synthèse du rapport public annuel 2012€¦ · cour des comptes cour des comptes 1 les finances...
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COUR DES COMPTES
Synthèses
2012
Ces synthèses sont destinées à faciliter la lecture et l’uti-lisation du rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.Les réponses des administrations et autres organismesintéressés sont insérées dans le rapport.
� Avertissement
Le rapport publicannuel
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Introduction
Le rapport public annuel 2012 de la Cour des comptes comprend trois tomes :
- le tome I expose les observations et les recommandations tirées d’une sélection decontrôles, d’enquêtes et d’évaluations achevés en 2011 par la Cour, les chambres régio-nales ou territoriales des comptes, ou conjointement par les Cour et les chambres régio-nales ou territoriales ;
- le tome II présente les suites données par les collectivités, administrations et autresorganismes contrôlés aux observations et recommandations formulées les années précé-dentes ;
- le tome III est consacré aux activités de la Cour et des chambres régionales et ter-ritoriales des comptes durant l’année 2011.
Le rapport annuel de la Cour de discipline budgétaire et financière est annexé à cestrois tomes.
Le présent fascicule regroupe 44 synthèses :
- les 24 premières synthèses (n° 1 à 24) correspondent aux 24 textes qui compo-sent le tome I, dans l’ordre de ses parties (Finances publiques ; Politiques publiques ;Gestion publique) et, pour chacune d’elles, des chapitres et de leurs subdivisions ;
- les 20 synthèses suivantes (n° 25 à 44) correspondent aux 20 textes qui compo-sent le tome II, dans l’ordre de ses parties (La Cour constate des progrès ; La Courinsiste ; La Cour alerte) et de leurs subdivisions.
Le tome III ne fait pas l’objet de synthèses.�
.
I - Les finances publiques
1 Les finances publiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11
2 Les défiscalisations « Girardin » en faveur de l’outre-mer . . . . . . . .15
3 Les dispositifs locaux de défiscalisation en Nouvelle-Calédonie et
en Polynésie française . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .18
4 La fraude à la TVA sur les quotas de carbone . . . . . . . . . . . . . . . . . .21
5 TRACFIN et la lutte contre le blanchiment d’argent . . . . . . . . . . . .25
6 Le pilotage national du contrôle fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .29
7 La Banque de France : une nouvelle stratégie face à un
environnement plus instable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .32
II - Les politiques publiques
8 Les aides d’urgence en agriculture . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .35
9 Les autoroutes ferroviaires en France : premiers enseignements
et enjeux pour l’avenir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .37
10 Le bilan de la décentralisation routière . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .40
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Synthèses du tome I :
Les observations
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11 La politique d’aide aux victimes d’infractions pénales . . . . . . . . . . .42
12 Le logement social : les priorités géographiques . . . . . . . . . . . . . . .44
13 Le système de retraite de la fonction publique en Nouvelle-
Calédonie : une réforme indispensable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .46
14 Où vont les écoles normales supérieures ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .48
15 Les réseaux thématiques de recherche avancée . . . . . . . . . . . . . . . .51
16 La réussite en licence : le plan du ministère et l’action des
universités . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .53
III - La gestion publique
17 Les sous-préfectures . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .56
18 La gestion des ouvriers de l’Etat au ministère de la défense . . . . . .59
19 La formation initiale et le recrutement des enseignants . . . . . . . . .62
20 La gestion prévisionnelle des ressources humaines dans les
collectivités territoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .65
21 L’assistance publique-Hôpitaux de Marseille (AP-HM) : l’échec
de son projet d’informatisation du dossier du patient . . . . . . . . . .67
22 Le patrimoine immobilier des hôpitaux non affecté aux soins . . . .69
23 Les communes balnéaires en Languedoc-Roussillon . . . . . . . . . . . .72
24 Le parc minier Tellure du Val d’Argent (Haut-Rhin) : un échec
annoncé . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .74
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I - La Cour constate des progrès
25 Les inspecteurs de l’académie de Paris : la fin - tardive - d’une
dérive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .78
26 La lutte contre le cancer : une cohérence et un pilotage
largement renforcés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .80
27 Les juridictions administratives : une gestion sensiblement
améliorée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .82
28 Le Conseil de ventes volontaires de meubles aux enchères
publiques : une réforme réalisée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .84
29 Licenciements économiques : la fusion bienvenue de deux
contrats de reclassement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .86
30 Le syndicat intercommunal à vocation multiple eau et déchets
de Voh-Koné-Pouembout en Nouvelle-Calédonie : la facilitation
d’un projet par la chambre territoriale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .88
II - La Cour insiste
31 Les dépenses fiscales : des réductions encore modestes . . . . . . . . .90
32 La réforme portuaire : une mise en oeuvre marquée par des com-
promis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .93
Synthèses du tome II :
Les suites
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33 L’utilisation des crédits du fonds social européen : des amé-
liorations mais toujours une grande dispersion des actions . . . . . .97
34 La prise en charge des personnes âgées dans le système de soins :
des progrès trop lents . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .99
35 Les industries d’armement de l’Etat : un point de vigilance . . . . .102
36 Les grands chantiers culturels : l’hypothèque budgétaire . . . . . . .104
37 France Télévisions : le milieu du gué . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .106
38 Le passage aux responsabilités et compétences élargies de sept
universités parisiennes : une mise en oeuvre difficile . . . . . . . . . .108
39 Les contrats de professionnalisation : un impact à conforter face
à la crise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .110
40 Le redressement de la commune de Pont-Saint-Esprit (Gard) :
le suivi encore partiel des avis de la chambre régionale . . . . . . . .112
III - La Cour alerte
41 Le régime des intermittents du spectacle : la persistance
d’une dérive massive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .114
42 La politique de périnatalité : l’urgence d’une remobilisation . . . .117
43 La prime à l’aménagement du territoire : une aide devenue
marginale, peu efficace et mal gérée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .120
44 La gestion des pensions des fonctionnaires de l’Etat :
le risque d’une réforme tronquée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .122
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Synthèses du tome I
Les observations
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1 Les finances publiques
L’audit de la situation et des pers-pectives des finances publiques présentépar la Cour dans son rapport de juin2011 a été actualisé dans le présent rap-port pour tenir compte de la nettedégradation des perspectives de crois-sance, des fortes tensions apparues surle marché des titres publics de la zoneeuro et des nouvelles mesures prises parle Gouvernement pour réduire le déficitpublic.
Un déficit très supérieur àla moyenne de la zoneeuro en 2011
Le compte des administrationspubliques sera publié fin mars parl’INSEE, mais les informations disponi-bles laissent penser que le déficit, aprèsavoir dépassé 7 % du PIB en 2009 et2010, ne devrait pas s’écarter sensible-ment en 2011 de la prévision duGouvernement figurant dans le rapportéconomique, social et financier, soit5,7 % du PIB.
Ce déficit demeure nettement supé-rieur à la moyenne de la zone euro (esti-mée par la Commission européenne à3,7 % du PIB, hors France, en 2011) etencore très éloigné du niveau de déficitqui permettrait d’engager la réductiondu ratio dette / PIB, qui est actuellementde l’ordre de 2,5 % du PIB. En consé-
quence, ce ratio a continué à augmenteret la dette avoisinait 85 % du PIB, soitenviron 1 700 Md€, à la fin de 2011.
La croissance des dépensespubliques en volume est estimée à 0,7 %en 2011, mais elle est de 1,4 % hors fac-teurs exceptionnels et notamment enexcluant l’impact de l’arrêt du plan derelance de 2009-2010. Ce taux d’aug-mentation est inférieur à celui des dixannées précédentes (2,2 %) mais encoretrop élevé par rapport à la croissancepotentielle du PIB pour contribuer à laréduction du déficit structurel. Du faitdes hausses de prélèvements obliga-toires, un effort structurel de réductiondu déficit d’environ 0,5 point de PIB anéanmoins été accompli. La fin du plande relance a aussi contribué pour 0,4point de PIB à la réduction du déficit.
L’audit des finances publiques queprésentera la Cour dans son rapport dejuin 2012 reviendra plus en détail sur lescomptes des administrations publiquespour l’exercice 2011.
Une réduction du déficittrès dépendante de laconjoncture en 2012
Pour 2012, l’effort structurel deréduction du déficit programmé estd’environ 1,25 point de PIB et seraitainsi d’un montant qui n’a été dépassé
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que deux fois au cours des vingt der-nières années. Il suppose toutefois unfort ralentissement des dépenses, dont lacroissance serait limitée à 0,8 % envolume, qui n’est pas totalement acquis.Cette progression des dépenses et lemontant des mesures nouvelles dehausse des prélèvements obligatoiressont conformes au programme de stabi-lité et à la loi de programmation desfinances publiques.
L’ampleur de la baisse du déficitpublic en 2012 dépendra aussi de laconjoncture économique dont l’évolu-tion au cours des prochains mois est trèsincertaine. La réduction du déficit de 5,7à 4,5 % du PIB prévue par leGouvernement repose sur une conjonc-tion d’hypothèses favorables de crois-sance du PIB et d’élasticité des prélève-ments obligatoires. De nouvellesmesures de redressement seront néces-saires pour assurer une telle réductiondu déficit si, comme il ressort des der-nières prévisions des organismes inter-nationaux, la croissance s’avérait infé-rieure à la prévision du Gouvernement.La réserve de précaution de 6,6 Md€ nepourra être que très partiellement utili-sée pour cet ajustement.
Le redressement des financespubliques est aussi engagé dans lesautres pays européens. En 2011 et 2012,le déficit public de la France devrait res-ter supérieur à la moyenne européenne,notamment à celui de l’Allemagne quiserait proche de 1 % du PIB. Fin 2012alors que la dette allemande serait rame-
née à 81 % du PIB, la dette publiquefrançaise approcherait 90 % du PIB.
Une trajectoire desfinances publiques difficileà respecter après 2012
La trajectoire des finances publiquesprévue par le Gouvernement au-delà de2012, qui passe par un déficit de 3 % duPIB en 2013, sera très difficile à respec-ter sans mesures nouvelles, car ellerepose sur un cumul d’hypothèses trèsfavorables relatives à la croissance duPIB, à l’élasticité des recettes et au ralen-tissement des dépenses. La croissanceen volume de celles-ci devrait ainsi êtrelimitée à 0,2 % en 2013. Pour atteindrecet objectif, le Gouvernement a durci lesnormes d’évolution des dépenses del’Etat et de la sécurité sociale sans tou-tefois préciser suffisamment lesréformes qu’il compte mettre en œuvrepour les respecter.
Les enjeux de la baisse dudéficit
Si la réduction du déficit structurelprévue par le programme de stabilitén’était pas réalisée, la dette publiquecontinuerait à croître et pourrait attein-dre 100 % du PIB en 2015 ou 2016. Lesrisques anticipés par les créanciers del’Etat pourraient alors entraîner uneforte hausse des taux d’intérêt de ladette qui aggraverait la situation desfinances publiques.
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Dans un tel contexte, le pourcentageparticulièrement élevé en France dedétention de la dette publique par lesnon résidents est parfois considérécomme un facteur de risque. C’est enréalité l’endettement global des agentspublics et privés vis-à-vis de l’extérieurqui est le problème essentiel et qui doitêtre réduit en rééquilibrant la balancedes paiements courants.
La dérive de l’endettement publiclimiterait non seulement les marges demanœuvre de la politique économiqueet sociale mais aussi la croissance écono-mique. Les plans de rigueur ont unimpact négatif mais temporaire sur l’ac-tivité, les conséquences d’une poursuitede l’endettement seraient plus graves.
La confiance des agents écono-miques est nécessaire pour limiter cetimpact négatif de la réduction du déficitpublic. Or, elle pourrait être érodée parune succession de plans de redresse-ment au fur et à mesure des révisions àla baisse des prévisions de croissance.Elle ne peut résulter que d’une program-mation crédible, sur la base d’une prévi-sion de croissance suffisamment pru-dente, des efforts nécessaires pour stabi-liser puis réduire l’endettement public àun horizon suffisamment proche.
Un effort structurel àamplifier
L’effort structurel de réduction dudéficit nécessaire à partir de 2011 estd’environ 5 points de PIB, soit 100 Md€.Celui qui a été réalisé en 2011 et pro-
grammé en 2012 représente de 1,5 à 2,0points de PIB. Plus de la moitié du che-min reste donc à faire et il faut rapide-ment se donner pour cap, et s’y tenir, uneffort structurel supplémentaire d’aumoins 3 points de PIB en s’appuyant surla programmation de mesures précises.
Tel devrait être l’objet essentiel duprogramme de stabilité qui sera présentéen avril 2012 et traduira les engagementseuropéens de la France, ce qui n’interdi-rait pas au Gouvernement issu des élec-tions du printemps prochain de modi-fier la nature des mesures de redresse-ment. La France, qui a rarement res-pecté ses engagements antérieurs, nepeut regagner sa crédibilité qu’en pro-grammant précisément et rapidementles efforts supplémentaires nécessaireset en respectant ses obligations vis-à-visde ses partenaires européens.
L’effort structurel de réduction dudéficit réalisé en 2011 et programmépour 2012 résulterait pour l’essentield’une hausse des prélèvements obliga-toires. Il est certes plus difficile de faireporter cet effort sur les dépensespubliques lorsque la croissance du PIBest faible, mais leur maîtrise devrait êtrebeaucoup plus importante. Des déci-sions très difficiles, allant au-delà de cequi a été arrêté à ce jour, devront êtreprises, dont quelques exemples sontdonnés dans le rapport.
De nouvelles hausses des prélève-ments obligatoires seront néanmoinsnécessaires. L’examen des suites don-nées aux recommandations de la Coursur les dépenses fiscales, montre qu’il est
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possible de se donner pour objectif d’enréduire le coût de plus de 15 Md€ parrapport à son niveau de 2010.
Le rapport de la Cour sur la situa-tion et les perspectives des financespubliques de juin 2011 donnait d’autrespistes pour réduire les prélèvementsobligatoires qui restent d’actualité.Comme elle l’avait souligné dans son
rapport de mars 2011 sur les prélève-ments fiscaux et sociaux en France et enAllemagne, cette augmentation desrecettes devrait s’inscrire dans une stra-tégie fiscale de moyen terme visant àrenforcer la croissance potentielle etl’emploi en répartissant équitablementles efforts.
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2 Les défiscalisations“Girardin” en faveur del’outre-mer
La loi de finances rectificative du 11 juillet 1986 a posé les grandes lignesdes réductions d’impôt en faveur desinvestissements réalisés outre-mer. Cesaides fiscales ont ensuite été souventmodifiées, principalement par la loi definances pour 2001, puis par la loi deprogramme pour l’outre-mer, dite loi« Girardin » du 21 juillet 2003, enfin parla loi LODEOM du 27 mai 2009.
La loi « Girardin » de juillet 2003 aélargi et rendu plus favorables les aidesfiscales existantes. La LODEOM aensuite en partie réformé celles relativesaux investissements en immobilier delogement.
Les modalités de la défiscalisation
La défiscalisation constitue depuislongtemps une des voies privilégiéesd’intervention de l’Etat en outre-mer. Lapalette des investissements concernésest large : investissements productifs ouinvestissement en logements. Les réduc-tions d’impôt bénéficient soit à des par-ticuliers, au titre de l’impôt sur le revenu,soit à des entreprises, au titre de l’impôtsur les sociétés. Ces « contribuables-investisseurs » interviennent soit pourleurs propres besoins, soit pour ceux detiers auxquels ils louent les investisse-
ments ; on parle alors de montages loca-tifs.
Dans le cas des montages locatifs, ladéfiscalisation ne mobilise durablementaucune épargne privée en faveur de l’ou-tre-mer. En effet, d’un point de vuefinancier, les contribuables concernés nefont qu’avancer des fonds à l’Etat pen-dant quelques mois. Ce dernier leurrembourse ces avances à des taux, netd’impôt, pouvant aller jusqu’à 40 %.
En 2005, l’Etat avait perdu 680 M€de recettes fiscales du fait de ces défisca-lisations. En 2010, il en a perdu1 230 M€, soit près du double.
Une insuffisante maîtrise
L’administration n’a pas de maîtrisede cette perte fiscale. Selon le montantet le type d’investissement, les opéra-tions ouvrant droit à réduction d’impôtsont réalisées de plein droit ou bien doi-vent être préalablement agréées par lesservices fiscaux. Pour les opérations deplein droit, l’aide est distribuée à guichetouvert, sans aucun contrôle a priori ;quant aux opérations soumises à agré-ment, elles ne peuvent être qu’agrééesdès lors qu’elles remplissent les condi-tions prévues par la loi. Seul le législa-teur peut enrayer la dérive de cette pertede recettes fiscales en restreignant lesconditions ouvrant droit à réductions
Les défiscalisations “Girardin” enfaveur de l’outre-mer
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d’impôt ou en limitant le montant indi-viduel de ces réductions. De telleslimites ont progressivement été fixéesdepuis 2009, mais il est encore trop tôtpour en apprécier le plein effet.
Un dispositif inefficient
Le principal défaut de ces défiscali-sations est leur inefficience. Pour lesinvestissements productifs, en moyenneseulement 60 % des réductions d’impôtreviennent, indirectement, aux entre-prises d’outre-mer et 40 % bénéficientaux « contribuables-investisseurs », alorsqu’ils ne courent pratiquement aucunrisque. Les aides au logement souffrentdu même défaut.
En outre, ces dispositifs, par leurnature et leur complexité, sont propicesaux fraudes. Celles-ci sont difficiles àdéceler à cause de la dispersion sur toutle territoire des « contribuables-investis-seurs », des structures de portage desinvestissements et des locataires de cesinvestissements, situés eux outre-mer.
Des évaluations insuffi-santes
L’évaluation de l’efficacité de cesaides fiscales supposerait que leursobjectifs aient été préalablement définis,afin de choisir des indicateurs appro-priés et d’y associer des cibles. Ellenécessiterait aussi que l’administrationconnaisse les opérations aidées. Or, endépit de l’ancienneté de ces aides, elle neconnaît bien que les opérations agréées
qui correspondent à environ la moitiédes dépenses fiscales.
Si les différentes tentatives d’évalua-tion n’ont pas écarté des effets positifde ces dispositions sur l’investissementen outre-mer, aucune n’a conclu sansréserve à leur efficacité ; plusieurs ontmis en évidence des effets contraires auxbuts recherchés, notamment laconstruction de logements aidés nerépondant pas aux besoins des habitantset l’inadaptation des aides aux besoinssectoriels, en particulier dans le cas del’hôtellerie.
S’agissant des aides aux investisse-ments productifs, le seul indicateur dis-ponible est la dépense fiscale rapportéeà chaque emploi direct dont la créationest prévue par les investissementsagréés : cette dépense progresse conti-nument et a été en 2009 supérieure aumontant exorbitant de 700 000 €.
S’agissant de la défiscalisation « Girardin » pour l’aide aux logements,sa juxtaposition avec d’autres mesuresfiscales propres à l’outre-mer est denature à créer des situations inéquitablesentre les contribuables métropolitains etceux d’outre-mer.
Les défiscalisations “Girardin” enfaveur de l’outre-mer
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�La Cour préconise de suppri-mer les défiscalisations « Girardin » enfaveur des investissements productifset celles définies par la LODEOM enfaveur de la construction de logementssociaux.
Si le Gouvernement estime néces-saire de soutenir l’investissement pro-ductif et le logement social outre-mer,d’autres modes d’intervention, moinscoûteux pour le budget de l’Etat, doi-vent être recherchés.
Recommandations
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3 Les dispositifs locaux dedéfiscalisation enNouvelle-Calédonie et enPolynésie française
En complément des défiscalisationsnationales, la Polynésie française et laNouvelle-Calédonie ont mis en placedes régimes locaux de défiscalisation.
Ces dispositifs, cumulés avec lesdéfiscalisations nationales, permettentaux investisseurs de bénéficier d’aidesfiscales pouvant atteindre 73 % du coûtde leur projet d’investissement et peu-vent représenter une dépense fiscale glo-bale pour l’Etat et les collectivités d’unmontant supérieur à la valeur du projetlui-même.
Une dépense fiscaleexcessivement coûteuse
Les dispositifs de défiscalisationlocale obèrent les finances des collectivi-tés d’outre-mer, en les privant d’une par-tie de leurs ressources (7,3 % desrecettes de fonctionnement en Polynésiefrançaise et 2,8 % en Nouvelle-Calédonie), ce qui est d’autant plus sen-sible lorsque les marges de manœuvrebudgétaires se réduisent.
Ces dispositifs d’aide fiscale permet-tent par ailleurs de multiples effets d’au-baine, dont les banques ont été lesgrandes bénéficiaires en cumulant, dansles deux territoires, environ le quart descrédits d’impôt.
Ces aides ont rendu possibles desoptimisations fiscales particulièrement
avantageuses au bénéfice de groupesd’entreprises intervenant, soit en qualitéd’investisseurs fiscaux, soit en qualitéd’opérateurs, soit encore à ces deuxtitres, pour des projets différents.
Un impact économiquepeu probant
Aussi bien en Nouvelle-Calédoniequ’en Polynésie française, les résultatsmacroéconomiques des dispositifs dedéfiscalisation n’ont pas été à la hauteurdes ambitions, en raison du manqued’efficacité des filières soutenues et de ladispersion d’une partie de l’aide, qui n’apas contribué à l’aménagement du terri-toire.
Les dispositifs locaux ont été priori-tairement orientés vers le secteur hôte-lier (70 % des crédits d’impôts enPolynésie française, 50 % en Nouvelle-Calédonie). Or, ce soutien important àl’hôtellerie de luxe a été économique-ment peu efficace, comme le montrel’exemple polynésien, la croissance del’offre hôtelière n’ayant pas permisd’augmenter proportionnellement lesrecettes touristiques. Il a, en revanche,été à l’origine d’un double effet d’évic-tion, les nouveaux hôtels supplantant lesplus anciens et concurrençant même parles prix l’hôtellerie de catégorie infé-rieure.
Les dispositifs locaux de défiscalisation
en Nouvelle-Calédonie
et en Polynésie française
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La contribution à l’aménagement duterritoire n’a pas été priorisée par desdirectives appropriées. En Nouvelle-Calédonie, le rééquilibrage territorial,consistant à mieux répartir géographi-quement le développement écono-mique, n’a pas été effectif. En Polynésiefrançaise, près de 80 % du montant desaides se sont concentrés sur les deux îlesde Tahiti et de Bora-Bora.
Faute de mise en place d’un disposi-tif statistique fiable, les créations d’acti-vités et d’emplois induites par les dispo-sitifs de défiscalisation locale sont diffi-cilement mesurables. Elles sont en outred’une pérennité incertaine.
La défiscalisation locale, surtoutlorsqu’elle est cumulée avec les défiscali-sations nationales, a souvent conduit àreléguer au second plan les exigences derentabilité d’exploitation et de viabilitééconomique des projets aidés.
Des politiques de défiscali-sation mal définies
En Polynésie française, l’encadre-ment juridique de la défiscalisationlocale a longtemps été très déficient. Cen’est qu’en 2009 que les modificationsapportées dans la délimitation de la base
éligible et la réduction du taux de créditd’impôt applicable à la constructionhôtelière, ont restreint les opportunitésd’optimisation fiscales, largementouvertes pendant plus de quinze ans. Al’inverse, si la Nouvelle-Calédonie a misen place, dès la création du dispositif en2002, des procédures d’agrément et decontrôle qui ont été strictement appli-quées, le dispositif calédonien offre tou-jours des possibilités fiscalement avanta-geuses.
Dans les deux collectivités, la straté-gie d’aide demeure mal définie, aucunobjectif précis n’est assigné à la défisca-lisation, hormis celui, très général, d’êtrele levier du développement économique.
Aucune véritable évalua-tion de l’impact
Les gouvernements des deux collec-tivités d’outre-mer semblent n’avoirjamais douté de l’impact économiquedes projets défiscalisés, au point qu’au-cune véritable évaluation n’a été effec-tuée de l’impact des projets aidés entermes d’emploi ou de valeur ajoutéesupplémentaire.
Les dispositifs locaux de défiscalisation
en Nouvelle-Calédonie
et en Polynésie française
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La Cour formule les recommanda-tions suivantes pour les deux collecti-vités :
�mettre en place une stratégied’aide cohérente en stabilisant et enréduisant le nombre des filières et deszones géographiques aidées et en ren-forçant leur développement par desplans stratégiques concertés entre lesdifférents acteurs ; �revoir les paramètres actuels des
mécanismes fiscaux pour en réduire lecoût budgétaire notamment par le pla-
fonnement des avantages octroyés, enparticulier dans le cadre de la doubledéfiscalisation ;�renforcer l’encadrement des
dispositifs, notamment pour garantirla transparence des décisions d’agré-ment ;�étudier les résultats en utilisant
notamment des instruments demesure pertinents en termes d’emploiet de valeur ajoutée.
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4 La fraude à la TVA sur les quotas de carbone
Une fraude d’une ampleurexceptionnelle
Entre l’automne 2008 et le mois dejuin 2009, s’est développée en Franceune fraude à la TVA sur les quotas deCO2 qui est sans doute à ce jour parmiles plus élevées jamais identifiées parl’administration fiscale. La Cour estime à1,6 Md€ la perte fiscale pour le budgetde l’Etat résultant de cette fraude. Celle-ci n’a été arrêtée qu’après que l’adminis-tration ait pris, le 11 juin 2009, une ins-truction fiscale permettant d’exonérerde la TVA les quotas de carbone.
Les quotas de CO2 sont représenta-tifs des droits d’émission de dioxyde decarbone attribués annuellement parl’Etat aux installations de certains sec-teurs industriels les plus polluants (11000 en Europe, dont 1 000 en France).Conformément à la directive commu-nautaire d’octobre 2003, les entreprisesconcernées doivent restituer chaqueannée un volume de quotas égal au pla-fond d’émission qui leur a été fixé pourl’année précédente, ou acquérir sur lemarché des quotas correspondant audépassement de leurs émissions réellesvérifiées. Les entreprises qui ont émismoins que leur plafond peuvent libre-ment céder leurs quotas excédentaires.Le système européen d’échange de quo-
tas a suscité depuis 2005 un accroisse-ment considérable des échanges.
Les fraudeurs ont appliqué le sys-tème classique du « carrousel » entre desentreprises situées dans différents Etatsmembres de l’Union européenne : utili-sant les principes de la TVA intracom-munautaire, des sociétés, souvent crééespour l’occasion, ont acheté, hors taxe,des quotas de CO2 dans un Etat mem-bre, les ont revendus en France en fac-turant la TVA au taux de 19,6 %, sans lareverser à l’administration fiscale, et ont« réinvesti » le produit de la vente dansd’autres opérations de fraude, avant dedisparaître sans jamais reverser la TVAau Trésor Public.
Ces fraudeurs ont utilisé des sociétésqui n’étaient généralement que de sim-ples paravents, ne disposaient souventque d’un capital symbolique, d’une sim-ple boîte aux lettres de domiciliation etde gérants fictifs qui dissimulaient lesvéritables commanditaires de la fraude.
