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Cour deS CompteS
DEXIA : un sinistre coûteux, des risques persistants
Juillet 2013
g Avertissement
Synthèsedu Rapport public thématique
Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture etl’utilisation du rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.Les réponses des administrations et des organismesconcernés figurent à la suite du rapport.
Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
1 Jusqu’en 2008, le développement d’une banque transna-tionale porteuse de risques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7
2 La tentative de sauvetage (octobre 2008-octobre 2011) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13
3 de la crise des dettes souveraines au démantèlementdu groupe (octobre 2011-début 2013) . . . . . . . . . . . .19
4 Les incidences pour les finances publiques . . . . . . . .25
5 des pistes d’amélioration pour l’avenir . . . . . . . . . . .29
6 principales orientations et recommandations . . . . . .31
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Sommaire
À la fin de 2008, le bilan consolidé du groupe bancaire Dexia était de 651 Md€, son produit netbancaire s'élevait à 3,6 Md€ environ et le groupe employait près de 37 000 collaborateurs dans le monde.
La Cour n’a été compétente pour contrôler la filiale française de Dexia qu’à compter d’octobre2008, date à laquelle le groupe, société de droit privé belge, a bénéficié d’une aide publique.
Durant l'année 2012, la Cour a donc conduit ses investigations auprès de l’Agence des participa-tions de l’État, de la direction générale du Trésor, de la Banque de France et de l’Autorité de contrôleprudentiel, ainsi qu’auprès de la Caisse des dépôts et consignations et du groupe CNP Assurances. Sesappréciations portent spécifiquement sur les interventions des entités publiques françaises, qui ne repré-sentent qu’un volet de l’ensemble et ne portent pas sur les interventions des entités publiques belges.
Les événements que les entités publiques ont gérés en raison de la défaillance de Dexia constituentune situation exceptionnelle en France depuis les défaisances des années quatre-vingt-dix, notamment,celle du Crédit Lyonnais.
Le présent rapport intervient plus de quatre ans après les premiers soutiens publics, à l’issue de lalongue phase de négociation du plan de démantèlement. En conséquence, le bilan, notamment financier,est provisoire car le plan de démantèlement (aussi appelé « résolution ordonnée ») est conçu pour allerjusqu'en 2020.
Le rapport est organisé autour des grandes étapes chronologiques : la constitution du groupe et sonexpansion jusqu’à la veille de la crise de 2008 ; la tentative de sauvetage (octobre 2008-octobre 2011) ;le plan de démantèlement (octobre 2011-début 2013) et les conséquences qu’a eues et aura encore Dexiasur les finances publiques.
Enfin, il examine les pistes d'amélioration pour l'avenir, concernant, principalement, la gouvernanced'entreprise et la régulation bancaire.g
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Introduction
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Cour des comptes
1 Jusqu’en 2008, le développement d’unebanque transnationale porteuse de risques
La création d’unebanque transnationale
Une origine binationale
Le groupe Dexia a pour origine lerapprochement, en 1996, du CréditLocal de France, spécialisé dans le finan-cement des collectivités locales, et duCrédit Communal de Belgique, unebanque de détail.
En 1999, les deux holdings cotées,l’une française (Dexia France) et l’autrebelge (Dexia Belgium) ont fusionnépour créer Dexia SA, une compagniefinancière de droit belge qui n’avait pasle statut de banque, et qui contrôlait à100 % les trois principales entités opéra-tionnelles en France, en Belgique et auLuxembourg : Dexia Crédit Local,Dexia Banque Belgique et Dexia BanqueInternationale à Luxembourg.
Depuis sa constitution, la gouver-nance du groupe est paritaire. La paritéa toujours été respectée pour les deuxprincipaux dirigeants : président duconseil d'administration et administra-teur délégué qui est le dirigeant effectifdu groupe. Dans les faits, l’actionnariatinstitutionnel, en particulier à partir de
l’absorption en 2001 d’Artesia BankingCorporation, est devenu majoritaire-ment belge.
Les faiblesses du mode degestion
À partir de 2006, les membres ducomité de direction du groupe ont inté-gré les comités de direction des princi-pales filiales qui portaient les métiers, etles directeurs des filières métiers (finan-cement du secteur public local, banquede détail et gestion privée) ont pris laresponsabilité de piloter transversale-ment les métiers. Il en est résulté unedissociation des responsabilités entre lesorganes statutaires des entités et les res-ponsables dirigeant les métiers de DexiaSA, notamment sur la conduite de lastratégie d'expansion internationale dansle métier des financements au secteurpublic local.
La crise financière a révélé les pro-fondes faiblesses du mode de gestion dugroupe : absence de centralisation desprocessus, dispersion des activités demarché, vision consolidée imparfaite dela gestion de la trésorerie, défaillancesgraves dans la gestion des risques de cer-taines filiales internationales dont lafiliale américaine FSA.
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Jusqu’en 2008, le développement d’une banque transnationale porteusede risques
Une expansionrapide
Une stratégie de conquête
Les dirigeants de Dexia avaient pourambition de développer le groupe à lafois en tant que banque universelle dansla zone européenne et acteur majeur dufinancement au secteur public local auplan mondial. Au cours des années2000, le groupe a donné la priorité à sacroissance externe et à la recherched'une rentabilité plus forte.
Tout en développant ses marchéshistoriques en France et en Belgique,Dexia Crédit Local a multiplié lesimplantations à l’étranger : outre denombreuses implantations en Europede l’Est, en Israël et en Espagne avec lacréation de Dexia Sabadell, deux acqui-sitions majeures ont concerné l’Italieavec Crediop et les États-Unis avecFinancial Security Assurance (FSA). Lasociété américaine FSA intervenait dansle secteur du rehaussement de crédit,notamment des collectivités locales auxÉtats-Unis. De nombreuses acquisitionsdans le secteur de la banque universelleont accéléré le développement dugroupe avec des acquisitions coûteuseset pas toujours réussies.
La taille du bilan de Dexia a été for-tement accrue par la modification deson périmètre et le développement deses actifs, en particulier des portefeuillesobligataires, financés très majoritaire-ment par les marchés financiers à courtterme. La structure du bilan du groupeprésentait ainsi des vulnérabilités struc-turelles.
