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Créer une dynamique régionale pour améliorer les services locaux d'eau potable et d'assainissementdans les petites villes africaines

n°2

Guide méthodologique

EAU ET ASSAINISSEMENT POUR TOUS

5. Introduction. Pourquoi ce guide, à qui s'adresse-t-il, que contient cet ouvrage ?

8. Le niveau régional, une échelle d'interventionsous-estimée mais nécessaire

Pourquoi s'intéresser et pourquoi intervenir au niveau régional ?Qu'est-que le niveau régional ?

16. Quels sont les enjeux et attentes du niveau régional ?

Les principaux enjeux et les attentes des cinq grandes familles d'acteurs

24. Comment élaborer une stratégie régionale dans les petites villes ?

Les grandes étapes de la démarche. Etape 1 : le diagnostic Etape 2 : la formulation d'une stratégie

ANNEXE

Exemples de pistes d'action définies dans le cadre de stratégies régionales

44. Accès au financement : fonds mutuel de solidarité,fonds commun d'investissement

51. Appui-conseil : auprès des exploitants, auprès des services déconcentrés

59. Formation : renforcer les capacités municipales, former les exploitants

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sommaire

Créer une dynamique régionale pour améliorer les services locaux d’eau potable et d’assainissement

dans les petites villes africaines

Guides méthodologiques

EAU ET ASSAINISSEMENT POUR TOUS

Stratégies municipales concertées (SMC), un programme coordonné par le Partenariat pour le développement municipal (PDM) et le programme Solidarité-Eau (pS-Eau)

n°2

4 Guide SMC n° 2

STRATÉGIES RÉGIONALES POUR LES PETITES VILLES

• Auteur : Bruno Valfrey-Visser, Hydroconseil

• Contributeurs :

. Denis Désille, pS-Eau

. Christophe Le Jallé, pS-Eau

. Jérémie Toubkiss, Hydroconseil, France

. Ouango Athanase Compaoré, SAWES, Burkina Faso

. Mamadou Diallo, pour Hydroconseil, Mali

. Kwabena Sarpong Manu et Charles Berkoh, MIME Consult, Ghana

L’auteur et les contributeurs remercient tous ceux qui ont contribué à la composante «petites villes » du programme SMC dans lesrégions du Brong Ahafo au Ghana, du Centre-Est au Burkina Faso,de Mopti au Mali : les responsables régionaux de l’hydraulique et de l'assainissement, les maires des villes impliquées et tous lesmembres des comités de pilotage régionaux.

Publication réalisée sur un financement de l’AFD et de la Facilité ACP-UE pour l’eau de la Commission européenne

Conception graphique, mise en page : Solange Münzer

Impression : Panoply, décembre 2010

Dans ce guide

5 Introduction : pourquoi ce guide, à qui s’adresse-t-il, que contient cet ouvrage ?

CHAPITRE 1.8 Le niveau régional, une échelle d’intervention sous-estimée mais nécessaire

9 Pourquoi s’intéresser au niveau régional ?

13 Pourquoi intervenir au niveau régional ?

15 Qu’est-ce que le niveau régional ?

CHAPITRE 2.16 Quels sont les enjeux et les attentes pour l’eau et l’assainissement

dans les petites villes ?

17 Les principaux enjeux identifiés

21 Les attentes des cinq grandes familles d’acteurs

CHAPITRE 3.Comment élaborer une stratégie régionale pour l’eau et l’assainissement

24 dans les petites villes ?

25 Les grandes étapes de la démarche

26 Etape 1. Le diagnostic au niveau régional et au niveau des petites villes

38 Etape 2. la formulation d’une stratégie régionale pour les petites villes

ANNEXE43 Exemples de pistes d’action définies dans le cadre des stratégies régionales

44 Thème 1. Accès au financement

44 Fiche action 1. Fonds mutuel de solidarité47 Fiche action 2. Fonds commun d'investissement

51 Thème 2. Appui-conseil

51 Fiche action 3. Appui-conseil auprès des exploitants

55 Fiche action 4. Accompagnement des services techniques déconcentrés

59 Thème 3. Formation59 Fiche action 5. Renforcer les capacités municipales62 Fiche action 6. Former les exploitants

6 Guide SMC n° 2

STRATÉGIES RÉGIONALES POUR LES PETITES VILLES

UNE DYNAMIQUE RÉGIONALE POUR LES PETITES VILLES AFRICAINES 7

Dans les petites villes, dont la taille varie de3 000 à 30 000 habitants, les acteurs locauxdes services d’eau et d’assainissement sont sou-vent trop loin des grands centres urbains pour bé-néficier de leur potentiel et de leurs opérateursprofessionnels. Ils se trouvent également trop éloi-gnés de l’échelle communautaire, qui demeure laréférence pour l’hydraulique rurale, mais quis’avère inadaptée aux besoins des petites villesoù la croissance démographique est forte et oùla demande des usagers prend un caractère deplus en plus urbain.

