ESSAI SUR LANALYSE DU FONCTIONNEMENT DE MARCHES PUBLICS A MADAGASCAR: CAS DE MARCHES DE TRAVAUX ET DE FOURNITURES

Prsent par JAONASY ANIVOSOA

Directeur de thse: Mr RAVELOMANANA Raoul Mamy, Professeur Agrg des Universits s Sciences Economiques *

Objet de la recherche Problmatique principale Objectif de la recherche Approche mthodologique Hypothse de la recherche Contextes thoriques du fonctionnement des marchs publics Rsultats Conclusion

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La thse cherche tudier le comportement dun agent conomique en charge de la conduite de passation de marchs dans le cadre de sa relation dagence avec lautorit contractante (Modle Principal/Agent) Lanalyse conomique de contrat envisage lconomie comme la science du comportement humain [Mackaay et Rousseau, 2008]. Dans ce cadre, les marchs sont les lieux dobservation privilgis pour tudier lensemble des comportements humains rglements. *

Est-ce que les rgles comportementales dfinies dans le cadre de gouvernance de marchs publics (Code) garantissent lefficience du fonctionnement de marchs publics Madagascar sous leffet de jeu de mise en concurrence et de transparence quasi-systmatique? *

Analyser le comportement de la Personne Responsable des Marchs Publics (PRMP) dans la conduite des procdures de passation et dexcution du contrat de marchs publics, en qualit de lagent vis--vis du Principal (Autorit contractante).

Chercher tablir le lien entre lincompltude de rgles comportementales et lopportunisme de la PRMP, et den mesurer ainsi limpact sur le choix de loffre conomiquement la plus avantageuse, ainsi que sur le prix dquilibre du contrat. *

Observation des donnes et informations sur les contrats de marchs publics centralises au niveau de lAutorit de Rgulation des Marchs Publics (ARMP) grce au Systme Informatis de Gestion des Marchs Publics (SIGMP);

Enqute effectue auprs des entits-chantillon autorits contractantes par le biais de la mise disposition dune fiche de recensement conomique et dune fiche de simulation de seuils de procdures lendroit des PRMPs; Consultation de travaux thoriques et empiriques de thoriciens, des professionnels et des universitaires publis dans le International Journal of Public Procurement (IJoPP) (www.ippa.org) *

Le choix dun mcanisme dattribution efficient par la PRMP permet thoriquement de slectionner loffre conomiquement la plus avantageuse; mais de toutes les faons, mue par son caractre utilitariste (recherche de son intrt personnel), la PRMP a par nature une aversion la mise en concurrence de lachat public, et adopte ainsi un comportement opportuniste en profitant de lincompltude de rgles comportementales de passation et/ou dexcution prvues dans le Code. Par voie de consquence, lopportunisme de cette dernire provoquerait ainsi le bouleversement de lconomie du contrat. *

Fonctionnement de lconomie de contrat de marchs publics susceptible de rencontrer le problme dasymtrie dinformation (problmes dantislection et dala moral) qui risquerait ainsi de bouleverser lconomie du contrat Opportunisme informationnel de lagent [ Mougeot M., 2001]

Vertus de la thorie de lenchre inverse: Rduire son strict minimum voire annihiler le problme dasymtrie dinformation [Laffont J-J et J. Tirole, 1993]*

Lenchre na pas intrt tudier le comportement du Principal-PRMP en tant que agent dans sa relation dagence avec lautorit contractante Principal , alors que celle-ci (PRMP) peut afficher un comportement opportuniste dans la conduite de passation de contrats, comportement susceptible daffecter le bon fonctionnement de marchs publics.

