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Réforme de la fiscalité locale / Analyses et propositions de l’AdCF - Juillet 2019

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Réforme de la fiscalité locale

Analyses et propositions de l’AdCF - Juillet 2019

Synthèse Constituant l’une des principales mesures fiscales du début de la législature, l’allègement de la taxe d’habitation sur les résidences principales représente une décision aux conséquences majeures pour les finances publiques et les ressources des collectivités. Conformément aux engagements de campagne du président de République, une première vague d’allègements pour les contribuables les moins favorisés (quatre premiers quintiles des revenus, soit 80 % des ménages), a été mise en place dans le cadre de la loi de finances pour 2017 à travers un dégrèvement progressif sur trois ans. Plus récemment, à la suite du grand débat national, le gouvernement a confirmé son intention de supprimer intégralement la taxe d’habitation assise sur les résidences principales. Le remplacement de cette ressource dans le financement des collectivités du « bloc communal » (communes et intercommunalités à fiscalité propre) constitue un chantier considérable qui devra être accompagné de nombreuses garanties et réformes connexes (révision des valeurs locatives, mécanismes de compensation, péréquation…). Le présent document expose les analyses et propositions de l’AdCF en réaction aux orientations présentées par le gouvernement au début de l’été. Il comprend également des annexes techniques (« focus d’approfondissement ») portant sur différents paramètres de la réforme. L’AdCF suggère : • de rechercher une plus forte adéquation entre ressources et responsabilités territoriales, • d’éviter toute spécialisation fiscale de l’intercommunalité sur un impôt non-territorialisé (TVA), et

proposer un « mix » TVA-TFPB au prorata de l’ancienne taxe d’habitation, • de permettre aux communes et intercommunalités d’adapter les clefs de partage des ressources

nouvelles dans le cadre de leurs pactes fiscaux et financiers locaux, • de procéder à la réforme en deux temps, en fixant l’architecture générale cette année, avant

d’approfondir la réforme au cours de l’année 2020 sur des points d’atterrissage majeurs (partage des nouvelles ressources au sein du « bloc local », mécanismes de compensation, péréquation, devenir de la taxe des résidences secondaires)

• d’engager la révision des valeurs locatives sur les locaux résidentiels dans les meilleurs délais, • de revisiter à l’occasion de la réforme fiscale l’intégralité des mécanismes de compensation

(Compensations de la part salaires, DCRTP, FNGIR, attributions de compensation…) du « bloc local » pour simplifier les dispositifs et en accroître l’intelligibilité,

• d’anticiper les effets considérables de la réforme sur les potentiels fiscaux/financiers locaux en repensant l’ensemble des dispositifs de péréquation au cours de l’année 2020.


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Analyses et propositions Tout en le déplorant, l’AdCF a pris acte du choix de supprimer intégralement la taxe d’habitation sur les résidences principales. Si elle a contesté en 2017 la mesure de dégrèvement de 80% des ménages, elle a considéré, une fois cette décision prise et votée, qu’il était nécessaire et inéluctable d’aller jusqu’à la suppression complète de l’impôt ; la taxe d’habitation ne pouvant demeurer un impôt fictif acquitté pour l’essentiel par l’Etat. Ce choix de la suppression s’imposait pour permettre de refonder intégralement la fiscalité locale. L’AdCF souscrit ainsi au scénario de suppression et prend acte du choix d’assurer un prélèvement national de l’impôt résiduel durant la période d’extinction pour permettre de refonder en profondeur la fiscalité locale dès 2021. 1. Bien mesurer toutes les incidences de la suppression de la taxe d’habitation Devenue inéluctable, la suppression complète de la taxe d’habitation va susciter un coût extrêmement élevé pour les finances publiques, réduisant les moyens disponibles de l’Etat pour accompagner le développement des territoires. La taxe d’habitation est le principal impôt « résidentiel » assis sur les usagers des services publics1. Elle était la contribution de tous au financement des charges communes, principe auquel les Français ont montré leur attachement durant le Grand débat. Sa suppression va avoir des conséquences importantes pour les collectivités, qu’il est nécessaire de bien évaluer. Elle risque de dé-sensibiliser les habitants du coût des services publics et distendre le lien fiscal citoyen. La taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM), répercutée sur les occupants, va de fait devenir le principal impôt résidentiel. De fait, l’AdCF souhaite que les locataires soient mieux informés à l’avenir (selon des modalités à définir) du montant de taxe foncière acquittée par leur bailleur sur le bien loué (afin de maintenir une certaine sensibilisation à la fiscalité locale).

Le coût pour les finances publiques Au total, la suppression intégrale de la taxe d’habitation sur les résidences principales représente en 2018, pour le « bloc communal » un manque à gagner de 20 milliards d’euros (voir focus n°1) dont 13,7 milliards d’euros pour les communes et 6,3 milliards d’euros pour les intercommunalités à fiscalité propre, qu’il faudra compenser. Le coût net pour l’Etat sera un peu moins élevée compte tenu du fait qu’il prenait déjà à sa charge une part des exonérations. Le coût global pour les finances publiques est néanmoins estimé à 16 ou 17 milliards d’euros. Les marges de manœuvre des collectivités du « bloc local » en matière de taux d’imposition vont encore rétrécir, compte tenu de la substitution d’une ressource fiscale nationale (TVA), sans effet base ni effet-taux, en remplacement d’un impôt territorialisé. En revanche, la compensation, à hauteur des deux tiers environ, via la fraction départementale de la TFPB, aura le mérite de limiter les pertes d’autonomie fiscale du « bloc local ». La TFPB est en outre un impôt connu et maîtrisé par les élus locaux, ce qui limite les incertitudes et leur donne de la visibilité. La taxe foncière sur les propriétés bâties repose à la fois sur des contribuables « ménages » et des contribuables « entreprises ». Elle porte à la fois sur des locaux résidentiels et des locaux professionnels. Il sera important de ne plus la définir comme impôt « ménages ». D’autant que les organisations patronales soulignent avec vigueur son poids et sa dynamique de progression récente dans le cadre des débats sur la fiscalité dite de « production ». Pour l’AdCF, la taxe foncière sur les propriétés bâties doit être analysée en

1 Pour l’AdCF, l’injustice de la taxe d’habitation tenait avant tout à l’obsolescence des valeurs locatives. C’est de fait la révision de ces dernières qui devait répondre à son iniquité. La taxe d’habitation aurait pu être modernisée afin de corriger ses plus gros défauts (assiette obsolète, poids pour l’Etat des dégrèvements…).


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fonction de l’usage du bien (résidentiel ou professionnel) davantage qu’en fonction du statut de son détenteur. Le foncier bâti « économique » est celui qui repose sur les locaux professionnels. En matière de commerce, la TFPB est le plus souvent répercutée par le propriétaire sur l’occupant. 2. Poursuivre la clarification des responsabilités fiscales et du lien entre compétences et

ressources Dans le cadre des travaux de la mission Bur-Richard, l’AdCF a plaidé pour que la réforme de la fiscalité locale soit l’occasion d’une réelle clarification des ressources et des compétences. Dans cette perspective, il lui semblait logique d’affecter l’intégralité de la taxe foncière sur les propriétés bâties au « bloc communal » et d’envisager le transfert aux intercommunalités de la part résiduelle de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) revenant aux départements. Les choix du gouvernement ne donnent suite qu’à une partie des propositions de l’AdCF, mais sur un point capital. La réunification de la taxe foncière sur les propriétés bâties au sein du seul « bloc communal » va accroître la lisibilité des responsabilités fiscales. Elle est cohérente avec les compétences d’aménageur des communes et intercommunalités. L’AdCF s’interroge en revanche sur le devenir de la part départementale de la CVAE. Elle considère qu’il sera logique de partager à terme son produit entre les seules régions et intercommunalités, collectivités compétentes en matière économique. La réunification de la taxe foncière (TFPB) au sein du bloc local va permettre aux mêmes décideurs (les élus intercommunaux étant aussi municipaux) d’assumer la responsabilité des taux d’imposition et des arbitrages fonciers. L’AdCF rappelle que les collectivités du « bloc local » sont celles qui « fabriquent » la ville et les territoires au quotidien, via leurs décisions en matière de réseaux techniques, de transports collectifs, d’aménagement, d’équipements publics, de rénovation urbaine... Leur rôle est central dans la commande publique (45 Mds d’euros en 2018 sur 78 Mds d’euros d’achat public global selon le Baromètre de la commande publique AdCF/Banque des territoires). L’avenir est à un partage intelligent de la dynamique de la taxe foncière entre les communes et leur intercommunalité (communauté ou métropole). Outre la question du pouvoir de taux, c’est le partage de la croissance de l’assiette qui doit être aménagé dans la mesure où la TFPB repose à la fois sur des activités résidentielles et professionnelles mais aussi sur le rôle croissant de développement et d’aménagement des intercommunalités. Celles-ci doivent préserver un retour sur investissement à travers la taxe foncière. La « redescente » de l’intégralité de la part départementale de la taxe foncière à l’échelle des communes risquerait d’accentuer les disparités territoriales de richesse mais aussi de susciter à nouveau des concurrences fiscales stériles, comme dans les années 1980-90 avec la taxe professionnelle. Il est souhaitable de mutualiser une part de la taxe foncière en provenance des départements pour éviter le risque de développement désordonné et consommateur de foncier. A un moment où le gouvernement souhaite inciter les collectivités à tendre vers la consommation foncière nette zéro et à re-densifier les formes d’aménagement, il faut veiller à ce que la réforme fiscale n’accentue pas les incitations économiques à l’étalement urbain. La mutualisation d’une part de la taxe foncière doit permettre d’accompagner des trajectoires démographiques différentes.