Le groupe demeurait de taillemoyenne par rapport aux grandsgroupes bancaires européens et ne repo-sait pas sur une assise de dépôts suffi-sante comme les groupes bancairesdiversifiés. Conscients de cette fragilité,les dirigeants ont tenté de rapprocherDexia d’autres banques pour compensercette insuffisance des dépôts soutenantl’activité de crédit et les emplois dugroupe. Deux projets de rapprochementont échoué, le premier en 2004, avec labanque italienne Sanpaolo IMI et lesecond en 2005 avec le groupe belgeFortis.
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Jusqu’en 2008, le développement d’une banque transnationale porteuse
de risques
Schéma n° 1 : le groupe dexia en 2006
Une ambition accrue, endépit d’une structure debilan déséquilibrée
Le groupe Dexia affichait unebonne rentabilité, de l’ordre de 20 % en2005. La croissance du groupe et le dés-équilibre de son bilan étaient assuméspar les dirigeants qui en connaissaientles risques.
Entre 1999 et 2008, le bilan conso-lidé a été multiplié par 2,7. Le résultatnet du groupe a progressé de manièrecontinue, jusqu’à atteindre 2,75 Md€ en2006.
Source : Cour des comptes
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Jusqu’en 2008, le développement d’une banque transnationale porteusede risques
tableau n° 1 : évolution du bilan et du résultat de dexia (en md€)
La croissance du groupe étaitnotamment liée à l’augmentation duportefeuille d’actifs détenus en place-ment. Le portefeuille obligataire repré-sentait ainsi 162 Md€ fin 2007, contre106 Md€ fin 2005 (+ 53 %).
La singularité du modèle écono-mique et financier du groupe tenait éga-lement à son activité de financement ausecteur public local, d’une maturité trèslongue par rapport à des ressources quine reposaient pas suffisamment sur desfinancements de long terme et stablesou sur des dépôts. Les financements decourt terme représentaient ainsi plus de40 % de la couverture du bilan. Sadépendance à la liquidité était structu-relle.
Le groupe Dexia utilisait descontrats d’échange de taux comme cou-verture du risque de taux, à l’actif et aupassif. Il empruntait à très court terme,profitant de son excellente notationfinancière pour obtenir des conditions
avantageuses mais il devait se prémunircontre le risque de taux, en cas d'aug-mentation de ceux-ci. Les produits déri-vés destinés à couvrir le risque de tauxsur les actifs et les passifs ont constituél’une des causes des problèmes de liqui-dité du groupe à partir de 2008.
Le modèle financier du groupe sup-posait intrinsèquement le bon fonction-nement des marchés monétaire et inter-bancaire, le maintien d’un accès aisé àces marchés et aux financements de labanque centrale, ainsi que la pérennitéd’une excellente notation financière,toutes choses qui ont disparu à partir de2008.
Une accélération s’apparentant à une fuiteen avant
Un plan de développement à hori-zon de dix ans, approuvé par les ins-tances de gouvernance du groupe, début
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
total dubilan (md€) 245 258 351 351 350 405 509 567 605 651
résultat net(m€) 761 1 001 1 426 1 299 1 431 1 822 2 038 2 750 2 533 -3 326
Source : rapports annuels Dexia
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Jusqu’en 2008, le développement d’une banque transnationale porteuse
de risques
2006, fixe un objectif de croissance del’activité pour 2005-2015 à 10 % par an.Dans le plan triennal 2006-2009, unobjectif de croissance des dividendes de10 % par an était prévu avec plus de15 % de rentabilité sur les capitaux pro-pres chaque année.
Une telle stratégie augmentait lesrisques avec le développement de nou-velles activités à l’étranger, l'accentua-tion de la transformation bancaire (prêtsà plus long terme, financés à plus courtterme), la diversification des produitsstructurés de plus en plus complexesproposés aux collectivités locales, et laconstitution d'un portefeuille de place-ments financiers toujours plus impor-tant. Cette stratégie de croissance amême été accélérée entre mi-2007 et mi-2008, alors que les premiers signes de lacrise à l’été 2007 auraient dû inciter à laprudence.
Le conseil d’administration a man-qué de clairvoyance et de vigilance. Laresponsabilité individuelle des adminis-trateurs a été diluée en raison de l’ano-nymisation des interventions dans lesprocès-verbaux à partir de 2006.
La Caisse des dépôts et consigna-tions, qui n’avait qu’une participationminoritaire dans le capital de la holdinga été peu active dans la surveillance de lastratégie et des dirigeants du groupeconsidérant sa participation comme uneparticipation financière non stratégique,alors qu'elle avait une expertise enFrance au titre de ses missions d’intérêtgénéral et aurait dû rester attentive au
secteur public local. Avant 2008, nil’État français, ni l’État belge n’étaientprésents au capital de Dexia.
Les failles de la surveillance prudentielle
Avant la crise, les interventions dusuperviseur français - la Commissionbancaire (aujourd’hui l’Autorité decontrôle prudentiel) -, concernant DexiaCrédit Local, ont été peu nombreuses etle superviseur a essentiellement mobiliséses moyens pour la mise en place ducadre de Bâle 2. Le cas de la filiale amé-ricaine FSA, compagnie d’assuranceaméricaine et de ce fait exclue descontraintes renforcées imposées par ladirective européenne sur les conglomé-rats financiers, est symptomatique del’absence de surveillance unifiée desgroupes multinationaux, ainsi que de lafragmentation de la supervision finan-cière par pays.
Après le sauvetage d’octobre 2008,les superviseurs nationaux ont conduitune inspection tripartite, à l’initiative dela Commission bancaire française, dontle rapport de janvier 2009, n’a été trans-mis à l’entreprise par le superviseurbelge qu’en mars 2010, et dans uneforme provisoire. Il soulignait de gravesdysfonctionnements dans la gestion dugroupe mais n’a donné lieu à aucunesanction.
Jusqu’en 2008, le développement d’une banque transnationale porteusede risques
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Ainsi, les autorités de supervisionn’ont pas su prévenir les risques avant2008, et après 2008 elles se sont abste-nues d’établir et de sanctionner les man-quements alors que plusieurs infractionsà la réglementation prudentielle et auxobligations de contrôle interne étaientrelevées.
Les normes de Bâle, pour leur part,ont eu des effets favorables sur l’expan-sion du bilan tandis que la comptabilitéen juste valeur a joué un rôle dans laperte de valeur des actifs disponibles à lavente, entraînant la nécessité de recapi-taliser le groupe à l’automne 2008.
