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Évaluation indépendante de la mise en œuvre du Modèle de développement et de prestation de services de la Banque africaine de développement

Volume 1 : Rapport principal

Mai 2019

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Évaluation indépendante de la mise en œuvre du Modèle de développement et de prestation de services de la Banque africaine de développement

Rapport d’évaluation final

Volume 1 : Rapport principal

IOD PARC est la dénomination commerciale d’International Organisation Development Ltd//

Omega Court

362 Cemetery Road

Sheffield

S11 8FT

Royaume-Uni

Tél. : +44 (0) 114 267 3620

www.iodparc.com

Établi pour //

La Banque africaine de développement

Date // le 29 mai 2019

Par // IOD PARC

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REMERCIEMENTS

Chef de projet Mirianaud Oswald Agbadome, chargé d’évaluation principal, BDEV.2

Équipe IDEV Daniel Patrick Alonso Valckx, chargé d’évaluation, BDEV.1

Latefa Cone Camara, chargée d’évaluation, BDEV.1

Carla Felix Silva, consultante, BDEV.2

Jeannot Ngoulma Tang, consultant, BDEV.2

Equipe d’évaluation indépendante

IOD PARC UK

Dorte Kabell, chef d’équipe,

Mark Singleton, membre,

Simon Henderson, membre

Matthew Crump, membre

Alayna Imlah, membre

Nur Abdelkhaliq Zamora, membre

Groupe de référence Temilade Abimbola, conseillère du vice-président principal, SVP

Frederik Teufel, assistant du vice-president, RDVP

Armand Nzeyimana, chef de division, SNDR2

Afef Bouabene-Kallel, chef de division, FIFC2

Josselyne Ahogny, directrice, SNVP

Jessica Kitakule-Mukungu, chef du bureau des services administratifs, CHVP

Felicia Avwontom, chef de division, SNDI1

Gestion des connaissances

Jayne Musumba, chargée principale de gestion des connaissances, BDEV.3

Dieter Gijsbrechts, chargé supérieur de gestion des connaissances, de la communication et de l’événementiel, BDEV.3

Appui administratif Emillia Iwuagwu Yeye Agwajinma, assistante administrative, BDEV.2

Ruby Esi Adzobu-Agyare, secrétaire, BDEV.0

Autre concours / contribution

Foday Turay, chargé d’évaluation en chef, BDEV.1 (pair évaluateur interne)

Steve Kayizzi Mugerwa, consultant, (pair évaluateur externe)

Remerciements particuliers à

L’équipe d’évaluation souhaite remercier tous les membres du Conseil d’administration, de la Haute Direction et du personnel ainsi que les autres parties prenantes ayant pris part à l’évaluation pour leur soutien et leur disponibilité

Chef de division Madhusoodhanan Mampuzhasseril, chargé d’évaluation en chef (responsable, BDEV.2)

Évaluateur général Karen Rot-Munstermann (par intérim)

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TABLE DES MATIÈRES

SIGLES ET ACRONYMES ................................................................................... VI

RESUME ANALYTIQUE .................................................................................... VIII

CHAPITRE 1 : INTRODUCTION ET CONTEXTE .............................................. 1

Cadre et méthodologie de l’évaluation ......................................................................... 1

Structure du rapport ........................................................................................................ 5

CHAPITRE 2 : LE MODELE DE DEVELOPPEMENT ET DE PRESTATION DE SERVICES ......................................................................................................... 6

Conceptualisation et conception du MDPS .................................................................. 7

Le MDPS vu sous l’angle de la Gestion du Changement ............................................ 8

CHAPITRE 3 : LA MESURE SELON LAQUELLE LES REFORMES DES CINQ PILIERS A ETE MISES EN ŒUVRE TELLES QUE CONÇUES / PLANIFIEES .......................................................................................................... 11

Pertinence .........................................................................................................................11

Efficience de mise en œuvre ..........................................................................................11

Efficacité ............................................................................................................................16

Cohérence .........................................................................................................................23

CHAPITRE 4 : LA MESURE DANS LAQUELLE LES REFORMES ONT ACCRU LA CAPACITE DE LA BANQUE A ATTEINDRE SES OBJECTIFS 26

Solidité financière ...........................................................................................................27

Efficacité institutionnelle ...............................................................................................28

CHAPITRE 5 : PRINCIPALES DIFFICULTES RENCONTREES POUR LA MISE EN ŒUVRE DES REFORMES POUR CHAQUE PILIER ET LES ENSEIGNEMENTS A TIRER EN VUE D’ACCROITRE L’EFFICACITE DES REFORMES EN MATIERE DE DEVELOPPEMENT ....................................... 30

Ambition des réformes ...................................................................................................30

Analyse préalable et clarté des hypothèses .................................................................31

Cohérence et agencement des réformes ......................................................................32

Paramètres de suivi et établissement de rapports ....................................................32

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Gérer par les KPI .............................................................................................................33

Gestion des attentes et dialogue avec le personnel ...................................................34

Apprendre du passé ........................................................................................................34

CHAPITRE 6 : CONSEQUENCES ET LES EFFETS INATTENDUS .............. 36

Pour les clients .................................................................................................................36

Pour les opérations .........................................................................................................36

Pour le personnel .............................................................................................................36

CHAPITRE 7 : CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS .......................... 37

Conclusions .......................................................................................................................37

Recommandations stratégiques ...................................................................................39

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Sigles et acronymes

AGC Augmentation générale du capital

AHVP Vice-présidence de l’agriculture et du développement humain et social

AOI Appel d’offres international

AON Appel d’offres national

BAD Banque africaine de développement

BMD Banques multilatérales de développement

BN Bureau national

BPR Reconfiguration des processus opérationnels

BR Bureau régional

CAD / OCDE Comité d’aide au développement / Organisation de coopération et de développement économiques

CAHR Comité des affaires administratives et des politiques en matière de ressources humaines

CCG Comité consultatif des gouverneurs

CEP Cellule d’exécution de projet

CHHR Développement des ressources humaines

CHRM Gestion des ressources humaines

CHVP Vice-présidence des services institutionnels et des ressources humaines

CIMM Département de l’informatique et des méthodes

CIR Ratio coûts/revenus

CMR Cadre de mesure des résultats

DAPEC Comité chargé de la responsabilité en matière de prestation de services et de l’efficience des processus

DG Directeur général

DGA Directeur général adjoint

DSP Document de stratégie pays

ECCE Département des économies pays

ECVP Vice-présidence de la gouvernance économique et de la gestion des connaissances

EGRD Évaluation globale des résultats de développement

EL Personnel de direction

FAD Fonds africain de développement

GS Personnel d’appui

IDEV Évaluation indépendante du développement, BAD

KPI Indicateur clé de performance

LP Personnel professionnel local

MDP Matrice de délégation de pouvoirs

MDPS Modèle de développement et de prestation de services

MOPAN Réseau d’évaluation de la performance des organisations multilatérales

NEPAD Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique

ONS Opérations non souveraines

OS Opérations souveraines

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PBL Prêt à l’appui de réformes

PBO Opération à l’appui de réformes

PEVP Vice-présidence de l’énergie, du changement climatique et de la croissance verte

PIVP Vice-présidence du secteur privé, des infrastructures et de l’industrialisation

PMR Pays membres régionaux

PMS Système de gestion de la performance

QA Assurance qualité

ADER Revue annuelle de l’efficacité du développement

RDG Direction générale régionale

RDGC Direction générale régionale pour l’Afrique centrale

RDGE Direction générale régionale pour l’Afrique de l’Est

RDGN Direction générale régionale pour l’Afrique du Nord

RDGS Direction générale régionale pour l’Afrique australe

RDGW Direction générale régionale pour l’Afrique de l’Ouest

RDIBD Développement régional, intégration et prestation de services (renommé RDVP)

RDVP Vice-présidence du développement régional, de l’intégration et de la prestation de services

RPPP Rapport sur la performance du portefeuille pays

SD Stratégie décennale de la Banque

SMCC Comité de coordination de la Haute direction

SNFI Département de la gestion fiduciaire et financière, de l’inspection et des politiques de passation des marchés

SNVP Vice-présidence principale

SOU Unité des opérations spéciales

SSC Centre de services partagés

STS Personnel temporaire

SVP Vice-président principal

TdC Théorie du changement

TdR Termes de référence

TMT Comité de gestion de la transformation

URBO Unités rendant compte au Conseil d’administration

URPR Unités rendant compte au Président

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Résumé analytique

Qu’est-ce qui a été évalué, pourquoi et comment ?

Ce rapport présente les constatations, les conclusions et les recommandations d’une évaluation de la mise en œuvre du Modèle de développement et de prestation de services (MDPS) du Groupe de la Banque africaine de développement.

L’évaluation était censée faire le point sur la mise en œuvre du MDPS pour tirer des enseignements de nature à éclairer les décisions futures concernant le processus de reconstitution des ressources du Fonds africain de développement (FAD) et l’augmentation générale du capital (AGC) de la Banque africaine de développement. Il informera également la suite dans la mise en œuvre du MDPS lui-même et son réexamen éventuel ou toute autre initiative de réforme. Les principaux utilisateurs de l’évaluation sont le Conseil des gouverneurs, le Conseil d’administration et la Direction de la Banque.

Le rapport d’évaluation entend répondre à quatre questions essentielles :

1. Dans quelle mesure les réformes portant sur les cinq Piliers ont-elles été mises en œuvre telles que conçues / planifiées ?

2. Dans quelle mesure les réformes ont-elles renforcé la capacité du Groupe de la Banque à atteindre ses objectifs ?

3. Quels ont été les principales difficultés rencontrées pour la mise en œuvre de des réformes dans chaque Pilier et quels enseignements en tirer en vue d’accroître l’efficacité des réformes en matière de développement ?

4. Y a-t-il des conséquences et des effets inattendus ?

Figure 1 : Les cinq Piliers du MDPS

Pilier 1 : Se rapprocher des clients pour améliorer la prestation de services

Pilier 2 : Reconfigurer le siège pour aider les régions à produire de meilleurs résultats

Pilier 3 : Renforcer la culture de la performance pour attirer et fidéliser les talents

Pilier 4 : Rationaliser les processus opérationnels pour promouvoir l’efficience et l’efficacité

Pilier 5 : Améliorer la performance financière et accroître l’impact sur le développement

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L’évaluation a sélectionné pour examen un échantillon de réformes dans chacun des cinq Piliers. Au total, 18 initiatives de réforme comportant 43 éléments spécifiques ont été examinées dans les cinq Piliers. L’évaluation a utilisé une méthodologie mixte combinant plusieurs sources de données qualitatives et quantitatives, notamment : i) un examen des documents internes ; ii) des entretiens avec des informateurs clés ; et iii) un sondage. Les entretiens se sont déroulés en face à face et virtuellement avec les partenaires et les clients ainsi qu’avec le personnel de la Banque situé au siège, dans les bureaux régionaux et dans 17 bureaux nationaux1. Au total, 285 personnes ont été consultées dans ce processus. L’annexe 2 donne de plus amples précisions sur la méthodologie suivie.

Qu’a trouvé l’évaluation ?

Les réformes du MDPS étaient ambitieuses et nombreuses. Chaque Pilier comporte un certain nombre d’éléments de réforme, d’activités et de résultats escomptés. Les réformes ne constituaient pas des axes de travail linéaires, mais un ensemble de réformes interdépendantes qui, correctement menées, devaient renforcer la capacité de prestation de la Banque et apporter un changement transformateur à la Banque ainsi que dans les résultats de développement au sein des pays membres.

Dans l’ensemble, les réformes du MDPS pouvaient prendre appui sur certaines forces. La Banque avait l’expérience des réformes précédentes: elle disposait d’une structure solide aux niveaux régional et national, et elle pouvait compter sur le soutien de ses actionnaires, régionaux comme non régionaux. Le Conseil d’administration prenait une part active au dialogue visant à baliser la voie de transformation de la Banque par l’intermédiaire du MDPS. La dynamique de changement a été créée et des efforts considérables ont été déployés dans un premier temps pour susciter l’adhésion du personnel à tous les niveaux. L’élan s’est toutefois progressivement essoufflé dans la mesure où le personnel devait non seulement s’acquitter de ses obligations courantes, mais aussi assimiler et mettre en œuvre les multiples changements apportés simultanément à différents domaines d’activité de la Banque. Cela a été aggravé par le court délai imparti aux réformes du MDPS.

Bien que les réformes aient eu lieu, le niveau de transformation organisationnelle n’a pas été aussi rapide ni aussi profond que prévu initialement. Tous les Piliers sont jugés pertinents, individuellement et collectivement, pour les objectifs du MDPS ; toutefois, la mise en œuvre a été plus lente que prévu. L’évaluation constate que, bien que les réformes aient été bien cernées et qu’une logique claire relie chaque Pilier aux objectifs du MDPS, l’ambition de transformation proposée était trop optimiste compte tenu du contexte, de l’histoire de la Banque et de sa capacité à gérer des changements importants et à remplir sa mission essentielle.

Il faudrait prévoir suffisamment de temps pour les activités restantes, en tenant compte des capacités et des engagements opérationnels et institutionnels existants. Les réformes mises en œuvre ont déjà entraîné des changements positifs et de considérables avantages supplémentaires devraient voir le jour si toutes les réformes sont menées à bien. Quoiqu’il soit trop tôt pour évaluer l’impact, l’évaluation arrive au moment où ses conclusions peuvent aider à guider et renforcer la mise en œuvre future.

1 Visites sur le terrain en Afrique du Sud, au Bénin, au Cameroun, en Côte d’Ivoire, au Kenya, au Lesotho et en Tunisie ; entretiens à distance pour l’Angola, le Cameroun, le Liberia, le Nigeria, la RDC, São Tomé e Príncipe, la Sierra Leone, le Soudan, la Tanzanie et la Zambie.

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Dans quelle mesure les réformes portant sur les cinq Piliers ont-elles été mises en œuvre telles que conçues / planifiées ?

Le changement est visible dans tous les Piliers, mais pas selon l’ampleur prévue ou souhaitée. L’évaluation relève plusieurs domaines où la mise en œuvre aurait pu être plus efficiente et plus efficace si la Banque avait appliqué de meilleures pratiques de gestion du changement. Pour la plupart des Piliers, l’absence de plan de mise en œuvre détaillé, assorti d’un échéancier et de jalons précis et cohérents et prévoyant des rapports réguliers sur ces jalons, a entravé le suivi et la correction de trajectoire pour la Banque. L’évaluation révèle également que l’une des caractéristiques communes des réformes est que nombre d’entre elles accusent du retard et que leur mise en œuvre a été plus lente que prévu. Il a été difficile d’assurer leur synchronisation et leur agencement judicieux et l’efficacité de la mise en œuvre en a pâti. Le récapitulatif de la mise en œuvre des réformes passées en revue par la présente évaluation montre que 10 d’entre elles sont achevées ou en passe de l’être, 13 suivent leur cours et 20 nécessitent une attention immédiate pour être lancées ou accélérées.

Dans quelle mesure les réformes ont-elles renforcé la capacité de la Banque à atteindre ses objectifs ?

L’impact significatif à long terme des réformes ne sera pas visible tant qu’elles n’auront pas été pleinement mises en œuvre et eu le temps de prendre racine. Les réformes sont complexes, interdépendantes et progressent à des rythmes différents, de sorte que l’évaluation actuelle est nécessairement partielle.

Pour ce qui est de se rapprocher des clients, la Banque dispose de bureaux extérieurs dotés de plus de ressources et de moyens, et sa structure organisationnelle est mieux alignée sur les High 5. La restructuration et les reconfigurations subséquentes du siège, quoique toujours en cours, sont bien perçues par les pays membres régionaux (PMR), les partenaires et certains membres du personnel. Dans l’ensemble, les réformes semblent avoir contribué à mettre davantage l’accent sur les High 5 et à améliorer la contribution de la Banque au dialogue sur les politiques. Cela va dans le sens de la logique selon laquelle être plus proche des clients permettra de mieux appréhender le contexte et d’améliorer la pertinence du concours de la Banque.

En outre, la Banque a sensiblement accru ses effectifs et, partant, élargi sa base de connaissances, mais il reste encore beaucoup de chemin à faire. Il faut accorder une attention soutenue à l’équilibre des effectifs et des responsabilités entre le siège, les bureaux extérieurs et les bureaux régionaux, ainsi qu’à de nouveaux enjeux tels que l’utilisation judicieuse des consultants et l’intégration rapide et efficace des nouveaux employés. Le siège de la Banque s’est agrandi et l’actuellement le fonctionnement de l’organisation matricielle échoue à fournir le cadre idoine pour une organisation véritablement axée sur la performance.

La Banque possède aujourd’hui une situation financière plus solide qu’en 2015. Elle a réalisé son ambition d’accroître le revenu et a accéléré les décaissements, un des objectifs fondamentaux du MDPS. Sur la période de mise en œuvre du MDPS, les approbations et les décaissements ont augmenté et ont atteint, pour la plupart, les cibles fixées. Toutefois, il n’est pas possible d’attribuer ces niveaux de revenu, de prêt ou de décaissement aux initiatives du MDPS prises globalement, puisque de nombreux autres facteurs, en particulier le contexte et la demande et la capacité du pays hôte, influent sur cette performance.

La Banque est plus grande qu’en 2015 en termes de personnel, de structure et de santé financière ; et en faire également une institution plus efficace requiert du temps et des efforts soutenus. Tel que conçu initialement, le train de réformes est de nature à accroître l’efficacité de la Banque. Mais cela passe par la mise en œuvre intégrale des réformes prévues, et en particulier amélioré la gestion des réformes afin d’en récolter pleinement les

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fruits. L’évaluation estime que la poursuite des réformes existantes et de toute nouvelle initiative doit éviter les écueils qui ont, en quelque sorte, entravé la mise en œuvre du MDPS et compromis l’effet des réformes.

Quels ont été les principales difficultés rencontrées pour la mise en œuvre des réformes dans chaque Pilier et quels enseignements en tirer en vue d’accroître l’efficacité des réformes en matière de développement ?

Ces enseignements sont particulièrement importants parce qu’un grand nombre de réformes restent inachevées : ils devraient guider la poursuite et l’achèvement des réformes. Nombreux ont été les défis, comme on pouvait s’y attendre compte tenu du nombre et du niveau ambitieux des réformes.

Il y a des enseignements utiles concernant le processus de conception et de mise en œuvre. Il s’agit de fixer des délais réalistes, de procéder à une analyse complète des hypothèses sous-jacentes et des effets d’entraînement éventuels sur les réformes interdépendantes, et de mettre en place un mécanisme / une équipe de surveillance solide, à même de susciter le ralliement à travers l’institution. En l’absence d’un plan de mise en œuvre clair et d’un cadre de résultats, il n’est pas possible d’assurer une surveillance adéquate, ni pour la Direction de la Banque ni pour sa structure de gouvernance.

Les paramètres de suivi, les indicateurs clés de performance (KPI) et l’établissement de rapports gagneraient à être améliorés. La Banque possède l’expérience requise et un système solide d’utilisation des KPI bien que des améliorations s’imposent en ce qui concerne les indicateurs conjoints, la clarté des objectifs et l’établissement régulier de rapports. Mais sans doute plus important encore, il faut nécessairement prêter attention aux aspects comportementaux des KPI afin d’éviter d’éventuels comportements indésirables.

Les résultats ont été les meilleurs là où des réformes antérieures ont ouvert la voie. L’analyse initiale qui sous-tend le MDPS dresse un tableau clair d’une institution qui a besoin de changement, mais dispose probablement d’une capacité limitée à cet effet. En fait, la capacité des différents départements a été mise à rude épreuve à tous les niveaux, comme il a été plusieurs fois constaté au cours des entretiens avec les principaux informateurs à travers l’institution. Néanmoins, certaines réformes ont bénéficié d’initiatives connexes en cours qui ont accentué l’effet positif, par exemple dans les Piliers 1 et 4.

La Banque connaît déjà bien nombre de défis auxquels elle est confrontée. Plusieurs de ces défis ont été identifiés depuis un certain temps déjà comme exigeant une attention. Mais, malgré qu’elle dispose déjà d’outils nécessaires d’apprentissage, leur utilisation doit s’améliorer.

Y a-t-il des conséquences et des effets inattendus ?

La lassitude du personnel face aux réformes en est la plus grave conséquence involontaire. Les entretiens ont clairement fait apparaître une certaine lassitude du personnel à tous les niveaux et à travers l’institution à l’égard des réformes. Si elle n’est pas sérieusement réglée par la Banque, cette situation risque de compromettre la poursuite des réformes et le lancement de nouvelles initiatives.

Des effets et des conséquences imprévus sont néanmoins inévitables pour un train de réformes aussi ambitieuses et exhaustives que le MDPS. La Banque a géré certains d’entre eux au fur et à mesure de leur apparition et, en ce sens, elle a démontré sa capacité d’apprendre de la mise en œuvre. Une possible conséquence involontaire de taille que l’évaluation voudrait relever est la perception du personnel selon laquelle les réformes visant à accélérer le temps de traitement risquent de se faire au détriment de la qualité. Il faudrait

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une analyse plus approfondie et il est encore trop tôt pour la présente évaluation de tirer une conclusion.