Qui prélève et sur qui repose la taxe foncière ? Les communes disposent déjà, à ce jour, de la part prépondérante des produits liés à la taxe foncière sur les propriétés bâties, à hauteur de 17,5 milliards d’euros (soit 257 euros /hab. en moyenne), soit davantage que la part départementale (14,5 milliards d’euros). Pour les intercommunalités à fiscalité propre, cet impôt est en général plus récent et plus modeste. Il est lié à la possibilité d’instituer la fiscalité mixte dans le cadre de la fiscalité professionnelle unique (FPU). Il s’agissait dans l’esprit du législateur de prendre en compte


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l’élargissement des compétences des intercommunalités, notamment au profit des populations. Les communautés en fiscalité additionnelle prélèvent une part d’impôt foncier, mais elles sont peu nombreuses et peu peuplées. A l’échelle de toutes les intercommunalités, seulement 70 % des groupements lèvent un produit sur la taxe foncière sur les propriétés bâties, mais souvent avec des taux additionnels faibles. Le produit intercommunal reste limité à ce jour : 1,5 Milliard d’euros, soit une moyenne 57 euros /habitant. Les taux restent modestes (en moyenne), avec des taux inférieurs à 5 % pour 71 % des groupements. La TFPB repose sur tous les types de locaux et de contribuables. C’est un impôt mixte. L’évaluation de la part « économique » dans les bases de foncier bâti fait débat au sujet de la méthode employée (en fonction de l’usage du local ou du statut du contribuable). Les différentes estimations de la TFPB évaluent de 25% à 35 % la part issue des « entreprises ». Cette part est néanmoins très variable d’un territoire à l’autre, surtout à l’échelle des communes. Un récent travail du service étude de la Banque postale permet d’en faire une évaluation territorialisée. L’AdCF souhaiterait que la DGFIP éclaire mieux ce sujet par la fourniture de statistiques actualisées.

Source : Regards sur la fiscalité locale 1986 – 2018, la Banque Postale Clés de lecture : la carte de la Banque postale représente le poids des locaux professionnels et commerciaux dans les bases de foncier bâti à l’échelle départementale. Les territoires les mieux pourvus se situent dans le quart Nord-Est de la France (en trame bleue foncée) et plus sporadiquement sur des sites d’accueil d’installations industrielles aux valeurs locatives élevées (barrages, centrale électrique, site minier, installations portuaires). Les secteurs urbains, en raison de la densité d’activités tertiaires, disposent également d’une part importante de TFPB « économique ». Révision des valeurs locatives : un motif de satisfaction L’AdCF se félicite de l’engagement programmé de la révision des valeurs locatives sur les locaux résidentiels. Ce chantier a été conduit avec succès sur les locaux professionnels assujettis à la cotisation foncière des entreprises (CFE), mais aussi à la taxe foncière sur les propriétés bâties et à la TEOM. La révision des valeurs locatives sur les locaux résidentiels permettra d’appliquer des taux sur des locaux intégralement révisés, ce qui permettra la disparition des coefficients de neutralisation actuels qui compliquent la lisibilité de l’impôt. Les valeurs locatives pourront également enregistrer des évolutions plus proches des réalités économiques et être représentatives des efforts réalisés par les collectivités (aménités, embellissements, dessertes en transport, proximité des services publics, rénovation…).


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La révision des valeurs locatives permettra de répondre à l’une des principales sources d’iniquité fiscale. L’AdCF appuiera cette réforme et est disposée à en partager la responsabilité avec les pouvoirs publics nationaux. La décision de poursuivre la révision des valeurs locatives, en l’étendant aux locaux d’habitation, est une mesure attendue et urgente. Elle redonnera du sens à l’impôt foncier appelé à devenir la clé de voute de la fiscalité locale. Clefs de partage entre communes et intercommunalités : éviter la spécialisation fiscale de l’intercommunalité sur la TVA Même si ce n’est pas l’option qu’elle préconisait, l’AdCF a pris acte de la préférence du gouvernement pour une solution visant à affecter au « bloc communal » une fraction de TVA en guise de complément de ressource de la TFPB. Si elle est ouverte à étudier ce scénario, l’AdCF est en revanche très défavorable à l’affectation intégrale de cette fraction de TVA aux intercommunalités, au risque d’une spécialisation fiscale excessive des métropoles et communautés sur cet impôt non-territorialisé. Pour les raisons évoquées plus haut, l’AdCF souhaite que les communes et intercommunalités restent en mesure de définir librement les clefs de partage appropriées de la taxe foncière et de la TVA dans le cadre de leurs pactes fiscaux et financiers. Elle demande que le scénario de « descente » de la part départementale de taxe foncière et de la TVA s’opère (sauf ajustement local alternatif décidé par les élus) à travers une répartition des deux impôts au prorata des parts communales et intercommunales de la taxe d’habitation. Communes et intercommunalités doivent disposer d’un panier « mixte » de ressources, sauf choix contraire défini localement. Si la TVA a l’intérêt de pouvoir apporter aux collectivités une garantie de croissance, elle sera en revanche insensible aux efforts fournis par les intercommunalités en matière de développement économique, de construction de logements, de rénovation urbaine, d’aménagement, de développement commercial… La TVA doit constituer une ressource de complément mais ne peut être la ressource principale des communautés et métropoles. Elle ne prendra aucunement en compte le développement du territoire puisque l’indexation sera uniforme au niveau national. La TVA peut être au contraire une ressource prévisible, à la croissance garantie, pour des communes en faible croissance démographique voire en déprise. Elle pourra corriger le faible dynamisme de leurs valeurs locatives.

POURQUOI EVITER LA SPECIALISATION FISCALE SUR LA TVA DES INTERCOMMUNALITES ? Si une fraction de TVA peut être considérée comme une piste intéressante pour remplacer les dotations de l’Etat, à l’instar de ce qui a été fait pour les régions, en apportant stabilité et visibilité de la ressource, l’absence de territorialisation constitue néanmoins un handicap majeur. L’affectation du produit de taxe foncière (TFPB) aux communes va donner lieu à de nombreuses situations de surcompensation. Selon les travaux réalisés dans le cadre du Comité des finances locales, plus de 21 000 communes seraient concernées. Le gouvernement a, pour y pallier, imaginé un dispositif de correction en amont sur la base d’une centralisation du produit de TFPB départemental et du reliquat de 20 % de cotisations TH sur les résidences principales. Il est prévu d’affecter sur le produit de chaque commune un coefficient correcteur. Pour autant, ce dispositif ne masque pas le fait que pour une très grande majorité de contribuables, une fraction plus ou moins importante de leur cotisation sera utilisée pour financer d’autres territoires pour lesquels le foncier bâti (TFPB) départemental s’avère insuffisant pour compenser la perte de la taxe d’habitation (voir focus 3). En outre, l’évolution dans le temps de ce coefficient n’est pas réglée et d’une façon générale son statut pose question. Il reviendra à fonctionner comme un mécanisme de garantie de type FNGIR, sauf qu’il interviendra de manière plus discrète. Il faussera le lien fiscal entre le contribuable et son territoire de rattachement car