2 La tentative de sauvetage(octobre 2008-octobre 2011)
Les premières inter-ventions publiquesen urgence
Une dégradation forte descomptes
À la fin de l’exercice 2007, en dépitdes signaux de crise sur le marché hypo-thécaire américain (crédits subprime),Dexia faisait toujours valoir la solidité deson modèle et son intention de « pour-suivre sans faille le développement deses métiers ».
Au 30 juin 2008, les comptes deDexia se dégradaient fortement. Lesfonds propres consolidés du groupeétaient en forte baisse, à 8,6 Md€ en juin2008 contre 16 Md€ fin 2007 sous l’ef-fet de deux facteurs : d’une part, lesactifs financiers disponibles à la venteconnaissaient une perte de valeur d’envi-ron 12 Md€ ; d’autre part, les fortes dif-ficultés de la filiale américaine FSA setraduisaient par la dépréciation de sestitres dans les comptes de la holding. Endépit d’un ratio de fonds propres pru-dentiels satisfaisant (Tier one capital à11,4 %), les pertes comptables étaient denature à modifier négativement la per-ception des prêteurs du groupe.
Le déclenchement de la crise en sep-tembre 2008 a précipité la matérialisa-tion des risques pour Dexia. Les agences
de notation ont mis sous perspectivenégative la notation à long terme deDexia, dégradant davantage sa capacitéd’emprunt sur les marchés financiers.
Une augmentation decapital décidée dans laprécipitation
Face aux difficultés rencontrées parle groupe, et dans une situation généralede risque d’effondrement du systèmebancaire, les États belge, français etluxembourgeois ont dû négocier unerecapitalisation du groupe. Effectuéedans la précipitation, sans solliciter l’ac-tionnariat dans le public issu de la cota-tion de l’entreprise, cette augmentationde capital a conduit à une dépréciationdes actions souscrites qui a dû êtreconstatée dans les comptes des entitéspubliques.
L’augmentation de capital a été réa-lisée à parité entre un bloc d’entitéspubliques françaises et un bloc d’entitéspubliques belges, à hauteur de 3 Md€chacun. Les actionnaires publics belgesn’avaient pas la capacité financière departiciper à l’opération, deux d’entre euxont emprunté auprès de Dexia BanqueBelgique. Du côté français, l’État, via laSociété de prise de participations del’État, est intervenu à hauteur de 1 Md€,le groupe Caisse des dépôts à hauteur de2 Md€, dont 445 M€ pour le Fonds
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d’épargne et 288 M€ pour CNPAssurances.
La participation supplémentaire duFonds d’épargne est critiquable, car lesplacements de portefeuille du Fondsd’épargne se doivent d’obéir à un prin-cipe de dispersion des risques. La recapi-talisation de Dexia constitue un risqueporté in fine par l’État qui est garant dela liquidité du Fonds d’épargne. Lesmodalités selon lesquelles CNP
Assurances a participé à l’opération sontégalement critiquables, car l’essentiel desrisques a été supporté par les épargnantsdes contrats en assurance vie.
En application du droit belge, lecours d’acquisition s’est fondé sur lamoyenne des cours des 30 jours calen-daires précédents. Or ce cours, fixé à9,9 €, a été de 40 % au-dessus de lavaleur de l’action du cours de la veille,qui était à 7,07 €.
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La tentative de sauvetage (octobre 2008–octobre 2011)
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31/12/2007 31/12/2008Groupe Caisse des dépôts (section générale et fondsd’épargne)
11,9 % 17,61 %
CNP Assurances 2,0 % 2,97 %
État français (via la SPPE) - 5,73 %
Holding communal 16,2 % 14,34 %
Groupe Arco 17,7 % 13,92 %
Groupe Ethias 6,3 % 5,4 %
État belge (via la SFPI) - 5,73 %
Région flamande - 2,87 %
Région Wallonne - 2,01 %
Région Bruxelles-Capitale - 0,86 %
Autres 45,9 % 28,92 %
tableau n° 2 : évolution de l’actionnariat de dexia entre fin 2007 et fin 2008
Source : rapport annuel Dexia, retraité par la Cour des comptes
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La tentative de sauvetage (octobre 2008–octobre 2011)
Un soutien à la liquiditéprimordial
La recapitalisation ne permettait pasde résoudre tous les problèmes dugroupe, et notamment de faire face àl’importante crise de liquidité, qui auraitpu conduire l’établissement au défaut depaiement.
Outre le contexte très défavorable,cette crise de liquidité peut s’expliquerpar trois facteurs : une confiance exces-sive du groupe dans son pilotage de lagestion de la liquidité ; l’absence de réac-tion face au retournement de laconfiance qui affectait, entre autres, l’ac-tivité des rehausseurs de crédit auxEtats-Unis, et enfin le déséquilibre mas-sif de son bilan.
Dexia ne pouvant plus accéder auxfinancements normaux de marché, et legroupe présentant un risque de défaut« systémique » susceptible d’affecter lastabilité financière, les banques centralessont intervenues fortement, notammentau cours du 3ème trimestre 2008. Enoctobre 2008, les États ont dû apporterleur garantie aux émissions de dette afinde permettre au groupe de regagner laconfiance des investisseurs : le plafondmaximum de cette garantie s’élevait ini-tialement à 150 Md€, répartis entre laBelgique à raison de 60,5 %, la Francepour 36,5 % (soit au maximum 54,75Md€), et le Luxembourg pour 3 %. Il aensuite été abaissé à 100 Md€, jusqu’à lasortie totale du dispositif par Dexia enjuillet 2010. Les banques centrales ont,par ailleurs, accordé des liquidités d’ur-
gence dans l’attente d’un retour sur lesmarchés qui a été progressif dans lesannées 2009 et 2010.
Une mise en cause desdirigeants très insuffisante
En 2008, la principale mesure à l’en-contre des dirigeants a été l’éviction, à lademande des États, de l’administrateurdélégué et du président du conseil d’ad-ministration, ainsi que la mise en placed’un nouveau management binational.Le renouvellement du conseil d’admi-nistration est resté très partiel jusqu’en2009.