Les sommes détournées ont été aus-sitôt transférées vers des pays peu coo-pératifs en matière de lutte contre lafraude ou peu concernés par le respectdes engagements du protocole deKyoto.
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Les trois failles originellesdu système européend’échange de quotas
L’ampleur de la fraude a été facilitéepar trois failles originelles du systèmed’échange européen : le régime de per-ception de la TVA n’avait pas été sécu-risé pour éviter les fraudes d’autant plusà redouter qu’il s’agissait de transactionspurement immatérielles nouées en l’es-pace de quelques secondes ; le principeavait été retenu au plan communautaired’un accès, quasiment sans contrôle, detoute personne physique ou morale auxregistres nationaux de quotas ; le marchén’était soumis à aucune régulationexterne.
Certaines défaillances opération-nelles des gestionnaires du marché (lasociété BlueNext qui gère la plate-formed’échange et la Caisse des dépôts etconsignations (CDC) qui tient le registredes quotas et les comptes bancaires desclients de BlueNext) ont accentué cesfailles.
Des erreurs et des dysfonctionne-ments de la part des ministères finan-ciers sont aussi à l’origine du retard aveclequel il a été mis fin à cette fraude
Les défaillances opération-nelles des gestionnairesdu marché
La CDC et BlueNext ont correcte-ment assumé leurs obligations de luttecontre le blanchiment, en adressant de
façon précoce des déclarations de soup-çon à TRACFIN. En revanche, les pro-cédures d’agrément des membres auto-risés à opérer sur la bourse du carboneont laissé subsister des failles. De plus,ayant décelé des opérations suspectes,elles n’en ont pas tiré les conséquences,soit en refusant de dénouer lesdites opé-rations, soit en appliquant les règles dediscipline dont s’était doté le gestion-naire du marché.
Même si des soupçons ne consti-tuaient pas des certitudes de fraude, lessommes en jeu devaient inciter à desvérifications complémentaires. Alorsqu’elle en avait la possibilité, BlueNextn’a prononcé aucune mise en demeureni suspension de membre. A fortiori, nila suspension d’une transaction, ni lasuspension d’une séance, ou la ferme-ture du marché n’ont été décidéesjusqu’à la décision d’exonération deTVA, le 11 juin 2009, qui a mis fin à lafraude.
Enfin, la CDC et BlueNext onttardé à percevoir l’ampleur systémiquede la fraude et n’ont pas rempli leur rôled’expertise vis-à-vis de l’administrationfiscale.
Des erreurs et des dys-fonctionnements de lapart des ministères finan-ciers
Dans une note sous timbre secretadressée aux ministres du budget et del’économie du 16 février 2009, à l’atten-
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tion de leurs directeurs de cabinet, ledirecteur de TRACFIN faisait état d’élé-ments qui lui permettaient de cerner lescontours d’une fraude qu’il suspectait deprendre un caractère de très grandeampleur.
Cette note n’a eu aucun effet pra-tique sur la suite des évènements car leresponsable de la sous-direction ducontrôle fiscal de la direction généraledes finances publiques (DGFIP) n’en ajamais eu connaissance.
TRACFIN et la direction nationaledes enquêtes fiscales (DNEF), l’un desservices de la DGFIP, ont pris l’initia-tive, à partir de février 2009, d’échangerde façon informelle des éléments d’in-formation sur la fraude. Une transmis-sion officielle des dossiers aurait proba-blement permis à la DNEF de gagnerdu temps et d’obtenir des informationsplus précises.
De plus la DNEF a commis uneerreur d’appréciation en accordant lapriorité à l’identification, forcément trèslente, des délits pénaux qui s’attachaientà la fraude, au détriment de l’engage-ment immédiat des contrôles fiscaux quiauraient pu dissuader les fraudeurs de
continuer leur activité, et préserver ainsiles bases fiscales.
Les méthodes et l’organisation del’administration fiscale se sont révéléesinadaptées. L’ampleur de la fraude et larapidité avec laquelle elle s’est dévelop-pée n’ont pas été bien appréciées par laDGFIP, qui n’avait pas non plus anticipél’éventualité d’une fraude sur un marchéqui y était très vulnérable.
En présence d’un régime de percep-tion de la TVA qui facilitait des pratiquesfrauduleuses, deux mesures étaientindispensables pour arrêter le carrousel :engager les contrôles fiscaux sans tarder(les contrôles n’ont été engagés qu’à par-tir du mois d’août 2009) et à l’échelle dumarché, modifier le régime de TVA. Or,entre les premières déclarations desoupçon de la CDC en novembre 2008et la décision de l’administration d’exo-nérer les transactions, sept mois se sontécoulés.
On peut considérer que deux à troismois ont ainsi été perdus, favorisant despertes de recettes fiscales comprisesentre 600 et 800 M€ sur cette seulepériode.
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La Cour formule les recommanda-tions suivantes :
�réduire les risques d’inadapta-tion du système fiscal à la spécificité denouveaux marchés complexes, en inté-grant dans la préparation des textes lescontraintes du contrôle fiscal et lesconnaissances des spécialistes de cesmarchés ; �renforcer la surveillance préven-
tive des marchés potentiellement vul-nérables à la fraude afin d’empêcher ledéclenchement de carrousels qui sedéveloppent ensuite de façon accélé-rée ;
�détecter précocement des ano-malies dans les échanges intracommu-nautaires et se doter des moyens de lesexploiter avec célérité ;�ne plus subordonner systémati-
quement les procédures de contrôlefiscal au déroulement des enquêtespénales, afin de préserver les bases fis-cales ;�doter l’administration centrale
d’une organisation et de moyens adap-tés à un pilotage par les risques ducontrôle fiscal (cf. insertion sur le pilo-tage du contrôle fiscal page 229 duprésent rapport public).
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5 TRACFIN et la lutte contre le blanchiment d’argent
La mobilisation internationalecontre le blanchiment a été engagée parle G7 au sommet de l’Arche en 1989.Les cellules de renseignements finan-ciers (CRF) créées dans le cadre dugroupe d’action financière (GAFI),organisme intergouvernemental chargéde la lutte contre le blanchiment au seinde l’OCDE, sont les pivots de cetteaction.
La cellule de renseignement finan-cier française TRACFIN, créée le 9 mai1990 comme une cellule de coordina-tion intégrée à la direction des douanes,est devenue un service à compétencenationale par décret du 6 décembre2006. Il est aujourd’hui placé sous ladouble tutelle des ministres de l’écono-mie et du budget.
Son rôle est de recevoir les déclara-tions de soupçon, de les analyser, de lesenrichir en croisant des informationspuis de les transmettre à l’autorité judi-ciaire et à d’autres administrationslorsque des infractions semblent êtrecaractérisées.
Une large conformité auxrecommandations du GAFI
TRACFIN et le dispositif anti-blan-chiment français issu de l’ordonnancedu 30 janvier 2009 transposant la 3èmedirective européenne du 26 octobre
2005 satisfont dans une large mesureaux recommandations du GAFI selonl’évaluation qu’il a réalisée en 2010.Cette évaluation nettement positivemérite cependant d’être nuancée.
Bien évaluer le blanchiment pourmieux lutter contre ce phénomène
Après plus de 20 ans de fonctionne-ment de TRACFIN, la connaissance de« l’argent sale » n’a pas suffisammentprogressé. Une étude réalisée pourl’OCDE en janvier 2010 chiffre l’écono-mie souterraine en France à 220 Md€soit plus de 10 % du PIB. Il importepour TRACFIN de mieux quantifier cephénomène qui concerne l’ensembledes acteurs économiques et de mieuxconnaître les mécanismes liés à la com-plexité des circuits financiers.
Un système partenarial àanimer par TRACFIN
Le système repose en amont sur lesdéclarations de soupçon des professionssoumises à une obligation de signale-ment (par exemple les établissements decrédit, les compagnies d’assurance, maisaussi les notaires, les avocats, les casinos,les agents immobiliers) et en aval sur lessanctions administratives et judiciaires.Au centre, TRACFIN doit définir unestratégie claire, lisible par tous lesacteurs, mettre à leur disposition de
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typologies et, en lien avec leurs autoritésde contrôle, renforcer sa politique péda-gogique et de formation.
La qualité des déclarations de soup-çon adressées au service est une condi-tion efficiente du dispositif, dans uncontexte d’accroissement des informa-tions transmises.
Des professions assujet-ties à mieux mobiliser
Les établissements de crédit sont lesprincipaux émetteurs des déclarationsde soupçon : plus de 13 000 sur près de20 000 en 2010. Cependant toutes lesprofessions financières n’ont pas intégréles dispositifs anti-blanchiment : lesmutuelles, les intermédiaires en assu-rance et les conseillers en investissementfinancier sont peu impliqués.
Aucune déclaration de soupçonreçue par TRACFIN en 2010 n’émaned’avocats. Les professionnels de l’immo-bilier émettent très peu de déclarationsde soupçons, alors que la DGCCRF amis en évidence des infractions. Par ail-leurs, il n’a pas été désigné d’autorités decontrôle pour certains secteurs vulnéra-bles au blanchiment tels que les mar-chands de biens précieux et les agentssportifs. Enfin, l’implication des ordresprofessionnels est diverse.
TRACFIN, un service àadapter à l’ampleur et à ladiversité du blanchiment
Les 20 000 déclarations de soupçonsconcernent des professions très diverseset portent sur des infractions allant dutravail dissimulé ou de la fraude fiscaleau crime organisé. TRACFIN doit adap-ter son fonctionnement : renforcerl’analyse, diversifier les compétences,gérer les stocks d’enquêtes, évaluer qua-litativement sa performance, en s’ap-puyant sur les recommandations de larécente évaluation du GAFI.
Jusqu’à présent TRACFIN, struc-ture de 72 agents, a fonctionné demanière relativement artisanale en s’ap-puyant sur des compétences indivi-duelles.
Une nouvelle organisation du ser-vice mise en place en janvier 2011 arecentré son action sur le renseignementet l’analyse. Cependant, l’orientation desdéclarations de soupçon, c'est-à-direleur tri à l’arrivée dans le service,manque encore d’une stratégie définie,notamment en ce qui concerne les infra-ctions « les moins graves ». Par ailleurs,malgré le nombre important de déclara-tions de soupçon concernant des faitsde travail dissimulé et dans l’attente destextes le permettant, il n’y a pas encorede transmissions spontanées àl’URSSAF.
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Une gestion des enquêtesà améliorer
La gestion des enquêtes doit égale-ment être améliorée. L’insuffisance dunombre d’enquêteurs couplée à l’ab-sence de stratégie a conduit en 2010 à ceque 50 % des déclarations de soupçonorientées en enquête ne soient pas ana-lysées.
En outre, les transmissions judi-ciaires, autour de 400 par an, sont troppeu nombreuses. En dehors des com-pléments à des déclarations déjà effec-tuées ou des infractions déjà traitées parl’autorité judiciaire, le nombre des infor-mations nouvelles transmises à l’autoritéjudiciaire est de l’ordre d’un peu plus de250.
TRACFIN utilise une base de don-nées informatique, Startrac, bien sécuri-sée. Cette base doit cependant être amé-liorée pour élargir les fonctionnalitésd’enquête, garantir la pertinence desinformations enregistrées et être utile àl’analyse statistique.
Rapprocher lutte anti-blanchiment et luttecontre les paradis fiscaux
Au-delà des adaptations nécessairespour renforcer l’efficacité de la cellule derenseignement financier, le dispositifd’ensemble de lutte contre le blanchi-ment doit également être plus fortementactivé en améliorant l’articulation entrelutte contre la fraude fiscale et lutte anti-blanchiment.
Renforcer les sanctions
Les dispositifs de sanctions adminis-tratives applicables aux professionnelsqui ne respectent pas leurs obligationsont été mis en place, mais demeurentquasiment inutilisés, sauf pour les pro-fessions financières. Les suites pénalesapportées aux transmissions de TRAC-FIN sont difficiles à évaluer, les statis-tiques pénales étant incomplètes. Enfin,si des améliorations ont été apportéesaux mécanismes de saisies d’avoir crimi-nels, la procédure applicable doit fairel’objet d’une modification législative afinde la rendre efficiente.
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La Cour formule donc les recom-mandations suivantes :
�s’agissant des autorités fran-çaises, mettre en place une méthodolo-gie d’évaluation pour mieux quantifierle phénomène de blanchiment et enanticiper les évolutions ;�prendre des initiatives au plan
international pour engager la réalisa-tion de travaux de mesure du phéno-mène de « l’argent sale» ;�définir des stratégies et des
priorités d’action pour le serviceTRACFIN et les formaliser dans la let-tre de mission adressée au directeur duservice ; � systématiser la mise à disposi-
tion d’analyses et de typologies desti-nées aux professions assujetties et ren-forcer, avec les autorités de contrôlede ces professions, les formations des-tinées aux professionnels les moinsimpliqués;
� rappeler aux autorités decontrôle leurs obligations déclaratives ;�procéder à des recrutements –
par redéploiement d’emplois desministères financiers – permettant defaire face quantitativement et qualitati-vement aux nouvelles missions du ser-vice ; � renforcer les effectifs du dépar-
tement des enquêtes ; �assurer un suivi du stock des
enquêtes en cours pour réguler l’orien-tation des flux de nouvelles déclara-tions à attribuer aux enquêteurs ;�mettre en œuvre dès début 2012
le dispositif juridique d’échange d’in-formations entre TRACFIN etl’URSSAF ; �faciliter l’utilisation effective par
TRACFIN du dispositif d’oppositionpar une modification de la législation.
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6 Le pilotage national du contrôle fiscal
Le contrôle fiscal a trois objectifs :l’un, budgétaire, de recouvrement derecettes ; le deuxième, répressif, de sanc-tion des fraudeurs ; le troisième, dissua-sif, visant à prévenir les fraudes.
La Cour, après avoir analysé en 2010l’activité de contrôle accomplie dans lesservices déconcentrés de l’administra-tion fiscale relevant de la direction géné-rale des finances publiques (DGFIP), aexaminé celle des trois directions natio-nales spécialisées ainsi que le pilotage etl’animation d’ensemble de la politiquede contrôle fiscal
Trois directions nationalesspécialisées traitant d’en-jeux clés
Trois structures spécialisées sontchargées, au sein de la DGFIP :
- du contrôle fiscal des plus grandesentreprises (la direction des vérificationsnationales et internationales (DVNI)) ;
- du contrôle fiscal des ménagesdont les revenus ou le patrimoine sontles plus élevés (la direction nationale desvérifications de situations fiscales(DNVSF)) ;
- de la recherche, du renseignementet des enquêtes tant au niveau nationalqu’international (la direction nationaledes enquêtes fiscales (DNEF)).
Ces directions traitent certains dos-siers particulièrement complexes et lesaffaires les plus sensibles, avec un mon-tant par dossier souvent très significatif.
Ainsi, à côté des 13 000 agents char-gés du contrôle fiscal dans le réseaudéconcentré, près de 1 100 agents tra-vaillent au sein des trois directionsnationales. Elles emploient 6 % des véri-ficateurs mais sont à l’origine du quartdes droits rappelés et des pénalitésappliquées.
Le pilotage de ces trois directionsspécialisées est confié au service ducontrôle fiscal de la DGFIP, qui est éga-lement chargé, au sein de l’administra-tion centrale, de la définition de la poli-tique nationale de contrôle fiscal.
L’activité des trois directions natio-nales est à rapprocher des ordres degrandeur de la fraude fiscale, dont l’esti-mation précise est par nature
inconnue. La délégation nationale àla lutte contre la fraude évalue l’ensem-ble de la fraude y compris aux prélève-ments sociaux à un montant comprisentre 25 et 39 Md€. D’autres institutionsretiennent des fourchettes plus élevées.Aucune évaluation actualisée de lafraude par territoire et par secteur n’estdisponible.
Au-delà des estimations chiffrées, lecontrôle fiscal constitue un enjeu majeurpour le respect de l’égalité entre les
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citoyens, tout particulièrement à unmoment où les niveaux atteints par ladette et le déficit publics obligent à desefforts supplémentaires partagés.
Des performances iné-gales selon les directions,mais globalement insuffi-santes
Au regard de leurs objectifs, les troisdirections qui, comme le contrôle fiscaldans son ensemble, sont restées à l’écartde la réforme de la DGFIP, présententdes performances inégales.
La DVNI a su pour l’essentiel faireévoluer ses méthodes et préserver sesrésultats. Elle tend cependant à concen-trer son activité sur les entreprises à plusforts enjeux, ce qui explique ses résultatsau plan budgétaire, mais la conduit ànégliger les entreprises à moindresenjeux. La DVNI assure une couvertureinégale des différents impôts, la TVAétant sensiblement moins contrôlée quel’impôt sur les sociétés. L’accès auxcomptabilités informatisées des entre-prises reste à développer.
La DNVSF présente des résultatsdécevants et n’est pas en situationaujourd’hui d’exercer un contrôle effi-cace des contribuables les plus fortunés.L’analyse des droits rappelés depuis 10ans fait apparaître une baisse du rende-ment du contrôle. Elle n’inscrit enmoyenne tous les ans qu’un peu plusd’une dizaine des 500 plus grosses for-tunes professionnelles à son programme
d’examens de situations fiscales person-nelles. Certes des contrôles sur piècessont en principe effectués tous les 3 ans.Il reste néanmoins que le nombre d’exa-mens approfondis est faible. La probabi-lité pour un contribuable fortuné d’êtrecontrôlé en ESFP est d’une fois tous les40 ans.
La DNEF voit son efficacité pénali-sée par le caractère composite de sesmissions, le trop faible renouvellementde ses effectifs et sa timidité en matièred’utilisation des outils informatiques.Ainsi, des progrès importants sont à réa-liser, comme la fraude massive à la TVAsur les quotas carbone l’a clairement misen évidence. Les délais actuels desenquêtes sont incompatibles avec unelutte efficace contre les fraudes fiscalesles plus graves telles que les carrouselsde TVA. La suspension du numéro deTVA qui permet d’écarter rapidementles sociétés frauduleuses obéit à uneprocédure interne longue de trois moisenviron.
Un pilotage et une organi-sation à revoir
Au niveau national, la politique decontrôle fiscal est définie et pilotée parle service du contrôle fiscal de laDGFIP.
Rattaché au directeur chargé de lafiscalité, ce service compte une centained’agents. Il est responsable du pilotagedu réseau, de l’animation du contrôlefiscal, ainsi que de l’examen des dossiersles plus complexes ou sensibles. Dans la
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pratique, il ne coordonne pas suffisam-ment les directions nationales, ce qu’uneréorganisation très récente vise à corri-ger. Les objectifs d’activité fixés auréseau déconcentré apparaissent insuffi-samment ambitieux au regard desmoyens mobilisés. Les services decontrôle fiscal, qui ont bénéficié d’une «sanctuarisation » des effectifs, se voientassigner depuis une dizaine d’années lemême objectif quantitatif en termes decontrôles fiscaux externes (de l’ordre de52 000), alors même que la montée enpuissance de l’outil informatique et lamodernisation des méthodes ont rendupossibles des gains de productivité.L’allocation des moyens sur le territoire,fortement dictée par les règles et usagesencadrant la mobilité des agents montreque des écarts importants subsistententre densité du tissu fiscal et moyensaffectés.
L’internationalisation des échanges,la dématérialisation des procédures, lamultiplication et la diversification desopérateurs transforment en profondeurles enjeux du contrôle fiscal. Face à cesévolutions majeures, l’organisation estrestée, dans ses grandes lignes, celle desannées 1980 et la mise en place, à comp-ter de 2008, de la DGFIP, ne s’est pasaccompagnée d’une réflexion sur lesévolutions quantitatives et qualitatives àapporter aux moyens dédiés au contrôlefiscal.
L’administration doit désormais sor-tir de la logique d’aménagements à lamarge, redéfinir ce qu’elle attend desstructures nationales de contrôle fiscalet leur articulation avec le réseau décon-centré, en concevant dès aujourd’huiune organisation-cible du contrôle fis-cal, dont la réalisation s’échelonneraitsur cinq ans.
Dix recommandations sont for-mulées autour de quatre orientations :�mieux anticiper les évolutions
de la fraude ;�rendre plus dynamique le pilo-
tage du réseau ;
�fixer des objectifs plus ambi-tieux aux services de contrôle fiscal ;�améliorer la gestion des effec-
tifs.
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Cour des comptes
7 La Banque de France : une nouvelle stratégie faceà un environnement plusinstable
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La Cour a analysé les comptes et lagestion de la Banque de France depuis2004. Elle a examiné l’incidence desmesures non conventionnelles décidéespar la Banque Centrale Européenne(BCE) depuis 2008 sur la situationfinancière de la Banque.
La Cour n’a pas analysé la conduitede la politique monétaire, car celle-ci nerelève pas de sa compétence.
Les opérations financièresde la Banque
Le bilan de la Banque de France atriplé depuis 2003 principalement sousquatre effets : la croissance de la circula-tion des billets en euro, la revalorisationdu stock d’or et, à partir de 2008, l’ac-croissement du volume des refinance-ments consentis aux établissements decrédit et l’augmentation des réserves dechange gérées pour le compte debanques centrales extérieures à la zoneeuro.
La Banque de France a disposéd’une ressource monétaire en excédentpar rapport aux emplois affectés à l’ani-mation du marché des liquidités et destaux d’intérêt. Cela lui a permis deconstituer, pour l’essentiel en 2007 et2008, d’importants portefeuilles d’inves-tissement en euros pour compte propre(54 Mds euros fin 2010).
Le résultat net de la Banque s’estconsidérablement redressé depuis 2004grâce à l’augmentation du revenu tirédes opérations de politique monétaire,jusqu’en 2008, puis aux revenus des por-tefeuilles d’investissement pour comptepropre à partir de 2009. L’améliorationde la situation financière s’est traduitepar une augmentation importante del’impôt sur les sociétés acquitté et dudividende versé à l’Etat.
En 2004, un accord était intervenuavec l’Etat visant à vendre entre 500 et600 tonnes d’or sur cinq ans afin deréinvestir le produit dans des titres obli-gataires en devises.
La Banque de France a mené le pro-gramme de cessions d’or à son terme eta vendu au total 589 tonnes, alors qued’autres banques centrales interrom-paient leurs ventes d’or de manière anti-cipée, face à l’envolée des cours del’once.
Par ailleurs, l’euro s’étant appréciécontre la livre sterling et le dollar durantla période 2004-2010, le réinvestisse-ment du produit des
cessions d’or dans des titres libellésdans ces devises a généré des moins-values latentes ; celles-ci ont absorbéune partie de la garantie de change don-née par l’Etat à la Banque.
La Banque de France doit faire faceaujourd’hui à l’accentuation des risques
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liés à la crise financière. Dans le cadre dela politique monétaire, elle porte unequote-part du programme de rachat detitres souverains décidé par la BCE,dont les revenus comme les pertes éven-tuelles sont partagés au sein del’Eurosystème. Ses portefeuilles d’inves-tissement pour compte propre com-prennent aussi des titres souverains eneuros dont le risque de crédit n’est pasnul (pour une part de 44 % des encoursfin 2010).
La gestion des portefeuilles pourcompte propre doit être orientéed’abord vers la sécurité.
Devant l’accentuation des risquesfinanciers liés à la crise, une augmenta-tion des fonds propres s’impose.L’effort devra être partagé entre l’Etatqui devra accepter des dividendes moinsgénéreux et la Banque de France quidevra accroître la maîtrise de ses chargesd’exploitation.
L’adaptation de l’exercicedes missions au temps decrise
Au cours de la décennie 2000, laBanque de France a mis en œuvre desréformes délicates et indispensablesmais l’adaptation des missions au tempsde crise ainsi que la recherche des éco-nomies d’échelle imposent des réformesd’une ampleur supérieure aux précé-dentes.
La Banque de France a restructuréson réseau entre 2004 et 2006 mais iln’en est pas moins encore vaste, car il
comprend près d’une succursale pardépartement et 32 implantations infra-départementales, avec une activité et uneproductivité variables selon les implan-tations.
Une réflexion devrait être conduitesur l’optimisation de la filière fiduciaireen examinant la possibilité d’accroître lerecyclage externe des billets. L’analyseéconomique et financière des entre-prises devrait être localisée au niveaurégional, voire interrégional. Le traite-ment administratif des dossiers desurendettement devait être effectué auniveau régional en maintenant l’accueilde proximité en partenariat avec d’autresintervenants publics.
Au total, une nouvelle réduction dela taille du réseau devait être engagée,prenant en compte la spécificité de cha-cun des trois principaux métiers qui ysont exercés.
Deux priorités : une meil-leure maîtrise des chargesde personnel, une relationavec l’Etat rénovée
La maîtrise des charges d’exploita-tion, et notamment celle des charges depersonnel, constitue l’élément clé de lagestion interne de la Banque. La Banqueemploie 13 000 agents et les charges depersonnel représentent plus de 70 % descharges d’exploitation.
Depuis 2005, les augmentationsgénérales de salaires ont été de 3,3points plus élevées que celles de la fonc-tion publique. En outre, les dépenses
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d’activités sociales et culturelles repré-sentent encore 11,5% de la masse sala-riale. Ces deux points nécessitent desinflexions en temps de crise.
Les départs en retraite vont sensible-ment augmenter jusqu’aux alentours de2020. Dans ce contexte, la Banquedevrait aller au-delà du taux de non rem-placement de un départ sur deuxobservé sur la période, et examiner lapossibilité de ne pas remplacer deuxdéparts sur trois.
Les pouvoirs publics ont soumis laBanque à des contraintes contradic-
toires, lui demandant d’un côté deréduire ses charges de structure et, del’autre, lui attribuant de nouvelles tâches.Les demandes de l’Etat à la Banque deFrance devraient être incluses dans unedémarche contractuelle, fondée sur desobjectifs de performance clairementassignés en termes de qualité de serviceet de réduction des charges. A ce titre,l’Etat et la Banque se sont engagés dansune révision de leurs relations, qui aabouti à la signature d’une nouvelleconvention en décembre 2011.
La Cour formule neuf recomman-dations qui s’adressent à la Banque deFrance et à l’Etat.
Gestion financière
�réaliser un effort, partagé entrel’Etat et la Banque de France, de ren-forcement des fonds propres de laBanque pour pouvoir faire face à lamontée des risques financiers ; �convenir avec l’Etat des objec-
tifs de la gestion financière et mieuxprendre en compte les exigences desécurité ; �vérifier, à la fin de 2012, que le
nouveau dispositif de la réserve unifiéede réévaluation des réserves en or et endevises assure une protection suffi-sante du bilan de la Banque contre lerisque de change ;
Gestion interne
�élaborer des plans d’action àhorizon 2020, en examinant l’objectifde non-remplacement de deux départssur trois ; �modérer les augmentations
générales de salaires et les avantagesnon salariaux ; �accélérer dans ce cadre la baisse
des dépenses sociales et culturelles ;�accentuer les gains de producti-
vité des fonctions supports ;�engager une nouvelle réduction
de la taille du réseau prenant encompte les spécificités de chacun desmétiers qui y sont exercés ; �assortir la contractualisation
entre l’Etat et la Banque d’objectifs deperformance en termes de qualité deservice et de réduction de ses charges.