La modle Principal-Agent appliqu la relation entre la PRMP et lAutorit contractante permet dclaircir la nature ou la forme dopportunisme qui existerait dans le fonctionnement de marchs publics ;

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Candidat/Titulaire du contratAcheteur public ou pouvoir adjudicateur Personne Responsable des Marchs Publics (PRMP)Asymtrie de comprhension astucieuse des rgles Asymtrie dinformationOpportunisme dordre cognitif de lagent-PRMPOpportunisme dordre informationnel de lAgent- Candidat/TitulaireContrat Dlgation de pouvoir ou mandat Opportunisme de lagent-PRMP dans le modle Principal/agent d lincompltude de rglesOpportunisme de lagent-Candidat dans le modle Principal/agent d lasymtrie dinformationThorie de lagence*

Travaux thoriques sur ltude de comportement opportuniste dun agent public pris comme Agent vis--vis des rgles dans la conduite de marchs publics envers lautorit contractante Principal ntant pas encore assez dvelopps;

Opportunisme dordre cognitif: Dans la pratique, un agent public nagit pas linstar dun agent individuel rationnel selon le modle homo oeconomicus dans la conduite de passation de marchs publics. Il cherche toujours exploiter et profiter des limites ou distorsions des rgles comportementales sans pour autant passer outre ces rgles prdfinies (incompltudes de rgles) Opportunisme prcontractuel (ex ante) de la PRMP susceptible dentraner la non slection de la vritable offre conomiquement la plus avantageuse (Bouleversement a priori de lconomie du contrat)*

Lagent-PRMP est parfaitement en connaissance des limites ou des dfaillances de ces rgles comportementales Tandis que le Principal-Autorit contractante considre que ces rgles comportementales du Code suffisent garantir la slection de la vritable offre conomiquement la plus avantageuse et respecter le principe dintangibilit de prix post-contractuels; Dans le modle Principal/agent, lAutorit contractante-Principal a du mal vrifier ou contrler les pratiques ou les efforts dploys par lagent-PRMP en raison du fait que le comportement de ce dernier savre conforme aux rgles existantes ou disponibles.

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En raison de lasymtrie de comprhension astucieuse de ces rgles comportementales, lagent-PRMP ne fait que chercher poursuivre ses propres intrts individuels en soi-disant se conformer aux rgles comportementales visant atteindre lefficience dans lallocation de ressources;

Do aversion par ce dernier la mise en concurrence et/ou au contrle a priori de lachat public pour atteindre son but; Prsence dopportunisme prcontractuel et/ou postcontractuel en exploitant ou en profitant des limites ou dfaillances de rgles comportementales*

Sous-dtermination de besoins par la PRMP

Besoins principaux Besoins complmentaires Computation de seuils Choix de procdures Choix de loffre value la moins disante Besoins rels, sincres et complets de lacheteur public Besoins dclars ou exprims par la PRMP Le fait de sous-dterminer les besoins objet de lachat public chappe aux rgles comportementales prvues dans le Code des Marchs Publics. LAutorit contractante na aucun moyen de vrifier les pratiques de lagent-PRMP sil se livre une sous-dtermination ou non. Ces rgles comportementales ne prvoient aucun dispositif de dtection de pratique de sous-dtermination susceptible dtre concocte par la PRMP.

Mme lorgane de contrle narrive mme pas dtecter cette pratique puisque la PRMP semble dterminer dune manire sincre et complte les besoins de lAC . LAutorit contractante et lorgane de contrle savrent tre myopes vis--vis du comportement opportuniste de lagent-PRMP tant donn les limites ou dfaillances de rgles comportementales dfinies dans le Code. Cet opportunisme affecterait le choix de cadre de mise en concurrence efficient*

Sous-estimation des besoins de lAutorit contractante par la PRMP

Dtermination de besoins aussi sincre et complte que possible Sous-estimation du montant de besoins objet de lachat publicChoix de cadre de mise en concurrence Choix de loffre value la moins disante La sous-estimation dune manire dlibre de besoins objet de lachat public de la part de la PRMP chappe manifestement aux rgles comportementales dfinies dans le Code et partant au contrle de lAutorit contractante. Cet opportunisme entranerait son tour le choix dun cadre de passation moins concurrentiel et partant la slection de loffre a priori conomiquement la plus avantageuse. Ni les rgles comportementales ni lautorit contractante ne prvoient de dispositif de prvention ou de dtection dans quelle mesure lstimation du montant de besoins par la PRMP sera qualifie de sous-estimation. *