Aucune mise en cause de la respon-sabilité des dirigeants n’est intervenue,sur le plan civil ou pénal, que ce soit àl’initiative des régulateurs, des action-naires ou des États entrés au capital. Lesdeux principaux rapports d’enquête par-lementaires en France et en Belgique,n’ont que très peu évoqué cette ques-tion. La Cour relève que des indemnitéset des avantages annexes substantielsont été maintenus, à l’exception notablede l’opposition des pouvoirs publicsfrançais au versement d’une indemnitéde départ de 3,7 M€ à l’administrateurdélégué démissionnaire. Le conseil d’ad-ministration lui a accordé un an desalaire fixe.
Les avantages maintenus aux diri-geants qui ont démissionné ou ontconnu un départ contraint concernent,d’une part, un régime de retraite supplé-mentaire acquis antérieurement et, d’au-tre part, des accords transactionnels dedépart.
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Un régime de retraites supplémen-taires (« retraite-chapeau ») avait été misen place à partir de 1996, au bénéfice dequelques dirigeants français. Ce régimeétait contestable à la fois parce qu’iln’avait pas de caractère véritablementcollectif et en ce qu’il ne déduisait pas,dans le montant garanti, celui des pen-sions publiques, alors même que cer-tains bénéficiaires comptaient plusieursannées de service dans la fonctionpublique. Ce régime a, certes, été sup-primé à compter de janvier 2010, maissix anciens dirigeants ont pu maintenirles avantages de ce régime, dont quatreissus de la fonction publique. Seul l’an-cien président du conseil d’administra-tion (issu de la fonction publique), a dûrenoncer à la moitié du montant de sarente au titre de la retraite-chapeau, alorsqu’un recours, finalement non déposépar la société, devait viser à l'annulationdes décisions du conseil d’administra-tion prises en des formes possiblementirrégulières en droit belge.
Les accords transactionnels ont étéconclus avec quatre anciens responsa-bles qui ont quitté l’entreprise, donttrois étaient aussi fonctionnaires d’ori-gine. Deux d’entre eux ont réintégré lafonction publique après leur départ dugroupe Dexia, ce que le statut de lafonction publique autorise, mais qui,selon la Cour, devrait être exclusif dubénéfice d’indemnités liées à la cessationdes fonctions de dirigeant d’une entre-prise publique ou soutenue financière-ment par l’État.
En définitive, après l’octroi deconcours financiers publics en 2008, lesmesures sanctionnant la responsabilité
du management ont été très insuffi-santes. Le changement des dirigeants aété considéré, à l’époque, comme suffi-sant et des indemnités de départ ont étémaintenues. Les dispositifs de retraites-chapeaux n’ont été remis en cause quepour l’avenir.
Le plan de restructuration : uncompromis et unpari fragile
Le plan de sauvetage public dugroupe Dexia était constitutif d’aidesd’État au sens du droit communautaire :la Commission européenne l’a autorisésous conditions, en particulier la mise enœuvre d’un plan de restructuration oude transformation du groupe dans lerespect du droit de la concurrence.
Le plan de restructurationapprouvé et mis en oeuvre
L’élaboration d’un plan de restructu-ration du groupe et son approbation parla Commission européenne ont été mar-quées par un processus long et difficile.Du côté français, plusieurs acteurs sontintervenus, et l’élaboration du plan adonné lieu à des difficultés de coordina-tion principalement entre les États fran-çais et belge.
Un premier dépôt du plan a étéeffectué le 18 février 2009. Il a été jugéinsuffisant par la Commission euro-péenne qui a exigé un élargissement duchamp des cessions d’entités sans toute-
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fois aller jusqu’à demander la vente de lafiliale turque DenizBank. Dans lesmesures supplémentaires notifiées parles États en février 2010, la créationd’une structure de défaisance (ou « mau-vaise banque ») a été écartée, car elleentraînait des pertes jugées insoutena-bles par les acteurs. La solution, accep-tée par la Commission, a donc été decréer le cantonnement d’un portefeuilleen gestion extinctive portant sur lesactifs de la moins bonne qualité.
Ces choix se traduisaient par l’ab-sence de remise en cause fondamentaledu modèle économique de Dexia et pardes hypothèses de redressement quipouvaient conforter l’idée que la crise de2008 n’aurait pas d’incidence durable.Avec une réduction de la taille du bilande 35 % sur six ans, pour atteindre427 Md€ fin 2014, les exigences de laCommission européenne étaient relati-vement modérées, dans la moyenne desplans approuvés après la crise.
Entre 2008 et 2011, les objectifsassignés au groupe ont été dans l’ensem-ble atteints : la réduction du bilan a étéglobalement en ligne avec les engage-ments du plan, la réduction des coûts aété tenue, les cessions prévues ont étéréalisées dans les temps, la plus significa-tive étant celle de la filiale américaineFSA. Cependant, Dexia n’a pu céder safiliale italienne Crediop ni la filiale espa-gnole Dexia Sabadell. Leur maintien aubilan de la filiale Dexia Crédit Local par-ticipe de l’importance du bilan en ges-tion extinctive de l’ordre de 250 Md€ àfin 2012.
La persistance des risquesde bilan
Pendant la période entre 2009 et mi2011, Dexia n’a pas modifié sa stratégieconcernant la cession de ces obligationssouveraines. Les résultats positifs destests de résistance ont conforté lasociété, les États et la Commission dansl’évaluation, qui s’est révélée trop opti-miste, de la capacité du groupe à sup-porter le risque de crédit des dettes sou-veraines sans avoir à augmenter sesfonds propres. Les titres de dette souve-raine étaient nécessaires au refinance-ment du groupe qui les apportait engaranties (« collatéral ») à la Banque cen-trale européenne ou sur le marché inter-bancaire et la sécurité des sources deliquidité était primordiale. Du fait de ladécote importante des obligations surles marchés, des pertes importantesauraient dû être constatées. Enfin,Dexia, comme les autres banques fran-çaises, a participé à la solidarité de lazone euro à la demande des pouvoirspublics.
La période 2008-2011 a été marquéepar la recherche d’un partenaire dispo-sant d’une base de dépôts auquel ados-ser le groupe. Les contacts ou discus-sions, tant au niveau international qu’auniveau national, n’ont pas abouti. Il enest résulté le constat définitif de l’isole-ment de Dexia qui compromettait lapoursuite d’activité dans la forme quiétait la sienne depuis le début. Cet isole-ment pèsera dans la décision ultérieurede démanteler la banque.
