UNIVERSITE PANTHEON-ASSAS (PARIS II)

Année universitaire 2012-2013

TRAVAUX DIRIGES – 1ère

année Licence Droit

DROIT CIVIL

Cours de Monsieur le Professeur Nicolas MOLFESSIS

____________________________________________

Distribution : du 29 octobre au 3 novembre 2012.

QUATRIEME SEANCE

LA LOI

-------------------------------------------

I.- Présentation - La présente séance se situe dans le contexte de l’étude des sources du droit.

Elle devra se comprendre à la lumière de la séance suivante sur la codification, avec laquelle

elle forme un tout. La question ici envisagée, dans le cadre de cette séance, consiste à

rechercher d’où viennent les règles de droit, dont il a déjà été question lors de la deuxième

séance. A ce titre, on situe traditionnellement la loi au cœur des sources du droit, source

longtemps hégémonique des règles de droit. Dans son sens matériel, la loi désigne d’ailleurs

la règle elle-même, avec ses caractères : générale, abstraite, permanente, obligatoire.

Mais c’est dan son sens formel qu’elle est ici envisagée, c’est-à-dire par préférence à l’organe

qui l’édicte. A ce titre, la loi est l’œuvre du Parlement, censé incarner la souveraineté

nationale (article 3 de la Constitution de 1958 : « La souveraineté nationale appartient au

peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum) ; formellement, la loi

se définit donc comme l’acte émanant du Parlement. Elle suit, à ce titre, une procédure bien

déterminée.

Document 1 : Tableau : Élaboration et application de la loi.

Aussi, toute loi (au sens formel) ne répond pas nécessairement aux critères matériels évoqués

précédemment : ainsi en est-il des actes votés par le Parlement qui autorisent une concession à

une société privée ou qui prévoient la nationalisation d’entreprises déterminées.

Formellement, il s’agit bien de lois ; mais sur le fond, matériellement, il s’agit de décisions

revêtant un caractère individuel.

- - 2

Bien que l’on distingue ainsi la loi dans son acception matérielle – qui renvoie à la règle de

droit – et dans son acception formelle – qui renvoie à l’autorité chargée de l’élaborer –, il

existe entre l’une et l’autre conception des interférences. C’est que la loi a pour finalité

première d’édicter des règles de droit. A ce titre, on est en droit d’espérer que la loi – au sens

formel – soit une loi au sens matériel !

Pour cette raison aussi élémentaire qu’elle est essentielle, les bons législateurs ont toujours été

ceux pour lesquels la loi se devait d’être générale et permanente. Aussi en déduisait-on,

communément, que la loi ne doit pas tomber dans le détail et que le législateur doit se garder

de régir tous les cas particuliers, tâche aussi vaine qu’elle est impossible. Comme l’écrivait

Portalis dans le « Discours préliminaire sur le projet de Code civil » :

« Les besoins de la société sont si variés, la communication des hommes est si

active, leurs intérêts sont si multiples et leurs rapports si étendus, qu’il est

impossible au législateur de pourvoir à tout. Dans les matières mêmes qui fixent

particulièrement son attention, il est une foule de détails qui lui échappent, ou qui

sont trop contentieux et trop mobiles pour pouvoir devenir l’objet d’un texte de

loi ».

Ainsi en déduisait-il, d’une formule célèbre et puissante, que « l’office de la loi est de fixer,

par de grandes vues, les maximes générales du droit ; d’établir des principes féconds en

conséquences, et non de descendre dans le détail des questions qui peuvent naître sur chaque

matière ».

II.- La crise de la loi - Les sages préceptes de Portalis ont semble-t-il été oubliés depuis

longtemps par les législateurs successifs. A l’époque contemporaine, la loi perd bien souvent

ses traits caractéristiques. Le mal tient en une phrase : nous sommes étouffés de droit,

asphyxiés de normes. Le mal est dénoncé en doctrine depuis plus d’un demi-siècle par les

juristes. Lois trop nombreuses, changeantes, mal rédigées, tombant dans le détail : la

généralité et la permanence de la loi sont bien souvent bafouées.

Document 2 : F. Terré, « La crise de la loi », Archives de philosophie du droit, 1980, t.25,

p.17 et s.

Cette crise est si évidente et grave qu’elle avait déjà été dénoncée par le Conseil d’État lui-

même, dans son rapport public annuel de 1991 (Études et documents, n°43) et qu’elle l’a été,

à nouveau, dans son rapport de 2006 (Études et documents, n°57). Ainsi, dans ces textes

officiels, sont stigmatisées : la prolifération des textes, l’instabilité des règles, la dégradation

de la norme, la complexité croissante des normes qui crée une grande insécurité juridique. A

quoi il faudrait ajouter les effets d’un droit européen tatillon et mal écrit.

Les effets en sont évidemment dévastateurs. Ainsi que l’écrit le Conseil d’État dans le rapport

de 1991, « qui dit inflation dit dévalorisation : quand le droit bavarde, le citoyen ne lui prête

plus qu’une oreille distraite ». Les lois sont mal connues sinon ignorées : le principe selon

lequel « nul n’est censé ignorer la loi » devient largement une fiction, une utopie. Au surplus,

l’application des lois devient très largement problématique. Les décrets visant à leur

application se font attendre des mois, voire davantage. En 2006, le Conseil d’État en appelle

donc à « une politique énergique visant à ralentir un emballement normatif préjudiciable aux

citoyens, aux entreprises et à la crédibilité même de l’action politique ».

- - 3

Face à cette situation, que les pouvoirs publics n’ignorent pas, un certain nombre de remèdes

ont été imaginés : ainsi en est-il du recours aux études d’impact, qui consistent – en amont des

textes – à mettre en place les moyens pour estimer la portée et la pertinence des lois. Ces

études d’impact s’insèrent dans un ensemble d’objectifs visant à améliorer le travail de

préparation de la législation.

En aval, il est proposé de recourir à des mécanismes d’évaluation des lois, destinés à évaluer

l’adéquation de la législation aux situations qu’elle régit.

Suite au rapport du Conseil d’Etat de 2006, le Secrétaire général du Gouvernement a constitué

un groupe de travail qui avait pour « mission de prendre de manière aussi concrète que

possible la mesure des préconisations formulées par le Conseil d’Etat et de leurs implications,

notamment s’agissant des moyens humains et financiers nécessaires, pour la bonne

organisation du travail interministériel, à la mise en œuvre d’une réforme ». Le rapport remis

au Premier ministre préconise une réforme du processus normatif qui pourrait s’opérer soit

par la voie d’un décret, soit par le biais d’une réforme constitutionnelle et organique. C’est

cette dernière qui a été choisie.

Document 3 : Articles 39 et 42 de la Constitution (rédaction issue de la loi constitutionnelle

n° 2008-724 du 23 juillet 2008).