Rgle de lenchre inverse en matire de besoins: Estimation sincre et raliste du montant de lachat public avant le choix de cadre de mise en concurrence appropri; Effet logiquement escompt de recours la mise en concurrence (march) de lachat public:

Thorie de lenchre inverse: Recours la mise en concurrence de tout achat public Efficience: Slection de loffre conomiquement la plus avantageuseMontant contractuel Montant estim sincreMc Me Hypothse: Estimation sincre et raliste de besoins *

Source: Donnes brutes exploites du SIGMP/ARMP - 2011*

Marchs de TravauxNombre totalNombre de contrats dontMc < 40.106 *Nombre de contrats dont 40 106 Mc< 140 106Nombre de contrats dont140 106 Mc

Source: Donnes brutes exploites du SIGMP/ARMP - 2011 *

Marchs de FournituresNombre totalNombre de contrats dontMc 15.106 *Nombre de contrats dont 15 106 Mc < 80 106Nombre de contrats dont80106 Mc

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Une fois estim sincrement le montant de besoins objet de lachat public, la PRMP na qu procder une comparaison de ce montant avec les seuils de procdures pour le choix de cadre de mise en concurrence appropri;

Diffrents cadres de mise en concurrence suivant les seuils: Appel doffres ouvert, Consultation ouverte et Consultation restreinte Valeurs financires de ces seuils fixes dune manire plutt subjective (apprciations des experts)

Lagent-PRMP se rendent compte dans la plupart de cas que les valeurs de seuils sont relativement leves;

Ainsi, si elle voudrait se comporter comme un agent rationnel, la PRMP doit renoncer choisir un cadre de mise en concurrence apparemment efficient sur la base de ces seuils tout en dcidant de saligner des valeurs de seuils qui lui paraissent approximativement objectives ou scientifiques. *

VALEURS FINANCIERES ACTULLES DES SEUILS DALLOCATIONTravauxFournPrest.Int.ServicesSeuils contrle a priori Commissionsdes marchs Contrle a posteriori CNM/CIRMConstructRhabilitatroutesEntretienCourant etPriodique routesAutres que routiersSeuils passation Affichage 10jComparaison 3 prestataires 2 milliards1 milliards500 millions200 millions100 millions1 milliard500 millions140 millions80 millions25 millions40 millions15 millions10 millionsConsultation par voie daffichage Convention s/f marchDevis/Pro formaBon de commandeAppel doffres March*

Lestimation de besoins objet du contrat est considre comme sincre et raliste (slection de la PRMP ayant un niveau de professionnalisme remarquable) La conduite du processus de la passation du contrat doit tre ralise par la PRMP dans un environnement concurrentiel par appel doffres ouvert ou consultation par voie daffichage; La PRMP doit slectionner comme attributaire du contrat le soumissionnaire ayant soumis loffre conomiquement la plus avantageuse; Aucune possibilit dentente ou de collusion entre soumissionnaires.*

Vsao = Me CTao = CTcva + Xao = + Ycva Avec H: Me Xao O: Vsao, valeur financire du seuil de lappel doffres, Me, montant estim entrainant lgalit de ces deux cots de transaction de lappel doffres (CTao) et de la consultation par voie daffichage (CTcva); et reprsentent respectivement les couts de gestion de procdure de lappel doffres et de consultation par voie daffichage, avec ; Ces valeurs sont supposes constantes Xao et Ycva dsignent aussi respectivement les montants contractuels de lappel doffres et de la consultation par affichage. *

+Xao > +Ycva, lacheteur public a intrt choisir la procdure de Consultation par voie daffichage au lieu de celle de lappel doffres, puisque le cadre de mise en concurrence par consultation par voie daffichage se trouve plus efficient et efficace;

+Xao < +Ycva, lacheteur public a intrt choisir la procdure de lappel doffres ouvert au lieu de celle de la Consultation par voie daffichage, puisque le cadre de mise en concurrence par appel doffres se trouve plus efficient et efficace;

+Xao= +Ycva, le comportement de lacheteur public est indiffrent dans le choix de ces deux procdures, puisque lune et lautre se trouvent respectivement aussi efficientes et efficaces.