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3 De la crise des dettes souveraines au démantèlement du groupe (octobre 2011–début 2013)
Un risque systémique
Trois chocs sur la liquidité
Au début de 2011, le volume desbesoins de financement à court termede Dexia avait été réduit pour atteindre96 Md€, ce qui était mieux que l’objectiffixé dans le cadre du plan de restructu-ration de 2008. Mais trois chocs sur laliquidité, survenus à partir du deuxièmetrimestre 2011, ont contrecarré lesefforts entrepris pour le redressementdu groupe.
Le premier choc a concerné lesfinancements en dollars, à la suite à laremise en cause par le Congrès améri-cain de l’ouverture de facilités de refi-nancement aux banques européennespar la Banque fédérale (la FED). A cettepériode, Dexia possédait encore un trèsimportant volume d’engagements auxÉtats-Unis, mais elle a pu gérer correcte-ment ce premier choc.
Le deuxième choc est intervenu auprintemps 2011 quand les agencesMoody’s et Standard and Poor’s ontmenacé de mettre sous perspectivenégative la notation de Dexia en raison
des risques portés sur les obligationssouveraines. Cette décision a coupéDexia de financements de court termede marché dont elle avait besoin.
Le troisième choc a été fatal : il estlié à l’aggravation de la crise des dettessouveraines en octobre 2011, condui-sant à la concrétisation de la mise sousrevue avec perspective négative de lanotation de crédit de Dexia. Cette déci-sion s’est accompagnée d’une fuite desdépôts qui a atteint en une semaine plusde 4 Md€ dans les filiales belge et luxem-bourgeoise créant une situation très sen-sible pour les pouvoirs publics de cespays.
Ces évènements ont eu pour consé-quence la rupture de la couverture desbesoins de liquidité du groupe par lesvoies normales du marché, conduisant àdevoir prévenir le défaut de paiement del’entreprise par des interventions excep-tionnelles des banques centrales et desentités publiques. En outre, ce besoins’était aggravé en raison des contratsd’échange de taux conclus avec lescontreparties et dont Dexia devait com-penser la baisse de valeur de marché àmesure que les taux d’intérêt baissaient.
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Les effets systémiquesd’un dépôt de bilan
Le dépôt de bilan de la banque a étéécarté en raison des effets considérablesque cette décision aurait produits.
En novembre 2011, Dexia étaitclassé parmi les groupes bancaires d’im-portance systémique à l’échelle mon-diale par le Conseil de stabilité finan-cière. En cas de dépôt de bilan, lesconditions de vente des actifs et de rem-boursement des passifs auraient nui à lafois à la situation des finances publiquesdes États, mais aussi à la stabilité finan-cière.
Par aillleurs, Dexia avait massive-ment contracté des produits dérivésavec d’autres établissements financiers(605 Md€ en montant notionnel en sep-tembre 2011). Il existait un risque dedéstabiliser le marché secondaire desobligations souveraines en cas de vente.
Enfin, les résultats des banques cen-trales de l’Eurosystème auraient pu êtreaffectés car elles auraient saisi égalementles titres de Dexia donnés en garantiepour les revendre sur le marché avec desrisques de décote.
De nouvelles aides d’urgence
Compte tenu de sa situation de tré-sorerie très dégradée au troisième tri-mestre 2011, Dexia a reçu des facilitésexceptionnelles de la part des banquescentrales nationales. En septembre2011, une assistance à la liquidité d’ur-gence a été mise en place conjointement
par la Banque de France et la Banquenationale de Belgique, comme en 2008.À partir de la fin septembre 2011, legroupe a également emprunté àl’Agence France Trésor, sous forme dedépôt de trésorerie de l’État non sécu-risé, au jour le jour.
Le démantèlement :une décision subie,des mesures transi-toires nécessaires
En raison des tensions que se mani-festaient de nouveau sur sa situation deliquidité à partir de mai 2011, Dexia aexaminé différents scenarios de cessionde ses filiales. Les fuites des dépôts, enBelgique et au Luxembourg, ont pousséles autorités de ces deux pays à précipi-ter la scission des deux filiales – DexiaBanque Belgique et Dexia BanqueInternationale à Luxembourg – du restedu groupe. La reprise de Dexia BanqueBelgique par l’État belge a occasionnéune perte comptable de 4,048 Md€, etlaissé isolé le pôle français du finance-ment au secteur public local, représentépar Dexia Crédit Local. Dès lors, man-dat a été donné à l’administrateur délé-gué d’engager les négociations pouradosser la principale filiale de DexiaCrédit Local (Dexia Municipal Agency)à des entités publiques françaises au pre-mier rang desquelles la Caisse desdépôts et consignations.
Les États ont négocié un soutientemporaire consistant à renouveler ledispositif des garanties de financement
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pour un montant limité à 45 Md€approuvé à titre temporaire par laCommission européenne en décembre2011. Ce dispositif a ensuite été pro-longé jusqu’en septembre 2012 avec unplafond maximum de garanties desÉtats porté à 55 Md€.
Dès la signature de la convention degarantie, Dexia a utilisé un dispositif detitres dits « autosouscrits » qui a permisau groupe d’obtenir des refinancementsmoins chers qu’auprès des banques cen-trales nationales. Cependant, la Banquecentrale européenne a décidé, en juillet2012, de fortement limiter le volume deces titres pour les banques de la zoneeuro remettant ainsi en cause certaineshypothèses de financement du plan dedémantèlement.
Le plan de « résolu-tion ordonnée »
Après l’échec de la tentative de réta-blissement, les États ont dû s’accorderpour organiser une gestion extinctive dugroupe qui soit en conformité avec ladoctrine communautaire sur les aidesd’État. Les positions et intérêts desacteurs nationaux comme communau-taire étaient à l’origine divergents, et lesdiscussions ont été très complexes.Ainsi, en mars 2012, la Commissioneuropéenne a rejeté la première versiondu plan de démantèlement.
La seconde version du plan de réso-lution ordonnée, présentée en novem-bre 2012, a été approuvée par laCommission européenne. Elle prévoitque Dexia Crédit Local – qui est deve-
nue le seul actif important du grouperésiduel – conserve la licence bancaire,lui permettant de conserver la possibilitéde réaliser une production de prêts maistrès limitée jusqu’en 2014. Cela lui per-met de conserver l’accès aux opérationsde refinancement de la Banque centraleeuropéenne et d’éviter la constitutiond’une défaisance publique en France,qui se serait traduite par une hausse de ladette publique nationale de l’ordre de sixpoints de PIB.