Document 4 : Articles 7 et s. de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009, consolidée le

17 avril 2009, relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.

A quoi il faut ajouter une importante ambition de mise en ordre des textes, sous l’égide d’une

commission supérieure de la codification – dont il sera question la semaine prochaine.

Le Conseil constitutionnel participe lui aussi à cette entreprise de « sauvetage » de la loi. Il

veille à la simplification de celle-ci et à son intelligibilité, mais aussi à la normativité de la loi.

En effet, la loi doit en principe édicter une règle de droit, accorder des droits, créer des

obligations.

Document 5 : Décision n° 2005-530 DC – 29 décembre 2005 – Loi de finance pour 2006.

Document 6 : Décision n° 2005-512 DC – 21 avril 2005 – Loi d’orientation et de programme

pour l’avenir de l’école.

Dans cette perspective, le premier ministre a chargé le Président de la commission des Lois

constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, d’une

part, de « formuler une méthodologie de la simplification du droit ; rendre plus effectif

l’objectif constitutionnel d’intelligibilité ; garantir l’accessibilité à tous les citoyens à

l’ensemble des normes juridiques » et, d’autre part, de proposer « des modifications

législatives et réglementaires destinées à simplifier certaines contraintes légales

particulièrement complexes et dont la complexité même contrevient aux objectifs

d’intelligibilité du droit, de sécurité juridique et de mise en œuvre des politiques publiques ».

Celui-ci a remis son rapport.

- - 4

Document 7 : Simplifions nos lois pour guérir un mal français, Rapport remis au Premier

ministre par J.-L. Warsmann, Président de la commission des lois, La documentation

française, coll. Des rapports officiels, 2009 (Extraits).

La commission des lois de l’Assemblée nationale a d’ailleurs pris l’initiative d’ouvrir un

chantier de simplification du droit. Afin de miner ce travail, elle en appel notamment au

concours de tous. Elle a ainsi créé un site internet (http://simplifionslaloi.assemblée-

nationale.fr) pour que chaque citoyen puisse citer des dispositions législatives ne répondant

pas aux principes et objectifs de valeur constitutionnelle de clarté, d’accessibilité et

d’intelligibilité de la loi et d’exposer les difficultés auxquelles il a été confronté au regard de

ces dispositions.

Au reste, dans le but de mieux contrôler l’application des lois, par deux résolutions du 12

février 2004 et du 27 mai 2009, l’Assemblée nationale a modifié son règlement afin d’y

introduire des dispositions visant à ce contrôle.

Le tableau décrit pourra sembler sombre. Il l’est. Mais le but de la séance n’est pas d’inciter

les étudiants au pessimisme. Il s’agit de leur faire prendre conscience de l’existence, au fond,

d’un art législatif et de l’importance même du respect de ses canons, de ses règles. Pour bien

insister sur cette exigence, l’étude d’une décision récente du Conseil constitutionnel s’avère

tout à fait pertinente.

Document 8 : Décision n° 2012-647 DC du 28 février 2012 – Loi visant à réprimer la

contestation de l’existence des génocides reconnus par la loi.

III.- Exercice - D’un point de vue méthodologique, il s’agit ici de commencer l’apprentissage

de l’exercice de la dissertation juridique, exercice qui sera à nouveau demandé à la prochaine

séance avec des indications méthodologiques supplémentaires et plus complètes.

Une dissertation consiste en une réflexion structurée, autour d’un plan en deux ou trois

parties, contribuant à une démonstration d’ensemble.

A.- Pour cela, il convient, au préalable, c’est-à-dire dans une phase préparatoire :

1°) de comprendre le sujet (dégager sa problématique par une analyse des termes, s’interroger

sur son intérêt, repérer ses difficultés) ;

2°) de réunir l’ensemble des données – des connaissances – qui seront nécessaires pour le

traiter : on appelle cela dresser l’état des questions qui devront figurer dans la dissertation ;

3°) de mettre en exergue les idées qui s’en dégagent, c’est-à-dire qui unissent les différents

éléments de l’état des questions ou au contraire témoignent d’une rupture, bref qui permettent

d’en faire la synthèse et de les lier entre elles ;

4°) de dégager le plan à partir des idées.

- - 5

B.- La rédaction s’ordonnera alors autour de ce plan.

Pour cette semaine, il est demandé aux étudiants de préparer un plan détaillé, après analyse de

l’ensemble des documents, sur « Le déclin de la loi à l’époque contemporaine ».

Concrètement, ils devront donc avoir suivi les phases évoquées ci-dessus et bien sûr avoir

réfléchi – car l’essentiel est là.

Ils pourront, s’ils en ont l’occasion, consulter les rapports précités du Conseil d’État.

- - 6

- - 7

Document 2 : F. Terré, « La crise de la loi »

- - 8

- - 9

- - 10

- - 11

- - 12

- - 13

- - 14

Document 3 : Articles 39 et 42 de la Constitution

Article 39

L'initiative des lois appartient concurremment au Premier Ministre et aux membres du Parlement.

Les projets de loi sont délibérés en Conseil des Ministres après avis du Conseil d'État et déposés sur le

bureau de l'une des deux assemblées. Les projets de loi de finances et de loi de financement de la

sécurité sociale sont soumis en premier lieu à l'Assemblée nationale. Sans préjudice du premier alinéa

de l'article 44, les projets de loi ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales

sont soumis en premier lieu au Sénat.

La présentation des projets de loi déposés devant l'Assemblée nationale ou le Sénat répond aux

conditions fixées par une loi organique.

Les projets de loi ne peuvent être inscrits à l'ordre du jour si la Conférence des présidents de la

première assemblée saisie constate que les règles fixées par la loi organique sont méconnues. En cas

de désaccord entre la Conférence des présidents et le Gouvernement, le président de l'assemblée

intéressée ou le Premier ministre peut saisir le Conseil constitutionnel qui statue dans un délai de huit

jours.

Dans les conditions prévues par la loi, le président d'une assemblée peut soumettre pour avis au

Conseil d'État, avant son examen en commission, une proposition de loi déposée par l'un des membres

de cette assemblée, sauf si ce dernier s'y oppose.

Article 42

La discussion des projets et des propositions de loi porte, en séance, sur le texte adopté par la

commission saisie en application de l'article 43 ou, à défaut, sur le texte dont l'assemblée a été saisie.

Toutefois, la discussion en séance des projets de révision constitutionnelle, des projets de loi de

finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale porte, en première lecture devant la

première assemblée saisie, sur le texte présenté par le Gouvernement et, pour les autres lectures, sur le

texte transmis par l'autre assemblée.

La discussion en séance, en première lecture, d'un projet ou d'une proposition de loi ne peut intervenir,

devant la première assemblée saisie, qu'à l'expiration d'un délai de six semaines après son dépôt. Elle

ne peut intervenir, devant la seconde assemblée saisie, qu'à l'expiration d'un délai de quatre semaines à

compter de sa transmission.

