Un cadre pour la gestion des ressources non renouvelables en

Afrique subsaharienne

Séminaire sur la gestion de contrats et des revenues des industries extractives

Eleodoro Mayorga Alba

Libreville – 28-30, 2008

Vue d’ensemble

• Les industries extractives – pétrole, gaz, mines -devraient contribuer au développement durable et à la réduction de la pauvreté en Afrique subsaharienne.

• Cette note présente un cadre général, d’abord pour établir des définitions sur des questions essentielles, et par la suite présenter des pratiques internationalement reconnues à chaque étape de la chaîne de valeur des industries extractives.

Principes de base• Pour contribuer au développement durable, les politiques régissant le

secteur mines – pétrole doivent être fondées sur des principes de transparence et de bonne gouvernance, de l’attribution des contrats et licences aux opérateurs jusqu’à la collecte et à l’utilisation finale des rentes qui en découlent.

• Ces principes visent à optimiser et à pérenniser la valeur ajoutée, et constituent des éléments essentiels des politiques sectorielles et macro-économiques.

• Les pays doivent disposer d’une stratégie de développement à long terme, d’un solide cadre macro budgétaire, et de saines pratiques de gestion des finances publiques.

• Tout projet d’extraction, de la conception à la mise hors service des installations, doit faire l’objet des mesures en matière d’atténuation des impacts environnementaux et sociaux.

• La détermination politique des pouvoirs publics vis-à-vis de l’adoption et la mise en œuvre de ces principes, et donc la capacité de leurs institutions, est un aspect essentiel.

La bonne gestion des industries extractives appelle l’application de principes de

transparence et de bonne gouvernance dans toute la chaîne de valeur

RessourcesNon

renouvelables

Développementdurable

EITI

Attribution des contrats

etlicences

Régulation et suivi

des opérations

CollecteDes

impôts et redevances

Gestion et distribution

des revenus

Application des politiques et projets de développement

durable

Questions transversales

Des aspects essentiels sont présents dans l’ensemble de la chaîne de valeur :

• La bonne gouvernance attestée par des lois, des règlements et des contrats fondés sur la transparence et la concurrence

• Les capacités des pays correspondant aux tâches à accomplir, et les dispositions institutionnelles en rapport avec les capacités

• Des mécanismes de reddition de comptes vis-à-vis les expectatives de la population

• L’attention aux questions sociales et environnementales• Et, le cas échéant, des sociétés d’État - pétrolière ou minière - produisant

systématiquement de la valeur ajoutée

Attrib

utio

n d

es

co

ntra

tse

tlic

enc

es

Rég

ula

tion

et s

uiv

i d

es o

pé

ratio

ns

Co

llec

teD

es im

pô

ts et

red

ev

an

ce

s

Ges

tion

et

distrib

utio

nd

es

reve

nu

s

App

licatio

n d

es p

olitiq

ues

et pro

jets d

e d

éve

lop

pem

en

t d

ura

ble

Cadre légale

et réglementaire

Institutions et ressources

Mécanismes de transparence

1- Attribution des contrats et des licences :• Une loi sectorielle et une réglementation de base doivent définir le cadre institutionnel et les

procédures autorisant les investissements dans les industries extractives du pays. Les pouvoirs publics doivent évaluer leurs ressources potentielles, et arrêter des objectifs sectoriels et des dispositions institutionnelles en vue de la rédaction de cette loi .

• Le rôle des sociétés d’État doit être défini dans la loi sectorielle, laquelle doit distinguer les activités à caractère productif et commercial des fonctions de réglementation publique.

• Les procédures d’octroi de licences et les dispositions contractuelles doivent tenir compte des risques géologiques et financiers ainsi que des risques de pays. Il faut une bonne connaissance du secteur et du marché pour définir les conditions appropriées pour l’octroi des licences et contrats.

• Des procédures transparentes et aussi concurrentielles que possible doivent être mises en place; la stricte définition de qualifications des operateurs constitue une condition préalable.

•Les « Licensing rounds » sont mieux adaptées à l’attribution des contrats pétroliers, à l’exception peut-être des zones frontalières.

•Dans le secteur minier, les licences sont attribués selon le principe « du premier arrivé premier servi » aux opérateurs qui acceptent de souscrire des engagements des travaux minimums.