Au titre du plan de résolution, lagarantie permanente des États portedéfinitivement sur un montant de85 Md€ et la part de la France a été por-tée de 36,5 % à 45,59 %, soit significati-vement plus que dans le précédent dis-positif de 2008. Onze entités du groupeDexia sont désormais mises en gestionextinctive. Les portefeuilles de prêts etd’obligations de ces entités seront déte-nus en principe jusqu’à maturité, afin dene pas être bradés. Concernant les finan-cements jusqu’en 2020, l’objectif estd’assurer le retour sur les marchés enlimitant puis abaissant de façon signifi-cative le recours aux différentes facilitésdes banques centrales.
En décembre 2012, une nouvelleaugmentation de capital a été prise encharge par les États belge et français àhauteur de 5,5 Md€ (l’État français asouscrit à hauteur de 2,585 Md€). L’Étatfrançais détient désormais 44,4 % etl’État belge 50,02 % du capital. Legroupe de la Caisse des dépôts nedétient plus que 1,30 %.
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La laborieuse création d’un nouvelétablissement decrédit
Le démantèlement du groupe Dexialaissait aux pouvoirs publics français lesoin de décider de l’avenir de la filialeDexia Municipal Agency (DMA) quiportait, au sein du sous-groupe DexiaCrédit Local, la grande majorité desencours de prêts au secteur public localet dont l’objet est de refinancer les prêtsau secteur public local par l’émissiond’obligations foncières de haute qualitéde crédit.
Le sort de cette filiale a été l’objetd’un processus de décision particulière-ment long et laborieux. L’État a ainsi dûrecourir à deux médiations successives,et envisager avec ses partenaires –Caisse des dépôts et La Banque Postale– différents schémas successifs pouraboutir à un compromis. Le premierprotocole d’accord, présenté à laCommission européenne en mars 2012,a été rejeté, notamment parce qu’il n’in-terrompait pas les liens entre DexiaCrédit Local (qui devenait aussi unactionnaire) et DMA.
En septembre 2012, un second pro-jet a été accepté. Dans ce schéma, troisstructures différentes sont créées : laCaisse française de financement local(CAFFIL), qui reprend le bilan deDMA, la Société de financement local(SFIL), à laquelle la société de créditfoncier est adossée, et une coentrepriseCaisse des dépôts et consignations – LaBanque Postale, appelée La BanquePostale collectivités locales. Ces deuxacteurs, initialement sollicités pourreprendre le bilan de DMA fin 2011,demeurent donc impliqués dans lefinancement des collectivités territo-riales. La Commission européenne a jus-tifié l’aide d’État en acceptant que l’or-ganisation ainsi créée soit considéréecomme une « banque de développe-ment » répondant à une défaillance demarché. Elle examinera dans trois ans lapossibilité pour la SFIL d’être reconnuecomme une banque commerciale.L’enjeu est donc de démontrer la renta-bilité de l’ensemble.
L’État est devenu propriétaire à75 % du nouvel établissement de créditacquis à l’euro symbolique. La Caissedes dépôts et consignations n’y est plusprésente qu’à hauteur de 20 % et LaBanque Postale à 5 %.
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Schéma n° 2 : constitution des entités dédiées au financement des collectivitéslocales (décembre 2012)
Source : Cour des comptes
Agréée comme établissement decrédit en janvier 2013, la SFIL a pourmission essentielle de renégocier lesprêts notamment sensibles, de procéderà leur restructuration et d’assortir lesnégociations de financements complé-
mentaires qui compteront comme pro-duction nouvelle de 1 Md€ par an. Unepremière émission d’obligations fon-cières de sa filiale – la CAFFIL – a eulieu le 9 juillet 2013.
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4 Les incidences pour les finances publiques
La fragilisation dufinancement du secteur public local
Le retrait d’un acteurmajeur
À partir de 2008, le retrait progressifde Dexia Crédit Local a donné lieu à descraintes de restriction des financementsdisponibles.
Pour compenser ce retrait, les pou-voirs publics ont demandé au Fondsd’épargne d’intervenir de manière struc-turelle sur le segment des prêts de trèslong terme, avec des enveloppes de3,6 Md€ en 2011 et de 2 Md€ en 2012.En outre, trois enveloppes exception-nelles ont été mises en place en 2008,2011 et 2012, pour assurer des finance-ments de maturité plus courte et pourun volume de 5 Md€ chacune.
Une enveloppe, d’un volume totalde 20 Md€, a été décidée récemmentpour la période 2013-2017. Mise à dis-position des collectivités par la Caissedes dépôts et consignations, elle est des-tinée à financer des projets pour lesquelsles financements de marché sont insuffi-sants concernant des investissements delong terme selon une liste d’emploisfixée par le gouvernement (constructionde logements sociaux, déploiement desréseaux numériques de très haut débit,etc.).
La bonne articulation et la cohé-rence des offres du Fonds d’épargne etde la SFIL devront être surveillées afind’éviter un phénomène d’éviction dunouvel établissement de crédit.
L’héritage des prêts struc-turés de Dexia CréditLocal
Les prêts structurés sont des créditscomplexes qui intègrent, dans un mêmecontrat, un emprunt et un produitdérivé. Souvent avantageux durant unepremière phase de remboursement, ilsprévoient en général une seconde phaseplus risquée où les taux d’intérêt à payerpar la collectivité locale peuvent s’ac-croître fortement. Ces crédits structurés,largement diffusés auprès du secteurpublic local, ont également été consentispar d’autres établissements de crédit queDexia.
Au cours du plan de restructuration,entre 2008 et 2011, l’encours total decrédits structurés au bilan de DexiaCrédit Local a diminué, passant de26,58 Md€ en 2008 à 21,88 Md€ en2011, soit une baisse de près de 18 %.Ces crédits figuraient en majorité aubilan de Dexia Municipal Agency, désor-mais CAFFIL, qui assurait leur refinan-cement. Ainsi, les volumes les plusimportants des crédits structurés dits« sensibles » et « très sensibles » figurentau bilan de la CAFFIL et, dans une
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moindre mesure, dans celui de DexiaCrédit Local, soit près de 12 Md€ aumoment du dépôt du plan de résolutionfin 2012.