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certaines cotisations acquittées dans un territoire seront redistribuées ailleurs. De fait, la « redescente » de la totalité du produit de TFPB à une échelle trop fine va poser des problèmes aussi bien techniques que politiques. La TVA a l’intérêt d’être un impôt plus souple à répartir puisqu’elle est sans rattachement territorial. La fraction octroyée à une collectivité peut être fixée à l’euro près. La faire intervenir en complément, pour les communes et intercommunalités sous-compensées, sera extrêmement facile. Elle doit être la variable d’ajustement. C’est pourquoi l’AdCF considère que la TVA doit pouvoir être affectée aux communes, en tout ou partie. De nombreuses communes (en faible croissance voire en décroissance) auront plus d’intérêt à recevoir une fraction de TVA qu’un surcroît de TFPB. Selon les analyses réalisées par l’AdCF (voir Focus n°3), l’affectation du produit de foncier bâti à l’échelle des « ensembles intercommunaux », regroupant les communes et leur intercommunalité, permettrait de fortement limiter les situations de surcompensation. Selon ses calculs, 12 % seulement des « ensembles intercommunaux »seraient dans cette situation alors que dans le cas d’une affectation du produit départemental de TFPB aux communes, 66 % se trouveraient en situation de surcompensation. Les montants à re-ventiler seraient également bien plus importants. L’approche par « ensembles intercommunaux » doit également permettre de régler les questions de « sur-compensation » non par un coefficient correcteur mais par un « rebasage » des dotations compensatrices actuelles (cf. DCRTP). Pour une réforme en deux étapes Dans la perspective d’une bascule sur le nouveau panier de ressources en 2021, l’AdCF propose surtout de mettre en œuvre la réforme fiscale en deux temps distincts, en utilisant deux véhicules : la loi de finances pour 2020 et une loi de finances spécifique, votée dans le courant de l’année 2020, après simulations approfondies. La prochaine loi de finances doit fixer, à l’automne, l’architecture générale et les grands principes directeurs, en assurant le panier de remplacement du « bloc local » dans son ensemble (niveau macro-économique). Le temps est en revanche trop court pour procéder à des analyses fines et à une véritable concertation. L’AdCF plaide ainsi pour une revoyure et un approfondissement au cours de l’année 2020, pour ajuster la réforme à partir de simulations approfondies et entrer plus finement dans les modes de « territorialisation » du nouveau panier de recettes fiscales. Le volet opérationnel de la réforme (affectation des différentes ressources entre 36 000 entités, quote-part entre les différents niveaux, évolution des règles de lien en matière de taux, dispositifs de compensation et de péréquation, révision des assiettes) nécessitera d’importantes précisions et concertations. Ainsi que le souligne le document remis par le gouvernement, la suppression de la taxe d’habitation est une « réforme historique » qui ne peut être mise en œuvre sans préparation. Des simulations doivent être réalisées pour tester les meilleures options et éclairer le débat avec les associations de collectivités et le comité des finances locales. La révision des valeurs locatives donnera lieu à une plus forte différenciation des dynamiques fiscales entre territoires. Un effet « valeur » s’ajoutera à l’effet « physique » des dynamiques de construction. En remettant à jour des valeurs vieilles de 50 ans, la révision modifiera également en profondeur la géographie des potentiels fiscaux et financiers. L’AdCF invite ainsi à anticiper cette différenciation, réfléchir aux moyens de mutualiser les risques entre communes et territoires, repenser la péréquation. L’année 2020 sera utile pour affiner la réforme et préparer au mieux la « bascule » de 2021 sur les nouvelles ressources, avec des exécutifs locaux renouvelés.


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Des ajustements possibles du panier de recettes à travers les pactes financiers et fiscaux Les pactes financiers et fiscaux entre intercommunalités et communes sont en voie de développement rapide. Le législateur les a rendus obligatoires pour les collectivités engagées dans un contrat de ville. De la même façon, de nombreux dispositifs incitent à raisonner à l’échelle des bassins de vie pour mieux équilibrer l’offre de services publics à cette échelle (projet de territoire), répondre aux objectifs de mixité sociale (CLI, PLH..), équilibrer les différentes fonctions spatiales (PLUI-HD..), mutualiser les ressources matérielles et humaines (schémas de mutualisation, services communs..), renforcer la péréquation (DSC, FPIC), avoir une approche agrégée des programmes d’investissement public en prenant en compte l’ensemble du territoire (PPI)… Les pactes sont au service de ces objectifs. L’AdCF préconise de relancer les pactes fiscaux et financiers locaux lors de la mise en oeuvre de la réforme de la fiscalité. Quel que soit le scénario de partage des recettes de remplacement de la taxe d’habitation entre communes et intercommunalités, ce scénario de « descente » des nouvelles ressources devra être ajustable localement dans le cadre des pactes A côté des règles de droit commun qui s’appliqueront à défaut d’accord alternatif local, des clefs de partage alternatives doivent pouvoir être envisagées et décidées selon les règles de majorité à définir, à l’instar de ce qui fonctionne au titre du Fonds de péréquation intercommunal et communal (FPIC). De larges libertés doivent être rendues possibles dès lors que ces ajustements respecteront le principe de stricte compensation à l’euro près de chaque commune et intercommunalité. Ces ajustements pourraient notamment intégrer les possibilités de réajuster les attributions de compensation (AC) à la baisse ou à la hausse pour régler les questions de « sur-compensation » ou « sous-compensation » des communes. Garantir à chacun un même niveau de ressources en année n+1 L’engagement du gouvernement est de compenser chaque collectivité à l’euro près dans le cadre de la réforme fiscale. L’AdCF souscrit à ce principe de « neutralisation » des impacts immédiats. Il en résulte qu’il faut bien veiller à distinguer les logiques de compensation qui tendent à figer les situations d’une année sur l’autre (entre situation ex ante et situation ex post), des logiques de péréquation qui visent à corriger dans le temps les inégalités de richesses entre collectivités. Il convient de procéder avec méthode pour ne pas confondre les deux objectifs et utiliser les mêmes outils pour des finalités très différentes. Les travaux de la mission Bur-Richard et du comité des finances locales (CFL) ont mis en évidence les phénomènes de « sur-compensation » ou de « sous-compensation » auxquels conduirait la descente de l’intégralité de la part départementale de la taxe foncière au niveau des communes. Le coefficient correcteur proposé par le gouvernement pour limiter ces phénomènes est pour l’AdCF un artifice complexe. L’association propose de réduire le problème en limitant en premier lieu le pourcentage de TFPB départementale à redescendre à l’échelle des communes. Le partage TFPB/TVA au prorata de l’ancienne taxe d’habitation limitera les phénomènes de surcompensation (cf. simulations dans l’annexe Focus n°3). L’AdCF propose en outre d’éviter toute création de nouveaux fonds (ou dotations) de compensation financés par écrêtements des sur-compensations constatées au profit de certaines collectivités. Elle propose au contraire de globaliser l’ensemble des mécanismes compensateurs créés depuis vingt ans et de procéder à un rebasage général. Les communes et intercommunalités surcompensées au titre de la taxe foncière pourraient préserver l’ensemble de leurs produits de TFPB, la neutralisation s’opérant par ajustements à la baisse de leurs dotations compensatrices (DCRTP, Compensations de la part salaires, FNGIR, attributions de compensation). Les ensembles intercommunaux seraient l’échelle pertinente de ce rebasage. L’AdCF recense près de vingt milliards de flux financiers « verticaux » de compensation de l’Etat vers les communes et intercommunalités, des intercommunalités vers les communes ou flux « horizontaux » entre « ensembles intercommunaux » (FNGIR). Cette sédimentation de dispositifs rigides, dont l’origine est souvent inconnue des élus, doit cesser. La réforme fiscale doit être l’occasion d’une remise à plat globale de


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ces différents fonds et systèmes de compensations étanches qui font perdre toute lisibilité aux finances locales. La disparition intégrale des impôts qu’ils compensaient le justifie.

LES NOMBREUX MECANISMES DE COMPENSATION AU SEIN DES BUDGETS LOCAUX Au cours des 20 dernières années, les dispositifs de compensation se sont multipliés et les flux financiers qu’ils représentent pèsent désormais un poids non négligeable au sein du panier de ressources des collectivités du « bloc local ». Il s’agit le plus souvent d’anciennes recettes fiscales transformées ou supprimées par l’Etat à l’occasion de réformes dont il est difficile pour les élus de connaître l’origine. Certaines d’entre elles ont été fondues dans la DGF et rebaptisées. C’est le cas des différentes dotations de compensation qui peuvent être figées ou servir de variables d’ajustement lorsqu’elles sont encore individualisables. En 2018, les compensations d’exonérations allouées par l’Etat (dotations de compensations et allocations compensatrices) représentaient pour l’ensemble des communes et intercommunalités un volume de 8,3 milliards d’euros (voir tableau), soit 12 % de leurs ressources fiscales directes. Pour les intercommunalités à fiscalité propre, les différentes dotations de compensation représentent près d’un quart de leurs recettes de fonctionnement (6,6 milliards d’euros sur un total de 29,3 milliards d’euros en 2018) du fait du poids des compensations concernant la taxe professionnelle largement mutualisée à cette échelle, et notamment de la dotation de compensation de la part sur les salaires. La part salaires a été supprimée et compensée à partir de 1999 jusqu’en 2003. Initialement indexées sur l’inflation, ces compensations ont été ensuite gelées puis orientées à la baisse pour servir de variables d’ajustement. Le problème est que ces compensations sont de plus en plus perçues par les intercommunalités sous l’effet de la généralisation de la fiscalité professionnelle unique. Les intercommunalités doivent pour leur part reverser des compensations figées aux communes (AC) alors que les compensations provenant de l’Etat sont orientées à la baisse. Pour les communes, les compensations de l’Etat ne représentent que 2 % de leurs recettes de fonctionnement. Elles sont proportionnellement beaucoup plus importantes pour les intercommunalités. La DGF des intercommunalités est désormais principalement constituée de dotations compensatrices, d’où sa faible progression globale.