L'alinéa précédent ne s'applique pas si la procédure accélérée a été engagée dans les conditions

prévues à l'article 45. Il ne s'applique pas non plus aux projets de loi de finances, aux projets de loi de

financement de la sécurité sociale et aux projets relatifs aux états de crise.

- - 15

Document 4 : Articles 7 et s. de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009.

Article 7

Les projets de loi sont précédés de l'exposé de leurs motifs.

Article 8

Les projets de loi font l'objet d'une étude d'impact. Les documents rendant compte de cette étude

d'impact sont joints aux projets de loi dès leur transmission au Conseil d'Etat. Ils sont déposés sur le

bureau de la première assemblée saisie en même temps que les projets de loi auxquels ils se

rapportent.

Ces documents définissent les objectifs poursuivis par le projet de loi, recensent les options possibles

en dehors de l'intervention de règles de droit nouvelles et exposent les motifs du recours à une

nouvelle législation.

Ils exposent avec précision :

- l'articulation du projet de loi avec le droit européen en vigueur ou en cours d'élaboration, et son

impact sur l'ordre juridique interne ;

- l'état d'application du droit sur le territoire national dans le ou les domaines visés par le projet de loi ;

- les modalités d'application dans le temps des dispositions envisagées, les textes législatifs et

réglementaires à abroger et les mesures transitoires proposées ;

- les conditions d'application des dispositions envisagées dans les collectivités régies par les articles 73

et 74 de la Constitution, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises,

en justifiant, le cas échéant, les adaptations proposées et l'absence d'application des dispositions à

certaines de ces collectivités ;

- l'évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, ainsi que des

coûts et bénéfices financiers attendus des dispositions envisagées pour chaque catégorie

d'administrations publiques et de personnes physiques et morales intéressées, en indiquant la méthode

de calcul retenue ;

- l'évaluation des conséquences des dispositions envisagées sur l'emploi public ;

- les consultations qui ont été menées avant la saisine du Conseil d'Etat ;

- s'il y a lieu, les suites données par le Gouvernement à l'avis du Conseil économique, social et

environnemental ;

Article 9

La Conférence des présidents de l'assemblée sur le bureau de laquelle le projet de loi a été déposé

dispose d'un délai de dix jours suivant le dépôt pour constater que les règles fixées par le présent

chapitre sont méconnues.

Lorsque le Parlement n'est pas en session, ce délai est suspendu jusqu'au dixième jour qui précède le

début de la session suivante.

- - 16

Document 5 : Décision n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005 – Loi de finances pour 2006.

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,

Vu la Constitution,

Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil

constitutionnel ;

Vu la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 modifiée relative aux lois de finances, ensemble la

décision du Conseil constitutionnel n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 ;

Vu le code de la sécurité sociale, notamment ses articles L.O. 111-3 à L.O. 111-10-2, ensemble la

décision du Conseil constitutionnel n° 2005-519 DC du 29 juillet 2005 ;

Vu le code général des collectivités territoriales, notamment ses articles L.O. 1114-1 à L.O. 1114-4,

ensemble la décision du Conseil constitutionnel n° 2004-500 DC du 29 juillet 2004 ;

Vu le code général des impôts ;

Vu le code de la construction et de l'habitation ;

Vu le code de l'éducation ;

Vu la loi n° 2005-1579 du 19 décembre 2005 de financement de la sécurité sociale pour 2006 ;

Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 26 décembre 2005 ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

[…]

- SUR LE PLAFONNEMENT DE CERTAINS AVANTAGES FISCAUX :

69. Considérant que le I de l'article 78 de la loi de finances pour 2006 insère, dans la section V du

chapitre Ier du titre Ier de la première partie du livre Ier du code général des impôts, un II bis intitulé :

" Plafonnement de certains avantages fiscaux au titre de l'impôt sur le revenu ", comportant un article

200-0 A ;

70. Considérant que le 1 de l'article 200-0 A détermine en fonction de la composition du foyer fiscal le

montant du plafonnement des avantages fiscaux concernés ;

71. Considérant que le 2 du même article soumet à ce plafonnement : " - a) L'avantage en impôt

procuré par la déduction au titre de l'amortissement prévue au h du 1° du I de l'article 31, pratiquée au

titre de l'année d'imposition ; - b) L'avantage en impôt procuré par la déduction au titre de

l'amortissement prévue à l'article 31 bis, pratiquée au titre de l'année d'imposition ; - c) L'avantage en

impôt procuré par le montant du déficit net foncier défini à l'article 28, obtenu en application du

deuxième alinéa du 3° du I de l'article 156, diminué de 10.700 € et d'une fraction des dépenses

effectuées pour la restauration des logements, égale aux trois-quarts pour les immeubles situés dans

une zone urbaine sensible définie au 3 de l'article 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation

pour l'aménagement et le développement du territoire, aux deux-tiers pour les immeubles situés dans

un secteur sauvegardé et qui font l'objet des protections prévues au a du III de l'article L. 313-1 du

code de l'urbanisme ou dont la modification est soumise au b du même III, et à la moitié pour les

autres immeubles ; - " d) Les réductions et crédits d'impôt sur le revenu, à l'exception de ceux

mentionnés aux articles 199 ter, 199 quater B, 199 quater C, 199 quater F, 199 septies, 199 undecies

A, 199 undecies B, 199 terdecies-0 B, 199 quindecies, 199 octodecies, 200, 200 quater A, 200 sexies,

200 octies, 200 decies, 238 bis, 238 bis-0 AB, aux 2 à 4 du I de l'article 197, des crédits d'impôt

mentionnés à la section II du chapitre IV du présent titre, du crédit correspondant à l'impôt retenu à la

source à l'étranger ou à la décote en tenant lieu, tel qu'il est prévu par les conventions internationales "

;

72. Considérant que le 3 de l'article 200-0 A précise : " L'avantage en impôt procuré par les dispositifs

mentionnés aux a à c du 2 est égal au produit du montant total des déductions et déficits concernés par

le taux moyen défini au 4 " ;

73. Considérant que le 4 du même article définit le taux moyen mentionné au 3 comme étant " égal au

rapport existant entre : - a) Au numérateur, le montant de l'impôt dû majoré des réductions et crédits

d'impôt imputés avant application des dispositions du 1 et du prélèvement prévu à l'article 125 A ; - b)

- - 17

Au dénominateur, la somme algébrique des revenus catégoriels nets de frais professionnels soumis à

l'impôt sur le revenu selon le barème défini à l'article 197 : - diminuée du montant des déficits

reportables sur le revenu global dans les conditions prévues au premier alinéa du I de l'article 156, de

la fraction de contribution sociale généralisée mentionnée au II de l'article 154 quinquies, des sommes

visées aux 2° et 2° ter du II de l'article 156 et de celles admises en déduction en application du I de

l'article 163 quatervicies ; - majorée des revenus taxés à un taux proportionnel et de ceux passibles du

prélèvement mentionné à l'article 125 A " ; qu'il précise, en outre que : " Lorsque le taux déterminé

selon les règles prévues aux alinéas précédents est négatif, l'avantage mentionné au 3 est égal à zéro " ;