La commercialisation des créditsstructurés a donné lieu à des conten-tieux dont l’impact est susceptible d’êtreimportant pour les revenus de DexiaCrédit Local et de la CAFFIL. Lesmotifs d’assignation au civil sont princi-palement de deux ordres : des motifsinhérents aux contrats de prêts structu-rés et ceux liés au taux effectif global(TEG). En cas de condamnation, lasanction est le retour au taux d’intérêtlégal, particulièrement bas aujourd’hui(0,04 % en 2013), depuis le début ducontrat de prêt. En outre, à la perted’opportunité sur les intérêts s’ajouteraitun coût supplémentaire lié au dénoue-ment nécessaire des couvertures par lescontrats d’échange de taux contre lerisque de taux qui adossent chacun desprêts.
Le risque de condamnation s’estmatérialisé, pour la première fois, à l’oc-casion de la décision de justice renduepar le tribunal de grande instance deNanterre le 8 février 2013. Dexia CréditLocal, à laquelle s’est jointe la SFIL, afait appel de la décision.
Le risque financier pour DexiaCrédit Local et pour la SFIL peut repré-senter, selon les dossiers litigieux, 100 %à 130 % de l’encours restant dû. L’enjeubudgétaire lié à ces contentieux pour lesentités publiques actionnaires pourraitconstituer un motif d’intérêt généralsuffisant pour justifier des mesures devalidation législative.
Les coûts constatésà ce jour
Le coût direct pour l’État
Les interventions publiques dans ledossier Dexia ont représenté, depuis2008, un coût significatif pour les enti-tés publiques, qui n’a été que très partiel-lement compensé par les rémunérationsobtenues sur l’octroi des garanties finan-cières et les financements accordés parla Banque de France.
Le coût direct pour l’État à ce jourde 2,72 Md€, est la différence entre lesdépenses budgétaires liées à la participa-tion prise par l’État lors de l’augmenta-tion de capital de 2008 (1 Md€, intégra-lement dépréciés) et à l’augmentation decapital de décembre 2012 (2,585 Md€)d’une part, les rémunérations perçues autitre des garanties octroyées au groupeDexia entre 2008 et 2012 (864 M€),d’autre part.
Le coût pour le groupe dela Caisse des dépôts
La section générale de la Caisse desdépôts et consignations, en tant qu’ac-tionnaire historique de Dexia, a perdu lavaleur de sa participation, soit une pertede 2,859 Md€.
Pour le Fonds d’épargne, suite àl’augmentation de capital de 2008, laperte est de 1,038 Md€.
En revanche, la participation deCNP Assurances n’a pas impacté direc-tement ses comptes car elle a, pour l’es-
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sentiel, été supportée directement parles assurés vie.
Les coûts cumulés 2008-2012
Hors effets de « second tour », lescoûts cumulés liés à Dexia pour les enti-
tés publiques françaises sont estimés à6,618 Md€. Pour avoir une vision glo-bale des coûts liés au démantèlement dugroupe pour les contribuables natio-naux, il conviendrait d’ajouter les coûtssupportés par les entités belges, d’unmontant au moins équivalent.
Les risques persistants pour lesfinances publiques
Un scénario fondé sur defortes incertitudes
Le plan de résolution repose sur lagestion extinctive en longue durée dugroupe Dexia résiduel. Le scénario cen-
tral du plan comprend des projections àhorizon de 2020, avec trois facteursd’incertitude principaux. Le premier fac-teur, externe, concerne l’évolution de lasituation de la zone euro (hypothèsesmacro-économiques, sur les taux d’inté-rêt et sur les évolutions des notationsfinancières des États). Le deuxième fac-teur, interne, tient au rythme d’abaisse-ment du volume et à la valorisation desactifs du bilan résiduel. L’hypothèsefaite est celle d’un portage long des
tableau n° 3 : coûts cumulés liés à dexia (2008-2012)
(en md€) ÉtatSection
générale dela CdC
Fondsd’épargne total
participations historiques - 1,593 0,592 2,185
recapitalisation de 2008 1 (via SPPE) 1,266 0,446 2,712
Commissions de garantie - 0,864 - - - 0,864
recapitalisation de 2012 2,585 - - 2,585
total 2,721 2,859 1,038 6,618
Source : calculs Cour des comptes
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actifs par le groupe Dexia résiduel, avecun bilan qui représentera encore150 Md€ en 2020 si tout se réalisecomme prévu. Le troisième facteur estla baisse, après un pic en 2014, durecours aux garanties des États. Lefinancement du groupe devrait passerprioritairement par des financements demarché non garantis.
Une grande sensibilité à lamatérialisation des aléas
Le scénario central du plan de réso-lution a donné lieu à plusieurs hypo-thèses d’aggravation (stress) mais aucunscénario alternatif n’a été envisagé. Lesprincipaux risques tiennent à l’évolutiondes taux d’intérêt, qui est susceptible demodifier substantiellement l’accès et lecoût de la liquidité pour le groupe ; ladégradation des notations de crédit desactifs au bilan du groupe, notamment lesobligations des États souverains ; un fai-ble appétit des investisseurs pour unedette Dexia non garantie par les États ;des aléas sur les charges financières gre-vant le résultat.
Les aléas simulés ne sont ni corrélés,ni nécessairement cumulatifs. Néan-moins, si on additionne leurs effets, lebesoin de financement supplémentairepar rapport au scénario de base pourraitatteindre 20 Md€ pendant quelquesannées, montant inclus dans le plafondmaximum de garantie des États de85 Md€ autorisé par la Commissioneuropéenne. Le risque d’appel en garan-tie des États paraît donc relativementfaible. En revanche, le risque de recapi-talisation, non chiffré précisément, restenon négligeable en cas de surcoûtsaffectant les conditions de financement,de dégradation de la valeur des actifsfinanciers ou d’insuffisance de capitalréglementaire prudentiel.
Au total, le scénario de la gestionextinctive avec une perspective de retourà l’équilibre de la défaisance en 2018 aété considéré comme prudent maisincertain par les acteurs eux-mêmes. LaCour souligne le caractère fortementaléatoire de ces projections qui reposentnotamment sur l’hypothèse du retour àla croissance dans la zone euro.
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5 Les pistes d’améliorationpour l’avenir
Au-delà des observations déjà for-mulées sur les spécificités de la gouver-nance de Dexia, les insuffisances de lasupervision prudentielle et le coût pourles finances publiques et le modèle definancement du secteur public local, laCour relève quelques pistes d’améliora-tion concernant principalement la gou-vernance d'entreprise et la régulationbancaire.