Recommandations stratégiques

Une évaluation d’une portée aussi large que la présente, couvrant autant d’initiatives de réformes, conduit nécessairement à un grand nombre de recommandations. Celles-ci sont à la fois à un niveau stratégique qu’à un niveau technique. Au niveau stratégique, nous ne proposons que quelques recommandations exploitables, principalement liées à la gestion des changements futurs. Au niveau des piliers individuels, nous proposons un certain nombre de recommandations plus techniques et des domaines d’attention. Ceux-ci sont reproduits ci-dessous.

1. Pour assurer la réussite des réformes restantes ou en cours, nous recommandons que l’attention soit accordée en priorité à la façon dont le changement est géré en mettant en place une structure claire de gestion du changement, en gardant à l’esprit les enseignements tirés de l’équipe de gestion de la transformation (TMT) et du Comité chargé de la responsabilité en matière de prestation de services et de l’efficience des processus (DAPEC) et de ce travail.

2. Nous recommandons que la Banque établisse un plan de mise en œuvre et une matrice de résultats clairs pour les réformes restantes ou toute nouvelle réforme, y compris des rapports systématiques et transparents pour permettre la surveillance de la Direction et du Conseil. Cela est également conforme à l’importance accordée par la haute direction à la responsabilisation. Un tel plan devrait tenir compte des hypothèses sous-jacentes et des liens entre les réformes.

3. La mise en œuvre des réformes a connu beaucoup de retard en raison d’échéanciers qui péchaient par excès d’optimisme. Lorsqu’il existe des échéanciers clairs, nous suggérons qu’ils soient examinés et, s’ils n’existent pas, qu’ils soient établis en tenant dûment compte de la faisabilité.

4. Les KPI sont un instrument de gestion essentiel. Il convient d’examiner leurs conséquences comportementales, en particulier les KPI communs. Les KPI peuvent se révéler à la fois incitatifs et dissuasifs ; une analyse adéquate est nécessaire pour s’assurer qu’ils ont l’effet recherché.

Par ailleurs, nous avons détecté au cours de notre travail un certain nombre de faiblesses dans les données et de domaines où de meilleures connaissances en matière d’évaluation pourraient aider la Banque. Ces aspects figurent dans le chapitre 7 du rapport principal consacré à la conclusion et aux recommandations.

Recommandations techniques et domaines d’attention


1. Conformément aux principes sous-tendant la stratégie de décentralisation de la Banque, réaffirmer les fonctions, rôles et responsabilités actuels et futurs du siège et bureaux régionaux et nationaux.

2. Ensuite, fixer des objectifs et des cibles de décentralisation réalistes, en tenant compte des interdépendances qui existent avec des réformes relevant d’autres Piliers du MDPS, et synchroniser toutes les mesures d’exécution en conséquence.

3. À cet égard, réexaminer les déséquilibres qui existent, le cas échéant, entre le siège, les bureaux régionaux et les bureaux nationaux, entre le personnel opérationnel et le personnel non opérationnel, entre le personnel d’encadrement et le personnel professionnel, ainsi qu’entre le personnel en poste et les consultants et le personnel

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temporaire. Ensuite, dresser ensuite un plan d’action concret et réaliste pour y remédier.

4. Déterminer et adopter des définitions claires des catégories de personnel (p. ex., opérationnel et non opérationnel) et les appliquer de manière cohérente, en tant que moyen plus efficace d’assurer le suivi et de rendre compte des progrès accomplis par rapport aux cibles de décentralisation et procéder à des réajustements au besoin.

5. Optimiser de toute urgence les critères de redimensionnement selon leur validité, leur rationalité et leur applicabilité à la lumière des réalités actuelles de la Banque, et les appliquer de manière cohérente pour déterminer les excédents, les déficits et les besoins de personnel.

6. Faire un effort plus ciblé pour mieux communiquer les produits du savoir de la Banque aux partenaires et aux clients. Les mesures prises récemment pour diffuser des produits du savoir dans des langues autres que le français et l’anglais constituent un pas dans la bonne direction, mais il convient d’élaborer une stratégie de communication extérieure plus globale, axée sur la production et la diffusion en temps voulu des produits du savoir pertinents.

7. Mettre en œuvre ces mesures en instance qui sont déjà entièrement alignées sur les principes clés du MDPS, comme l’opération de dimensionnement optimal.


1. Assurer une compréhension claire et complète de la structure et des relations d’organisation matricielle et de ce qu’elle implique dans la pratique. En particulier, la Banque devrait analyser les défis auxquels elle a été confrontée jusqu’à présent avec les caractéristiques matricielles typiques comme l’établissement de rapports en double, les KPI communs et les processus de coordination. Elle devrait alors élaborer un plan réaliste pour résoudre ces problèmes et suivre de près son exécution. Ce faisant, la Banque devrait reconnaître les complexités en jeu et l’ampleur des changements requis (dans les processus, les incitations, les compétences et le leadership) et s’employer résolument à cultiver l’engagement et l’appropriation du personnel.

2. Expliquer et traduire dans les faits le principe d’« une seule Banque », y compris ses implications sur le mode de fonctionnement actuel de la Banque.

3. Réévaluer la taille et la composition actuelles des complexes installés au siège de la Banque par rapport à ses fonctions, rôles et responsabilités (tels que prévus par le MDPS) et les ajuster en conséquence.

4. Réexaminer les déséquilibres qui existent, le cas échéant, entre le siège, les bureaux régionaux et les bureaux nationaux, entre le personnel opérationnel et le personnel non opérationnel, entre le personnel d’encadrement et le personnel professionnel, ainsi qu’entre le personnel en poste et les consultants et le personnel temporaire. Établir ensuite un plan d’action concret et réaliste pour y remédier.

5. En fonction de l’issue des recommandations 3 et 4, réévaluer les postes actuellement vacants sous un angle institutionnel et établir de nouvelles priorités au besoin.

6. Évaluer les coûts encourus jusqu’à présent par suite du lancement du MDPS et déterminer les coûts supplémentaires requis pour renforcer l’organisation matricielle et jeter les bases nécessaires.


1. La Banque devrait veiller au lancement en temps utile de l’enquête auprès du personnel et/ou de tout autre dispositif systématique de collecte de données sur la

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perception à travers la Banque afin de recueillir des données quantitatives et qualitatives comparatives sur la culture.

2. La Banque devrait honorer les engagements pris au titre du Pilier 3 consistant à fournir des incitations systémiques suffisantes au changement de culture et veiller à ce que la capacité organisationnelle et les capacités de gestion du changement correspondent à la motivation pour le changement.

3. La Banque doit préciser clairement les caractéristiques culturelles dont elle a besoin aujourd’hui, les valeurs, les comportements et les méthodes de travail qu’elle doit adopter pour atteindre ses objectifs institutionnels.

4. Sur la base de l’analyse interne de la Banque, déterminer le nombre de contrats de performance restant à finaliser et établir un calendrier d’exécution réaliste, mais rapide. Assurer activement le suivi.

5. Veiller à ce que l’accent continue d’être mis sur la mise en œuvre crédible du système de gestion de la performance (PMS), en prévoyant des mesures de conséquences solides pour accompagner le suivi actif de la conformité.

6. Mettre en place un mécanisme systématique d’orientation du nouveau personnel à la hauteur des exigences des initiatives de recrutement accéléré et des différents niveaux et rôles du personnel professionnel.

7. La Banque devrait redoubler d’efforts pour devenir un lieu de travail attrayant pour les femmes, y compris pour celles qui occupent des postes de direction, en recourant à un ensemble de programmes de soutien (y compris le mentorat, un plan de carrière ciblé et des politiques favorables à la famille).

8. La Banque devrait finaliser et approuver sa stratégie et le cadre de gestion des talents et les lancer rapidement.

9. Explorer les possibilités de programmes d’échange avec d’autres Banques Multilatérales de Développement (BMD) et étudier les possibilités de rotation du personnel afin d’élargir et d’approfondir l’exposition du personnel aux différents services de la Banque.

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1. Élaborer un calendrier réaliste pour les phases de conception et de mise en œuvre des réformes des processus, accompagné d’un plan d’exécution détaillé qui est activement utilisé et mis à jour.

2. À cet égard, la Banque devrait prévoir suffisamment de temps pour les consultations, en particulier avec le personnel de première ligne et, le cas échéant, les clients. Cette concertation devrait comprendre la mise à l’essai des réformes proposées une fois qu’elles auront été élaborées afin de s’assurer de leur faisabilité et de leur pertinence.

3. Dans le même temps, la Banque devrait inclure explicitement une évaluation des risques dans la réforme envisagée des processus opérationnels, en tenant compte en particulier des effets négatifs potentiels sur la qualité. Lorsque des mesures d’atténuation ne sont pas justifiées, la Banque devrait déterminer comment les risques pour la qualité feront l’objet de suivi pour qu’ils ne se matérialisent pas, conformément au nouveau plan de mise en œuvre de l’assurance qualité de la Banque.

4. En termes d’analyse et de notification de l’efficacité des processus opérationnels, un seul indicateur « moyen » pour un processus ne suffit pas à expliquer la performance aux parties prenantes et montrer les domaines à améliorer. Certes, le Cadre de mesure des résultats de la Banque doit rester de taille gérable, mais il est possible se pencher plus en profondeur certains sur aspects de la performance (comme illustré ci-dessus) et de les présenter de façon sélective dans les principaux rapports de performance.

5. Dans l’immédiat, des recherches plus poussées de la Banque semblent justifiées pour i) explorer la relation qui semble exister entre les délais de traitement avant et après l’approbation ; et ii) les incitations comportementales créées pour les clients par les délais limites de traitement énoncés par la Directive présidentielle n° 02/2015.


1. La Banque souhaitera sans doute examiner dans quelle mesure les KPI axés sur les approbations et les décaissements sont bien équilibrés avec les KPI axés sur la qualité des projets, la mise en œuvre et les résultats en matière de développement.

2. Compte tenu de l’importance de mesurer les décaissements pour les High 5, il est recommandé que la Banque améliore ses données et ses outils d’établissement de rapports de manière à mieux saisir ces informations.

3. Les bureaux nationaux de la Banque étant censés pouvoir couvrir leurs coûts à tout le moins (sauf dans des cas tels que les pays en transition), il est également recommandé que la Banque analyse dans quelle mesure cela s’est produit et dans quelles conditions cela est possible.

4. Un examen des cibles d’approbation et de décaissement et des hypothèses sous-jacentes pourrait aider la Banque à mieux définir des cibles plus réalistes et réalisables se prêtant à une meilleure gestion des résultats et à la responsabilisation.

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Chapitre 1 : Introduction et contexte

La présente évaluation externe indépendante a été réalisée à la demande des gouverneurs du Groupe de la Banque africaine de développement (la Banque) dans le contexte d’une augmentation générale du capital (AGC).

Dans une certaine mesure, il reprend là où s’était arrêtée une évaluation indépendante précédente, à savoir l’Évaluation globale des résultats de développement (EGRD) du Groupe de la Banque africaine de développement 2004-13. La Direction avait conclu sa réponse à cette évaluation par les mots suivants : « Les conclusions présentées dans l’évaluation sont souvent un rappel réaliste des défis de la promotion du développement en Afrique. Ce retour d’informations est particulièrement précieux au moment où la Banque entreprend les réformes exposées dans le Modèle de développement et de prestation de service que la Direction est en train de déployer »2.

Les principaux retours d’information ont notamment porté sur les notes attribuées à la performance de la Banque qui n’en donnaient pas une image encourageante : la pertinence des interventions de la Banque a été jugée modérément satisfaisante, tandis que l’efficacité, l’efficience et la durabilité étant toutes jugées modérément insatisfaisantes. Cela a fourni des preuves convaincantes de la nécessité du changement et une justification solide pour l’adoption d’un Nouveau modèle de développement et de prestation de services (MDPS).

En 2015, la Banque a lancé ses High 5, un programme ambitieux qui définit le rôle de la Banque dans la promotion du développement de l’Afrique et qui nécessite une institution efficiente et efficace pour accompagner son exécution. C’est ainsi que le MDPS a été introduit en 2016. En 2018, lors des Assemblées annuelles de la Banque, les gouverneurs ont autorisé « le Comité consultatif des gouverneurs à lancer (...) un examen des réformes propres à accroître la capacité du Groupe de la Banque à atteindre ses objectifs ». Par la suite, après une série de discussions entre la Direction et le Conseil d’administration en vue d’élaborer les termes de référence, une évaluation indépendante a été lancée en novembre 20183.

Cette évaluation a été effectuée par IOD PARC, société de conseil en développement international établie au Royaume-Uni, avec le concours de l’Évaluation indépendante du développement (IDEV) de la Banque.

Cadre et méthodologie de l’évaluation

Objet et objectifs

Cette évaluation a pour objet d’évaluer la mise en œuvre du MDPS et pour tirer des enseignements appelés à éclairer les décisions futures concernant le processus de reconstitution des ressources du Fonds africain de développement (FAD) et l’augmentation générale du capital (AGC) de la Banque africaine de développement, ainsi qu’à guider la mise en œuvre du MDPS lui-même et son réexamen éventuel ou toute autre initiative de réforme.

Les objectifs de l’évaluation sont de trois ordres :

évaluer l’état de mise en œuvre actuel du MDPS ;

évaluer la contribution du MDPS à l’efficience et à l’efficacité de la Banque ; et

2 Évaluation globale des résultats de développement du Groupe de la Banque africaine de développement 2004-2013 (EGRD). 3 Pour de plus amples détails sur le champ, la méthodologie, le processus, les critères, les questions, les indicateurs et les

sources de données de l’évaluation indépendante, voir l’annexe 2.

2

répertorier les principaux défis et enseignements à tirer pour améliorer l’efficacité des réformes en matière de développement.

Le Conseil des gouverneurs, le Conseil d’administration et la Direction de la Banque sont les principaux utilisateurs de l’évaluation.

Le rapport de l’évaluation entend répondre à quatre questions clés :

1. Dans quelle mesure les réformes portant sur les cinq Piliers ont-elles été mises en œuvre telles que conçues / planifiées ?

2. Dans quelle mesure les réformes ont-elles renforcé la capacité de la Banque à atteindre ses objectifs ?

3. Quels ont été les principaux défis rencontrés dans la mise en œuvre des réformes de chaque Pilier et quelles sont les enseignements à en tirer pour améliorer l’efficacité des réformes en matière de développement ?

4. Y a-t-il des conséquences et des effets inattendus ?

Si l’évaluation pourra servira à la fois à des fins de responsabilisation et d’apprentissage, les termes de référence précisent qu’elle est avant tout un exercice formatif. L’un des principaux objectifs est de permettre aux Gouverneurs d’apprendre ce qui a bien fonctionné, ce qui a fonctionné moins bien et pourquoi, et d’éclairer la poursuite des efforts visant à améliorer l’efficience et l’efficacité de la Banque. Pour cette raison, le rapport de l’évaluation ne portera pas d’appréciation sommative globale sur l’efficacité du MDPS. La démarche est également justifiée par les limites et les défis méthodologiques posés par le caractère continu des réformes. Cela plaide fortement en faveur de l’apprentissage, car la responsabilité est plus difficile à établir pour des résultats qui commencent à peine à apparaître.

Champ d’action et méthodologie

L’évaluation porte sur l’ensemble des réformes engagées dans le cadre du MDPS, regroupées en cinq Piliers distincts mais qui se soutiennent mutuellement. Aux fins de l’évaluation, le MDPS correspond aux actions convenues par le Conseil, telles qu’elles sont énoncées par différentes résolutions.

Figure 2 : Les cinq Piliers du MDPS et les réformes examinées par l’évaluation

3

Les orientations du Conseil des gouverneurs4 spécifiaient que l’évaluation devait être globale et porter sur l’ensemble des cinq Piliers du MDPS, quoique à des degrés différents. Nous avons sélectionné pour examen un échantillon de réformes dans chaque Pilier (Figure 3) ; celles-ci ont été présentées dans le rapport initial. L’échantillon a été choisi expressément en fonction : i) de l’importance pour les objectifs du Pilier MDPS ; ii) de la maturité de la réforme (compte tenu des décalages de mise en œuvre et d’effets) ; et iii) des ressources disponibles pour l’étude (voir annexe 2 pour de plus amples précisions).

L’évaluation a suivi les lignes directrices et les principes du Groupe de coopération pour l’évaluation (ECG), tels que stipulés dans nos TdR. Elle a utilisé une combinaison de critères du CAD / OCDE et de critères spécifiques5 au MDPS pour guider l’enquête, en mettant l’accent sur les principaux domaines d’intérêt des gouverneurs et de la Direction de la Banque. Ce choix tient à la fois compte du calendrier serré et de notre appréciation de la faisabilité et du coût d’opportunité d’autres critères. Le tableau 1 résume les critères retenus et les questions d’évaluation associées.

Tableau 1 : Critères de l’évaluation

Critères de l’évaluation Source Application / champ

Pertinence CAD / OCDE Examiné pour des réformes spécifiques, afin de vérifier leur pertinence par rapport aux objectifs et aux ambitions du MDPS.

Efficience de mise en œuvre CAD / OCDE Examiné pour des réformes spécifiques, afin de vérifier si les résultats escomptés ont été obtenus en fonction de l’effort déployé.

Efficacité CAD / OCDE Examiné pour des réformes spécifiques, afin de vérifier si les objectifs des réformes sont considérés comme susceptibles d’être atteints.

Cohérence TdR Examiné au niveau transversal aux Piliers / réformes, pour vérifier si les principales relations de dépendance entre les réformes sont comprises et les risques gérés dans toutes les unités.

Méthodes de collecte des données

La collecte des données de l’étude a fait essentiellement appel à trois méthodes : (i) entretiens avec des informateurs clés et discussions de groupe ; (ii) enquête auprès des gouverneurs ; (iii) collecte de données secondaires et revue documentaire.

Entretiens avec des informateurs clés et discussions de groupe

Des entretiens avec des informateurs clés ont eu lieu avec le personnel de la Banque situé au siège, dans les bureaux régionaux et dans 17 bureaux nationaux ainsi qu’avec plusieurs partenaires et clients. Dans le cas du personnel des bureaux régionaux et nationaux et des partenaires/clients, les entretiens ont été menés en face à face ou à distance. En outre, des groupes de discussion ont été organisés avec le personnel des bureaux régionaux afin de se pencher plus en profondeur sur des aspects importants des réformes du MDPS. Au total, 285 personnes ont été consultées dans ce processus, dont 211 membres du personnel de la Banque, 30 représentants d’institutions partenaires / sœurs et 44 représentants gouvernementaux. Pour mener à bien les entretiens, les membres de l’équipe d’évaluation se sont rendus dans sept pays (y compris toutes les bureaux régionaux) et ont mené des entretiens à distance avec des informateurs clés dans dix pays additionnels :

Visite sur le terrain : Afrique du Sud, Bénin, Cameroun, Côte d’Ivoire, Kenya, Lesotho et Tunisie ;

4 Réunion du CCG tenue à Rome le 5 décembre 2018. 5 Proposés dans les termes de référence initiaux de l’évaluation.

4

Entretiens à distance : Angola, Cameroun, Liberia, Nigeria, la RDC, São Tomé e Príncipe, Sierra Leone, Soudan, Tanzanie et Zambie.

La sélection des membres du personnel de la Banque à interviewer à titre d’informateurs a été principalement menée par l’équipe d’évaluation en concertation avec la Banque. Pour guider le choix du personnel, l’équipe d’évaluation a reçu une liste complète du personnel en poste (en date de décembre 2018) par emplacement, titre et grade. Les contraintes d’ordre pratique imposées par le peu de temps disponible ont fait que le personnel a été choisi en fonction de l’objectif visé, à savoir assurer une bonne répartition entre fonctions, secteurs et grades, et veiller à inclure le nombre relativement restreint de membres du personnel étroitement impliqués dans la conception / supervision des réformes du MDPS.

Au total, 17 pays (30 pourcent des PMR) ont été inclus dans les entretiens en face à face ou à distance. La stratégie d’échantillonnage a consisté à stratifier les PMR par catégories d’éligibilité : États fragiles et touchés par des conflits, pays FAD et pays BAD. Ensuite, au sein des strates, les pays ont été choisis au hasard à l’aide de la méthode de sondage en unités monétaires, afin de s’assurer que l’échantillon reflétait l’importance du concours de la Banque dans les différents pays. D’autres ajustements ont été apportés à l’échantillon pour tenir compte des considérations régionales et de la date de création du bureau national. Notre capacité à tirer en toute confiance des conclusions plus générales sur la performance de la Banque a été confortée par le niveau élevé de cohérence observé dans les réponses fournies dans différents contextes et la congruence avec d’autres sources de données.

