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Master 1 Année 2021-2022, premier semestre

DROIT DES COLLECTIVITES TERRITORIALES

Cours de Pascal Combeau, Professeur de droit public

Travaux dirigés de Balakiyém Gnazouyoufei

Travaux dirigés – Séance 5 Les limites de la libre administration des collectivités

territoriales

Documents :

1°) Constitution, art. 72 al. 3

Intercommunalité forcée :

2°) Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République,

art. 35

3°) CGCT, art. L 5210-1, L 5210-1-1 A et L 5210-1-2

4°) Cons. constit. 26 avr. 2013, déc. n° 2013-315 QPC, Commune de Couvrot

5°) Cons. constit. 23 janv. 2014, déc. n° 2013-687 DC, Loi MAPTAM (extr.)

6°) Cons. constit. 25 avr. 2014, déc. n° 2014-391 QPC, Commune de Thonon-les-Bains et a.

7°) Cons. constit. 21 oct. 2016, déc. n° 2016-588 QPC, Communauté de communes du lac d’Annecy et a.

Contractualisation forcée :

8°) Loi n° 2018-32 du 22 janv. 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, art. 29 9°) Cons. constit., déc. n° 2017-760 DC du 18 janv. 2018, Loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 (extr.)

Références

10°) F. Sempé, « Question prioritaire de constitutionnalité et intercommunalité », in Mélanges P. Bon, Dalloz 2014, p. 589.

A voir notamment : M. Verpeaux, « L’émergence d’un droit constitutionnel de l’intercommunalité – A propos de quelques décisions QPC récentes intéressant l’intercommunalité », JCP A 2014, n° 40, 2274 ; P. Combeau, « Intercommunalité, communes nouvelles et libre administration des collectivités territoriales », (commentaire), AJDA 2017, n° 6, p. 350 ; C. Regourd, « Libre administration et

intercommunalité », AJDA 2018, n° 41, p. 2327.

Exercice : commentaire de la décision du Conseil constitutionnel du 25 avril 2014,

Commune de Thonon-les-Bains et a. (doc. n° 6)

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Documents :

1°) Constitution, art. 72 al. 3 : Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences.

Intercommunalité forcée :

2°) Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, art. 35 : I.- Dès la publication du schéma départemental de coopération intercommunale prévu

au II de l'article 33 de la présente loi et jusqu'au 15 juin 2016, le représentant de l'Etat dans le département définit

par arrêté, pour la mise en œuvre du schéma, tout projet de périmètre d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. Le représentant de l'Etat dans le département peut également définir un projet de périmètre ne figurant pas dans le schéma, dans les mêmes conditions et sous réserve du respect des objectifs mentionnés aux I et II de l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales et de la prise en compte des orientations définies au III

du même article L. 5210-1-1, après avis de la commission départementale de la coopération intercommunale. La commission départementale dispose d'un délai d'un mois à compter de sa saisine pour se prononcer. A défaut de délibération dans ce délai, l'avis est réputé favorable. Le projet de périmètre intègre les propositions de modification du périmètre adoptées par la commission départementale dans les conditions de majorité prévues au quatrième

alinéa du IV dudit article L. 5210-1-1. L'arrêté portant projet de création définit la catégorie d'établissement public de coopération intercommunale dont la création est envisagée, dresse la liste des communes intéressées et détermine le siège de l'établissement public de coopération intercommunale.

Cet arrêté est notifié par le représentant de l'Etat dans le département au maire de chaque commune incluse dans le projet de périmètre afin de recueillir l'accord de chaque conseil municipal. A compter de la notification, le conseil municipal dispose d'un délai de soixante-quinze jours pour se prononcer. A défaut de délibération dans ce délai, l'avis est réputé favorable.

La création de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est prononcée par arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements intéressés, après accord des conseils municipaux des communes intéressées. Cet accord doit être exprimé par la moitié au moins des conseils municipaux des communes intéressées, représentant la moitié au moins de la population totale de celles-ci, y compris le conseil

municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse si cette dernière représente au moins le tiers de la population totale. A défaut d'accord des communes et sous réserve de l'achèvement des procédures de consultation, le ou les représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés peuvent créer l'établissement public de coopération

intercommunale à fiscalité propre, par décision motivée, après avis favorable de la commission départementale de la coopération intercommunale lorsqu'il s'agit d'un projet ne figurant pas au schéma, ou avis simple lorsqu'il s'agit d'un projet figurant au schéma. Avant de rendre son avis, la commission départementale entend, de sa propre initiative ou à leur demande, les maires des communes intéressées et les présidents des établissements publics

de coopération intercommunale à même d'éclairer ses délibérations. La commission départementale dispose d'un délai d'un mois à compter de sa saisine pour se prononcer. A défaut de délibération dans ce délai, l'avis est réputé favorable. L'arrêté de création intègre les propositions de modification du périmètre adoptées par la commission départementale dans les conditions de majorité prévues au quatrième alinéa du IV de l'article L. 5210-1-1 du code

général des collectivités territoriales. La création de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est prononcée par arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements intéressés, avant le 31 décembre 2016. L'arrêté de création de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre emporte retrait des

communes intéressées des autres établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dont elles sont membres. L'arrêté peut également porter, en cas d'accord des conseils municipaux des communes dans les conditions prévues au cinquième alinéa du présent I, sur les compétences exercées par l'établissement public de coopération

intercommunale à fiscalité propre, dans le respect des dispositions propres à sa catégorie. A défaut d'accord sur les compétences de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, les communes membres disposent d'un délai de six mois à compter de sa création pour se mettre en conformité, suivant la procédure définie à l'article L. 5211-17 du code général des collectivités territoriales, avec le II de l'article

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L. 5214-16 du même code en cas de création d'une communauté de communes, avec le II de l'article L. 5216-5 dudit code en cas de création d'une communauté d'agglomération et avec le I de l'article L. 5215-20 du même code en cas de création d'une communauté urbaine. Si les communes ne se sont pas mises en conformité avec ces dispositions dans ce délai, le nouvel établissement public exerce l'intégralité des compétences prévues par lesdites

dispositions. Le présent I n'est pas applicable à la création d'une métropole. II.-Dès la publication du schéma départemental de coopération intercommunale prévu au II de l'article 33 de la présente loi et jusqu'au 15 juin 2016, le représentant de l'Etat dans le département définit par arrêté, pour la mise

en œuvre du schéma, la modification du périmètre de tout établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. Le représentant de l'Etat dans le département peut également proposer une modification de périmètre ne figurant pas dans le schéma, dans les mêmes conditions et sous réserve du respect des objectifs mentionnés aux I et II de

l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales et de la prise en compte des orientations définies au III du même article L. 5210-1-1, après avis de la commission départementale de la coopération intercommunale. La commission départementale dispose d'un délai d'un mois à compter de sa saisine pour se prononcer. A défaut de délibération dans ce délai, l'avis est réputé favorable. Le projet de périmètre intègre les propositions de

modification du périmètre adoptées par la commission départementale dans les conditions de majorité prévues au quatrième alinéa du IV dudit article L. 5210-1-1. L'arrêté portant projet de modification de périmètre dresse la liste des communes intéressées. Cet arrêté est notifié par le représentant de l'Etat dans le département au président de chaque établissement public

de coopération intercommunale à fiscalité propre intéressé afin de recueillir l'avis de son organe délibérant et, concomitamment, au maire de chaque commune incluse dans le projet de périmètre afin de recueillir l'accord de chaque conseil municipal. A compter de la notification, les organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et les conseils municipaux disposent d'un délai de soixante-quinze

jours pour se prononcer. A défaut de délibération dans ce délai, l'avis est réputé favorable. La modification de périmètre de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est prononcée par arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés après accord des conseils municipaux des communes incluses dans le projet de périmètre. Cet accord doit être exprimé par la moitié

au moins des conseils municipaux des communes intéressées, représentant la moitié au moins de la population totale de celles-ci, y compris le conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse si cette dernière représente au moins le tiers de la population totale. A défaut d'accord des communes et sous réserve de l'achèvement des procédures de consultation, le ou les

représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés peuvent modifier le périmètre de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, par décision motivée, après avis favorable de la commission départementale de la coopération intercommunale lorsqu'il s'agit d'un projet ne figurant pas au schéma, ou avis simple lorsqu'il s'agit d'un projet figurant au schéma. Avant de rendre son avis, la commission départementale entend, de sa propre initiative ou à leur demande, les maires des communes intéressées et les

présidents des établissements publics de coopération intercommunale à même d'éclairer ses délibérations. La commission départementale dispose d'un délai d'un mois à compter de sa saisine pour se prononcer. A défaut de délibération dans ce délai, l'avis est réputé favorable. L'arrêté de modification intègre les propositions de modification du périmètre adoptées par la commission départementale dans les conditions de majorité prévues au

quatrième alinéa du IV de l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales. La modification de périmètre de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est prononcée par arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements intéressés, avant le 31 décembre 2016.

L'arrêté de modification du périmètre emporte retrait des communes intéressées des autres établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dont elles sont membres. Le II de l'article L. 5211-18 du même code est applicable. III.-Dès la publication du schéma départemental de coopération intercommunale prévu au II de l'article 33 de la

présente loi et jusqu'au 15 juin 2016, le représentant de l'Etat dans le département définit par arrêté, pour la mise en œuvre du schéma, la fusion d'établissements publics de coopération intercommunale dont l'un au moins est à fiscalité propre. Le représentant de l'Etat dans le département peut également proposer un périmètre de fusion ne figurant pas

dans le schéma, dans les mêmes conditions et sous réserve de respecter les objectifs mentionnés aux I et II de l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales et de prendre en compte les orientations définies

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au III du même article L. 5210-1-1, après avis de la commission départementale de la coopération intercommunale. La commission départementale dispose d'un délai d'un mois à compter de sa saisine pour se prononcer. A défaut de délibération dans ce délai, l'avis est réputé favorable. Le projet de périmètre intègre les propositions de modification du périmètre adoptées par la commission départementale dans les conditions de majorité prévues au

quatrième alinéa du IV dudit article L. 5210-1-1. L'arrêté portant projet de fusion dresse la liste des établissements publics de coopération intercommunale appelés à fusionner, ainsi que des communes, appartenant ou non à un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, incluses dans le périmètre du nouvel établissement public.

Cet arrêté est notifié par le représentant de l'Etat dans le département aux présidents des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre intéressés afin de recueillir l'avis de l'organe délibérant et, concomitamment, au maire de chaque commune incluse dans le projet de périmètre afin de recueillir l'accord de chaque conseil municipal. A compter de la notification de l'arrêté de projet de périmètre, les organes délibérants

des établissements publics de coopération intercommunale et les conseils municipaux disposent d'un délai de soixante-quinze jours pour se prononcer. A défaut de délibération dans ce délai, l'avis est réputé favorable. La fusion est prononcée par arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés après accord des conseils municipaux des communes incluses dans le projet de périmètre. L'accord des communes doit

être exprimé par la moitié au moins des conseils municipaux des communes intéressées, représentant la moitié au moins de la population totale de celles-ci, y compris le conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse si cette dernière représente au moins le tiers de la population totale. A défaut d'accord des communes et sous réserve de l'achèvement des procédures de consultation, le ou les

représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés peuvent fusionner des établissements publics de coopération intercommunale, par décision motivée, après avis favorable de la commission départementale de la coopération intercommunale lorsqu'il s'agit d'un projet ne figurant pas au schéma, ou avis simple lorsqu'il s'agit d'un projet figurant au schéma. Avant de rendre son avis, la commission départementale entend, de sa propre

initiative ou à leur demande, les maires des communes intéressées et les présidents des établissements publics de coopération intercommunale à même d'éclairer ses délibérations. La commission départementale dispose d'un délai d'un mois à compter de sa saisine pour se prononcer. A défaut de délibération dans ce délai, l'avis est réputé favorable. L'arrêté de fusion intègre les propositions de modification du périmètre adoptées par la commission

départementale dans les conditions de majorité prévues au quatrième alinéa du IV de l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales. La fusion est prononcée par arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements intéressés, avant le 31 décembre 2016.