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8 Les aides d’urgence enagriculture
Les activités agricoles sont soumisesà différents aléas : sanitaire, climatique,économique.
Depuis la réforme de la politiqueagricole commune en 2003, il revientessentiellement au niveau national d’ap-porter des réponses en cas de crise.
Des aides récurrentespour des montants subs-tantiels
Pour les années 2006 à 2009 (y com-pris les versements intervenus en 2010au titre des années précédentes), lesmontants consacrés aux aides d’urgenceont été substantiels : au total 1,67 Md€.Ces aides se répartissent entre 102mesures, variant de quelques dizaines demilliers d’euros à 650 M€. Elles répon-dent à 38 situations qualifiées de crises :23 d’origine économique (pour plus de1,2 Md€), 12 d’origine climatique et 3d’origine sanitaire.
Ces aides revêtent différentesformes : fonds d’allègement des charges,prêts de crise (prêt de trésorerie et prêtsde consolidation), aides à la trésorerieexceptionnelles, prise en charge de coti-sations sociales, exonération ou rem-boursement partiel de taxes, fondsnational de garantie des calamités agri-coles pour les crises climatiques.
Certains secteurs ont bénéficié demesures d’urgence spécifiques durantplusieurs années : l’élevage (289,4 M€)notamment ovin, la viticulture (156 M€)et les fruits et légumes (137,6 M€). Lesdeux plus importants dispositifs, le planBarnier de fin 2008 et le plan de soutienexceptionnel à l’agriculture (PSEA) defin 2009, concernent l’ensemble de laproduction agricole.
Des aides plus ou moinsjustifiées, souvent empi-lées et aux effets dilués
Hormis pour le secteur des fruits etlégumes, qui dispose d’un systèmed’alerte, limité cependant à l’observationdes prix, le ministère n’a pas d’indica-teurs pertinents lui permettant de poserun diagnostic précis sur l’état écono-mique des filières au moment où ildécide d’allouer des aides. Ces dernièresont donc généralement pour origine lesdemandes des professionnels, souventavant même que les retombées réelles dela crise soient connues.
Le ministère justifie, par sa volontéd’apporter une réponse « sur mesure »,la mise en œuvre, pour une même crise,de plusieurs aides qui visent toutespourtant essentiellement à soulager latrésorerie des agriculteurs. Cet empile-ment de mesures a un coût de gestion
Les aides d’urgence en agriculture
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élevé pour l’administration comme pourles exploitants. Son caractère complé-mentaire, contestable, se traduit mêmeparfois par l’éviction d’une mesure parune autre dans un même plan d’urgence.
Les critères d’attribution des aidessont insuffisamment précis et sélectifsau niveau national. La responsabilité dedéterminer les conditions d’octroi estrenvoyée au niveau départemental. Cecise traduit souvent par un émiettementdes aides alors même que l’urgence de lacrise s’est déjà éloignée.
Défaillante en amont, l’analyse l’estégalement en aval puisque le ministèrene dispose d’aucune évaluation a poste-riori des différents plans d’urgence, nimême d’un réel suivi, autre que budgé-taire, de l’application des mesures.
En outre, la manière dont certainesde ces aides ont été mises en œuvreexpose la France à un risque de conten-tieux communautaire, notammentconcernant le respect des conditions de
plafonds d’aide individuel et nationalapplicables dans le cadre du régime deminimis.
Aider autrement les agri-culteurs en cas de crise
Ces aides d’urgence, qui ne prennentd’ailleurs en compte que les mauvaisesannées, peuvent freiner de nécessairesévolutions structurelles.
Dès lors, il convient de repenser l’in-tervention de l’Etat dans le contexteplus général de la gestion des risques enagriculture, avec pour objectif de rendrel’agriculture française moins sensibleaux crises.
Dans un contexte de raréfaction dela ressource publique, une réponse doitpouvoir être également trouvée dans lamise en place d’un système de couver-ture des risques accordant davantage deplace aux responsabilités individuelle etcollective des professionnels.
La Cour recommande que leministère saisisse les opportunitésoffertes par la loi de modernisationagricole de 2010 et par la réforme de lapolitique agricole commune pour :
�responsabiliser les acteurs agri-coles en promouvant des outils indivi-duels (lissage des revenus avec ladéduction pour aléas, épargne de pré-caution, diversification des revenus,
notamment), et collectifs (contractua-lisation, fonds de mutualisation, assu-rances agricoles, etc.) de gestion desrisques ;�réserver l’intervention de la
solidarité nationale aux crises d’uneampleur exceptionnelle, sur la base dedonnées chiffrées objectives ;�rendre juridiquement plus sûres
les aides au regard du droit commu-nautaire.
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9 Les autoroutes ferroviairesen France : premiers enseignementset enjeux pour l’avenir
L’autoroute ferroviaire achemine àun rythme cadencé des remorques rou-tières sur des wagons spéciaux.
Ce service enrichit l’offre de trans-port combinant le rail et la route. Il uti-lise en France l’infrastructure ferréeexistante au prix de certains aménage-ments. Il accepte une large partie duparc routier des transporteurs.
Le transport des seules remorques,sans leurs tracteurs et leurs chauffeurs,constitue un gain de productivité subs-tantiel, mais exige une organisation pluspoussée des chargeurs et des transpor-teurs.
Un service qui peine àfaire ses preuves
La loi du 3 août 2009 sur la mise enœuvre du Grenelle de l’environnementet l’Engagement national pour le fretferroviaire ont mis l’accent sur les auto-routes ferroviaires, peu développées enFrance, pour rééquilibrer le transport demarchandises sur longue distance enfaveur du rail et réduire la pollution.
La Cour a examiné les deux auto-routes en fonctionnement en France,hors la liaison Transmanche, l’une, l’au-toroute ferroviaire alpine, franchissantl’obstacle naturel des Alpes entre laSavoie et le Piémont, l’autre se déve-
loppant en plaine sur un axe de plus de1000 kilomètres entre Perpignan et leLuxembourg ; les caractéristiques de cesdeux liaisons font que certaines modali-tés techniques ne connaissent pas deprécédent en Europe.
Alors que le projet d’autoroute fer-roviaire alpine avait été lancé après l’ac-cident du tunnel du Mont-Blanc, ce ser-vice ferroviaire sera parvenu à un niveauopérationnel plus de dix ans après et lesobjectifs en termes de fréquence journa-lière, volume de fret transporté ou per-formances commerciales ne sont tou-jours pas atteints.
L’ouverture commerciale de l’auto-route ferroviaire Perpignan-Luxembourg, en septembre 2007, s’estfaite sans attendre le bilan de l’expéri-mentation alpine. Ce service ferroviaire,plus abouti que le précédent sur le plantechnique et animé de façon plus volon-tariste, n’a pour autant pas atteint l’équi-libre financier. Aujourd’hui son dévelop-pement est limité notamment par l’exi-guïté des plateformes terminales.
Les conditions techniques et écono-miques ont été insuffisamment étudiéeslors du démarrage du projet. En particu-lier les limites induites par le gabarit desrames circulant sur le réseau ferroviaireont rendu nécessaires des adaptationsimprévues.
Les autoroutes ferroviaires en France
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La rentabilité de ces deux services,aux capacités encore limitées, n’est pasencore démontrée. Leur fiabilité doitprogresser. Leur efficacité en termes dereport modal et leur intérêt environne-mental resteront modestes mais toute-fois inscrites dans un contexte où lessolutions alternatives en matière detransports sont rares. A ce jour, l’inter-vention publique en faveur des auto-routes ferroviaires n’a toujours pas faitl’objet d’un bilan socio-environnemen-tal.
Des conditions de succèsexigeantes
Le report de véhicules de la routevers le rail connaît un regain d’intéret enFrance compte tenu d’une demandecroissante de transport, des exigencesenvironnementales et des tensions surles prix de l’énergie, pour réduire lesencombrements, les polluants et gaz àeffet de serre et la consommationd’énergie.
Les parts de marché du fret ferro-viaire continuent de décliner en France,malgré les aides nationales et commu-
nautaires accordées aux services detransport combiné.
Dans ce contexte, les conditions dusuccès des autoroutes ferroviaires sonttrès exigeantes : navettes fréquentes,embarquement limitant au maximum lestemps de chargement/déchargement,temps de trajet assuré, coûts compétitifspar rapport au transport routier et amé-nagements du réseau et des plates-formes ferroviaires pour transporter defaçon fiable et sûre des poids lourdsdans un gabarit ferroviaire élargi.
Plus généralement, les chargeurs etles transporteurs exigent un accès auréseau ferroviaire de qualité et stable, auservice d’une logistique en flux tendus.
Compte tenu de ces exigences, forceest de constater que, en Europe, cemode de transport combiné nécessiteaujourd’hui une politique d’accompa-gnement et des incitations, directes ouindirectes, pour améliorer la couverturedes dépenses d’exploitation.
Les autoroutes ferroviaires consti-tueront une opportunité pour le fret à lacondition de démontrer leur capacité àfonctionner à terme sans aide financièrepublique récurrente.
Les autoroutes ferroviaires en France
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En ce qui concerne l’Etat :
�promouvoir l’interopérabilité etcontribuer à la normalisation commu-nautaire en matière d’autoroute ferro-viaire ;�obtenir l’intégration dans le
Réseau Transeuropéen-transport(RTE-T), à l’occasion de sa révision,des principales infrastructures utiliséespar les services d’autoroute ferro-viaire ;�rééquilibrer la compétitivité
entre la route et le rail pour le trans-port de marchandises et, à tout lemoins, ne pas la dégrader par desmesures réglementaires ;�dans la situation actuelle des
finances publiques, éviter la pérenni-sation d’une subvention d’exploita-tion, y compris dans le cadre de délé-gation de service public, et rechercherprioritairement la mise en place d’unservice économiquement viablerépondant à une demande solvable.
En ce qui concerne l’Etat et le
gestionnaire d’infrastructure :
�alléger les procédures spéci-fiques grevant la compétitivité internedu modèle économique par rapport au
combiné classique (notamment du faitde la soumission à la procédure d’avisde transport exceptionnel - ATE) ;�opter pour une enveloppe de
gabarit la plus large possible et finali-ser rapidement les itinéraires desecours pour améliorer la fiabilité duservice, et le rendre moins vulnérableaux travaux sur les voies ;�confirmer dans les meilleurs
délais l’acceptation de trains longs(plus de 1000 mètres) pour ce service ;�formaliser les engagements
réciproques entre Réseau Ferré deFrance et l’exploitant en matière decirculation, en prévoyant le caséchéant des compensations finan-cières, et assurer un retour d’informa-tion réactif vers l’usager du service.
En ce qui concerne les exploi-
tants ferroviaires :
�améliorer la capacité d’accueildes terminaux actuels et projetés.�réduire les coûts unitaires d’ex-
ploitation des terminaux et de traction,en mettant en concurrence les presta-taires.
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10 Le bilan de la décentralisation routière
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La loi du 13 août 2004 a transféré 18 000 km de routes nationales d’intérêtlocal aux départements, en leur confiantla pleine gestion des personnels etmoyens nécessaires.
Deux objectifs étaient affichés :améliorer le service rendu à l’usager etpromouvoir une gestion plus efficientedu réseau routier, en distinguant degrands itinéraires à fort trafic, demeu-rant sous la responsabilité de l’Etat, etdes « voies routières de proximité »,confiées aux départements.
Une réforme plus coû-teuse que prévu pourl’Etat comme pour lesdépartements
L’Etat a respecté l’ensemble de sesobligations financières. Il supporte 50 M€ de dépenses supplémentaires depersonnel, du fait d’indemnités et desureffectifs temporaires. Il devra égale-ment engager 23 M€ annuels pendant 30ans au titre de constructions immobi-lières nouvelles.
Les charges transférées au titre de ladécentralisation routière entre 2006 et2011 s’élèvent au total à 1,2 Md€, dont210 M€ pour la seule voirie correspon-dant aux routes nationales d’intérêtlocal. Elles font l’objet de compensa-tions aux régions, aux départements et
aux collectivités d’outre-mer. Des sub-ventions exceptionnelles de 180 M€ s’yajoutent au titre des contrats de projetEtat-région.
Les départements ont supporté descoûts de remise en état du réseau qui ontentraîné, selon eux, 30 % de dépensessupplémentaires après transfert par rap-port à 2005. Les coûts de personnel ontaugmenté de 46 M€ au niveau national,du fait de régimes indemnitaires plusfavorables pour les agents des collectivi-tés territoriales que pour les agents del’Etat. Enfin, les départements ont étéconduits à restructurer les bâtimentstransférés par l’Etat. Les charges nou-velles occasionnées n’ont pas toujoursété optimisées par l’obligation de consa-crer ces bâtiments à un usage exclusive-ment routier.
L’absence de suivi différencié dansla comptabilité des départements rendcependant difficile l’identification descoûts des routes nationales d’intérêtlocal. Il est de sorte impossible de quan-tifier précisément l’écart dénoncé par lesdépartements entre les dépenses enga-gées et les compensations octroyées(46 % entre 2007 et 2009 dans l’échan-tillon contrôlé).
Le bilan de la décentralisation routière
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Une réforme à approfondir
Définir une stratégie locale desdéplacements est primordial. Le carac-tère assez marginal du réseau transféréau regard du réseau départemental exis-tant n’a pas incité les départements àpréciser leur politique routière, que cesoit du point de vue de la stratégie géné-rale ou de celui de la programmationpluriannuelle. Le manque de coordina-tion entre les acteurs, Etat, régions,départements, grandes agglomérationsest néfaste à une véritable complémen-tarité des actions.
Les indicateurs font en outre défautpour évaluer l'état d’un réseau local dontla performance devrait être mieux mesu-rée. On peut néanmoins estimer que lessommes supplémentaires consacrées parbeaucoup d’entre eux à la remise en étatdu réseau transféré ont contribué à amé-
liorer sa qualité, et donc, indirectement,celle du service rendu à l’automobiliste.
La forte contrainte budgétaire créeun contexte nouveau pour les départe-ments, du fait d’une hausse importantede leurs dépenses sociales, comme pourl’Etat, tourné vers l’optimisation del’existant. L’investissement routier n’estplus la solution unique. La réflexion doiten conséquence porter sur une politiqueglobale des déplacements prenant encompte les objectifs de développementdurable.
Ce bilan en demi-teinte ne doit pas,toutefois, conduire à revenir sur le prin-cipe du transfert, réalisé à partir de 2004,d’une grande partie du réseau routiernational, dont la logique n’est guèrecontestable. Il convient, en revanche, derechercher les voies et moyens de l’amé-liorer.
�améliorer la coordination entreles différents acteurs (Etat, régions,départements, grandes aggloméra-tions) qui contribuent à la définitiond’une politique des transports auniveau local. Le réseau routier doit eneffet s’inscrire dans une réflexion glo-bale sur les déplacements des per-sonnes et des biens, compatible avec le
développement durable, tout en pré-servant la logique d’itinéraire ;�rechercher des indicateurs perti-
nents permettant d’évaluer la satisfac-tion de l’usager, en veillant à ce queceux-ci soient cohérents avec l’objectifd’amélioration de la sécurité routière.
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11 La politique d’aide auxvictimes d’infractionspénales
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Les droits de la victime ont considé-rablement évolué depuis les années1980. La loi lui a notamment donné uneplace au sein du procès pénal.
Des victimes insuffisam-ment connues et peu aufait de leurs droits
La faiblesse des dépôts de plaintes,accentuée par l’absence de définitionjuridique de la victime en droit français,et par l’hétérogénéité des outils statis-tiques, conduisent à une évaluationinsuffisante du nombre de victimes.
Face à l’empilement et la multiplicitédes textes les concernant, souvent indi-rectement, les victimes peinent àconnaître leurs droits. Bien que sesdroits se soient consolidés, la victimerencontre, en particulier dans la phased’exécution des peines, des difficultés,notamment pour obtenir l’indemnisa-tion et accéder à l’information relativeau suivi pénal de l’auteur de l’infraction.
Un accompagnementconfié à un réseau asso-ciatif vulnérable
Pour pallier la complexité des dispo-sitions juridiques et des procédures judi-ciaires, le ministère de la justice a confiéau secteur associatif l’accompagnement
des victimes, en contrepartie de subven-tions. Un réseau de près de 180 associa-tions contribue à la définition et à l’ani-mation de la politique d’aide aux vic-times.
Ce réseau présente néanmoins desvulnérabilités, liées aux incertitudesquant à la situation financière des asso-ciations. Elles sont dépendantes de dif-férents bailleurs de fonds insuffisam-ment coordonnés, et leur maillage terri-torial est incomplet et inégal.L’animation générale du réseau, malgréla signature de contrats pluriannuelsd’objectifs entre les cours d’appel et lesassociations est faible et l’évaluation sys-tématique de la qualité du réseau relèvede la compétence des magistrats délé-gués à la politique associative, maisceux-ci ne consacrent à l’aide aux vic-times que 5 à 15 % de leur tempscompte tenu de leur charge de travail, cequi est largement insuffisant.
Un accès inégal à la répa-ration
La réparation des dommages causéspeut se faire par le tribunal pénal, si l’au-teur des faits est identifié, jugé et solva-ble ou par l’Etat, sous certaines condi-tions, mais elle reste aléatoire. En l’ab-sence de barèmes harmonisés, le niveau
La politique d’aide aux victimes d’infractions pénales
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d’indemnisation peut varier considéra-blement selon les juridictions.
En outre, la victime doit fairel’avance de charges dont la récupérationest incertaine.
Le dispositif d’indemnisation parl’Etat est relativement complet et effi-cace. La création en 2008, du serviced’aide au recouvrement des victimes
d’infraction (SARVI) a facilité l’accès àdes avances au bénéfice des victimes,sans que celles-ci aient à engager desprocédures complexes. Le fonds degarantie des victimes du terrorisme etd’autres infractions joue le rôle de débi-teur complémentaire pour assurer laréparation intégrale des victimes, mais sasituation financière reste incertaine.
La Cour recommande :
�Dans le domaine de la
connaissance des victimes, de pro-céder régulièrement à des enquêtesconduites par le ministère de la justice.
�Dans le domaine de l’accom-
pagnement :
- de procéder à l’évaluation régu-lière de la qualité des services renduspar les associations ;
- de mesurer l’activité des magis-trats délégués à la politique associativedans le domaine de l’aide aux vic-times ;
- de mieux définir les actions desassociations qui relèvent de l’accompa-gnement strictement judiciaire ;
�d’évaluer la situation financièredes associations pour s’assurer de lapérennisation de leurs actions ; �de relancer la coopération inter-
ministérielle, et de s’assurer de la visi-bilité et de l’emploi de la totalité desfinancements publics destinés auxassociations ;
�Dans le domaine de l’indem-
nisation :
�de faciliter la demande d’indem-nisation des victimes, en améliorantleur information sur les démarches àentreprendre ; �de proposer des barèmes de
référence pour l’indemnisation desvictimes en vue d’éviter les tropgrandes disparités d’indemnisation.
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12 Le logement social : les priorités géographiques
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La France métropolitaine compteenviron 4,5 millions de logements loca-tifs sociaux soumis à un loyer régle-menté et ouverts aux ménages selonleurs ressources, soit 16 % des 28 mil-lions de résidences principales.
Un financement fléchéselon deux types dezonages
Le financement de 131 000 nou-veaux logements sociaux a consommé,en 2010, 594 M€ de crédits de paiementdu budget de l’Etat, auxquels s’ajoutentplus de 2 milliards d’euros de dépensesfiscales rattachables (TVA à taux réduit,exonération de taxe foncière), mais aussiles subventions de collectivités locales etd’Action logement (ancien 1% logementfinancé par les entreprises) et la mobili-sation de ressources de la Caisse desdépôts et consignations.
Deux types de zonages sont destinésà guider l’allocation de ces ressourcessur le territoire. L’un est spécifiquementconçu pour soutenir la construction delogements sociaux, tandis que l’autre estdestiné à orienter les investissementslocatifs privés, sans réelle articulationentre les deux.
Des difficultés à financerdes logements sociauxdans les zones les plustendues
En 2009, malgré ces zonages, selonle ministère chargé du logement, seuls25 % des logements sociaux étaientconstruits dans les zones les plus ten-dues. Le ministère annonçait en consé-quence un fort recentrage des priorités,déjà évoqué depuis 2006.
Un système de zonage leplus souvent inadapté etparfois contre-productif
Paradoxalement, cette politique derecentrage a été conduite par référence àla cartographie du territoire dessinéepour les aides à l’investissement locatifprivé. Or la manière dont cette dernièrea été établie et les indicateurs sur les-quels elle se fonde - compte tenu de laprépondérance des critères des prix demarché - ne permettent pas, dans denombreux cas, de définir les besoinseffectifs de logements sociaux danstoutes leurs composantes. De surcroît,elle n’intègre pas de dimension prospec-tive.
En outre, la coexistence des deuxzonages, qui influent l’un et l’autre sur la
Le logement social : les priorités géographiques
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programmation et les équilibres finan-ciers des opérations, ainsi que, dans cer-tains secteurs géographiques, des effetscontraires aux résultats escomptés liésaux investissements privés, rendent trèsdifficile la construction de logements lesplus sociaux dans certaines zones ten-dues.
La politique de concentration desfinancements sur les zones les plus ten-dues, mise en œuvre de façon effectivedepuis 2010, s’appuie ainsi sur des ins-truments mal adaptés, parfois même
contre productifs, et ses résultats sont, àce jour, modestes.
Dans un contexte de raréfaction dela ressource publique, l’annonce, par lespouvoirs publics, de la suppression desaides fiscales à l’investissement locatifprivé à la fin de 2012 ne peut que renfor-cer la nécessité d’une réflexion nouvellesur les priorités géographiques afind’orienter le soutien de l’action publiqueen faveur du logement social vers leszones dans lesquelles les besoins sontles plus importants.
�adopter un zonage spécifiquepour la programmation des logementssociaux et le rendre cohérent avec lezonage relatif aux aides personnellesau logement ;�poursuivre l’amélioration au
niveau national de la connaissance duparc social de logements et de sonévolution et la compléter par unrecensement du parc locatif privé aidépar les dépenses fiscales ;� établir ce nouveau zonage pour
la construction des logements sociauxà partir des données nationales enri-chies, mais aussi des études localesvalidées par les comités régionaux del’habitat ;
�choisir comme critères, outreles données économiques du marchédu logement, l’importance du loge-ment social existant, son occupation,la solvabilité des ménages et leur diffi-culté à accéder à un parc autre que lelogement social ; �associer les professionnels du
logement, les collectivités territoriales,mais aussi les bailleurs sociaux à l’éla-boration du zonage ;�prévoir la révision du zonage
tous les trois ans, établir une program-mation glissante par région selon lamême périodicité et donner aux pré-fets de région, en concertation avecl’ensemble des acteurs locaux, une lati-tude d’adaptation.
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13 Le système de retraite dela fonction publique enNouvelle-Calédonie : uneréforme indispensable
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La caisse locale de retraite deNouvelle-Calédonie gère le régime despensions des agents relevant de la fonc-tion publique propre à la Nouvelle-Calédonie (8 500 agents cotisants, 3 700pensionnés). Dans son contrôle sur lesexercices 2004 à 2010, la chambre terri-toriale des comptes de Nouvelle-Calédonie a constaté une situationfinancière dégradée du fait du caractèretrès avantageux du système de retraiteen vigueur.
Un système avantageux
Au début 2010, l’âge moyen dedépart à la retraite était de 54,7 ans. Plusde 70 % des pensionnés de la caissebénéficiaient d'un revenu de remplace-ment supérieur à celui attribué auxretraités du secteur privé calédonien. Enoutre, le rapport cotisant-pensionné n’acessé de se dégrader au cours des annéesrécentes : il n’était plus que de 2,41 coti-sants pour un pensionné en 2009.
Des perspectives finan-cières préoccupantes
Les réformes engagées par les pou-voirs publics locaux compétents se sontrévélées insuffisantes pour enrayer ledéficit structurel mensuel de l’ordre de500 000 € et les réserves de la caisse sont
passées de 225 M€ en 1998 à 83,8 M€ en2010.
Or à législation inchangée, près de35 % des fonctionnaires territoriauxactuellement en fonction devraient avoiratteint l’âge moyen de départ à la retraitevers 2020, alors que les nouveaux recru-tements devraient être limités du fait desnouvelles contraintes budgétaires impo-sées aux employeurs publics.
La nécessité d’uneréforme d’ensemble
Une réforme d’ensemble doit êtreentreprise sans tarder pour garantir lepaiement des retraites publiques àmoyen terme. Les responsables calédo-niens doivent désormais agir sur lesprincipaux leviers d’action dont ils dis-posent : l’âge de départ, la durée de coti-sation pour bénéficier d’une retraite àtaux plein, le niveau des cotisationsentre tous les acteurs et le montant despensions, le cas échéant en les combi-nant.
Un suivi de la réforme devra égale-ment être engagé pour permettre desadaptations ponctuelles en fonction deseffets constatés dans le temps.
Le système de retraite de la
fonction publique
en Nouvelle-Calédonie
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�réformer le régime de retraitedes fonctionnaires calédoniens en uti-lisant les quatre leviers d’action possi-bles : l’âge de départ à la retraite, ladurée de cotisation pour bénéficierd’une retraite à taux plein, le niveaudes cotisations acquittées par lesemployeurs et les employés et le mon-tant des pensions ;
�assurer un suivi de la réformepour permettre des adaptations ponc-tuelles en fonction des effets constatésdans le temps ;�développer les outils, notam-
ment de contrôle, contribuant à l’amé-lioration de la gestion du régime deretraite.
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14Où vont les écoles normales supérieures ?
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Depuis le milieu des années 1980, leréseau des écoles normales supérieures(ENS) s’est restructuré. Il comprendaujourd’hui trois écoles, Ulm, Lyon etCachan, que la Cour a contrôlées.
Des défis communs
Les ENS doivent réussir leur inser-tion dans la compétition universitairemondiale.
Elles ont ainsi élargi leur public à desétudiants recrutés sur dossier au niveaudu master, à côté des normaliens « élèves » recrutés par concours via lesclasses préparatoires aux grandes écoles.La vocation professionnelle de leurpublic, élèves et étudiants confondus,s’est diversifiée. Le pourcentage de nor-maliens qui passe le concours de l’agré-gation se réduit, cependant que les ENSles encouragent à poursuivre de façonsystématique leurs études par un docto-rat.
Sous l’impulsion de la loi relativeaux libertés et responsabilités des uni-versités – dite loi LRU – du 10 août2007, les ENS se sont également enga-gées dans des stratégies d’alliance.
