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Nouvel axe de recherche

UN DÉFI DE GOUVERNANCE AU CŒUR DE L’ENJEU DES FINANCES PUBLIQUES AU QUÉBEC ET AILLEURS

Le Centre de recherche sur la gouvernance (CERGO) a été fondé en 2003 par l’ENAP et la Téluq.

Nouvel axe de recherche Un défi de gouvernance au cœur de l’enjeu des finances publiques au Québec et ailleurs

1

L’enjeu des finances publiques

Les finances publiques ne sont généralement pas explicitement traitées dans les descriptions

générales de ce qu’est un État et de ses fonctions, contrairement aux dimensions territoriale,

politique et institutionnelle. La définition de Weber est éloquente à cet égard en définissant l’État

comme « une entreprise politique à caractère institutionnel lorsque et tant que sa direction

administrative revendique avec succès, dans l’application de ses règlements, le monopole de la

contrainte physique légitime sur un territoire donné »1. Et pourtant, les finances publiques sont

d‘une grande importance et depuis fort longtemps, ce qui a fait dire à Colbert, le contrôleur des

Finances du roi Louis XIV, que « …les finances [des États] en sont la plus importante et la plus

essentielle partie. C’est une matière qui entre en toutes les affaires… » 2.

En effet, la gouverne autant passée que présente de l’État ne peut se soustraire à l’enjeu des

finances publiques que nous définissons sommairement comme celui de la capacité de l’État de

fournir aux citoyens un panier de services selon leur capacité de payer tout en préservant cette

capacité pour les générations ultérieures, conformément au principe de l’équité

intergénérationnelle3. Par le passé, plusieurs bouleversements de territoires nationaux et des

modifications de régimes politiques, à la suite de révolutions, de crises ou de guerres, ont déjà été

expliquées, du moins partiellement, par des situations financières et budgétaires difficiles dans

lesquelles étaient placés certains États. Dans l’actualité plus contemporaine, c’est plutôt le modèle

d’appareil de l’État comme prestataire de services publics qui est remis en cause en raison de

finances publiques mal en point. C’est le cas de plusieurs États comme la Grèce, l’Espagne et le

Portugal qui sont actuellement contraints de revoir significativement la pérennité de leur modèle

respectif.

1 Weber, Max (1956 [1971]). Page 57. 2 Clément, Pierre (1892). P. 413. 3 Dans sa définition de la ‘soutenabilité budgétaire’, l’OCDE parle de solvabilité d’un État et aussi d’équité intergénérationnelle.

Panorama des Administrations publiques 2009. P. 30.


2

Même s’il ne fait l’objet d’ultimatums de changements de la part des autorités financières comme

c’est le cas pour les pays précités de l’Union européenne, le modèle québécois actuel, hérité

essentiellement de la période dite de la « Révolution tranquille », est tout de même ciblé de plus

en plus fréquemment comme un enjeu des finances publiques. Ainsi, plusieurs membres de la

communauté universitaire constatent, à l’intérieur de différents écrits4, que la situation actuelle

des finances publiques met en danger la capacité du gouvernement à perpétuer une offre de

services de qualité aux citoyens. Le professeur Godbout, dans le livre Agir maintenant pour le

Québec de demain, dont il a dirigé l’édition, résume ainsi la pensée des 12 auteurs qui y ont

contribué :

« Personne n’a remis en doute que sans augmentation de ses recettes, le Québec manquera tôt ou tard d’argent pour maintenir les services publics, sans devoir recourir aux déficits. Si on veut à la fois être en mesure de réparer les infrastructures, d’en implanter de nouvelles qui dans bien des cas le besoin est criant, de maintenir les programmes publics en quantité et en qualité, il faudra bien prendre en compte l’argent quelque part. Il est là le problème fondamental des finances publiques du Québec, où trouver des sources de revenus supplémentaires pour réaliser ces objectifs prioritaires, sans nuire aux développements socio-économiques. » 5

Nul doute que les efforts collectifs du Québec qui ont permis l’atteinte du déficit zéro au cours de

l’année financière 1997-1998 ont contribué à réduire dans une certaine mesure l’enjeu des

finances publiques. Cet équilibre budgétaire a pu se maintenir pendant la période économique

favorable qui a perduré jusqu’en 2008. Par la suite, le Québec n’a pas été épargné par la crise

financière mondiale et des déficits budgétaires sont de nouveau comptabilisés depuis 2008-2009,

nécessitant même une révision de la Loi sur l’équilibre budgétaire.