74. Considérant que le 5 de l'article 200-0 A ajoute : " L'excédent éventuel résultant de la différence

entre le montant d'avantage obtenu en application des 2 et 3 et le montant maximum d'avantage défini

au 1 est ajouté au montant de l'impôt dû ou vient en diminution de la restitution d'impôt. - En cas de

remise en cause ultérieure de l'un des avantages concernés par le plafonnement défini au 1, le montant

de la reprise est égal au produit du montant de l'avantage remis en cause par le rapport existant entre le

montant du plafond mentionné au 1 et celui des avantages obtenus en application des 2 et 3 " ;

[…]

77. Considérant que l'égalité devant la loi énoncée par l'article 6 de la Déclaration de 1789 et " la

garantie des droits " requise par son article 16 ne seraient pas effectives si les citoyens ne disposaient

pas d'une connaissance suffisante des règles qui leur sont applicables et si ces règles présentaient une

complexité excessive au regard de l'aptitude de leurs destinataires à en mesurer utilement la portée ;

qu'en particulier, le droit au recours pourrait en être affecté ; que cette complexité restreindrait

l'exercice des droits et libertés garantis tant par l'article 4 de la Déclaration, en vertu duquel cet

exercice n'a de bornes que celles qui sont déterminées par la loi, que par son article 5, aux termes

duquel " tout ce qui n'est pas défendu par la loi ne peut être empêché, et nul ne peut être contraint à

faire ce qu'elle n'ordonne pas " ;

78. Considérant qu'en matière fiscale, la loi, lorsqu'elle atteint un niveau de complexité tel qu'elle

devient inintelligible pour le citoyen, méconnaît en outre l'article 14 de la Déclaration de 1789, aux

termes duquel : " Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants,

la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en

déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée " ;

79. Considérant qu'il en est particulièrement ainsi lorsque la loi fiscale invite le contribuable, comme

en l'espèce, à opérer des arbitrages et qu'elle conditionne la charge finale de l'impôt aux choix éclairés

de l'intéressé ; qu'au regard du principe d'égalité devant l'impôt, la justification des dispositions

fiscales incitatives est liée à la possibilité effective, pour le contribuable, d'évaluer avec un degré de

prévisibilité raisonnable le montant de son impôt selon les diverses options qui lui sont ouvertes ;

80. Considérant, toutefois, que des motifs d'intérêt général suffisants peuvent justifier la complexité de

la loi ;

81. Considérant que c'est au regard des principes ci-dessus énoncés que doit être appréciée la

conformité à la Constitution de l'article 78 de la loi de finances pour 2006 ;

82. Considérant, en premier lieu, que les destinataires des dispositions en cause ne sont pas seulement

l'administration fiscale, mais aussi les contribuables, appelés à calculer par avance le montant de leur

impôt afin d'évaluer l'incidence sur leurs choix des nouvelles règles de plafonnement ;

83. Considérant qu'un tel calcul impliquerait notamment la conversion en réduction d'impôt des

avantages se traduisant par une déduction de l'assiette du revenu imposable ; que cette conversion

impliquerait le recours à un taux moyen d'imposition défini par un ratio dont le contribuable devrait

évaluer par avance le numérateur et le dénominateur par référence aux nombreuses dispositions

auxquelles renvoie l'article 78 ; que le calcul devrait en outre prendre en compte l'incidence des

reprises, lorsque des engagements pluriannuels n'ont pu être respectés ; qu'il devrait également tenir

compte des particularités que conserveraient certains régimes d'incitation fiscale spécifiques en

matière d'investissement dans les entreprises ou dans l'immobilier, qu'il s'agisse des possibilités de

report, de l'aménagement de leurs régimes propres incidemment réalisé par l'article 78, de l'existence

future de plusieurs plafonds ou de ce qu'une partie de l'avantage échapperait au plafonnement ;

84. Considérant que la complexité de ces règles se traduit notamment par la longueur de l'article 78,

par le caractère imbriqué, incompréhensible pour le contribuable, et parfois ambigu pour le

- - 18

professionnel, de ses dispositions, ainsi que par les très nombreux renvois qu'il comporte à d'autres

dispositions elles-mêmes imbriquées ; que les incertitudes qui en résulteraient seraient source

d'insécurité juridique, notamment de malentendus, de réclamations et de contentieux ;

85. Considérant que la complexité du dispositif organisé par l'article 78 pourrait mettre une partie des

contribuables concernés hors d'état d'opérer les arbitrages auxquels les invite le législateur ; que, faute

pour la loi de garantir la rationalité de ces arbitrages, serait altérée la justification de chacun des

avantages fiscaux correspondants du point de vue de l'égalité devant l'impôt ;

86. Considérant, dans ces conditions, que la complexité de l'article 78 est, au regard des exigences

constitutionnelles ci-dessus rappelées, excessive ;

[…]

88. Considérant, dès lors, que la complexité nouvelle imposée aux contribuables ne trouve sa

contrepartie dans aucun motif d'intérêt général véritable ;

89. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la complexité de l'article 78 de la loi de

finances pour 2006 est à la fois excessive et non justifiée par un motif d'intérêt général suffisant ; qu'il

y a lieu en conséquence, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres griefs de la saisine, de déclarer cet

article contraire à la Constitution ;

[…]

Document 6 : Décision n° 2005-512 DC du 21 avril 2005 – Loi d’orientation et de

programme pour l’avenir de l’école.

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,

Vu la Constitution ;

Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil

constitutionnel ;

Vu la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, notamment son article

67 portant abrogation de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 ;

Vu le code de l'éducation ;

Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 5 avril 2005 ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

1.Considérant que les députés et sénateurs requérants défèrent au Conseil constitutionnel l'ensemble de

la loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école ; qu'ils contestent la procédure d'adoption

de son article 9 ; qu'ils dénoncent le caractère non normatif de son article 12 et, de façon plus générale,

la présence dans la loi de nombreuses dispositions " sans aucune portée législative ou normative " ;

[…]

- SUR LA PORTÉE NORMATIVE DE CERTAINES DISPOSITIONS :

7. Considérant que les requérants demandent au Conseil constitutionnel de censurer l'article 12 de la

loi déférée en faisant valoir qu'il serait " dépourvu de portée normative " ; que, selon eux, la loi

comporterait de nombreuses autres dispositions susceptibles de faire l'objet de la même critique ;

En ce qui concerne les normes applicables :