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Vsco = Me CTco= CTcr + Xco = + Ycr Avec H: Me Xco O: Vsco, Valeur financire du seuil de la Consultation ouverte Me, Montant estim entrainant lgalit de ces deux cots de transaction de la Consultation ouverte (CTco) et de la Consultation restreinte (CTcr); et reprsentent respectivement les couts de gestion de procdure de la Consultation ouverte et de la consultation restreinte, avec ; Ces valeurs sont supposes constantes; Xco et Ycr dsignent respectivement les montants contractuels de la consultation ouverte et de la consultation restreinte. *

+ Xco > + Ycr , lacheteur public a intrt choisir la procdure de Consultation restreinte au lieu de celle de la consultation ouverte, puisque le cadre de mise en concurrence par consultation restreinte se trouve plus efficient et efficace;

+ Xco < + Ycr, lacheteur public a intrt choisir la procdure de consultation ouverte au lieu de celle de la Consultation restreinte, puisque le cadre de mise en concurrence par consultation ouverte se trouve plus efficient et efficace.

+ Xco = + Ycr, le comportement de lacheteur public est indiffrent dans le choix de ces deux procdures, puisque lune et lautre se trouvent respectivement plus efficientes et efficaces.

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Montant estim sincre et raliste de la prestation Appel doffres ouvertConsultation par voie daffichageComparaison dau moins de trois prestatairesCot de la gestion de procdureMontant rel du contratCot de la gestion de procdureMontant rel du contrat Cot de la gestion de procdureMontant rel du contrat 200000000*950 000187882 000200 000100000 00098751 00085000 00079672 00065000 000----60952 00050000 00048733 000..44000 000950 00042991 00038000043628 00030000 000950 00029520 000380 00029610 00030 100 00010000 0009435 0008824 0009812 0008000 000.7613 0007897 0007000 000950 000380 0006614 000200 0006795 0006 000 0005885 000200 0005795 0005000 000.4855 0004790 0001000 000..8429 000850 000

Vsao = Me CTao = CTcva + Xao = + Ycva Vsao = 44000000 950000 + 42991000 380000 + 43628000 43941000 44008000

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Avec Ve = 7000000,00

380000 () + 6614 000 (Xco) 200000 () + 6795 000 (Ycr)

On a: 6994000 6995000

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Montant estim sincre et raliste de la prestation Appel doffres ouvertConsultation par voie daffichageComparaison dau moins de trois prestatairesCot de la gestion de procdureMontant rel du contratCot de la gestion de procdureMontant rel du contrat Cot de la gestion de procdureMontant rel du contrat 200000000*950 000178754 000200 000100000 00087826 00085000 00078563 000..65000 000----60609 00050000 00046931 000....35000 000950 0003398000038000034520 80030000 000950 00029987 500380 00029307 000 ..10000 00010000 0009542 80012123 0008000 0007560 300 7549 2007803 1005000 000950 0004603 200380 0004615 100200 0004790 0003000 0002877 8002850 200200 0002651 8002000 0001890 5001874 8001812 5001000 000..939 300972 000850 000.816 700848 700

Vsaof = 35000000,00, puisque avec comme valeur estime, on a pu vrifier lgalit suivante:

CTao = CT cva + Xao = + Ycva 950000 () + 33 980000 (Xao) 380000 () + 34520850 (Ycva) 34930000(CTao) 34900800 (CTcva)

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Avec Ve = 5000000,00 380000 () + 4615100 (Xco) 200000 () + 4790000 (Ycr)On a: 4995100 4990000