Interco(mminalité(

Interco(mmunalité(

Commune(Commune(Commune( Intercommunalité(

AC!:!13!Md!d’euros!

Etat(

•  Dot.(Comp(part(salaire((DCS)!:!4,91!Mds!d’e.!

•  DCRTP!:!1,17!Mds!d’euros!

•  FNGIR!:!+/9!2,3!Mds!d’e.!

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On trouve bien évidemment des situations très disparates au-delà de ces moyennes. Intégrées dans les variables d’ajustement, les dotations de compensation subissent annuellement une forte érosion, évaluée à 3 % par an entre 2012 et 2018. Le taux de compensation en 2018 est de 43 % pour les communes et de 34 % pour les groupements à fiscalité propre. A ces mécanismes de compensation « verticaux » de l’Etat vers le local, s’ajoutent d’autres flux « horizontaux » (principalement FNGIR), qui organisent des prélèvements sur certaines collectivités pour en financer d’autres au titre des compensations de la réforme de la taxe professionnelle de 2010. Les autres sujets à approfondir dans le courant de l’année 2020 Repenser les paramètres et outils de la péréquation La réforme fiscale va, dans ses conséquences, imposer une remise à plat intégrale des critères de richesse fiscale ou financière. Les transferts de fiscalité et la révision des valeurs locatives modifieront à terme la géographie des potentiels fiscaux et financiers. Cette modification sera perceptible aussi bien à l’échelle des régions et des bassins d’emplois qu’entre communes. Elle sera sensible également à l’intérieur d’une même commune en fonction des types de biens, de leur localisation et de leur historique (rénovations intervenues depuis 1970, changements de standards…). La mise à jour des potentiels financiers devra être accompagnée d’une actualisation des critères de charges des collectivités et d’une simplification des mécanismes de péréquation, aujourd’hui trop nombreux et mal articulés. Plusieurs dizaines d’indicateurs de charges différents sont utilisés à travers les divers mécanismes de péréquation. Il est de fait impossible d’évaluer leur effet cumulé et leur efficacité d’ensemble sans disposer d’un panier d’indicateurs stable et homogène. Il sera ainsi opportun de définir : - les objectifs cibles à poursuivre en termes de réduction des disparités territoriales, - des indicateurs modernisés d’analyse des ressources et des charges, - une prise en compte des capacités contributives des ménages (à travers un effort fiscal défini par les cotisations effectives rapportés au revenu disponible) L’AdCF plaide pour l’analyse la plus exhaustive des recettes des collectivités sans « point aveugle » (ressources fiscales, dotations communales et intercommunales forfaitaires mais aussi dotations de péréquation) et une remise à plat des indicateurs de charges. La notion d’effort fiscal doit intégrer les cotisations effectives des contribuables et les rapporter, le cas échéant, à un critère de revenu. Examiner avec attention le devenir de la taxe sur les résidences secondaires et ses impacts territoriaux Il importe également de se donner du temps pour répondre aux nombreuses questions soulevées par la réforme. Se posera notamment la question de l’évolution de la taxe d’habitation sur les résidences secondaires qui sera préservée. Ce maintien conduira peut-être certains propriétaires à redéfinir leur domiciliation fiscale. Le statut de certains biens va s’avérer évolutif dans certains territoires à forte attractivité résidentielle comme les littoraux. A l’échelle des communes, voire au-delà, la proportion des résidences secondaires peut dépasser 50% (cf. annexe-focus n°7). Il n’est pas exclu que certaines communes connaissent au cours des dix années qui viennent des transformations importantes de résidences secondaires en résidences principales (installation de retraités dans les secteurs littoraux et le sud de la France, par exemple), ce qui leur fera perdre des recettes fiscales. Inversement, d’autres communes connaitront un développement important du parc de résidences secondaires soit via de nouvelles constructions soit via la transformation de l’usage (cf. multi-propriétés AirBnb).

Réforme de la fiscalité locale / Analyses et propositions de l’AdCF - Juillet 2019 10

Il faudra définir également les nouvelles règles de liaison des taux entre les impôts fonciers (TFPB, TFPNB) et la CFE. Enfin, le dispositif de « redescente » du produit départemental de TFPB devra être articulé avec le coefficient de neutralisation mis en place pour la révision des valeurs locatives des locaux professionnels dans l’attente de la révision des valeurs locatives des locaux résidentiels. Enfin, c’est la question du taux à retenir pour compenser la fraction résiduelle de taxe d’habitation ainsi que celle du pouvoir local de taux d’ici la bascule de 2021-23 qui seront soulevées. Mieux appréhender la dynamique future des assiettes fiscales La capacité des territoires à bien anticiper la dynamique future des assiettes de la fiscalité locale sera l’un des facteurs clefs de la réforme et de son appropriation. La taxe foncière est déjà maîtrisée par les élus, mais la nouveauté à intégrer proviendra de l’actualité des valeurs locatives et de son articulation avec les réalités de marché. La progression des bases de taxe d’habitation comme de la taxe foncière sur les propriétés est aujourd’hui liée à un double effet : la revalorisation des valeurs locatives selon le taux d’inflation n -1 (+ 2,2 % en 2019) et la croissance « physique » des bases en lien avec le flux de constructions nouvelles (la France étant le pays d’Europe qui connaît la plus forte croissance de son parc de logements), et l’élargissement des ménages imposables. Dans l’attente de la révision des valeurs locatives, ce coefficient est aujourd’hui national. Toutefois, la prise en compte de la réalité des marchés locatifs, une fois les assiettes modernisées, introduira une plus forte diversité dans l’évolution des assiettes fiscales foncières. Il est à noter également que la croissance « physique » des assiettes n’est pas uniforme. Il existe des écarts importants entre régions et bassins de vie, certaines métropoles en forte croissante (ainsi que le tissu périurbain de leur aire d’influence) et des espaces plus isolés et vieillissants. En ce qui concerne la TVA, elle a l’intérêt d’être une recette en croissance régulière, en lien assez étroit avec le PIB. Stable entre 2014 et 2016, sa progression en 2017 a été forte (+ 5,5 %) ainsi qu’en 2018 (+ 3%). En tant qu’impôt mutualisé au niveau national, et en croissance continue, l’intérêt de la TVA est d’être un élément stabilisateur et prévisible pour les budgets, notamment pour les collectivités ne disposant pas d’une forte dynamique de leurs bases foncières. C’est la raison pour laquelle elle est adaptée pour figurer dans un « mix » avec d’autres impôts. Moins pour une spécialisation fiscale intégrale de telle ou telle collectivité. Il est en fait difficile de comparer la dynamique de croissance de la TVA, de la taxe d’habitation ou des impôts fonciers sur longue période. Le document d’orientation remis par le gouvernement propose une comparaison contestable en intégrant une année d’évolution très négative pour la taxe d’habitation qui est une année totalement atypique liée à des changements de règles fiscales (transformation de dégrèvements en compensations). Corrigée de cette anomalie (il faudrait présenter l’évolution des bases brutes et non celle des bases nettes de la TH), la trajectoire des valeurs locatives sur longue période est tout aussi tonique que la TVA, voire davantage, dans un pays comme la France qui continue à beaucoup construire en raison d’une démographie dynamique et d’une attractivité internationale forte. Les territoires en forte croissance démographique disposent d’une évolution de leurs bases de valeurs locatives plus soutenue que la TVA. De plus, la révision des valeurs locatives va permettre de mieux enregistrer l’effet de valorisation des biens immobiliers, dans une proportion sans commune mesure avec l’indice de l’inflation pris comme référence pour le coefficient d’actualisation. Pour ces raisons, il sera important de ne pas présenter la TVA comme une recette miracle à l’occasion de la réforme ou faire penser que les collectivités gagneront très fortement au change. Il est probable que la TVA serve à l’avenir à compenser d’éventuels transferts de compétences et que les fractions de TVA des collectivités soient fréquemment ajustées. Il est de fait important d’en présenter clairement ses avantages mais aussi ses limites. Une fraction de TVA dont la progression sera indexée sur la croissance de l’impôt au


niveau national ne tiendra pas compte, a priori, de l’évolution démographique du territoire. Pas plus qu’il ne tiendra compte des investissements de la collectivité en matière de développement économique, de construction de logements, de rénovation urbaine, d’offre de services publics. C’est la taxe foncière qui jouera ce rôle, d’où l’importance d’en partager équitablement les fruits. Contacts : Nicolas Portier, [email protected] Claire Delpech, [email protected]