8. Considérant qu'aux termes de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de

1789 : " La loi est l'expression de la volonté générale... " ; qu'il résulte de cet article comme de

l'ensemble des autres normes de valeur constitutionnelle relatives à l'objet de la loi que, sous réserve

de dispositions particulières prévues par la Constitution, la loi a pour vocation d'énoncer des règles et

doit par suite être revêtue d'une portée normative ;

- - 19

9. Considérant qu'il incombe au législateur d'exercer pleinement la compétence que lui confie la

Constitution et, en particulier, son article 34 ; qu'à cet égard, le principe de clarté de la loi, qui découle

du même article de la Constitution, et l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et

d'accessibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration de 1789, lui imposent

d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques afin de prémunir les

sujets de droit contre une interprétation contraire à la Constitution ou contre le risque d'arbitraire, sans

reporter sur des autorités administratives ou juridictionnelles le soin de fixer des règles dont la

détermination n'a été confiée par la Constitution qu'à la loi ;

10. Considérant qu'aux termes de l'avant-dernier alinéa de l'article 34 de la Constitution : " Des lois de

programme déterminent les objectifs de l'action économique et sociale de l'Etat " ; que la loi organique

du 1er août 2001 susvisée a abrogé l'article 1er de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée qui

prévoyait que " les autorisations de programme peuvent être groupées dans des lois dites "lois de

programme" " ; qu'en vertu de l'article 70 de la Constitution, " tout projet de loi de programme à

caractère économique ou social " est soumis pour avis au Conseil économique et social ;

En ce qui concerne l'article 12 :

11. Considérant qu'aux termes de l'article 12 de la loi déférée : " Les orientations et les objectifs de la

politique nationale en faveur de l'éducation ainsi que les moyens programmés figurant dans le rapport

annexé à la présente loi sont approuvés " ;

12. Considérant que ce rapport annexé fixe des objectifs à l'action de l'Etat dans le domaine de

l'enseignement des premier et second degrés ; que, si les engagements qui y figurent ne sont pas

revêtus de la portée normative qui s'attache à la loi, ses dispositions sont de celles qui peuvent trouver

leur place dans la catégorie des lois de programme à caractère économique ou social prévue par

l'avant-dernier alinéa de l'article 34 de la Constitution ; que, dans cette mesure, elles pouvaient être

approuvées par le législateur ; que le grief tiré du défaut de portée normative ne peut donc être

utilement soulevé à l'encontre de l'ensemble du rapport approuvé par l'article 12 de la loi déférée ;

13. Considérant, néanmoins, que, s'il était loisible au Gouvernement d'associer le Parlement à la

politique qu'il entend mettre en oeuvre dans le domaine de l'éducation par une loi de programme plutôt

qu'en faisant usage des prérogatives qui lui sont reconnues par les premier et dernier alinéas de l'article

49 de la Constitution, il devait, dès lors, respecter la procédure prévue à cet effet ;

14. Considérant, en l'espèce, que, dès le dépôt du projet dont est issue la loi déférée sur le bureau de la

première assemblée saisie, le rapport annexé à celle-ci se rattachait à la catégorie des lois de

programme ; qu'en effet, bien qu'ayant fait l'objet de nombreux amendements parlementaires au cours

de son examen, il a toujours eu pour objet de faire approuver par le Parlement des dispositions

dénuées d'effet juridique, mais fixant des objectifs qualitatifs et quantitatifs à l'action de l'Etat en

matière éducative ; que, dès lors, en vertu de l'article 70 de la Constitution, il aurait dû être soumis

pour avis au Conseil économique et social ; que l'omission de cette formalité substantielle a entaché la

régularité de la procédure mise en oeuvre pour son approbation ;

15. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'article 12 de la loi déférée, qui approuve le rapport

annexé, est contraire à la Constitution ;

. En ce qui concerne les autres dispositions sans portée normative :

16. Considérant qu'aux termes du II de l'article 7 de la loi déférée : " L'objectif de l'école est la réussite

de tous les élèves. - Compte tenu de la diversité des élèves, l'école doit reconnaître et promouvoir

toutes les formes d'intelligence pour leur permettre de valoriser leurs talents. - La formation scolaire,

sous l'autorité des enseignants et avec l'appui des parents, permet à chaque élève de réaliser le travail

et les efforts nécessaires à la mise en valeur et au développement de ses aptitudes, aussi bien

intellectuelles que manuelles, artistiques et sportives. Elle contribue à la préparation de son parcours

- - 20

personnel et professionnel " ;

17. Considérant que ces dispositions sont manifestement dépourvues de toute portée normative ; que,

dès lors, le II de l'article 7 de la loi déférée est contraire à la Constitution ;

En ce qui concerne les dispositions de portée normative incertaine :

18. Considérant, en premier lieu, que les articles 27 et 31 de la loi déférée disposent que, dans les

écoles et collèges, des aménagements appropriés ou des actions particulières sont prévus au profit des

élèves intellectuellement précoces, manifestant des aptitudes particulières, ou non francophones et

nouvellement arrivés en France ; que l'article 27 énonce en outre que, dans les écoles, des

aménagements et des actions de soutien sont prévus pour les élèves en difficulté ;

19. Considérant qu'en raison de la généralité des termes qu'ils emploient, ces articles font peser sur les

établissements d'enseignement des obligations dont la portée est imprécise ; qu'il résulte cependant des

travaux parlementaires qu'ils imposent des obligations non pas de résultat mais de moyens ; que, sous

cette réserve, les articles 27 et 31 ne méconnaissent pas le principe de clarté de la loi ;

20. Considérant, en second lieu, qu'aux termes du cinquième alinéa de l'article L. 331-1 du code de

l'éducation, dans sa rédaction issue de l'article 29 de la loi déférée : " Lorsqu'une part de contrôle

continu est prise en compte pour la délivrance d'un diplôme national, l'évaluation des connaissances

des candidats s'effectue dans le respect des conditions d'équité " ;

21. Considérant qu'en raison de la généralité de ses termes, cette disposition impose une obligation de

portée imprécise ; qu'il résulte toutefois des travaux parlementaires que la référence au " respect des

conditions d'équité " doit s'entendre comme prévoyant l'utilisation de dispositifs d'harmonisation entre

établissements ; que, sous cette réserve, l'article 29 ne méconnaît pas le principe de clarté de la loi ;

Décide :

Article premier.- Sont déclarés contraires à la Constitution le II de l'article 7 ainsi que l'article 12 de la

loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école.

Article 2.- Sont déclarés non contraires à la Constitution, sous les réserves énoncées aux considérants

19 et 21, les articles 27, 29 et 31 de la même loi.

Article 3.- Les articles 19, 22, 33 et 34 de la même loi ont le caractère réglementaire.

Article 4.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Document 7 : Extraits du rapport remis au Premier ministre : Simplifions nos lois pour guérir

un mal français.

[…]

Chapitre 1 : Produire un droit de plus grande qualité

Produire un droit de plus grande qualité nécessite un effort continu, de la conception des textes jusqu’à

leur évaluation.