L'arrêté de fusion emporte, le cas échéant, retrait des communes des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dont elles sont membres et qui ne sont pas intégralement inclus dans le périmètre. L'arrêté de fusion fixe également le nom, le siège et les compétences du nouvel établissement public. Les III et V de l'article L. 5211-41-3 du même code sont applicables. Par dérogation au troisième alinéa du même

III, le délai de trois mois est porté à un an pour les compétences optionnelles prévues au II de l'article L. 5214-16 du même code pour les communautés de communes et au II de l'article L. 5216-5 dudit code pour les communautés d'agglomération. (…) VI.-A abrogé les dispositions suivantes :

-LOI n° 2010-1563 du 16 décembre 2010, Art. 60

3°) Code général des collectivités territoriales (CGCT)

Art. L5210-1 (Créé par Loi 96-142 1996-02-21 jorf 24 février 1996) : Le progrès de la coopération intercommunale se fonde sur la libre volonté des communes d'élaborer des projets communs de développement au sein de périmètres de solidarité.

Art. L5210-1-1 A (Modifié par LOI n° 2015-991 du 7 août 2015 - art. 44) : Forment la catégorie des établissements publics de coopération intercommunale les syndicats de communes, les communautés de

communes, les communautés urbaines, les communautés d'agglomération et les métropoles.

Article L5210-1-1 (Modifié par Modifié par LOI n° 2019-809 du 1er août 2019 - art. 4 (V) : I. – Dans chaque département, il est établi, au vu d'une évaluation de la cohérence des périmètres et d'un état des lieux de la

répartition des compétences des groupements existants et de leur exercice, un schéma départemental de coopération intercommunale prévoyant une couverture intégrale du territoire par des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et la suppression des enclaves et discontinuités territoriales.

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II. – Ce schéma prévoit également les modalités de rationalisation des périmètres des établissements publics de coopération intercommunale et des syndicats mixtes existants. Il peut proposer la création, la transformation ou la fusion d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, ainsi que la modification de leurs périmètres.

Il peut également proposer la suppression, la transformation, ainsi que la fusion de syndicats de communes ou de syndicats mixtes. Ces propositions sont reportées sur une carte annexée au schéma comprenant notamment les périmètres des établissements publics de coopération intercommunale, des syndicats mixtes, des schémas de cohérence

territoriale et des parcs naturels régionaux. III. – Le schéma prend en compte les orientations suivantes : 1° La constitution d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre regroupant au moins 15 000 habitants ; toutefois, ce seuil est adapté, sans pouvoir être inférieur à 5 000 habitants pour les

établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ainsi que pour les projets d'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre : a) Dont la densité démographique est inférieure à la moitié de la densité nationale, au sein d'un département dont la densité démographique est inférieure à la densité nationale ; le seuil démographique applicable est alors

déterminé en pondérant le nombre de 15 000 habitants par le rapport entre la densité démographique du département auquel appartiennent la majorité des communes du périmètre et la densité nationale ; b) Dont la densité démographique est inférieure à 30 % de la densité nationale ; c) Comprenant une moitié au moins de communes situées dans une zone de montagne délimitée en application

de l'article 3 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne ou regroupant toutes les communes composant un territoire insulaire ; d) Ou incluant la totalité d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 12 000 habitants issu d'une fusion intervenue entre le 1er janvier 2012 et la date de publication de la loi n° 2015-991

du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République ; Pour l'application du présent 1°, la population à prendre en compte est la population municipale authentifiée par le plus récent décret publié en application de l'article 156 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, la densité nationale est déterminée en divisant la somme des populations municipales

des départements de métropole et d'outre-mer et des collectivités territoriales exerçant les compétences départementales par la somme des superficies de ces mêmes départements et collectivités territoriales, et la densité démographique d'un département, d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ou d'un projet de périmètre d'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est

déterminée en divisant la somme des populations municipales authentifiées des communes qui le composent par la somme des superficies de ces communes. 2° La cohérence spatiale des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre au regard notamment du périmètre des unités urbaines au sens de l'Institut national de la statistique et des études économiques, des bassins de vie et des schémas de cohérence territoriale ;

3° L'accroissement de la solidarité financière et de la solidarité territoriale ; 4° La réduction du nombre de syndicats de communes et de syndicats mixtes, en particulier par la suppression des doubles emplois entre des établissements publics de coopération intercommunale ou entre ceux-ci et des syndicats mixtes ;

5° Le transfert des compétences exercées par les syndicats de communes ou les syndicats mixtes à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ou à un autre syndicat exerçant les mêmes compétences conformément aux objectifs de rationalisation des périmètres des groupements existants et de renforcement de la solidarité territoriale ;

6° La rationalisation des structures compétentes en matière d'aménagement de l'espace, de protection de l'environnement et de respect des principes du développement durable ; 7° L'approfondissement de la coopération au sein des périmètres des pôles métropolitains et des pôles d'équilibre territoriaux et ruraux constitués en application des articles L. 5741-1 et L. 5741-4 ;

8° Les délibérations portant création de communes nouvelles. IV. – Un projet de schéma est élaboré par le représentant de l'Etat dans le département. Il est présenté à la commission départementale de la coopération intercommunale. Il est adressé pour avis aux conseils municipaux des communes et aux organes délibérants des établissements

publics de coopération intercommunale et des syndicats mixtes concernés par les propositions de modification de

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la situation existante en matière de coopération intercommunale. Ils se prononcent dans un délai de deux mois à compter de la notification. A défaut de délibération dans ce délai, celle-ci est réputée favorable. Lorsqu'une proposition intéresse des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale ou des syndicats mixtes appartenant à des départements différents, le représentant de l'Etat dans le département

saisit pour avis le représentant de l'Etat dans le ou les autres départements concernés, qui se prononce dans un délai de deux mois après consultation de la commission départementale de la coopération intercommunale. A défaut d'avis rendu dans ce délai, l'avis est réputé favorable. Le projet de schéma, ainsi que l'ensemble des avis mentionnés aux deux alinéas précédents, sont ensuite transmis

pour avis à la commission départementale de la coopération intercommunale qui, à compter de cette transmission, dispose d'un délai de trois mois pour se prononcer. A défaut de délibération dans ce délai, celle-ci est réputée favorable. Les propositions de modification du projet de schéma conformes aux I à III adoptées par la commission départementale de la coopération intercommunale à la majorité des deux tiers de ses membres sont intégrées

dans le projet de schéma. Le schéma est arrêté par décision du représentant de l'Etat dans le département et fait l'objet d'une insertion dans au moins une publication locale diffusée dans le département. Le schéma ainsi élaboré peut être révisé, selon la même procédure.

IV bis.-La commission départementale de la coopération intercommunale peut, si la moitié de ses membres le demande, saisir le représentant de l'Etat d'une demande de révision du schéma. Elle est réunie à la demande de 20 % de ses membres. Le représentant de l'Etat se prononce dans un délai de deux mois sur la demande de révision du schéma. S'il en

accepte le principe, il présente dans un délai de trois mois un projet de schéma auquel s'applique la procédure prévue au IV du présent article. V. – Sur le territoire des communes nouvelles issues de la fusion de toutes les communes membres d'un ou de plusieurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ainsi que dans les îles maritimes

composées d'une seule commune, les schémas départementaux de coopération intercommunale ne sont pas dans l'obligation de prévoir la couverture intégrale du territoire par des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. VI. – Par dérogation au principe de continuité du territoire et à la condition de respecter le 2° du III, une commune

enclavée dans un département différent de celui auquel elle est administrativement rattachée peut appartenir à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont le siège est fixé dans son département de rattachement. VII. – Dans les départements de l'Essonne, de Seine-et-Marne, du Val-d'Oise et des Yvelines, les établissements

publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dont le siège se situe dans l'unité urbaine de Paris, telle que définie par l'Institut national de la statistique et des études économiques, regroupent plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave formant un ensemble d'au moins 200 000 habitants. Toutefois, il peut être dérogé à ce seuil démographique par le représentant de l'Etat dans le département pour tenir compte des caractéristiques de certains espaces, en prenant en compte des particularités de la géographie physique, le nombre de communes

membres, la densité de population ou la superficie des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre concernés.

Art. L5210-1-2 (Modifié par LOI n° 2019-809 du 1er août 2019 - art. 4 (V) : I. – Sans préjudice du V de l'article L. 5210-1-1, lorsque le représentant de l'Etat dans le département constate qu'une commune n'appartient à aucun établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ou crée une enclave ou une discontinuité territoriale au sein du périmètre d'un tel établissement public, il définit, par arrêté, un projet de rattachement de

cette commune à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, en tenant compte du schéma départemental de coopération intercommunale. Ce projet est notifié au président de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, au maire de chaque commune membre de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et

au maire de la commune concernée par le représentant de l'Etat dans le département lorsque les communes font partie du même département, ou par les représentants de l'Etat dans les départements concernés dans le cas contraire, afin de recueillir les avis de l'organe délibérant et des conseils municipaux. Ceux-ci disposent d'un délai de trois mois à compter de la notification pour formuler un avis sur cet arrêté. A défaut de délibération dans ce

délai, l'avis est réputé favorable. Lorsque la commune concernée est située dans une zone de montagne délimitée en application de l'article 3 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, le projet est également soumis au comité de massif prévu à l'article 7 de la même loi. Celui-ci dispose d'un délai de trois mois à compter

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de la notification pour formuler un avis sur cet arrêté. A défaut de délibération dans ce délai, l'avis est réputé favorable. Le projet de rattachement, accompagné des avis des communes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ainsi que, le cas échéant, de l'avis du comité de massif, est notifié aux

commissions départementales de la coopération intercommunale compétentes par les représentants de l'Etat dans les départements concernés. Lorsque le projet intéresse des communes appartenant à des départements différents, les commissions concernées se réunissent en formation interdépartementale. A défaut de délibération dans un délai d'un mois à compter de la notification, l'avis de la commission est réputé favorable.

Le ou les représentants de l'Etat dans le ou les départements mettent en œuvre le rattachement de la commune conformément à l'arrêté de projet, sauf si la commission départementale ou interdépartementale de la coopération intercommunale s'est prononcée, à la majorité des deux tiers de ses membres, en faveur d'un projet de rattachement à un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre limitrophe de la

commune concernée. Dans ce dernier cas, le ou les représentants de l'Etat mettent en œuvre le projet de rattachement proposé par la commission départementale ou interdépartementale de la coopération intercommunale. L'arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements emporte, le cas échéant, retrait de la

commune rattachée d'un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont elle est membre. II. – Lorsqu'il est fait application du I du présent article, les conseils municipaux des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale et de la commune concernée disposent d'un délai de trois

mois à compter de la notification du projet de rattachement pour délibérer de la composition de l'organe délibérant de l'établissement public dont le périmètre serait ainsi étendu, dans les conditions prévues à l'article L. 5211-6-1. Lorsque l'arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements met en œuvre le projet de rattachement notifié, il constate le nombre et la répartition des sièges de conseiller communautaire au sein de

l'organe délibérant au vu des délibérations des conseils municipaux. Lorsque l'arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements met en œuvre un projet de rattachement à un autre établissement public de coopération intercommunale proposé par la commission départementale ou interdépartementale de la coopération intercommunale, les conseils municipaux des communes

membres de l'établissement public dont le périmètre est étendu disposent d'un délai d'un mois à compter de la notification de cet arrêté pour délibérer de la composition de l'organe délibérant de l'établissement public, dans les conditions prévues au même article L. 5211-6-1. Les conseillers communautaires sont désignés ou élus dans les conditions prévues au 1° de l'article L. 5211-6-2.