Des stratégies différentes
L’échec, en 2005, du projet defusion entre Ulm et Cachan a confortél’autonomie des écoles et les forces cen-
trifuges au sein du réseau. Depuis,chaque école a défini séparément sa pro-pre stratégie et décidé, seule, de sesalliances universitaires.
Ulm a adopté une stratégie d’auto-nomie dans l’excellence, renforçant sonindépendance vis-à-vis des grandes uni-versités parisiennes et optant pour unprojet d’alliance avec des grands établis-sements voisins de la montagne Sainte-Geneviève et l’université ParisDauphine.
Lyon a fait le choix d’un adossementau pôle universitaire lyonnais.
Cachan a exprimé la volonté de s’in-tégrer au futur campus de Paris-Saclay,ce qui nécessitera un déménagementdans des locaux neufs et laissera incer-tain l’avenir de son antenne de Rennes.
Le coût de l’excellence
Deux écoles, Ulm en 2004-2005 etCachan depuis 2007, ont connu unecrise de nature comparable.
Le financement d’un projet immobi-lier, le bâtiment d’Alembert, faisantappel aux ressources propres de Cachana révélé la méconnaissance que l’écoleavait de sa situation financière réelle : lefonds de roulement surestimé et lebesoin de financement ont débouchésur une crise de trésorerie.
Si la situation d’Ulm a été redresséeà partir de 2006 au prix d’une aide bud-
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gétaire exceptionnelle de l’Etat (2M€),depuis lors pérennisée, les incertitudesn’ont pas été entièrement levées à cejour pour Cachan, dont la situationfinancière demeure critique.
D’autres lacunes de gestion ont étérelevées, en particulier la méconnais-sance des coûts en l’absence de compta-bilité analytique.
La plus choquante concerne la miseen œuvre de l’engagement décennal quioblige les élèves à servir une collectivitépublique pendant dix ans dont sontdéduites leurs années de scolarité àl’ENS en contrepartie de la rémunéra-tion qu’ils perçoivent.
Les déficiences du suivi des élèves etla dilution des responsabilités entre lesENS, chargées du suivi, et le ministère, àqui incombe de provoquer le rembour-sement en cas de rupture de l’engage-ment décennal, ont abouti à une inertiegénérale en ce domaine : cinq cas ont étérelevés à Ulm et Cachan où des élèvesquittant la fonction publique et ayantspontanément proposé de rembourserleur scolarité n’ont pu le faire.
Les taux d’encadrement favorableset les coûts moyens par élève font desENS un modèle de formation dont lecoût est élevé.
Or les écoles et le ministère ignorentle coût unitaire de leurs activités de for-mation et de recherche, qui ne figure pasparmi leurs critères de performance.
Des changements nécessaires
Si elles sont autonomes et définis-sent leur propre stratégie, les ENS n’enrelèvent pas moins de politiques natio-nales.
Cependant, sur plusieurs plans, leministère s’est montré insuffisammentréactif et de nombreuses questionsdemeurent.
Ainsi, comparée à la progression dunombre des diplômés de l’enseignementsupérieur et des effectifs de la recherchedepuis une génération, la stabilité deseffectifs de normaliens peut apparaîtrecomme une anomalie.
De même, la plus grande sélectivitédes concours des écoles normales supé-rieures peut surprendre au regard desobjectifs d’égalité des chances et dediversification sociale des élites de lanation.
Enfin, l’augmentation des effectifsdes ENS, qui a été entièrement le fait dela filière « étudiants », aboutit à une dua-lité de publics et de situations, certesvariable selon les écoles mais source decomplexité et d’opacité.
Quant aux règles du jeu entre uni-versités et ENS, on peut difficilementcomprendre comment, alors que la poli-tique affichée du ministère est de favori-ser les rapprochements entre grandesécoles et universités, Ulm a pu dévelop-per une stratégie d’alliance qui ne com-porte aucune autre université que ParisDauphine, qui est en réalité un grandétablissement.
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Le statut et la rémunération desélèves appellent une réflexion prudente,mais ouverte : si, dans leur principe, desincitations financières destinées à attirervers la recherche et l’enseignement desétudiants d’excellence sont légitimes,leurs modalités actuelles sont trop uni-formes et ne répondent qu’imparfaite-ment à cet objectif.
Une réflexion d’ensemble pourraitdéboucher sur une large gamme d’op-tions, bordées par les deux hypothèsessuivantes :
- une hypothèse dans laquelle lesélèves auraient le choix du statut le
mieux adapté à leur vocation, commel’avait imaginé l’école normale supé-rieure de Lyon lors de la mise au pointde ses statuts fusionnés ;
- une hypothèse plus radicale quiconsisterait en une dévolution auxécoles normales supérieures des créditsde rémunération et de bourses dontbénéficient les élèves et étudiants. Ilreviendrait aux écoles de définir unepolitique d’incitations financières com-binant des objectifs d’équité sociale etd’orientation des meilleurs vers l’ensei-gnement supérieur et la recherche.
Recommandations
Pour les écoles normales supé-
rieures :
�améliorer leurs pratiques bud-gétaires et comptables et se doterd’une comptabilité analytique ;�développer une gestion par
objectifs qui repose davantage sur lesindicateurs de performance et intègrele coût de la formation ; �renforcer leur fonction immo-
bilière ;�assurer un meilleur suivi des
élèves après leur scolarité.
Pour le ministère de l’enseigne-
ment supérieur et de la recherche :
�moduler son soutien financieraux écoles de façon claire en s’ap-puyant sur des critères prédéfinis ;�expliciter les principes qu’il
estime devoir présider aux coopéra-tions entre les écoles normales supé-rieures et les universités et à leursregroupements éventuels ;�procéder à la dévolution inté-
grale des responsabilités de suivi del’engagement décennal aux écoles nor-males supérieures ; �examiner avec les écoles le sta-
tut et le mode de rémunération desélèves ;�favoriser, dans ce contexte, l’ac-
croissement du nombre des élèves etétudiants.
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15 Les réseaux thématiquesde recherche avancée
Une nouvelle forme decoopération scientifique
La loi de programme pour larecherche de 2006 a créé lesréseaux thématiques de rechercheavancée (RTRA) pour susciter laformation, sur le territoire national,d’une dizaine de « campus derecherche » d’envergure mondiale,portant sur des thématiques d’ave-nir dans des domaines tels quel’économie, la physique ou lessciences de l’information et de lacommunication.
Chacun de ces réseaux devaitregrouper plusieurs établissementset organismes d’enseignementsupérieur et de recherche. Le cadrejuridique spécifique de la fondationde coopération scientifique (FCS)devait leur permettre de mobiliserdes fonds privés et leur apporter laréactivité nécessaire.
Treize RTRA ont été créés,deux d’entre eux étant gérés parune fondation unique. Aux douzefondations ainsi constituées, l’Etatapporta 201 M€, afin de compléterles dotations apportées par les fon-dateurs, qui s’élevaient à54,175 M€.
Un effet structurant trèsinégal
L’ambition était d’accroître lavisibilité et l’attractivité internatio-nale des unités de recherche et deslaboratoires regroupés dans leRTRA. La souplesse de gestion desfinancements, autorisée par le sta-tut de fondation, devait notam-ment faciliter l’accueil des meilleursscientifiques français et étrangers.
Or la plupart des RTRA n’ontpas su dépasser la simple logiquede coopération entre laboratoires.Ils ne sont pas parvenus à accroîtreleur visibilité.
Le ministère n’a pas assuré unréel suivi de ce nouvel instrument.Il méconnaît largement son effica-cité alors que les conventionssignées avec les RTRA arrivent àéchéance en 2012.
Les fondations de coopé-ration scientifique : uninstrument juridiquedévoyé
Le statut de fondation de coo-pération scientifique devait favori-ser l’atteinte d’objectifs précis, parl’affectation durable de capitaux etleur accroissement progressif. Les
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dotations en capital apportées à cesfondations par l’Etat et par les fon-dateurs devaient en garantir lapérennité.
Les fondations ont, en général,été détournées de leur objet. Ellesn’ont, pour la plupart, pas cherchéà élargir leur dotation initiale et lalevée de capitaux privés apparaîtcomme un échec quasi-général. Aucontraire, usant des facilités dudroit et de la comptabilité privésautorisées par leur statut, elles ontfinancé leurs activités en consom-mant fortement leur dotation, aurisque pour plusieurs d’entre ellesd’aboutir rapidement au seuil endessous duquel la dissolution de lafondation doit être prononcée.
Le risque d’empilementdes structures de coopé-ration scientifique
Le réseau thématique derecherche avancée apparaîtaujourd’hui comme un instrumenten voie d’être dépassé par de nou-velles formes de coopération scien-tifique, notamment les laboratoiresd’excellence.
L’objectif initial d’améliorationde la lisibilité de l’organisation de larecherche visé par la loi de pro-gramme pour la recherche non seu-lement n’a pas été atteint, mais lacomplexité s’est accrue.
Recommandations
La Cour formule, pour le ministèrede l’enseignement supérieur et de larecherche, les recommandations sui-vantes :�veiller à pérenniser les RTRA
qui ont réussi, et mettre fin à ceux quin’ont pas répondu à leurs objectifs, endemandant la dissolution des fonda-tions de coopération scientifiquelorsqu’elles auront consommé l’essen-tiel de leur dotation ; �assurer un suivi effectif des fon-
dations de coopération scientifique, ens’appuyant notamment sur les commis-saires du Gouvernement placés auprèsd’elles ;
�revenir aux principes fondamen-taux des fondations et réserver le statutde fondation de coopération scienti-fique à des projets précis et durables,financés par l’affectation irrévocable decapitaux ;�veiller à la cohérence des dispo-
sitifs successifs de coopération mis enplace dans le domaine de la recherche,notamment ceux prévus au titre desinvestissements d’avenir, et stabiliserdans la durée les instruments mis à dis-position de la communauté scienti-fique.
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16 La réussite en licence : le plan du ministère etl’action des universités
Un tiers seulement environ des étu-diants entrant à l’université vont sansheurt jusqu’à la licence. Seule la moitiédes étudiants de première année delicence passe en deuxième année. Cesdeux données résument à elles seules leproblème de l’échec en licence à l’uni-versité.
S’y ajoute le fait que, malgré la géné-ralisation du standard européen « licence, master, doctorat » (LMD), lalicence n’est pas reconnue comme undiplôme de formation professionnelle.
C’est dans ce contexte que le minis-tère de l’enseignement supérieur et de larecherche a lancé, en décembre 2007, leplan « Réussir en licence » (PRL). Ilconcerne 863 000 étudiants sur un totalde 1 437 000 étudiants à l’université.
La Cour a examiné cette opérationspécifique auprès d’un échantillon de 23universités.
Un pilotage minimal pourun plan ambitieux
Le plan du ministère a énoncé troisobjectifs très ambitieux : diviser pardeux, en cinq ans, le taux d’échec en pre-mière année ; faire de la licence undiplôme d’insertion professionnelleaussi bien que de poursuite d’étude, et,conformément à la stratégie deLisbonne ; porter en 2012 à 50 % d’une
classe d’âge le taux de diplômés de l’en-seignement supérieur.
Assorti de 730 M€ de crédits éche-lonnés sur cinq ans, ce plan n’a pas faitl’objet, de la part du ministère, d’un pilo-tage ni d’un suivi garantissant l’efficacitéde cette dépense publique supplémen-taire.
S’inscrivant dans le cadre d’un appelà projets lancé auprès des universités, larépartition de cette enveloppe de créditsn’a guère été sélective.
Le fléchage de ce supplément dedotation a sans doute permis de conso-lider l’effort déjà engagé sur ce plan parles universités mais celles-ci en ont faitun usage prudent et n’en ont pas assuréun suivi suffisant.
La direction générale pour l'ensei-gnement supérieur et l'insertion profes-sionnelle s’est montrée, de son côté, peuregardante sur leur emploi final par lesétablissements.
Les actions d’ensembledes universités en faveurde la réussite en licence
La plupart des universités se sontmobilisées pour mieux accompagnerleurs étudiants en licence, même si larelation entre cette dynamique et le plan« Réussir en licence » demeure difficile àapprécier.
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En revanche, la mobilisation desfilières professionnelles courtes sur lesobjectifs du plan ministériel est restéeinsuffisante, faute de s’être inscrite dansune stratégie globale d’orientation desbacheliers dans ces filières.
Les universités ont développé desactions selon trois axes :
- l’amélioration des conditionsd’orientation avant l’entrée à l’univer-sité : les universités se sont investiesdans la démarche dite de « l’orientationactive » et, en lien avec les rectorats, dansl’usage de l’outil « admission post-bac » ;les universités ont également accru leursliens avec les lycées pour améliorer latransition entre l’enseignement secon-daire et l’enseignement supérieur ;
- l’amélioration de la formation dis-pensée en licence à travers le développe-ment de parcours renforcés pour lespublics « fragiles », le développement del’accompagnement personnalisé des étu-diants, l’accroissement des possibilitésde réorientation en cours de licence etl’introduction d’éléments de profession-nalisation dans les cursus d’étude ;
- un début d’investissement dansl’insertion professionnelle des étudiantsavec le développement de services spé-cialisés et la multiplication des liens avecles milieux économiques.
Les changements dont le cycle de lalicence est aujourd’hui l’objet sont doncbien réels.
Le traditionnel cursus à finalité aca-démique cède progressivement la place àdes parcours plus souples qui intègrentpeu à peu les exigences du monde pro-fessionnel.
En ce sens, la nouvelle licence, dontle profil a été fixé par l’arrêté du 1er août2011 et qui est présentée comme undiplôme ayant également vocation à pré-parer à l’insertion professionnelle, sem-ble venir consacrer une évolution opéréede façon diffuse et empirique.
Le nouveau cap qu’elle implique defranchir en 2014 aura un coût, notam-ment à cause de la fixation à 1 500heures du volume d’enseignement surlequel devront être élaborées les futuresmaquettes – coût que le ministère n’apas déterminé à ce jour.
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La Cour formule trois recomman-dations :
�dans l’éventualité où le plan « Réussir en licence » serait reconduit,subordonner l’attribution des créditscorrespondants à des projets plus net-tement identifiés et évalués, demanière à en renforcer le caractèreincitatif et à en optimiser la consom-mation ;�face à l’évolution prévisible du
vivier des bacheliers (entre bacs géné-raux, technologiques et profession-nels), favoriser l’orientation des bache-
liers généraux vers l’université et adap-ter les potentialités d’accueil desfilières courtes (sections de techniciensupérieurs et instituts universitaires detechnologie) afin d’accroître les possi-bilités pour les bacheliers profession-nels et technologiques d’y entrer ;�dans la perspective de la mise en
œuvre de l’arrêté « nouvelle licence »du 1er août 2011, procéder sans tarderà une évaluation des coûts induits parl’adoption des nouvelles maquettesd’enseignement qui en résulteront.
Recommandations
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17 Les sous-préfectures
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Le réseau des 238 sous-préfectures,fondé sur la carte historique des 342arrondissements, est resté, jusqu’à pré-sent, en dehors de la réforme de l’admi-nistration territoriale de l’Etat.
L’écart ne cesse de se creuser entreles transformations sociologiques etadministratives du pays et ce réseauquasi intangible.
Des missions tradition-nelles réduites
La fin des missions de guichet, quesont le contrôle de légalité et la déli-vrance des titres officiels, vide de leursmissions traditionnelles la plupart dessous-préfectures.
Le retrait de la délivrance des titresse fait de façon confuse. Un recadragenational de cette réforme serait oppor-tun pour éviter un traitement trop dispa-rate selon les lieux et entre les citoyens.
Aucun dispositif n’a par ailleurs étémis en place pour faciliter le redéploie-ment des effectifs. L’inertie de la cartesous-préfectorale a freiné la mutualisa-tion des tâches et des moyens.
Face à cette perte de substance,l’orientation ministérielle, uniforme, viseà ériger toutes les sous-préfectures enadministration de mission, centrée sur lesous-préfet. Cette rénovation n’est
qu’apparente : ce rôle a toujours étécelui du sous-préfet.
Elle ne justifie pas partout le ressortterritorial de l’arrondissement car lesmissions confiées s’exercent plutôt auniveau départemental, voire régional.
Un réseau non reformé
Si les études de refonte de l’admi-nistration sous-préfectorale n’ont jamaisabouti à un projet national, des ajuste-ments, sans perte de présence étatique,sont possibles : jumelage de postes terri-toriaux, nomination de conseillers d’ad-ministration (CAIOM) à la place desous-préfets, création de « maisons del’Etat » ou d’antennes en substitutiondes sous-préfectures.
Un usage très restrictif de cesoptions a été fait : deux jumelages depostes, trois conseillers d’administrationnommés sur 115 postes ouverts, un seulprojet de « maison de l’Etat », trans-formé depuis en « antenne », mais nonréalisé.
Une carte anachronique àpeine ajustée
La carte nationale des arrondisse-ments n’a pas été sensiblement rema-niée depuis la suppression, en 1926, de106 arrondissements. Cette réformeavait été alors justifiée par la modernisa-
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tion de l’Etat et l’amélioration desmodes de communication.
Depuis 1926, 51 arrondissementsont été recréés ou créés. Depuis 1962,les créations correspondent à l’urbanisa-tion, mais ni de façon totalement corré-lée, ni selon des critères stables. Lapériode contemporaine est caractérisée,à la différence des plus anciennes, pardes créations d’arrondissements sanssuppression.
La démographie moyenne d’un ter-ritoire, où coïncident arrondissement etsous-préfecture, est de 137 000 habi-tants : 48 % des arrondissements ontmoins de 100 000 habitants et 25 %moins de 60 000. Les écarts de popula-tion sont en accroissement constant.
Les modifications de limites desarrondissements intervenues depuis2004 n’ont concerné que 15 % de lacarte. Seuls 6 départements ont étéentièrement remembrés.
Ce bilan est insuffisant alors que larationalisation des intercommunalitésest en cours.
Une gestion nationale àcourte vue
L’évaluation globale du coût dessous-préfectures est inexistante ; il estestimé entre 220 et 250 M€, horscharges immobilières.
Les pistes d’économies, telles le ren-forcement de l’équipe collégiale autourdu préfet avec la suppression de postesterritoriaux, la création d’« antennes »,l’allégement du coût résidentiel par la
nomination de conseillers territoriaux, lamutualisation des effectifs pour remé-dier à leur dilution, ne sont ni expéri-mentées, ni approfondies.
Les effectifs des sous–préfecturesont baissé en 2010 presque deux foisplus que ceux de l’ensemble de l’admi-nistration territoriale de l’Etat.
Cette baisse a des effets inégaux : lesressources humaines des petites sous-préfectures, les plus nombreuses, sonttrès amoindries et peuvent atteindre unseuil critique.
Derrière l’importante façade dumaillage territorial, la substancehumaine du réseau préfectoral faitdéfaut.
L’absence d’une stratégieimmobilière
Les sous-préfectures représentent36 % des bâtiments préfectoraux. Lesusages résidentiels et de réceptioncomptent souvent pour plus de la moi-tié des surfaces, dépassant parfois ledouble des locaux administratifs.
De façon générale, ce parc est surdi-mensionné, mal adapté aux conditionsactuelles de la vie publique et adminis-trative. Sa charge d’entretien n’est plusproportionnée aux capacités budgétairesdu ministère et pèse sur les budgets despréfectures. Des besoins urgents ne sontpas comblés, tel l’accueil des étrangers àla sous-préfecture de Saint-Denis.
La définition d’une stratégie estindispensable. L’intangibilité de la carten’offre pas de critères discriminants et la
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mise à disposition gratuite par les collec-tivités locales gèle les implantationsimmobilières.
Cet immobilisme institutionnelprive l’Etat de gains de rationalisation etd’économies. Trente ans après la pre-mière décentralisation, une clarification
des modes d’occupation des locauxentre l’Etat et les départements, proprié-taires des sites, devrait être tentée. Adéfaut, le parc sous-préfectoral sera deplus en plus disproportionné, inadaptéet trop onéreux pour les budgets dispo-nibles.
Recommandations
En ce qui concerne l’organisa-
tion territoriale :
�adapter la carte des arrondisse-ments aux réalités socio-démogra-phiques et administratives actuelles ;�mettre les périmètres des arron-
dissements urbains en adéquation avecles métropoles et des arrondissementspéri-urbains avec les intercommunali-tés d’agglomération ;�sortir de situations indécises sur
l’avenir des arrondissements et sous-préfectures les plus petits, en exami-nant leur situation concrète et enassurant la viabilité des sites mainte-nus ;
En ce qui concerne la gestion
du réseau des sous-préfectures :
�déterminer les conditionshumaines, sociales, budgétaires etimmobilières nécessaires à la transfor-mation des sous-préfectures en« administration de mission » et adop-
ter une approche plus sélective et plusdifférenciée ;�en déduire les aménagements
du réseau (antenne, jumelage, conseil-ler d’administration territoriale) à met-tre en place, selon un pilotage nationalet dans un cadre pérenne ; �cadrer leur mise en œuvre afin
de dégager des économies, principale-ment au plan immobilier ;�arrêter une stratégie immobi-
lière adaptée aux orientations fonc-tionnelles et aux moyens budgétairespour réduire et rationaliser le parcimmobilier ;�engager des renégociations, à
droit constant, avec les départementspour la mise à disposition des bâti-ments, sans exclure après un délai, lerecours à la loi ;�réviser l’application de la
réforme de la délivrance des titrespour corriger les disparités dans l’ac-cès aux guichets, l’organisation destâches et l’allocation des personnels.
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18 La gestion des ouvriersde l’Etat au ministère de la défense
Le secteur de la défense est le prin-cipal employeur d’ouvriers de l’Etat avecprès de 30 000 personnes sur les 44 511ouvriers de l’Etat en activité.
Ces effectifs sont employés soitdirectement par le ministère, soit par sesétablissements publics, soit par deuxentreprises d’armement, DCNS etNexter.
Un statut détourné de safinalité
Ce cadre juridique particulier a étécréé pour permettre à l’Etat de disposerde personnels susceptibles d’assurer destâches de fabrication ou de maintenancede différents équipements, notammentmilitaires.
Or ce statut, dont les règles emprun-tent à la fois au droit public et au droitprivé, a été largement détourné de safinalité.
En 2009, seulement 43 % desouvriers de l’Etat en activité apparte-naient à une branche professionnellecorrespondant à des spécialités jugéesprioritaires par le ministère de la défensepour maintenir en condition opération-nelle le matériel des armées.
Plus de la moitié de l’effectif de cesouvriers de l’Etat du ministère de ladéfense a été recrutée pour accomplirdes tâches moins techniques, notam-
ment dans le bâtiment ou la restaura-tion, normalement confiées dans lesautres ministères à des fonctionnairesou des contractuels, voire externalisées.
Une politique de recrute-ment tardivement réfor-mée
Ce type de recrutement n’exigeanten rien de recourir au statut des ouvriersde l’Etat a concerné 20 % des effectifsd’ouvriers de l’Etat recrutés en 2005,12 % en 2006, 15 % en 2007.
Ce n’est qu’en 2008 que ce pourcen-tage a baissé, passant à 3 %. Depuis2007, le ministère a élargi la possibilitéde recourir à des fonctionnaires pourpourvoir à ses besoins, faculté étendue,depuis 2010, à des spécialités pointues.
Il expérimente également, depuis2009, le recrutement de personnels surdes contrats à durée déterminée, suscep-tibles d’être transformés en contrats àdurée indéterminée, avec une rémunéra-tion équivalente à celle offerte dans lesecteur privé pour couvrir des besoinsspécifiques jusqu’ici pourvus par lerecrutement exclusif d’ouvriers del’Etat.
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Un statut coûteux pour lesfinances publiques
Sur la période 2000-2010, en eurosconstants, à fonctions comparables, lesrémunérations servies aux ouvriers del’Etat sont nettement supérieures àcelles des fonctionnaires du ministère dela défense.
Ainsi, la comparaison des rémunéra-tions perçues par un ouvrier de l’Etat etpar un fonctionnaire sans qualificationprofessionnelle particulière, susceptiblesl’un et l’autre d’exercer des professionscomparables, met en évidence quel’écart salarial annuel net oscille, suivantles années, entre 1 512 et 3 816 euros.
Entre un ouvrier de l’Etat et unouvrier fonctionnaire qualifié, l’écart leplus faible sur cette période a atteint 1 692 euros et le plus important 4 488euros. Pour deux chefs d’équipe, l’écartle plus important s’est même élevéjusqu’à 4 776 euros annuels.
Cette situation est amplifiée par unepolitique d’avancement généreuse et unrégime de retraite favorable, cumulantles avantages du secteur public et du sec-teur privé et ne devant son équilibre qu’àla subvention versée par le budget del’Etat.
Au total, l’enjeu budgétaire induitpar les dépenses de rémunérations despersonnels ouvriers de l’Etat excède lesdeux milliards d’euros, répartis presqu’àparts égales entre la masse salariale et lescharges de pension.
Une gestion défaillante
La connaissance statistique et admi-nistrative des personnels est approxima-tive. De très nombreuses rémunérationsont un fondement juridique irrégulier.La gestion des emplois et des compé-tences apparaît dominée essentiellementpar l’accompagnement, au demeurantefficace, des restructurations.
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�ne plus recourir au statut « ouvrier de l’Etat » pour satisfaire lesbesoins en emplois du ministère de ladéfense de quelque nature qu’ilssoient ;�évaluer le dispositif de recrute-
ment sous contrat mis en œuvredepuis 2009 pour pourvoir les postes àhaute technicité ;�revoir les règles d’évolution
salariale ;�pour les ouvriers de l’Etat en
activité au ministère de la défense :- régulariser les bases juridiques
des rémunérations principales et desindemnités et primes versées à cer-tains personnels ;
- mettre en place un système d’in-formation permettant de suivre dansla durée l’ensemble des paramètres
nécessaires à la gestion de ces person-nels et définir une réelle politique degestion des emplois et des compé-tences ;
- revoir les règles et les modalitésde calcul des promotions ;�modifier en tant que de besoin
l’organisation du travail pour mieuxprendre en compte les contraintesd’activité, afin d’optimiser l’utilisationdes infrastructures et de limiter lerecours aux heures supplémentaires ;�faire un bilan précis des
mesures prises en faveur des ouvriersde l’Etat dans le cadre du plan d’ac-compagnement des restructurations.
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19 La formation initiale et le recrutement desenseignants
Adoptée le 2 juillet 2008 en conseildes ministres, la réforme de la formationinitiale et du recrutement des ensei-gnants, dite de la « mastérisation », a étémise en œuvre à compter de la rentréescolaire 2010-2011. Cette réforme pour-suivait deux objectifs :
- élever le niveau de recrutement desprofesseurs, en exigeant désormais unmaster, et non plus seulement unelicence ;
- assurer une meilleure formationpar un apprentissage direct de l’ensei-gnement devant les élèves.
Un chiffrage incomplet deseffets de la réforme
Dans le système antérieur, les ensei-gnants nouvellement recrutés deve-naient stagiaires dans un institut univer-sitaire de formation des maîtres (IUFM)et n’assuraient qu’un tiers des obliga-tions réglementaires de service.Désormais ils sont affectés dans les éta-blissements scolaires, avec une obliga-tion de service à temps complet.