4 Notamment Gestion budgétaire et dépenses publiques de Pierre Cliche, 5 Godbout (éditeur), (2006). Théorie des organisations, Québec, Presses de l’Université du Québec. P. 212.


3

Tous les efforts qui sont déployés pour atteindre l’équilibre budgétaire ne sont cependant pas

suffisants pour circonscrire l’enjeu des finances publiques. Au-delà de la situation budgétaire en

équilibre, il existe des conditions structurelles qui fragilisent depuis longtemps la situation

financière gouvernementale6. Ainsi, le fardeau fiscal au Québec est élevé en comparaison aux

autres juridictions. Puis, le Québec offre un panier de services plus important qu’ailleurs alors que

sa richesse, mesurée conventionnellement comme le niveau de PIB par habitant, est inférieure à la

majorité des autres juridictions canadiennes7. Finalement, le niveau d’endettement public est très

élevé, avec pour conséquence directe de réduire la marge budgétaire. Selon les comptes publics

2010-2011, 8,9 milliards de dollars, ou 11,5 % de son budget, étaient consacrés au service de la

dette plutôt qu’à la prestation de services aux citoyens8.

L’endettement est encore plus préoccupant que ce que montre un service de dette coûteux comme

c’est le cas actuellement. Compte tenu que la dette implique des remboursements échelonnés dans

le temps, cela signifie que la marge financière est réduite non seulement pour le présent mais

également pour les générations à venir. Et plus la dette est élevée, plus l’héritage financier est

lourd à porter. Mais il y a plus : l’analyse de la dette doit nous amener à établir à quoi les

emprunts passés ont servi. Si ces emprunts servent à investir dans les infrastructures publiques,

cela implique que les différentes générations qui auront à supporter leur poids financier en

bénéficieront. Malheureusement, la dette publique actuelle au Québec s’explique dans une large

proportion par des déficits budgétaires courants : au 31 mars 2011, 64,5 % de l’endettement était

la conséquence des déficits cumulés9. Cette partie de la dette représente en fait un transfert de

fardeau intergénérationnel.

6 Girard, Brian et Paul-Émile Arsenault (2006). Les grands enjeux en matière de finances publiques. P. 25. 7 Comité consultatif sur l’économie et les finances publiques (2009). Le Québec face à ses défis. Pp. 11-22. 8 Comptes publics 2010-2011 du Québec. Volume 1. P. 19 9 Pourcentage calculé par le ratio de la dette représentant les déficits cumulés sur la dette brute. Voir Plan budgétaire 2012-2013.

Section D : La dette, le financement et la gestion de la dette. Tableau D.5.


4

À cette évaluation de la viabilité des finances publiques, nous ajoutons deux défis financiers

importants auxquels sera confrontée la société québécoise. D’une part, l’économie du Québec est

très imbriquée à celle des autres économies, notamment par le niveau élevé des importations et

des exportations. En plus de cette réalité, il y a l’incertitude relative à la technologie et à

l’innovation. Il devient alors difficile d’intégrer dans le cadre financier gouvernemental une

prévision des revenus découlant d’une croissance continue de l’économie sans accroître

exagérément le risque associé à de telles prévisions. D’autre part, il est bien documenté que le

Québec a un défi démographique particulier sous la forme d’un vieillissement marqué de sa

population10. Ce vieillissement pourrait avoir une incidence défavorable au plan économique par

la diminution de la population en âge de travailler. L’autre incidence du vieillissement prend la

forme d‘une pression à la hausse sur les dépenses, principalement celles de la santé. Les rapports

Ménard11 et Castonguay12 soulèvent éloquemment ce phénomène.