ANNEXES

Focus n°1 - Le projet du gouvernement pour remplacer la suppression de la taxe d’habitation Focus n°2 - Les paramètres de la réforme Focus n°3 - Contre-propositions de l’AdCF : simulations et études de cas Focus n°4 - Les flux compensateurs : DCPS, FNGIR, DCRTP, AC…. Focus n°5 - La dynamique des nouvelles assiettes Focus n°6 - La taxe d’habitation sur les résidences secondaires et les taxes annexes associées

FOCUS 1. LE PROJET DU GOUVERNEMENT POUR REMPLACER LA TAXE D’HABITATION Le gouvernement prévoit la suppression complète de la taxe d’habitation sur la période 2020-2022 y compris pour la fraction des contribuables jusqu’alors non concernés, soit les 20 % restants. Cette suppression, qui sera débattue dans le cadre de la prochaine loi de finances pour 2020, interviendra a priori par tiers, comme ce fut le cas pour la première vague de dégrèvements. Le gouvernement envisage de centraliser au niveau national la totalité des versements restants à partir de 2021 et ce, jusqu’à l’extinction complète de la taxe d’habitation sur les résidences principales, afin de pouvoir mettre en oeuvre un dispositif de compensation. La taxe d’habitation sur les résidences secondaires serait maintenue ainsi que la taxe sur les logements vacants. Demeureront également : la taxe spéciale d’équipement (TSE) de 200 millions d’euros affectée aux établissements fonciers (EPF), le produit de la taxe GEMAPI de 150 millions d’euros et la contribution audiovisuelle (3,2 milliards d’euros). Du fait de son caractère très résiduel, la taxe d’habitation perçue sur les résidences secondaires devra sans doute changer d’appellation. Le gouvernement souhaite en profiter pour moderniser et simplifier les modalités de gestion de la taxe sur les logements vacants. Un dispositif déclaratif des propriétaires (particuliers et personnes morales) sur la situation d’occupation du bien (occupé à titre principal ou secondaire, loué ou vacant) est envisagé. Il pourrait également être utilisé pour la taxe sur les résidences secondaires. Un nouveau panier fiscal pour les collectivités du « bloc local » A ce stade de la concertation, le scénario privilégié par le gouvernement correspond pour les communes à un remplacement de la taxe d’habitation par une affectation de l’intégralité de la part de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) perçue par les départements, soit 14,5 milliards d’euros. Il est prévu, pour compenser le solde d’un milliard d’euros environ une dotation de l’Etat, afin de garantir aux communes une compensation à l’euros près. Pour équilibrer les ressources des communes entre la perte du produit de taxe d’habitation et le produit départemental de taxe foncière sur les propriétés bâties, tout en évitant la création d’un nouveau fonds de compensation de type fonds national de garanties individuelles des ressources (FNGIR) trop complexe à mettre en oeuvre, le gouvernement envisage la mise en place d’un mécanisme de correction (coefficient correcteur) sur le produit de foncier bâti des départements. Il permettrait d’opérer, pour chaque commune, un versement complémentaire lorsque ce produit sera inférieur au produit supprimé de taxe d’habitation ou, au contraire, un écrêtement lorsque ce produit sera excédentaire. C’est notamment ce qui justifierait la « nationalisation » du produit départemental de la taxe foncière sur les propriétés bâties et sa redistribution au niveau local. Des précisions sont attendues concernant ce mécanisme correcteur. Il faudra notamment veiller à ce que ce dispositif ne ressemble pas à une dotation déguisée ou à une sorte de FNGIR camouflé.


Par ailleurs, le gouvernement entend faire un « geste » envers les communes rurales, qui consisterait à permettre à environ 10 000 communes « surcompensées » de préserver leur surplus de recettes dans la limite de 15 000 euros. Les groupements à fiscalité propre et les départements seraient, quant à eux, compensés par une fraction de TVA, assiette non territorialisée et sans pouvoir de taux. Chaque intercommunalité est censée recevoir un montant de TVA égal au produit de taxe d’habitation supprimé. Calendrier de la réforme

*Résidences principales uniquement, les résidences secondaires restent imposables Révision des valeurs locatives Enfin, la mise en route de la révision des valeurs locatives des locaux d’habitation a également été annoncée, venant compléter la révision désormais effective des locaux professionnels. Lancée en 2014, avec une phase d'expérimentation dans cinq départements tests (Charente-Maritime, Nord, Orne, Paris et Val-de-Marne), cette révision devrait être également au menu de la prochaine loi de finances. La révision des valeurs locatives ne sera pas achevée avant la fin du quinquennat, et entrera en vigueur de façon progressive. Le gouvernement estime à cinq années le délai minimum pour mener à terme cette réforme. Soit un début d’intégration des valeurs révisées en 2024, avec un dispositif progressif comme ce fut le cas pour les locaux commerciaux entre les valeurs actuelles et les valeurs cibles.

Collectivités « bloc local » Etat

Contribuables (20 %) non

concernés par la première

vague de dégrèvement

de la TH *

Contribuables (80 %)

concernés par la première

vague de dégrèvements

de la TH *

Année d’approfondis-sement de la

réforme

- perçoivent un « produit relais » en compensation

de la TH supprimée sur

100 % des contribuables

- Centralise la TFPB

départementale et les cotisations

de TH des 20 %de

contribuables encore non exonérés

- dégrèvement d’1/3 de leur

cotisation TH *

2020 - suppression du dégrèvement

- Ce produit est égal à l’euros

près au produit de TH supprimé

- verse aux collectivités une « compensation

relais » égale au produit de TH

supprimé

2021Ne paient plus

d’impôt local au titre de la TH*

2022

2023Ne paient plus

d’impôt local au titre de la TH*

Nouveau dispositif fiscal

- dégrèvement d’2/3 de leur

cotisation TH *

- dégrèvement du 3éme tiers de leur cotisation

TH *


Remplacement de la taxe d’habitation par le produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties des départements Pour les communes, le remplacement de leur taxe d’habitation par le produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties des départements va donner lieu à un important dispositif de neutralisation. En effet, pour près de 23 000 communes, le produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties perçu par leur conseil départemental s’avère supérieur à leur produit de taxe d’habitation. Plusieurs facteurs peuvent l’expliquer : le poids des entreprises au sein du produit de taxe foncière sur les propriétés bâties des départements (la vallée de la Seine, les grands sites industriels…), la faiblesse des taux de taxe d’habitation au regard de taux départementaux de la taxe foncière sur les propriétés bâties particulièrement élevés (communes rurales du centre de la France, départements de l’Orne, de l’Aisne, de l’Aude.). A l’inverse, pour près de 12 000 communes, le produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties des départements ne couvre pas leur produit de taxe d’habitation : c’est le cas de nombreuses villes centre des grandes métropoles qui ont un taux de taxe d’habitation important, c’est le cas également des communes situées sur les franges littorales et d’une large partie des communes d’Ile-de-France. Le gouvernement a prévu un mécanisme de coefficient correcteur qui interviendrait sur les produits corrigés en amont. Pour autant, les écarts de situation resteraient réels et de nombreuses questions se posent sur le fonctionnement, la pérennité et le statut de ce coefficient. A moyen terme, il est susceptible de créer une confusion générale, de l’incompréhension et se voir remis en cause.

Produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties des départements rapporté au produit de

taxe d’habitation des communes


Clés de lecture : Réalisée par l’AdCF en utilisant le site de l’Observatoire du CGET, la carte représente le différentiel entre le produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties des départements et le produit de taxe d’habitation (TH) des communes. En bleu clair ou foncé, les communes pour lesquelles le produit départemental de TFPB s’avère inférieur à leur produit de taxe d’habitation (sous-compensation). En jaune et rouge, la situation inverse (sur-compensation). Pour 7 191 communes figurant en rouge foncé sur la carte, le produit de TFPB du département représente plus du double de la part du produit actuel de taxe d’habitation. Sources utilisées : REI 2018, Outil cartographique utilisé : CGET FOCUS 2. LES PARAMETRES DE LA REFORME Le panier fiscal des collectivités en 2018 (produits en millions d'euros)

* hors TH sur les logements vacants (71 M€) + 172 et majoration de TH sur les résidences secondaires = 118 ME Source : DGCL, BIS n° 135 / avril 2019 ** la répartition entre communes et GFP est une estimation Au 1er janvier 2018, le produit de taxe d’habitation perçu sur les résidences principales des collectivités du « bloc local » s’élève à 20 milliards d’euros dont 13,7 milliards d’euros pour les communes et 6,3 milliards d’euros pour les intercommunalités à fiscalité propre. C’est ce produit qu’il est nécessaire de remplacer puisque la suppression de la taxe d’habitation concerne les seules résidences principales. Il restera un produit de 2,4 milliards d’euros sur les résidences secondaires dont il faudra repenser l’évolution (voir focus VII). Le coût pour l’Etat de cette suppression (quelle que soit l’hypothèse de remplacement) est de l’ordre de 17 milliards d’euros dans la mesure où les dégrèvements qu’il prend actuellement en charge (3,8 Mds d’euros) ainsi que les compensations versées au titre des exonérations (1,7 Md d’euros) n’existeront plus.

Taxe d'habitation*

dont résidences secondaires** Foncier bâti Foncier non

bâti* CEF CVAE IFER Tascom TEOM Gemapi et TASA TOTAL

Communes 15 354 1 681 17 527 840 641 126 71 28 619 - 35 206

Intercommunalités à fiscalité propre 7 135 791 1 512 223 7 311 4 569 532 747 6 250 - 28 279

Syndicats fiscalisés 90 95 4 2 - - - 50 - 242

Total bloc local 22 579 2 472 19 134 1 067 7 954 4 695 603 775 6 919 154 63 881

Départements - - 14 494 - - 4 200 285 - - - 18 979

Régions - - - - 8 830 650 - - 80 9 560

Total 22 579 2 472 33 628 1 067 7 954 17 725 1 538 775 6 919 234 92 420


FOCUS N°3. LES PROPOSITIONS DE L’ADCF : SIMULATIONS ET ETUDES DE CAS L’AdCF a proposé un scénario alternatif qui consiste à raisonner à l’échelle de l’ensemble du bloc local et des « ensembles intercommunaux » (communes et groupements intercommunaux à fiscalité propre), pour opérer la redescente du produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties des départements et ajuster le complément de ressources (TVA) nécessaire pour atteindre les 20 milliards d’euros du produit de taxe d’habitation sur les résidences principales à compenser. En s’appuyant sur les « ensembles intercommunaux » consolidés, le nombre de territoires « surcompensés » est considérablement réduit dans le cas d’une affectation au bloc local de la taxe foncière sur les propriétés bâties des départements. Le nombre de situations de forte surcompensation (dépassant 150 %) devient très rare et correspond à des situations où le taux de la taxe foncière sur les propriétés bâties des départements s’avère élevé (Gers, Aisne, Aude, Tarn, Tarn-et-Garonne et Lot-et-Garonne) et ou le produit local de taxe d’habitation est peu important soit en raison d’une assiette faible, ou encore de taux locaux (communes et /ou groupement) faibles.

Collectivités du « bloc local » : comparaison entre le produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties des départements et le produit de taxe d’habitation des « ensembles

intercommunaux » (communes et groupements à fiscalité propre) données 2018

Clés de lecture : cette carte réalisée par l’AdCF représente le différentiel entre le produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties des départements et le produit de taxe d’habitation (TH) perçu à l’échelle des « ensembles intercommunaux », en agrégeant les communes et leur groupement à fiscalité propre de rattachement. En bleu figurent les « ensembles intercommunaux » pour lesquels le produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties des départements est inférieur au produit de taxe d’habitation des collectivités de l’ensemble intercommunal. Ils sont très majoritaires. En rouge la situation est inverse. Pour 186 ensembles intercommunaux (en rouge foncé sur la carte), le produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties des départements serait supérieur au produit actuel de taxe d’habitation. L’AdCF propose de réajuster dans ces circonstances les dotations de compensation historiques (DCPS, DCRTP) plutôt que d’écrêter l’excédent de taxe foncière. Sources utilisées : REI 2018 - Outil cartographique : Observatoire du CGET


ETUDES DE CAS :

Cas d’un ensemble intercommunal en situation « excédentaire » (le produit de FB départemental est > au produit TH du territoire) : communauté de communes xxx (Vendée)

Le produit total de taxe d’habitation de cet ensemble intercommunal est de 44,8 millions d’euros, dont 18,9 millions d’euros pour les communes et 25 millions d’euros pour la communauté de communes (colonne A).

Le produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties du département prélevé sur cet ensemble intercommunal est de 35,1 millions d’euros (colonne B). La différentiel (colonne C) important s’explique par la présence de zones d’activité économique sur au moins deux des communes. La redescente du produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties du département est globalement insuffisant mais excédentaire par rapport à la taxe d’habitation des communes. Prise individuellement, la situation des communes est variable, certaines sont déficitaires, d’autres excédentaires (colonne C).

La modification de la clé de partage du foncier bâti à l’échelle de l’ensemble intercommunal selon le prorata du produit de TH (colonne D) modifie sensiblement les situations (colonne E).

Les communes qui dans le projet actuel du gouvernement étaient appelées à reverser (communes 2,3,5,7) ne reversent plus dans cet exemple (colonne F). Le produit de la taxe foncière départemental est partagé entre les collectivités de l’ensemble intercommunal, y compris avec la communauté de communes. Un ajustement complémentaire serait nécessaire avec de la TVA (colonne G).

A B C D E F G

Produit de

TH communal

TFPB département écart

Prorata TH / produit de TH de l'ensemble

intercommunal

Répartition TFPB

au prorata du poids de

la TH

Solde par rapport

Au produit de TH

TVA

Commune 1 3 349 3 334 -15 7,5% 2 624 -724 724 Commune 2 2 704 5 656 2 952 6,0% 2 119 -585 585 Commune 3 3 492 4 378 886 7,8% 2 737 -755 755 Commune 4 2 432 1 539 -893 5,4% 1 906 -526 526 Commune 5 5 125 10 636 5 511 11,4% 4 016 -1 108 1 108 Commune 6 1 827 9 321 7 495 4,1% 1 432 -395 395 Commune 7 912 279 -633 2,0% 715 -197 197

Total communes 19 839 35 143 15 304

Groupement 25 000 55,8% 19 594 -5 406 5 406 Total produit de TH 44 839

100 % 35 143 -9 696 9 696

En milliers d'euros

Ancien panier fiscal (TH)

Répartition du FB dép. calcul du prorata

Partage du FB solde (TVA) Produit après réforme

Communes 19 839 44% 15 549 -4 290 19 839

Communauté de communes 25 000 56% 19 594 -5 406 25 000

Total TH 44 839 35 143 -9 696 44 839


Cas d’un ensemble intercommunal « déficitaire » (le produit de FB départemental est < au produit TH du territoire) : communauté de communes xxx (Alpes-Maritimes)

Le produit total de taxe d’habitation de cet ensemble intercommunal est de 45,8 millions d’euros, dont 20,8 millions d’euros pour les communes et 25 millions d’euros pour la communauté de communes (colonne A).

Le produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties du département prélevé sur cet ensemble intercommunal est de 17 millions d’euros (colonne B). La différentiel (colonne C) important s’explique par une politique d’exonération active du département sur le foncier bâti. La redescente du produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties du département est globalement déficitaire (colonne B), mais de façon inégale entre les communes.

La modification de la clé de partage du foncier bâti à l’échelle de l’ensemble intercommunal selon le prorata du produit de TH (colonne D) permet de mieux répartir entre les communes le produit de foncier bâti et du complément de TVA qui devra être apporté (colonne G).