Enquête auprès des gouverneurs

En concertation avec IDEV, un bref questionnaire en français et en anglais a été envoyé en ligne aux 80 gouverneurs. Il s’agissait d’évaluer les perceptions de ce groupe de parties prenantes clés quant à l’état de la qualité des processus de la Banque dans les pays partenaires et de la facilité de faire des affaires avec la Banque, ainsi qu’aux changements qui y ont été récemment apportés. Des réponses ont été reçues de 39 pays (taux de réponse de 49 pourcent). Les taux de réponse ont été jugés adéquats aux fins d’évaluation et ils fournissent une illustration des données de perception qualitatives et quantitatives à partir desquelles les tendances et les thèmes émergents ont été analysés et triangulés à l’aide de données provenant d’autres sources.

Collecte de données secondaires et revue documentaire

Un processus de revue documentaire et de collecte de données secondaires a débuté à la phase de démarrage et s’est poursuivi au cours des phases de collecte et d’analyse des données. Quatre principales sources de données secondaires ont été consultées :

politiques, stratégies et manuels de la Banque, y compris les documents du Conseil d’administration relatifs au processus du MDPS ;

informations de gestion (financière, opérationnelle et administrative) de la Banque, y compris les données et les rapports sur la performance de l’institution ;

rapports d’évaluation pertinents produits par la fonction d’évaluation indépendante de la Banque ; et

évaluations de la Banque menées par des tiers concernant la période antérieure et postérieure au MDPS.

Une liste des personnes/fonctions consultées figure à l’annexe 3 du Volume 2. Une liste des principaux documents consultés figure à l’annexe 4 du Volume 2.

5

Malgré le vaste éventail des données secondaires consultées, l’analyse a buté dans certains cas sur le manque de données. Cette question est abordée plus en détail dans la section consacrée aux limites des données ci-dessous.

Méthodes d’analyse

L’approche d’analyse globale retenue pour faire des déductions est qualitative (voir l’annexe 2 du Volume 2 pour de plus amples précisions). Cette approche est judicieuse puisque l’étude était rapide, les réformes du MDPS ont un caractère unique, les réformes suivent leur cours et nos termes de référence (TdR) privilégiaient l’apprentissage par les enseignements. Cependant, dans ce paradigme global, une analyse quantitative et qualitative a été menée et nous avons appliqué une série d’approches analytiques différentes pour accroître la robustesse des résultats (analyse thématique, analyse du cadre, analyse comparative, analyse « avant-après », entre autres). Lors de la synthèse, nous avons communiqué nos constatations et observations à IDEV, au Groupe de référence pour l’évaluation, au Conseil d’administration et au Comité consultatif des gouverneurs (CCG) pour tester, affiner et valider notre appréciation.

Limites

L’évaluation s’est heurtée à des limites d’ordre pratique ainsi qu’à des limites et contraintes liées aux données.

Limites d’ordre pratique

L’évaluation a été confrontée à un certain nombre de difficultés liées à la fois au calendrier serré de l’exercice combiné au manque de maturité du processus de réforme, puisque les réformes du MDPS en sont encore à un stade relativement précoce. En particulier, étant donné l’ampleur de l’évaluation, le fait que le MDPS soit un processus de changement continu et étant donné les courts délais dans lesquels elle a été menée ont été des facteurs contraignants. Toutefois, le classement par ordre de priorité de ces éléments de réforme à examiner plus en profondeur et le fait qu’il s’agit d’une évaluation formative axée sur ce qui a été réalisé à ce jour, les défis rencontrés et les enseignements tirés plutôt que sur des conclusions sommatives contribuent à atténuer ces facteurs contraignants.

Contraintes et limites liées aux données

L’évaluation a connu des problèmes de qualité, d’accessibilité et de ponctualité de l’information, qui sont relevés dans le rapport initial. La qualité des données et de l’information représentait une limite de taille alors qu’il y avait également des défis d’accès à des données fiables et cohérentes permettant d’explorer en profondeur les questions relatives à la comparabilité des intervalles au sein de chaque Pilier. Dans certains cas, des chiffres différents ont été communiqués, comme pour les rapports du Comité de gestion de la transformation (TMT) par rapport aux données de la revue annuelle de l’efficacité du développement (ADER). Dans d’autres, les données étaient carrément absentes, par exemple, une enquête récente auprès du personnel ou des données des KPI sur l’engagement des employés et l’efficacité managériale. L’annexe 1 dans le Volume 2 présente ces défis pour chaque Pilier de manière plus détaillée.

Structure du rapport

Le rapport se décline en deux Volumes : le Volume 1 (le présent document) est consacré au rapport principal et le Volume 2 contient une série d’annexes.

Le rapport principal est une évaluation sommaire, qui porte à la fois sur chacun des cinq Piliers et sur leur interdépendance, tout en répondant aux quatre questions de l’évaluation. Dans une

6

évaluation sommaire, certaines nuances et certains détails sont nécessairement sacrifiés au profit d’une évaluation cohérente et plus stratégique.

Le Volume 2 comporte quatre annexes. L’annexe 1 présente une évaluation détaillée des réformes de chaque Pilier, y compris des précisions sur les données probantes qui sous-tendent les conclusions. L’annexe 2 expose en détail la méthodologie suivie pour l’évaluation. L’annexe 3 fournit des précisions sur les entretiens réalisés. Annexe 4 dresse une liste des références utilisées pour l’évaluation.

Chapitre 2 : Le Modèle de développement et de prestation de services

Contexte

Les mutations à l’œuvre dans l’architecture mondiale du développement, où interviennent un nombre sans cesse croissant d’acteurs, a exacerbé la concurrence pour la mobilisation de ressources. En conséquence, il y a un impératif pour les organismes de développement de définir clairement leur avantage comparatif et de démontrer leur efficience et leur efficacité dans l’obtention de résultats en matière de développement. La Banque n’échappe pas à la règle et, de par sa qualité d’institution de financement du développement de premier plan sur le continent, nombreuses sont les attentes qu’elle suscite.

Depuis 2016, la Banque s’est attelée à cibler davantage ses interventions autour de sa Stratégie décennale (SD), en définissant cinq grandes priorités, dites les High 5 : éclairer l’Afrique et l’alimenter en énergie ; nourrir l’Afrique ; industrialiser l’Afrique ; intégrer l’Afrique ; et améliorer la qualité de vie des populations en Afrique. Dans le cadre de sa réorientation stratégique, la Banque a également décidé de revoir son modèle opérationnel, sa structure organisationnelle et son cadre de tarification, pour trois raisons : (i) consolider les acquis et repositionner l’institution en vue d’une efficacité et d’une efficience accrues pour qu’elle puisse atteindre les High 5 de la SD et les Objectifs de Développement Durables (ODD); (ii) assurer la viabilité financière de la Banque et relever les défis de développement en constante évolution des PMR ; et (iii) assurer un leadership dans les domaines où la Banque possède ou peut acquérir un avantage comparatif ainsi que dans les domaines voulus par les PMR et la communauté internationale. En conséquence, le Conseil a approuvé en mai 2016 un train de réformes, le MDPS de la Banque, assorti d’un calendrier de mise en œuvre censé arriver à son terme en décembre 2018.

Pour évaluer la mise en œuvre du MDPS, il importe de tenir compte de la situation où se trouvait la Banque avant l’approbation du MDPS. La conception du MDPS a été inspirée, entre autres, par l’Évaluation globale des résultats de développement (EGRD) du Groupe de la Banque africaine de développement 2004-13 et les engagements pris par la Direction à la lumière des conclusions de cette étude, parmi d’autres. D’autres questions contextuelles importantes doivent également être prises en compte. Au premier plan, il y a lieu de citer le retour de la Banque à Abidjan en 2014, après dix ans de relocalisation temporaire à Tunis, et la mise en œuvre préalable d’une autre série de réformes opérationnelles et institutionnelles engagées depuis 2012. Les efforts déployés de longue date pour renforcer la présence de la Banque dans ses PMR sont également pertinents. En effet, la Banque est passée de 4 à 38 bureaux opérationnels au niveau national et régional sur la période 2004-15. En outre, elle a émis une matrice de délégation de pouvoirs (MDP) en 2012 et adopté un plan d’action pour la décentralisation en 2015. Parmi les autres réformes en cours liées aux objectifs du MDPS figurent la mise en place d’outils visant à améliorer la qualité des projets et des programmes et à garantir de meilleurs résultats de développement, comme le programme de réforme « de bon à excellent » lancé en 2012. C’est dire que le personnel était très au fait des réformes et des exigences d’efficience et d’efficacité sans cesse croissantes.

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Conceptualisation et conception du MDPS

Le MDPS a été conceptualisé dans un contexte de développement mondial de plus en plus complexe et compétitif. Cela comprend un nombre de nouveaux acteurs, de nouveaux bailleurs de fonds et de sources de connaissances ainsi qu’une clientèle de plus en plus diversifiée.

Le MDPS a été conçu comme un train de réformes qui, ensemble, stimuleraient l’efficience et rationaliseraient le processus de gestion afin d’améliorer la performance financière et d’accroître l’impact opérationnel de la Banque sur le développement, en rapprochant les opérations de ses clients et en relevant le niveau des services qu’elle fournit. Cela avait comme intention de contribuer à son tour à aligner les opérations de la Banque sur les besoins et les systèmes des PMR, à promouvoir une interaction plus étroite sur les politiques et activités sectorielles, à créer de nouvelles opportunités d’affaires, à améliorer la coordination entre les acteurs du développement, à accroître l’efficacité de ses activités et à renforcer son impact dans les pays où elle est présente. Bref, cela était un engagement clair et ambitieux6.

Le MDPS peut être considéré comme une tentative délibérée de réaligner l’organisation sur sa stratégie révisée. Il a été élaboré à la suite d’une analyse conjointe de l’exécution de la Stratégie décennale de la Banque, menée par une équipe d’employés de la Banque et de consultants de McKinsey. Un ensemble de constatations clés sous-tend le MDPS :7

La rentabilité de la Banque avait fortement diminué. Les décaissements au titre des opérations ne suivaient pas le rythme des approbations, ce qui laisse penser que le capital disponible était immobilisé par des approbations non décaissées et ne générait pas de revenu.

Les ressources de la Banque étaient trop concentrées au siège, et les bureaux extérieurs n’avaient ni les ressources ni les moyens de piloter efficacement le développement et l’exécution des activités.

La structure organisationnelle en vigueur n’était pas alignée sur la SD, en particulier sur les High 5, ce qui a eu un impact négatif sur la capacité de la Banque à honorer sa stratégie, tout en garantissant la croissance des activités et l’impact sur le terrain du développement.

En ce qui concerne la structure organisationnelle alors en place, l’analyse faite par la Banque elle-même a mis le doigt sur plusieurs lacunes qui devaient être comblées. Il s’agit ; entre autres ; d’un degré élevé d’autonomie des départements sectoriels, d’une coordination insuffisante entre les départements sectoriels et les départements pays, et d’une relation inverse entre la stratégie et les opérations, la première étant à la merci des seconds. Alors que la Banque avait décentralisé son personnel vers les bureaux nationaux et les deux centres de ressources régionaux pilotes, l’essentiel du pouvoir de décision restait centralisé au siège. Cette situation a affaibli la capacité de la Banque à apporter efficacement les bonnes connaissances aux bons clients. La Banque a été perçue comme manquant de capacités de leadership appropriées, ce qui compromettait sa capacité de conduire le dialogue sur les politiques et de répondre aux besoins locaux des clients, ce qui, en retour, limitait son influence et son efficacité sur le terrain. L’efficience et les processus, et non l’efficacité et les résultats, étaient considérés comme le moteur des activités de la Banque.

Au nombre des autres domaines organisationnels qui méritaient d’être examinés figuraient la gestion de la performance des ressources humaines et la culture de la Banque, qui étaient

6 Document ADB/BD/WP/2018/18/Rev.1/Final en date du 3 mai 2016. 7 Ibid.

8

perçues comme bureaucratiques, hiérarchiques et faisant la part belle à l’autorité, ainsi que les processus opérationnels apparemment lents et bureaucratiques.

En réponse, la direction de la Banque a identifié trois principes fondamentaux appelés à guider les changements organisationnels nécessaires :

aligner la structure sur les objectifs stratégiques (SD et les High 5) ;

rapprocher la Banque de ses clients et l’implanter avec l’efficience et l’efficacité voulues dans les régions et les pays ;

améliorer l’efficacité organisationnelle grâce à une prise de décision plus rapide, une plus grande transparence et une culture de la performance renforcée.

Le MDPS avait pour logique générale qu’en renforçant sa capacité institutionnelle et opérationnelle par le biais d’un ensemble complet de réformes se renforçant mutuellement, la Banque améliorerait son efficacité en matière de développement. Cela, à son tour, aurait pour effet de transformer le continent africain et de produire des résultats positifs.

Un ensemble de réformes conformes à cette logique a servi de base au MDPS, approuvé par le Conseil en mai 2016 et censé prendre fin en décembre 2018.

Le MDPS repose sur cinq Piliers institutionnels : i) se rapprocher des clients pour améliorer la prestation de services ; ii) reconfigurer le siège pour aider les régions à produire de meilleurs résultats ; iii) renforcer la culture de la performance pour attirer et fidéliser les talents ; iv) rationaliser les processus opérationnels pour promouvoir l’efficience et l’efficacité ; et v) améliorer la performance financière et accroître l’impact du développement.

Les cinq Piliers sont interdépendants, se renforcent mutuellement et, s’ils sont bien mis en œuvre, visent à imprimer à la Banque un élan qualitatif. Ils étaient présumés placer la Banque dans une meilleure position pour l’aider à atteindre ses objectifs de développement dans les PMR.

Le MDPS vu sous l’angle de la Gestion du Changement

Par rapport aux processus de réforme institutionnelle antérieurs et à d’autres processus en cours à la Banque, le MDPS était très ambitieux quant à sa portée, sa complexité et son calendrier. Le MDPS a été présenté comme un parcours transformateur, visant à répondre simultanément à une série de pressions organisationnelles : non seulement améliorer le rapport coût-efficacité et accroître l’efficacité du développement, mais aussi instaurer une nouvelle culture de la performance et être davantage centré sur le client. Les réformes étaient très interdépendantes, les progrès réalisés dans un domaine ayant une incidence sur les progrès des autres. La Banque a fixé un calendrier ambitieux : fin 2018, les réformes devaient être achevées et les premiers effets visibles.

La Haute direction de la Banque et les consultants externes avaient une idée claire du voyage qu’ils voulaient voir la Banque entreprendre, du cap à suivre et de la destination8.

Parallèlement à la poursuite des priorités programmatiques à travers les High 5, la conception du plan de mise en œuvre du MDPS prévoyait quatre domaines prioritaires : (i) rechercher le

8 Voir la proposition relative au MDPS (mai 2016) ; les diapositives de présentation du MDPS (mai 2016), le point sur la TMT ; les priorités de la TMT pour 2017 dans le processus de changement organisationnel (janvier 2017) ; le Bulletin sur la transformation #3 (décembre 2017).

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consensus et l’engagement ; (ii) réorganiser et améliorer les capacités ; (iii) rationaliser les processus cruciaux ; et (iv) apporter le changement qu’il faut. Ils ont été complétés par un plan de communication et un plan d’action de haut niveau, un aperçu de la manière dont les changements structurels seraient mis en œuvre et du moment où ils le seraient, ainsi qu’une proposition concernant le dispositif institutionnel requis pour gérer le MDPS. Bien qu’un plan de communication ait été élaboré9, rien n’indique que l’analyse qui sous-tend le MDPS et explique pourquoi des changements d’une telle ampleur étaient nécessaires ait été communiquée au personnel de la Banque. Pourtant, l’échange et l’explication pourraient avoir aider à favoriser l’adhésion.

L’ambition du MDPS, son ampleur et les interdépendances caractérisant ses réformes exigeaient des dispositifs institutionnels fermes, y compris une équipe de gestion de la transformation (TMT) dédiée et des mécanismes de planification et de suivi rigoureux. La Banque semble l’avoir reconnu : le plan de mise en œuvre du MDPS prévoyait un ensemble de dispositifs institutionnels de gestion de la transformation. Ceux-ci ont été mis en place par deux directives présidentielles10 qui comportaient la TMT et le Comité chargé de la responsabilité en matière de prestation de services et de l’efficience des processus (DAPEC). La TMT devait « veiller à la mise en œuvre du MDPS et à l’institutionnalisation en temps voulu de la nouvelle structure organisationnelle et des réformes institutionnelles connexes »11. Quant au DAPEC, il devait « revoir les processus opérationnels, la culture organisationnelle, les politiques et procédures existantes de la Banque et les remanier si nécessaire pour promouvoir les objectifs du programme de transformation »12.

La TMT était dirigée par le Vice-président principal (SNVP). Outre la TMT, huit sous-équipes ont été créées, chacune couvrant un domaine de travail particulier13.

Alors qu’elle était censée être une équipe de gestion transformationnelle dédiée, dotée d’une vision stratégique précise du fonctionnement de la Banque et bien au fait de ce qu’il fallait faire, la TMT comptait en pratique un grand nombre de membres de la Haute direction (21), dont certains étaient nouveaux à la Banque. Ils devaient assurer la surveillance et le déploiement du processus de transformation en parallèle avec leurs tâches normales. Le DAPEC devait fonctionner sous la direction de la TMT et s’acquitter de ses fonctions par l’entremise de groupes de travail spéciaux sur des enjeux particuliers ; il devait rendre compte chaque mois à la TMT et aux comités compétents de la Haute direction.

Selon les données disponibles, la TMT a établi des bases solides en s’assurant le concours du personnel notamment par la voie de bulletins d’information, de messages du Président, de réunions générales à Abidjan et de présentations régionales. Les sous-équipes de la TMT ont élaboré des plans d’action à court terme (juillet-décembre 2016), assortis de jalons et de dates butoirs de livraison. En janvier 2017, la TMT a présenté à Comité de coordination de la Haute direction (SMCC) ses priorités pour 2017, cette fois sans jalons, ce qui indique peut-être que la dynamique prenait en quelque sorte du plomb dans l’aile. Les entretiens le confirment et laissent entendre que la TMT s’est réunie moins souvent et que la participation des membres à ces réunions est devenue de moins en moins fréquente au fil du temps.

La tenue de réunions routinières et régulières pour passer en revue et analyser les progrès accomplis est une des conditions d’une bonne gestion du changement. Une autre est le suivi régulier et la correction de trajectoire, et le suivi de l’exécution du MDPS exigeait un système

9 Le point n° 2 sur la TMT, janvier 2017 (p. 6). 10 Directives présidentielles 02/2016 et 03/2016. 11 Directive présidentielle n° 02/2016 relative à la création et aux termes de référence de l’Équipe de gestion de la transformation,

17 juin 2016. 12 Directive présidentielle n° 03/2016, 23 juin 2016 (p. 3). 13 Performance et alignement ; efficacité ; efficience et risque ; talent ; engagement et communication ; mobilisation des

ressources ; changements systémiques et techniques ; et soutien global.

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solide de suivi et d’établissement de rapports selon des plans détaillés. Dans la pratique, cela s’est heurté à l’absence de plans d’action et de cadres de résultats détaillés, échelonnés de manière logique, bien synchronisés et dotés de ressources suffisantes. Rien n’indique que les plans élaborés en 2016 aient été régulièrement mis à jour ni que des rapports d’activité réguliers et systématiques aient été établis par la suite.

Des documents ont fait formellement le point à l’intention du Conseil d’administration à cinq reprises : septembre 2016, janvier 2017, octobre 2017, mai 2018 et enfin novembre 2018 (projet)14. Chacun de ces documents a adopté un modèle, une portée et une terminologie différents, ce qui a rendu difficile le suivi cohérent et constant des progrès de la mise en œuvre. La responsabilité de surveillance du Conseil n’en a pas été facilitée.

Au fil du temps, de projet censé démarrer en mai 2016 et s’achever en décembre 2018, le MDPS s’est plutôt mué en « processus » aux objectifs mobiles. Les poteaux de but ont été déplacés en cours de partie, sans communication suffisante entre la Direction et le personnel, comme en témoignent les demandes de clarifications sur le MDPS adressées à l’équipe d’évaluation lors des entretiens et des réunions des groupes de discussion dans les régions.

La transformation de l’organisation en vigueur en structure matricielle efficace reposait sur la mise en place d’une base solide de travail d’équipe, de responsabilité conjointe, de processus de gestion et de systèmes de récompense qui favorisent la collaboration, les objectifs communs et la gestion de la performance, ainsi que des compétences de promotion de l’esprit d’équipe. Ces conditions préalables n’étaient pas suffisamment remplies et en conséquence la transformation en organisation matricielle efficace est toujours en chantier. Par exemple, les annonces faites par le Président au début de 2019 lors de la Semaine de la planification à propos du concept d’une seule Banque, du dispositif Pilote-Copilote et de la possibilité d’instituer des conseils sectoriels laissent entendre que d’autres changements sont en vue (pour de plus amples précisions, voir le Volume 2, section sur le Pilier 2).