10 Voir notamment les données de l’Institut de la statistique du Québec. Perspectives démographiques du Québec et des régions,

2006-2056. Voir aussi la recherche intitulée Le vieillissement de la population : une nouvelle spécificité québécoise de l’INRS. 11 Rapport du Comité de travail sur la pérennité du système de santé et de services sociaux du Québec. Pour sortir de l’impasse :

la solidarité entre nos générations. 12 Rapport du Groupe de travail sur la financement du système de santé. En avoir pour notre argent : des services accessibles

aux patients, un financement durable, un système productif et une responsabilité partagée.


5

L’enjeu de finances publiques : un contexte d’étude de gouvernance

L’évolution de la situation financière au Québec vers une plus grande précarité va inciter la

société québécoise à débattre de plus en plus intensément de l’enjeu des finances publiques. Un

débat public de cette importance induit alors un contexte intéressant pour réaliser une étude de la

gouvernance. Qui seront impliquées dans ce débat comme parties prenantes? Le processus

décisionnel sera-t-il défini à l’intérieur du modèle institutionnel actuel ou sous la forme d’un

nouveau cadre de gouverne? Comment seront mises en œuvre les politiques publiques nouvelles

ou celles révisées?

Dans le cas plus spécifique des finances publiques, la gouvernance est associée à l’analyse du

processus budgétaire par lequel les documents stratégiques du budget des comptes publics sont

préparés. Parmi les nombreux acteurs qui font partie du processus, il y a les élus, le personnel de

l’appareil administratif gouvernemental, les citoyens et également les organismes régulateurs

comme le Vérificateur général, les agences de crédit et d’autres organismes nationaux et

internationaux.

Dans la littérature scientifique, la gouvernance est régulièrement étudiée dans une perspective

institutionnelle ou organisationnelle. C’est le cas de Le Galès13 qui parle de mécanismes de

négociation, de Stoker14 qui décrit la gouvernance sous la forme de style de gouvernement. La

définition de gouvernance de Williamson15, reprise dans Laurence, Heinrich et Hill16, ajoute la

13 Le Galès (1995). Du gouvernement des villes à la gouvernance urbaine. 14 Stoker (1998). Cinq propositions pour une théorie de la gouvernance. 15 Williamson (1996). The mechanisms of governance.


6

notion de normes informelles, de pratiques et de systèmes de contrôle. De leur côté, Simard,

Dupuis et Bernier17 décrivent le modèle de gouvernance québécois avec la particularité des

nouvelles formes d’actions collectives.

Nous pensons qu’il y a une autre perspective qui doit être développée sur la gouvernance des

finances publiques, celle de la qualité de l’information à partir de laquelle se construisent les

points de vue des parties prenantes et, ultimement, se prennent les décisions. L’information est

perfectible et ce, malgré les nombreux cadres réglementaires qui régissent le traitement de

l’information et le travail continu du Vérificateur général du Québec dont le travail a notamment

provoqué plusieurs réformes de la comptabilité gouvernementale18.

Bien entendu, étudier la gouvernance par l’information nous place en amont de l’analyse des

mécanismes institutionnels proprement dit. En se référant à la définition de la gouvernance de

l’Institut de la gouvernance, nous portons notre réflexion sur le « […] how power is

exercised […] » et sur le « [...] how decisions are made on issues of public concern »19. Cela

conduit donc à revisiter le lien entre l’information, la décision et la gouvernance. En matière

décisionnelle, l’information est à la fois nécessaire pour cerner un problème et pour le résoudre.

Dans un contexte d’administration publique, l’OCDE précise qu’un des défis de la gouvernance

publique sera de « soutenir la prise de décision fondée sur des données objectives »20. Par

conséquent, avec en toile de fond la gouvernance, une revue de littérature sur le concept de la

décision est inscrite au programme de nos recherches. C’est au travers de modèles comme ceux

16 Lynn, Heinrich et Hill (2001). Improving Governance : a New Logic for Empirical Research. 17 Simard, Dupuis et Bernier (2006). Entreprises publiques et intérêt général à l’heure de la gouvernance. 18 Les deux plus récentes réformes de la comptabilité gouvernementale ont eu en 1997-1998 et en 2008-2009 ont permis de

répondre favorablement aux commentaires du Vérificateur général. 19 Lynn, Heinrich et Hill (2001). Improving Governance : a New Logic for Empirical Research.. Page 5. 20 OCDE (2009). Panorama des Administrations publiques 2009. Page 43.