Une gouvernancedes entreprisesfinancières à renforcer
Des progrès substantiels ont été réa-lisés depuis les années 2000 en matièrede suivi des risques par la gouvernancedans les groupes cotés. Cela étant, lecontrôle externe des instances de gou-vernance, en dehors de la pratique desauto-évaluations ou des revues par lespairs, mérite d'être approfondi en confé-rant plus de pouvoirs de contrôle à l'as-semblée des actionnaires et aux supervi-seurs prudentiels. Les règles de gouver-nance, notamment celles relatives auxpolitiques de rémunération des diri-geants, devraient être renforcées.
Un changement s’impose pour ali-gner l’intérêt des actionnaires et des diri-geants sur celui de la collectivité afin deprévenir et d’éviter un recours aux fondspublics. Le superviseur prudentiel natio-
nal paraît être le mieux placé pour exer-cer un contrôle sur la gouvernance desétablissements de crédit. L’actuel projetde loi de séparation et de régulation desactivités bancaires prévoit d’élargir lescompétences de l’Autorité de contrôleprudentiel en matière de résolution ban-caire et de lui donner des pouvoirs ren-forcés envers les instances de gouver-nance. Il faudra s’assurer de l’effectivitéde telles mesures.
Des projets deréforme européensindispensables à larésolution descrises
La Commission européenne a pourobjectif de tirer les leçons de la crise, eta engagé le projet « d’union bancaire »qui vise à créer une supervision desbanques par la Banque centrale euro-péenne et à encadrer les modalités de lagestion des résolutions bancaires.
La mise en place d’un mécanisme desupervision unique au niveau européena été considérée comme la démarche laplus urgente car elle conditionnait l'ap-pel au Mécanisme européen de Stabilitépour la recapitalisation des établisse-ments bancaires. Le mécanisme desupervision unique pourrait être effectifd’ici l’été 2014. Si ce mécanisme avait
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existé, Dexia aurait relevé d'une supervi-sion centrale, qui aurait sans doute per-mis une supervision cohérente et effi-cace des différentes entités du groupe.
La crise a par ailleurs montré qu’ilétait nécessaire de renforcer la liquiditédes banques. Cette action devra aller depair avec une limitation du ratio delevier du bilan. De même, le relèvementdes exigences en fonds propres permet-trait d’accroître la capacité de résistancedes banques. Les nouvelles règles pru-dentielles issues de Bâle 3 traitent cesquestions. Ces règles sont l’objet de lafuture directive communautaire diteCRD IV et devraient entrer en vigueur àcompter 1er janvier 2014.
Toutefois, ces projets ne sont pasencore concrétisés et certains d’entreeux nécessiteront des étapes probable-ment longues avant leur mise en oeuvre.
En raison des lacunes du cadreréglementaire européen, la crise a faitporter les conséquences des défaillancesbancaires sur les États qui sont interve-nus pour soutenir leur secteur bancaire.Cette nécessité a pesé parfois lourde-
ment sur les dettes et les budgets natio-naux et a engendré une gestion de dos-siers parfois complexe et difficile,comme cela a été le cas pour la défail-lance de Dexia.
*Le sinistre que représente Dexia a
entraîné et entraînera, encore pour delongues années, des coûts et des risquesimportants pour l’État et les entitéspubliques qui y sont associées. Il aabouti à la résurgence de dispositifspublics de financement du secteurpublic local. Compte tenu de la fragilitédes établissements sous contrôle publicqui prennent la suite du groupe Dexia,des risques importants pour les financespubliques, et de la gravité des questionsde principe que l’examen de ce sinistresoulève, la Cour entend exercer une vigi-lance particulière sur le sujet et y revien-dra à l’occasion de ses diverses commu-nications publiques.
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Principales orientations et recommandations
____________________________(1) Cour des comptes, Rapport public annuel 2013, Tome II. Le plan de soutien auxbanques : un bilan financier encore provisoire, un encadrement des rémunérations àcompléter, p. 155-190. La Documentation française, février 2013, 605 p., disponible surwww.ccomptes.fr
Les conclusions du rapport mon-trent les pistes de réforme possiblespour améliorer l'encadrement du sec-teur bancaire. À la suite de ses recom-mandations émises dans le rapportpublic annuel de février 2013(1), laCour formule plusieurs orientationscomplémentaires :
–assurer l’efficacité de la futureautorité unique de supervision bancaireen soutenant les projets d'harmonisa-tion de la réglementation prudentielledans les différents pays de la zoneeuro ;
–instituer les dispositifs juridiquespermettant de revenir sur l'octroi derémunérations variables et d’avantageset indemnités complémentaires à desdirigeants d’institutions financières, encas d’intervention publique ;
–renforcer les dispositifs de sanc-tions pénale et pécuniaire, tant pour lesdirigeants que pour les membres desconseils d'administration d'institutionsfinancières, pour les cas de prise derisque inconsidérée ayant entraîné despertes.
Afin de limiter les effets que lasituation de Dexia fait peser sur lesfinances publiques, et en accord avecles enseignements qui ont été tirés, la
Cour formule les recommandationssuivantes :
–utiliser, avant l'échéance de laprescription en 2014, toutes les voiesde droit, encore ouvertes, pour remet-tre en cause le dispositif des retraitessupplémentaires versées aux ancienscadres dirigeants de Dexia ;
–remettre en cause la possibilitéofferte aux fonctionnaires de réintégrerla fonction publique tout en bénéfi-ciant d’indemnités liées à la cessationdes fonctions de dirigeant dans uneentreprise publique ou bénéficiant deconcours financiers publics ;
–prendre les mesures de valida-tion législative nécessaires à la sécurisa-tion des modalités de conclusion descontrats de prêts passés entre les éta-blissements de crédit et le secteurpublic local ;
–veiller à la cohérence des pra-tiques de Dexia Crédit Local et de laSFIL concernant la renégociation (« désensibilisation ») des prêts structu-rés au secteur public local ;
–assurer une interventionpublique cohérente et efficace pour lefinancement du secteur public local, enarticulant de façon concrète, l’enve-loppe du Fonds d’épargne et la produc-tion de La Banque Postale refinancéepar la CAFFIL.