Malgré un dossier solide, une conception complète et un démarrage robuste, la Banque a quelque peu sous-estimé l’ampleur et la complexité du processus de transformation ainsi que le rôle crucial du « facteur humain ». La Banque s’est fixé des objectifs ambitieux15 à l’excès sans tenir dûment compte des raisons des insuffisances constatées. Le fait pour la Direction d’avoir d’abord considéré la Banque comme une organisation centralisée, hiérarchique, suivant une démarche descendante et axée sur les processus, qui ne disposait pas du leadership nécessaire et d’équipes efficaces sur le terrain, a été une justification solide pour un changement en profondeur. Mais le diagnostic aurait également dû indiquer clairement que, pour que ce changement se produise dans ces conditions et dans une organisation aussi complexe, des ressources adéquates (temps, ressources humaines et financières) seraient nécessaires. En effet, l’approche quelque peu descendante du MDPS et sa mise en œuvre très ambitieuse et à caractère directif plutôt que collaboratif, intervenant à un moment où le personnel était encore en cours d’installation après une décennie passée à Tunis. Il y avait également de fortes pressions pour élargir le portefeuille et accroître les prêts, qui ont pesé sur la prestation de services sans oublier la motivation et la satisfaction du personnel, comme il ressort des entretiens menés à travers la Banque.

14 ADB/BD/WP/2016/152/Add.1/Rev.1 en date du 29 septembre 2016 ; ADB/BD/IF/2017/18 en date du 30 janvier 2017 ; ADB/BD/WP/2017/133/Rev.1/Final en date du 10 octobre 2017 ; ADB/BD/WP/2018/82 en date du 14 mai 2018 ; ADB/BD/WP/2018/272 en date du 30 novembre 2018 (projet).

15 Les objectifs ambitieux sont des objectifs qui obligent les organisations à modifier considérablement leurs processus d’une manière qui implique souvent un tout nouveau paradigme d’opérations.

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Chapitre 3 : La mesure selon laquelle les réformes des cinq Piliers a été mises en œuvre telles que conçues / planifiées

Le présent chapitre évalue les réformes à l’aide des quatre critères : pertinence, efficience de mise en œuvre, efficacité et cohérence.

Pertinence

Tous les Piliers sont, individuellement et collectivement, jugés pertinents pour les objectifs du MDPS. Chaque Pilier est relié aux objectifs du MDPS par une logique claire (voir le Volume 2 pour la théorie du changement sous-jacente pour chaque Pilier). Des preuves convaincantes et documentées attestent qu’ils sont directement alignés sur les objectifs du MDPS.

Le train de réformes a été défini avec la participation active du Conseil d’administration et a donc été façonné par les besoins, les priorités et, surtout, le contexte des clients. Les réformes étaient ambitieuses et nombreuses et, en ce sens, conformes à l’objectif global, qui était tout aussi ambitieux. La question de savoir s’ils étaient également réalistes compte tenu du contexte et de la capacité de changement de la Banque est abordée ci-dessous.

Il n’y a pas de théorie du changement clairement énoncée pour montrer comment les réformes s’imbriquent entre elles ou quelles sont les hypothèses sous-jacentes. Néanmoins, cela peut être déduit, dans une certaine mesure, à partir de données probantes tirées de différents documents et entretiens. Nous l’avons fait pour chaque Pilier (voir Volume 2). Il arrive souvent que l’on n’accorde pas suffisamment d’attention aux hypothèses sous-jacentes qui font déraper ou entravent un processus de changement. En effet, selon les données recueillies, il semble que, dans plusieurs cas, les hypothèses implicites n’ont pas été respectées ou n’étaient pas en place, ce qui a entraîné des retards ou des obstacles imprévus dans la mise en œuvre. Par exemple, une des hypothèses sous-jacentes était que la Banque pourrait se transformer en organisation matricielle à part entière et fonctionnant correctement dans un délai limité de juste 30 mois. Pour ce faire, il a fallu combiner plusieurs facteurs qui, selon cette évaluation, n’étaient pas en place (voir le Volume 2, Pilier 2, pour plus de détails). Ou, pour le premier Pilier, l’hypothèse sous-jacente était que le personnel pouvait être transféré rapidement là où il était le plus nécessaire, compte tenu de son profil de compétences. Dans la pratique, le personnel n’était pas toujours disposé ou motivé à accepter ces transferts.

Efficience de mise en œuvre

L’évaluation de l’efficience de mise en œuvre consiste à déterminer si les produits ont été fournis à temps, comme prévu, et selon le niveau, la quantité et la qualité attendus, ce qui a débouché sur les résultats escomptés à court terme (voir annexe 2, Volume 2, pour de plus amples précisions sur les critères d’évaluation).

Chaque Pilier possède des résultats escomptés différents, des hypothèses sous-jacentes différentes et des acteurs différents. Cela est décrit en détail dans le Volume 2. Pourtant, lorsque la mise en œuvre est considérée dans son ensemble, certains enjeux communs qui influent sur l’efficience de mise en œuvre et qu’il est essentiel de prendre en considération pour l’avenir apparaissent clairement. La question est analysée en profondeur au Chapitre 5.

Pour tous les Piliers, l’absence de plan d’exécution détaillé, assorti d’un échéancier et de jalons précis et prévoyant des rapports réguliers, permet difficilement de déterminer si la mise en œuvre s’est faite comme prévu. Cette situation a également joué sur l’efficacité de mise en œuvre, car elle a rendu plus difficile le suivi de la Banque. C’est dire aussi qu’il n’y avait pas de base solide pour évaluer clairement l’incidence que les progrès dans un domaine, ou leur

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absence, auraient sur l’exécution dans un autre domaine et donc décider des mesures correctives à prendre.

Certes, des échéanciers n’étaient pas disponibles pour toutes les initiatives examinées, mais ils peuvent être établis rétrospectivement à partir de la documentation et des mises à jour, afin de déterminer l’échéancier escompté. Cela indique que des réformes ont été mises en œuvre, mais avec d’importants retards pour certaines réformes des Piliers 1, 2, 3 et 4. Avec le recul, compte tenu du contexte et des conditions qui prévalaient au moment de l’approbation du MDPS, les échéanciers ont péché par excès d’optimisme.

Par exemple, la MDP révisée a été instaurée avec près de deux ans de retard. Un autre exemple est l’exercice de redimensionnement. Si des critères ont été rapidement établis et approuvés par le Conseil d’administration en juin 2016, dans le cadre du Plan d’action actualisé pour la décentralisation, l’exercice de redimensionnement avec les études relatives à l’empreinte des bureaux régionaux et du siège – censées servir de base à l’affectation ou la réaffectation du personnel dans chaque bureau national et bureau régional – doivent encore être entièrement réalisés.

En ce qui concerne ce qui a été mis en œuvre, il existe des descriptions claires de la portée et des activités des réformes et de leurs éléments individuels, et les faits montrent que la Banque a entamé la mise en œuvre de la grande majorité des réformes. A l’exception du Pilier 2, certaines réformes sont achevées dans chaque Pilier. Force donc est de reconnaître l’effort initial de lancement des réformes et plusieurs réformes majeures, comme l’adoption de la politique de tarification au titre du Pilier 5 ou la campagne de recrutement du MDPS sous le Pilier 3, entre autres, ont été pleinement mises en œuvre ou sont en passe de l’être complètement. Quelques réformes n’ont guère progressé, comme la réingénierie du processus de budgétisation, le suivi de la performance et la mobilisation des ressources au Pilier 4, et la majorité d’entre elles sont en cours. Le tableau 2 en donne un aperçu (pour plus de détails, consulter le Volume 2). Le tableau montre les réformes que nous avons examinées et les différents éléments sous chacune de ces réformes. Il convient de garder à l'esprit que la performance de la Banque dans un domaine spécifique ne peut être jugée exclusivement sur ces éléments.

Les réformes sont en effet très ambitieuses et comportent de nombreux volets, et les hypothèses sous-tendant chacune d’entre elles n’ont pas toujours été suffisamment claires ou prises en compte, ce qui a donné des résultats en deçà des prévisions. Par exemple, alors que les contrats de performance étaient considérés dans la proposition initiale du MDPS comme levier déterminant d’une meilleure gestion de la performance, les retards de mise en œuvre ont sapé cette initiative. Dans son propre rapport d’activité, la Banque note que l’intention de voir tous les vice-présidents finaliser leurs contrats de performance d’ici décembre 2017 n’a pas été réalisée et que des ajustements successifs ont été apportés au calendrier. Au moment de la rédaction du présent rapport, les contrats de performance du personnel de direction étaient encore marqués en orange. Un autre exemple a trait au Pilier 1, où les cibles de réforme ont été révisées périodiquement ; les 3e et 4e rapports de mise à jour de la TMT (octobre 2017 et mai 2018, respectivement) montrent que la plupart des cibles ont subi des retards importants d’une année ou plus.

Une fois mises en œuvre, plusieurs réformes requièrent encore un certain nombre de mesures d’accompagnement, comme la formation du personnel, les mises à jour informatiques, l’élaboration de directives ou de modèles standardisés. Tel est le cas, par exemple, pour les réformes portant sur la reconfiguration des processus opérationnels (pour de plus amples précisions, voir le Volume 2, Annexe 1 sur le Pilier 4).

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Tableau 2 : État de mise en œuvre des réformes du MDPS examinés dans cette évaluation par Pilier

Réforme du MDPS Progrès vers les objectifs des réformes

↑ Mise en œuvre achevée / presque achevée

↗ Mise en œuvre en cours – besoin de poursuivre les efforts

Mise en œuvre non démarrée / pas de progrès tangible –attention/ action requise immédiatement


1. Régionalisation et expansion des bureaux extérieurs

↑ ↑ ↗

5 centres régionaux établis. 3 nouveaux bureaux nationaux ouverts. RDGC pas encore transférée à Yaoundé.

2. Redimensionnement de la présence sur le terrain

↑

Critères de redimensionnement établis et approuvés. Études sur l’empreinte du siège et des bureaux régionaux annoncées mais non entreprises / finalisées. Redimensionnement des bureaux régionaux et nationaux pas encore entrepris.

3. Transfert du pouvoir décisionnel du siège au terrain

↗

↗

Clarté requise quant aux rôles et responsabilités des fonctions et des régions, pour les OS comme pour les ONS. Clarté requise sur les mécanismes de coordination et de collaboration et sur les changements envisagés pour les mécanismes pilote-copilote et autres.

4. Rationalisation des fonctions, des responsabilités et de la surveillance

Les mécanismes de responsabilisation entre les bureaux régionaux et les bureaux de pays doivent être optimisés. Il faut remédier à la pénurie de chefs de projet, de chargés de décaissement, de chargés d’investissement, de chargés de passation des marchés et d’agents de liaison RH dans les bureaux régionaux et nationaux.

5. Rehausser la valeur ajoutée de la Banque en tant que partenaire au niveau des pays

D’autres améliorations considérées nécessaires par les partenaires et les PMR.


6. Établir des complexes sectoriels et procéder aux reconfigurations requises

↗

Terminée, puis partiellement inversée.

7. Rationaliser la collaboration et la coordination internes entre les complexes sectoriels, les bureaux régionaux, les départements et les unités

↗

Structure matricielle fonctionnant de façon sous-optimale et nécessitant une revue MDP révisée à examiner à la lumière des dernières décisions et à compléter : clarté sur la façon dont la collaboration et la coordination entre les entités de la Banque se font, quand, par qui et pourquoi. Clarté requise sur les rôles et responsabilités des ONS, des opérations complexes et des opérations de niche

8. Rationaliser les rôles et responsabilités entre les fonctions et les régions, y compris le mécanisme Pilote – Co-pilote, et y apporter des changements structurels

Des déséquilibres dans la taille et la composition du personnel attendent toujours un examen et une correction

9. Développer des connaissances spécialisées, l’expertise sectorielle et de nouveaux produits

↗

Plus d’expertise du secteur privé requise. La production et la diffusion du savoir sont améliorées mais nécessitent un renforcement supplémentaire.

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Pilier 3 : Renforcer la culture de la performance culture pour attirer et fidéliser les talents

10. Système d’évaluation / de gestion de la performance (y compris les contrats de performance)

↑ ↑

L’identification et l’élaboration de KPI institutionnels, par complexes et individuels sont achevées. L’élaboration de contrats de performance et d’outils de suivi de la performance nécessite d’autres actions. Les améliorations du système de gestion de la performance sont terminées. Formation au système de gestion de la performance à développer et mettre en œuvre

11. Attraction des talents ↑ ↑ ↗

Cartographie du personnel terminée Actualisation et validation des descriptions d’emploi terminées La campagne de recrutement du MDPS est presque achevée ; elle nécessite une touche finale.

12. Gestion et fidélisation des talents

La stratégie et le cadre de gestion des talents sont à concevoir entièrement et mettre en œuvre. Les académies du personnel doivent être opérationnalisées sur la base d'un travail conceptuel préliminaire Les possibilités de rotation du personnel doivent être accélérées Les récompenses et les mesures incitatives sont à concevoir entièrement et mettre en œuvre.


13. a. Processus de gestion du cycle de vie des projets

13. b. Processus institutionnels

↑

↗ ↗ ↗

Reconfiguration des processus opérationnels pour les activités de savoir, d’analyse et de conseil encore à démarrer Engagement programmatique avec les pays et les CER Élaboration et prêt aux projets et de programmes (gouvernement / secteur public) Élaboration et prêt aux projets et de programmes (secteur privé) Suivi et évaluation à l’appui de la mise en œuvre Reconfiguration des processus des ressources humaines (à l’exclusion du recrutement - voir ci-dessus) encore à démarrer Revue et reconfiguration des processus opérationnels pour le soutien administratif encore à démarrer Amélioration des processus opérationnels de budgétisation et suivi de la performance encore à démarrer Rationalisation des processus opérationnels de mobilisation des ressources encore à démarrer

14. Passation des marchés ↗ Modalités d’exécution de la politique révisée de 2015 toujours en instance

15. Recrutement ↗ Délais de traitement entre la publication de la vacance de poste et l’offre d’emploi réduits ; des défis demeurent en ce qui concerne les délais entre l’offre d’emploi et la prise de fonction.


16. Décaissement ↑ Volume de décaissement accru

17. Politique de tarification ↑ Nouvelle politique approuvée et mise en œuvre

18. Gestion du portefeuille ↗ Mise en œuvre entière de 10 actions prioritaires pour améliorer la qualité et l’impact des opérations de la Banque

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L’agencement de réformes interdépendantes est un enjeu déterminant et il se révèle que le manque de synchronisation et d’agencement en temps opportun a entraîné des pertes d’efficience dans la mise en œuvre. Par exemple, les défis d’agencement et les retards de mise en œuvre concernant l’achèvement de la stratégie des personnes, la stratégie et le cadre de gestion des talents et les académies du personnel ont, à chaque étape, influé sur le calendrier de livraison suivant. Dans la proposition relative à l’AGC (mars 2019), la Banque prend l’engagement de finaliser sa stratégie des personnes, en vue d’attirer et de fidéliser des compétences de premier ordre. Elle s’engage à la soumettre à l’approbation du Conseil d’administration (d’ici le quatrième trimestre de 2019), dans l’intention expresse de mettre pleinement en œuvre l’Académie du personnel de la Banque pour développer les connaissances et les compétences qui favoriseront et renforceront la capacité institutionnelle nécessaire pour atteindre les High 5.

La Banque s’est fixé des cibles ambitieuses afin de communiquer son ambition et de guider et motiver son personnel. Toutefois, elles ne font pas l’objet de rapports réguliers, ce qui en réduit l’utilité globale. Les cibles du Pilier 4 en sont un bon exemple, comme l’illustre la Figure 3.

Figure 3 : Cibles de performance choisies

pour la réforme des principaux processus opérationnels

Dans le cas des cibles de décentralisation, par exemple le nombre et la part des effectifs sur le terrain, il existe des idées fausses largement partagées à propos de la cible, ce qui dénote un manque de clarté dans la présentation et la discussion de cette question. L’évaluation note que ni la proposition du MDPS (avril 2016) ni le Plan d’action actualisé pour la décentralisation (juin 2016) ne contiennent de cibles spécifiques quant au Volume et à la composition des effectifs situés au siège, dans les bureaux régionaux et dans les bureaux nationaux. Toutefois, le Cadre de mesure des résultats 2016-2516 comporte une cible quantitative pour la part du personnel opérationnel situé dans les bureaux nationaux et les bureaux régionaux, censé passer de 40,6 pourcent en 2016 à 85 pourcent en 2025. La Revue annuelle de l’efficacité du développement 2018 évoque cette cible en faisant état d’un taux de 58 % à fin 2017, soit 4 pourcent de mieux que la cible fixée pour cette année-là.

Plusieurs réformes ont tiré parti d’initiatives connexes en cours qui ont accentué l’effet positif. Cela est manifeste pour les réformes visant à se rapprocher des clients par exemple, car la quête de décentralisation est la continuation d’un processus de longue date. De même, dans les Piliers 4 et 5, en 2015 l’accent a été mis sur la nécessité d’accélérer les décaissements. Il s’agit là d’un enseignement clair à tirer : lorsque des initiatives antérieures et/ou en cours ont

16 ADF/BD/WP/2016/152/Rev.2/Final – Le Cadre de mesure des résultats du Groupe de la Banque 2016-2025 -Révisé 2*, 19

avril 2017 (p. 20).

WPB

ADER

0369

1215182124

2015 2016 2017

No

mb

re d

e m

ois

De la note conceptuelle au premier décaissement: Cibles de

performance 2015-17

WPB

ADER

6.5

7

7.5

8

8.5

2015 2016 2017

No

mb

re d

e m

ois

Délai d'acquisition de biens et travaux : Cibles de performance 2015-17

ADER

RRR0

50

100

150

200

2015 2016 2017 2018

No

mb

re d

e jo

urs

Délai de récrutement nouveau personnel :

Cibles de performance 2015-18

Note : ADER – Rapport annuel sur l’efficacité du développement ; WPB – Document du programme de travail et budget ;

RRR – Rapport de revue rétrospective

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créé les conditions propices à la mise en œuvre, l’élan en faveur des réformes est plus fort et les chances de réussite sont meilleures.

Il est toutefois des exemples où l’aptitude à mettre en œuvre le changement se trouve fragilisée par les propres efforts de réforme d’un département. L’exercice de cartographie du personnel et l’évaluation des besoins en effectifs pour les High 5 qui ont été menés17 pour étayer la poursuite de la décentralisation en sont un bon exemple. L’exercice de cartographie du personnel est intervenu à un moment où le Département des ressources humaines lui-même vivait une restructuration et un reprofilage en profondeur, connaissait un taux élevé de rotation du personnel et semblait susciter des inquiétudes quant à la sécurité de l’emploi. Cette situation a eu une incidence sur la capacité du département HR à mettre en œuvre certaines des réformes du MDPS au titre des Piliers 1, 2 et 3.

Efficacité

L’efficacité est un critère d’évaluation axé sur les résultats, tendant à déterminer si une initiative a atteint son objectif immédiat, c’est-à-dire une vision à plus long terme que le critère d’efficience ci-dessus. Comme chaque Pilier, tel que décrit ci-dessus, comporte un grand nombre de réformes individuelles, on trouvera plus de précisions sur chacun des Piliers dans le Volume 2, annexe 1. La section qui suit évalue l’efficacité à un niveau stratégique plus global et examine également comment le changement est perçu par les PMR et les partenaires de la Banque, pour chaque Pilier.

Pilier 1 : Se rapprocher des clients

La décentralisation se poursuit depuis 1999, mais elle s’est accélérée avec le MDPS. Les réformes du MDPS au titre du Pilier 1 ont certainement contribué à renforcer les capacités régionales en rapprochant davantage de la région la responsabilité des activités des clients. Il y a aujourd’hui plus de personnel sur le terrain et davantage de projets sont gérés à partir des bureaux nationaux et des bureaux régionaux : la part du personnel de la Banque physiquement situé dans les bureaux régionaux et nationaux (à l’exclusion des consultants et des temporaires) était de 33,5 pourcent (677) au 18 décembre 2018. Le personnel de terrain dispose de pouvoirs plus nombreux et plus clairs qu’auparavant, les entretiens ayant montré que les mécanismes de surveillance dirigés par le siège fonctionnent correctement, même si le risque fiduciaire et les fonctions de sauvegarde sont censés pâtir de pénuries de personnel. La Matrice de délégation de pouvoirs (MDP) révisée a aussi joué un rôle, même si elle devra encore être affinée à la lumière des ajustements et réglages annoncés récemment dans la structure évolutive de la Banque (pour de plus amples précisions, voir les sections sur les Piliers 1 et 2 à l’annexe 1 du Volume 2).