• La fiscalité doit être souple et évolutive, et rattachée à la rentabilité du projet afin de tenir compte de l’évolution des prix et des conditions sur site pendant la durée de vie du projet.

• La protection des intérêts des communautés et la prise en compte de leurs vœux vis-à-vis d’un contenu local plus important sont des aspects essentiels. Les circonstances spécifiques du pays doivent être prises en considération pour définir les obligations en matière de contenu local.

BonnesPratiques

Attribution des contrats

etlicences

Régulation et suivi

des opérations

Collecte des impôts et

redevances

Gestion et distribution

des revenus

Application des politiques de

développement durable

- Cadre juridique, contractuel et institutionnel

- Procédures compétitives et transparentes

2- Réglementation et suivi des opérations• Les activités extractives des compagnies privées comme des sociétés d’État doivent être

entreprises conformément à des réglementations techniques, économiques et environnementales internationalement reconnues.

• Il faut disposer d’une réglementation environnementale adaptée, et d’une autorité compétente pour approuver les plans de gestion environnementale et assurer leur suivi.

• Une bonne coordination doit être instaurée entre les entités gouvernementales pour permettre un suivi efficient et efficace des opérations ainsi que des flux fiscaux et financiers associés.

• Les opérations minières ont généralement un retentissement plus vaste que les opérations pétrolières et gazières ; en conséquence, elles appellent un encadrement plus étroit de la part des pouvoirs publics pour remédier aux impacts sociaux plus marqués.

• Les opérateurs doivent être encouragés à conduire des projets adaptés de responsabilité sociale en participation avec les communautés locales.

• La transparence des procédures et la régularité des audits — notamment pour l’évaluation des volumes, prix, investissements, dépenses d’exploitation et achat des biens et services locaux — sont d’une importance capitale, que ce soit pour les opérations des IOCs and NOCs.

• Le gaz exige une réglementation spécifique qui fixe le prix aux différents échelons de la chaîne.• Les capacités techniques des organismes chargés de la réglementation, du suivi et du contrôle

du secteur sont essentielles à l’application effective, efficace et durable des politiques publiques.• Un cadastre explicitant la géologie du pays et des bases de données nationales (comprenant

des données économiques) doivent être mis en place.

BonnesPratiques

-Réglementations techniques économiques et environnementales-Renforcement des capacitésdes autorités compétentes

Attribution des contrats

etlicences

Régulation et suivi des

opérations

Collecte des impôts et

redevances

Gestion et distribution

des revenus

Application des politiques

de développement

durable

3- Collecte des impôts et des redevances• Le choix du régime fiscal est un aspect essentiel permettant de garantir la stabilité des contrats ainsi

qu’une rémunération adéquate des operateurs; il faut tenir compte de la capacité des institutions publiques à évaluer et à percevoir des impôts exigibles aux termes de dispositions souvent complexes.

• Les licences et contrats doivent être assortis de procédures comptables claires. • Les dispositions relatives à la définition, à l’évaluation et au paiement des impôts par des investisseurs

tiers (par exemple les retenues à la source) doivent être examinées avec soin. • La fiscalité applicable aux sociétés minières est généralement définie par un texte de loi. Dans le cas

des opérations pétrolières, habituellement des lois sectorielles précisent le cadre et des dispositions spécifiques sont souvent fixées par contrat. Il est recommandé de porter ces conditions et, de préférence, l’ensemble des contrats, dans le domaine public.

• La vente du pétrole d’un État doit donner lieu à des procédures transparentes et concurrentielles.• Il faut des politiques claires pour concernant les rentes revenant aux NOCs. Les dividendes dues au

titre de l’investissement public ainsi que les recettes des ventes d’hydrocarbures pour le compte de l’État doivent être versés au Trésor.

• Toutes les transactions doivent être clairement identifiables. Les paiements effectués par des IOCs and NOcs doivent être versés sur le compte du Trésor, à la Banque centrale. Des audits et des rapprochements des comptes doivent être régulièrement entrepris.

• Il est important de coordonner les procédures entre le secteur et les autorités financières. • Les pouvoirs publics doivent régulièrement publier des informations sur les recettes provenant des IE.

Les mécanismes de divulgation telles que l’EITI auxquels sont associées les organisations de la société civile, contribuent à donner aux populations une compréhension accrue des IEs.