7

de la ‘rationalité limitée’ de Simon21, du ‘contexte anarchique’ de Cohen, March et Olsen22, du

gradualisme de Lindblom23 ou encore de la ‘dimension naturalistic’ de Klein24, que nous

pouvons mieux anticiper les résultats d’une meilleure information disponible en matière de

finances publiques.

Au-delà des volets théorique et conceptuel de nos recherches, notre démarche de recherche doit

permettre d’approfondir notre compréhension de l’information de gouvernance portant sur deux

dossiers d’importance relativement à l’enjeu des finances publiques, soit ceux des infrastructures

publiques25 et des régimes de retraite du secteur public26. Souvent méconnus, ils sont pourtant

suffisamment importants pour affecter significativement les finances publiques. Le défi

particulier de gouvernance que nous voulons étudier par nos recherches est donc celui de

l’information portant sur ces dossiers, comme cas à l’étude, de telle sorte que les informations les

plus exhaustives et les plus pertinentes pour les décideurs soient disponibles.

Il existe actuellement un encadrement légal, comptable et, dans le cas des régimes de retraite,

actuariel, qui conditionne la production des informations de chacun des deux dossiers. Remettre

en question la qualité des informations actuelles veut aussi dire par incidence se questionner sur la

justesse de cet encadrement et possiblement en revoir la gouvernance. Quant à l’encadrement

relatif à la conduite éthique des décideurs, nous l’excluons de notre analyse étant donné que c’est

à l’information et à son usage que nous nous intéressons.

21 Simon (1979). Rational decision making in business organizations. 22 Cohen, March et Olsen (1972). A Garbage Can Model of Organizational Choice. 23 Lindblom (1959). The Science of “Muddling Through. 24 Klein (2008). Naturalistic Decision Making. 25 Selon la définition de l’article 4, 3e paragraphe. Loi sur Infrastructure Québec L.R.Q., chapitre I-8.2 : « la construction,

l’entretien, l’amélioration ou la démolition d’un immeuble, d’un équipement ou d’un ouvrage de génie civil, y compris une infrastructure de transport, et pour lequel [le gouvernement] contribue financièrement, directement ou indirectement ».

26 Dans le cadre de ce document, nous ciblons les régimes de retraite à prestations déterminées des employés des secteurs public et parapublic.


8

Les infrastructures publiques

Le dossier des infrastructures publiques interpelle les décideurs des finances publiques par

l’entremise de plusieurs questionnements successifs. Ces questionnements sont très utiles pour

circonscrire les informations à recueillir et à traiter. Quelle est l’utilité sociale et économique

d’une infrastructure publique? Quels sont les coûts de construction d’une nouvelle infrastructure

ou de rénovation majeure d’une infrastructure existante? Une fois construite ou rénovée, quels

sont les coûts d’entretien afin de préserver la vie utile de l’infrastructure?

La qualité des informations qui sont recueillies pour répondre à de telles questions est essentielle

à la bonne gouvernance. L’actualité a rapporté de nombreuses situations où une meilleure

information aurait été utile. Les commentaires du Vérificateur général quant aux manquements

importants dans la gestion et la gouvernance du patrimoine immobilier public québécois. Dans

son rapport 2009-2010, il a critiqué sévèrement l’Agence des partenariats public-privé pour avoir

réalisé, dans le cadre du dossier du Centre hospitalier universitaire de Montréal, des analyses

présentant « des écarts importants en faveur du mode PPP »27, créant un biais important dans le

processus décisionnel. Dans un autre rapport, le Vérificateur général a porté son regard sur la

gestion du parc immobilier du réseau de la santé et des services sociaux à l’intérieur de laquelle