Des procédures visant à améliorer la collaboration avec les clients ont également été mises en place, le personnel de la Banque et ses partenaires sur le terrain jugeant généralement positifs, bien que insuffisants, les effets de la décentralisation l’interaction de la Banque avec ses clients et sur sa capacité à répondre à leurs besoins. Cela ressort aussi des entretiens avec le personnel comme du retour d’information reçu des clients lors du sondage et des entretiens. Les perceptions des clients varient d’une région à l’autre, mais en général, les gouvernements sont heureux d’avoir des bureaux ou des centres régionaux dans leurs pays et constatent que cette présence se renforce grâce au processus de décentralisation. Etant entendu que la prise de décision devrait être décentralisée encore davantage pour que plus de décisions puissent être prises au niveau national, en particulier pour la passation des marchés et les décaissements. Les procédures de la Banque véhiculent une impression de lourdeurs bureaucratiques, et l’absence de système en ligne où puissent par exemple être

17 Mise à jour n° 3 sur la TMT (octobre 2017, p. 30).

17

soumises les demandes de décaissement a été évoquée dans plusieurs entretiens. Les partenaires ont également le sentiment que davantage de personnel pourrait encore être affecté dans les pays, en particulier les chefs de projet et les chargés d’investissement.

Malgré ces succès, la décentralisation de la Banque, telle qu’envisagée dans le MDPS initial, n’a pas été au rendez-vous. Différents facteurs, comme les améliorations plus lentes que prévu des processus opérationnels et de la culture de performance, et des lacunes notables dans la gestion du MDPS (voir Volume 2, annexe 1, sections sur les Piliers 3 et 4), ont ralenti le processus de décentralisation. Par conséquent, l’effet net de la mise en œuvre des réformes du Pilier 1 a été plus faible que prévu.

Le MDPS était censé permettre i) l’accélération des décaissements et une meilleure gestion du portefeuille parce que le personnel serait « plus proche du client et pourrait réagir plus rapidement » ; ii) une meilleure constitution de la réserve de projets parce que le personnel serait sur place pour mieux identifier et exploiter les possibilités ; et iii) un dialogue plus actif sur les politiques parce que le personnel serait plus expérimenté et plus au fait des circonstances nationales. L’évaluation initiale des effets et du sens de la trajectoire sur ces trois enjeux est mitigée.

En ce qui concerne l’accélération des décaissements, beaucoup de choses ont été accomplies et il existe une appréciation unanime et des preuves claires de l’impact en termes de montants décaissés. Toutefois, comme le fait apparaître le Pilier 5, cela ne peut en grande partie être attribué directement au MDPS (Figure 4).

Figure 4 : Cibles et réalisations de décaissement

Il existe encore des possibilités d’amélioration. Les fonctions prévues d’appui à l’exécution des programmes (gestion financière, décaissement, passation des marchés, risques fiduciaires) et les centres régionaux de services partagés n’ont pas été pleinement mis en œuvre. Bien que certaines régions et certains pays disposent désormais de chargés de décaissement, l’informatique constitue un sérieux obstacle. Ainsi, des demandes doivent dans certains cas être envoyées par DHL ou déposées au bureau pour saisie ultérieure dans le système SAP par le chargé de décaissement.

Les entretiens font état d’un effet différé sur l’amélioration du portefeuille découlant des retards de recrutement et de nomination du personnel pertinent dans les régions. Les documents le confirment également : les éditions 2016 et 2017 de la Revue annuelle de l’efficacité du développement (ADER) mettent, par exemple, en évidence des retards importants dans la production des rapports sur la performance du portefeuille de pays (RPPP) faute de chargés de programme pays en poste. Toutefois, les RPPP constituent un outil important pour suivre la performance, anticiper les problèmes et apporter des corrections de trajectoire au portefeuille.

En outre, l’absence de chargés de programme pays en poste a négativement affecté le dialogue sur les politiques et les études économiques, les économistes pays ayant été sollicités pour combler cette lacune.

La constitution de la réserve, qui devrait également tirer avantage d’une plus grande proximité avec les clients, bute sur la pénurie de chefs de projet, de chargés d’investissement et d’experts sectoriels. La Banque reconnaît largement cette question, qui est fréquemment

-

2.00

4.00

6.00

2015 2016 2017 2018

Cibles de décaissement du Groupe de la Banque par rapport aux chiffres

réels 2015-2018 (milliards UC)

Disbursement Target Disbursement ActualCibles de décaissement Décaissement réel

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soulevée dans les entretiens. Certes, ces postes pourraient être pourvus à titre temporaire par des consultants externes, mais cela pose un sérieux problème pour la gestion du savoir et la mémoire institutionnelle de la Banque ; en effet, un savoir important et une riche expérience se perdent lorsque des consultants occupent des postes, puis quittent leurs fonctions. Il en va différemment pour des consultants recrutés pour une période plus courte en vue de renforcer les connaissances de la Banque sur une question spécifique. Dans ces cas, ces consultants partageront leurs connaissances avec leurs collègues et contribueront à développer de nouvelles capacités.

Dans l’ensemble, la diminution du nombre de consultants employés par la Banque en corrélation avec la baisse du taux de vacance de postes ne s’est pas produite. La Banque continue de faire largement appel à des consultants externes et au STS, le nombre s’élevait, respectivement, à 683 et 201 au 31 décembre 2018, pour un effectif de 1951. Les prévisions selon lesquelles ces chiffres devaient diminuer en 2018 ne se sont pas matérialisées (voir la section du Volume 2 sur le Pilier 1 pour plus de détails). Il serait utile pour la Banque, une fois que le taux de vacance aura été ramené au niveau ciblé, d’évaluer la part des consultants qui « comblent le vide » aux postes vacants et représentent ainsi une perte potentielle de savoir et d’expérience, et combien sont des « experts thématiques » qui apportent à la Banque de nouvelles connaissances précieuses. Cela a des répercussions sur la gestion de l’une des ressources clés de la Banque : le savoir.

Le Plan d’action actualisé pour la décentralisation18 de juin 2016 comprenait certains calculs et projections de coûts liés à la décentralisation. Le coût total des implications du MDPS, y compris les plans de décentralisation 2016-18 s’établissait à 24,7 millions d’UC : 10,4 millions UC en 2016, un montant de 10,4 millions UC en 2017 et 3,9 millions UC en 2018. Les économies récurrentes étaient de l’ordre de 24 à 28,9 millions d’UC, grâce à la rationalisation des avantages du personnel (jusqu’à 15,3 millions d’UC, en grande partie du fait de la réduction des indemnités de logement), à la réorganisation des espaces de bureau (déménagement au nouveau siège à Abidjan, générant jusqu’à 4,1 millions d’UC d’économies), à la modification de la composition du personnel de la Banque (avec une proportion accrue du personnel PL et de consultants à long terme, ce qui permettrait d’économiser jusqu’à 9,5 millions d’UC), à la réduction des frais de voyage, à l’ajustement des effectifs dans les bureaux nationaux et régionaux et à l’optimisation de l’empreinte infrastructurelle de la Banque au siège, selon les dires de la Banque. Ces économies récurrentes n’étaient, toutefois, pas limitées dans le temps.

La proposition du MDPS d’avril 2016 ne donnait pas d’aperçu des coûts et avantages escomptés, et l’évaluation n’a trouvé aucune preuve d’un suivi des coûts et des économies du MDPS. Ni les mises à jour de la TMT, pas plus que les rapports annuels réguliers, ne comportent pas de telles informations.

Pilier 2 : Reconfigurer le siège pour aider les régions à produire de meilleurs résultats.

La restructuration du siège est un processus continu, ponctué de changements majeurs et d’ajustements suivis pendant la période considérée.

Le nouvel organigramme a réussi à améliorer l’alignement de la structure envers les High 5 et de supprimer certaines unités censées avoir accompli leur mission. Par contre, il a subséquemment créé de nouvelles unités qui ont amplifié la structure et l’ont rendue plus importante au siège.

18 Op. cit., pp. 17-19.

19

L’intention du MDPS d’instaurer une division claire et cohérente du travail entre le siège et les bureaux régionaux et pays, dans un souci de complémentarité et de synergie, ne s’est pas concrétisée à la hauteur des attentes. La structure matricielle, qui était censée favoriser la collaboration, le partage d’informations, la planification et l’exécution en coopération, n’a pas atteint ses objectifs, non pas parce que les principes qui la régissent en tant que tels soient douteux, mais parce que les conditions préalables à son succès n’étaient pas réunies à l’époque de l’adoption du MDPS. Pour commencer, le pouvoir de décision, initialement dévolu aux responsables régionaux et pays, a par la suite été partiellement remis en cause, avec l’instauration du dispositif « pilote-co-pilote » en 2017. Ensuite, les responsabilités en matière d’opérations non souveraines (ONS), complexes et de niche, ont été re-centralisées et placées sous l’autorité des complexes sectorielles. Peu de temps après, les attributions relatives aux opérations de niche et complexes ont été ramenées aux bureaux régionaux et pays, qui relèvent du complexe du Vice-présidence du développement régional, de l’intégration et de la prestation de services (RDVP). Ces décisions, d’après le témoignage des participants aux entretiens, ont créé de la confusion et alimenté une concurrence interne pour l’accès aux ressources insuffisantes.

Des exemples anecdotiques existent, qui illustrent l’insuffisance de communication et de coordination entre services ; c’est le cas de missions effectuées à partir du siège sans que les bureaux régionaux ou pays en soient informés ; c’est le cas aussi de l’initiation d’opérations sectorielles par les services du siège dans des pays ou des sectoriels non prévus dans le Document de stratégie pays (DSP). Même si ces cas sont rares, ils n’en témoignent pas moins d’une organisation matricielle et de rapports qui ne fonctionnent pas tout à fait comme il était prévu.

La reconfiguration était destinée à aider les régions à obtenir de meilleurs résultats, tant en matière de projets d’investissement que de prestation de connaissances. En ce qui concerne le rôle joué par les complexes sectoriels en tant que « banques du savoir », les résultats de l’enquête et les entretiens au sujet de l’expertise et du rôle de la Banque en tant que source du savoir traduisent une forte appréciation de l’expertise de la Banque. Ils témoignent aussi d’améliorations depuis l’instauration du MDPS, et voient dans la Banque une précieuse source de connaissances sur la gouvernance économique et les secteurs concernés par les High 5, même si un plus grand engagement de sa part dans les aspects stratégiques et les enjeux du développement en général serait également apprécié, tout comme l’intensification de son rôle en tant qu’institution africaine du savoir.

Néanmoins, en dépit de ces faiblesses, la restructuration et les reconfigurations subséquentes du siège auraient aussi, d’après certains membres du personnel, favorisé une plus forte concentration sur les High 5 et une plus grande diversification du portefeuille.


La promotion de la culture de la performance et la dotation de la Banque en personnel professionnellement compétent sont des principes centraux du MDPS. Leur concrétisation étant une œuvre de longue haleine et évolutive de nature, il est difficile d’isoler et de mesurer les changements intervenus dans la culture et d’établir un lien de causalité entre ces derniers et le MDPS au stade actuel. Cependant, si l’efficacité s’apprécie en termes de création de conditions de base et de déploiement d’une plus forte architecture orientée vers la performance, les éléments probants disponibles donnent à penser qu’à ce jour, la Banque a réalisé des progrès inégaux sur le Pilier 3. Bien qu’il soit vrai que plusieurs initiatives majeures ont entièrement été mises en œuvre, d’autres ne l’ont pas encore été, ou alors, partiellement.

20

Le changement de culture institutionnelle de la Banque est une ambition de longue date, exprimée dans diverses politiques, stratégies et initiatives depuis plus d’une décennie. Cependant, l’ambition du MDPS de renforcer la culture de la performance de la Banque n’est pas en adéquation avec sa capacité et ses moyens pour mettre en œuvre l’éventail d’initiatives de réforme relevant du Pilier 3, sous la forme d’un ensemble cohérent d’incitations systémiques au changement. Cette situation a été exacerbée par le reprofilage concomitant du département des ressources humaines.

Dans ces conditions, et vu l’effet d’agrégation prévu des initiatives de réforme relevant du Pilier 3 sur la culture de réforme, il n’y a, à ce jour, guère de changement sensible et définitif résultant d’une forte culture de la performance directement attribuable au Pilier 3. À vrai dire, comme affirmé plus haut, un tel changement ne saurait être attendu au bout seulement de quelques années de mise en œuvre, et une telle attente est une illustration du niveau d’ambition élevé, mais non tout à fait réaliste, nourri dans la conceptualisation et l’articulation des réformes.

De l’aveu même de la Banque (et que l’évaluation valide), plusieurs réformes clés restent inachevées, à cause de problèmes d’agencement, de manque de cohérence et de sous-performance par rapport aux ambitions du MDPS. Du fait que les insuffisantes ressources humaines disponibles étaient affectées à la mise en œuvre de certaines initiatives de réforme du MDPS (par exemple, le positionnement du personnel), d’autres actions ont pris du retard. Les retards dans l’agencement et l'exécution se sont ensuite répercutés sur la réalisation des réformes du Pilier 3 dans les domaines suivants : généralisation des contrats de performance, gestion des talents et organisation des carrières, y compris le déploiement de l’académie du personnel ; et les initiatives relatives aux récompenses et à la reconnaissance. Si la réalité de certains éléments du travail conceptuel et des propositions sur les académies, l’organisation des carrières et l’apprentissage du personnel est reconnue, il n’en reste pas moins que ces éléments demandent encore à être approuvés et traduits en actes.

La Banque manque d’informations et de données institutionnelles essentielles pour juger efficacement des changements de comportements, de valeurs et de manières de travailler qui influent sur la culture de la performance. Par exemple, la dernière enquête auprès du personnel disponible à l’époque de l’évaluation remontait à 2015. L’évaluation note, toutefois, que la Banque a l’intention d’en organiser une au premier semestre de 2019. La présente évaluation n’aura donc pas bénéficié d’éclairages qui auraient pu être tirés de cette enquête. Les données collectées par cette dernière seront un outil essentiel pour évaluer et déterminer si un changement de cap est nécessaire. Il n’existe pas non plus d’indications probantes d’un suivi efficace de deux des KPI institutionnels dans le domaine des ressources humaines : la coopération des employés et l’efficacité managériale lesquelles posent des problèmes pour en assurer un suivi efficace et, au besoin, rectifier le tir.

L’évaluation a effectivement trouvé des éléments permettant d’affirmer que des améliorations du système de gestion de la performance étaient en place et commençaient à recueillir une large adhésion, ce qui permettait de mener à bien des processus de plus en plus standardisés. C’est le cas notamment de l’évaluation de la performance, qui, en 2019, et contrairement aux années antérieures, a été effectuée à temps et avec un haut degré de complétude.

L’évaluation confirme également les améliorations quantitatives intervenues dans les taux de vacance de postes et les taux de renouvellement/d’attrition ; ces améliorations ont été bien établies. L’accélération du rythme de recrutement en 2018, avec à la clé des recrutements représentant plus de trois fois la moyenne des nominations effectuées entre 2015 et 2017, a donné de bons résultats grâce à un certain nombre d’actions spécifiques. Sur la période 2016-18, 565 nouvelles recrues ont rejoint la Banque et les nominations totales ont atteint 679 en 2018, y compris les nominations internes (voir Volume 2, Annexe 1, section sur le Pilier 3 pour le détail).

21

Des changements sont notés en ce qui concerne le changement de comportement individuel. Par exemple, dans les manières de travailler, et les discussions sur les questions opérationnelles, qui sont en passe de devenir courant et systématique, appuyées par une meilleure base factuelle. Par exemple, les données à jour sur les performances des opérations ne sont pas mises à la disposition des responsables régionaux et pays.

De même, au niveau institutionnel, le dispositif des KPI contient une série d’indicateurs de haut niveau qui peuvent être suivis à un niveau de la Haute direction à l’aide de KPI communs, dont il ressort des indications probantes d’une rupture avec une pratique connue sous le nom de « travail en vase clos », et encourageantes quant à certains aspects de l’appropriation collective et du travail en commun. Des éléments d’appréciation tirés de sources de données primaires permettent de penser que, au niveau supérieur, l’adhésion à des objectifs davantage axés sur le travail d’équipe commençait à influer positivement sur la manière de travailler à la Banque.

Cette évolution comporte des éléments probants qui permettent d’avancer que des conditions et des facteurs favorables se profilent, qui pourraient, le moment venu, faciliter de nouveaux progrès sur les réformes relevant du Pilier 3. Cela dépendra, toutefois, de l’achèvement, du rythme et de l’agencement des réformes en souffrance.


Les résultats dans le Pilier 4 dépendent de la maturité des principales réformes des processus. En dépit d’un démarrage ponctuel et relativement solide sous la houlette du DAPEC, nombre des processus n’ont pas encore été entièrement déployés. Là où cela était possible, l’évaluation a examiné les effets initiaux d’un échantillon de réformes clés. Néanmoins, la mise en œuvre était d’une portée et d’une ampleur beaucoup plus limitées que prévu, les résultats tangibles sont tout aussi modestes à ce stade.

Alors que plusieurs réformes n’ont pas encore été entièrement ou systématiquement mises en œuvre, des mesures d’accompagnement essentielles, tournant autour de la mise à jour de systèmes TI, de la formation du personnel et de la normalisation de matériels, demeurent également inachevées, ce qui retarde la matérialisation des retombées escomptées.

Nonobstant les progrès partiels accomplis à ce jour au titre du Pilier 4, d’autres aspects du MDPS ont également joué en faveur de cycles plus courts pour des processus opérationnels essentiels. Le constat fait au titre de la gestion du changement, selon lequel là où des réformes avaient été effectuées ou étaient en cours, la dynamique et les conditions de succès étaient meilleures, vaut aussi pour les réformes des processus opérationnels.

55140

96

329

0

100

200

300

400

2015 2016 2017 2018

No

uve

lle

s n

om

ina

tio

ns

tota

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nb

re)

Année

Nouvelles nominations de personnel (hors nominations

internes)

201 228 243

679

0

200

400

600

800

2015 2016 2017 2018

No

min

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nb

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Année

Nominations totales (Annuelles - y compris nominations internes)

Figure 6 : Nouvelles nominations de personnel par an Figure 5 : Nominations annuelles totales

22

En ce qui concerne les délais du cycle des projets, les éléments d’appréciation indiquent certaines améliorations durant la période du MDPS, bien qu’il soit trop tôt pour déterminer si celles-ci représentent des gains durables. La figure 7 fournit un exemple. De plus amples précisions, notamment sur les délais relatifs à la passation des marchés, peuvent être trouvés dans le Volume 2, Annexe 1, section portant sur le Pilier 4.

Figure 7 : Délai écoulé de la Note conceptuelle à l’approbation (opérations souveraines et non

souveraines)

Au chapitre de la passation des marchés, les éléments d’appréciation ne laissent entrevoir aucune amélioration constante, systématique, sur la période, bien que l’augmentation de la valeur des marchés passés à l’aide des systèmes nationaux des pays partenaires en 2017 semble effectivement associée à une amélioration des données sur la performance pour 2018. Cette indication pourrait se transformer en une amélioration durable, encore qu’une analyse plus poussée soit nécessaire pour confirmer le lien de causalité et la trajectoire.

En ce qui concerne le recrutement, la Banque a manifestement enregistré une réduction soutenue et potentiellement substantielle des délais pris par les processus de recrutement. Cette amélioration relative est digne d’intérêt et crédible, en dépit des difficultés que pose la détermination du niveau absolu, et qui tiennent à des insuffisances dans la mise à disposition des données et à des incertitudes entourant l’interprétation de ce paramètre.


Ce Pilier porte sur trois aspects de la performance financière : le décaissement, la gestion du portefeuille et la politique tarifaire.

Une des principales raisons d’être du MDPS était d’augmenter le revenu net de la Banque et de faire un meilleur usage de ses ressources financières, afin d’éviter qu’elles ne soient immobilisées par un décaissement lent ou un portefeuille de projets qui ne produit pas de résultats en matière de développement pour ses clients.

Une cible d’augmentation du revenu net de la Banque a été fixée à 30 pourcent en sus du budget ; et la Banque a effectivement augmenté son revenu tous les ans, avec une certaine variation. Le revenu net comme le revenu disponible pour allocation ont augmenté.

Une réalisation importante ayant des incidences financières positives a été l’approbation et l’application en 2016 d’une nouvelle politique tarifaire, qui a eu un impact positif sur le revenu net.

Si la Banque a fait bonne figure en matière de revenu, elle a connu des problèmes pour ce qui est de la maîtrise et de l’endiguement des charges, et, en conséquence, son ratio coûts/revenu ne s’est pas amélioré comme prévu. Il est passé de 34,7 pourcent en 2016 à 41,9 pourcent en 2017, avant de culminer à 45,5 pourcent à la fin de 2018.