Une plus grande attention doit être portée à la phase préparatoire de conception des textes normatifs.

L’étude d’impact s’impose comme une contrainte forte de la qualité du droit

L’instrument principal proposé pour lutter contre l’inflation normative et participer à la qualité de la

norme est l’étude d’impact. La notion et la pratique ne sont pas nouvelles. Dans notre pays, plusieurs

- - 21

circulaires depuis une dizaine d’années ont tenté d’inscrire les études d’impact dans notre

paysage administratif, mais sans succès. Trois raisons peuvent expliquer cet échec relatif :

– une circulaire, même du Premier ministre, ne présente pas un caractère réellement contraignant :

ministres et administrations ont pu trouver toutes les raisons pour se dispenser de son application ;

– la notion d’étude d’impact, son contenu, le détail de la mise en oeuvre n’étaient pas encore stabilisés

et pouvaient donner lieu à des interprétations différentes ;

– l’absence de culture de l’étude d’impact et l’organisation de nos administrations centrales, y compris

au niveau de la coordination interministérielle, ont aussi fait obstacle au déploiement de cet

instrument.

Les circonstances permettent aujourd’hui de mettre en oeuvre de façon cohérente, globale et efficace

cette méthode d’élaboration des normes qui doit aussi servir à l’évaluation des politiques publiques.

En dehors de notre pays, la Commission européenne et plusieurs de nos partenaires européens ont

généralisé les études d’impact (impact assessment). L’instrument est désormais au coeur du « Mieux

légiférer » (ou Better Regulation). La Commission européenne note ainsi : « L’étude d’impact a

conduit à une importante adaptation des intentions au cours de la phase préparatoire des propositions

».

Le rapport public du Conseil d’État sur la sécurité juridique en 2006, suivi d’un rapport de réflexion

sur sa mise en oeuvre demandé par le Premier ministre au Secrétaire général du Gouvernement (SGG),

a récemment mis en évidence les conséquences négatives de l’inflation normative et simultanément

recommandé le recours aux études d’impact parmi les moyens pour y remédier. Concrètement, il s’agit

de prendre le temps de mûrir la norme le plus en amont possible afin d’anticiper au mieux ses effets -

entendus dans le sens le plus large possible.

Depuis l’envoi, le 17 juin 2008, de votre lettre de mission, une étape majeure a été franchie avec la

réforme constitutionnelle. Il n’est donc pas besoin de revenir, dans le cadre du présent rapport, sur les

justifications et les mérites de l’étude d’impact mais bien plus d’exposer dans le détail son périmètre

d’application et les conditions de sa mise en oeuvre.

[…]

Faut-il limiter quantitativement le flux de normes ?

Face à l’inflation normative dénoncée par toutes les autorités, l’idée de limiter quantitativement le flux

de normes a été émise. L’amélioration des instruments de mesure du volume de normes à l’initiative

du SGG rend possible cette approche.

Deux « techniques » méritent d’être présentées. La première consiste à limiter le volume de nouveaux

textes, volume mesuré par exemple en nombre de pages du Journal officiel. Il serait donc

théoriquement possible de fixer pour l’année suivante, ou les années suivantes, un nombre maximal de

pages de textes législatifs et réglementaires.

Mais, il ne faut pas se cacher qu’une telle approche est à la fois incomplète et très sommaire.

[…]

La seconde technique lie le stock et le flux. Un nouveau texte n’est possible qu’en remplacement de

l’abrogation d’un texte plus ancien. Les Britanniques ont envisagé le recours à cette méthode dite one

in, one out, une nouvelle règle pour une règle abrogée.

Cette seconde technique, même moins brutale que la première, se heurte à plusieurs difficultés

pratiques qui en limiteraient l’efficacité. La règle devrait-elle s’apprécier globalement ou par ministère

? Ne faudrait-il pas pour les ministères dont les compétences couvrent un large champ lier l’édiction

d’une nouvelle norme à l’abrogation de normes dans les mêmes domaines ?

- - 22

Enfin, l’abrogation de normes anciennes n’a pas le même sens s’il s’agit de règles encore en

application ou de règles en pratique obsolètes, qui figurent encore à tort dans nos textes, mais qui ne

sont plus appliquées. En tout état de cause, les rédacteurs doivent minutieusement étudier les normes

déjà en vigueur avant d’écrire un nouveau texte et ce dernier doit comporter un article d’abrogation

afin de clarifier l’état du droit en vigueur.

Quoi qu’il en soit, l’introduction de l’étude d’impact recoupe en partie ce rapprochement du flux et du

stock : l’appréciation de la législation existante, l’exposé des options possibles en dehors de

l’intervention de règles de droit nouvelles vont permettre de réexaminer l’existant, ce qu’il faut

modifier, ce qu’il faut abroger et ce qu’il faut introduire comme règles nouvelles.

Eu égard à ces analyses, il ne paraît pas souhaitable de s’engager dans la voie d’une limitation

mécanique et quantitative du flux de normes. L’intention est toutefois louable. À l’avenir, la mise en

place des études d’impact, la professionnalisation de l’écriture du droit ainsi que l’abrogation

périodique de textes obsolètes doivent permettre que le flux ne vienne pas nécessairement grossir le

stock existant. Une évolution graduelle, par le biais d’outils dédiés, apparaît à la fois plus réaliste et

plus efficace qu’une technique brutale dont les effets seront soit désastreux, soit limités.

[…]

Une récente prise en compte de la légistique à accentuer

« Le terme est inquiétant. Il pourrait laisser croire quelque suprême vice, consistant, non seulement à

se résigner à un droit complexe, mais encore à le cultiver et en faire un sujet d’étude… […]. La

légistique n’est rien d’autre que de faire un droit de qualité ».

Les développements précédents ont permis de dresser une méthode pour améliorer le fond de la règle

de droit. Il convient ensuite de l’exprimer par le biais de textes normatifs. C’est à ce stade

qu’interviennent les règles formelles de la légistique. Celles-ci ont pu être défi nies dans les termes

suivants : « La recherche de procédés, de règles et de formules, destinés à une rédaction correcte et à

une meilleure appréhension des textes normatifs et s’efforçant de parvenir à cette fin par l’harmonie,

la clarté et le rejet de différences non fondées ».

Ces préoccupations formelles de légistique sont apparues dans les années 1970 mais leur réel essor est

encore très récent. En 1974, le Premier ministre publie pour la première fois une circulaire relative aux

règles d’élaboration, de signature et de publication des textes au Journal offi ciel, qui sera

régulièrement actualisée jusqu’en 2004. Cette circulaire, dite « rouge », comprenait un « nombre

important de prescriptions de procédure et de formes inhérentes à l’élaboration des textes ». Le SGG

la diffusait assez largement dans toutes les administrations.

