociaux appropris et une campagne de communication. Une comptabilit transparente de l'pargne et de l'utilisation des ressources pargnes serait galement utile.

    Les politiques budgtaires doivent soutenir la croissance conomique de manire plus efficace. Dans un avenir proche, les investissements publics sont susceptibles d'tre essentiellement financs par des sources extrieures, mais seul le gouvernement, en tant que reprsentant de la population malgache, peut tablir des priorits et dterminer le squenage, et la ncessit de le faire est urgente. Pendant la phase d'excution, un meilleur systme de gestion des finances publiques, y compris les achats, et la capacit de la fonction publique seront de plus en plus importants (voir la note sur la fonction publique et sur la gestion des finances publiques). La priorit absolue de l'tat est trs certainement la prestation de services publics de base qui mettent l'accent sur les plus pauvres, et la fourniture de produits complmentaires aux activits prives telles que les infrastructures de base pour llectricit et les transports. Un autre rle important du gouvernement est de prendre des mesures pour encourager l'investissement, en rassurant les investisseurs sur leffectivit des lois. Il y a beaucoup de besoins de dveloppement en concurrence et le gouvernement devra tablir des priorits. Pour ce faire, une stratgie est ncessaire, qui devra avoir lassentiment de la majorit de la population pour viter la rcurrence des crises.

    b. Les dfis des autorits montaires Les dfis immdiats pour les autorits montaires sont de reconstruire les rserves de devises un niveau plus confortable, et de s'attaquer aux causes sous-jacentes qui perturbent le lien entre les taux d'intrt et les prts bancaires (voir la note sur le secteur financier).

    Si les flux de capitaux reviennent Madagascar, les autorits montaires auront la responsabilit supplmentaire de surveiller et de prvenir une ventuelle surchauffe de l'conomie dans le cas o le flux submerge la capacit d'absorption de l'conomie. Elles auront galement le dfi de la supervision du secteur bancaire afin que l'augmentation de la liquidit ne conduise pas des prts de mauvaise qualit. Le cas chant, restaurer le rle des signaux du taux d'intrt deviendrait encore plus important, car il sera difficile de contrler l'inflation sans lui, et un outil essentiel de cotisation de capital sera perdu. Les autorits montaires peuvent aussi avoir besoin daplanir les volatilits

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    excessives sur le march des changes. De nombreux pays ont connu un dsalignement des taux de change au cours des phases de relance rapide au dtriment de la stabilit macroconomique.

    c. Briser le cycle de crises rcurrentes Depuis son indpendance, Madagascar a connu des crises politiques cycliques. En outre, depuis la fin des annes 1980, les crises politiques ont t prcdes par des priodes d'acclration de la croissance conomique (figure 7). Il ressort clairement de l'exprience d'autres pays que la croissance conomique en soi ne cause pas de crise politique, mais il est possible dmettre lhypothse que l'une est l'origine de l'autre dans le cas de Madagascar. Puisque la cause et les effets ne sont pas universels, il s'ensuit que les facteurs liant les deux sont caractristiques, sinon endmiques, Madagascar, tels que l'absence de mcanisme de partage des dividendes de la croissance, et les comportements de recherche de rente de ses lites. Il incombe au nouveau gouvernement de relever ce dfi.

    Figure 7. Croissance du PIB Madagascar (1960-2012, en pourcentage)

    Source: MFB

    Les politiques macroconomiques peuvent contribuer relever ce dfi. Par exemple, les politiques budgtaires conues pour rpondre aux besoins d'une grande partie de la population sont un bon dbut. Les politiques favorisant les entreprises individuelles ou les particuliers, tels que les exonrations fiscales et laccs prfrentiel la proprit foncire, devraient tre limites aux cas exceptionnels et accordes de manire transparente. Les rsultats de l'excution des dpenses publiques devraient tre vrifis systmatiquement par la Cour des Comptes, mis la disposition des services de contrle, tels que le Parlement, et expliqus la population travers les mdias et autres moyens appropris. Des politiques macroconomiques saines doivent tre compltes par de bonnes politiques microconomiques telles que celles rgissant la concurrence et le commerce. Enfin, le renforcement du professionnalisme des cadres qui mettent en uvre les politiques macroconomiques est indispensable ; les autorits ont particulirement bien rsist la crise actuelle, et ce bilan devrait encore tre renforc en entretenant les gnrations futures.

    IV. Recommandations et conclusion En plus du maintien de la stabilit macroconomique, les mesures suivantes doivent tre envisages par le gouvernement court et moyen termes :

    a. A court terme (i) Prendre des mesures pour corriger les distorsions accumules : rviser la politique de

    stabilisation des prix du carburant tout en contrlant linflation; laborer un calendrier

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    pour liquider les arrirs (envers le secteur priv, la Banque centrale, les cranciers extrieurs, sil y en a).

    (ii) Montrer lintention de ltat de rorienter les dpenses publiques pour lutter contre la pauvret en consacrant la majorit des ressources additionnelles du budget rectificatif du deuxime semestre de lanne 2014 aux domaines prioritaires, dont la rhabilitation dinfrastructures et les dpenses des secteurs sociaux.

    (iii) laborer une stratgie prudente de la dette pour financer les dpenses ncessaires en mettant en place un mcanisme qui garantisse que les avantages lemportent systmatiquement sur les cots.

    b. A moyen terme (i) Les politiques budgtaires: crer un espace budgtaire pour mettre en uvre des mesures

    qui stimulent la croissance :

    o Augmenter les dpenses en capital qui attirent les investissements privs ; o laborer une stratgie pour financer les besoins de dveloppement, y compris une

    stratgie de la dette, l'optimisation des ressources externes, les partenariats public-priv.

    o Mettre en uvre des politiques microconomiques complmentaires pour renforcer la concurrence et liminer progressivement les politiques qui profitent un petit nombre au dtriment du plus grand nombre.

    (ii) Les politiques montaires:

    o Restaurer les signaux mis par les taux d'intrt o Renforcer les capacits assurer la stabilit des prix, y compris le suivi de l'inflation

    (dans les zones rurales et urbaines), laplanissement de la volatilit des taux de change, la capacit de strilisation (reconstitution des rserves internationales)

    o Prendre des mesures pour approfondir l'intermdiation financire, y compris une surveillance renforce des banques, le dveloppement de notation du risque de crdit.

    o Assurer lindpendance institutionnelle de la Banque centrale

    (iii) Crer de futurs cadres pour assurer une stabilit macroconomique continue.

    Liste des Acronymes :

    La Politique macroconomique GFP Gestion des Finances Publiques MFB Ministre des Finances et du Budget ppa Power Purchase Agreement / Prix et parits de pouvoir d'achat PSPC Politique de Stabilisation des Prix du Carburant TVA Taxe sur la Valeur Ajoute