4°) Cons. constit. 26 avr. 2013, déc. n° 2013-315 QPC, Commune de Couvrot (…) 1. Considérant que l'article 60 de la loi du 16 décembre 2010 susvisée figure dans la section 3 « Dispositifs temporaires d'achèvement et de rationalisation de l'intercommunalité » du chapitre II « Achèvement et

rationalisation de la carte de l'intercommunalité » du Titre III « Développement et simplification de l'intercommunalité » ; qu'aux termes du paragraphe III de cet article 60 tel que modifié par l'article premier de la loi du 29 février 2012 susvisée : « Dès la publication du schéma départemental de coopération intercommunale prévu à l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales ou au plus tard à compter du 1er janvier 2012,

le représentant de l'État dans le département propose, jusqu'au 31 décembre 2012, pour la mise en oeuvre du schéma, la fusion d'établissements publics de coopération intercommunale dont l'un au moins est à fiscalité propre. « À défaut de schéma arrêté, il peut proposer, par arrêté pris avant le 31 décembre 2012 après avis de la commission départementale de la coopération intercommunale, la fusion de plusieurs établissements publics de

coopération intercommunale dont l'un au moins est à fiscalité propre, sous réserve du respect des objectifs mentionnés aux I et II du même article L. 5210-1-1 et de la prise en compte des orientations définies au III dudit article. « Le représentant de l'État dans le département peut également proposer un périmètre de fusion ne figurant pas dans le schéma, sous la même réserve, après avis de la commission départementale de la coopération

intercommunale. « Lorsqu'elle est saisie pour avis en application des deuxième et troisième alinéas du présent III, la commission départementale de la coopération intercommunale dispose d'un délai de trois mois à compter de sa saisine pour se prononcer. À défaut de délibération dans ce délai, l'avis est réputé favorable. L'arrêté intègre les propositions

de modification adoptées par la commission départementale dans les conditions de majorité prévues au quatrième alinéa du IV du même article L. 5210-1-1.

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« Un arrêté de projet de périmètre du nouvel établissement public de coopération intercommunale dresse la liste des établissements publics de coopération intercommunale appelés à fusionner. Il peut en outre comprendre des communes appartenant ou non à un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. « Cet arrêté est notifié par le représentant de l'État dans le département aux présidents des établissements publics

de coopération intercommunale à fiscalité propre intéressés afin de recueillir l'avis de l'organe délibérant et, concomitamment, au maire de chaque commune incluse dans le projet de périmètre afin de recueillir l'accord de chaque conseil municipal. À compter de la notification de l'arrêté de projet de périmètre, les organes délibérants des établissements et les conseils municipaux disposent d'un délai de trois mois pour se prononcer. Á défaut de

délibération de l'organe délibérant ou d'un conseil municipal dans ce délai, l'avis est réputé favorable. « La fusion est prononcée par arrêté du ou des représentants de l'État dans le ou les départements concernés après accord des conseils municipaux des communes incluses dans le projet de périmètre. L'accord des communes doit être exprimé par la moitié au moins des conseils municipaux des communes intéressées,

représentant la moitié au moins de la population totale de celles-ci, y compris le conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse si cette dernière représente au moins le tiers de la population totale. « À défaut d'accord des communes et sous réserve de l'achèvement des procédures de consultation, le ou les représentants de l'État dans le ou les départements concernés peuvent, jusqu'au 1er juin 2013, par décision

motivée, après avis de la commission départementale de la coopération intercommunale, fusionner des établissements publics de coopération intercommunale. En vue de formuler son avis, la commission départementale entend tout maire d'une commune et tout président d'un établissement public de coopération intercommunale dont l'audition est de nature à éclairer ses délibérations ou qui en fait la demande. L'arrêté de

fusion intègre les nouvelles propositions de modification du périmètre adoptées par la commission départementale dans les conditions de majorité prévues au quatrième alinéa du IV de l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales. La commission dispose d'un délai d'un mois à compter de sa saisine pour se prononcer. À défaut de délibération dans ce délai, l'avis est réputé favorable.

« L'arrêté de fusion emporte, le cas échéant, retrait des communes des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dont elles sont membres et qui ne sont pas intégralement inclus dans le périmètre. « L'arrêté fixe également les compétences du nouvel établissement public. Celui-ci exerce l'intégralité des

compétences dont sont dotés les établissements publics de coopération intercommunale qui fusionnent, sur l'ensemble de son périmètre. « Les III et IV de l'article L. 5211-41-3 du même code sont applicables. « Le présent III s'applique de plein droit pendant une période d'un an suivant la publication du schéma

départemental de coopération intercommunale révisé conformément au dernier alinéa du IV de l'article L. 5210-1-1 du même code et pendant l'année 2018 » ; 2. Considérant que selon la commune requérante, en imposant à une commune de rejoindre un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre issu d'une fusion de plusieurs établissements, alors même qu'elle aurait émis le souhait d'en rejoindre un autre, ces dispositions méconnaissent le principe de la libre

administration des collectivités territoriales énoncé à l'article 72 de la Constitution ; qu'elles porteraient également atteinte à l'article 34 de la Constitution, le législateur ayant méconnu sa propre compétence en renvoyant au préfet le soin de fusionner les établissements publics de coopération intercommunale ; 3. Considérant, en premier lieu, que l'article 34 de la Constitution réserve au législateur la détermination des

principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources ; qu'en vertu du troisième alinéa de l'article 72 de la Constitution, les collectivités territoriales « s'administrent librement par des conseils élus » ; qu'aux termes du cinquième alinéa de cet article : « Aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre. Cependant, lorsque l'exercice d'une compétence

nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l'une d'entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune » ; 4. Considérant que, si le législateur peut, sur le fondement des articles 34 et 72 de la Constitution, assujettir les collectivités territoriales ou leurs groupements à des obligations, ou les soumettre à des interdictions, c'est à la

condition, notamment, que les unes et les autres répondent à des fins d'intérêt général ; que le principe de la libre administration des collectivités territoriales, non plus que le principe selon lequel aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre, ne font obstacle, en eux-mêmes, à ce que le législateur organise les conditions dans lesquelles les communes peuvent ou doivent exercer en commun certaines de leurs compétences

dans le cadre de groupements ;

9

5. Considérant qu'en vertu des dispositions de l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales, il est établi dans chaque département, au vu d'une évaluation de la cohérence des périmètres et de l'exercice des compétences des groupements existants, un schéma départemental de coopération intercommunale ; que ce schéma prévoit une couverture intégrale du territoire par des établissements publics de coopération

intercommunale à fiscalité propre et la suppression des enclaves et discontinuités territoriales ; qu'il prévoit également les modalités de rationalisation des périmètres des établissements publics de coopération intercommunale et des syndicats mixtes existants ; qu'il peut, en particulier, proposer la création, la transformation ou la fusion d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, ainsi que la modification de

leurs périmètres ; que le même article énumère les orientations que doit prendre en compte le schéma et fixe les modalités de son élaboration ainsi que de sa révision ; 6. Considérant que le paragraphe III de l'article 60 de la loi du 16 décembre 2010 porte sur la fusion d'établissements publics de coopération intercommunale dont l'un au moins est à fiscalité propre ; que le premier

alinéa de ce paragraphe prévoit que, dès la publication du schéma départemental de coopération intercommunale prévu à l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales, ou au plus tard à compter du 1er janvier 2012, le représentant de l'État dans le département propose, jusqu'au 31 décembre 2012, pour la mise en œuvre du schéma, la fusion d'établissements publics de coopération intercommunale dont l'un au moins est à fiscalité

propre ; qu'en vertu du deuxième alinéa du même paragraphe III, à défaut de schéma arrêté, le représentant de l'État peut proposer la fusion de tels établissements publics, par arrêté pris avant le 31 décembre 2012, sous réserve du respect des objectifs mentionnés aux paragraphes I et II du même article L. 5210-1-1 et de la prise en compte des orientations définies au paragraphe III dudit article ; que le troisième alinéa du paragraphe III de l'article

60 permet également au représentant de l'État de proposer un périmètre de fusion ne figurant pas dans le schéma, sous la même réserve que précédemment ; que les deuxième et troisième alinéas du paragraphe III prévoient l'intervention, pour avis, de la commission départementale de la coopération intercommunale ; que cette commission est composée d'élus locaux représentant notamment les communes et les établissements publics de

coopération intercommunale ; que le quatrième alinéa du paragraphe III de l'article 60 prévoit que les propositions de modification apportées, dans le délai de trois mois, par ladite commission dans des conditions de majorité qualifiée doivent être intégrées dans l'arrêté du représentant de l'État ; 7. Considérant qu'en vertu du septième alinéa du paragraphe III de l'article 60 de la loi du 16 décembre 2010, il

appartient au représentant de l'État dans le département, après avoir obligatoirement saisi les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre intéressés et les communes incluses dans le projet de périmètre, de prononcer la fusion des établissements publics de coopération intercommunale dont l'un au moins est à fiscalité propre « après accord des conseils municipaux des communes incluses dans le projet de périmètre

» ; que cet accord « doit être exprimé par la moitié au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant au moins la moitié de la population totale de celles-ci, y compris le conseil de la commune dont la population est la plus nombreuse si cette dernière représente au moins le tiers de la population » ; 8. Considérant que, sous réserve de l'achèvement des procédures de consultation prévues par la loi, les dispositions du huitième alinéa du paragraphe III de l'article 60 permettent au préfet, jusqu'au 1er juin 2013, de

fusionner des établissements publics de coopération intercommunale nonobstant l'opposition des communes intéressées ; que cette décision de fusion est soumise à l'avis de la commission départementale de coopération intercommunale ; que cette commission entend tout maire d'une commune et tout président d'un tel établissement lorsque son audition est de nature à éclairer ses délibérations ou qui en fait la demande ; que l'arrêté de fusion

intègre les nouvelles propositions de modification adoptées par la commission départementale à la majorité des deux tiers de ses membres ; 9. Considérant que le dernier alinéa du paragraphe III précise que « le présent III s'applique de plein droit pendant une période d'un an suivant la publication du schéma départemental de coopération intercommunale révisé

conformément au dernier alinéa du IV de l'article L. 5210-1-1 et pendant l'année 2018 » ; 10. Considérant, en premier lieu, que les règles relatives à la fusion des établissements publics de coopération intercommunale affectent la libre administration des communes faisant partie de ces établissements publics ; qu'en imposant à des communes de faire partie d'un établissement public de coopération intercommunale, notamment

lorsqu'elles souhaitent appartenir à un autre établissement public de coopération intercommunale, le législateur a entendu favoriser « la rationalisation de la carte de l'intercommunalité » et le renforcement de l'intercommunalité à fiscalité propre ; qu'en particulier, la procédure prévue au huitième alinéa du paragraphe III de l'article 60, qui permet au préfet de passer outre à l'opposition des communes, n'est applicable que jusqu'au 1er juin 2013 ; que

le législateur a pu, dans les buts d'intérêt général de renforcement et de « rationalisation de la carte de l'intercommunalité », apporter ces limitations à la libre administration des communes ; que tout maire qui en fait la

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demande est entendu par la commission départementale de la coopération intercommunale ; que, dans ces conditions, le grief tiré de la méconnaissance de la libre administration des collectivités territoriales doit être écarté ; 11. Considérant, en second lieu, que la méconnaissance par le législateur de sa propre compétence ne peut être

invoquée à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité que dans le cas où cette méconnaissance affecte par elle-même un droit ou une liberté que la Constitution garantit ; qu'il appartenait au législateur compétent, en vertu de l'article 34 de la Constitution, pour déterminer les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources, de définir de façon suffisamment précise

les modalités de fusion des établissements publics de coopération intercommunale ; qu'en fixant, par les dispositions contestées, les règles de cette fusion et en confiant sa mise en œuvre aux représentants de l'État, le législateur n'a pas méconnu l'étendue de sa compétence ; 12. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les griefs soulevés par la commune requérante doivent être

écartés ; 13. Considérant que les dispositions contestées ne sont contraires à aucun autre droit ou liberté que la Constitution garantit ; qu'elles doivent être déclarées conformes à la Constitution, D É C I D E :

Article 1er.- Le paragraphe III de l'article 60 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales est conforme à la Constitution. Article 2.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française et notifiée dans les conditions prévues à l'article 23-11 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 susvisée.