DE LA NOTE CONCEPTUELLE A L’APPROBATION : OPÉRATIONS SOUVERAINES

DE LA NOTE CONCEPTUELLE A

L’APPROBATION : OPÉRATIONS

NON SOUVERAINES

Moins de 4 mois Moins de 6 mois Moins de 4 mois Moins de 6 mois

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Il faut garder à l’esprit, toutefois, que les coûts réagissent instantanément à l’augmentation du Volume des opérations, alors que le revenu réagit avec un décalage de temps. Par exemple, dans le cas d’un nouveau prêt, les coûts sont encourus au stade du montage de celui-ci, tandis que les recettes ne commencent à être enregistrées qu’après la prise d’effet du prêt.

La Banque vise une couverture totale des dépenses opérationnelles par le revenu tiré des prêts souverains d’ici à 2019, au lieu de 2018. L’évaluation n’a trouvé aucuns éléments probants quant à la manière dont la Banque détermine dans quelle mesure les bureaux pays sont à même de couvrir leurs coûts au fil du temps, paramètre qui est mentionné dans le MDPS.

Pendant la période de mise en œuvre du MDPS, la Banque a réalisé un grand Volume d’approbations et de décaissements (Figure 8), et a le plus souvent atteint les niveaux ciblés, avec, cependant, de fortes disparités entre régions, entre opérations du secteur public et du secteur privé, et en fonction des modalités de financement, dont l’analyse complète dépasse le cadre du présent rapport. Des améliorations dans les indicateurs du portefeuille sont visibles pour certaines années.

La performance fluctue quelque peu sur les quatre années, et il est difficile de dégager une tendance ou une trajectoire claire. Une amélioration consistante est toutefois visible dans la production à temps du RAP, qui est un outil important pour améliorer la performance du portefeuille. Toutefois, si le taux des opérations justiciables d’annulation s’est amélioré, passant de 18 pourcent en 2015 à 16 pourcent en 2016 et 2017, il est encore loin de la cible de 6,5 pourcent.

Cohérence

Le succès du MDPS dans son ensemble reposait sur une analyse, une planification et une mise en œuvre des réformes touchant les différents Piliers, sous-tendues par une compréhension claire des principales interdépendances entre ces réformes et des risques qui en découlent. Les analyses disponibles (c’est-à-dire la proposition du MDPS elle-même et les présentations faites aux bureaux régionaux, entre autres) fournissent des indications probantes d’une compréhension explicite des principales interdépendances existant entre les réformes à mener au sein des différents Piliers, ainsi qu’entre le MDPS et d’autres politiques de la Banque, telles que la politique de passation des marchés.

Figure 8 : Décaissements par instrument de

financement par an

Figure 9 : Volume total des approbations et des

décaissements par région

-

1,000.00

2,000.00

3,000.00

2015 2016 2017 2018

Décaissements par instrument de financement, 2015-18

Lines of Credit, Equities &GuaranteesSector Rehab & post conflict

Policy-based loans

Lignes de crédit, prises de participation et garanties Réhabilitation sectorielle et post- conflit garanties Prêts à l’appui de réformes

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

Volume total des approbations et des décaissements par région, 2015-2018

Approvals DisbursementsApprobations Décaissements

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Par exemple, l’amélioration de la performance du portefeuille et de la gestion financière (Pilier 5) et les gains d’efficience sous forme d’économies de coûts, rendus possibles par le resserrement de la taille des bureaux pays et le regroupement de l’ensemble du personnel et des activités dans un seul immeuble à Abidjan ont été rendus possibles par la conjonction des facteurs suivants :

L’autonomisation et la dotation adéquate en personnel des bureaux régionaux et des bureaux pays, y compris la délégation de responsabilité pour la supervision et la gestion de la qualité du portefeuille aux directeurs régionaux, aux responsables pays et aux gestionnaires de portefeuille (Pilier 1) ;

L’alignement des principaux rôles des complexes sectoriels sur les High 5, la suppression de la double hiérarchie, la suppression d’unités au siège et le renforcement de la surveillance, de l’innovation et de la conception de nouvelles politiques au siège (Pilier 2) ;

La refonte totale du système de gestion de la performance (Pilier 3) ;

La simplification du déroulement du cycle de vie des projets et la création d’un centre de contrôle des décaissements compétent/ « salle de guerre » (Pilier 4).

Cette démarche peut est visualisée sur la Figure 10 :

Figure 10 : Visualisation de l’amélioration de la gestion du portefeuille et de la performance financière

Ce qui est moins clair, par contre, est la base sur laquelle a été bâti l’agencement des actions prévues. Il n’y a guère d’éléments probants qui montrent que les réformes et les actions subséquentes ont été passées au crible pour en déterminer les interdépendances, puis calibrées et synchronisées en conséquence, en vue d’optimiser les effets d’une réforme sur l’autre.

La preuve du contraire est visible : la décision de re-profiler et restructurer le département des ressources humaines (CHHR) au cours de la mise en œuvre du MDPS a réduit la capacité du département et amplifié les problèmes de mise en œuvre dans les Piliers 1 (décentralisation) et 2 (reconfiguration du siège), qui étaient lourdement tributaires du soutien de CHHR. En conséquence, les retombées que ces réformes étaient censées avoir sur d’autres réformes et sur la performance globale de la Banque n’ont été à la hauteur des attentes.

L'amélioration du modèle opérationnel...

•amélioration de l'organisation pour mieux servir les clients :

•optimisation de la présence sur le terrain

•amélioration de la performance

• rationalisation des processus

• renforcement de la stratégie de tarification

...débouche sur une plus grande efficience de la Banque

•augmentation des recettes de 20-30 % sur les budgets actuels

• croissance du Volume des prêts

•accélération des processus en vue d'accélérer le décaissement

•optimisation des coûts opérationnels permettant de retrouver un ratio coûts/revenu de 30 %

...avec à la clé, un plus grand impact sur le développement

de l'Afrique

•modèle opérationnel entièrement aligné sur les High 5

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Coût du MDPS

La proposition initiale du MDPS stipulait : « Les coûts afférents à la mise en œuvre du nouveau modèle seront étalés sur trois ans afin d’en réduire le fardeau sur les budgets annuels. Il est prévu d’entamer la mise en œuvre dès l’approbation de la structure par le Conseil et de la poursuivre jusqu’à la mi-2018 ». L’évaluation n’a pas trouvé de preuve de quelque projection, suivi et économie de coûts du MDPS que ce soit. Ni les rapports d’étape de la TMT, ni les rapports périodiques et annuels ne contiennent de telles données. En revanche, la mise à jour du Plan d’action de décentralisation de juin 2016 a effectivement fourni des projections de coûts (voir pp. 1617).19

19 Op. Cit., pp. 17-19

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Chapitre 4 : La mesure dans laquelle les réformes ont accru la capacité de la Banque à atteindre ses objectifs Pour déterminer dans quelle mesure les réformes ont accru la capacité de la Banque à atteindre ses objectifs, il importe de ne pas perdre de vue le fait que (i) les actions de réforme n’ont démarré qu’en 2016 ; de ce fait, la mise en œuvre est relativement immature, et il est donc difficile de tirer des conclusions fermes ; (ii) beaucoup d’autres enjeux, sans rapport avec le MDPS, entrent en ligne de compte et ont une incidence sur la capacité de la Banque à s’acquitter de sa mission, notamment le contexte extérieur, et (iii) dans la plupart des cas, l’attribution directe d’un changement majeur au seul MDPS ne peut pas, dans la plupart des cas, se concevoir sans tenir compte d’autres facteurs.

La capacité de la Banque à s’acquitter de sa mission n’est pas expressément définie dans la proposition initiale, mais elle peut être déduite des réformes proposées. La proposition initiale du MDPS stipule que le « côté efficacité » de la Banque, qui doit développer l’activité et amplifier l’impact sur le développement sur le terrain et rapprocher la Banque de ses clients est subordonné au « côté efficience », qui traite des processus et systèmes au siège. Pour s’acquitter de ces missions, diverses initiatives sont proposées, concurremment avec le MDPS.

Nous avons choisi de nous concentrer sur trois principaux éléments, autour desquels s’articulent différents aspects des réformes du MDPS et qui sont essentiels pour l’avenir de la Banque, à savoir : la gestion du savoir, la solidité financière et l’efficacité institutionnelle.

Gestion du savoir

L’avantage comparatif de la Banque réside, entre autres, dans sa capacité à agencer le capital et le savoir en un tout qui réponde aux besoins de ses PMR. En ce qui concerne la gestion des ressources intellectuelles, il s’agit d’une démarche qui comporte deux aspects : l’aspect « donner » et l’aspect « recevoir ». Ainsi, pour s’acquitter de sa mission, la Banque a besoin (i) de connaissances sur ses clients et (ii) de capacité à fournir des connaissances à ses clients.

Le premier aspect a été amélioré grâce au processus de décentralisation. Les réformes du MDPS au titre du Pilier 1 ont contribué à un renforcement accru des capacités régionales en transférant davantage de responsabilités attachées aux activités menées en faveur des clients plus près de la région. L’élargissement des bureaux régionaux de Nairobi et Pretoria, la création d’un bureau régional à Tunis, et le transfert prévu de Direction générale régionale pour l’Afrique centrale (RDGC) d’Abidjan à Yaoundé, conjugués à une présence plus nombreuse de personnels de la Banque dans les bureaux régionaux et dans certains bureaux pays, illustrent clairement la décentralisation accrue des moyens. Les réponses obtenues de responsables publics et d’autres institutions de développement dans les PMR soulignent ce fait, et font état d’une augmentation perçue de la capacité de la Banque à s’acquitter de sa mission depuis l’instauration du MDPS. Ces réponses donnent également à entendre que des améliorations sont nécessaires et bien que la décentralisation soit perçue comme une avancée, le degré d’avancement actuel est jugée insuffisante. Les exemples ci-dessus et la conclusion figurant dans le Volume 2 sur le Pilier 1, selon laquelle « les effets des réformes du Pilier 1, tels que prévus dans le MDPS, ne sont pas entièrement concrétisés », expliquent sans doute cette appréciation tempérée.

27

S’il est vrai que la Banque a aujourd’hui plus de ressources humaines sur le terrain, dotées de pouvoirs d’action plus importants qu’avant l’introduction du MDPS (comme en témoigne la MDP révisée), elle n’a pas exécuté toutes les activités prévues. Ainsi, il reste beaucoup à faire pour qu’elle ait l’intégralité des moyens humains qu’il lui faut pour s’acquitter de sa mission dans toutes les régions.

La Banque a réalisé un nombre croissant de produits du savoir, et l’alignement de la structure matricielle sur les High 5 a eu un impact positif. Les résultats de l’enquête et les entretiens montrent que les PMR apprécient le savoir et l’expertise de la Banque et ont perçu une amélioration depuis l’introduction du MDPS. De même, les réponses à l’enquête ont aussi montré que les PMR ont constaté des améliorations dans la contribution de la Banque au dialogue sur les politiques économiques depuis l’avènement du MDPS, ce qui confirme la logique qui sous-tendait sa conception, selon laquelle le fait d’être plus près des clients favoriserait une meilleure compréhension du contexte et accroîtrait la pertinence du soutien de la Banque. Les clients considèrent que la Banque est particulièrement forte en matière de contributions stratégiques et de connaissances en rapport avec les High 5, et qu’elle agit en cohérence avec les priorités des pays.

L’évaluation constate une corrélation manifestement positive entre une présence plus nombreuse et de plus longue date dans un PMR donné, d’une part, et, d’autre part, une plus grande appréciation dans ce PMR des contributions de la Banque au dialogue sur les politiques économiques et aux stratégies de développement. Cela donne à penser que la Banque va dans la bonne direction au fur et à mesure que sa présence dans un nombre croissant de PMR se concrétise, que ses rapports et sa coopération avec ces pays s’approfondissent et se resserrent, et que sa capacité d’anticipation et de réaction aux besoins contextuels s’accroît.

Deux principaux aspects de la gestion du savoir méritent une attention soutenue : (i) l’utilisation des consultants et (ii) la capacité de la Banque à attirer et retenir les talents. En ce qui concerne l’utilisation des consultants, il convient d’utiliser cette ressource d’une manière stratégique, en gardant à l’esprit les besoins de l’institution pour bâtir et actualiser sans cesse les connaissances essentielles pour soutenir ses clients. Une stratégie claire pour l’utilisation des consultants est suggérée en guise de recommandation au titre du Pilier 2 (voir Volume 2, Annexe 1, section sur le Pilier 2, pour le détail). Cette stratégie vise à faire en sorte que les déficits soient résorbés progressivement et que les consultants soient utilisés pour bâtir de nouvelles connaissances. La prévision de diminution du nombre de consultants en 2018 ne s’est pas matérialisée, et, en moyenne, pour chaque poste vacant, il y avait 2,5 consultants et STS. L’attraction et la fidélisation des talents constituent une composante essentielle du Pilier 3, et le constat à cet égard est que plusieurs volets importants restent en chantier, notamment l’intégration efficace des nouvelles recrues, la gestion des talents et la planification des carrières, le déploiement des académies du personnel, et les initiatives portant sur les récompenses et la reconnaissance (voir Volume 2, Annexe 1, section sur le Pilier 3). Si certains éléments de la conception et du travail théorique et certaines propositions sur les académies, la planification des carrières, l’apprentissage du personnel, ont été effectivement élaborés, ils demandent encore à être approuvés et traduits en actes. L’évaluation souligne que dans le contexte de l’AGC, la Banque s’est engagée à mettre pleinement en place l’Académie du personnel de la Banque en vue de bâtir les connaissances et les compétences qui nourriront et développeront la capacité de l’institution à réaliser les High 5.

Solidité financière

Une des principales raisons sur laquelle le MDPS s’appuie était d’augmenter le revenu net de la Banque et de faire un meilleur usage de ses ressources financières, afin d’éviter qu’elles ne soient immobilisées par un décaissement lent ou un portefeuille de projets qui ne produit pas de résultats en matière de développement pour ses clients.

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Une cible d’augmentation du revenu de la Banque a été fixée à 30 pourcent en sus du budget ; et la Banque a effectivement augmenté son revenu tous les ans, et ce, à des degrés divers. L’examen de l’évolution du revenu net de la Banque de 2015 à 2018 tel que présenté dans les documents annuels sur l’allocation du revenu net de la BAD20 montre qu’une contre-passation a été effectuée. D’un revenu négatif de 30,83 millions d’UC en 2015 à un revenu positif de 41,68 millions d’UC en 2018. Toutefois, cela a été nettement inférieur aux 176,43 millions d’UC réalisés en 2017. La chute depuis 2017 s’explique en grande partie, selon la Banque, par différents changements indépendants de sa volonté.

Aussi bien le revenu net que le revenu disponible pour allocation ont augmenté ; mais si la Banque a fait bonne figure en matière de revenu, elle a connu des problèmes pour ce qui est de la maîtrise et de l’endiguement des charges. En conséquence, son ratio coûts/revenu ne s’est pas amélioré autant que prévu.

Ce ratio, tel que présenté dans le document-cadre du budget 2019-21, s’est établi à 34,7 pourcent en 2016, la première année du MDPS, et a augmenté à 41,9 pourcent en 2017, et il était censé atteindre 37 pourcent en 2018. Pendant la période de mise en œuvre du MDPS, la Banque a réalisé des taux élevés d’approbations et de décaissements, et a le plus souvent atteint les niveaux ciblés. Cependant, il n’est pas possible d’attribuer cette performance aux initiatives du MDPS au niveau global.

Les approbations et les décaissements sont sensibles au contexte et tributaires de facteurs indépendants de la volonté de la Banque, notamment la capacité d’absorption et d’exécution des PMR. Néanmoins, l’accélération du rythme de décaissement, qui est un objectif clair du MDPS, mérite d’être reconnue. Cela malgré le fait que l’analyse au Pilier 5 (voir Volume 2, Annexe 1, section sur le Pilier 5) conclut qu’il n’est pas possible d’attribuer cette accélération au MDPS, quand bien même il y aurait contribué.

Alors que les efforts déployés dans le cadre du MDPS pour améliorer aussi bien le Volume que l’utilisation efficiente des ressources financières sont reconnus, le but ultime du travail de la Banque, qui est l’obtention de résultats en matière de développement dans les PMR, ne doit pas être perdu de vue. Une forte focalisation sur le décaissement était justifiée à l’époque de la conception du MDPS à cause de la situation financière de l’institution : Cela reste une priorité essentielle, car elle fait partie des conditions du maintien de son indispensable cote triple A.

Cependant, l’évaluation donne à penser qu’il est peut-être temps de revoir la situation et de viser un meilleur équilibre avec des paramètres de résultats en matière de développement, même s’il est reconnu que sans approbations ni décaissements, il ne peut y avoir de résultats en matière de développement. À cet égard, l’évaluation salue la place de choix que la Haute direction accorde actuellement à l’exécution et à la responsabilisation pour les résultats en matière de développement.

Efficacité institutionnelle

Les réformes du MDPS au titre des Piliers 1 et 2 ont été conçues pour renforcer la capacité de la Banque, accroître son efficience et consolider son efficacité ; celles relatives au Pilier 3 étaient destinées à sous-tendre des réformes institutionnelles plus larges à travers le changement de culture institutionnelle, et l’attraction et la fidélisation de talents ; celles relevant du Pilier 4 visaient à réduire les délais de traitement dans tous les principaux processus ; et

20 ADB/BD/2019/03/Rev.1 Allocation du revenu net de la BAD 2018, 27 mars 2019 ; Allocation du revenu net de la BAD 2015,

15 mars 2016.

29

Pilier 5 pour renforcer la position financière de la Banque, toutes ces démarches étaient censées faire accomplir à la Banque un saut qualitatif qui la rendrait mieux à même de tenir ses engagements sur les High 5.

Prises globalement et à la condition qu’elles soient bien mises en œuvre, les réformes devaient permettre à la Banque de s’acquitter de sa mission. De l’évaluation précédente, y compris le Chapitre 2, qui examine la gestion des réformes par la Banque, il ressort clairement que les réformes étaient nombreuses et ambitieuses, et nécessitaient une gestion minutieuse. Les attentes quant à ce qui pouvait être réalisé dans les délais impartis étaient néanmoins trop ambitieuses.

De tous les Piliers du MDPS, le domaine qui a enregistré l’amélioration la plus palpable est celui qui a polarisé des efforts soutenus pendant les deux dernières décennies, à savoir la décentralisation. Que la Banque ait accru son efficacité et sa capacité de réalisation du point de vue des pays – ou qu’elle soit en voie de le faire – cela est incontestable. Cependant, deux faits viennent tempérer cette assertion. D’une part, des actions prévues dans le cadre de la décentralisation sont encore loin d’être achevées, et il reste beaucoup à faire à cet égard. D’autre part, il n’est pas évident que les avancées en matière de décentralisation soient allées de pair avec un accroissement de l’efficacité au siège. Sur ce dernier chantier, les efforts ne sont pas aussi anciens ni aussi matures que dans le cas de la décentralisation, raison pour laquelle il faudrait tempérer les attentes. Mais les deux processus sont intimement liés, et si le siège ne soutient pas efficacement les bureaux régionaux et les bureaux pays, il risque d’y avoir perte de dynamique et d’investissements.

Pour maintenir l’élan, et engranger les retombées des réalisations déjà enregistrées, les réformes doivent être achevées si c’est possible, réévaluées si c’est nécessaire, et les processus, redynamisés. Les enseignements énoncés ci-dessous fournissent un nouvel éclairage à cet égard.

En ce qui concerne le changement prévu dans la culture institutionnelle, il s’agit d’une ambition de longue date, qui ne peut se réaliser dans le court laps de temps de mise en œuvre du MDPS. Cette ambition, qui consiste à enraciner la culture de la performance de la Banque à travers un certain nombre d’initiatives, n’est pas en adéquation avec la capacité et les moyens dont dispose la Banque pour mettre en œuvre l’éventail d’actions de réforme prévues au titre du Pilier 3, comme un ensemble cohérent d’incitations systémiques. Cet état de fait a affaibli la capacité de la Banque à changer suffisamment de comportements et de manière de travailler au niveau institutionnel.

De même, il ne semble guère établi que les réformes des processus opérationnels aient renforcé sensiblement la capacité de la Banque à s’acquitter de sa mission. En effet, ces réformes étaient d’une portée et d’une ampleur plus limitées que prévu à l’origine. Les priorités initialement retenues pour la première vague de réformes n’ont pas été mises en œuvre entièrement ou systématiquement, et des actions essentielles d’appui nécessaires pour réaliser les réformes, mise à jour de systèmes TI, formation du personnel, normalisation des modèles, production de nouveaux guides, etc., sont encore en chantier. D’autres processus, non prioritaires au départ, sont en attente d’action. En dépit de progrès limités accomplis à ce jour sur le Pilier 4, d’autres aspects du MDPS auraient besoin de raccourcissement de cycle pour les principaux processus opérationnels. De tous ces processus, ceux qui exercent le plus d’influence sont ceux qui datent d’avant le MDPS, mais qui sont en cohérence étroite avec les intentions qui portent celui-ci. C’est notamment le cas de la Directive présidentielle 02/2015 et, dans une moindre mesure, de la nouvelle politique de passation des marchés, qui ont, l’une et l’autre, été émises en 2015.