Pour autant, ces instructions se sont révélées insuffisantes pour assurer un droit formellement de

qualité. Une nouvelle impulsion a été donnée à cette politique à partir de 2003 à la suite du rapport

Mandelkern sur la qualité de la réglementation. En premier lieu, la circulaire du 26 août 2003 relative

à la maîtrise de l’inflation normative et à l’amélioration de la qualité de la réglementation, précisée par

la circulaire du 30 septembre 2003 relative à la qualité de la réglementation, met en place de nouveaux

dispositifs en la matière. Un « haut fonctionnaire chargé de la qualité de la réglementation » (HFQR)

est nommé dans chaque ministère qui se dote également d’une charte de la qualité de la

réglementation.

[…]

Par ailleurs, les chartes se sont révélées d’une grande hétérogénéité.

[…]

Pour remédier à ces défauts, le SGG et le Conseil d’État, avec le concours de fonctionnaires

parlementaires, ont rédigé le Guide de Légistique. L’élaboration du Guide a bénéficié de l’expérience

conjointe du SGG, qui supervise la publication de tous les textes publiés au Journal officiel, et du

Conseil d’État dont les sections administratives sont, en permanence, confrontées à des questions de

- - 23

légistique. Ce double point de vue a permis de centraliser, d’harmoniser et, surtout, d’expliciter les

bonnes pratiques.

[…]

Des progrès notables ont été constatés dans l’application des lois mais des marges de manœuvre

existent, notamment sur le stock en retard.

Des dispositifs récents ont permis des évolutions encourageantes « Veiller à la rapide et complète

application des lois répond à une triple exigence de démocratie, de sécurité juridique et de

responsabilité politique ». Cette analyse, extraite d’une récente circulaire du Premier ministre, se

révèle extrêmement juste. Démocratiquement, une loi non appliquée revient à nier le travail du

Parlement, voire à aller contre sa volonté, ainsi qu’à affaiblir les institutions démocratiques aux yeux

des citoyens. Juridiquement, une loi votée, mais non appliquée, introduit de la confusion dans notre

ordre juridique. Politiquement, enfin, une réforme débute, souvent, par l’adoption d’une loi mais n’est

effective qu’une fois mise en oeuvre. La publication de ses mesures d’application constitue alors une

étape absolument nécessaire.

[…]

L’application de la loi doit répondre à trois critères : elle doit être rapide, c’est-à-dire ne pas excéder

les six mois suivant la promulgation de la loi ; elle doit être complète ; elle doit, enfin, être

juridiquement correcte, notamment en ne contredisant ou en ne déformant pas la volonté du

législateur. Les indicateurs statistiques établis par le Sénat informent sur les deux premiers items, mais

seul un travail de fond permet d’estimer la qualité de l’application. Le dernier rapport du Sénat sur le

contrôle de l’application des lois (30 septembre 2008) expose des résultats mitigés. Le pourcentage

des lois votées au cours de l’année parlementaire 2007-2008 et totalement appliquées est de 32 %. In

fine, le stock de lois en attente de suivi réglementaire depuis 1981 s’élève à 245. Même si le

Gouvernement a réalisé un « effort très significatif » pour poursuivre l’application des lois votées

avant le 1er octobre 2007, et plus spécifiquement celles votées sous la XIIe législature, ce stock, en

tant que tel, est très préoccupant. En termes de rapidité et de respect des délais, entre 60 % et 80 % des

textes d’application sont pris dans le délai de six mois après la promulgation des lois.

[…]

Cette préoccupation ne doit pas seulement concerner le Gouvernement. En effet, si celui-ci est

responsable, encore faut-il que le Parlement exerce un contrôle sur son activité. L’Assemblée

nationale s’est donc saisie de la question de l’application des lois en 2004. Par le passé, l’Assemblée a

contrôlé l’application des lois de façon ponctuelle. La modification du Règlement de 2004 introduit

un mécanisme systématique de contrôle. Aux termes de l’article 86-8 du règlement, « à l’issue d’un

délai de six mois suivant l’entrée en vigueur d’une loi dont la mise en oeuvre nécessite la publication

de textes de nature réglementaire, le député qui en a été le rapporteur […] présente [à la commission

compétente] un rapport sur la mise en application de cette loi ». Ce rapport permet d’effectuer un

bilan de l’application de la loi tant en termes quantitatifs que qualitatifs.

[…]

L’application des lois s’améliore constamment pour les lois nouvellement votées. L’évolution semble

être d’ordre structurel. En revanche, la question du stock de dispositions non encore appliquées, c’est-

à-dire non encore en vigueur, devient préoccupante.

Depuis 1981, 245 lois sont en attente de textes d’application selon les estimations du Sénat. Ce chiffre

est d’autant plus inquiétant que ce stock n’a cessé de progresser depuis l’an 2000 où il n’était « que »

de 169 lois. Il y a donc urgence à agir sur le stock.

[…]

Mieux évaluer ex post les dispositions législatives

Cet objectif met en lumière les relations étroites, au plan méthodologique et au plan pratique, entre le

fl ux des nouvelles normes et les normes existantes, c’est-à-dire le stock. En amont, la réalisation des

études d’impact répond à cet effort d’évaluation. En aval, les instruments pour évaluer les dispositions

législatives existent mais n’ont pas encore été mis en oeuvre de façon générale et organisée.

Les études d’impact ex ante permettent d’engendrer un cercle vertueux avec l’évaluation ex post.

Concrètement, dès l’étude d’impact, il est possible de définir quelques indicateurs de suivi. Quelques

années après, cela permet de constater si les effets prévisibles de la loi se sont effectivement réalisés,

si l’évaluation ex ante était plutôt optimiste ou, au contraire, plutôt pessimiste. La comparaison de

- - 24

l’étude d’impact avec la réalité constatée au moment du bilan de la loi présente un véritable intérêt tant

pour le Gouvernement que pour le Parlement. Le premier peut calibrer au mieux la mise en oeuvre de

sa politique sur tout le territoire. Pour le second, c’est l’occasion de s’interroger sur une éventuelle

modification de la loi. Les évaluations ex post servent alors de base à des nouvelles études d’impact et

le cercle vertueux est ainsi amorcé.

[…]

Chapitre 2 : Une politique de simplification rénovée

La politique de simplification, bien qu’étant une préoccupation ancienne, existe, dans son schéma

actuel, depuis 2003 avec la promulgation d’une première loi de simplification. Par la suite, deux autres

lois ont été adoptées, l’une, d’initiative gouvernementale, en 2004, l’autre, d’initiative parlementaire,

en 2007. Enfin, une proposition de loi de simplification et de clarification du droit et d’allégement des

procédures est actuellement en cours de navette et devrait être adoptée définitivement début 2009. La

récurrence de ces rendez-vous parlementaires depuis près de cinq ans est, en soi, un signal positif et

souligne l’impérieux besoin de simplification. Il serait cependant regrettable d’y voir un satisfecit

unanime attribué à la politique de simplification. […] En dépit de ces critiques, la simplification

menée depuis 2003 possède certains mérites qui ne doivent pas être sous-estimés.