« les besoins actuels et futurs en matière d’immobilisations ne sont pas regroupés dans une

planification globale à long terme » 28. Le Vérificateur général a aussi déjà commenté que « notre

examen de neuf projets de construction terminés montre que les coûts réels des projets dépassent

de 19 à 204 p. cent ceux annoncés lors de la mise à l’étude »29. Sans être exhaustif, d’autres

rapports du Vérificateur général du Québec ont fait au cours des années des constats différents

mais tout aussi alarmants : « (…) connaissance fragmentaire (…) concernant les infrastructures

27 Rapport du Vérificateur général du Québec à l’Assemblée nationale pour l’année 2009-2010. Tome II. P. 5-3. 28 Rapport du Vérificateur général du Québec à l’Assemblée nationale pour l’année 2005-2006. Tome I. P. 53. 29 Ibid. P. 54.


9

(…) » et « un contrôle plus rigoureux devrait être instauré pour démontrer que les exigences

techniques (…) ont été respectées »30.

Le Rapport Duchesneau31, préparé à la demande du gouvernement, traite aussi à sa façon le

besoin d’informations de qualité dans la gestion des infrastructures publiques en qualifiant de

maillon faible le fait que le ministère des Transports a beaucoup de difficulté à la fois à recruter

une relève et à retenir le personnel expérimenté dans les corps d’emploi les plus critiques à la

réalisation de sa mission, notamment dans celle des infrastructures routières. Derrière la

dimension plus administrative de ce commentaire, il y a fondamentalement la nécessité de bien

informer les décideurs publics.

Travailler sur le défi de l’information pour améliorer la gouvernance des infrastructures publiques

veut aussi dire participer avec une expertise académique à différents débats quant aux façons de

faire sur le financement de ces infrastructures, avec les possibilités de financement public ou par

les partenariats public-privé (communément reconnus sous l’acronyme PPP), ou sur les

mécanismes de planification des travaux de construction ou d’entretien. Nous pensons qu’il est

possible que nos recherches soient associées à d’autres débats complémentaires très importants,

notamment celui lié à l’état matériel et physique des infrastructures publiques déjà construites et

l’allocation financière pour le maintien de la vie utile de ces infrastructures. Un débat équivalent

dans le secteur privé est d’ailleurs déjà en cours avec les questions du carnet d’entretien et de la

suffisance du fonds de prévoyance dans le cas des immeubles en copropriété32. Si l’intérêt public

justifie un débat pour de tels immeubles, cet intérêt devrait manifestement être encore plus grand

dans le cas des infrastructures publiques, compte tenu des valeurs monétaires en cause et du

30 Voir notamment le Rapport annuel 2004-2005 du Vérificateur général, Tome I, page 25 et le Rapport 2009-2010, Tome II.

P. 4-3. 31 Rapport de l’Unité anticollusion au ministère des Transports du Québec. Septembre 2011. 78 pages. 32 Voir le Rapport du Groupe de travail sur la copropriété qui a été remis en mars 2011 à la Chambre des notaires du Québec et

au ministère de la Justice qui s’est associé à la chambre pour ces travaux.


10

nombre croissant de ces infrastructures en fin de vie utile. Le récent rapport sur l’état des ponts et

tunnels de la ville de Montréal, produit par sa Direction des transports, est éloquent à cet égard

avec le constat que le nombre de ces infrastructures dans un état jugé critique est passé

de 12 à 2733.

Au regard de l’enjeu des finances publiques, nous allons chercher à évaluer dans quelle mesure

les infrastructures publiques vont représenter pour les générations à venir un poids financier qui

est disproportionné ou non si l’on tient compte de l’usage qu’elles pourront en faire.

Les régimes de retraite du secteur public

Les régimes de retraite du secteur public au Québec impliquent également un défi de gouvernance

quant au contenu informationnel disponible sur la situation financière réel de ces régimes.