BonnesPratiques

-Efficacité du régime budgétaire

- Transparence des procédures de collecte des rentes

Attribution des contrats

etlicences

Régulation et suivi des

opérations

Collecte des impôts et

redevances

Gestion et distribution

des revenus

Application des politiques de développement

durable

4- Gestion et distribution des revenus• L’administration des recettes des IE doit s’inscrire dans un cadre macro budgétaire directeur tenant

compte de la volatilité et du caractère cyclique des prix, et de l’épuisement des ressources pétrolières, gazières et minières. Les politiques adoptées doivent viser l’application des mécanismes destinés à lisser les flux des dépenses. La viabilité budgétaire à long terme doit être sérieusement envisagée, et des mesures doivent être mises en place pour atténuer un éventuel « syndrome hollandais »..

• Des décisions transparentes doivent être adoptées sur les aspects suivants : i) quel volume de recettes est affecté aujourd’hui aux dépenses priorités et d’investissement et a la réduction de la dette, ou au contraire réservé aux actions de stabilisation, au lissage des dépenses, aux économies pour les générations futures, et, ii) comment mettre au point des mécanismes d’épargne — y compris des dispositions institutionnelles — susceptibles de favoriser la transparence et la bonne gouvernance.

• Les « fonds pétroliers » doivent donner lieu à des procédures transparentes et reposer sur une structure gouvernementale adéquate. Il convient d’éviter les pouvoirs d’ordonnancement direct.

• Le financement des NOCs doit être fondé sur une évaluation de ses plans d’investissement. • La répartition des recettes entre l’administration centrale et les collectivités locales est généralement

définie par la Constitution du pays. Il est recommandé de recourir à des critères d’affectation transparents, et équitables reposant sur un ensemble de règles.

• L’affectation systématique de recettes à des besoins sociaux précis donne rarement de bons résultats. Il est préférable de passer par le processus budgétaire normal.

• Pour donner leur pleine efficacité, les mécanismes de gestion du revenu doivent être appuyés par des réformes complémentaires des finances publiques et par des efforts de renforcement des capacités institutionnelles, y compris au niveau infranational.

BonnesPratiques

- Cadre macro budgétaire adapté à des ressources volatiles et limitées

- Transparence des mécanismes d’épargne

Attribution des contrats

etlicences

Régulation et suivi des

opérations

Collecte des impôts et

redevances

Gestion et distribution

des revenus

Application des politiques de

développement durable

5- Mise en œuvre de politiques et projets de développement durable

• Toutes les dépenses doivent tenir compte du caractère non renouvelable des ressources, de la nécessité de lisser les dépenses, et de l’importance de la diversification et de la décentralisation de l’économie. Elles doivent donc s’inscrire dans un cadre macro budgétaire directeur, et des priorités de la stratégie de développement et de réduction de la pauvreté.

• Que le pays soit ou non doté en ressources naturelles, des choix avisés en matière de dépenses doivent s’appuyer sur un consensus politique.

• Les pouvoirs publics peuvent compléter les gains résultant d’investissements publics par des politiques qui encouragent l’investissement privé.

• Des accords tripartites (État, industrie et société civile), notamment au niveau des régions de production, peuvent s’avérer utiles pour nouer des partenariats durables, compenser les impacts sociaux et environnementaux des IE, et assurer le partage des profits.

• L’évaluation des projets doit porter sur les impacts environnementaux et les problèmes de viabilité à long terme (i.e. les dépenses renouvelables).

• Il convient d’utiliser les capacités de mise en œuvre existantes (y compris en dehors du secteur public) et de renforcer les capacités lorsqu’il y a lieu.

• Les rapports concernant les dépenses et les audits réguliers sont des instruments importants permettant de juguler les dépenses. Un système de suivi doit être mis en place pour assurer la prise en compte des retours d’information des projets et les politiques d’investissement.

BonnesPratiques

Attribution des contrats

etlicenses

Régulation et suivi

des opérations

Collecte des impôts et

redevances

Gestion et distribution des revenus

Application des politiques de

développement durable

- Investissements conformes à la stratégie de réduction de la pauvreté

- Attention portée au développement durable des zones de production

Prochaine étape

Comment pouvons-nous appliquer ce cadre de manière à identifier les lacunes et à déterminer l’assistance technique à apporter aux pays qui se sont engagés à améliorer leur mode de gouvernance et les normes de transparence dans l’ensemble de la chaîne de valeur des industries extractives ?

Merci!