La mastérisation a donc permis ungain immédiat correspondant à deuxtiers des effectifs, soit pour 2011 unesuppression nette de 9 567 emplois etune économie budgétaire d’environ370 M€ par an. Toutefois, ce montant netient pas compte de certains effets non
chiffrés, tels que le coût pour le systèmeuniversitaire de l’allongement desétudes, ou bien le coût de la réorienta-tion des candidats ayant échoué auxconcours de recrutement, ce qui est lecas des trois quarts environ des étu-diants issus des masters « métiers del’enseignement ».
Les dysfonctionnementsliés à la mise en œuvre
La rapidité avec laquelle la mastéri-sation a été mise en œuvre, a permis auministère de supprimer des emploisbudgétaires pour satisfaire l’obligationde non-remplacement d’un départ à laretraite sur deux, mais a entraîné des dif-ficultés. En effet, les enseignants débu-tants ont souvent été confrontés à desconditions défavorables d’exercice deleur nouveau métier, alors que plus de70 % d’entre eux n’avaient aucune expé-rience de l’enseignement.
Ainsi, contrairement aux orienta-tions officielles, des enseignants sta-giaires ont été affectés dans des établis-sements du premier degré relevant del’éducation prioritaire, et même dansune proportion plus grande que lesenseignants titulaires dans sept acadé-mies. Dans le second degré, certains ontété contraints d’effectuer des heuressupplémentaires (35 % dans une acadé-
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mie de l’Est de la France). D’autres ontété affectés dans plusieurs établisse-ments, ce qui ne pouvait que rendre par-ticulièrement difficile leur intégration.Enfin, une forte proportion d’entre euxa été affectée sur au moins trois niveauxd’enseignement.
Le volume horaire de la formation,suivie par les enseignants stagiaires aprèsleur recrutement, a été fixé à un tiers desobligations réglementaires de service enplus de celles-ci, soit une charge horairesupérieure d’un tiers au temps de travaild’un professeur titulaire. Une grandepartie des critiques émises à l’encontrede la réforme a tenu à cette charge detravail supplémentaire. Pour atténuer ladifficulté, dans le premier degré, les aca-démies ont accordé aux enseignantsconcernés des décharges horaires poursuivre ces stages uniquement au premiertrimestre de l’année scolaire 2010-2011 ;dans le second degré, six académies seu-lement ont pu le faire sur la durée del’année scolaire.
Alors que le tutorat est le mode deformation jugé le plus intéressant par lesenseignants stagiaires, une enquêteministérielle menée dans l’enseignementsecondaire montre que 23 % des sta-giaires n’étaient pas affectés dans lemême établissement que leur tuteur.
Un défaut d’articulationavec les objectifs de l’enseignement scolaire
Un arrêté du 12 mai 2010 énumèreles dix compétences très générales que
doivent acquérir les futurs enseignants.Le ministère n’a cependant encore dif-fusé aucun référentiel professionnelpour les métiers de l’enseignement : il nepeut donc guère peser sur le contenu dela formation assurée par les universités.
La durée de la formation pratiquedes enseignants avant leur affectationdevant les élèves n’est pas nécessaire-ment supérieure, dans le nouveau dispo-sitif, à celle qui existait auparavant, soit12 semaines.
De même, en dépit des objectifsfixés par le code de l’éducation, la ges-tion des différents niveaux des élèves nereprésentait en 2010-2011 que neufheures de formation pour le seconddegré. Un sondage effectué en juillet2011 montrait que 69 % des enseignantsstagiaires n’étaient pas satisfaits de laformation reçue.
Alors que la loi d'orientation et deprogramme pour l'avenir de l'école du23 avril 2005 prévoit la mise en placed’un socle commun de connaissances etde compétences, ce qui suppose unecontinuité dans les apprentissages entrele premier et le second degrés, lesconcours de recrutement sont restés dif-férents et aucune réflexion n’a été enga-gée pour mettre en place des maquettesde formation initiale communes.
Enfin, le relèvement du niveau dediplôme requis pour se présenter auxconcours a entraîné une baisse du vivierpotentiel de candidats : il y a, en effet,plus de 300 000 étudiants en moins enmaster qu'en licence. De ce fait, pour lesconcours externes, le vivier de candidats
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s’est réduit en 2011 de plus de 50 000inscrits, soit un tiers des inscriptions surune seule année. Pour le concours deprofesseur des écoles, le taux de pré-sence effective aux concours est passéde 50,3 % des inscriptions en 2010 à42,4 % en 2011, et pour le CAPES, de65,9 % à 51,6 %. Le taux de sélectivitédes concours du second degré a sensi-blement diminué : le ratio «admis/présents » est passé de 22,7 % à32,5 % pour le CAPES. Cette réductiondu vivier des candidats a même abouti à
une incapacité à recruter pour certainspostes : en 2011, il n’a pas été possiblede pourvoir à 826 postes du seconddegré, dont 376 en mathématiques, 155en lettres modernes, ou 131 en anglais.
Recommandations
Au-delà des indispensables pro-grès à accomplir dans l’organisation dela première année de fonction desenseignants stagiaires, la Cour formulequatre recommandations principalespour accompagner la réforme :
�élaborer un référentiel de for-mation pour les masters débouchantsur les concours de recrutement desenseignants, prévoyant notammentdes durées minimales de formationdes étudiants en milieu professionnel ;�organiser les concours de recru-
tement avant ou au début des masters,pour éviter que les étudiants ne soient
formés, en cas d’échec, à un métierqu’ils ne pourront pas exercer ;�accorder des décharges de ser-
vice aux enseignants stagiaires, à coûtbudgétaire constant, en fonction de ladifficulté spécifique de leur affecta-tion ;�mettre en place un système d’in-
formation et de recueil des donnéespermettant d’évaluer l’adéquation desactions de formation aux besoins desenseignants.
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20La gestion prévisionnelledes ressources humainesdans les collectivités territoriales
La gestion prévisionnelle des res-sources humaines permet à une collecti-vité territoriale d’anticiper les évolutionsde ses ressources humaines et de recher-cher la meilleure adéquation possibleavec ses besoins.
Malgré l’enjeu majeur que constitueles ressources humaines pour les 57 700employeurs territoriaux, cette démarcheanticipatrice reste très peu mise enœuvre à l’échelle des 1,9 million d’em-plois que comptaient les collectivités ter-ritoriales à la fin 2009.
La nécessité d’une gestionprévisionnelle
En 2010, leurs dépenses de person-nel représentaient un tiers des dépensestotales de fonctionnement (la moitiépour les communes) et l’équivalent destrois quarts des dépenses d’investisse-ment.
Le vieillissement démographiqueinduit de multiples difficultés pour lescollectivités en termes de recrutement,d’organisation et de transmission dessavoir-faire.
Les transferts de nombreux person-nels de l’Etat, les attributions de compé-tences nouvelles, les transferts de com-pétences des communes vers les inter-communalités viennent également per-turber les prévisions en matière de res-
sources humaines, sans apporter d’éco-nomies.
L’émergence de bonnespratiques
La mise en place d’une gestion pré-visionnelle des ressources humainesdépend d’abord de la volonté des exécu-tifs locaux.
La démarche prévisionnelle passepar l’analyse de la structure existante dela population d’agents ; à cette popula-tion sont appliqués des flux naturels oucontraints, pour déterminer les res-sources futures. Les objectifs straté-giques doivent ensuite être appréciés eneffectifs, en métiers et en compétences,afin de déterminer les besoins futurs. Lamise en regard des ressources et desbesoins permet un diagnostic d’écartdébouchant sur des plans d’action.
La place des directions des res-sources humaines n’est pas marginaledans les collectivités territoriales contrô-lées, mais leur rôle reste souvent limité àune gestion à court terme.
Les voies de progrès
La connaissance de leurs ressourceshumaines par les collectivités devraitd’abord être améliorée.
Ensuite, l’analyse des postes et desmétiers constitue un préalable essentiel
La gestion prévisionnelle des ressources humaines dans les collectivités territoriales
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mais négligé à une véritable gestion pré-visionnelle. La démarche doit intégrerles facteurs d’évolution des métiers et lesobjectifs structurels de la collectivité àmoyen et long terme.
Enfin, les tableaux de suivi des res-sources humaines comme les systèmesd’information négligent souvent l’aspectprévisionnel et la possibilité de réaliserdes simulations.
Le recrutement, qui se fait souventau « fil de l’eau », alors qu’il devraitrépondre à une analyse des besoins et
ainsi contribuer à une meilleure adéqua-tion entre postes et agents.
La gestion des compétences et descarrières peut aussi contribuer à adapterla ressource aux besoins futurs : l’évalua-tion des agents, les avancements, pro-motions, modulation des primes etindemnités constituent des leviers.
La détermination des actions de for-mation professionnelle résulte trop peusouvent d’une stratégie cohérente etd’une analyse des besoins.
Recommandations
�Intégrer les ressources
humaines et leur gestion prévision-
nelle dans la stratégie globale de la
collectivité :- exploiter les bilans sociaux de
manière dynamique et prospective ;- intégrer la dimension des RH
dans les études d’impact préalables ;- définir les besoins sur le moyen
terme et évaluer les écarts à résorber ;- éclairer et orienter la prise en
compte de la contrainte budgétairepour l’optimiser et chercher à maîtriserla masse salariale ;
- mettre en œuvre une approchepluriannuelle à l’occasion des débatsd’orientation budgétaire ;
�Adopter une approche fon-
dée sur les métiers et les compé-
tences :
- répertorier et gérer les postes parmétiers et compétences ;
- adapter le recrutement à cettearchitecture en métiers ;
- définir des parcours individuali-sés de carrière en fonction desmétiers ;
- organiser l’évaluation des agentssur la base des compétences requises ;
- mieux utiliser les outils de car-rière et de rémunération ;
- retenir des formations davantageorientées vers les métiers.
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21 L’Assistance publique -Hôpitaux de Marseille(AP-HM) : l’échec de sonprojet d’informatisationdu dossier patient
Les marchés informatiques del’Assistance Publique Hôpitaux deMarseille (AP-HM), et en particulier leprojet de réalisation du dossier patientinformatisé, ont été contrôlés par lachambre régionale des comptes deProvence-Alpes-Côte d’Azur.
Un projet ambitieux malengagé
Le projet de dossier patient infor-matisé, lancé par l’AP-HM dans lecontexte difficile de l’obsolescence deses systèmes d’information et de ten-sions financières, visait à intégrer dansun même système d’information desprogrammes traitant des données médi-cales et administratives. Il répondait àplusieurs finalités : coordination dessoins, gestion et tarification.
La préparation du cahier des chargeset la consultation ont été conduites surdes bases ambigües. La définition desprestations attendues n’a pas été faiteclairement lors des échanges entre l’AP-HM et le prestataire, un consortiumcomprenant une société américaine sansréelle expérience du système hospitalierfrançais.
Une accumulation d’er-reurs et de retards
Pendant trois années, la mise enœuvre du projet a connu huit reportssuccessifs de calendrier pour aboutir àun constat d’échec. L’application infor-matique était en l’état incapable d’assu-rer la gestion administrative et médicaledes patients d’un groupe hospitalier telque l’AP-HM.
L’incompréhension entre le presta-taire, qui comptait livrer son logiciel enl’état, et la direction informatique del’hôpital, qui souhaitait que celui-ci soitadapté aux besoins et à l’organisationspécifiques de l’AP-HM, explique pourpartie cet échec. Le niveau de qualifica-tion insuffisant des équipes informa-tiques de l’AP-HM pour suivre un pro-jet d’une telle envergure offre une autreexplication.
Pour pallier cette situation, l’AP-HMa lancé en juillet 2009 un nouvel appeld’offres pour l’acquisition de progicielsde gestion administrative et financière,de gestion du programme de médicalisa-tion des systèmes d’information (PMSI),et de pharmacie ; ce dernier volet a lui-même donné lieu à de nouveaux ater-moiements.
L’Assistance publique-Hôpitaux de Marseille (AP-HM)
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Un bilan particulièrementlourd
Le coût global de l’opération deréorganisation du système informatiquede l’AP-HM peut être estimé à 14 M€,12,5 M€ concernant le projet du dossierpatient informatisé et 1,5 M€ au titre desprestations du second marché.
L’établissement a engagé, en pureperte, 5,5 M€ de dépenses concernantles achats, fournitures et prestations liésau projet DPI et à l’acquisition d’unnouveau logiciel pour la pharmacie. S’yajoutent 5,1 M€ de frais engagés enmatière de ressources humaines et decommunication, soit un total de 10,6 M€sans aucune contrepartie positive pourl’AP-HM.
Les désordres supportés pendanttrois ans ont eu, par ailleurs, un impact
négatif sur les recettes de l’hôpital : lafacturation a été compromise et despertes de recettes sont venues aggraverle bilan financier très lourd du projet.
Un pilotage défaillant
La faiblesse du pilotage national del’informatique hospitalière apparaîtcomme un facteur de risque supplémen-taire dans un contexte où les finance-ments publics accordés par les plansHôpital 2007 et Hôpital 2012 ont étésensiblement accrus dans ce secteur
On peut s’interroger sur le bien-fondé de la décision, prise par le minis-tère de la santé, d’accorder une subven-tion de 9 M€ à l’AP-HM, dans le cadredes plans Hôpital 2007 et Hôpital 2012.
Recommandations
La Cour et la chambre régionalerecommandent donc :
�à l’établissement de solliciter, àl’avenir pour ses projets informatiquesles plus importants, l’expertise néces-saire à l’analyse et à la définition desbesoins ;�aux autorités de tutelle, le minis-
tère de la santé et à l’ARS, de mettre enœuvre prioritairement un suivi straté-gique effectif des projets informa-
tiques hospitaliers et de subordonnerles financements octroyés au titre desplans Hôpital 2007 et 2012 à une ana-lyse préalable argumentée, et à uneévaluation des réalisations déjà enga-gées ;�au ministère de la santé, d’étu-
dier la possibilité de confier à un opé-rateur unique la maîtrise d’ouvrage deprojets hospitaliers complexes d’infor-matisation médicale.
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22Le patrimoine immobilierdes hôpitaux non affectéaux soins
Le patrimoine immobilier des éta-blissements publics de santé non affectéaux soins recouvre, d’une part, les biensdu patrimoine privé - dits de la dotationnon affectée - (logements, terrains,vignes, etc.), concentrés dans un petitnombre d’établissements, et, d’autrepart, les anciens sites hospitaliers désaf-fectés après le transfert des activitésmédicales dans des infrastructures plusmodernes.
Dans le contexte dégradé desfinances hospitalières, l’optimisation dela gestion de ce patrimoine est indispen-sable pour trouver des recettes nouvelleset éviter des charges d’entretien pourdes infrastructures qui ne sont pas, oune sont plus utiles aux activités de soins.
Des enjeux multiples
Le premier enjeu est financier. Sur lapériode 2002-2010, le patrimoine privé arapporté 83 M€ (produits d’exploitationet cessions) par an aux établissementspublics de santé. Trois d’entre eux,l’Assistance publique - hôpitaux de Paris(AP-HP), les Hospices civils de Lyon(HCL) et le centre hospitalier (CH) deBeaune totalisent 60 % des recettesd’exploitation.
Le potentiel de valorisation estpourtant bien supérieur en termes derésultats d’exploitation et de produits de
cession. Les insuffisances de la compta-bilité des hôpitaux et l’absence de recen-sement national ne permettent pas del’estimer clairement.
Le deuxième enjeu a trait à la poli-tique de logement des établissements.Leur patrimoine privé a permis auxhôpitaux, notamment aux grands cen-tres hospitalo-universitaires, de propo-ser à leurs agents tant des logements defonction que des logements attribuéssur critères socio-professionnels. L’AP-HP dispose du parc le plus importantavec plus de 11 000 logements. Cettepolitique apparaît toutefois mal maîtri-sée et appelle des remises en ordre trèsprofondes.
Enfin, la valorisation du patrimoineprivé dépasse les intérêts du seul hôpi-tal qui en est propriétaire. La libérationd’emprises foncières de taille souventimportante, situées fréquemment encentre ville, constitue un enjeu majeurde réaménagement urbain. Or les objec-tifs poursuivis par les communes ouleurs communautés, compétentes entermes d’urbanisme, peuvent êtrecontradictoires avec la volonté de l’hôpi-tal d’optimiser le montant de la cession.La qualité du dialogue avec les collectivi-tés territoriales et l’anticipation des diffi-cultés sont déterminantes pour la réus-site des projets de reconversion.
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La valorisation du patri-moine, un défi difficilepour les établissementspublics de santé
Le patrimoine privé a été, à quelquesexceptions près, géré de manière peuactive par les établissements : biens dudomaine privé loués à bas prix et malentretenus, sites désaffectés abandonnéstotalement (anciens sanatoriums) oupartiellement, utilisés pour accueillir desactivités de soins ou d’accueil médico-social pour lesquelles ils sont inadaptésou laissés gratuitement à disposition departenaires externes. La situation desHospices de Beaune dont le domaineviticole génère des recettes de l’ordre de7 M€ par an est à cet égard atypique.
Soumis à des contraintes financièreset à la nécessité de poursuivre la moder-nisation des infrastructures hospita-lières, certains établissements ont prisconscience des enjeux liés à ce patri-moine et se sont engagés, ces dernièresannées, dans une politique d’optimisa-tion, passant notamment par des ces-sions massives. L’Assistance publiquedes hôpitaux de Marseille a ainsi prévude réaliser 92 M€ de recettes de 2009 à2014 ; les Hospices civils de Lyon ontengagé la reconversion de l’Hôtel-Dieupour un rendement financier limité parles contraintes pesant sur ce bâtiment duXVIIème siècle implanté au cœur de laville. L’Assistance publique - hôpitauxde Paris n’a, pour sa part, que récem-
ment affiché une stratégie de valorisa-tion publique et explicite.
Au-delà de ces quelques initiatives,tous les hôpitaux doivent se mettre enmesure de passer d’une stratégie derente à une stratégie de gestion active deleur patrimoine. Cette évolution requiertl’acquisition de compétences techniqueset la levée de certains obstacles juri-diques, mais ces prérequis ne peuventservir de prétexte à une attitude atten-tiste.
La nécessité d’un pilotagenational et régional plusaffirmé
L’optimisation de la gestion dupatrimoine privé n’a pas été une prioritépour le ministère de la santé. Des initia-tives récentes (projet de réalisation d’uninventaire national, expérimentationd’un accompagnement aux cessions parl’agence nationale d’appui à la perfor-mance (ANAP), n’ont pas encore fait lapreuve de leur efficacité mais pourraientaider à une dynamique de valorisationdu patrimoine privé.
Il est impératif de définir une poli-tique nationale explicite, relayée sur leterrain par les agences régionales desanté (ARS). Les établissements qui nedisposent pas des compétences néces-saires pour mener à bien des projets devalorisation devraient pouvoir confiercette mission à une structure nationaled’assistance, qui pourrait être l’ANAP.
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�améliorer l’information budgé-taire et comptable relative au patri-moine immobilier hospitalier privé enprécisant systématiquement dans lesannexes aux états financiers la valeurde marché des biens non affectés auxsoins ;�mettre fin aux dérives de la poli-
tique de logement des établissementsen :
- réservant strictement les loge-ments de fonction aux seuls agentsdont la présence est indispensablepour raisons de sécurité et, s’agissantdes cadres de direction, exclusivementaux chefs d’établissement avec obliga-tion de logement sur le site ;
- redéfinissant la politique d’attri-bution et de tarification des logementspour utilité de service ;
- réservant aux hôpitaux situésdans des zones à forte pression immo-bilière la possibilité de mise à disposi-tion de logements sur critères socio-professionnels précis au personnelhospitalier et en évaluant régulière-ment les résultats et les coûts ;�rendre obligatoire la rédaction
d’une annexe au contrat pluriannuel
d’objectifs et de moyens des établisse-ments portant schéma directeurimmobilier, intégrant lorsque celas’avère utile une réflexion sur la valori-sation du patrimoine non affecté ;�clarifier rapidement les disposi-
tions juridiques s’appliquant aux actesde gestion du patrimoine après la loiHPST, notamment la portée des avisde France Domaine et le périmètred’application du droit de priorité descommunes ; �définir une stratégie immobi-
lière au niveau national et élargir lamission du conseil de l’immobilier del’Etat au secteur hospitalier ; �affirmer le rôle des ARS dans le
pilotage de la politique immobilière encréant les outils (schémas directeursimmobiliers) permettant d’optimiser lavalorisation du patrimoine et en pre-nant systématiquement en compte lepotentiel de valorisation du patrimoineprivé dans le financement des investis-sements.
Recommandations
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23Les communes balnéairesen Languedoc-Roussillon
La chambre régionale des comptesde Languedoc-Roussillon a examiné lagestion d’une quinzaine de communesbalnéaires. Il en ressort un doubleconstat :
- ces communes bénéficient d’unerelative aisance financière, bien qu’ellesaient à faire face à d’importantesdépenses liées à l’afflux des touristespendant la période estivale ;
- elles ont cependant souvent du malà maîtriser les activités liées au dévelop-pement touristique.
Des enjeux de gestionparticuliers
Les dépenses des communes bal-néaires atteignent souvent le double decelles des communes de même stratedémographique ; elles doivent, en effet,faire face à l’accueil massif des touristesen haute saison et dimensionner, en pro-portion, leurs équipements collectifs.
Pour financer ces dépenses, les com-munes touristiques bénéficient toutefoisde ressources globalement supérieures àcelles des autres communes.
Les communes balnéaires neconnaissent pas, généralement, de diffi-cultés financières. Leur situation finan-cière devient cependant plus tendue enraison de la nécessaire rénovation desgrandes stations construites à la fin des
années soixante et du coût de plus enplus élevé de l’entretien d’un littoral fra-gile.
Des règles d’urbanismefréquemment transgres-sées
Deux phénomènes d’urbanisationanormale sont préoccupants enLanguedoc-Roussillon : les construc-tions d’habitations légères sans permiset les constructions en zones inonda-bles.
- la « cabanisation »
L’installation endémique deconstructions illégales d’habitationslégères de loisir, est désignée localementpar le terme de « cabanisation », et revêtparfois des proportions inquiétantes,sans pouvoir être maîtrisée ;
- les constructions en zone inondable
Certaines communes balnéairesn’ont toujours pas adopté de plan deprévention des risques d’inondation et,même lorsqu’il en existe un, elles conti-nuent parfois à délivrer des permis deconstruire dans des zones à risquesimportants.
Les communes balnéaires enLanguedoc-Roussillon
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Des activités touristiquessouvent mal maîtrisées
L’attribution aux plagistes desconcessions de plage se fait souventsans concurrence et le suivi d’exécutiondes conventions est défaillant ; les rede-vances demandées ne sont, en outre,guère favorables aux communes.
Les ports de plaisance sont soumis àdes règles de gestion spécifiques (miseen place obligatoire d’un budget annexe,
application des impôts commerciaux),dont le non-respect, régulièrementconstaté, peut entrainer pour la com-mune des redressements fiscaux subs-tantiels.
Attirées par les retombées budgé-taires (reversement du produit des jeux)et économiques (création d’emplois,attractivité touristique), les communesconsentent fréquemment aux casino-tiers des facilités, parfois en méconnais-sance des textes applicables.
Recommandations
La Cour et la chambre régionale,sans méconnaître le contexte parfoisdifficile de l’action des communes bal-néaires, estiment qu’elles doivent cher-cher à mieux maîtriser la gestion deleurs activités liées au tourisme.
Elles recommandent notammentaux communes, avec l’appui des ser-vices de l’Etat :
�une amélioration de la percep-tion de la taxe de séjour ; �une meilleure surveillance de
l’application des règles d’urbanisme etde celles relatives aux concessions deplage ;�la régularisation de la gestion
des ports de plaisance ;�la mise en œuvre de relations
plus équilibrées avec les casinos.
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24Le parc minier Tellure duVal d’Argent (Haut-Rhin) :un échec annoncé
Soutenu par la communauté decommunes du Val d’Argent dans leHaut-Rhin, le parc minier Tellure a vu lejour au printemps 2009.
Ce projet devait contribuer à redy-namiser la vallée autour de l’ancien sitede mines argentifères de Sainte-Marie-aux-Mines, en favorisant le développe-ment touristique sur un territoire écono-miquement sinistré à la suite du déclinde l’industrie textile.
Un projet non viable dèsl’origine
L’échec du parc minier Tellure s’ex-plique, avant tout, par les erreurs d’ap-préciation dont a fait preuve la commu-nauté de communes du Val d’Argent.Son souci de revivifier un territoire endéclin économique l’a conduite à s’enga-ger dans des investissements mal assuréstant du point de vue de leur intérêtsocio-économique que de leur équilibred’exploitation.
L’analyse de cet échec met en évi-dence également le rôle des autres auto-rités publiques parties prenantes,notamment l’Etat, la région Alsace et ledépartement du Haut-Rhin, qui ont sub-ventionné le projet sans s’interroger suf-fisamment sur sa viabilité économique.
Pour un équipement financé auxdeux tiers par l’Etat, l’Union euro-
péenne, la région Alsace et le départe-ment du Haut-Rhin, la communauté decommunes du Val d’Argent retire de sonexploitation des recettes annuelles légè-rement supérieures à 1 % du montant del’investissement, sans paiement de loyerni amortissement de l’équipement réa-lisé.
Des conditions de mise enexploitation aggravantes
Le déficit initial résultant d’une ges-tion incohérente et négligente ne peutêtre résorbé malgré les efforts entrepris.Depuis son ouverture, la fréquentation aété très inférieure aux prévisions. Uneexploitation équilibrée couvrant toutesles charges reste aujourd’hui hors deportée.
L’éclatement des structures et l’ab-sence de fédération des associationslocales constituent aujourd’hui encoreautant de freins au développement duparc minier Tellure.
En définitive, le parc hypothèquesignificativement et durablement lesfinances de la communauté de com-munes du Val d’Argent et de son officede tourisme.
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annoncé
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Recommandations
A l’attention de la communauté
de communes :
�faire un audit d’ensemble,financier, technique et commercial,afin d’identifier les charges à venirpour la communauté de communes duVal d’Argent ;�prendre une décision raisonnée,
sans exclure l’hypothèse d’une ferme-ture complète ;�si la poursuite de l’activité est
décidée, définir précisément les condi-tions de mise en œuvre, notamment auplan juridique, financier et comptable,à partir d’un budget prévisionnel sin-cère et d’un plan de financementsolide.
De façon générale, les collectivi-tés territoriales doivent s’assurer de laviabilité économique des projets surlesquels elles engagent des finance-ments publics.
Une information sur les condi-tions d’exploitation future de l’équipe-ment projeté et un compte d’exploita-tion prévisionnel devraient être exigésà l’appui de tout dossier porté par unepersonne publique, a fortiori lorsqu’ils’agit d’une activité touristique et deloisirs.