5°) Cons. constit. 23 janv. 2014, déc. n° 2013-687 DC, Loi MAPTAM (extr.) (…) - Quant à la délimitation du périmètre de la métropole du Grand Paris : 20. Considérant que le paragraphe I de l'article L. 5219-1 introduit dans le code général des collectivités territoriales

par le paragraphe I de l'article 12 fixe les règles de délimitation du périmètre de la métropole du Grand Paris créée au 1er janvier 2016 ; qu'il prévoit que cet établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre à statut particulier regroupe la commune de Paris, l'ensemble des communes des départements des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, les communes des autres départements de la région d'Île-de-France

appartenant au 31 décembre 2014 à un établissement public de coopération intercommunale comprenant au moins une commune des départements des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne dont le conseil municipal a délibéré favorablement avant le 30 septembre 2014 ainsi que toute commune en continuité avec une commune de l'un des trois départements précités dont le conseil municipal a délibéré favorablement avant le 30

septembre 2014, à la condition que l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre auquel elle appartient ne s'y soit pas opposé par une délibération à la majorité qualifiée avant le 31 décembre 2014 ; qu'il prévoit enfin qu'un décret constate le périmètre de la métropole, fixe l'adresse de son siège et désigne le comptable public de la métropole ;

21. Considérant que les requérants contestent ces dispositions de l'article 12 relatives à la délimitation du périmètre du nouvel établissement public de coopération intercommunale ; qu'ils font valoir qu'en prévoyant une « adhésion forcée » de certaines communes, ces dispositions méconnaissent l'exigence constitutionnelle de libre administration des collectivités territoriales ;

22. Considérant que l'article 34 de la Constitution réserve au législateur la détermination des principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources ; qu'il est à tout moment loisible au législateur, statuant dans le domaine de sa compétence, d'adopter des dispositions nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité et de modifier des textes antérieurs ou

d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions, dès lors que, dans l'exercice de ce pouvoir, il ne prive pas de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ; 23. Considérant qu'en vertu du troisième alinéa de l'article 72 de la Constitution, les collectivités territoriales « s'administrent librement par des conseils élus » ; qu'aux termes du cinquième alinéa de cet article : « Aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre. Cependant, lorsque l'exercice d'une compétence

nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l'une d'entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune » ; 24. Considérant que, si le législateur peut, sur le fondement des articles 34 et 72 de la Constitution, assujettir les collectivités territoriales ou leurs groupements à des obligations, les obligations ainsi mises à la charge d'une

collectivité territoriale doivent être définies avec précision quant à leur objet et à leur portée et ne sauraient méconnaître la compétence propre des collectivités territoriales ni entraver leur libre administration ; que ni le principe de la libre administration des collectivités territoriales ni celui selon lequel aucune collectivité territoriale ne

11

peut exercer une tutelle sur une autre ne font obstacle, en eux-mêmes, à ce que le législateur organise les conditions dans lesquelles les communes peuvent ou doivent exercer en commun certaines de leurs compétences dans le cadre de groupements ; 25. Considérant que les dispositions du paragraphe I de l'article L. 5219-1, qui imposent à la commune de Paris et

à l'ensemble des communes des départements des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne d'être regroupées dans le nouvel établissement public de coopération intercommunale dénommé métropole du Grand Paris affectent la libre administration de celles-ci ; qu'il ressort des travaux parlementaires qu'en imposant à ces communes de faire partie de la métropole du Grand Paris, le législateur a entendu assurer la continuité

territoriale ainsi que la cohérence du périmètre du nouvel établissement public constitué « en vue de la définition et de la mise en oeuvre d'actions métropolitaines » ; qu'il a ainsi poursuivi un but d'intérêt général ; qu'il pouvait, dans ce but, apporter ces limitations à la libre administration des communes ;

6°) Cons. constit. 25 avr. 2014, déc. n° 2014-391 QPC, Commune de Thonon-les-Bains et a.

Le Conseil constitutionnel a été saisi le 19 février 2014 par le Conseil d'État (décision nos 373999 et 374289 du 19

février 2014), dans les conditions prévues à l'article 61-1 de la Constitution, d'une question prioritaire de constitutionnalité posée par les communes de Thonon-les-Bains et de Saint-Ail, relative à la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit de l'article L. 5210-1-2 du code général des collectivités territoriales. (…) 1. Considérant qu'aux termes de l'article L. 5210-1-2 du code général des collectivités territoriales : « I. Lorsque le

représentant de l'État dans le département constate qu'une commune n'appartient à aucun établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ou crée, au sein du périmètre d'un tel établissement existant, une enclave ou une discontinuité territoriale, il rattache par arrêté cette commune à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, après accord de l'organe délibérant de ce dernier et avis de la

commission départementale de la coopération intercommunale. À compter de la notification du projet d'arrêté à l'organe délibérant de l'établissement public et à la commission, ceux-ci disposent d'un délai de trois mois pour se prononcer. À défaut de délibération dans ce délai, celle-ci est réputée favorable. Lorsque le projet d'arrêté n'a pas recueilli l'accord de l'organe délibérant de l'établissement public, le représentant de l'État dans le département met

en oeuvre le rattachement de la commune conformément à ce projet, sauf si la commission départementale de la coopération intercommunale s'est prononcée, à la majorité des deux tiers de ses membres, en faveur d'un autre projet de rattachement à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre limitrophe de la commune concernée. Dans ce dernier cas, le représentant de l'État dans le département met en oeuvre le projet

de rattachement proposé par la commission départementale de la coopération intercommunale. « Si la commune qu'il est prévu de rattacher à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est située dans une zone de montagne délimitée en application de l'article 3 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 précitée, l'arrêté du représentant de l'État dans le département intervient après consultation du comité de

massif prévu à l'article 7 de la même loi. L'avis du comité de massif est réputé favorable s'il ne s'est pas prononcé dans un délai de quatre mois à compter de sa saisine par le représentant de l'État dans le département. « L'arrêté du représentant de l'État dans le département emporte, le cas échéant, retrait de la commune rattachée d'un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont elle est membre.

« II. Le I n'est pas applicable à la situation des communes bénéficiant d'une dérogation aux principes de continuité territoriale ou de couverture intégrale du territoire par des établissements publics de coopération intercommunale en application des V et VI de l'article L. 5210-1-1 » ; 2. Considérant que, selon les communes requérantes, en imposant à une commune son rattachement un

établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, même dans le cas où cette commune a exprimé sa volonté de rejoindre un autre groupement de coopération intercommunale, ces dispositions méconnaissent le principe de la libre administration des collectivités territoriales énoncé à l'article 72 de la Constitution ; qu'elles font valoir en particulier que ces dispositions ne sont pas limitées dans le temps et qu'elles

ne prévoient aucune consultation de la commune faisant l'objet d'un tel rattachement ; qu'en outre, la commune de Thonon-les-Bains soutient que ces dispositions méconnaissent le principe d'égalité entre les communes selon qu'elles sont ou non rattachées à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre à la date du 1er juin 2013 ;

3. Considérant que l'article 34 de la Constitution réserve au législateur la détermination des principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources ; qu'en vertu du troisième alinéa de l'article 72 de la Constitution, « dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus » ; qu'aux termes du cinquième alinéa de cet article : « Aucune

collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre. Cependant, lorsque l'exercice d'une compétence

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nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l'une d'entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune » ; 4. Considérant que si le législateur peut, sur le fondement des articles 34 et 72 de la Constitution, assujettir les collectivités territoriales ou leurs groupements à des obligations ou les soumettre à des interdictions, c'est à la

condition, notamment, que les unes et les autres répondent à des fins d'intérêt général ; que le principe de la libre administration des collectivités territoriales, non plus que le principe selon lequel aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre ne font obstacle, en eux-mêmes, à ce que le législateur organise les conditions dans lesquelles les communes peuvent ou doivent exercer en commun certaines de leurs compétences

dans le cadre de groupements ; 5. Considérant qu'en vertu des dispositions de l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales, il est établi dans chaque département, au vu d'une évaluation de la cohérence des périmètres et de l'exercice des compétences des groupements existants, un schéma départemental de coopération intercommunale ; que ce

schéma prévoit une couverture intégrale du territoire par des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et la suppression des enclaves et discontinuités territoriales ; qu'il prévoit également les modalités de rationalisation des périmètres des établissements publics de coopération intercommunale et des syndicats mixtes existants ; qu'il peut, en particulier, proposer la création, la transformation

ou la fusion d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, ainsi que la modification de leurs périmètres ; que le même article énumère les orientations que doit prendre en compte le schéma et fixe les modalités de son élaboration ainsi que de sa révision ; 6. Considérant que les règles relatives au rattachement à un établissement public de coopération intercommunale

à fiscalité propre des communes isolées ou en situation d'enclave ou de discontinuité territoriale affectent la libre administration de celles-ci ; qu'en imposant à ces communes d'être rattachées à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, même si elles souhaitent appartenir à un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, le législateur a entendu favoriser « l'achèvement et la

rationalisation de la carte de l'intercommunalité » ; 7. Considérant que la procédure de rattachement d'une commune à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre prévue par les dispositions contestées succède à la procédure temporaire appliquée du 1er janvier 2012 au 1er juin 2013, prévue par l'article 60 de la loi du 16 décembre 2010 susvisée, qui

poursuivait également cet objectif dans le cadre de la mise en oeuvre d'un schéma départemental de coopération intercommunale ; que cette procédure temporaire doit s'appliquer à nouveau au cours de l'année suivant la révision du schéma départemental de coopération intercommunale, laquelle doit intervenir tous les six ans ; 8. Considérant que les dispositions contestées ne prévoient aucune prise en compte du schéma départemental de

coopération intercommunale préalablement établi pour décider du rattachement d'une commune à un établissement public de coopération intercommunale ; que si la décision de rattachement est soumise à l'avis de l'organe délibérant de l'établissement public auquel le rattachement est envisagé ainsi qu'à celui de la commission départementale de coopération intercommunale, qui est composée d'élus locaux représentant notamment les communes et les établissements publics de coopération intercommunale, seul un avis négatif de l'organe délibérant

de l'établissement public impose de suivre la proposition émise à la majorité qualifiée par la commission départementale de coopération intercommunale ; que les dispositions contestées ne prévoient aucune consultation des conseils municipaux des communes intéressées par ce rattachement et, en particulier, du conseil municipal de la commune dont le rattachement est envisagé ; que, par suite, ces dispositions portent à la libre administration

des communes une atteinte manifestement disproportionnée ; 9. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre grief, l'article L. 5210-1-2 du code général des collectivités territoriales doit être déclaré contraire à la Constitution ; 10. Considérant que la déclaration d'inconstitutionnalité de l'article L. 5210-1-2 du code général des collectivités

territoriales prend effet à compter de la date de la publication de la présente décision ; qu'elle est applicable aux affaires nouvelles ainsi qu'aux affaires non jugées définitivement à la date de publication de la décision du Conseil constitutionnel, D É C I D E : Article 1er.- L'article L. 5210-1-2 du code général des collectivités territoriales est contraire à la

Constitution.

7°) Cons. constit. 21 oct. 2016, déc. n° 2016-588 QPC, Communauté de communes du lac d’Annecy et a.