A B C D E F G

Produit de

TH communal

Produit de FB du

département Ecart

Prorata du produit de TH / produit de TH de l'ensemble intercommunal

Répartition du FB au prorata du poids de la TH

Solde par rapport au pdt de TH

Solde =TVA

Commune 1 1 674 1 333 -341 3,7% 622 -1 053 1 053 Commune 2 901 943 41 2,0% 335 -567 567 Commune 3 2 445 1 970 -475 5,3% 908 -1 537 1 537 Commune 4 973 923 -49 2,1% 361 -612 612 Commune 5 10 249 8 509 -1 741 22,4% 3 805 -6 444 6 444 Commune 6 3 653 2 796 -857 8,0% 1 356 -2 297 2 297 Commune 7 912 531 -381 2,0% 339 -573 573 Total communes 20 807 17 005 -3 802

Groupement 25 000 54,6% 9 281 -15 719 15 719

45 807

100,00% 17 005 -28 802 28 802

En milliers d'euros Ancien panier fiscal (TH)

Répartition du FB dép. calcul du prorata

Partage du FB Solde (TVA) Produit après réforme

Communes 20 807 45% 7 724 -13 083 20 807

Communauté 25 000 55% 9 281 -15 719 25 000

Total TH 45 807 17 005 -28 802 45 807


FOCUS 4. LES FLUX ET DOTATIONS DE COMPENSATION Au cours des 20 dernières années, les mécanismes de compensation ont fortement progressé et occupent désormais un poids très significatif au sein du panier de ressources des collectivités du bloc local. C’est particulièrement le cas à l’échelle des intercommunalités qui sont un « pivot » de ces compensations. Il s’agit pour l’essentiel d’anciennes recettes fiscales transformées ou supprimées par l’Etat, dont il est parfois difficile de retracer l’origine, certaines ayant été regroupées et rebaptisées. C’est le cas des différentes dotations de compensation qui subissent par ailleurs une érosion continue ou constituent un poids mort au sein des budgets locaux. En 2018, les compensations d’exonérations (dotations de compensations et allocations compensatrices) représentaient pour l’ensemble des collectivités territoriales un volume de 8,3 milliards d’euros (voir tableau) pour les collectivités du bloc local, soit 12 % de leurs ressources fiscales directes.

Interco(mminalité(

Interco(mmunalité(

Commune(Commune(Commune( Intercommunalité(

AC!:!13!Md!d’euros!

Etat(

•  Dot.(Comp(part(salaire((DCS)!:!4,91!Mds!d’e.!

•  DCRTP!:!1,17!Mds!d’euros!

•  FNGIR!:!+/9!2,3!Mds!d’e.!

AC(posi<ves(:!0,5Md!d’euros!

COLLECTIVITÉS(DU(BLOC(LOCAL(:(PRINCIPAUX(FLUX(COMPENSATEURS(


On distingue deux catégories de « flux » : Les allocations compensatrices (2,049 Mds € en 2018) compensent, en partie ou en totalité, des mesures d’exonérations spécifiques de taxe d’habitation, de taxes foncières, de taxe professionnelle puis de contribution économique territoriale (CVAE et CFE). Les dotations de compensation (3,782 Mds€ en 2018) ont été créées en 2011 lors de la réforme de la taxe professionnelle. Ces dotations spécifiques ne sont pas des compensations d’exonérations mais des mesures de compensation de la suppression d’un impôt. Afin de respecter les objectifs fixés par l’Etat en matière d’évolution de l’enveloppe dite « normée », certaines compensations d’exonérations sont progressivement minorées et entrent dans le périmètre des « variables d’ajustement ». Elles sont soumises à un taux de minoration décidé chaque année en loi de finances. En outre, plusieurs allocations compensatrices ont été regroupées et il n’est plus possible de suivre leur évolution spécifique. Au sein de ces mécanismes compensateurs et flux financiers, le plus important pour les groupements à fiscalité propre, correspond à la dotation de compensation de la part salaire (DCPS) intégrée depuis quinze ans dans la DGF mais qui demeure traçable. Cette dotation correspond à la première étape de la suppression de la taxe professionnelle, à travers la suppression de la fraction assise sur les salaires (réforme Strauss-Kahn de 1999-2003). Le volume financier de cette compensation est de 4,9 milliards d’euros en 2019. Elle pèse deux fois plus que la dotation d’intercommunalité (DI) au sein de la DGF des intercommunalités, surtout depuis la mise en place de la contribution au redressement des finances publiques (CRFP) qui a fait baisser fortement la dotation d’intercommunalité « nette » (qui demeure après prélèvement de l’Etat). De fait, la DGF des intercommunalités est structurellement affaiblie par le poids des compensations salaires en son sein et leur rôle de variable d’ajustement. L’extension de la fiscalité professionnelle unique (FPU), longtemps encouragée par l’Etat, conduit à un paradoxe : les intercommunalités se substituent aux communes pour percevoir les compensations salaires (qui subissent des baisses régulières et fortes), mais doivent garantir des attributions de compensation (AC) stables. Leurs reversements aux communes sont figés alors que les ressources dont elles disposent pour le faire sont en baisse.


Communautés et métropoles

bénéficiaires du FNGIR et de la DCRTP (euros/hab. – REI 2018)

Communautés et métropoles contributrices au FNGIR

(euros/hab. – REI 2018)

Clés de lecture :

La carte ci-dessus représente les intercommunalités bénéficiaires des fonds de compensation de la réforme de la taxe professionnelle de 2010 (FNGIR et DCRTP). En rouge foncé figurent les communautés qui reçoivent une compensation importante.

Il s’agit, dans la majorité des cas, de communautés qui disposaient d’un produit de taxe professionnelle élevé et qui n’a pu être compensé par le nouveau panier de ressources fiscales alloué aux intercommunalités après la réforme.

Pour ces collectivités, les mécanismes de compensation (FNGIR et DCRTP) ont remplacé, par des montants figés, une assiette fiscale qui, en général, connaissait une croissance régulière.

La plupart de ces territoires, considérés comme « perdants » en 2010, sont des intercommunalités à fort profil industriel.

Source : REI 2018, traitement AdCF, cartographie CGET

Clés de lecture :

La carte ci-dessus est quasiment la carte inversée de la carte de gauche. Il s’agit des intercommunalités à fiscalité propre qui, au moment de la réforme de la TP, ont bénéficié d’un excédent de ressources avec les recettes de remplacement et qui doivent contribuer au FNGIR. Les fusions de 2017 ont compliqué les choses en associant des intercommunalités contributrices et des intercommunalités bénéficiaires. La carte présente les contributeurs nets.

Cette situation a concerné des territoires qui ne disposaient pas d’un produit de taxe professionnelle très élevé.

Certains territoires contributeurs au FNGIR figurant sur cette carte ci-dessus peuvent également apparaître dans la carte de gauche lorsqu’ils reçoivent de la DCRTP (après les fusions).

Source : REI 2018, traitement AdCF, cartographie CGET


Quel poids des attributions de compensation ? En 2018, les attributions de compensation représentent un volume de plus de 11 milliards d’euros, soit près de la moitié du produit fiscal perçu par les intercommunalités. Elles correspondent à la « neutralisation » réalisée lors de la construction des intercommunalités à fiscalité professionnelle unique (TPU puis FPU) depuis le tournant des années 2000. Encouragée par la loi de 1999, la TPU (puis la FPU) s’est peu à peu généralisée, l’intercommunalité se substituant aux communes dans la perception de l’impôt économique local tout en leur reversant l’équivalent de leur ancien produit via des attributions de compensation. Ces attributions de compensation ont été progressivement réduites lors d’un transfert de compétence des communes vers leur groupement. Le rythme naturel d’érosion reste cependant assez faible, en raison de CLECT peu exigeantes ou de compétences peu ou pas exercées au niveau communal et ne donnant, de ce fait, pas de véritable transfert de charges. On observe une forte concentration des attributions de compensation. Sur les 732 communautés et métropoles qui versaient en 2017 une attribution de compensation à leurs communes membres : 54 groupements, dont les plus importants, concentrent en fait la moitié des AC versées. On retrouve des groupements dont les communes disposaient d’un produit de TP très important, mais aussi qui ont peu transféré de compétences ou minoré le poids financier de certains transferts.

Les 20 premières intercommunalités en ordre décroissant des attributions de compensation (AC)

nettes en euros

AC « nettes » en

euros

Poids des AC versée sur

recettes (RRF) METROPOLE AIX MARSEILLE PROVENCE 705 434 207 38%

TOULOUSE METROPOLE 217 166 516 24%

MET DE LYON 202 978 147 8% METROPOLE EUROPEENNE DE LILLE 184 894 019 20% CA COMMUNAUTE PARIS-SACLAY 126 269 236 54%

CU DUNKERQUE 121 469 943 33%

CA ROISSY PAYS DE FRANCE 106 127 787 38%

CASGBS 97 965 059 57%

CA VERSAILLES GRAND PARC 91 362 772 52%

GRENOBLE ALPES METRO 90 945 952 25%

CA GRAND ANNECY 82 867 438 53% CA TOULON PROVENCE MEDITERRANEE 80 758 646 26% METROPOLE ROUEN NORMANDIE 78 728 351 25% CU SAINT-ETIENNE METROPOLE 73 273 423 26%

MET NANTES METROPOLE 71 608 052 10% EUROMETROPOLE STRASBOURG 71 386 707 10% CA SAINT-QUENTIN-EN-YVELINES 67 596 388 25%

CA DU GRAND AVIGNON 66 586 171 47% CA GRD PARIS SUD SEINE ESS SEN 66 478 312 24% CA MULHOUSE ALSACE AGGLO M2A 64 714 906 27%

Les 20 premières intercommunalités en ordre décroissant des attributions de compensation

nettes en euros par hab.