L’importance de cibler la recherche sur ce second dossier se justifie de la même façon que dans le

cas des infrastructures publiques : les paramètres financiers des régimes de retraite ont déjà des

conséquences importantes sur les états financiers du gouvernement et des municipalités. Des

modifications dans la situation financière des régimes pourraient remettre en question les fragiles

arbitrages de revenus et de dépenses qui caractérisent la précarité actuelle des finances publiques.

Ce risque est particulièrement important étant donné que les régimes de retraite à prestations

déterminées, comme ceux du secteur public, sont des régimes qui sont particulièrement affectés

par la baisse des rendements et un profil démographique où la période de retraite est de plus en

33 Rapport de la Direction des transports de la ville de Montréal disponible sur le site : http://ville.montreal.qc.ca/portal/page?_pageid=4577,91379602&_dad=portal&_schema=PORTAL

http://ville.montreal.qc.ca/portal/page?_pageid=4577,91379602&_dad=portal&_schema=PORTAL


11

plus prolongée. Selon les calculs de l’agence de notation DBRS, les régimes de retraite en déficit

sont de plus en plus nombreux et le solde des déficits de plus en plus élevés : l’examen récent de

451 régimes de retraite à prestations déterminées d’Amérique du Nord montre que le total estimé

des déficits de financement s’élève à 389 milliards de dollars34. Plusieurs employeurs du secteur

privé ont déjà mis fin à des régimes à prestations déterminées et d’autres s’interrogent sur la

possibilité de le faire. Autre signe d’une situation financière défavorable est le fait que les

exigences légales de solvabilité de plusieurs régimes liés à l’appareil de l’État comme ceux des

municipalités et des universités ont déjà été assouplies notamment par l’allongement des périodes

d’amortissement des déficits de solvabilité.

Un régime de retraite se définit comme une entente entre un employeur et des employés visant à

fournir à ces derniers des prestations de retraite, en fonction d’un ensemble de dispositions

préétablies. Une telle entente implique une séquence d’événements. D’abord, il existe des

dispositions qui identifient les participants au régime. Puis ces participants versent des cotisations

pour permettre l’accumulation d’un actif : ces cotisations sont calculées à partir d’un taux qui est

établi par les actuaires dans le cadre d’une évaluation actuarielle. L’employeur verse également

des cotisations et peut, dans quelques cas, être le seul à devoir le faire. Selon d’autres dispositions

du régime, celles de retraite, les participants qui quittent le milieu du travail recevront une

prestation de retraite viagère. Un régime de retraite a donc une situation financière qui se mesure

à la fois par un actif ou une caisse et un passif correspondant à la valeur des prestations à

débourser éventuellement. Les états financiers d’un régime présentent cette situation financière

année après année. Le travail de l’actuaire est complémentaire à celui de la comptabilité en ce

sens qu’il consiste à établir une projection de cette situation financière afin de mesurer, au moyen

d’une méthode actuarielle et des hypothèses démographiques et économiques, le taux de

cotisation approprié pour maintenir la situation financière viable à long terme.

34 Article de cyberpresse. Le 22 août 2012.


12

Ce précédent exposé fait état de plusieurs intervenants dans la gestion des régimes de retraite. La

multiplicité de ces intervenants et de leur expertise a des conséquences bien réelles, notamment

sous la forme de nombreux portraits pour décrire la situation financière des régimes. Le premier

portrait financier d’un régime est celui présenté par la voie de ces états financiers. Pour produire

ces états, des conventions comptables spécifiques doivent être appliquées, notamment quant aux

choix de la méthode actuarielle et des hypothèses économiques et démographiques. Un autre

portrait financier est celui produit par les actuaires aux fins de financement pour permettre

l’établissement du ou des taux de cotisations. Un troisième portrait financier qui est lié à la notion

de la solvabilité du régime fait partie des exigences légales. Sommairement décrit, ce portrait qui

nécessite des calculs actuariels particuliers vise à connaître la capacité d’un régime de retraite à

payer les engagements de prestations dans l’hypothèse où il devait se terminer à la date de

l’évaluation. Ce portrait, qui n’est pas exigé dans le cas des principaux régimes de retraite du

secteur public comme le RREGOP35 et le RRPE36, est celui qui est le plus souvent médiatisé.