1. La question prioritaire de constitutionnalité doit être considérée comme portant sur les dispositions applicables au litige à l'occasion duquel elle a été posée. Le litige porte sur le rattachement à des communautés de communes,

par deux arrêtés préfectoraux des 22 mars et 29 avril 2016, des communes nouvelles de Talloires-Montmin, en

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Haute Savoie, et des Abrets en Dauphiné, en Isère. Dès lors le Conseil constitutionnel est saisi du paragraphe II de l'article L. 2113-5 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction résultant de la loi du 7 août 2015 mentionnée ci-dessus. 2. L'article L. 2113-5 du code général des collectivités territoriales tire les conséquences de la création d'une

commune nouvelle sur les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre auxquels appartenaient précédemment les communes fusionnées. Son paragraphe II prévoit : « Lorsque la commune nouvelle est issue de communes contiguës membres d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre distincts, le conseil municipal de la commune nouvelle délibère dans le mois de sa création sur

l'établissement public dont elle souhaite être membre. « En cas de désaccord du représentant de l'État dans le département, dans un délai d'un mois à compter de la délibération, celui-ci saisit la commission départementale de la coopération intercommunale d'un projet de rattachement de la commune nouvelle à un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité

propre auquel appartenait une des communes dont la commune nouvelle est issue. La commission dispose d'un délai de trois mois à compter de sa saisine pour se prononcer. À défaut de délibération, celle-ci est réputée favorable à la proposition du représentant de l'État dans le département. La commune nouvelle ne devient membre de l'établissement public en faveur duquel elle a délibéré que si la commission départementale s'est prononcée en

ce sens à la majorité des deux tiers de ses membres. En l'absence d'une telle décision, elle devient membre de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre désigné par le représentant de l'État dans le département. « Un arrêté du représentant de l'État dans le département prononce le rattachement de la commune nouvelle à un

établissement public. Jusqu'à l'entrée en vigueur de cet arrêté, par dérogation à l'article L. 5210-2, la commune nouvelle reste membre de chacun des établissements publics auxquels les communes appartenaient dans la limite du territoire de celles-ci. Jusqu'à l'entrée en vigueur de cet arrêté, les conseillers communautaires représentant les anciennes communes en fonction à la date de la création de la commune nouvelle restent membres de l'organe

délibérant de l'établissement public et les taux de fiscalité votés par les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre auxquels les anciennes communes appartenaient continuent de s'appliquer sur le territoire de celles-ci. « Le retrait du ou des autres établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre s'effectue

dans les conditions prévues à l'article L. 5211-25-1. Il vaut réduction du périmètre des syndicats mixtes dont le ou les établissements publics précités sont membres, dans les conditions fixées au troisième alinéa de l'article L. 5211-19 ». 3. Selon les requérantes et la partie intervenante, les dispositions contestées, qui autorisent le préfet à imposer à

la commune nouvelle, lors de sa création, son rattachement à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre autre que celui en faveur duquel elle s'est prononcée, méconnaissent le principe de libre administration des collectivités territoriales. D'une part, ces dispositions ne seraient pas justifiées par un motif d'intérêt général. D'autre part, le législateur n'aurait pas entouré cette procédure de garanties suffisantes : ainsi le préfet n'aurait pas à prendre en compte dans sa décision le schéma départemental de coopération

intercommunale ni à la motiver ; les pouvoirs attribués au préfet ne seraient par ailleurs pas limités dans le temps ; enfin, la consultation des organes délibérants de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et des communes concernés ne serait pas non plus prévue. Il en résulterait une atteinte manifestement disproportionnée à la libre administration des collectivités territoriales. En outre, ces dispositions méconnaîtraient

le principe selon lequel aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre. 4. Selon la commune requérante et la partie intervenante, les dispositions contestées portent également atteinte au principe d'égalité devant la loi en traitant différemment les communes en fonction de leur appartenance ou non à certaines intercommunalités. Enfin, selon la partie intervenante, le législateur aurait méconnu l'étendue de sa

compétence et porté atteinte, de ce fait, à la libre administration des collectivités territoriales, en s'abstenant de fixer le délai d'entrée en vigueur de l'arrêté rattachant la commune nouvelle à l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. - Sur le fond :

5. L'article 34 de la Constitution réserve au législateur la détermination des principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources. En vertu du troisième alinéa de l'article 72 de la Constitution, « dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus ». Aux termes du cinquième alinéa de cet article : « Aucune collectivité territoriale

ne peut exercer une tutelle sur une autre. Cependant, lorsque l'exercice d'une compétence nécessite le concours

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de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l'une d'entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune ». 6. Si le législateur peut, sur le fondement des articles 34 et 72 de la Constitution, assujettir les collectivités territoriales ou leurs groupements à des obligations ou les soumettre à des interdictions, c'est à la condition,

notamment, que les unes et les autres répondent à des fins d'intérêt général. Ni le principe de la libre administration des collectivités territoriales, ni le principe selon lequel aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre, ne font obstacle, en eux-mêmes, à ce que le législateur organise les conditions dans lesquelles les communes peuvent ou doivent exercer en commun certaines de leurs compétences dans le cadre de groupements.

7. En application des dispositions contestées, lorsqu'une commune nouvelle est créée à partir de communes appartenant à plusieurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, son conseil municipal choisit l'établissement public dont elle souhaite être membre. Si le préfet n'est pas d'accord, il saisit la commission départementale de coopération intercommunale d'un autre projet de rattachement. Cette commission

peut, à la majorité des deux tiers de ses membres, faire prévaloir le souhait de rattachement de la commune nouvelle. À défaut, la commune nouvelle rejoint l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre retenu par le préfet. 8. Ces règles affectent la libre administration des communes concernées. En autorisant le préfet à imposer à la

commune nouvelle un autre rattachement que celui qu'elle souhaite, le législateur a entendu éviter que son choix puisse porter atteinte à la cohérence ou à la pertinence des périmètres intercommunaux existants. Il a ainsi poursuivi un but d'intérêt général. 9. En revanche, alors que le rattachement à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité

propre a nécessairement des conséquences pour la commune nouvelle, pour les communes membres des établissements publics concernés et pour ces établissements publics eux-mêmes, les dispositions contestées ne prévoient ni la consultation de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre auquel le rattachement est envisagé, ni celle des organes délibérants des établissements publics

de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune nouvelle est susceptible de se retirer. Elles ne prévoient pas, non plus, la consultation des conseils municipaux des communes membres de ces établissements publics. Par ailleurs, en cas de désaccord avec le projet de rattachement, ni ces établissements publics, ni ces communes ne peuvent, contrairement à la commune nouvelle, provoquer la saisine de la commission

départementale de coopération intercommunale. Dès lors, compte tenu des conséquences qui résultent du rattachement de la commune nouvelle à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, les dispositions contestées portent à la libre administration des communes une atteinte manifestement disproportionnée.

10. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres griefs, le paragraphe II de l'article L. 2113-5 du code général des collectivités territoriales doit être déclaré contraire à la Constitution. (…)

Contractualisation forcée :

8°) Loi n° 2018-32 du 22 janv. 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, art. 29 : I. - Des contrats conclus à l'issue d'un dialogue entre le représentant de l'Etat et les régions, la collectivité de Corse, les collectivités territoriales de Martinique et de Guyane, les départements et la métropole de Lyon ont pour objet de consolider leur capacité d'autofinancement et d'organiser leur contribution à la réduction des dépenses publiques et du déficit public.

Des contrats de même nature sont conclus entre le représentant de l'Etat, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dont les dépenses réelles de fonctionnement constatées dans le compte de gestion du budget principal au titre de l'année 2016 sont supérieures à 60 millions d'euros. Les autres collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre

peuvent demander au représentant de l'Etat la conclusion d'un contrat. A cette fin, les contrats déterminent sur le périmètre du budget principal de la collectivité ou de l'établissement : 1° Un objectif d'évolution des dépenses réelles de fonctionnement ; 2° Un objectif d'amélioration du besoin de financement ;

3° Et, pour les collectivités et les établissements dont la capacité de désendettement dépasse en 2016 le plafond national de référence défini au présent article, une trajectoire d'amélioration de la capacité de désendettement. Pour les départements et la métropole de Lyon, l'évolution des dépenses réelles de fonctionnement est appréciée en déduisant du montant des dépenses constatées la part supérieure à 2 % liée à la hausse des dépenses

exposées au titre du revenu de solidarité active, de l'allocation personnalisée d'autonomie et de la prestation de

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compensation du handicap, définies respectivement aux articles L. 262-24, L. 232-1 et L. 245-1 du code de l'action sociale et des familles. La capacité de désendettement d'une collectivité territoriale ou d'un groupement de collectivités territoriales est définie comme le rapport entre l'encours de dette à la date de clôture des comptes et l'épargne brute de l'exercice

écoulé ou en fonction de la moyenne des trois derniers exercices écoulés. Ce ratio prend en compte le budget principal. Il est défini en nombre d'années. L'épargne brute est égale à la différence entre les recettes réelles de fonctionnement et les dépenses réelles de fonctionnement. Lorsque l'épargne brute d'une collectivité territoriale ou d'un groupement de collectivités

territoriales est négative ou nulle, son montant est considéré comme égal à un euro pour le calcul de la capacité de désendettement mentionnée au neuvième alinéa du présent I. Pour chaque type de collectivité territoriale ou de groupements, le plafond national de référence est de : a) Douze années pour les communes et pour les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité

propre ; b) Dix années pour les départements et la métropole de Lyon ; c) Neuf années pour les régions, la collectivité de Corse, les collectivités territoriales de Guyane et de Martinique. Pour le calcul de la capacité de désendettement de la commune de Paris et du département de Paris, ces deux

collectivités territoriales sont considérées comme une seule entité. Le plafond national de référence est celui des communes. II. - Le contrat prévu au I est conclu pour une durée de trois ans, au plus tard à la fin du premier semestre 2018, pour les exercices 2018, 2019 et 2020. Il est signé par le représentant de l'Etat et par le maire ou le président de

l'exécutif local, après approbation de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. Il peut donner lieu à un avenant modificatif sur demande de l'une des parties. (…)

9°) Cons. constit., déc. n° 2017-760 DC du 18 janv. 2018, Loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 (extr.) (…) - Sur certaines dispositions de l'article 29 :

6. En application du paragraphe I de l'article 29, les régions, la collectivité de Corse, les collectivités territoriales de Martinique et de Guyane, les départements et la métropole de Lyon, ainsi que, lorsque leurs dépenses réelles de fonctionnement ont excédé 60 millions d'euros en 2016, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre concluent avec l'Etat un contrat visant à consolider leur capacité

d'autofinancement et à organiser leur contribution à la réduction des dépenses publiques et du déficit public. Les autres collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre peuvent demander au représentant de l'Etat la conclusion d'un tel contrat. Conclu pour une durée de trois ans couvrant les exercices 2018, 2019 et 2020, chaque contrat détermine des objectifs d'évolution des dépenses réelles de

fonctionnement, du besoin de financement et, le cas échéant, de la capacité de désendettement de la collectivité ou de l'établissement. 7. En application du paragraphe IV, le niveau maximal annuel des dépenses réelles de fonctionnement auquel la collectivité ou l'établissement s'engage chaque année est déterminé par le contrat « sur la base » du taux de

croissance annuel, fixé à 1,2 % par le paragraphe III de l'article 13, correspondant à l'objectif national d'évolution des dépenses réelles de fonctionnement des collectivités territoriales et de leurs groupements à fiscalité propre. Par rapport à ce taux de référence, le taux de croissance annuel retenu dans chaque contrat peut être modulé à la baisse ou à la hausse, dans les conditions et limites fixées aux A et B du paragraphe IV de l'article 29. Le

paragraphe V prévoit qu'en cas de méconnaissance de cet engagement contractuel et au terme de la période, l'Etat prélève sur le produit de certains impôts directs de la collectivité ou de l'établissement un montant égal à 75 % de l'écart constaté entre le niveau des dépenses réelles de fonctionnement exécuté et l'objectif annuel de dépenses fixé dans le contrat. 8. Le paragraphe VI instaure un dispositif spécifique applicable aux collectivités territoriales et aux établissements de coopération intercommunale à fiscalité propre qui n'ont pas signé le contrat prévu au paragraphe I. Le représentant de l'Etat leur notifie alors un niveau maximal annuel de dépenses réelles de fonctionnement, défini dans les mêmes conditions que celles décrites ci-dessus. En cas de non-respect en exécution, le montant du

prélèvement est égal à la totalité du dépassement constaté. 9. Selon les députés requérants, ces dispositions méconnaîtraient la libre administration et l'autonomie financière des collectivités territoriales garanties par les articles 72 et 72-2 de la Constitution. 10. L'article 34 de la Constitution réserve au législateur la détermination des principes fondamentaux de la libre

administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources. Si, en vertu des articles

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72 et 72-2 de la Constitution, les collectivités territoriales « s'administrent librement par des conseils élus » et « bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement », elles le font « dans les conditions prévues par la loi ». 11. Si le législateur peut, sur le fondement des articles 34 et 72 de la Constitution, assujettir les collectivités

territoriales ou leurs groupements à des obligations et à des charges, c'est à la condition que celles-ci répondent à des exigences constitutionnelles ou concourent à des fins d'intérêt général, qu'elles ne méconnaissent pas la compétence propre des collectivités concernées, qu'elles n'entravent pas leur libre administration et qu'elles soient définies de façon suffisamment précise quant à leur objet et à leur portée.