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Appel doffresConsultation par voie daffichageNombre de contrats passs sous les seuils actuels(Seuil: 80 millions)Nombre de contrats qui aurait d tre passs sous les seuils de simulation (Seuil: 35 millions)Nombre de contrats passs sous les seuls actuels (seuil: 15 millions) Nombre de contrats qui aurait d tre passs sous les seuils de simulation (seuil: 5 millions)Marchs de fournitures 3265048853753Ecart (178)

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Appel doffresConsultation par voie daffichageNombre de contrats passs sous les seuils actuels(Seuil:140 millions)Nombre de contrats qui aurait d tre passs sous les seuils de simulation (Seuil: 44 millions)Nombre de contrats passs sous les seuls actuels (seuil: 40 millions)

Nombre de contrats qui aurait d tre passs sous les seuils de simulation (seuil: 7 millions)Marchs de travaux111423702349Ecart (312)

Tout achat public ou tout projet de contrat annexe postcontractuel doit en principe faire lobjet dune mise en concurrence, quel quen soit le montant et le motif ; La possibilit de rengociation ex post de contrat est permise par les rgles comportementales dfinies dans le Code: Recours des marchs complmentaires et lavenant incidence financire; Dans lhypothse o elle agirait comme un agent rationnel (homo oeconomicus), elle devrait renoncer recourir la passation dun avenant ou de marchs complmentaires qui pour autant quelle le sache, risquerait daugmenter dune manire injustifie le cot du march; Dans la pratique, bon nombre de PRMP se sont livres la passation davenants et/ou de marchs complmentaires.

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Anne 2008Anne 2009Anne 2010Anne 2011Ensemble des marchs (Ar)% avenant Ensemble des marchs (Ar)% avenant Ensemble des marchs (Ar)% avenant Ensemble des marchs (Ar)% avenant

Rengociation ex post de contrat 269 940 956 296,3211,2841 036 671 703,216,13496 023 578 939,0612,32457 078 467 350,3514,51

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Objet de lachat publicMontant contractuel HT*Avenant 1Avenant 2Avenant 3Avenant 4Contrle et surveillance des travaux de rhabilitation daxe routier national 320 522000,00386 065340,00555 623095,00Audit externe d'une institution publique200 520000,00139 712000,00148 993400,0034 854000,00Fournitures de papier dossier journal blanc 48,8g/m2, 65x100cm284 900000,0098 420000,0024 420000,00Animation et encadrement des bnficiaires du projet commune et organisations paysannes Lot 11 176 371464,0061 694036,001 048 158700,00Animation et encadrement des bnficiaires du projet commune et organisations paysannes Lot 21 116 970000,0031 673256,00948 071238,00Animation et encadrement des bnficiaires du projet commune et organisations paysannes Lot 3552 999891,00232 587883,00668 851452,00Animation et encadrement des bnficiaires du projet commune et organisations paysannes Lot 41 021 830000,00304 386338,001 146 646995,00

Avec H: Mc Me,

O Meg: Montant estim global sincre et raliste du contrat, avec Meg = Mei + Meca Mrtc: Montant rel total du contrat y compris le(s) avenant(s), ou de(s) march(s) complmentaire(s) Rao: Rsultat de lappel doffres Mc: Montant rel du contrat . Me: Montant estim sincre et raliste du contrat

Source: Recherche et analyse personnelle *

Si Rao > 0, Economie budgtaire ou gains budgtaire de lappel doffres; Si Rao < 0, Desconomie budgtaire ou surcot inefficient du contrat,suite soit au mauvais choix dun cadre de mise en concurrence, soit la passation dun avenant ou dun march complmentaire; Si Rao = 0, lestimation de lacheteur nest autre que loffre conomiquement la plus avantageuse.

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Dans lhypothse o le mcanisme de contrle fonctionnerait normalement, le fonctionnement de marchs publics serait susceptible dtre boulevers par le comportement opportuniste dordre cognitif de la PRMP;

Dans le cas o le systme de contrle ne marcherait pas comme il faut, le fonctionnement de marchs publics serait boulevers non seulement par lopportunisme de la PRMP, mais galement par des pratiques bouleversantes ou des mauvaises pratiques auxquelles pourrait se livrer la PRMP.

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