Le programme Stratégies Municipales Concer-tées s’est intéressé plus particulièrement à la pro-blématique des petites villes qui constituent une« zone grise » et présentent de nombreuses pro-blématiques sans solutions suffisamment précisesen matière d’amélioration des services d’eau po-table et d’assainissement.

Au travers d’une expérimentation menée danstrois régions2 au Burkina Faso, au Ghana et auMali, le programme SMC a montré que pour ré-pondre aux besoins spécifiques de la gestion etdu développement des services d’eau et d’as-sainissement dans les petites villes, la régionconstitue une échelle d’intervention pertinente,notamment parce qu’elle permet de mutualiser

des services et des outils qui ne pourraient passubsister de matière durable au niveau des pe-tites villes prises séparément.

Le niveau régional est l'affaire de tous les ac-teurs : ensemble, ils peuvent cons truire un niveaude coopération et de coordination qui permetd’assurer que les services d’eau et d’assainisse-ment soient fournis de manière durable dans lespetites villes.

Ce sont les résultats et les enseignements decette expérimentation, ainsi que la méthodologieadoptée pour la conduire, qui sont présentésdans ce guide.

A qui s'adresse-t-il ?Ce document pédagogique s’adresse en prioritéà tous les responsables de l’organisation et la ges-tion des services d’eau et d’assainissement dans

Introduction

1 Dans la suite de ce guide, sauf mention contraire, le terme « eau » ren-

verra systématiquement au service public de distribution d’eau potable. La di-

mension Gestion intégrée de la ressource en eau n’est pas traitée ici (même

si dans certains cas le lien avec l’eau et l’assainissement est évident).

2 Les rapports produits pour chacune des régions sont disponibles sur

www.pseau.org/smc

Pourquoi ce guide ?

8 GUIDE SMC n° 2

les petites villes africaines : élus, agents des ser-vices techniques déconcentrés, exploitants asso-ciatifs ou privés, représentants des usagers, opé-rateurs économiques.

Que contient ce guide ?A partir de l’analyse de cas concrets, ce docu-ment recense et discute les initiatives les plus in-téressantes que l’on peut rencontrer au niveau ré-gional, et qui constituent autant d’outils quipeuvent être mobilisés par les acteurs locaux etnotamment régionaux.

Le présent guide est organisé en quatre parties :

• le chapitre 1 met en évidence les principalesproblématiques liées au niveau régional et enpropose une définition ;

• le chapitre 2 présente de manière détaillée lesenjeux et attentes des acteurs en matière d’eauet d’assainissement au niveau régional ;

• le chapitre 3 propose une méthodologie d’in-tervention pour construire une stratégie régionalepour l’eau et l’assainissement ;

• le dernier chapitre propose des exemplesconcrets d’orientations stratégiques régionalesqui ont été arrêtées dans les trois régions cibléespar le programme SMC.

Introduction

Guide SMC n° 2 9

Chapitre 1

Le niveau régional, une échelle d’intervention sous-estimée mais nécessaire

CHAPITRE 1


Chapitre 1Chapitre 1

Dans la plupart des pays africains, le paysageinstitutionnel du secteur de l’eau et de l’assainis-sement a profondément évolué au cours des 10dernières années. De cette vague de réformesplus ou moins prononcées, deux tendances im-portantes se dégagent :

• les prérogatives des collectivités locales, et no-tamment des communes, ont été considérable-ment renforcées et on leur demande désormaisd’assurer la maîtrise d’ouvrage des servicesd’eau et d’assainissement ;

• dans le même temps, de nombreux gouverne-ments ont élaboré d’ambitieux programmes na-tionaux destinés à fédérer les efforts du secteurautour de l’atteinte des objectifs du millénairepour le développement relatifs à l’eau et l’assai-nissement.

Les stratégies et politiques publiques font doncaujourd’hui la part belle au niveau national etau niveau local sans qu’une véritable réflexionsoit développée sur l’articulation entre les deuxniveaux et sur l’intérêt d’un niveau intermédiaire,qui pourrait être le niveau régional, et les activi-tés qui pourraient être développées à ce niveau.Lorsqu’on analyse le positionnement géogra-phique typique des acteurs de l’eau et de l’as-sainissement dans un pays donné, on observele plus souvent un paysage comme décrit ci-après (cf. schéma 1 page suivante).