Finalement, il y a le portrait financier que révèlent les états financiers de l’employeur pour qui le

régime de retraite est une composante importante de rémunération. Ce dernier portrait financier,

soumis à des conventions comptables spécifiques, implique une évaluation actuarielle différente

des précédentes.

Au-delà du large éventail de renseignements dévoilés par tous ces portraits, il y a une réalité

financière et actuarielle singulièrement complexe rattachée aux régimes de retraite. Cette

complexité devient alors un élément caractéristique de l’information nécessaire à la gouvernance

des régimes de retraite. Les parties prenantes de ce dossier doivent faire notamment appel aux

notions de temporalité monétaire et de relation risque-rendement dans leur réflexion et

35 Le Régime de retraite des employés du gouvernement et des organismes publics. 36 Le Régime de retraite du personnel d’encadrement.


13

éventuellement leurs décisions. Analyser la qualité de l’information, c’est complémentairement

chercher à évaluer le niveau de compréhension de ces notions par les parties prenantes.

Si une situation financière saine n’est pas préservée à l’égard des régimes de retraite du secteur

public, les effets sur les finances publiques seront nécessairement importants étant donné que les

gouvernements, notamment le gouvernement du Québec, devront verser davantage de fonds pour

financer leur engagement de paiement des prestations. Pour le gouvernement québécois, la part de

cet engagement correspond généralement à 50 % du montant de la prestation37.

Les régimes publics de pension comme le Régime de rentes du Québec doivent permettre de

procurer à un travailleur un revenu viager de retraite comme c’est le cas pour un régime de

retraite mais la participation obligatoire de tous les travailleurs fait en sorte que son

fonctionnement présente des similitudes avec celui d’un programme public. En conséquence, les

mécanismes de gouvernance de ces régimes de pension sont différents de ceux des régimes de

retraite. D’ailleurs, dans la présentation courante du système de retraite d’un pays comme le

Canada, le régime public de pension constitue le second niveau de protection financière des

retraités, après celui du programme fédéral de la sécurité de la vieillesse; les régimes de retraite

que mettent en place les employeurs sont le dernier niveau de protection38. Malgré cette

différenciation, les régimes publics de pension font aussi intervenir une mécanique

d’accumulation et d’investissement de fonds devant servir ultérieurement au paiement de

prestations appelées communément, dans ce cas-ci, rentes. Il y donc une mécanique financière,

comptable et actuarielle et, de ce fait, des informations financières qui sont stratégiques pour sa

gestion, comme dans le cas des régimes de retraite du secteur public. Les régimes publics de

37 C’est le cas du RREGOP et du RRPE. 38 Ce troisième niveau comprend également l’épargne volontaire comme celui des régimes enregistrés d’épargne retraite

(REER).


14

pension sont déjà considérés comme un défi financier39 et nous avons l’intention de contribuer à

ce débat dans la perspective de nos études sur les informations de gouvernance.

39 Voir, entre autres, Quel avenir pour les régimes publics de pension de Daniel Béland, Les Québécois et leur retraite du

Ministère des Finances et Les systèmes de retraite face à la crise de l’OCDE.


15

Proposition d’un nouvel axe de recherche au CERGO.

Le CERGO est un pôle de recherche de l’ENAP qui regroupe plusieurs chercheurs dont les

thèmes de recherche sont liés au domaine de la gouvernance, entre autres celui des entreprises

publiques, celui de l’éthique publique et celui des risques relatifs aux infrastructures essentielles.

En intégrant à sa mission de recherche le thème de la gouvernance des finances publiques, le

CERGO ajoute à son expertise en même temps qu’il lance une initiative universitaire distinctive

et innovante.