Cette recommandation vaut toutautant pour les collectivités territo-riales qui financent des projets sans enassurer la maîtrise d’ouvrage et l’ex-ploitation, autrement dit les risques.
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Les suites
Synthèses du tome II
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25 Les inspecteurs del’académie de Paris :la fin - tardive - d’unedérive
Dans son rapport public annuel de2010, la Cour constatait que les condi-tions de nomination et d’emploi desvingt-deux inspecteurs de l’académie deParis – un corps de fonctionnaires rele-vant du ministère de l’éducation natio-nale - avaient été marquées par diversesdérives, notamment :
- des nominations comme inspec-teur de membres de cabinets (Présidentde la République, Premier ministre ouministre) n’ayant pas les compétencesrequises pour exercer les fonctionsd’inspection des enseignants et des éta-blissements scolaires du second degréde l’académie ;
- l’absence, dans certains cas, d’exer-cice effectif des fonctions d’inspection,les nouveaux nommés continuant à êtreaffectés auprès des autorités politiquespour lesquelles ils travaillaient antérieu-rement ;
- l’absence de contrôle de l’exécu-tion, par les inspecteurs, de leurs obliga-tions de service.
La sanction de la Cour dediscipline budgétaire etfinancière
L’arrêt rendu le 13 juillet 2011 par laCour de discipline budgétaire et finan-cière a sanctionné un directeur de cabi-
net d’un ministre, pour n’avoir pas alertécelui-ci sur les risques juridiques et lesdifficultés de gestion entraînées par cesnominations, dépourvues de fondementlégal, et un recteur pour n’avoir pasconstaté, en l’absence de service fait parcertains inspecteurs, que ceux-ci avaientperdu le droit au traitement et auxindemnités auxquels ils pouvaient pré-tendre.
La suppression desinspecteurs de l’académiede Paris
Par un décret du 26 octobre 2009, leministère de l’éducation nationale a sup-primé les emplois d’inspecteurs de l’aca-démie de Paris, à compter du 26 octobre2011.
Une procédure de concours surtitres pour l’accès au corps des inspec-teurs d’académie-inspecteurs pédago-giques régionaux (IA-IPR) a été insti-tuée par un autre décret du 26 octobre2009. Dans ce cadre, trois concours surtitres ont été organisés en 2009, 2010 et2011.
Quatre inspecteurs de l’académie deParis ayant fait valoir leurs droits à laretraite, cette procédure concernaitpotentiellement dix-huit inspecteurs. Enfait, dix-sept inspecteurs se sont présen-
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SynthèsesduRapportpublicannueldela
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Les inspecteurs de l’académiede Paris
tés au moins une fois à l’une des troissessions : un seul, qui ne remplissait pasles conditions de diplôme, a dû y renon-cer.
A ce jour, douze inspecteurs ontréussi le concours ; l’un d’entre eux adémissionné en 2011.
Des décrets du Président de laRépublique du 27 octobre 2011 ont misfin aux fonctions de six inspecteursd’académie, à compter du 29 octobre2011 : l’un a réintégré son corps d’ori-gine ; cinq ont fait l’objet d’une procé-dure de licenciement, en application desdispositions générales applicables auxagents non-titulaires de l'Etat.
La Cour constate, toutefois, que lesinspecteurs de l’académie de Paris reçusau concours ont tous suivi la formationhabituelle des inspecteurs d’académie-inspecteurs pédagogiques régionaux sta-giaires, alors que certains d’entre euxauraient justifié une formation renfor-cée, compte tenu de l’insuffisance deleurs compétences professionnelles etde leur expérience préalable.
La Cour recommande que, pourl’avenir, le contrôle de l’activité des ins-pecteurs intégrés dans le corps des ins-pecteurs d’académie-inspecteurs péda-gogiques régionaux soit effectivementassuré par leurs supérieurs hiérar-
chiques : cette obligation engage eneffet pleinement leur responsabilité,ainsi que l’a souligné l’arrêt précité du13 juillet 2011 de la Cour de disciplinebudgétaire et financière.
Recommandations
26La lutte contre le cancer :une cohérence et unpilotage largementrenforcés
Le cancer constitue un enjeu majeurde santé publique : le nombre de nou-veaux diagnostics de cancer en Francemétropolitaine a été en 2011 de l'ordrede 207 000 chez l’homme et de 158 500chez la femme.
La Cour avait examiné en 2008 lepremier plan cancer – 2003-2007 – etcontrôlé, en 2009, l’institut national ducancer (INCA). Elle avait alors formuléde nombreuses recommandations denature à en améliorer l’efficience et l’ef-ficacité et à en affermir le pilotage.
Le plan cancer 2009-2013 : une cohérencerenforcée
Conformément aux recommanda-tions de la Cour, la structuration et lesuivi du nouveau plan apparaissent ennet progrès.
S’agissant de la prévention, un ren-forcement des dispositifs de suivi épidé-miologique s’est accompagné de larecherche d’une meilleure connaissancedes facteurs de risque. La stratégie dedépistage organisé est progressivementcomplétée au regard des types de can-cers concernés. Sa gestion est en coursd’évaluation, et l’implication des méde-cins de ville est recherchée pour remé-
dier à l’insuffisance du taux de participa-tion des populations concernées.
Afin de faciliter le prompt diagnos-tic et la surveillance des cancers, l'aug-mentation du parc d'imagerie médicales’est poursuivie, notamment dans lesrégions ayant la mortalité par cancers laplus élevée. Un effort de réduction desdélais d’accès à ces équipements a égale-ment été fait.
En revanche, le réexamen, quidevrait être à la hausse, des seuils d’agré-ment de soins en cancérologie n’est pasprévu avant fin 2012. La recommanda-tion de donner aux autorités sanitaires ledroit d’accès aux anciens sites industrielsnon reconnus comme installations clas-sées est restée sans suite.
L’INCA : une dynamiquede progrès
L'État a attendu janvier 2011 poursigner un premier contrat d’objectif etde performance avec l’INCA, pour lesannées 2010-2014, mais il y a expressé-ment donné suite aux analyses et préco-nisations de la Cour.
L’articulation entre l’INSERM etl’INCA a de même été précisée, quoiquetout aussi tardivement (2011) et au détri-ment de ce dernier.
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La lutte contre le cancer
L'INCA a, par ailleurs, remis enordre sa comptabilité, la gestion de sesressources humaines, de son systèmed'information. Il procède désormais àl'audit de l’emploi des subventions qu’ilalloue.
Il continue à améliorer sa gouver-nance et ses contrôles internes. Lesrègles en matière de conflit d’intérêt ontété clarifiées, les membres de ses com-missions et conseils devant obligatoire-ment dorénavant établir une déclarationd’intérêts.
Le ministère de la santé et l’INCAont été ainsi particulièrement attentifs àprendre en considération les nom-breuses recommandations formuléespar la Cour pour mieux répondre à l’im-portance et à la diversité des enjeux desanté publique que constitue la luttecontre le cancer.
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27Les juridictionsadministratives :une gestion sensiblementaméliorée
A côté de sa double fonction, juri-dictionnelle et de conseil, le Conseild’Etat assure la gestion des huit coursd’appel administratives, des 42 tribu-naux administratifs, dont 11 outre-mer,et de la cour nationale du droit d’asile.
Depuis le précédent contrôle de laCour en 2000, dans un contexte de pro-gression constante du volume ducontentieux (+ 6 % par an), les modesde gestion comme l’efficacité des juri-dictions administratives ont connu unchangement profond.
Des modes de gestionperformants
Par delà la croissance des effectifs(+ 2,5 % en moyenne par an de 2007 à2010), des efforts significatifs ont étéengagés pour améliorer la gestion desmoyens humains :
- gestion attentive et dynamique ducorps des magistrats administratifs ;
- augmentation des effectifs desgreffes et des personnels d’aide à la déci-sion, notamment des assistants de jus-tice.
Par ailleurs, à partir de 2008, leConseil d’Etat a élaboré des tableauxd’indicateurs statistiques mensuels, quidonnent une image complète de l’acti-
vité de la juridiction, du rapport entre lescharges et les moyens en personnel, avecune comparaison entre juridictions etsur les années antérieures.
A cela s’ajoute la mise en place d’ou-tils pour s’assurer de la sécurité juridiquedes décisions rendues.
De nombreuses opérations immobi-lières ont été engagées pour améliorerles locaux souvent anciens et inadaptés àdes activités juridictionnelles. Des tribu-naux ont été créés, notamment enrégion parisienne, pour répondre à l’ac-croissement des contentieux.
La modernisation des pro-cédures
Depuis l’année 2000, plusieurs sériesde réformes ont eu pour objectif d’allé-ger et de simplifier des procédures envigueur dans les juridictions administra-tives.
Elles ont notamment élargi les casoù le juge peut statuer seul.
Si l’on inclut les référés, les ordon-nances et les affaires traitées en jugeunique, les audiences collégiales repré-sentent moins de 40 % des affaires,36,8 %, selon les statistiques 2010, pourles tribunaux administratifs de métro-pole.
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Pour les cours administratives d’ap-pel, la collégialité demeure majoritaire,avec 70 % des dossiers traités en forma-tion collégiale, 12 % en juge unique et18 % en ordonnances.
Ce mouvement de réforme s’estpoursuivi avec la loi du 17 mai 2011 quiprévoit que, dans certaines matières, leprésident de la formation de jugementpeut dispenser le rapporteur public, sursa proposition, d’exposer à l’audienceses conclusions sur une requête.
Une efficience accrue
Le délai moyen prévisible soit lenombre de décisions en stock en find’année, divisé par la capacité annuellede jugement, c’est-à-dire le nombre derequêtes jugées en données nettes des
séries, est passé de 1 an 7 mois et 20jours en 2002 à 10 mois et 27 jours pourles tribunaux administratifs et de 2 ans10 mois et 21 jours à 11 mois et 16 jourspour les cours administratives d’appel.
Le volume de travail par magistrats aégalement notablement progressé :+ 30 % entre 2002 et 2009, tous magis-trats et tous types d’affaires confondus.Cependant, ces moyennes cachent desdisparités importantes, surtout dans lestribunaux administratifs, les juridictionsde la région parisienne étant particuliè-rement surchargées.
Ce constat positif ne méconnaîtpas pour autant les limites atteintes entermes de progression de la producti-vité. La Cour recommande :
�de rééquilibrer la répartition deseffectifs et la charge de travail entre lesjuridictions et entre les magistrats, cequi facilitera la résorption du stockdes dossiers anciens ;� de renforcer la qualité de la ges-
tion du parc immobilier ;
�de poursuivre l’objectif dedématérialisation déjà bien engagé ;� d’introduire, quand il y a lieu,
au sein de l’administration, des procé-dures de règlement alternatif deslitiges, par exemple, grâce aux« recours administratifs préalables »,afin de limiter la croissance descontentieux au niveau des juridictionsadministratives.
Recommandations
Les juridictions administratives
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28Le conseil des ventesvolontaires de meublesaux enchères publiques :une réforme réalisée
Le Conseil des ventes volontaires demeubles aux enchères publiques était,depuis 2000, chargé d’une missiond’agrément, de contrôle et de formationau profit des quelque 400 sociétés deventes volontaires. Ces opérations réali-sent un volume de transaction de prèsde deux milliards d’euros par an.
Un manque de préroga-tives confirmé par les évè-nements de Drouot
Un contrôle de la Cour, mené en2009 et 2010, avait mis en évidence l’ina-daptation des statuts et des pouvoirs duConseil à sa mission de régulation, etnotamment son impuissance face auxévénements survenus à l’Hôtel desventes de la rue Drouot fin 2009 (pré-somption de vols et de détournementsd’objets par des professionnels), ainsique de graves dysfonctionnements dansla gestion du conseil.
Depuis lors, une évolution législativeet des mesures de redressement interne
ont largement répondu aux recomman-dations de la Cour.
Des pouvoirs renforcéspar la loi du 20 juillet2011
La loi du 20 juillet 2011 précise lestatut du Conseil des ventes volontairesde meubles, qui devient officiellementune autorité de régulation. Ses pouvoirsvis-à-vis des opérateurs sont précisés etétendus. Ses missions comportent, enplus de l’enregistrement des déclarationsqui se substituent à l’agrément, l’identifi-cation des bonnes pratiques, la promo-tion de la qualité du service et surtoutl’élaboration d’un recueil des obligationsdéontologiques en lien avec les organisa-tions professionnelles, ce qui répond àune recommandation forte de la Cour.
L’exercice de l’activité disciplinairese trouve également clarifié, avec la défi-nition par la loi de règles relatives à lacomposition des organes disciplinaireset à la prévention des conflits d’intérêts.
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Une gestion assainie
Le Conseil a mis fin aux désordresconstatés dans sa gestion administrativeet financière, qui est mieux encadrée.Le garde des sceaux arrête désormais letaux de la cotisation professionnelleassurant le financement du Conseil desventes.
Le Conseil dispose donc désormaisde tous les moyens juridiques pour exer-cer une véritable régulation du marchédes ventes volontaires. Il doit pour réus-sir complètement dans sa mission, éta-blir des relations de confiance avec lesprofessionnels de ce secteur d’activité.
Le conseil des ventes volontairesde meubles aux enchères publiques
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29 Licenciementséconomiques :la fusion bienvenuede deux contratsde reclassement
Jusqu’en 2011, l’accompagnementdes salariés faisant l’objet de licencie-ment économique relevait de deux dis-positifs : les conventions de reclasse-ment personnalisé (CRP), créées sous laresponsabilité de l’assurance chômage(93 000 bénéficiaires en 2010), et lescontrats de transition professionnelle(CTP), mis en place de façon expéri-mentale par l’Etat sur 33 bassins d’em-ploi (17 000 bénéficiaires en 2010).
La Cour a critiqué, en 2010, le carac-tère de plus en plus concurrent de cesdeux mesures, dont l’efficacité entermes de retour à l’emploi s’était dégra-dée depuis le début de la crise. Ellerecommandait leur fusion, leur ciblagesur les salariés les plus fragiles, leur ges-tion par un opérateur unique, Pôleemploi, et un meilleur équilibre entre lesdifférents financeurs (Etat, assurancechômage, sécurité sociale, entreprises).
La création du contrat desécurisation profession-nelle en 2011
La loi du 28 juillet 2011 pour ledéveloppement de l’alternance et lasécurisation des parcours profession-nels, précédée par un accord national
interprofessionnel du 31 mai 2011 et saconvention d’application du 19 juillet2011, a apporté des réponses positives àla plupart de ces recommandations.
Cette loi crée un contrat de sécurisa-tion professionnelle unique qui se subs-titue aux deux dispositifs précédents.Les conditions de sa mise en œuvre,effective depuis le 1er septembre 2011,sont précisées par l’accord nationalinterprofessionnel. Ce nouveau contratdoit être proposé dans les entreprises demoins de mille salariés à tout salariéayant au moins un an d’ancienneté dontl’employeur envisage le licenciementpour motif économique.
Toutefois, avec une expérimentationlimitée à 2 à 3 M€ par an pour les per-sonnes en fin de contrat à durée déter-minée ou de mission d’intérim, leciblage sur les salariés les plus fragilesest encore insuffisant.
Un opérateur unique :Pôle emploi
La mission de la société de gestiondu contrat de transition professionnelle,dont la Cour avait demandé la dissolu-tion, s’achèvera au 31 décembre 2012.
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Pôle emploi devient ainsi l’opérateurunique :
- il organise un parcours d’accompa-gnement renforcé, d’une durée maxi-male de douze mois, selon un ratio d’en-cadrement fixé à un référent pour 50bénéficiaires ;
- il recouvre pour le compte del’Unédic la contribution des entrepriseset verse aux bénéficiaires une allocationde sécurisation professionnelle égale à80 % de leur salaire de référence anté-rieur, limité à quatre fois le plafond de lasécurité sociale.
Un financement restant àéquilibrer
Contrairement aux indemnités ver-sées aux autres demandeurs d’emploi,l’allocation de sécurisation profession-nelle n’est pas soumise au prélèvementde CSG-CRDS, les bénéficiaires étantenregistrés comme stagiaires de la for-mation professionnelle. Les cotisationssociales salariales et patronales, dues surles indemnités de préavis dans la limitede trois mois, sont affectées au finance-ment du nouveau contrat. Il en résulteun manque à gagner pour la sécuritésociale qui peut être estimé à 400 M€ paran pour 100 000 bénéficiaires.
En conséquence, la Cour renou-velle les trois recommandations sui-vantes :
� réserver le nouveau contrat auxcas de ruptures de contrats de travaildes personnes les plus éloignées del’emploi ;
�ne plus considérer les bénéfi-ciaires comme des stagiaires de la for-mation professionnelle, de telle sorteque les allocations soient soumises auxcotisations CSG-CRDS ;�restituer à la sécurité sociale les
recettes de cotisations sociales applica-bles aux indemnités compensatrices depréavis.
Recommandations
Licenciements économiques
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30 Le syndicat intercommu-nal à vocation multipleeau et déchetsVoh-Koné-Pouembout enNouvelle-Calédonie :la facilitation d’un projetpar la chambreterritoriale
Le syndicat intercommunal à voca-tion multiple eaux et déchets Voh-Koné-Pouembout (SIVOM VKP) a étécréé en janvier 2008 par ces trois com-munes de Nouvelle-Calédonie. Il estsitué dans la région où est actuellementconstruite une importante usine de pro-duction de nickel. Cet investissement de3,4 Md€ constitue le principal élémentde rééquilibrage économique de laNouvelle-Calédonie au bénéfice de laprovince Nord, tel que le prévoit l’ac-cord de Nouméa.
Pour accompagner le doublementprévu, en dix ans, de la populationactuelle de 12 000 habitants, le syndicatexerce des compétences essentielles,notamment pour l’approvisionnementen eau, particulièrement difficile avecdes périodes de pénurie dans certainescommunes.
Les constats effectués par la cham-bre territoriale lors d’un récent contrôleétaient accompagnés de neuf recom-mandations portant sur la nécessitéd’achever au plus vite les transferts de
compétences, de clarifier le mode defonctionnement et de financement dusyndicat et de revoir le domaine d’actionde l’organisme.
Toutes ces recommandations ontété mises en œuvre par l’organisme, ousont en passe de l’être.
Cet exemple montre qu’un dialogueconstructif entre un exécutif local etson juge des comptes peut débouchersur des suites rapides propres à amélio-rer la gestion publique, notamment enNouvelle-Calédonie où la coopérationentre communes est encore balbutiante.
C’est également une nouvelle illus-tration de la volonté de la Cour et deschambres régionales et territoriales descomptes de contribuer à l’évolution del’intercommunalité en France, dans leprolongement des travaux sur l’inter-communalité, menés en 2005 et 2009.
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Le syndicat intercommunalà vocation multiple eau et déchets
Pour faciliter le développement dece mode de gestion publique modernequ’est l’intercommunalité, la Cour et lachambre territoriale des comptesrecommandent aux autorités calédo-niennes :
�d’envisager, avec l’Etat, unerefonte du code des communes de laNouvelle-Calédonie pour y introduireune possibilité de développer d’autresformes de coopération que le syndicat.
Recommandations
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31 Les dépenses fiscales :des réductions encoremodestes
Les dépenses fiscales, appelées aussi« niches fiscales », qui sont recenséesdans les rapports annexés aux projets deloi de finances (PLF) correspondent àdes pertes de recettes pour l’Etat esti-mées à 72,7 Md€ pour 2010, soit 29 %des recettes fiscales nettes, en hausse deplus de 60 % par rapport à 2004.
Dans son rapport public annuel de2011, la Cour a recommandé de clarifierla définition des dépenses fiscales etd’en revoir la liste, d’améliorer l’estima-tion et la prévision de leur coût, depoursuivre la réduction de ce coût,d’ajuster les règles qui encadrent leurévolution et de procéder à des évalua-tions systématiques.
L’examen des suites données à cesrecommandations montre que certainesd’entre elles ont été suivies d’effets, maisaussi que d’importants progrès restent àfaire.
Une meilleure définition
Les dépenses fiscales résultent demesures dérogatoires par rapport à desnormes fiscales de référence qui, jusqu’à2011 n’étaient pas définies. En consé-quence, la liste annexée aux PLF étaitinsatisfaisante et le coût total desdépenses fiscales incertain. L’enjeud’une bonne tenue de cet inventaire peut
être illustré par le coût, 62 Md€ en 2010,des mesures qui étaient considéréescomme des dépenses fiscales en 2005 etqui ne le sont plus aujourd’hui, alorsqu’elles existent toujours.
Les dépenses fiscales sont mieuxdéfinies dans le rapport annexé au PLFpour 2012, ce qui le met désormais auniveau des meilleures pratiques interna-tionales.
Cependant, les normes de référenceretenues sont discutables. Par exemple, iln’est pas cohérent d’y voir figurer le tauxréduit de TVA appliqué aux cantines, ouaux appareillages pour handicapés, etpas celui qui est appliqué aux œuvresd’art, objets de collection et antiquités.Certaines mesures fiscales présentéespar le Gouvernement comme s’inscri-vant dans une stratégie de réduction desniches ne sont pas dans l’inventaireannexé au PLF.
Les procédures suivies pour établircette liste devraient donc être amélioréespour que sa pertinence soit garantie.
Des estimations de coût àaméliorer
Les méthodes d’estimation du coûtdes dépenses fiscales sont chaque annéeaméliorées et ces efforts doivent être
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poursuivis. Les prévisions d’évolutionde leur coût restent cependant affectéespar un biais qui tend à le sous-estimer.En effet, si la prévision est trop difficile,l’administration reconduit le derniercoût constaté. De ce fait, le coût totaldes dépenses fiscales en 2011 a été sous-estimé de plus de 700 M€.
La Cour réitère sa recommandationde le faire croître comme le PIB oucomme le produit de l’impôt concerné,à défaut d’une méthode plus fiable.
Des efforts de réduction…
La situation préoccupante desfinances publiques et l’utilité limitée denombreuses dépenses fiscales ontconduit la Cour, dans son rapport publicannuel de 2011, à recommander unediminution de 10 Md€ du coût des dis-positifs inscrits sur la liste des dépensesfiscales, par rapport à son niveau de2010 et hors effet de la disparition duplan de relance.
A périmètre constant et hors plan derelance, les mesures nouvelles prisesdepuis 2008, notamment dans les lois definances pour 2011 et 2012, pourraientréduire ce coût d’environ 11 Md€ à l’ho-rizon de 2013, mais sa croissance spon-tanée serait de l’ordre de 6 Md€. Lerésultat net serait donc une diminutiond’environ 5 Md€ par rapport à 2010.
…qui devraient être ampli-fiés
La règle inscrite dans la loi de pro-grammation des finances publiquespour encadrer l’évolution des dépensesfiscales aura probablement été respectéeen 2011 et, plus sûrement encore, le seraen 2012. Elle est toutefois insuffisam-ment contrai-gnante, car elle imposeseulement une stabilisation en valeur deleur coût alors qu’il conviendrait de leréduire fortement.
Dans cette perspective, un nouveau« coup de rabot » pourrait être donnésur un ensemble de dispositifs plusétendu (le « rabot » actuel ne concerneque 22 crédits et réductions d’impôts sur48). Il serait toutefois préférable de s’ap-puyer sur des évaluations approfondiespour supprimer les niches inefficientes.
Le comité d’évaluation des dépensesfiscales formé au sein du ministère desfinances a rendu, au cours de l’été 2011,un rapport montrant que les dépensesfiscales peu ou pas efficientes ont uncoût de 40 Md€. Si ce chiffre doit êtrepris avec précaution, il met néanmoinsen évidence l’importance des marges deréduction des dépenses fiscales.
Dans son rapport sur la situation etles perspectives des finances publiquesde juin 2011, la Cour a mis en avant desdépenses fiscales dont le coût totalatteint 13 Md€ et dont une grande par-tie pourrait être diminuée ou supprimée.Dans le présent rapport public annuel
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2012, elle revient sur la réduction d’im-pôt pour investissement outre-merqu’elle propose d’abroger.
Il est donc possible de relever l’ob-jectif de réduction du coût des dépensesfiscales. La Cour recommande de le fixerau-dessus de 15 Md€. En effet, si les
efforts de réduction du déficit publicdoivent porter prioritairement sur lesdépenses publiques, de nouvelleshausses des prélèvements obligatoiressont inévitables et l’orientation priori-taire doit être d’en élargir l’assiette plu-tôt que d’en augmenter le taux.
La Cour réitère les recommanda-tions de son rapport annuel de 2011 etsouligne les points suivants :
�si les dépenses fiscales sontmieux définies, les procédures suiviespour établir la liste de ces dépensesdoivent être améliorées ;
�le coût des dépenses fiscalesdoit être actualisé au minimum enfonction de l’évolution du PIB ou duproduit de l’impôt concerné, faute deméthode plus fiable ;�l’objectif actuel de réduction du
coût des dépenses fiscales, peu ambi-tieux, devrait être fixé à 15 Md€.
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32 La réforme portuaire :une mise en oeuvremarquée par descompromis
La réforme portuaire de 1992 avaitconduit les ports à transférer les dockersaux entreprises de manutention, mais lesgrutiers et portiqueurs avaient continuéà appartenir à leur personnel.
La nouvelle réforme issue de la loidu 4 juillet 2008 a rénové la gouver-nance des sept grands ports maritimesde métropole(1) et décidé le transfert desoutillages - portiques et grues - et despersonnels les manœuvrant vers lesmanutentionnaires.
Dans son rapport public annuel2010, la Cour avait noté que la réformede 2008 prenait en compte beaucoup deses observations, tout en demeurantprudente quant à sa mise en œuvre. Lecontrôle effectué en 2011 a confirmécette analyse.
Dans une première phase, le coursde la réforme a semblé aisé : adoptiondès 2008 des textes d’application de laloi ; création des sept grands ports mari-times, achevée en novembre ; mise enplace des organes de la nouvelle gouver-nance au premier trimestre 2009 ; adop-tion par chaque port, dans un délai bref,de son projet stratégique, avec de fortes
ambitions pour le développement destrafics et des investissements.
Cependant, les difficultés se sontrapidement fait jour.
Les ambitions contrariéesdes projets stratégiques
L’application de la réforme a étémarquée par la crise économique, aggra-vée par la crise sociale, avec des grèves àrépétition. Le trafic dans les sept ports abaissé de 304 Mt à 274 Mt, soit de prèsde 10 %, entre 2007 et 2010. Parmi lestrois premiers, seul celui du Havre a suconserver son rang, le sixième parmi lesports européens ; celui de Marseille areculé de la quatrième à la cinquièmeplace, celui de Dunkerque de la dixièmeà la quatorzième.
Les objectifs ambitieux de traficsdoivent être révisés et les trajectoiresfinancières des projets stratégiques nesont plus d’actualité. Au Havre et àNantes, par exemple, le montant desvolumes d’investissement envisagés d’ici2013 se révèle à présent inférieur de44 % à la prévision.