[…]

Qu’est-ce que la simplification ? Pourquoi est-elle importante ? Quels sont ses objectifs ?

La simplification ne vise pas à effacer la complexité, qui est tantôt nécessaire, tantôt inévitable, dans

un monde lui-même complexe. Elle tend à bannir la complexité inutile, celle qui survient par facilité,

par empilement des textes au fil des années, ou bien encore par un insuffisant mûrissement des

nouvelles normes ; « celle qui résulte de l’insuffisante maîtrise, de la paresse intellectuelle ou de

l’oubli des effets pratiques du droit ». Les causes sont nombreuses et le mal protéiforme : textes

illisibles, incohérents, obsolètes, etc.

[…]

Chapitre 3 : Une accessibilité de droit applicable encore insuffisante

L’accessibilité du droit applicable est encore insuffisante, en particulier pour ses composantes locale,

européenne et internationale.

Le travail de codification doit être poursuivi car il constitue un facteur de plus grande lisibilité

et d’accessibilité de notre droit.

[…]

La codification a fait ses preuves comme technique de rationalisation, d’organisation et de

présentation de pans entiers du droit. Elle est un outil d’amélioration de l’accès et de la lisibilité de la

réglementation car elle permet de regrouper des textes épars tout en les clarifiant, par l’actualisation de

leur terminologie, et en les reclassant conformément à la hiérarchie des normes. Elle évalue la

cohérence des textes entre eux et permet ainsi une harmonisation de l’état du droit.

[…]

L’effort de simplification du droit ne peut être séparé de l’amélioration de l’accès à la norme, que ce

soit en amont - par une participation modernisée à son élaboration - ou en aval - par une meilleure

accessibilité à la règle de droit et aux procédures. Sur ce terrain, deux pistes méritent d’être suivies. En

premier lieu, l’État doit poursuivre une politique de pédagogie appropriée afin d’expliquer et de faire

comprendre le droit applicable. En second lieu, il convient de donner de nouvelles missions à

Légifrance afin de permettre un accès encore plus large au droit applicable.

[…]

- - 25

Document 8 : Décision n° 2012- 647 DC du 28 février 2012 – Loi visant à réprimer la

contestation de l’existence des génocides reconnus par la loi.

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,

Vu la Constitution ;

Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil

constitutionnel ;

Vu la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse ;

Vu le code pénal ;

Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 15 février 2012 ;

Vu les observations en réplique présentées par les députés requérants, enregistrées le 21 février 2012 ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

1. Considérant que les députés et sénateurs requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi visant

à réprimer la contestation de l'existence des génocides reconnus par la loi ;

2. Considérant que l'article 1er de la loi déférée insère dans la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la

presse un article 24 ter ; que cet article punit, à titre principal, d'une peine d'un an d'emprisonnement et

de 45 000 euros d'amende ceux qui « ont contesté ou minimisé de façon outrancière », quels que soient

les moyens d'expression ou de communication publiques employés, « l'existence d'un ou plusieurs

crimes de génocide défini à l'article 211-1 du code pénal et reconnus comme tels par la loi française » ;

que l'article 2 de la loi déférée modifie l'article 48-2 de la même loi du 29 juillet 1881 ; qu'il étend le

droit reconnu à certaines associations de se porter partie civile, en particulier pour tirer les

conséquences de la création de cette nouvelle incrimination ;

3. Considérant que, selon les auteurs des saisines, la loi déférée méconnaît la liberté d'expression et de

communication proclamée par l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de

1789, ainsi que le principe de légalité des délits et des peines résultant de l'article 8 de cette

Déclaration ; qu'en réprimant seulement, d'une part, les génocides reconnus par la loi française et,

d'autre part, les génocides à l'exclusion des autres crimes contre l'humanité, ces dispositions

méconnaîtraient également le principe d'égalité ; que les députés requérants font en outre valoir que le

législateur a méconnu sa propre compétence et le principe de la séparation des pouvoirs proclamé par

l'article 16 de la Déclaration de 1789 ; que seraient également méconnus le principe de nécessité des

peines proclamé à l'article 8 de la Déclaration de 1789, la liberté de la recherche ainsi que le principe

résultant de l'article 4 de la Constitution selon lequel les partis exercent leur activité librement ;

4. Considérant que, d'une part, aux termes de l'article 6 de la Déclaration de 1789 : « La loi est

l'expression de la volonté générale... » ; qu'il résulte de cet article comme de l'ensemble des autres

normes de valeur constitutionnelle relatives à l'objet de la loi que, sous réserve de dispositions

particulières prévues par la Constitution, la loi a pour vocation d'énoncer des règles et doit par suite

être revêtue d'une portée normative ;

5. Considérant que, d'autre part, aux termes de l'article 11 de la Déclaration de 1789 : « La libre

communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l'homme : tout

citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l'abus de cette liberté dans les

cas déterminés par la loi » ; que l'article 34 de la Constitution dispose : « La loi fixe les règles

concernant... les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice

des libertés publiques » ; que, sur ce fondement, il est loisible au législateur d'édicter des règles

concernant l'exercice du droit de libre communication et de la liberté de parler, d'écrire et d'imprimer ;

qu'il lui est également loisible, à ce titre, d'instituer des incriminations réprimant les abus de l'exercice

de la liberté d'expression et de communication qui portent atteinte à l'ordre public et aux droits des

- - 26

tiers ; que, toutefois, la liberté d'expression et de communication est d'autant plus précieuse que son

exercice est une condition de la démocratie et l'une des garanties du respect des autres droits et libertés

; que les atteintes portées à l'exercice de cette liberté doivent être nécessaires, adaptées et

proportionnées à l'objectif poursuivi ;

6. Considérant qu'une disposition législative ayant pour objet de « reconnaître » un crime de génocide

ne saurait, en elle-même, être revêtue de la portée normative qui s'attache à la loi ; que, toutefois,

l'article 1er de la loi déférée réprime la contestation ou la minimisation de l'existence d'un ou plusieurs

crimes de génocide « reconnus comme tels par la loi française » ; qu'en réprimant ainsi la contestation

de l'existence et de la qualification juridique de crimes qu'il aurait lui-même reconnus et qualifiés

comme tels, le législateur a porté une atteinte inconstitutionnelle à l'exercice de la liberté d'expression

et de communication ; que, dès lors, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres griefs, l'article 1er

de la loi déférée doit être déclaré contraire à la Constitution ; que son article 2, qui n'en est pas

séparable, doit être également déclaré contraire à la Constitution,

D É C I D E :

Article 1er.- La loi visant à réprimer la contestation de l'existence des génocides reconnus par la loi est

contraire à la Constitution.

Article 2.-La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.