30

Chapitre 5 : Principales difficultés rencontrées pour la mise en œuvre des réformes pour chaque Pilier et les enseignements à tirer en vue d’accroître l’efficacité des réformes en matière de développement

Lorsque les réformes sont complexes et ambitieuses, les difficultés sont inévitables, et sont généralement proportionnelles au niveau d’ambition et de complexité de la réforme. Les difficultés posées par la réforme ont été cernées par Pilier dans le Volume 2. Au cas où elles étaient analogues d’un Pilier à un autre, on les regroupait et les traitait sous l’une ou l’autre des rubriques indiquées ci-dessous. Des exemples spécifiques ont été tirés des Piliers, au cas où ils étaient particulièrement pertinents à des fins d’illustration.

Les difficultés ont été regroupées en catégories : celles qui ont trait au processus de gestion du changement comme tel, et celles qui ont trait aux réformes, telles que la conception, les hypothèses et l’agencement, même si les deux catégories ne peuvent pas être entièrement dissociées.

Ambition des réformes

Une des principales difficultés posées pour les réformes a simplement été le niveau d’ambition. En tant qu’évaluateurs, nous portons une appréciation sur l’efficience de l’exécution par rapport aux intentions et aux prévisions ; nous examinons également des aspects relatifs à la faisabilité et cherchons à déterminer le degré de réalisme des attentes quant aux réalisations escomptées des réformes, compte tenu de l’échéancier prévu. Dans le cas du MDPS, les aspirations étaient excessivement fortes. Vu les réformes multiples et étroitement liées, et à mettre en œuvre simultanément ; la barre avait été placée trop haut.

L’évaluation portant sur les niveaux d’ambition par rapport à la faisabilité de la tâche (étant donné le contexte, la capacité d’absorption et les contraintes de ressources) a fait ressortir des retards dans la mise en œuvre des réformes dans tous les Piliers. Cela implique un changement graduel de statut du MDPS, qui, initialement présenté et perçu comme un projet limité dans le temps, avec démarrage en 2016 et achèvement en décembre 2018, s’est mué en un processus, une cible mouvante.

Le fait d’avoir placé la transformation organisationnelle à l’échelle visée par la Banque, et dans les délais proposés, a indubitablement suscité des attentes qui n’ont par la suite pas été satisfaites, et qui, selon toute vraisemblance, ne pouvaient pas l’être, compte tenu des réalités.

Les meilleures réalisations ont été enregistrées là où des réformes préalables avaient préparé le terrain. Les analyses initiales sous-tendant le MDPS dépeignent clairement une institution ayant besoin de changement, mais dont les moyens pour y parvenir sont probablement limités. De fait, les moyens des départements se sont fortement érodés à tous les niveaux, comme l’ont abondamment souligné les principaux participants aux entretiens à travers l’institution. Cependant, certaines réformes ont cependant bénéficié d’initiatives apparentées en cours, ce qui a amplifié l’effet positif, par exemple dans les Piliers 1 et 4.

La mise en œuvre de réformes aussi ambitieuses nécessitait également des mécanismes institutionnels fermes. Cependant, les éléments probants présentés plus tôt (voir Chapitre 2)

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montrent que la TMT, qui supervise la mise en œuvre du MDPS, et pour les raisons expliquées plus haut (recrutement récent, insuffisance de temps, etc.), n’a pas fonctionné comme une locomotive dynamique des réformes.

Quatre enseignements peuvent être tirés :

autant il existe des éléments probants indiquant de manière irréfutable que la fixation de cibles ambitieuses/éloignées peut mettre à mal le système, autant il faut donner de l’inspiration, contribuer à stimuler l’innovation, et accentuer l’urgence du changement organisationnel ; de même, les objectifs doivent être atteignables ;

les attentes doivent faire l’objet d’une communication et d’une gestion soigneuses et suivies, en tenant compte de l’impact sur la vie professionnelle du personnel au quotidien, afin de maintenir la dynamique, la motivation pour le changement, et préserver l’adhésion ;

là où des initiatives apparentées antérieures et/ou en cours ont créé des conditions propices à la mise en œuvre, il existe une plus forte dynamique de réforme et de meilleures chances de succès ;

une structure institutionnelle solide est nécessaire pour maintenir la dynamique tout au long de la période de réforme.

Analyse préalable et clarté des hypothèses

Alors que l’analyse préalable menée au stade de la conceptualisation et de la conception des réformes était claire, les hypothèses sous-tendant chaque action de réforme l’étaient moins, ou étaient moins clairement articulées. C’est le cas notamment du nombre d’agents qui étaient censés être mutés au cours d’une période donnée. Cette démarche reposait clairement sur l’hypothèse que CHHR disposait de moyens d’action permanents et que le personnel concerné était disposé à être muté vers un lieu et à un moment donnés ; ces hypothèses se sont révélées trop optimistes. Parmi d’autres exemples, figure notamment l’idée que la Banque pouvait être transformée en une organisation matricielle à part entière fonctionnant bien, dans un court laps de temps de 30 mois. Là encore, la démarche nécessitait une combinaison d’éléments, notamment la reconfiguration de la structure organisationnelle, la clarification des changements à apporter aux mandats, rôles et responsabilités des départements, et l’adhésion générale à ces changements ; des compétences avérées en matière de commandement, la volonté à l’échelle de l’institution d’œuvrer collectivement à la réalisation de cibles et d’objectifs à court terme partagés et primordiaux, et des processus appropriés et efficaces (institutionnels et opérationnels).

L’enseignement ici est qu’il est important de réfléchir à fond sur les trajectoires explicites et implicites qui mènent au changement et sur les hypothèses sous-jacentes. Cela implique de cerner et d’atténuer les risques ainsi que de dialoguer avec les membres du personnel concernés dans cette analyse afin de s’assurer de leur état d’esprit et d’avoir une compréhension complète des réalités et de l’impact de la démarche sur eux.

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Cohérence et agencement des réformes

La Banque a fait preuve de cohérence en menant les réformes comme un ensemble et simultanément, afin de faire accomplir un saut qualitatif à l’organisation tout entière. Si cette intention mérite d’être reconnue, on constate aussi que les conséquences des différences de rythme de progression des réformes n’ont pas été entièrement gérées durant l’exécution.

En outre, la cohérence dans la mise en œuvre a été moins évidente au sein des Piliers, en particulier dans le Pilier 2, où certains changements initiaux concomitants à la conception du MDPS ont par la suite été remis en cause. Cette remise en cause a créé de la confusion, compromis la nécessaire rationalisation des fonctions, rôles et responsabilités, et ralenti les réformes liées à la décentralisation, notamment le transfert de membres du personnel dans les bureaux régionaux et les bureaux pays.

La connexité et la corrélation des réformes au sein des Piliers accentuent la complexité de l’agencement, de la mobilisation, de la mise en œuvre et du suivi jusqu’à l’achèvement. En outre, au fur et à mesure que les initiatives de réforme prennent corps, des difficultés ou des interactions nouvelles et imprévues deviennent plus évidentes, qui doivent être gérées et atténuées. À titre d’exemple, le Pilier 3 comporte plusieurs initiatives intimement liées qu’il faut achever pour créer le changement systémique nécessaire pour enraciner la culture de la performance : les KPI à l’échelle de l’institution et des complexes doivent être intégrés aux contrats de performance, qui doivent être répercutés en cascade jusqu’aux KPI individuels, lesquels doivent faire l’objet d’un suivi au travers d’un système efficace de gestion de la performance, et déboucher sur la reconnaissance et la récompense. Ce processus n’a pas été géré de manière à obtenir l’effet escompté.

Le principal enseignement ici est que l’application d’une logique de conception claire ou de théories du changement au niveau des initiatives aurait permis à la Banque de cerner ces dépendances et d’atténuer les difficultés et les conséquences des problèmes liés à l’agencement et aux retards. Ceci aurait permis une réévaluation et un ajustement périodiques pour maintenir la focalisation sur l’objectif général de l’institution.

Paramètres de suivi et établissement de rapports

Les réformes étaient tirées par un ensemble d’objectifs ambitieux et excessifs, représentant un idéal dans certains cas, plutôt que tirés d’une analyse fouillée des retombées éventuelles des réformes prises individuellement. Le suivi des progrès accomplis par rapport à ces objectifs, déjà difficile, était encore compliqué par le problème des paramètres. L’évaluation n’a trouvé aucun élément probant d’un ensemble complet de paramètres permettant de suivre entièrement la mise en œuvre et le déclenchement de mesures correctives dans tous les Piliers. L’absence de paramètres clairs et complets de ce type et d’informations économiques pourrait avoir amené la Direction à porter des jugements et prendre des décisions non éclairées par des informations suffisantes, ou fondées sur des informations recueillies çà et là, sans grande rigueur.

Cette situation a, dans une certaine mesure, également rendu plus difficile le travail de surveillance du Conseil. Les rapports d’étape de la TMT ne rendaient pas systématiquement compte des progrès accomplis par rapport à des trajectoires d’évolution, ou à des réalisations et des cibles claires dans chaque Pilier ; ils étaient plutôt présentés dans des formats différents et portaient sur différents éléments de l’ensemble de réformes.

Force est également de reconnaître que la Banque utilise des résultats et des cibles sur lesquels elle n’a pas entièrement prise. Le DAPEC, par exemple, a reconnu que certains

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retards sont également imputables aux clients, ce qui laisse entrevoir des limites de celle-ci sur le plan des connaissances et des moyens. Les cibles de décaissement dépendent de l’exécution, laquelle est tributaire autant de l’action de l’organe d’exécution que de celle de la Banque.

Les enseignements à tirer ici sont de deux ordres :

dans les réformes à venir, des paramètres rigoureux, portant en particulier sur les aspects sur lesquels la Banque a une prise et une influence, devraient être définis à un stade précoce ; et

afin de faciliter l’exercice de la fonction de surveillance par le Conseil, la présentation de rapports devrait être périodique, systématique et axée sur les réalisations essentielles.

Gérer par les KPI

Les cadres supérieurs des organisations – et les gestionnaires du changement – disposent de nombreux instruments dans leur boîte à outils. Parmi ces instruments figurent les KPI, qui sont utilisés dans le double but de suivre les performances par rapport à un état ou une réalisation recherchée, d’une part, et, d’autre part, d’influencer les comportements, selon l’adage d’après lequel « ce qui se mesure se réalise ».

La Banque fonctionne avec les KPI depuis de nombreuses années et rend annuellement compte sur des objectifs institutionnels et les KPI à travers la Revue annuelle sur l’efficacité du développement (ADER). Les KPI font également l’objet de rapport dans le document du programme de travail et du budget biannuel, qui, dans son annexe, contient tous les KPI institutionnels, complexe par complexe, ainsi que les évolutions et les cibles annuelles antérieures. Les progrès de l’automatisation et les améliorations apportées à la structure TI ont renforcé l’utilisation des KPI à la Banque, insufflé le sens de l’urgence dans l’exécution, ensemble avec le renforcement de la transparence et la responsabilisation.

La Banque a adopté le concept de KPI commun en vue d’encourager la coopération et la collaboration.

Le dispositif institutionnel des KPI fournit une série d’indicateurs de haut niveau qui peuvent être suivis à partir de la haute direction ; les KPI communs font ressortir des indications probantes d’une rupture avec une pratique connue sous le nom de travail en vase clos, et encourageantes quant aux aspects d’appropriation collective et de travail en commun. Des éléments d’appréciation tirés de sources de données primaires permettent de penser que, à un niveau supérieur, l’adhésion à des objectifs davantage axés sur le travail d’équipe commençait à influer positivement sur la manière de travailler à la Banque. Ces KPI communs constituent l’épine dorsale des contrats de performance des cadres supérieurs signés par les vice-présidents (voir Volume 2, Pilier 4 pour de plus amples précisions). Note est prise de l’affinement plus poussé de cette approche en vue de la mise en œuvre en 2019 par la répercussion en cascade des cibles de performance jusqu’aux chefs de projet.

Le changement qui en résulte est donc difficile à discerner, étant donné que les éléments d’appréciation sont contrastés quant à l’apport concret de ce dispositif à l’efficacité de la Banque. Les problèmes qui ressortent des données primaires s’apparentent à un large éventail d’aspects, et vont de l’« alignement forcé mais peu réaliste » à « nos objectifs de rendement dans le cadre du MDPS ne diffèrent pas de ce qu’ils étaient avant ».

L’enseignement qui se dégage ici est qu’il faudrait s’appuyer sur la solide plateforme dont s’est déjà dotée la Banque pour suivre les KPI et en rendre compte ; et ne pas perdre de vue l’aspect

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comportemental des KPI, qui peuvent être à la fois persuasifs et dissuasifs pour promouvoir un comportement ou un changement de comportement donné.

Gestion des attentes et dialogue avec le personnel

La communication sur le changement escompté de la réforme du MDPS a été ardue. Le haut niveau de dialogue et de communication du début n’a pas fait long feu, et l’afflux de nouvelles recrues est venu compliquer le problème posé par la connaissance superficielle du personnel quant à l’intention, l’orientation et l’importance du MDPS.

Le flou qui entourait plusieurs initiatives (ex. dispositif pilote-co-pilote, contrats de performance) a fait que le personnel, en particulier les nouvelles recrues, n’avait parfois pas de vision claire sur le processus, les rôles et les responsabilités. Vu le nombre élevé de nouvelles recrues, l’intégration et l’orientation étaient essentielles dans un souci d’efficacité. Cependant, celles-ci ont été jugées insuffisantes, au cours des entretiens avec les intéressés. Ces derniers ont fait état de problèmes qui découlaient de la confusion interne de la structure organisationnel, pendant que la réforme structurelle suivait son cours et que prévalaient au sein du personnel une grande incertitude et un manque de clarté. Les nouvelles recrues avaient été « jetées dans la mêlée sans comprendre suffisamment ce qui était attendu d’elles. » De même, les membres du personnel anciens affectés à de nouveaux rôles ont déclaré qu’ils étaient censés « tourner à plein régime », sans formation ni soutien suffisants.

L’enseignement consistant à « communiquer, toujours communiquer et encore communiquer » sur le changement ne devrait pas être perdu de vue. Il est nécessaire d’entretenir une communication continue et soutenue à tous les niveaux de l’organisation, en utilisant différents mécanismes de dialogue, avec des canaux de retours d’information pour favoriser la participation du personnel, en particulier par les temps de réformes internes majeures. Une communication permanente devrait aussi être favorisée à l’interne, en y affectant des ressources et une expertise adéquates.

Apprendre du passé

La Banque connaît bien nombre des difficultés auxquelles elle est déjà confrontée. Plusieurs d’entre elles ont été identifiées comme nécessitant une solution depuis longtemps. Les constats d’un examen interne révèlent, par exemple, que la Banque a fait des progrès minimes par rapport aux quatre Piliers stratégiques de sa Stratégie de gestion des personnes (2012-17), surtout en raison de sa culture, considérée comme « le principal obstacle à la réalisation et la durabilité des objectifs de la Stratégie de gestion des personnes ». Des études plus anciennes, telles que le rapport de Mercer Consultancy sur la revue de la mise en œuvre du Cadre stratégique et Plan d’action pour la gestion des ressources humaines 2007-1221, a

constaté qu’il y avait « un manque de culture institutionnelle », auquel s’ajoutait un héritage culturel institutionnel caractérisé par « une organisation très centralisée et bureaucratique, qui sécrète une culture d’aversion au risque dans laquelle la prise de décision est hiérarchisée et lente ». Plus récemment, dans l’évaluation de la gestion du budget administratif de la Banque (2015) 22, IDEV a fait ressortir la nécessité d’enraciner « une culture de gestion axée sur la performance pour éclairer la prise de décision ». L’Enquête auprès du personnel23 fait ressortir

21 ADB/BD/WP/2012/16/Add.1, 20 April 2012

22 Gestion du budget administrative de la Banque de développement : Rapport d’évaluation indépendante, 2015

23 Présentation des résultats de l’Enquête auprès du personnel 2015, ADF/BD/IF/2015/130, 15 septembre 2015

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des problèmes analogues liés à « … la culture organisationnelle, à la planification des carrières et à la tolérance de l’insuffisance de rendement ».

Les constats d’évaluations récentes de la Banque portant sur la qualité des programmes relèvent aussi une faiblesse dans l’application des enseignements tirés, dont témoigne la persistance apparente de problèmes, en dépit d’efforts pour les résoudre. La réponse de la Direction à l’évaluation de la qualité à l’entrée des opérations de la Banque24 stipule que la Direction : « reconnaît que la transformation de la culture axée sur les approbations en une culture porteuse d’incitations et axée sur les résultats et l’efficacité en matière de développement est un processus inachevé. Néanmoins, il est vital de veiller à ce que tous les projets privilégient la qualité des réalisations et des résultats plutôt que les Volumes de prêts. Afin de renforcer ce message, la Direction adoptera des KPI supplémentaires qui insisteront sur la qualité et les résultats et intégreront la qualité dans les critères d’évaluation de la performance du personnel et des cadres de direction. »

La Banque doit mieux exploiter ses outils pour encourager l’apprentissage, y compris les évaluations, et veiller à ce que les boucles de rétroaction soient efficaces et utilisées, et que les implications et le suivi soient traités comme il se doit.

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Chapitre 6 : Conséquences et les effets inattendus Pour un train de réformes aussi ambitieuses et exhaustives que le MDPS, on doit forcément s’attendre à des effets et des conséquences imprévus. Cela est d’autant plus que les hypothèses et les chaînes de causalité entre les activités et les résultats escomptés n’ont pas été explicitées. C’est singulièrement le cas dans le domaine du changement de comportement. Il est difficile, dans une initiative comme le MDPS, de savoir exactement celui des changements comportementaux qui marchera ou qui ne marchera pas.

Les conséquences inattendues peuvent être envisagées à trois niveaux : pour le personnel, pour les clients et pour les opérations de la Banque.

Pour les clients

De nouvelles initiatives qui n’ont pas encore fait leurs preuves comportent le risque de susciter des comportements néfastes ; par exemple, l’insistance excessive sur le respect des délais de la Banque comporte le risque d’amener les clients (du secteur public) à payer à l’avance pour des travaux qui n’ont pas encore été réalisés. Ceci afin d’éviter l’annulation de leur projet, au motif que celui-ci n’a pas fait l’objet de décaissement au cours des 180 derniers jours, ce qui a été érigé en condition par la Directive présidentielle 02/2015. Il est impossible de connaître le degré de fréquence de ce comportement ou des pratiques du même ordre, mais les constatations faites incitent à la nécessité de prendre sérieusement en compte les incitations comportementales auxquelles les clients sont confrontés, afin d’éviter ce genre d’effets indésirables.

Pour les opérations

L’inquiétude liée à l’effet de l’accélération des délais d’instruction des dossiers sur la qualité des projets est revenue à maintes reprises dans les entretiens avec le personnel opérationnel, et a également été exprimée par certains clients. Que cette inquiétude soit justifiée ou non, on ne pourra pas le savoir tant qu’on n’aura pas évalué les projets qui ont été conceptualisés et approuvés durant la période 2016-18. Cependant, la Banque a un certain nombre de paramètres relatifs à la qualité de son portefeuille intégrés aux KPI institutionnels. Or, les résultats rapportés pour ces paramètres depuis 2016 ne font ressortir clairement aucune tendance constante à la détérioration de la qualité, consécutive à l’instauration du MDPS. Par contre, ils indiquent tous une certaine augmentation du nombre de projets à problèmes pendant cette période, même si la plupart des paramètres clôturent 2018 à pratiquement le même niveau qu’en 2014-15.

Une autre inquiétude exprimée à plusieurs reprises est que la précipitation dans la préparation des projets risquait simplement de reporter des tâches/problèmes qui provoqueront des retards au stade de l’exécution. L’analyse des données effectuée par l’équipe d’évaluation donne à penser que ce risque est sans doute réel : une plus grande part de projets qui atteignent le stade de l’approbation plus rapidement semble effectivement corrélée à une plus petite part de projets atteignant le premier décaissement l’année suivante. L’inverse aussi est vrai, ce qui donne à penser qu’il s’agit là d’un domaine où la Banque doit redoubler d’attention.

Pour le personnel

Si l’ambition sous-tendant l’harmonisation des principaux KPI entre les complexes et la fixation de KPI communs est reconnue, et se elle a été validée dans les entretiens avec les principaux répondants, elle ne bénéficie pas pour autant d’une adhésion unanime, sa perception étant

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plus contrastée aux trois niveaux de la Banque. Les critiques relatives à la qualité qui se dégagent des entretiens avec les principaux répondants comprennent notamment l’appréhension que cette initiative ne débouche sur un nombre excessif de KPI concurrents, ce qui accentuerait la compétition interne entre complexes (pour l’accès aux ressources, la « reconnaissance », la survie organisationnelle). Ces critiques font également état d’une nécessité grandissante de consolider le nombre de KPI afin d’éviter de compliquer la structure hiérarchique.