____________
(1) Marseille, Le Havre, Dunkerque, Nantes-Saint-Nazaire, Rouen, Bordeaux, La Rochelle, dansl’ordre d’importance du trafic.
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Les conditions onéreusesdu transfert deséquipements
Le transfert des grues et des por-tiques a été négocié avec les manuten-tionnaires. Les préoccupations de cesderniers, accrues par la crise, ont large-ment été prises en compte, de sorte queles conditions de la cession se sont révé-lées onéreuses pour les ports.
La vente s’est faite à un prix très bas,souvent en deçà même de la valeurcomptable. De surcroît, les outillagesont le plus souvent été acquis par lesmanutentionnaires grâce à un créditvendeur consenti à un taux avantageuxpar les ports. Enfin, plusieurs de ces der-niers ont accepté de verser une compen-sation pour le déficit prévisionnel del’exploitation de certains terminaux.
Des explications existent à cesefforts des ports, comme le transfertd’un sureffectif d’outillages ou d’agents,ou encore les difficultés économiquesd’exploitation de certains terminaux. Unautre élément tient dans la pressionexercée sur eux pour faire aboutir letransfert dans un délai resserré, desconditions déséquilibrées de négocia-tion en ayant résulté.
Le fait que les discussions aient étémenées avec les manutentionnaires enplace présente, par ailleurs, un risque defermeture à de nouveaux arrivants.
Le transfert difficile etcoûteux des personnels
Le transfert des personnels, baptisé« détachement », n’a abouti qu’à la fin dupremier semestre 2011, de rudes conflitssociaux ayant accompagné la négocia-tion de la convention collective unifiée,applicable à la fois aux dockers et auxagents transférés.
En définitive, seuls 410 agents surenviron 890 transférés, soit 46 %, ontrejoint les dockers au sein des entre-prises privées de manutention, dans unschéma à peu près conforme aux objec-tifs de la réforme. Plus d’un sur deux aété « détaché » dans une filiale du port,une société avec une participation decelui-ci ou encore un groupement d’em-ployeurs, auxquels le port a parfoisadhéré.
Par ailleurs, les agents de mainte-nance, qui devaient être transférés, ontsouvent été affectés dans des structuresdépendant directement du port (i.e. enson sein ou dans une filiale) qui risquentfort d'être des sources de perte et de dif-ficultés.
A l’exception près d’un port, letransfert s’est accompagné, pour chaqueagent concerné, d’une prime de « déta-chement » allant, selon les cas, de7 000 € à 18 000 €.
Parmi les droits garantis aux agents,figure celui d’un « droit de retour » pen-dant les trois premières années du« détachement » et au-delà, dans le cadre« d’une garantie en cas de licenciement
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économique ». La loi avait fixé la limitede celle-ci à sept ans après le « détache-ment » ; l’accord cadre national l’a por-tée à 14 ans ; les accords locaux sontallés jusqu’à 25 ans.
En 2010, en étant fort loin d’êtreexhaustifs, les ports ont ainsi provi-sionné plus de 100 M€ au titre du coûtsocial de la réforme.
La nouvelle convention collective,signée en avril 2011, a institué, encontradiction avec la réforme d’ensem-ble des retraites, un régime de prére-traites pour les métiers jugés pénibles,qui ont été définis de manière extensive.
Les projections actuarielles au 1erjanvier 2011 estiment les droits totauxdes agents concernés à 137 M€. Ce coûtrisque de s’élever avec les déclinaisonslocales de la convention.
La compétitivité desports : un défi restant àrelever
Malgré ses difficultés et insuffi-sances, la réforme peut produire à termedes effets positifs, sous certaines condi-tions cependant.
Un gain de productivité a déjà étéacquis par la réalisation du même travailavec moins d’outillages et moinsd’agents. Toutefois, le véritable gainrésultera de la réorganisation du travaildes conducteurs d’engins au sein desstructures de manutention.
La fiabilité, essentielle pour un port,doit absolument être améliorée. Ellesuppose la diminution des mouvementssociaux.
Le dynamisme commercial, par uneattitude résolue de la direction généraledes ports et des opérateurs de termi-naux, doit être affirmé, notamment àtravers la politique tarifaire. Enfin,l’Etat, qui a accru son pouvoir dans lagouvernance, doit arrêter sa stratégieportuaire, celle-ci ne pouvant se résumerau plan de relance, qui au demeurant apris du retard.
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Concernant les grands ports
maritimes eux-mêmes :
� se dégager, le plus rapidementpossible, des sources de coûts supplé-mentaires pour eux : les aides, à cer-tains terminaux ; les engagements dansles filiales ou sociétés dans lesquellesils ont dû prendre une participationmajoritaire ou minoritaire ;�adapter leurs effectifs à leurs
besoins réels, ce qui suppose que lesdéparts anticipés ne soient pas systé-matiquement remplacés, et qu’une ges-tion prévisionnelle des effectifs soitmise en place ;� réviser les projets stratégiques,
élaborés dans une hâte excessive etassortis d’objectifs irréalistes et inco-hérents entre eux ;
Concernant les grands ports
maritimes et les places portuaires :
�suivre avec soin les mesuresprises pour une organisation du travailplus efficace sur les terminaux et pourune meilleure fiabilité d’ensemble ;
Concernant l’Etat :
�fixer par un contrat pluriannuelles engagements réciproques entre lui-même et les grands ports maritimes, enprécisant les objectifs assignés à ceux-ci, ainsi que son appui aux investisse-ments et sa politique de dividende ;�reconnaître, dans les textes, aux
directeurs généraux des grands portsmaritimes une mission « d’ensemblier »dans le domaine du développementéconomique et de la promotion com-merciale des ports, sans exonérer lesopérateurs de terminaux de leurs res-ponsabilités ;�élaborer de véritables orienta-
tions stratégiques pour les ports et s’ytenir ;�dans le domaine du développe-
ment durable, clarifier les choix, aprèsune réflexion avec les instances de lanouvelle gouvernance des ports.
Recommandations
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33 L’utilisation des créditsdu fonds social européen :des améliorations maistoujours une grande dis-persion des actions
Le Fonds social européen (FSE)constitue, avec le Fonds européen dedéveloppement régional (FEDER), l’undes principaux instruments financiers dela politique de cohésion de l’Unioneuropéenne. Les priorités, fixées dans lastratégie de Lisbonne et aujourd'huidans la stratégie Europe 2020, mettenten avant l'augmentation du taux d'em-ploi global, ainsi que celui des jeunes etdes seniors.
Les crédits du FSE destinés à laFrance représentaient 1 Md€ par anpour la programmation 2000-2006. Ilss’élèvent à près de 800 M€ annuels dansle cadre de l'actuelle programmation2007-2013.
Dans ses rapports publics annuels2003 et 2006, la Cour avait souligné lesdifficultés de notre pays à consommerles crédits et à bâtir un système de ges-tion et de contrôle conforme aux exi-gences européennes. Elle avait notam-ment mis en lumière :
- les risques persistants de perte decrédits européens (de « dégagementd'office ») en cas de consommationinsuffisante de crédits ;
- les difficultés de respect des règleseuropéennes de justification des crédits ;
- les faiblesses de la gestion de laprogrammation et l'insuffisante organi-sation de la délégation générale à l'em-ploi et à la formation professionnelle(DGEFP), chargée du pilotage de l’attri-bution de ces crédits pour la métropole ;
- les lacunes dans l'évaluation desactions financées, la mesure des coûts degestion et le suivi informatisé desactions.
La Cour dresse un bilan des suitesréservées à ses précédentes observa-tions.
Une gestion de la pro-grammation en progrès
Certains progrès ont été réalisés :- la DGEFP a réorganisé son ser-
vice, l'a transformé en sous direction, arenouvelé ses équipes et a organisé unpilotage actif qui a permis d'éviter lesannulations de crédits ;
- la simplification des procédures dejustification de crédits vient d'être enga-gée, alors que leur complexité était
jusqu'à présent un obstacle à l'utili-sation du FSE ;
- des mesures viennent égalementd'être prises pour réduire les délais depaiement des aides, qui restent beau-
L’utilisation des crédits du fondssocial européen
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coup trop élevés (200 jours en moyenneaprès la transmission du bilan de l'actionréalisée).
Il en est de même pour l'évaluationdont le dispositif et les procéduress’améliorent : des objectifs quantifiésont été fixés, un suivi des réalisations aété organisé, le devenir des bénéficiairesdes actions financées commence à êtreconnu.
En revanche, la mesure des coûts degestion n'a pas été effectuée et l'unifica-tion des outils informatiques n'est pascomplète.
Une stratégie trop large etune dispersion persistantedes actions
Le principal constat est la difficultépour notre pays de se donner de vérita-bles priorités dans l'utilisation du FSE :
La dispersion de la stratégie, de l'ar-chitecture de gestion et des projetsfinancés rend l'action du FSE peu lisibleet son pilotage difficile :
- la plupart des politiques actives dumarché du travail et d'insertion despublics éloignés de l'emploi sont éligi-bles au FSE, alors que les principeseuropéens plaident pour une concentra-tion sur quelques priorités ;
- plus de 300 organismes et collecti-vités ont été choisis comme échelonsintermédiaires de gestion;
- entre 9 000 et 10 000 organismessont bénéficiaires des crédits, souventpour des petites sommes.
En conséquence, la Cour formulecinq recommandations pour la futureprogrammation :
�le resserrement de la stratégieautour de quelques priorités ;�la réduction du nombre des
échelons intermédiaires de gestion ;�la poursuite des efforts engagés
en ce qui concerne la simplificationdes procédures et le raccourcissementdes délais de paiement ;
�la mesure des coûts de gestion,recommandation déjà formulée maisqui n'a pas été mise en application ;�l'unification des outils informa-
tiques, mesure déjà engagée mais pastotalement aboutie.
Recommandations
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34 La prise en charge despersonnes âgées dans lesystème de soins :des progrès trop lents
Le vieillissement de la populationfrançaise nécessite que le système desoins s’adapte pour accompagner cettepopulation fragile.
Dans son rapport de 2003 sur l’ap-plication des lois de financement de lasécurité sociale, la Cour avait formuléplusieurs recommandations en ce sens.Huit ans plus tard, elle a dressé le bilande leur mise en œuvre.
Un suivi épidémiologiqueencore limité
Les travaux existants, plus ou moinsspécifiques aux personnes âgées, ne per-mettent pas d’assurer un suivi à la foisglobal et suffisamment précis de leursituation de santé, apte à faciliter la réac-tion des autorités sanitaires au vu de ladégradation d’un indicateur.
L’Institut national de veille sanitaire(INVS) a cependant le projet d’établirun dispositif de surveillance globale despersonnes âgées qui tiendrait compte deleur santé physique et de leur dépen-dance par catégorie d’âge.
Une politique de santépublique aux résultatsincertains
Des objectifs concernant indirecte-ment les personnes âgées (la douleur, lehandicap, etc.) ou spécifiquement (labaisse du nombre de prescriptionsmédicamenteuses inadaptées, etc.) figu-rent dans la loi du 9 août 2004 de santépublique ainsi que dans différents plansnationaux ou régionaux.
L’absence de données récentes etd’indicateurs ne permet pas, toutefois,d’apprécier leur degré de réalisation. Cesplans ne sont, par ailleurs, pas suffisam-ment articulés entre eux.
L’assurance maladie ne fait pas despersonnes âgées une cible privilégiée deses actions de santé publique même sicertains des objectifs négociés dans lecadre de la politique conventionnelleavec les médecins concernent plus parti-culièrement cette classe d’âge.
La prise en charge des personnesâgées dans le système de soins
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Des soins encore insuffi-samment adaptés et coor-donnés
L’effort de formation des médecinsaux besoins des personnes âgées doitêtre intensifié. Les effectifs des ensei-gnants hospitalo-universitaires de géria-trie restent inférieurs aux objectifs fixéspour 2010 par le plan « solidarité grandâge ». En formation continue, les plusde 1600 médecins en activité ayantobtenu une capacité en gérontologie en2010 et 2011 sont à comparer aux53 700 généralistes en exercice.
En matière de médicament,l’Agence française de sécurité sanitairedes produits de santé et la Haute auto-rité de santé ont pris plusieurs initiativesà l’intention du public et des profession-nels de santé en vue de la surveillancedes accidents iatrogènes médicamenteuxet de l’amélioration du bon usage desmédicaments chez les personnes âgées.
Les efforts de réévaluation des spé-cialités pharmaceutiques déjà autoriséeset faisant l’objet d’une prescriptionsignificative chez les sujets âgés doiventêtre amplifiés en tenant compte desrisques identifiés par le dispositif depharmacovigilance.
S’agissant des filières de soins, la fra-gilité des personnes âgées suppose uneétroite coordination des acteurs pourprévenir la détérioration, parfois brutale,de leur état de santé et éviter leur hospi-talisation en urgence alors que 40 % des
personnes de plus de 80 ans y ontrecours annuellement.
A l’hôpital, le plan « solidarité grandâge » avait prévu la création de lits demédecine gériatrique et d’équipesmobiles pour améliorer la prise encharge, plus particulièrement dans lesservices d’urgence. Le nombre de ceslits dédiés pour 1000 habitants de plusde 75 ans est supérieur à la cible fixéePour autant, seuls 13 % des 645 servicesd’urgence déclarent disposer d’unefilière spécifique complète d’accueil etde soins en gériatrie.
La mise en œuvre de parcours desoins intégrant l’ensemble des profes-sionnels doit donc être poursuivie.
La coordination des prises en chargemédicales et sociales constitue un enjeucentral. Malgré la réorganisation descentres locaux d’information et de coor-dination et les recommandations del’Etat appelant à leur articulation avecles réseaux de santé, des difficultés per-sistent. La mise en place des agencesrégionales de santé et leur coopérationavec les instances médico-socialesdevraient cependant permettre d’amé-liorer la coopération entre le sanitaire etle médico-social.
La prise en charge des personnesâgées dans le système de soins
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�renforcer les connaissances épi-démiologiques sur la population âgéeselon les axes prévus par l’INVS ;�mieux articuler les plans de
santé publique établis au niveau natio-nal qui concernent directement lespersonnes âgées et leur donner desindicateurs communs sur cette cibleparticulière ;� redéployer plus activement les
lits de spécialités médicales vers les litsde médecine gériatrique et vers les ser-vices de soins de suite et de réadapta-tion à orientation gérontologique ;
�évaluer les effets des initiativesprises par l’AFSSAPS et la HAS pouraméliorer la prescription médicamen-teuse ;�veiller à l’effectivité de la coor-
dination exercée par les ARS avec lesconseils généraux pour apporter uneréponse globale et adaptée aux besoinsde soins du grand âge.
Recommandations
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35 Les industries d’arme-ment de l’Etat :un point de vigilance
Les principales industries d’arme-ment contrôlées majoritairement parl’État sont au nombre de quatre :
- SNPE est une entreprise spéciali-sée dans les « matériaux énergétiques » :poudres, explosifs et matériaux destinésaux blocs propulseurs des lanceurs civilset des missiles balistiques de la force defrappe nucléaire ;
- GIAT Industries est une entreprisepublique spécialisée dans la construc-tion et l’entretien des matériels terres-tres ;
- DCNS est spécialisée dans laconstruction et l’entretien des navires decombat ;
- le service industriel de l’aéronau-tique (SIAé) est géré en régie directe parles armées.
Pour ces quatre industries, la Couravait, dans son rapport public annuel2009, formulé des recommandationsvisant à restructurer les activités concer-nées et à optimiser les activités d’entre-tien des matériels d’armement.
Les restructurations indus-trielles
Depuis deux ans, une seule restruc-turation majeure est intervenue dans lepérimètre considéré : en avril 2011,Safran a acquis la filiale du groupe
SNPE spécialisée dans la propulsion desmissiles.
En décembre 2011, de nouvellesperspectives de restructurations indus-trielles sont envisagées, entre GIAT-Industries et le groupe Thales, dans ledomaine des munitions.
La protection des actifs
La recommandation – essentielle -de la Cour concernant la protection ducapital dans les activités d’armementissues d’entreprises publiques n’est pasobservée dans tous les cas.
Alors que la Cour préconise le main-tien d’un bloc de contrôle public, per-mettant à l’État de rester un actionnairede référence dans les activités straté-giques de défense concernées, l’activitéde propulsion est passée intégralement-sous le contrôle du groupe privé Safran.
Avec seulement 30,2 % du capital deSafran, l’Etat n’est pas parvenu, commeil l’escomptait, à s’assurer la minorité deblocage par l’exercice de droits de votedouble. Une évolution positive est néan-moins intervenue, en avril 2011, avecl’adoption par l’assemblée générale deSafran, d’une disposition statutaire per-mettant, en principe, à l’Etat de conser-ver sa position de premier actionnairedu groupe.
En ce qui concerne le rapproche-ment entre DCNS et Thales, dont la
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Les industries d’armement de l’Etat
Cour considère qu’il doit être mené àson terme, la décision de monter à 35 %du capital de DCNS prise par le conseild’administration de Thales le 15 décem-bre 2011 est venue utilement renforcerl’adossement d’une société de taillemoyenne à un groupe industriel d’arme-ment de taille mondiale.
L’entretien des matérielsd’armement
L’État a rationalisé les procédures,en organisant l’entretien en deuxniveaux : un niveau opérationnel, exercéau sein des armées et un niveau indus-triel.
Dans le droit fil de cette rationalisa-tion, s’agissant des matériels terrestres,une duplication des moyens d’entretiena été évitée entre l’industrie et l’armée deterre, en confiant l’intégralité de l’entre-tien industriel des matériels terrestres àGIAT-Industries.
Pour la maintenance des matérielsaéronautiques, le service industriel aéro-nautique sera chargé de tous les maté-riels volants non seulement de l’arméede l’air et de la marine, mais égalementde l’armée de terre (réforme en cours).
Les achats
Le ministère de la défense, estimantne plus disposer de moyens budgétairessuffisants pour assurer un flux de com-mandes continu auprès des industriels, arecours, lorsque c’est possible, à deuxprocédures ;
- pour assurer le maintien des com-pétences des bureaux d’études les plussensibles, des contrats portant sur desdémonstrateurs (prototypes) sont pas-sés ;
- pour maintenir les capacités indus-trielles les plus stratégiques, des contratspluriannuels qui donnent une meilleurevisibilité aux entreprises que descontrats annuels sont mis en œuvre.
Face à ces évolutions, la Cour émetdeux recommandations :
�poursuivre les restructurationsindustrielles, tant à l’échelle nationalequ’internationale, afin d’assurer unetaille critique face à la concurrence ;
�dans ce cadre, assurer de façonplus systématique le maintien d’uneprésence publique au capital de cesnouvelles structures, à un niveau suffi-sant pour se prémunir de toute prisede participation non souhaitée.
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esCour des comptes
36 Les grands chantiersculturels :l’hypothèque budgétaire
En 2007, la Cour dressait un constatsévère des conditions de réalisation desgrandes opérations d’investissement duministère de la culture : estimationsfinancières souvent sommaires, pro-grammation des travaux insuffisante,réorientations coûteuses et dépasse-ments importants de délais.
Elle appelait à une amélioration desperformances de la maîtrise d’ouvrage etsuggérait de faire évoluer le pilotage deschantiers.
En 2011, la Cour a examiné lestrente-cinq plus importantes opérations,achevées ou en cours entre 2007 et2011, soit un montant total de l’ordre de1,9 Md€.
Des changementsnotables dans la directiondes travaux
Le ministère de la culture et de lacommunication a tenu compte desrecommandations de la Cour concer-nant le suivi administratif et les modali-tés d’exercice de la maîtrise d’ouvrage etde la maîtrise d’œuvre de ses projetsimmobiliers.
En atteste notamment la création del’Opérateur du patrimoine et des projetsimmobiliers de la culture (OPPIC), qui
se substitue au Service national des tra-vaux (SNT) et à l’Etablissement de maî-trise d’ouvrage des travaux culturels(l’EMOC).
La réforme du Centre des monu-ments nationaux (CMN) et celle du sta-tut des architectes en chef des monu-ments historiques en offrent un autretémoignage.
Un pilotage toujoursmédiocre
La conduite opérationnelle desgrands travaux reste toujours soumise àde trop nombreux aléas.
Les performances demeurent insuf-fisantes quant à la tenue des devis et desdélais des chantiers, avec notamment undépassement moyen des coûts d’objectifde l’ordre de 25 % et des retards supé-rieurs à 30 mois en moyenne.
Au vu du montant de leur encours,des risques de dérapage de leur coût etdes prévisions relatives à leurs chargesde fonctionnement, la Cour attire l’at-tention sur les risques de dépassementbudgétaire des grandes opérations d’in-vestissement culturel.
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Les grands chantiers culturels
� améliorer la comptabilité analy-tique et établir rapidement le contrat deperformance de l’opérateur du patri-moine et des projets immobiliers de laculture ;�achever la mise en œuvre des
schémas pluriannuels de stratégieimmobilière (SPSI) des 80 opérateursdu ministère ;�développer les schémas direc-
teurs des sites et/ou établissements sui-vants : Parc de la Villette, Palais deChaillot, Grand Palais, Palais Royal,Manufacture de Sèvres, Manufacturedes Gobelins et Mobilier National,Ecole nationale supérieure des Beaux-Arts et Ecole nationale supérieure d’ar-chitecture - site de Paris Malaquais,Musée de Cluny, Palais de Compiègne,Châteaux de Fontainebleau etd’Ecouen ;
�évaluer la réforme de la profes-sion des architectes en chef des monu-ments historiques (ACMH) ;�abaisser le seuil de saisine de la
commission ministérielle des projetsimmobiliers (CMPI) à 10 M€ ;�finaliser les budgets de fonction-
nement et les statuts du musée des civi-lisations de l’Europe et de la méditerra-née et de la Philharmonie de Paris ;�définir sans tarder les conditions
d’exploitation de la salle Pleyel après2015.
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esCour des comptes
37 France Télévisions :au milieu du gué
En octobre 2009, un rapport publicthématique de la Cour mettait enlumière la fragilité du groupe FranceTélévisions dans le contexte de laréforme décidée par la loi du 5 mars2009 relative à la communication audio-visuelle et au nouveau service public dela télévision globale.
La constitution d’une « entreprisecommune », née de la fusion-absorptiondes anciennes chaînes (France 2, France3, France 4, France 5 et RFO), a étéengagée dans un contexte difficile, mar-qué notamment par une audience enrepli et une situation financière préoccu-pante au sortir de l’année 2008.
Un redressement financierà consolider
Ayant bénéficié en 2009, 2010 et2011, de ressources de publicité supé-rieures aux prévisions, FranceTélévisions a pu financer sa stratégie deprogrammes et assumer les charges liéesà l’augmentation de son chiffre d’af-faires en retrouvant un résultat positif.
Toutefois, dans un contexte écono-mique particulièrement difficile, ceredressement reste à consolider. FranceTélévisions doit être particulièrementattentive à la préservation de son équili-bre financier et doit accélérer sesrecherches d’économies et de synergies.
Cette question est cruciale au regardde la décision de supprimer la publicitésur les chaînes publiques à l’horizon2016.
En tout état de cause, le contexteactuel des finances publiques exclut unengagement budgétaire supplémentairede l’Etat pour compenser les pertes derecettes de l’entreprise.
Une mise en œuvre labo-rieuse de l’entreprisecommune
D’importants efforts restent àconsentir pour mutualiser les moyens,unifier la gestion des ressourceshumaines et développer les ressourcesde diversification associées à la mise enplace du « média global ».
France Télévisions devra égalementtenir compte des évolutions rapides deson environnement, liées notamment àl’accroissement du nombre de chaînes àaccès gratuit dont l’impact en termesd’audience ne saurait être sous-estimé.
Le secteur de l’informationencore à l’écart desréformes
Considéré par France Télévisionscomme l’un de ses métiers embléma-tiques, le secteur de l’information ne faitpas encore l’objet de réformes suffi-
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santes pour en réduire les coûts. La for-mulation d’objectifs quantitatifs, l’adop-tion de normes qualitatives et l’affichagede gains escomptés de productivitédemeurent insuffisamment précis.
Des efforts importants restent doncà accomplir afin d’étendre la mutualisa-tion des moyens de l’information au-delà des moyens techniques, de veiller àl’interopérabilité des différents portailset sites internet de l’information et d’as-surer un meilleur pilotage des ressourceshumaines et financières qui y sontconsacrées.
Des relations déséquili-brées entre FranceTélévisions et les sociétésde production indépen-dantes
Au-delà des obligations législativeset réglementaires auxquelles les relationsde France Télévisions avec les produc-teurs sont soumises, des exigencesaccrues en termes de présentation desdevis, de reddition des comptes et decontrôle de gestion sur les coûts des dif-férents programmes constituent desoutils qui devront être renforcés.
France Télévisions
L’efficacité des avancées annoncéesou amorcées devra être attestée par lesrésultats obtenus par FranceTélévisions, notamment dans le cadrede l’application du prochain contratd’objectifs et de moyens qui a été signépour la période 2011-2015.
Dans un contexte incertain, celui-cidoit constituer la « feuille de route »pour les années à venir.
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esCour des comptes
38 Le passage aux respon-sabilités et compétencesélargies de sept universi-tés parisiennes :une mise en oeuvredifficile
Le passage aux responsabilités etcompétences élargies prévu par la loi du10 août 2007 relative aux libertés et res-ponsabilités des universités (loi LRU)permet aux universités de rémunérerl’ensemble de leurs personnels et debénéficier, si elles le souhaitent, de ladévolution de leur patrimoine immobi-lier.
Pour accéder aux responsabilités etcompétences élargies, les universitésdoivent être en mesure de produire descomptes fiables.
En 2009 et 2010, la Cour a contrôlésept grandes universités parisiennesayant, pour six d’entre elles, bénéficié dupassage aux responsabilités et compé-tences élargies.
Des faiblesses comptablespersistantes
Dans le référé qu’elle a adressé auministre de l’enseignement supérieur etde la recherche et au ministre du budgetle 21 avril 2011, la Cour a relevé deslacunes inquiétantes dans les procédures
comptables des établissements exami-nés.
Ces faiblesses affectaient la gestiondes immobilisations, la fiabilité du calculdes amortissements, le principe de sépa-ration des exercices comptables ainsique le recensement des risques et desengagements pesant sur les comptes desuniversités.
Deux zones de risques principales,l’immobilier et le personnel, appelaientune vigilance accrue.
La Cour a invité les ministres à por-ter une attention particulière à la refontede l’instruction comptable applicableaux universités, à les sensibiliser auxenjeux de la qualité comptable et de lamaîtrise des risques et à veiller à la for-mation des personnels affectés à lachaîne comptable et financière.
Des actions ministériellestangibles
Dans leur réponse au référé de laCour, les deux ministres se sont engagésà ce que les actions qu’ils ont déjà entre-prises pour diminuer les risques compta-
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Le passage aux responsabilitéset compétences élargies de sept
universités parisiennes
bles se poursuivent dans le sens des pré-conisations de la Cour.