12. En premier lieu, en instituant un mécanisme contraignant d'encadrement des dépenses réelles de fonctionnement de certaines collectivités territoriales, le législateur a entendu mettre en œuvre « l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques » figurant à l'avant-dernier alinéa de l'article 34 de la Constitution. 13. En deuxième lieu, l'effort de maîtrise des dépenses réelles de fonctionnement est défini en fonction du taux

national de progression des dépenses réelles de fonctionnement des collectivités territoriales constaté entre 2014 et 2017, égal à 1,2 % . Le mécanisme d'encadrement est adapté pour tenir compte des contraintes particulières pesant sur les départements et la métropole de Lyon en matière de revenu de solidarité active, d'allocation personnalisée d'autonomie et de prestation de compensation du handicap. Par ailleurs, en vertu du B du

paragraphe IV, le taux de variation annuel retenu pour chaque collectivité peut être modulé pour tenir compte de l'évolution de sa population ou du nombre de logements construits entre 2014 et 2016. Il peut également être modulé pour tenir compte de la variation du potentiel fiscal par habitant de la collectivité par rapport aux autres collectivités, de la proportion de sa population résidant dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville et

des efforts de maîtrise des dépenses réelles de fonctionnement réalisés entre 2014 et 2016. 14. En troisième lieu, la faculté prévue au paragraphe II de demander la conclusion d'un avenant modificatif est susceptible, le cas échéant, de permettre notamment la prise en compte des conséquences des évolutions législatives ou règlementaires affectant le niveau des dépenses réelles de fonctionnement des collectivités

contractantes. 15. En quatrième lieu, les mécanismes de reprise financière prévus aux paragraphes V et VI, respectivement pour les collectivités engagées contractuellement et les autres, ne s'appliquent qu'à l'issue d'une procédure contradictoire avec le représentant de l'Etat. Sous le contrôle éventuel du juge administratif, ce dernier est tenu de

prendre en compte les éléments susceptibles d'affecter la comparaison du niveau des dépenses réelles de fonctionnement de l'année en cause avec celui des exercices précédents. Il en va ainsi notamment des changements de périmètre des compétences des collectivités territoriales résultant de la loi ou du règlement, des transferts de compétences opérés entre collectivités ou établissements publics de coopération intercommunale et

de la survenance de certains « éléments exceptionnels ». Le montant de la reprise ne peut, dans tous les cas, excéder 2 % des recettes réelles de fonctionnement du budget principal de l'année considérée. 16. Il résulte de ce qui précède que le législateur n'a pas porté à la libre administration des collectivités territoriales une atteinte d'une gravité telle que seraient méconnus les articles 72 et 72-2 de la Constitution. Les trois premiers alinéas du paragraphe I, le paragraphe II, le premier alinéa du paragraphe IV et les paragraphes V et VI, qui ne

méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution. (…)

Références

10°) F. Sempé, « Question prioritaire de constitutionnalité et intercommunalité »,

in Mélanges P. Bon, Dalloz 2014, p. 589 Le droit des collectivités territoriales s'est vite imposé comme un domaine où prospère la procédure de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) ( G. Drago, « Question prioritaire de constitutionnalité et droit des collectivités territoriales : premier bilan » , JCP Adm. 2011, n ° 24, p. 12 ; A. Tréppoz Bruant, « Libre administration des

collectivités territoriales et QPC : entre espoir et amertume » , Dr. adm. 2012, n ° 18) mais jamais encore le Conseil constitutionnel n'avait eu à se prononcer par la voie de l'exception sur des dispositions législatives relatives à l'intercommunalité. Il s'agit pourtant d'une matière dans laquelle le contrôle a priori ne s'est guère développé. La loi du 6 février 1992, pas plus que celle du 12 juillet 1999 qui impulse une vigoureuse relance de cette politique, n'ont

donné lieu à une saisine parlementaire. Si la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a été déférée au Conseil constitutionnel ( DC n ° 2010- 618 du 9 déc. 2010), il n'a pas examiné les dispositions contestées dans les espèces qui sont l'objet de la présente étude. Autant dire que les trois QPC, soulevées en 2003 par des communes contraintes d'appartenir à un établissement public de coopération intercommunale ( EPCI)

à fiscalité propre présentent l'intérêt d'ouvrir une discussion constitutionnelle de l'intercommunalité qui jusque- là ne pouvait s'appuyer que sur des réponses contentieuses très ténues.

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Quels liens l'intercommunalité a- t- elle avec la Constitution ? Cette référence ne s'impose pas d'emblée. Nous savons que la nature juridique des structures intercommunales ne leur permet pas de bénéficier directement des principes protecteurs des collectivités territoriales, notamment du principe de libre administration. Contrairement à la collectivité territoriale, l'EPCI ne tient de la Constitution ni son existence ni des garanties statutaires mais nous

savons aussi que le Conseil constitutionnel donne à ses solutions la portée la plus large et qu'elles sont applicables à l'EPCI. Le principe de libre administration a donc quelques liens avec la matière ne serait- ce que parce que l'intercommunalité relève de la compétence du législateur. Quelles sont donc les contraintes qui s'imposent à lui lorsqu'il régit la matière ? Alors que les EPCI fiscalité propre sont devenus aujourd'hui la formule intercommunale

de droit commun et qu'ils évoluent dans la sphère de la libre administration, il y aurait quelque paradoxe à ce que leur généralisation échappe à toute exigence constitutionnelle. Pour autant, sur un autre versant, l'intercommunalité est une politique centrale de l'État dont les procédures ont toujours présenté une part variable de contraintes et aussi bien le rattachement d'une commune à un EPCI que

son retrait ont des caractères qui interrogent la liberté locale. Dans quelle mesure le principe de libre administration peut- il mettre les communes à l'abri des atteintes portées à leur autonomie par le droit de l'intercommunalité ? Sur quelles bases constitutionnelles celui- ci peut- il imposer aux communes de renoncer à une part de leur liberté ? Les affaires que l'on se propose d'étudier offrent au juge l'occasion d'examiner, pour la première fois, le lien entre

la libre administration et l'intercommunalité et d'admettre que celle- ci donne lieu à QPC. Le Conseil d'État considère les dispositions législatives litigieuses comme susceptibles de ne pas être conformes à la Constitution et accepte de transmettre au Conseil constitutionnel les questions dont il est saisi. Deux d'entre elles mettent en cause le dispositif temporaire d'achèvement et de rationalisation de la carte intercommunale prévu par la loi du 16 décembre

2010 de réforme des collectivités territoriales ( CE 30 janv. 2013, Commune de Puyravault, req. n ° 363749 ( QPC) et CE 8 mars 2013, Commune de Couvrot, req. n ° 365791 ( QPC)). La troisième est relative à la procédure de droit commun de retrait d'un EPCI à fiscalité propre ( CE 30 janv. 2013, Commune de Maing, req. n ° 364026 ( QPC) ; BJCL 2013, n ° 3, p. 196, concl. V. Daumas). Le Conseil constitutionnel est ainsi conduit à se prononcer

sur des aspects du droit de l'intercommunalité dont il n'a jamais eu à connaître. Il examine les trois questions le même jour et précise dans ses décisions ( Cons. const. 26 avr. 2013, Commune de Puyravault, n ° 2013- 303 QPC, Commune de Maing, n ° 2013- 304 QPC, et Commune de Couvrot, n ° 2013- 315 QPC) les implications du principe de libre administration sur les procédures concernées. Mais comme cela était prévisible, les espoirs que

les collectivités territoriales avaient pu mettre dans la nouvelle procédure contentieuse pour défendre leurs intérêts ont été une nouvelle fois déçus. Le Conseil constitutionnel valide les dispositions législatives contestées en s'appuyant sur raisonnement dégagé dans le cadre du contrôle a priori de la loi.

I. – LE DROIT DE L'INTERCOMMUNALITÉ PEUT RELEVER D'UNE QPC Il est établi que le principe de libre administration locale est au nombre des droits et libertés garantis au sens de l'article 61- 1 de la Constitution mais il appartient au Conseil d'État, en tant que juge du renvoi, de vérifier si les QPC dont il est saisi satisfont aux conditions de recevabilité posées par l'article 23- 4 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel. La commune de Puyravault et celle de Couvrot

posent deux questions similaires invoquant l'inconstitutionnalité des pouvoirs exceptionnels du préfet dans la mise en oeuvre du schéma départemental de coopération intercommunale et il y a lieu de les examiner simultanément. La commune de Maing saisit le Conseil d'État d'une question relative à la procédure générale et permanente de retrait d'une commune d'un EPCI à fiscalité propre prévue par l'article L. 5211- 19 du Code général des collectivités

territoriales ( CGCT). Les deux séries de questions mettent donc en jeu le principe de libre administration locale sur deux plans différents. La première concerne la relation entre l'État et le groupement de communes tandis que la seconde met en jeu les relations internes au groupement. A. – LES POUVOIRS TEMPORAIRES DU PRÉFET À L'ÉGARD DES COMMUNES

La loi du 16 décembre 2010 dans sa rédaction issue de la loi du 29 février 2012 appuie la procédure d'achèvement et de rationalisation de la carte intercommunale sur l'élaboration d'un schéma départemental de coopération intercommunale pour la mise en oeuvre duquel le représentant de l'État dispose, de façon temporaire, de pouvoirs particulièrement contraignants. Ces pouvoirs, prévus à l'article 60 de la loi, visent notamment la procédure de

modification du périmètre d'un EPCI à fiscalité propre pour y intégrer une commune isolée ( art. 60 II) et la procédure de fusion d'EPCI dont un au moins est à fiscalité propre ( art. 60 III). La modification de périmètre ou la fusion peuvent être prononcées après accord des communes concernées mais aussi à défaut d'accord, et jusqu'au 1er juin 2013, par déci-sion motivée du représentant de l'État après avis de la commission départementale de

coopération intercommunale ( procédure du « passé outre » ) .

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Ainsi, la commune de Puyravault conteste l'arrêté du préfet la rattachant à une communauté de communes contre son gré en vertu des pouvoirs qu'il détient de l'article 60 II de la loi et elle soulève parallèlement une QPC à l'encontre de cette disposition. La commune de Couvrot conteste quant à elle l'arrêté préfectoral qui a décidé la fusion de quatre communautés de communes et qui la contraint à les rejoindre bien qu'elle n'appartienne à aucun

de ces établissements. Elle prolonge la procédure d'une QPC dirigée contre l'article 60 III de la loi. Dans chacune des affaires, les deux premiers critères dont dépend le renvoi au Conseil constitutionnel ne devaient pas poser de difficultés. Le Conseil d'État constate que l'applicabilité au litige de la disposition en cause ne fait pas de doute puisque l'arrêté préfectoral contesté par la commune a été adopté sur le fondement de l'article 60- II ou

60- III de la loi du 16 décembre 2010. Par ailleurs, cette loi a certes été transmise au Conseil constitutionnel mais sa décision du 9 décembre 2010 n'a pas examiné l'article 60 et il n'en n'a pas été saisi depuis. Comme souvent, le sort de chaque QPC dépend donc de savoir si la question est nouvelle ou si elle présente un caractère sérieux. L'argumentation développée par chaque commune requérante consiste à soutenir que le pouvoir de contraindre

une commune à intégrer un EPCI à fiscalité propre alors que son conseil municipal s'y est opposé, affecte divers principes constitutionnels dont, à titre principal, le principe de libre administration des collectivités territoriales. L'atteinte serait d'autant plus flagrante lorsque la commune a exprimé sa volonté de rejoindre un autre groupement à fiscalité propre ce qui était le cas de la commune de Puyravault. On pourrait spontanément penser que l'atteinte