Contrairement à d’autres centres universitaires de recherche qui réalisent déjà des études touchant

l’enjeu des finances publiques, comme la Chaire de recherche en fiscalité et en finances publiques

de l’Université de Sherbrooke (CFFP)40 et le Centre interuniversitaire de recherche en analyse des

organisations (CIRANO) 41, le CERGO privilégie la perspective de la gouvernance comme point

de vue central de recherche et, encore plus spécifiquement, celle de la qualité de l’information sur

la base de laquelle les gestes de gouverne sont posés par les parties prenantes.

Ajoutons que l’étude de l’enjeu des finances publiques sous l’angle de la gouvernance doit

produire des connaissances additionnelles et différentes de celles existant présentement. La

réflexion de gouvernance qui est envisagée par l’ENAP vise alors à établir un portrait

relativement exhaustif des connaissances qui doivent être à la fois maîtrisées par les parties

prenantes et intégrées dans leur processus décisionnel, pour une gouvernance améliorée des

finances publiques. 40 Site internet de la chaire : http://www.usherbrooke.ca/chaire-fiscalite/ 41 Site internet du centre de recherche : http://www.cirano.qc.ca/.

http://www.usherbrooke.ca/chaire-fiscalite/

http://www.cirano.qc.ca/


16

Au moyen du nouvel axe de recherche, le CERGO veut développer une expertise universitaire de

pointe sur les infrastructures publiques et les régimes de retraite du secteur public, ces dossiers

n’ayant pas encore fait l’objet de recherches scientifiques approfondies. Ce faisant, au plan

institutionnel, l’ENAP profitera d’une meilleure visibilité dans les fréquents débats sur la

gouvernance.

La juridiction du Québec n’est pas la seule à devoir relever des défis de gouvernance en matière

de finances publiques. La crise financière de 2008 n’a pas que fragilisé les finances publiques de

la plupart des pays, elle a aussi eu pour effet de démontrer que leur situation financière d’avant-

crise était déjà fragile42. Compte tenu de l’endettement élevé de ces pays, les infrastructures

publiques et les régimes de retraite sont aussi pour eux des défis importants43. La gouvernance

des finances publiques présente donc un intérêt de recherche universitaire par delà les frontières

québécoises.

Une équipe multidisciplinaire.

L’équipe qui serait dévouée à cet axe de recherche conjugue plusieurs savoirs. Il y a le savoir

universitaire des domaines de l’administration publique et de la gouvernance avec la présence de

Luc Bernier, professeur titulaire et co-directeur du CERGO. Il y a aussi Robert Poirier qui,

comme doctorant à l’ENAP, poursuit des travaux universitaires, plus particulièrement dans le

domaine de la gouvernance des infrastructures publiques. Ce dernier maîtrise par ailleurs un

savoir expérientiel de l’appareil gouvernemental québécois, ayant été pendant 14 ans au ministère

42 OCDE (2011). Panorama des administrations publiques. 43 OCDE (2009). Les systèmes de retraite face à la crise.


17

des Finances, notamment comme gestionnaire responsable du suivi budgétaire et des régimes de

retraite du secteur public.

L’équipe doit prochainement compter sur la présence d’un autre administrateur invité ayant une

grande expérience de l’appareil gouvernemental québécois et possédant une expertise de pointe

dans les domaines des régimes de retraite et d’assurance, en plus d’une connaissance approfondie

en matière de gestion des placements et des risques.

Diverses formes de contribution universitaire rendues possible et plusieurs modalités de

financement

Par l’entremise du nouvel axe de recherche, le CERGO veut contribuer au savoir sur la

gouvernance et le diffuser de plusieurs façons : par la préparation d’une veille continue du

domaine de la gouvernance des infrastructures et des régimes de retraite du secteur public, par la

préparation de recherches subventionnées ou commanditées. Les regroupements auxquels sont

associés les chercheurs sont aussi ciblés comme auditoires de nos travaux. Finalement, le site

internet du CERGO sera utilisé pour communiquer les informations de veille et mettre en ligne

les divers documents de recherche.

Une autre forme de contribution possible pourrait être d’agir comme partenaire à la Direction des

services aux organisations dans la mesure où les dossiers d’expertise d’infrastructures publiques

et des régimes de retraite sont concernés.


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