En particulier, le cadre comptabledes universités est en voie d’améliora-tion, avec la refonte de l’instructionM 9-3. Les ministères ont lancé des tra-vaux pour accompagner les établisse-ments dans deux chantiers comptablescomplexes, leurs contrats de rechercheet leur patrimoine immobilier.
Les universités, également appeléesà renforcer leur contrôle interne comp-table et financier, doivent présenter auconseil d’administration une cartogra-phie des risques et un plan d’action plu-riannuel de maîtrise des risques.
De même, les expérimentations etautres travaux préalables au transfert deleur patrimoine immobilier aux universi-tés progressent.
Enfin, le ministère soutient la miseau point d’outils de gestion destinés àfaciliter la prise en charge par les univer-sités des dépenses de personnel, dont lepremier bilan effectué par les rectoratssur les dépenses 2010 a montré qu’elles’était effectuée sans dérapage.
Pour mettre en place un systèmefiable d’analyse des coûts, la Courrecommande à nouveau de renforcer lamaîtrise des risques pour la gestion
immobilière et salariale et, prioritaire-ment, les systèmes d’information et degestion.
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39 Les contrats deprofessionnalisation :un impact à conforterface à la crise
Dans son rapport public annuel de2010, la Cour a examiné un volet de laformation professionnelle en alternancefinancée par les entreprises : les contratsde professionnalisation, ouverts princi-palement aux jeunes à la recherche d’unemploi. Ils concernent chaque annéeenviron 150 000 personnes, et étaientfinancés, à hauteur de 816 millions d’eu-ros en 2010, par une contribution spéci-fique correspondant à 6,3 % de l’efforttotal des entreprises en faveur de la for-mation.
La Cour avait alors montré que cescontrats, destinés à l’insertion durabledans l’emploi, n’ont jamais égalé lesvolumes atteints par leurs prédécesseurs(contrats d’orientation, d’adaptation etde qualification), du fait à la fois de lafaiblesse des incitations financières et dela carence du pilotage du dispositif, tantde la part de l’Etat que des partenairessociaux.
Deux ans après cette première com-munication, la Cour constate que lesmesures de soutien prises en 2009 n’onteu qu’un impact récent et que les fai-blesses structurelles du contrat de pro-fessionnalisation subsistent.
Un pilotage à renforcer
L’État s’est efforcé de renforcer sonaction en mobilisant mieux les acteursde la formation professionnelle (parte-naires sociaux, Pôle emploi, services del’Etat en région). A partir de 2012, lesconventions d’objectifs et de moyensprévues par la loi du 24 novembre 2009vont mettre l’Etat en situation de béné-ficier d’un instrument pérenne d’orien-tation de l’action des organismes res-ponsables de la collecte des fonds de laprofessionnalisation (OPCA).
L’allégement du coût descontrats pour lesemployeurs a permis unestabilisation puis unredressement en 2011
Plusieurs mesures successives ontété prises. Une aide forfaitaire à l’em-bauche des jeunes de moins de 26 ans –1000 à 2000 euros par embauche selonle niveau de qualification du salarié - ad’abord été créée en 2009. Cette aide aété remplacée à partir d’avril 2011 par denouvelles incitations visant à alléger lecoût à l’embauche en contrat de profes-sionnalisation : exonération des cotisa-tions patronales pour des contratsjeunes supplémentaires dans les PME,
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Les contrats de professionnalisation
mise en place d’une aide forfaitaire àl’employeur (AFE) pour les demandeursd’emploi de plus de 26 ans, prime forfai-taire de 2 000 euros pour les salariés deplus de 45 ans.
La prime à l’embauche de 118 000jeunes qui à mobilisé 140 millions d’eu-ros en 2009 et 2010 n’a eu qu’un impactlimité en permettant le maintien desembauches en contrats de professionna-lisation durant la crise ; en 2011, et sousl’effet des nouvelles mesures décidées,les contrats de professionnalisation pro-gressent de 17 %.
Les faiblesses structurellesdu dispositif subsistent
Alors que l’accord national interpro-fessionnel du 5 décembre 2003 men-tionnait « les jeunes sans qualificationprofessionnelle » au premier rang desbénéficiaires potentiels du contrat deprofessionnalisation, on note de moins
en moins de personnes sans qualifica-tion parmi les bénéficiaires : même si lesbénéficiaires de niveaux baccalauréat etmoins restent très largement majori-taires, 66,5 % en 2010, leur part a dimi-nué puisqu’ils représentaient 71,7 % en2008, et une baisse significative estconstatée pour les personnes ayant undiplôme équivalent au diplôme nationaldu brevet ou sans diplômes qui sontpassées de 9,1 % du total en 2008 à7,7 % en 2010.
Les contrats de professionnalisationont donc été mobilisés à des fins essen-tiellement contra-cycliques de 2009 à2011, au détriment de leur vocation ini-tiale d’insertion durable dans l’emploi.Ce choix s’est accompagné tardivementde la mise en œuvre de nouveauxmoyens sans que les outils de pilotagesoient suffisamment renforcés ; aussi lesfaiblesses structurelles du contrat deprofessionnalisation, déjà soulignées parla Cour en 2010, subsistent.
En conséquence, la Cour formuleles recommandations suivantes :
�préserver la finalité des contratsde professionnalisation : permettre àune population n’ayant pu trouverdirectement un emploi, du fait le plussouvent d’une formation initiale insuf-fisante, de bénéficier, au sein de l’entre-prise, d’un complément de formationadapté ;�utiliser les nouveaux outils dis-
ponibles (les conventions avec les
OPCA ainsi que les mécanismes finan-ciers destinés à favoriser l’augmenta-tion du pourcentage d’alternants dansles entreprises), pour que les contratsde professionnalisation trouvent leurplein développement ;�veiller à ce que les conventions
d’objectifs et de moyens renforcent,pour le recours aux contrats de profes-sionnalisation, la cohérence de l’offrede services au regard des besoins desadhérents tant au plan quantitatif quequalitatif.
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40 Le redressement de lacommune de Pont-Saint-Esprit (Gard) :le suivi encore partieldes avis de la chambrerégionale
Dans son rapport public 2009, laCour avait évoqué les multiples procé-dures de contrôle budgétaire mises enœuvre par la chambre régionale descomptes de Languedoc-Roussillon pourla commune de Pont-Saint-Esprit(Gard) dont la situation financière étaittrès dégradée.
Un redressement qui restefragile
Le déficit budgétaire de cette com-mune de 10 000 habitants a atteint plusde 13 M€ en 2008.
Aujourd’hui, le redressement budgé-taire est en bonne voie mais reste fragile.La commune a de nombreux arriérés àsupporter et elle ne dispose d’aucunemarge de manœuvre, la fiscalité étanttrès élevée.
En 2011, la nouvelle municipalité,élue en février, a enfin voté un budgetprimitif présenté en équilibre, tout enbaissant les taux de la fiscalité.
Toutefois, la découverte de nou-veaux arriérés ne permettra pas à cebudget d’être exécuté en équilibre et le
redressement devra se poursuivre surplusieurs années.
Une efficacité limitée desprocédures préventives derétablissement de l’équili-bre budgétaire
La mise en œuvre des procédures decontrôle budgétaire s’est heurtée à denombreux obstacles : la municipalité apresque systématiquement remis encause les arrêtés préfectoraux pris aprèsavis de la chambre régionale descomptes, tout en persistant à pratiquerune gestion dispendieuse.
En votant des budgets insincères etnon conformes aux avis de la chambrerégionale des comptes, tout en conti-nuant d’engager, sans crédits suffisants,des dépenses sans rapport avec sesbesoins prioritaires, la commune aretardé le redressement budgétaire etaccumulé les arriérés.
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Le redressement de la communede Pont-Saint-Esprit
Les préconisations formulées en2009 par la Cour sur les améliorationspossibles de la procédure de contrôlebudgétaire en cas de manquementsdans l’exécution d'une procédure deredressement gardent toute leur actua-lité.
La Cour demande que :
�le code général des collectivitésterritoriales soit modifié pour imposerà l’organe délibérant – le conseil muni-
cipal pour une commune - amené à seprononcer à nouveau en matière bud-gétaire après que le budget a été réglé etrendu exécutoire par décision du pré-fet, qu’il cantonne strictement ses déci-sions budgétaires dans les limites deséquilibres arrêtés par le représentant del’Etat, section par section, pour l’en-semble du budget.
Recommandations
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esCour des comptes
41 Le régime des intermit-tents du spectacle :la persistance d’unedérive massive
Le régime d’indemnisation des inter-mittents du spectacle au titre du chô-mage s’entend de deux dispositifs dis-tincts :
- le premier est financé par l’assu-rance chômage et géré par Pôle emploi.Il fait l’objet de deux annexes à laconvention générale d’assurance chô-mage, l’annexe 8 relative aux technicienset l’annexe 10 relative aux artistes duspectacle vivant ;
- le second a été créé par l’Etat en2004 pour les intermittents ne satisfai-sant plus aux conditions d’accès auxannexes 8 et 10.
Au cours des dix dernières années, laCour a examiné à plusieurs reprises lerégime d’indemnisation des intermit-tents du spectacle, mettant notammenten lumière le déséquilibre financierrécurrent de ce dispositif ainsi que sagrande fragilité face aux comportementsde fraude. La Cour avait égalementappelé une disparition du régime provi-soire financé par l’Etat. Le contrôle desuivi récemment effectué montre queces dérives se sont poursuivies.
Un déficit chronique d’unmilliard d’euros pour envi-ron 100 000 bénéficiaires
Les dépenses au titre des annexes 8et 10 représentent 1,2 milliard d’€ pourenviron 250 millions d’€ de recettes seu-lement. En 2010, le déficit d’un milliardd’euros représentait un tiers du déficittotal de l’assurance chômage alors queles intermittents du spectacle ne consti-tuaient que 3 % des demandeurs d’em-ploi.
Le maintien de règlesd’indemnisation particuliè-rement favorables
Au motif de la nature discontinuede leur activité, les artistes et techniciensdu spectacle bénéficient de règles d’in-demnisation très favorables au regard dudroit commun de l’assurance chômage.Ces règles sont également plus favora-bles que celles applicables aux travail-leurs intérimaires alors même que cer-tains intermittents (notamment techni-ciens) connaissent des conditions d’em-ploi proches de ces derniers. En outre,alors que la convention générale d’assu-rance chômage a été adaptée à la situa-tion résultant de la crise, les règles appli-
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Le régime des intermittentsdu spectacle
cables aux intermittents n’ont pratique-ment pas évolué depuis 2006. De ce fait,les indemnités versées aux intermittentssont élevées : elles s’établissaient enmoyenne à 11 844 € par an en 2010. Cemontant est toutefois très variable : ilatteint 39 867 € pour les 10 % d’inter-mittents dont les indemnités sont lesplus élevées contre 4 812 € pour les10 % dont les indemnités sont les plusfaibles.
Une progression régulièredu nombre de bénéfi-ciaires
Le nombre des intermittents indem-nisés au moins une fois dans l’annéecontinue de croître au rythme annuel de1 % environ. A la fin de 2010, le nombred’allocataires intermittents s’élevait à106 619 contre 102 223 en 2007. Cetteévolution s’accompagne d’un recul dunombre total d’heures travaillées, passéde 65,9 millions en 2007 à 59,5 millionsen 2009.
Une inertie face aux abuset aux fraudes
La pratique de la « permittence »(qui désigne la situation dans laquelledes intermittents sont employés demanière permanente ou quasi perma-nente par un même employeur) resterépandue. Elle concerne environ 15 %des bénéficiaires des annexes 8 et 10, etest favorisée par un cadre juridique peucontraignant (le contrat à durée déter-
minée dit « CDD d’usage ») et par l’inté-rêt convergent des salariés et desemployeurs à utiliser un emploi de « per-mittent » de préférence à un contrat àdurée indéterminée. En effet, le recoursà ce type d’emploi permet de majorer lesrevenus des salariés grâce à des alloca-tions nettement plus favorables quecelles résultant du droit commun, touten minorant les coûts salariaux directsdes employeurs. Dans ce contexte, l’as-surance chômage est quasiment dépour-vue de moyens de lutte contre les abuset les fraudes : si un service de « préven-tion et lutte contre la fraude » a bien étécréé au sein de Pôle emploi en 2009, sesrésultats restent modestes(800 000 euros de fraudes évitées).
La consolidation durégime d’indemnisationfinancé par l’Etat
L’intervention financière de l’Etatdans l’indemnisation du chômage desintermittents a fait suite aux troubles quiont accompagné en 2003 la réforme deleur régime d’assurance chômage. Lesconditions d’accès au régime desannexes 8 et 10 ayant alors été renduesplus restrictives, un régime financé parl’Etat a été créé pour amortir l’impact dela réforme sur les intermittents excluspar les nouvelles règles de l’assurancechômage. Un « fonds spécifique provi-soire » est ainsi entré en vigueur en2004. Alors que son fonctionnementdevait être limité à six mois, ce fonds aété reconduit par l’Etat, d’abord sous le
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nom de « fonds transitoire » puis, àcompter du 1er avril 2007, sous l’appel-lation de « fonds de solidarité et de pro-fessionnalisation ». En dépit des recom-mandations de la Cour demandant qu’ilsoit mis fin à un dispositif initialementprésenté comme temporaire, le choix aété fait de le pérenniser.
Le fonds de solidarité et de profes-sionnalisation a cependant vu sesdépenses maîtrisées, celles-ci n’ayantconcerné que 968 personnes de 2007 à2010, pour un résultat qui n’a pas pufaire l’objet d’une appréciation, fauted’un suivi adéquat.
La Cour formule trois recomman-dations :
�augmenter les cotisations desemployeurs et les rendre variables enfonction du recours de chacun d’entreeux au travail intermittent ;�poursuivre la démarche initiée
en 2003 de différenciation du traite-ment des techniciens et des artistes ; eneffet les conditions d’activité et derémunération des artistes apparaissentsignificativement moins favorables que
celles des techniciens dont la situationjustifie difficilement le maintien derègles aussi éloignées de celles applica-bles, par exemple, aux travailleurs inté-rimaires.� en ce qui concerne le « fonds de
solidarité et de professionnalisation »géré par l’Etat, cibler les actions de for-mation et de reconversion sur les allo-cataires dont les perspectives d’emploidans le secteur du spectacle vivantapparaissent faibles et mesurer lesrésultats obtenus.
Recommandations
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42 La politiquede périnatalité :l’urgence d’uneremobilisation
Les événements survenant pendantla grossesse, l’accouchement et les pre-miers jours des nouveau-nés influencentdurablement leur état de santé. La péri-natalité constitue donc un enjeu majeurde santé publique.
En 2006, la Cour avait dressé unbilan en demi-teinte des efforts entre-pris. Ils n’avaient pas suffi à amenernotre pays au niveau de ceux qui lui sontcomparables. Cinq ans plus tard, loindes améliorations espérées, la situation aplutôt eu tendance à se détériorer.
Un constat sanitaire pluspréoccupant qu’en 2006
Avec un taux global d’environ 3,8décès avant un an pour 1 000 naissancesvivantes, la mortalité infantile reste sta-ble en France alors qu’elle recule dansd’autres pays européens. Notre pays estainsi passé du septième rang européenen 1999 au vingtième (sur 30 pays) en2009 au classement des plus faibles tauxde mortalité infantile. La mortalité aucours de la première semaine de vie amême légèrement augmenté. En France,la mortalité au cours des 28 premiersjours de vie rapportée à 1000 naissancesest équivalente à la mortalité sur l’en-semble de la première année en Suède.
De plus, les disparités régionalessont importantes. En 2009 en Francemétropolitaine, les taux de mortalitéinfantile étaient compris entre 2,7 décès(Corse) et 5,0 décès (Alsace).
Dans les départements d’outre-mer(DOM), la mortalité infantile, déjà deuxà trois fois supérieure au taux métropo-litain - 8,8 contre 3,6 - a tendance à aug-menter.
Enfin, la moitié des décès maternelsintervenus au cours de la période 2000-2006, la dernière analysée, a été considé-rée comme étant des décès « évitables ».
Les causes habituellement invoquéespour expliquer les médiocres résultatsen termes de mortalité infantile (l’aug-mentation de l’âge des mères, la crois-sance de la proportion de grossessesmultiples, le nombre d’enfants nés defemmes de nationalité étrangère ou defemmes en situation de précarité) nesuffisent à en rendre complètementcompte et les déterminants de cettesituation préoccupante demeurentincomplètement cernés.
Au demeurant, les systèmes d’infor-mation disponibles ne permettent pasde renseigner l’ensemble des indicateursjugés essentiels au niveau européen, telque le taux d’enfants nés sans vie. Cettedernière lacune est d’autant plus préoc-
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cupante que la France avait en 2004 letaux de mortinatalité le plus élevéd’Europe (9,1 pour 1000).
Par ailleurs, la France est le seul paysd’Europe qui ne dispose de donnéessystématiques ni sur l’âge gestationneldes nouveau-nés ni sur leur poids.
Une action publique insuf-fisante
Même si elle a permis quelquesavancées, la mise en œuvre du plan péri-natalité 2005-2007 a été partielle : selonle rapport d’évaluation du plan, sur lesquelque 90 mesures prévues, seules45 % ont été réalisées et au moins 15 %ne l’ont pas été du tout.
La Cour indiquait en 2006 : « l’essen-tiel des marges d’amélioration de nos perfor-
mances est à attendre de la mise en œuvre de
politiques ciblées sur les départements d’outre-
mer et sur les femmes en situation d’exclusion ».Pourtant, les services dépar-temen-
taux de PMI sont inégalement impli-qués. De nombreux départements ne
respectent pas certaines des normesminimales d’activité et de moyens, tan-dis que d’autres les dépassent largement.Les disparités sont donc considérables,ce qui peut compliquer la bonne prise encharge des femmes en situation de vul-nérabilité.
De même, sur les dix mesures pré-vues par le plan périnatalité 2005-2007 àl’attention des populations défavorisées,seule une a abouti.
Enfin, la situation dans les DOM aété insuffisamment prise en compte.
Une remobilisationurgente
Devant de tels constats, la remobili-sation de l’ensemble des acteurs natio-naux et locaux est indispensable, tantpour mieux analyser les causes de lasituation actuelle que pour y remédierplus efficacement par une coordinationplus efficace.
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�analyser les causes de la stagna-tion de la mortalité infantile en métro-pole et de son augmentation dans lesdépartements d’outre-mer en mobili-sant notamment la recherche ;�mettre en place un indicateur
fiable de mortinatalité dès 2012 ;�faire respecter par les départe-
ments l’obligation de transmission dedonnées provenant des premiers certi-ficats de santé ;�repenser le système d’informa-
tion périnatal pour remédier auxlacunes actuelles (recommandation réi-térée) ;�mener une campagne forte de
prévention s’inspirant des expériencesétrangères pour faire diminuer le nom-bre de décès maternels évitables ;
�mettre en place systématique-ment des revues mortalité morbiditédans le domaine périnatal au sein desréseaux de santé en périnatalité ;�renforcer la prévention en direc-
tion des femmes en situation défavori-sée notamment par une prise en chargepsycho-sociale plus efficace et parl’amélioration de la coordination entreles acteurs (recommandation réitérée) ;�mobiliser l’action des services
départementaux de PMI autour d’ob-jectifs précis fixés par l’Etat tenantcompte des caractéristiques de chaqueterritoire (recommandation réitérée).
Recommandations
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esCour des comptes
43 La prime à l’aménage-ment du territoire : uneaide devenue marginale,peu efficace et mal gérée
Un rapport de 2007 estimait le mon-tant total des aides publiques aux entre-prises, qu’elles relèvent de l’Etat, descollectivités ou de l’Union européenne,à près de 65 milliards d’euros, versésselon au moins 6 000 dispositifs dis-tincts, dont 22 au niveau européen, 730au niveau national.
Parmi ces aides subsiste la prime àl’aménagement du territoire (PAT),créée en 1982. Elle est attribuée parl’Etat pour soutenir la création d’em-plois durables et le développement d’ac-tivités économiques et de recherchedans certaines zones prioritaires du ter-ritoire national.
Dix ans après ses dernières recom-mandations publiques, la Cour acontrôlé la totalité des quelque 400 dos-siers de PAT instruits par la délégationinterministérielle à l’aménagement duterritoire et à l’attractivité régionale(DATAR) entre le 1er janvier 2005 etjuin 2010.
De nombreuses défail-lances
La Cour a relevé des négligencesdans l’examen par l’administration desdemandes d’aide : étude insuffisante du
bien-fondé économique, avis défavora-bles non pris en considération, avan-tages indus accordés à certaines entre-prises.
D’autres négligences affectent lesuivi des engagements : contrôle insuffi-sant de l’exécution des programmes,absence de récupération des acomptes,faible recouvrement des versementsindus.
Des résultats décevants
L’attribution de la PAT est censéerépondre à deux objectifs : renforcerl’attractivité du territoire national et sou-tenir les zones en difficulté. Au regardde tels enjeux, un crédit annuel de l’or-dre de 40 M€ parait bien insuffisant.
Au cours de la période 2005-2009,356 entreprises se sont vu octroyer uneprime en prévision de la création, dumaintien ou de la reprise de 38 625emplois dont seuls 11 900 semblentdirectement imputables à l’attributionde la prime.
Sur ces bases, le montant moyend’aide octroyée par emploi se révèleraitbien supérieur aux estimations initiales(5 200 €) et atteindrait 16 900 €.
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La prime à l’aménagementdu territoire
Encore conviendrait-il, si on appli-quait la réglementation européenne, des’assurer que ces emplois aidés subsis-tent toujours cinq ans après la réalisationdu programme d’aide (ou trois ans dansle cas des PME). Or ce contrôle n’estjamais effectué.
En outre, le caractère incitatif del’attribution de la prime n’est pas tou-jours vérifié : dans bien des cas, lesentreprises bénéficiaires de l’aideauraient engagé leur programme d’in-vestissement même sans son attribution.
Une aide marginale
La multiplication des dispositifs desoutien aux entreprises mis en place àl’échelon national mais surtout local
illustre le caractère marginal du recoursà la PAT.
Le volet recherche de la prime enconstitue l’exemple le plus représentatif.Les 5 M€ qui y sont consacrés annuelle-ment apparaissent totalement dispro-portionnés par rapport aux autres dispo-sitifs de soutien à la R&D. Ainsi, le cré-dit d’impôt recherche, d’un coût annuelestimé à 4 Md€ se révèle bien plus signi-ficatif en termes de résultats sur les créa-tions d’emplois.
Le constat conduit la Cour à préco-niser que :
�la prime à l’aménagement du ter-ritoire soit remise en cause.
Les mêmes objectifs peuventaujourd’hui être atteints en utilisantd’autres canaux d’aides, plus efficaceset appropriés, relevant de l’Etat ou descollectivités territoriales.
Recommandations
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esCour des comptes
44 La gestion des pensionsdes fonctionnaires del’Etat : le risque d’uneréforme tronquée
Le besoin d’une réformed’envergure
Avant l’engagement de la réformeactuellement en cours, la gestion despensions de retraite des fonctionnairesde l’Etat faisait traditionnellement inter-venir plusieurs acteurs, sans véritablepilotage global :
- en amont, les ministèresemployeurs chargés, à l’approche dudépart en retraite des agents, de recons-tituer leurs états de service, ce qui repré-sente une lourde charge de travail ;
- un service national chargé de liqui-der les retraites des agents de l’Etat ;
- en aval, les centres payeurs métro-politains, appartenant à la directiongénérale des finances publiques(DGFIP) chargés de verser les pen-sions ;
La Cour avait montré que cetteorganisation, si elle assurait un servicefiable, entrainait de nombreux doublonset une productivité insuffisante.
Une réforme a été engagée autourde trois axes correspondant aux préco-nisations de la Cour :
- comme pour les salariés du secteurprivé, la constitution d’un compte indi-viduel de retraite (CIR) pour chaque
fonctionnaire permettant l’enregistre-ment automatisé et continu de ses droitsà retraite au fur et à mesure de sa car-rière, et facilitant notamment, depuis2007, l’envoi progressif de relevés desituation individuels ;
- une amélioration de l’informationdes actifs et des retraités, comme prévupar la loi du 21 août 2003 portantréforme des retraites ;
- le passage, à terme, à un processussimplifié de liquidation des pensionsreposant sur le compte individuel et per-mettant de dégager des gains de produc-tivité, notamment dans les ministèresemployeurs.
La Cour a mené à l’automne 2011une enquête pour établir le bilan de lamise en œuvre de cette réorganisation.
Des avancées inégales
Le pilotage de la réforme a été clari-fié avec la création en 2009 du servicedes retraites de l’Etat (SRE), rattaché àla DGFIP. Il dispose d’une compétenceélargie à l’ensemble de la chaîne de ges-tion des pensions. Un comité de coordi-nation stratégique, où sont représentésles ministères employeurs, a été créé afinde faciliter la mise en œuvre de la
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La gestion des pensionsdes fonctionnnaires de l’Etat
réforme. L’implication des ministèresdemeure cependant variable dans cetteinstance.
Le nombre des centres payeurs estpassé en France métropolitaine de 24 à12 dans le courant de l’année 2011.Parallèlement à ce regroupement, lescentres de Rennes et de Bordeaux ontvu leurs effectifs croître afin de mieuxrépondre aux questions des retraités dela fonction publique.
Le maintien de systèmes d’informa-tion propres à certains ministères n’ap-paraît pas cohérent avec les objectifs desimplification de la chaîne de traitementpoursuivis par la réforme.
Le travail de mise en place descomptes individuels de retraite, consis-tant en leur alimentation complète pardes données fiabilisées relatives aux car-rières des agents, se poursuit mais à unrythme aujourd’hui insuffisant pourespérer atteindre l’objectif de 100 % descomptes complétés au 31 décembre2012. Un effort supplémentaire demobilisation des ressources humainesdevra donc être engagé sur ce chantierprioritaire.
Une réforme menacéed’être vidée de sasubstance
Le succès de cette réorganisation estsubordonné au retrait des ministèresemployeurs de la chaîne de gestion despensions. Une majorité d’entre eux sou-haitent néanmoins demeurer très impli-qués dans l’information, l’aide à la déci-sion pour le départ à la retraite et le trai-tement de la demande. Le service desretraites de l’Etat sera pourtant, à unterme très proche, grâce aux comptesindividuels de retraite, le mieux à mêmede fournir aux agents une informationcomplète et fiable. Le maintien de struc-tures redondantes entre les ministères etle service des retraites de l’Etat affaibli-rait considérablement la portée de laréorganisation engagée. Il aboutirait àdes réductions d’emplois sur la chaînede gestion des pensions bien inférieuresà la prévision actuelle (suppression de757 ETP sur 2352 d’ici à 2016 – soit32 % des effectifs globaux).
La Cour recommande que :
�le désengagement des ministèresemployeurs de la chaîne de gestion despensions soit rapidement confirmé
explicitement par le Premier ministreafin que la réforme ne soit pas vidée desa substance et qu’elle s’accompagneeffectivement des gains de productivitéattendus.
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