à ce principe va de soi. Pourtant deux décisions adoptées récemment, l'une par le juge administratif, l'autre par le juge constitutionnel sur des questions voisines invitent à la prudence. Dans les mois précédant les présentes affaires, le Conseil d'État avait refusé de transmettre au Conseil constitutionnel deux QPC mettant en cause le schéma départemental de coopération intercommunale prévu à l'article L. 5210- 1- 1 du CGCT issu de la même loi

du 16 décembre 2010. ( CE 21 sept. 2012, Commune de Couvrot, req. n ° 361632 et CE 21 sept. 2012, Commune de Poligny, req. n ° 360984, AJDA 2013. 240, note B. Faure ; DGCT 2013, chron. de jurisprudence administrative, n ° 3, comm. F. Sempé). Alors que les auteurs des QPC soutenaient que ce schéma — qui est une pièce centrale dans le dispositif contraignant de couverture intégrale du territoire par des EPCI à fiscalité propre — porte atteinte

au principe de libre administration, le Conseil d'État jugea qu'il est un document préparatoire des arrêtés définitifs et il refusa de renvoyer les QPC au Conseil constitutionnel. Les arrêtés critiqués dans les présents contentieux ne sont pas de même nature. Ils ont pour effet d'assujettir les communes à des obligations et on comprend que la procédure temporaire prévue par la loi tire sa force

contraignante de dispositions telles que l'article 60. La contestation de cette disposition a- t- elle donc davantage de chances d'aboutir ? On peut en effet considérer que la libre administration locale implique la libre adhésion à un EPCI au regard des conséquences qu'entraîne pour la commune l'appartenance à un groupement de communes. Mais une hésitation peut encore s'insinuer. Dans le domaine à première vue voisin qui est celui de la

fusion des communes, le Conseil constitutionnel a jugé que « la décision de procéder à la fusion de communes ne constitue pas un acte portant atteinte à la libre administration des collectivités territoriales » ( Décision n ° 2010- 12 QPC du 2 juill. 2010, Commune de Dunkerque). Pour fonder sa décision, le juge a considéré que la fusion de communes concerne l'organisation de ces collectivités au sens du CGCT ( le nom, le territoire de la collectivité, la composition, le fonctionnement et les attributions de ses organes…), laquelle ne relève pas du principe de libre

administration mais de la compétence de l'État, les collectivités ne bénéficiant dès lors de la protection d'aucune liberté reconnue par la Constitution. Cette solution dégagée en matière de fusion peut- elle être transposée au domaine de la coopération intercommunale ? Il est vrai que la conception traditionnelle de l'intercommunalité héritée du xixe siècle pourrait

conduire à considérer que la libre administration ne contraint pas cette matière. La politique de regroupement communal témoigne d'une longue tradition dans laquelle l'État est l'architecte du système institutionnel. Le groupement de communes a été analysé dès l'origine comme un procédé technique de reconfiguration des institutions communales pour corriger leur émiettement et leur permettre d'accéder à une gestion efficace de leurs

compétences. Ainsi conçu, l'EPCI est une modalité d'organisation destinée à optimiser cette gestion. Il serait un simple aménagement technique de l'administration locale qui a peu à voir avec les exigences de la jurisprudence constitutionnelle. Ceci expliquerait que le principe de libre administration qui habilite le législateur à régir la matière semble étranger aux évolutions du paysage communal et à l'oeuvre abondante du législateur en matière

d'intercommunalité. Mais l'on doit bien admettre qu'avec les EPCI à fiscalité propre, la solidarité intercommunale ne peut pas être réduite à une simple modalité technique d'organisation. Lorsque les communes entrent dans une structure intercommunale à fiscalité propre, elles mettent en commun des compétences qu'elles tiennent de la loi et le mouvement de mutualisation tend à les en dépouiller toujours plus au profit de l'établissement. L'intégration

forcée dans ce type d'EPCI correspond bien à l'obligation pour la commune d'abandonner certaines de ses compétences. Il n'est donc pas question ici d'organisation mais d'atteinte au domaine propre de compétence des

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collectivités territoriales et l'on voit mal comment elle pourrait échapper aux références constitutionnelles, en particulier au principe de libre administration. Le Conseil constitutionnel a d'ailleurs jugé que l'adhésion obligatoire des collectivités à un établissement public, en l'espèce un syndicat mixte, affecte leur libre administration ( Cons. const. déc., 22 févr. 2007, Loi relative aux règles d'urbanisme applicables dans le périmètre de l'opération d'intérêt

national de La Défense et portant création d'un établissement public de gestion du quartier d'affaire de la Défense, n ° 2007- 548, DC, AJDA 2007. 759, note J.- E. Schoettl ; AJDA 2007. 1072, note M. Verpeaux). Sans même entrer dans un commencement de contrôle de constitutionnalité des dispositions contestées, le Conseil d'État juge qu'elles portent atteinte au principe de libre administration locale et qu'il y a lieu à renvoi au Conseil constitutionnel

pour savoir si elles le font dans des conditions conformes à la constitution. B. – LES DISPOSITIONS PERMANENTES DE RETRAIT D'UN EPCI À FISCALITÉ PROPRE Dans l'arrêt Commune de Maing, le principe de libre administration est mis en cause sous l'angle des relations des communes entre elles et avec le groupement. La commune Maing assure la fourniture d'eau potable à ses usagers

par l'intermédiaire d'un syndicat mixte fermé dont elle est membre mais qui ne satisfait plus ses attentes. Ayant exprimé le souhait de le quitter, elle se heurte au refus du comité syndical et conteste la délibération par laquelle celui- ci rejette sa demande de retrait. Elle accompagne son recours pour excès de pouvoir d'une QPC dirigée contre les dispositions qui régissent cette procédure générale et permanente de retrait d'une commune d'un EPCI

c'est- à- dire les dispositions de l'article L. 5211- 19 du CGCT. Aux termes de cet article, dans sa rédaction issue de la loi du 22 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, une commune peut se retirer d'un EPCI ( excepté d'une communauté urbaine ou d'une métropole), y compris pour rejoindre un autre groupement, à une double condition : d'avoir obtenu le consentement de l'organe délibérant de

l'établissement et que ce retrait soit approuvé par les deux tiers des conseils municipaux des communes membres de cet EPCI représentant plus de la moitié de la population ou bien l'inverse. La commune requérante soutient que ces dispositions législatives méconnaissent, par leur caractère contraignant, le principe de libre administration. Les conclusions du rapporteur public ( précitées) nous apprennent qu'elle invoque aussi le principe constitutionnel

d'interdiction de toute tutelle d'une collectivité sur une autre ainsi que le principe de subsidiarité introduit à l'alinéa 2 de l'article 72 de la Constitution par la révision du 28 mars 2003. Les conditions exigées pour que la QPC soit l'objet d'un renvoi au Conseil constitutionnel, ici encore, ne posent pas de difficultés. L'applicabilité au litige de l'article L. 5211- 19 ne fait aucun doute en vertu de l'article L. 5711- 1

du CGCT qui rend cette disposition applicable aux syndicats mixtes fermés. Par ailleurs, le Conseil constitutionnel n'a pas été saisi de la loi du 12 juillet 1999. La question est également considérée comme sérieuse par le Conseil d'État qui devait pour la première fois apprécier cer-tains principes invoqués par la commune. Il n'a en effet jamais eu à savoir si le principe de subsidiarité peut venir à l'appui d'une QPC. Le Conseil constitutionnel pour sa part a

clairement affirmé dans sa décision du 7 juillet 2005 ( n ° 2005- 516 DC, Loi de programme fixant les orientations de la politique énergétique) la faible portée normative de ce nouveau principe constitutionnel compte tenu de la généralité des termes retenus par le constituant. Le Conseil d'État quant à lui ne se prononce pas dans sa déci-sion sur ce principe constitutionnel et l'on déduit de son silence qu'il l'assi-mile à un principe d'organisation administrative qui n'est pas au nombre des droits et libertés garantis par la constitution au sens de son article 61-

1 ( le Conseil d'État a par contre explicitement jugé que le principe selon lequel l'organisation de la République est décentralisée n'est pas au nombre des droits et libertés garantis par la Constitution : CE 21 sept. 2012, Commune de Couvrot, req. n ° 361632, précité). Quant au principe d'interdiction de toute tutelle d'une collectivité sur une autre qui est introduit par la même révision constitutionnelle au cinquième alinéa de l'article 72, peut-on estimer

qu'il est le corollaire du principe de libre administration ? En tout cas, lui non plus ne figure pas dans les considérants du Conseil d'État. La libre administration locale garantirait donc aux communes la meilleure défense contre certaines procédures du droit de l'intercommunalité. Pourtant, dans l'affaire Commune de Maing, le syndicat, en défense, a mis en avant l'argument selon lequel les modalités d'adhésion et de retrait d'une collectivité d'un

groupement de communes concerneraient son organisation et non pas la libre administration. Mais ainsi que nous l'avons dit plus haut, ces procédures mettent bel et bien en cause les compétences communales. Le Conseil d'État juge « qu'en permettant à l'organe délibérant d'un EPCI ainsi qu'aux conseils municipaux des communes qui en sont membres… de s'opposer au retrait d'une commune membre de cet établissement, les dispositions de l'article

L. 5211- 19 du CGCT portent atteinte aux droits et liberté garantis par la Constitution, notamment le principe de libre administration des collectivités territoriales » . Il reste à établir dans quelle mesure cette liberté est affectée et si la conciliation réalisée par le législateur est conforme à la Constitution.

II. – LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL VALIDE LES DISPOSITIONS LÉGISLATIVES QUI RESTREIGNENT LA LIBRE ADMINISTRATION LOCALE

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Le Conseil constitutionnel déduit des articles 34 et 72 alinéa 3 de la Constitution la compétence exclusive du législateur pour fixer les conditions du principe de libre administration et leur interprétation est particulièrement protectrice des collectivités territoriales. Négativement, seule la loi peut lui apporter des restrictions ( Cons. const. 7 déc. 2000, Loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain, n ° 2000- 436 DC, Rec. Cons. const. 2000.

176) et le juge constitutionnel indique au législateur les limites qu'il ne doit pas dépasser lorsqu'il met en oeuvre ce principe. Selon sa jurisprudence traditionnelle, la libre administration locale cède devant les exigences d'intérêt national ou les motifs d'intérêt général ( Cons. const. 29 mai 1990, Loi visant à la mise en oeuvre du droit au logement, n ° 90- 274 DC, Rec. Cons. const. 1990. 61). Pour répondre aux trois QPC qui lui sont transmises dans

les affaires étudiées, le juge constitutionnel opère cette conciliation dégagée de sa jurisprudence traditionnelle et conclut à la constitutionnalité du « dispositif temporaire d'achèvement et de rationalisation de l'intercommunalité » issu de la loi du 16 décembre 2010 ainsi qu'à celle du droit général du retrait. Il est intéressant d'analyser comment il précise les considérations d'intérêt général qui préservent la liberté du législateur pour conduire la politique

intercommunale qu'il souhaite. Le juge la situe ainsi à une place particulière dans le droit de la décentralisation. A. – LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL CONFIRME SA JURISPRUDENCE TRADITIONNELLE RELATIVE À LA LIBRE ADMINISTRATION LOCALE Toute la jurisprudence édifiée par le Conseil constitutionnel dans le cadre de son contrôle a priori est une oeuvre

de conciliation de principes constitutionnels parfois contraires et d'intérêts dont l'État est l'ultime garant. Les trois décisions commentées reprennent les principes ainsi dégagés et elles obéissent à une structure identique. Le Conseil constitutionnel rappelle d'abord la compétence du législateur pour fixer les conditions d'exercice de la libre administration à laquelle, nous le savons, il a reconnu la portée la plus large en interprétant l'article 72 alinéa

3 comme source de cette compétence : « le principe de la libre administration des collectivités territoriales, non plus que le principe selon lequel aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre ne font obstacle, en eux- mêmes, à ce que le législateur organise les conditions dans lesquelles les communes peuvent ou doivent exercer en commun certaines de leurs compétences dans le cadre de groupements » . Remarquons

que le juge poursuit la « découverte » du principe d'interdiction de toute tutelle d'une collectivité sur une autre hérité de la Révolution française et jamais expressément formulé jusqu'à la révision constitutionnelle de 2003. Ce principe pouvait être apprécié comme découlant à la fois du principe d'égalité entre collectivités territoriales ( en l'espèce, le juge constitutionnel n'examine même pas ce principe) et du principe de libre administration. Alors qu'il semblait

n'exister qu'en filigrane, Conseil constitutionnel lui a donné en quelque sorte portée effective dans sa décision du 26 janvier 1995 en censurant la notion de collectivité chef de file ( Décision no 94- 358 DC, Loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire) ce qui a conduit le constituant à dépasser l'obstacle. Il est remarquable qu'à l'occasion de ces trois espèces, le Conseil constitutionnel affirme le principe en tant que tel au

nombre des libertés constitutionnelles qui peuvent être invoquées à l'appui d'une QPC. Mais le principe de libre administration locale s'impose aussi comme règle de fond au législateur lorsqu'il fixe ses conditions d'exercice, notamment lorsqu'il prescrit des contraintes nouvelles aux collectivités. Le juge constitutionnel lui indique alors au cas par cas les limites à ne pas dépasser. Le Conseil constitutionnel rappelle donc dans un second temps et en termes identiques dans les trois décisions, le principe général dégagé par sa

jurisprudence traditionnelle : « si le législateur peut, sur le fondement des articles 34 et 72 de la Constitution, assujettir les collectivités territoriales ou leurs groupements à des obligations, ou les soumettre à des interdictions, c'est à la condition, notamment, que les unes et les autres répondent à des fins d'intérêt général. » Le juge constitutionnel s'attache ensuite à analyser chaque mécanisme contesté par les communes requérantes (

de façon détachée des faits de l'espèce) et il apprécie la constitutionnalité des dispositions litigieuses comme il l'aurait fait lors du contrôle a priori. Le raisonnement qui le conduit à les valider est le point central des trois décisions. Après avoir admis que « ces règles affectent la libre administration des communes » , le Conseil constitutionnel précise dans chaque cas les considérations d'intérêt général qui justifient cette atteinte.