Attributions de compensation

en euros/habitant

CC FALAISES DU TALOU 732 CC COEUR DE MAURIENNE ARVAN 697

CC PYRENEES CATALANES 616

CU DUNKERQUE 601

CC RHONE-LEZ-PROVENCE 599 CC PYRENEES VALLEES DES GAVES 597 CC CANTON DE LA CHAMBRE 590 CC AUBRAC CARLADEZ ET VIADENE 568 COM COM VIENNE ET GARTEMPE 520

CC EST LYONNAIS (CCEL) 514

CA ARLYSERE 488

CC JALLE EAU BOURDE 481

CA CAUX SEINE AGGLO 459

CC COTE LANDES NATURE 430 CA COMMUNAUTE PARIS-SACLAY 411

CA GRAND ANNECY 408 CC ARDECHE RHONE COIRON 408 CA ARLES CRAU CAMARGUE MONTAGNETTE 406

CC PAYS RHIN BRISACH 404 CA AGGLOMERATION CREIL SUD OISE 397


Communautés et métropoles : attributions de compensation nettes en 2017 Source : CA 2017 données La Banque postale pour l’AdCF , traitement Adcf


FOCUS 5 - LA DYNAMIQUE DU FUTUR PANIER DE RESSOURCES La progression des valeurs locatives, qui constituent l’assiette fiscale de la taxe d’habitation comme de la taxe foncière sur les propriétés bâties, résulte d’un double facteur : d’une part l’actualisation par les lois de finances du coefficient de revalorisation (en l’absence d’un dispositif d’actualisation en fonction de la réalité des marchés de l’immobilier) et, d’autre part, la croissance « physique » des bases, c’est-à-dire l’arrivée de constructions nouvelles et de nouveaux ménages imposables. Au cours des six dernières années, la progression des valeurs locatives de la taxe d’habitation et des taxes foncières sur les propriétés bâties est restée relativement stable (à l’exception de 2017) portée, à parts à peu près égales, par la croissance physique des bases (autour de 1% par an en moyenne) et la revalorisation de l’assiette. Il s’agit cependant ici d’une moyenne nationale qui reflète mal les écarts très importants entre les milieux urbains et notamment leur périphérie et le secteur rural dont la dynamique de construction est beaucoup plus faible, voire décroissante. A noter qu’à partir de 2018, le coefficient de revalorisation pour les bases de taxe d’habitation jusqu’alors décidé en loi de finances est automatiquement égal au dernier taux d’inflation constaté. La remontée de l’inflation en 2018 explique ainsi que le coefficient retenu pour 2019 soit plus élevé que les précédents, soit + 2,2 %. En ce qui concerne la TVA, sa croissance au cours des cinq dernières années est plus erratique, stable entre 2014 et 2016, elle connaît une croissance plus forte en 2017 (+ 5,5 %) et en 2018 (+ 3%).

2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 *

Valeurs locatives TH des locaux d'habitation (en Mds € avant abattements) 109,35

111,76 114,05 116,40 118,04 120,36 123,97

Evolution

2,1% 2,1% 2,1% 1,4% 2,0% 3,0% dont coefficient de revalorisation

0,9% 0,9% 1,0% 0,4% 1,2% 2,2%

dont effet physique

1,2% 1,2% 1,1% 1,0% 0,8% 0,8%

Bases TFPB départementales 80 350 82 107 84 226 85 746 87 230 89 082 91 398 Evolution

2,2% 2,6% 1,8% 1,7% 2,1% 2,6%

TVA nette

1,5% 2,5% 1,9% 5,5% 3,0% 3,1% Sources DGFIP * estimation saut pour le coefficient de revalorisation


FOCUS 6. LA TAXE SUR LES RESIDENCES SECONDAIRES ET LES TAXES ANNEXES ASSOCIEES La taxe d’habitation sur les résidences secondaires Les résidences secondaires représentent un parc de 3,34 millions de logements, soit 9,5 % du parc de logements et un rendement fiscal au titre de la taxe d’habitation de 2,472 milliards d’euros en 2018.

Ces résidences sont très inégalement réparties sur le territoire national et sont concentrées sur un nombre assez réduit de communes. Pour près de 1000 communes le poids des résidences secondaires représente plus de 50 % des logements. On les trouve en plus grand nombre sur l’ensemble des franges littorales, dans les territoires de montagne, le sud-est de la France, la Corse, la Guyane. A l’inverse, pour plus de 20 000 communes les résidences secondaires représentent moins de 10 % de leur parc de logements.

Clés de lecture : la carte réalisée par l’AdCF représente, à l’échelle des communes et intercommunalités, le poids du produit de taxe d’habitation provenant des résidences secondaires sur l’ensemble du produit de taxe d’habitation, en %. En rouge foncé apparaissent les communes dans lesquelles le poids de la TH assise sur les résidences secondaires est le plus élevé (supérieur à 50%). C’est le cas de 1980 communes (chiffre entre parenthèses dans la légende) On retrouve les destinations touristiques majeures (haute montagne, secteurs littoraux) mais aussi des campagnes attractives ou, au contraire, en déprise démographique (le parc de logements comprend des maisons de famille qui ne sont plus habitées à l’année). Source : REI 2018, traitement AdCF, cartographie CGET


Les taxes annexes associées Trois taxes sont associées à la taxe d’habitation : La taxe annuelle sur les logements vacants (article 232 CGI) et la majoration de la TH sur les logements vacants (article 1407 ter CGI)

La taxe annuelle sur les logements vacants (TLV) s’applique dans les communes situées en territoire tendu, soit les zones d'urbanisation continue de plus de 50 000 habitants où existe un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements entraînant des difficultés sérieuses d'accès au logement sur l'ensemble du parc résidentiel existant (liste fixée par décret). La taxe est due pour chaque logement vacant depuis au moins une année (au 1er janvier de l'année d'imposition). Le logement doit être habitable (ce qui exclut les logements nécessitant d’importants travaux) et la vacance non volontaire (les logements en location ne trouvant pas preneurs sont donc exclus). Les logements des HLM ne sont pas concernés. La taxe est due par le propriétaire ou l’usufruitier. L'assiette de la taxe est constituée par la valeur locative du logement utilisée pour la TH. Le taux est fixé à 12,5 % la première année d'imposition et à 25 % à compter de la deuxième. Le produit de la taxe est versé à l’ANAH. Le taux de la majoration de cotisation de la taxe d'habitation est fixé par la commune par une délibération. Il est compris entre 5 % et 60 %, dans la limite du taux plafond TH. La majoration de la taxe d’habitation sur les logements vacants (THLV) peut être instaurée dans toutes les communes où la TLV n’est pas appliquée. La THLV est due par les propriétaires d’un logement vacant à usage d’habitation depuis plus de deux ans consécutifs au 1er janvier de l’année d’imposition. Comme pour la TLV, les logements habités plus de 90 jours consécutifs dans l’année, subissant une vacance involontaire (le propriétaire cherche un locataire ou un acquéreur), nécessitant des travaux importants pour être habitable (plus de 25 % de la valeur du logement) et les résidences secondaires meublées soumises à la taxe d’habitation ne sont pas concernés par la THLV. Le taux de la majoration de cotisation de la taxe d'habitation est fixé par la commune (délibération) est compris entre 5 % et 60 %, dans la limite des taux plafonds TH. Depuis 2012, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) peuvent aussi mettre en place la THLV s’ils ont un plan local de l’habitat et si les territoires de leurs communes n’ont pas déjà instauré cette taxe. Sur ces deux taxes s’ajoutent des frais de gestion En 2018, la THLV et la TLV ont rapporté respectivement 78 et 172 millions d’euros. Moins d’un millier de communes et d’intercommunalités ont institué l’une ou l’autre de ces taxes, avec des rendements très disparates et généralement plutôt faibles. La majoration de la TH des résidences secondaires Depuis la loi de finances initiale de 2017, les communes au sein desquelles s'applique la taxe annuelle sur les logements vacants peuvent délibérer pour appliquer également cette majoration aux résidences secondaires. Le taux de majoration est compris en 5 % et 60 %. En 2018, la majoration sur les résidences secondaires a rapporté 118 millions d’euros.

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