Pour le personnel, la principale conséquence néfaste est de l’ordre d’une certaine lassitude des réformes. Cette lassitude est ressentie avec plus d’acuité par le personnel opérationnel, qui subit les contrecoups du changement et sur les épaules duquel repose son succès. Elle est également ressentie en rapport avec la double hiérarchie et les KPI communs, dont le personnel a le sentiment qu’ils ne facilitent pas la planification du travail, les discussions sur les performances et la revue de ces dernières.

Chapitre 7 : Conclusions et recommandations

Conclusions

Cette section finale vise à synthétiser les constats faits sur les questions soumises à l’évaluation, sous la forme de conclusions générales sur la mise en œuvre du MDPS.

Le MDPS était sous-tendu par un ensemble de constats essentiels :

1. La rentabilité de la Banque avait fortement baissé. Les décaissements sur les opérations n’étaient pas à la hauteur des approbations, ce qui laissait entrevoir l’existence de financements immobilisés, qui ne généraient donc pas de revenu.

2. Les ressources de la Banque étaient trop concentrées au siège, et les bureaux de terrain ne disposaient ni de ressources ni de pouvoirs nécessaires pour piloter efficacement le développement des opérations et la prestation de services.

3. La structure organisationnelle d’alors n’était pas en cohérence avec la Stratégie décennale (SD) et, en particulier, avec les High 5, ce qui influait défavorablement sur la capacité de la Banque à mettre efficacement en œuvre sa stratégie, et ce faisant, favoriser la croissance de son activité et ses impacts sur le développement des pays.

En réaction à cet état de fait, la Direction de la Banque a défini trois principes clés appelés à guider les changements organisationnels nécessaires pour remédier à ces problèmes :

1. Aligner la structure organisationnelle sur les objectifs stratégiques (SD, High 5).

2. Rapprocher la Banque des clients afin d’agir avec plus d’efficience et d’efficacité dans les régions et les PMR.

3. Accroître l’efficacité organisationnelle grâce à une prise de décision plus rapide, une transparence accrue et une culture de la performance plus affirmée.

Les problèmes qui se posaient étaient graves, profonds, et appelaient des solutions, qui passaient par des réformes ambitieuses et profondes.

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Avec le recul, et avant de se tourner vers l’avenir, on constate que la Banque avait des atouts sur lesquelles elle pouvait bâtir sa réforme : une expérience tirée de réformes antérieures, une structure solide au niveau régional et à celui des pays, et l’appui de ses actionnaires, régionaux comme non régionaux. Le Conseil d’administration était pleinement engagé dans le dialogue engagé pour tracer la voie de la réforme ; une dynamique du changement avait été créée et des efforts soutenus étaient faits pour susciter l’adhésion du personnel à tous les niveaux. Cette dynamique s’est toutefois progressivement érodée, à mesure que le personnel se trouvait confronté, non seulement à ses obligations normales au quotidien, mais aussi à la double nécessité de comprendre et de gérer les nombreux changements qui étaient amorcés à travers maints domaines du travail de la Banque, et ce, dans un court délai.

Si des éléments de la transformation se sont effectivement concrétisés, cela n’a été ni au rythme ni avec la profondeur initialement escomptés ; ils n’ont en conséquence pas atteint un état général qui les apparenterait à une transformation organisationnelle. Cependant, l’évaluation constate aussi que si les réformes avaient été bien cernées et qu’il existe un lien logique entre chaque Pilier et les objectifs du MDPS, l’ambition de la transformation proposée n’était pas réaliste ni réalisable, compte tenu du contexte, de l’histoire de la Banque, de ses moyens et de sa capacité à gérer un changement profond, tout en s’acquittant de sa mission essentielle.

L’évaluation et l’analyse détaillées présentées dans ce rapport montrent l’évolution et l’état des éléments du MDPS examinés dans ce travail. Toutefois, il convient de garder à l’esprit qu’il s’agit d’une analyse partielle : nous avons examiné 18 domaines de réforme et 43 éléments de réforme, alors bien que les réformes portent sur un nombre de domaines et d’éléments plus élevé. Parmi nos recommandations, nous suggérons à la Banque d’étudier la possibilité de réaliser une évaluation complète de sa trajectoire de transformation, lorsque les réformes auront atteint une maturité suffisante et une fois que leurs effets et impacts pourront être mesurés.

Globalement, en examinant les trois principes de base indiqués plus haut qui ont guidé le changement organisationnel, on constate un certain changement à tous égards. Néanmoins, cela n’est toutefois pas de l’ampleur prévue ou visée, et la présente évaluation indique plusieurs des domaines où l’efficience dans la mise en œuvre et l’efficacité auraient pu être améliorées, si la Banque avait appliqué de meilleurs principes de gestion du changement.

Dans la plupart des Piliers, l’absence d’un plan de mise en œuvre détaillé et limité dans le temps, assorti de jalons clairs et cohérents et d’un système de présentation de rapports périodiques, a entravé le suivi et le changement de cap de la part de la Banque. L’évaluation constate également une autre caractéristique commune aux réformes : des retards pour nombre d’entre elles ou une mise en œuvre plus lente que prévu. Cet état de choses ne pouvait que compliquer la synchronisation et l’agencement ponctuels des actions, et a entraîné une perte d’efficience dans la mise en œuvre. Le résumé de l’exécution des réformes examiné par l’évaluation montre que 10 d’entre elles sont entièrement achevées ou sur le point de l’être, 13 sont en cours et 20 nécessitent une attention immédiate pour leur lancement ou leur accélération.

La Banque a atteint son objectif de se rapprocher de ses clients. Bien que cette démarche reste en cours, elle est appréciée par les PMR, les partenaires et certains membres du personnel. Globalement, les réformes passent pour avoir contribué à une plus forte concentration sur les High 5 et à l’amélioration de l’apport de la Banque au dialogue sur les politiques économiques. Cela confirme la logique qui sous-tend les réformes, à savoir que le fait d’être plus près des clients favoriserait une meilleure compréhension du contexte et accroîtrait la pertinence du soutien de la Banque.

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La Banque est également mieux à même de jouer son rôle d’institution du savoir. Elle a sensiblement accru ses effectifs, réduit les taux de vacance de postes et renforcé sa base de connaissances. Néanmoins, il reste amplement de place pour des améliorations. Il lui faut porter une attention soutenue sur l’équilibre des effectifs et des responsabilités entre le siège et les bureaux et plateformes extérieurs, et sur certains aspects nouveaux, tels que l’utilisation judicieuse des consultants et l’intégration rapide et efficace des nouvelles recrues. Le siège de la Banque a grandi, et la manière dont l’organisation matricielle actuelle fonctionne n’offre pas le cadre nécessaire pour une institution véritablement en quête de performance.

La Banque a réalisé son ambition d’augmenter son revenu net et a accéléré le décaissement, qui était un des buts fondamentaux du MDPS. Elle a, pendant la période de mise en œuvre de celui-ci, réalisé des niveaux accrus d’approbations et de décaissements, atteignant le plus souvent les cibles fixées. Cependant, il n’est pas possible d’attribuer ces niveaux améliorés de revenu, de volume de prêt ou de décaissement aux actions du MDPS au niveau global, car de nombreux autres facteurs, en particulier la demande et les capacités des pays, influent sur cette performance.

La Banque est plus grande qu’elle n’était en 2015, aussi bien en termes d’effectifs, de structure organisationnelle que de solidité financière. Pour en faire une institution plus efficace, il faudra du temps et des efforts soutenus. Le train de réformes, tel qu’initialement conçu, peut renforcer davantage son efficacité, mais pour ce faire, il faudra mettre entièrement en œuvre les réformes prévues et, surtout, mieux gérer ces réformes. L’équipe de l’évaluation est d’avis qu’en poursuivant la mise en œuvre des réformes et exécutant d’éventuelles initiatives nouvelles, il faudra éviter les écueils qui ont, dans une certaine mesure, entravé l’application du MDPS et hypothéqué les effets des réformes.

Recommandations stratégiques

Une évaluation d’une portée aussi large que la présente, couvrant autant d’initiatives de réformes, conduit nécessairement à un grand nombre de recommandations. Celles-ci sont à la fois à un niveau stratégique qu’à un niveau technique. Au niveau stratégique, nous ne proposons que quelques recommandations exploitables, principalement liées à la gestion des changements futurs. Au niveau des piliers individuels, nous proposons un certain nombre de recommandations plus techniques et des domaines d’attention. Ceux-ci sont reproduits ci-dessous :

1. Afin de favoriser une mise en œuvre réussie des réformes restantes ou en cours, nous recommandons de porter une attention prioritaire sur la manière dont le changement est géré, par la mise en place d’une structure gestion du changement, en ayant à l’esprit les enseignements tirés de l’expérience de la TMT et du DAPEC, et du présent rapport.

2. Nous recommandons à la Banque de mettre en place, pour les réformes restantes ou pour d’éventuelles réformes nouvelles, un plan clair de mise en œuvre et une matrice de résultats, assorti d’un dispositif transparent pour la présentation de rapports périodiques en vue de faciliter la surveillance exercée tant par la Direction de la Banque que par le Conseil. Un tel dispositif s’inscrirait en droite ligne de la place de choix que la Direction accorde à la responsabilisation. Ce plan devrait tenir compte des hypothèses sous-jacentes et des liens entres les réformes.

3. Les retards dans la mise en œuvre des réformes sont importants, à cause, en partie, d’échéanciers excessivement optimistes. Par conséquent, nous proposons de réviser les calendriers clairs actuels, s’il en existe, et, dans le cas contraire, d’en établir, en tenant dûment compte de la faisabilité.

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4. Les KPI sont un outil de gestion essentiel. Ils devraient être évalués sous l’angle de leurs conséquences comportementales, en particulier les KPI communs. Les KPI peuvent être à la fois persuasifs et dissuasifs ; une analyse appropriée doit donc être menée pour déterminer s’ils produisent l’effet recherché.

Au cours de notre travail, nous avons relevé un certain nombre de faiblesses en matière de données, et des domaines où une meilleure connaissance de l’évaluation serait bénéfique à la Banque. Nous avons mentionné ces faiblesses et domaines sous chaque Pilier. En outre, nous proposons le travail d’évaluation suivant :

1. Le calendrier et la portée de l’évaluation doivent être gardés à l’esprit. Les réformes ne sont pas encore suffisamment matures pour en évaluer l’impact, et même leur effet est encore limité, vu le nombre de réformes en cours ou amorcées récemment. L’effet du MDPS sur les clients ne sera pas mesurable à court terme ; cependant, un modèle d’évaluation devrait être mis au point maintenant, afin que les données de référence puissent être mises en place, en attendant que des données suffisantes soient réunies en vue d’une évaluation complète le moment venu.

2. La question de l’utilisation des consultants vue sous l’angle de son incidence sur la gestion du savoir mérite un travail d’évaluation. La Banque utilise un très grand nombre de consultants à des fins diverses. Une évaluation s’impose pour déterminer dans quelle mesure ces consultants génèrent de nouvelles connaissances, ou ne font que suppléer à la vacance de postes, avant de s’en aller, ce qui serait une perte d’expérience et de savoir.

3. L’inquiétude du personnel quant à une éventuelle baisse de la qualité des projets consécutive à l’accélération des approbations mérite l’attention. Une évaluation devrait être planifiée pour évaluer ce risque, lorsqu’un nombre suffisamment grand de projets en cours du MDPS sera atteint.

4. Étant donné l’importance de la passation des marchés dans les opérations de la Banque et le constat faisant état d’une réduction progressive des délais de passation des marchés pour l’acquisition des biens et travaux pendant la période du MDPS, il faudrait mener une évaluation plus approfondie pour mieux appréhender la causalité de cette évolution. La tendance semble s’être amorcée avant le MDPS, mais l’augmentation de la valeur des marchés passés à l’aide des systèmes nationaux en 2017 semble effectivement associée à des processus d’acquisitions plus rapides en 2018. Il se pourrait que cette évolution soit portée par une amélioration durable, mais une analyse approfondie s’impose pour en déterminer la causalité.

Recommandations techniques et domaines d’attention


1. En accord avec les principes qui sous-tendent la stratégie de décentralisation de la Banque, réaffirmer les actuels et futurs fonctions, et les rôles et responsabilités du siège, des bureaux régionaux et des bureaux pays.

2. Par la suite, fixer des objectifs et des cibles réalistes en matière de décentralisation, en tenant compte des interdépendances avec d’autres réformes dans d’autres Piliers du MDPS, et synchroniser tous les paramètres d’exécution en conséquence.

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3. Cela fait, réexaminer les déséquilibres actuels, le cas échéant, entre le siège, les bureaux régionaux et les bureaux pays, entre le personnel opérationnel et le personnel non opérationnel, et aussi entre le personnel titulaire et les consultants et les STS. Ensuite, mettre au point un plan d’action réaliste pour y remédier.

4. Déterminer et adopter des définitions claires des catégories de personnel (par exemple, opérationnel et non opérationnel) et appliquer systématiquement ces catégories pour suivre et rendre compte des progrès par rapport aux objectifs de la décentralisation et, au besoin, procéder à des ajustements.

5. En agissant de toute urgence, rationaliser les critères de dimensionnement par rapport à leur validité, rationalité et applicabilité sous l’éclairage des réalités actuelles de la Banque, et appliquer systématiquement ces critères pour déceler des excédents, des déficits et des besoins de personnel.

6. Mener un effort plus ciblé pour mieux diffuser des produits du savoir de la Banque auprès des partenaires et des clients. Les mesures prises récemment en vue de la communication de ces produits dans d’autres langues que l’anglais et le français sont un pas dans la bonne direction ; la définition d’une stratégie de communication externe globale, axée sur la production et la diffusion à temps de produits du savoir pertinents se justifie.

7. Mettre en œuvre les mesures en souffrance qui sont déjà pleinement alignées sur les principes fondamentaux du MDPS, telles que le dimensionnement.


1. Asseoir une compréhension claire et complète de la structure d’une organisation matricielle, des corrélations qu’elle suppose et de ses implications en pratique. En particulier, la Banque devrait analyser les problèmes rencontrés jusque-là avec les caractéristiques typiques d’une organisation matricielle, notamment la double hiérarchie, les KPI communs et les processus de coordination. Cela fait, elle devrait établir un plan d’action réaliste pour résoudre ces problèmes, et en suivre de près l’exécution. Dans cette optique, elle devrait avoir conscience des complexités inhérentes, reconnaître l’ampleur des changements voulus (en termes de processus, d’incitations, de compétences et d’encadrement), et mener un dialogue approfondi avec le personnel en vue de l’amener à adhérer à ces changements et à se les approprier.

2. Préciser le principe dit « Une seule Banque » et en donner une traduction opérationnelle, y compris ses incidences sur la manière dont la Banque fonctionne actuellement.

3. Réévaluer la taille et la composition actuelles des complexes du siège par rapport à leurs fonctions, rôles et responsabilités visés (tels que prévues dans le MDPS), et procéder à des ajustements en conséquence.

4. Réexaminer les déséquilibres actuels, le cas échéant, entre le siège, les bureaux régionaux et les bureaux pays, entre le personnel opérationnel et le personnel non opérationnel, et aussi entre le personnel titulaire et les consultants et les STS. Ensuite, mettre au point un plan d’action concret et réaliste pour y remédier à ces disparités.

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5. En se fondant sur les résultats des recommandations 3 et 4, réévaluer les vacances de poste actuelles d’un point de vue institutionnel, et, au besoin, établir de nouvelles priorités.

6. Évaluer les coûts encourus à ce jour suite à l’instauration du MDPS et déterminer les coûts additionnels qui seront à engager pour soutenir l’organisation matricielle et, au besoin, renforcer ses fondements.

Pilier 3 : Renforcer la culture de la performance et attirer et fidéliser les talents

1. La Banque devrait déclencher à temps l’enquête auprès du personnel et/ou d’autres outils de collecte systématique de données relatives à la perception à l’échelle de l’institution afin de recueillir des données quantitatives/qualitatives de comparaison sur la culture.

2. La Banque devrait tenir les engagements attachés aux initiatives relevant du Pilier 3, consistant à fournir des incitations systémiques pour le changement culturel, en faisant en sorte que les moyens et les capacités organisationnels voulus pour gérer le changement soient à la mesure de la motivation en faveur du changement.

3. La Banque doit faire preuve de clarté quant aux caractéristiques culturelles qui lui sont nécessaires actuellement, et aux valeurs, comportements et manières de travailler qu’il faut pour atteindre ses objectifs institutionnels.

4. Sur la base de l’analyse interne à la Banque, il faudrait déterminer le nombre de contrats de performance qui restent à finaliser, et élaborer un calendrier réaliste, mais accéléré, pour les parachever, et suivre résolument son exécution.

5. Veiller au maintien de la priorité accordée à l’application crédible du système de gestion de la performance, en mettant en place des paramètres rigoureux d’évaluation des conséquences pour appuyer le suivi actif de la conformité dans l’application du système.

6. Mettre en place un mécanisme systématique d’intégration des nouvelles recrues, à la mesure des exigences de recrutements accélérés et qui tienne compte des différences de niveaux et de rôles professionnels.

7. La Banque devrait accélérer le travail visant à faire qu’elle soit un lieu de travail attrayant pour les femmes, y compris à des postes d’encadrement, en utilisant un dispositif de mécanismes de soutien (notamment le mentorat, la planification ciblée des carrières et les politiques favorables à la vie familiale).

8. La Banque devrait finaliser et approuver la stratégie et le cadre de gestion des talents, et lancer rapidement leur mise en œuvre.

9. Explorer des possibilités d’échanges de personnels avec d’autres Banques Multilatérales de Développement et de rotation de membres du personnel dans différents services de la Banque en vue d’élargir et d’approfondir leur expérience.

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1. Établir un calendrier réaliste pour les phases de conception et de mise en œuvre des réformes des processus, assorti d’un plan de mise en œuvre détaillé, à utiliser activement et actualiser.

2. Dans le cadre de ce processus, la Banque devrait allouer un temps suffisant à la consultation, surtout avec le personnel opérationnel et, s’il y a lieu, avec les clients. Cette consultation devrait porter notamment sur l’expérimentation des réformes proposées après leur formulation, pour s’assurer de leur faisabilité et de leur pertinence.

3. Dans le même temps, la Banque devrait inclure expressément dans les réformes des processus opérationnels une évaluation des risques, eu égard, en particulier à leurs éventuels impacts négatifs sur la qualité. Là où des mesures d’atténuation ne se justifient pas, la Banque doit déterminer comment les risques afférents à la qualité seront surveillés pour en empêcher la matérialisation, en accord avec le nouveau Plan de mise en œuvre de l’assurance qualité de la Banque.

4. En ce qui concerne l’analyse des gains d’efficience dans les processus opérationnels et l’établissement de rapports, il convient de souligner que pour un processus, un indicateur unique, « moyen », est insuffisant pour expliquer la performance aux parties prenantes et déterminer les domaines où des améliorations sont nécessaires. Si la taille du Cadre de mesure des résultats de la Banque doit être maintenue dans des limites du gérable, il y a néanmoins lieu d’examiner plus à fond les aspects de la performance (comme illustré plus haut) et de présenter les résultats de cet examen de manière sélective dans les principaux rapports sur la performance.

5. Dans l’immédiat, une recherche approfondie se justifie manifestement pour (i) déterminer le rapport apparent entre les délais d’instruction des dossiers avant et après l’approbation, et (ii) cerner les incitations comportementales fournies aux clients par l’avancement des échéances dans le traitement des dossiers, découlant de la Directive présidentielle 02/2015.


1. La Banque pourrait envisager de déterminer dans quelle mesure les KPI actuels axés sur l’approbation et le décaissement sont bien équilibrés avec les KPI axés sur la qualité, l’exécution des projets et les résultats en matière de développement.

2. Vu l’importance de la mesure des décaissements pour les High 5, il est recommandé d’améliorer les outils de collecte des données et d’établissement de rapports pour enregistrer ces données.

3. Étant donné que les bureaux pays de la Banque sont à même de prendre en charge une fraction minime de leurs coûts (sauf dans des cas choisis, tels que celui des bureaux situés dans des pays en transition), il est également recommandé de mener une analyse pour déterminer dans quelle mesure cette prise en charge se fait et dans quelles conditions elle est possible.

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4. Une évaluation des cibles d’approbation et de décaissement et des hypothèses sous-jacentes à leur fixation aiderait la Banque à mieux élaborer des cibles plus réalistes et réalisables en vue d’améliorer la gestion des résultats et la responsabilisation y afférente.

Évaluation indépendante de la mise en œuvre du modèle de … eval... · matthew crump, membre...

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