S'agissant en premier lieu du dispositif temporaire prévu par l'article 60 de la loi du 16 décembre 2010, le juge constitutionnel souligne d'abord « qu'en imposant à des communes de faire partie d'un EPCI, notamment lorsqu'elles souhaitent appartenir à un autre EPCI, le législateur a entendu favoriser l'achèvement et la rationalisation de la carte de l'intercommunalité » ( décision Commune de Puyravault) et « le renforcement de

l'intercommunalité à fiscalité propre » ( décision Commune de Couvrot). Se limiter à préciser ces buts d'intérêt général reviendrait à écarter sans excès de justification l'atteinte à la libre administration. Le juge prend soin, dans chaque décision, de détailler les modalités du mécanisme légal et il vérifie qu'elles tiennent compte de la volonté communale. Il relève en particulier que la procédure du « passé outre » n'était applicable que jusqu'au 1er juin

2013 et que tout maire qui en fait la demande est entendu par la commission départementale de coopération intercommunale. L'audition lui permet de faire valoir son point de vue devant cette commission composée de maires

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et de représentants des EPCI et dont les propositions adoptées à la majorité des deux tiers s'imposent au préfet. Cette forme originale d' « administration croisée » et ces modalités qui garantissent une préservation minimale de la liberté des communes sont semble- t- il, une condition de la constitutionnalité du dispositif. Le Conseil constitutionnel paraît avoir trouvé dans ces précautions la contrepartie des pouvoirs de contrainte du préfet. Pour

autant, il ne vérifie pas expressément que l'atteinte portée par le législateur à la liberté communale n'excède pas ce qui est nécessaire à la réalisation l'objectif d'intérêt général poursuivi ( ce contrôle de proportionnalité est pourtant fréquent, par ex. : Cons. const. 22 févr. 2007, Loi relative aux règles d'urbanisme applicables dans le périmètre de l'opération d'intérêt national de la Défense et portant création d'un établissement public de gestion du

quartier d'affaire de la Défense, n ° 2007- 548 DC, précitée). En second lieu, le juge admet la constitutionnalité des dispositions qui régissent le droit commun du retrait des communes d'un EPCI par une justification plus rapide et péremptoire. Si la procédure de l'article L. 5211- 19 porte atteinte à la libre administration locale en subordonnant ce retrait à un double accord, c'est parce que « le législateur

a entendu éviter que le retrait d'une commune ne compromette le fonctionnement et la stabilité d'un tel établissement ainsi que la cohérence des coopérations intercommunales » . La décision Commune de Maing est la première qui fonde la constitutionnalité du dispositif général de retrait sur le souci d'équilibre au sein des groupements de communes. On admet aisément la nécessité de pon-dérer le droit du retrait dès lors que l'on sait

les exigences de la conduite d'un projet commun de développement, laquelle est le sceau de l'intercommunalité à fiscalité propre. Cette conduite ne peut être assurée que par l'action pérenne d'un groupement de communes institutionnellement stable et territorialement cohérent. Au nom de cette cohérence territoriale, le juge administratif a d'ailleurs toujours admis que le préfet peut imposer l'adaptation du périmètre intercommunal ( CE, 2 oct. 1996,

Commune de Bourg- Charente et autres, req. n ° 161696, Lebon 361 ; AJDA 1996. 1022, concl. Touvet) et son pouvoir de décision en la matière a été précisément lié à la « cohérence territoriale » ( CE 28 déc. 2005, Commune de Poigny, req. n ° 281849, AJDA 2006. 60). De même, le retrait d'une commune d'un EPCI a des conséquences financières pour l'ensemble des communes qui restent membres de l'EPCI et justifie que la commune qui le quitte

supporte une partie de ses charges fixes ( CE, 9 juill. 2010, Commune de Magny-les- Hameaux et autres, req. n ° 313506, AJDA 2010. 1397 ; JCP Adm. 2010, n ° 577 ; DGCT 2011, chron. de jurisprudence administrative, n ° 9). On comprend donc la décision du juge. Il n'en reste pas moins que, de nouveau, le Conseil constitutionnel s'en tient à l'affirmation d'un objectif d'intérêt général sans vérifier si l'atteinte portée par les dispositions législatives

critiquées à la libre administration est adaptée à cet objectif. Son caractère non excessif au regard du but d'intérêt général est implicitement admis. Toujours est- il qu'avec la décision Commune de Maing, la question de la conformité à la Constitution du dispositif permanent et général de retrait d'une commune d'un EPCI est définitivement réglée. La décision du Conseil constitutionnel avait un enjeu de poids.

B. – LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL AFFIRME LE PARTICULARISME DE L'INTERCOMMUNALITÉ DANS LA DÉCENTRALISATION Le Conseil constitutionnel ne surprend guère en dégageant les conditions d'intérêt général justifiant que des procédures intercommunales restreignent la liberté des communes d'intégrer ou de quitter un EPCI. Mais les trois décisions étudiées présentent l'intérêt d'être les premières à affirmer l'achèvement, la rationalisation et le

renforcement de l'intercommunalité, la stabilité de l'EPCI, comme objectifs d'intérêt général qui légitiment diverses restrictions à la libre administration locale (certains auteurs avaient déjà pronostiqué cette conciliation : G. Marcou, « La réforme territoriale : ambition et défaut de perspective » , RFDA 2010. 37). Elles sont les premières dans lesquelles le Conseil constitutionnel nomme les buts d'intérêt général qui justifient le particularisme des procédures

de l'intercommunalité dans le droit de la décentralisation. La latitude que le Conseil constitutionnel accorde à l'État pour fixer le régime de l'intercommunalité fait suite à des décennies d'autonomie de la loi par rapport à des contraintes juridiques supérieures. Le juge « sanctuarise » ce domaine dans lequel le législateur n'a jamais semblé être lié par des exigences qui viendraient limiter sa volonté

de contraindre les communes. Les EPCI participent aujourd'hui largement au système décentralisé local qui s'est bâti sur le principe de libre administration et ils restent soustraits aux références constitutionnelles comme si la marque originelle d'organisation technique de l'administration communale ne pouvait être effacée. Comment interpréter ces décisions qui justifient la primauté de l'intérêt du groupement sur la liberté de la commune ? On peut

y voir une protection des EPCI qui, à la différence des collectivités territoriales, ne possèdent pas en propre des garanties constitutionnelles ( B. Faure, « L'hypothèse des bases constitutionnelles de l'établissement public territorial » , in La profondeur du droit local, Mélanges en l'honneur de J.- C. Douence, Dalloz, 2006, p. 155). Mais, bien évidemment, le juge a surtout le souci de ne pas lier le législateur dans la définition de la politique

intercommunale car il veut lui ménager une marge de manoeuvre pour poursuivre l'oeuvre de transformation du système local. Au nom de cette finalité les collectivités territoriales, intégrées dans la République une et indivisible,

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doivent pouvoir être soumises à des intérêts qui les dépassent et que l'État apprécie. C'est ainsi que dès ses débuts, la Ve République a engagé une politique de coopération intercommunale très volontariste, présentée comme un pan de la modernisation des institutions de la France. La recherche du succès de l'intercommunalité a alors justifié bien des prescriptions législatives qui ont été autant de coups de canif dans la liberté communale.

Emblématique a été le remplacement de la règle de l'unanimité des communes par celle de la majorité — fut- elle qualifiée — pour la création du groupement. Quelle exigence s'imposant aux communes légitime la possibilité de contraindre celles qui sont réticentes à adhérer sinon les intérêts supérieurs de la nation ? On sait aussi que l'EPCI n'est pas créé par l'accord des communes membres, lequel n'est qu'un acte préalable d'engagement, mais par

l'arrêté préfectoral qui l'institue. De plus, le juge administratif conforte largement les pouvoirs par lesquels, en matière d'intercommunalité, le préfet assure la prise en charge des intérêts nationaux face à la liberté communale ( la jurisprudence administrative a, dès l'origine et de façon constante, reconnu un pouvoir discrétionnaire au représentant de l'État dans la création de l'EPCI et par exemple celui de ne pas créer l'EPCI alors même que les

conditions de majorité sont remplies : CE 2 oct. 1996, Commune de Civaux, req. n ° 165055, Lebon 764 ; AJDA 1996. 1022, concl. M. Touvet). Ce rôle remarquable du représentant de l'État est tellement admis qu'il ne figure pas parmi les moyens de la commune de Maing à l'appui de sa QPC. Sans doute remplit-il la mission que l'article 72 alinéa 6 de la Constitution lui confie et les présentes décisions du Conseil constitutionnel justifient le rôle du

représentant de l'État comme arbitre des conflits locaux. Mais au- delà de la mission constitutionnelle, ces décisions énoncent les tâches précises formalisées par le législateur : l'achèvement, la rationalisation et le renforcement de l'intercommunalité, le fonctionnement et la stabilité d'un EPCI, lesquels répondent à des fins d'intérêt général. La décision du juge appelle une dernière observation. Pour valider les dispositions législatives litigieuses, nous

l'avons vu, le Conseil constitutionnel admet comme une évidence que les buts d'intérêt général en cause peuvent restreindre le principe constitutionnel de libre administration locale. Or, pour que cette conciliation soit effectuée, l'intérêt général justifiant l'atteinte à un droit ou une liberté constitutionnellement garantis, doit avoir valeur constitutionnelle, ce qui ne va pas nécessairement de soi ( B. Mathieu et M. Verpeaux, L'intérêt général, norme

constitutionnelle, Dalloz, 2007). Il ne fait pas de doute ici que l'intérêt général mis en avant est national et que « le national prime sur le local » ( M. Verpeaux, note préc., 2007, p. 1075). Mais c'est par l'autorité du juge que ces buts d'intérêt général sont érigés en objectif de rang constitutionnel. Il serait assez largement vain de rechercher un soutien constitutionnel plus explicite qui fonderait les prérogatives légales du préfet et la limitation de la liberté des

communes ( le principe de solidarité a été proposé mais la jurisprudence constitutionnelle l'associe davantage à la solidarité nationale que locale : F.- X. Fort, « Coopération intercommunale et principe de libre administration » , Dr. adm. févr. 2003. 2). Le libre arbitre de l'État est sauf. Le législateur peut à bon droit imposer des restrictions à la liberté communale en matière d'intercommunalité. Mais in fine, y a- t- il une absolue opposition entre la contrainte

nationale et la liberté communale ? Paradoxalement, au bout de la contrainte étatique, ne peut- on pas entrevoir une sauvegarde de la libre administration locale ? Si l'intercommunalité est un mouvement rarement spontané des élus locaux mais plutôt impulsé par la loi, avec une part variable de liberté et de contrainte, elle est devenue aujourd'hui un processus indispensable et irréversible de solidarité économique, fiscale et financière des communes. Dans bien des cas, elle préserve encore aux élus locaux les moyens de leur libre administration et leur

permet d'assumer des services qui seraient inaccessibles à des communes isolées. De façon manifeste, la loi du 6 février 1992, comme celle de la loi du 12 juillet 1999 — mais on en trouverait la source dans le rapport Guichard ( Rapport « Vivre ensemble » , commission Guichard, Doc. fr., 1976) —, inscrivent la réforme des structures communales dans la perspective du développement des responsabilités locales. Elles engagent une nouvelle mue

de la commune et d'autres, dans le passé, lui ont permis de perdurer à travers les siècles.