Les acteurs étatiques se positionnent bien entenduen premier lieu au niveau national. Dans la plu-

part des pays et notamment ceux qui ont été ci-blés par la composante 4 du programme SMC(Choisir des solutions techniques adaptées pourl'assainissement liquide), on observe un effort no-table pour développer les services techniques dé-concentrés, c'est-à-dire les directions régionales3

en charge de l’eau, de l’assainissement et/ou dela santé au Mali ou au Burkina Faso, ou encoredes agen ces régionales4 au Ghana. Dans le casdu Mali, les services techniques déconcentrés sedéveloppent également à un niveau sous-régio-nal, plus proches des collectivités locales : ce sontles Service de l’Assainissement et du Contrôle desPollutions et Nuisances (SACPN) pour l’assainis-sement et les Services Locaux de l’Hydraulique(SLH) pour l’eau potable. Les services techniquesdéconcentrés en charge de la santé sont en gé-néral plus anciens, la pyramide sanitaire ayantnaturellement conduit à un niveau de déconcen-tration plus ancien et plus développé que dansl’eau et l’assainissement.

La présence des opérateurs publics ou privés encharge de l’eau et de l’assainissement (ou desdeux) au niveau régional est très variable d’unpays à l’autre. Au Burkina Faso, dans la régiondu Centre-Est, l’Office National de l’Eau et de

Pourquoi s’intéresser au niveau régional ?

3 Directions Régionales de l’Hydraulique (DRH), Directions Régionales de l’As-

sainissement et du Contrôle des Pollutions et Nuisances (DRACPN), etc. au Mali,

Directions Régionales de l’Agriculture, de l’Hydraulique et des Ressources Halieu-

tiques (DRHARH), Directions Régionales de la Santé (DRS), etc. au Burkina Faso.

4 Les bureaux régionaux des Community Water and Sanitation Agencies

(CWSA) au Ghana.

12 GUIDE SMC n° 2

L'ÉCHELLE RÉGIONALE

SCHÉMA 1. Positionnement géographique typique des acteurs du secteur de l’eau potable et de l’assainissement

MINISTÈRESHydraulique

SantéDécentralisationAssainissement

Services techniquesdéconcentrés

Collectivités territoriales

Bailleurs de fonds

ONG internationales et nationales

Coopération décentralisée

Secteur privé

ONG locales

Exploitant 2Exploitant 1Commune 1

Commune 2

Accès aux services de baseExploitationMaintenance

NIVEAU LOCAL

NIVEAU NATIONAL

Stratégies, planification, normalisation, etc.

NIVEAU RÉGIONAL ?

l’Assainissement (ONEA) intervient sur l’eau po-table et l’assainissement dans 6 centres, alorsqu’au Mali, dans la région de Mopti, Energiedu Mali (EDM) n’intervient que dans un seul cen-tre (la capitale régionale) et uniquement pour lafourniture d’eau potable.Les partenaires techniques et financiers au senslarge (bailleurs de fonds, coopérations décentra-lisées, ONG de toutes tailles) se positionnent àtous les niveaux depuis le national jusqu’au local.

Les bailleurs de fonds bilatéraux et multilatérauxne sont en général présents qu’au niveau national– le niveau régional ne correspond pour eux qu’àune échelle d’intervention mais pas forcément unecible spécifique sur le plan institutionnel. Le posi-tionnement des ONG est également très variableselon leur statut et leur taille ; au niveau régionalon observe typiquement un patchwork d’ONGnationales ou internationales et d’ONG localesde taille beaucoup plus modeste.

NIVEAU RÉGIONAL A CONSTRUIRE


Chapitre 1

Les collectivités territoriales se rencontrent d’unepart au niveau local (communes au Mali et au Bur-kina Faso, districts au Ghana) – et c’est souvent àce niveau local que s’exercent la plupart des fonc-tions de maîtrise d’ouvrage récemment transféréespar l’Etat ; et d'autre part au niveau régional ousous-régional – comme par exemple les assem-blées de cercle ou de région au Mali. Certainesde ces collectivités possèdent des attributions enmatière d’eau potable et d’assainissement, mêmes

si ces compétences sont souvent limitées et si leurexercice reste encore embryonnaire.Le secteur privé national est en plein essor qu’ils’agisse de la construction (forages, hydraulique,génie civil), de l’ingénierie technique (bureauxd’études, consultants), de l’ingénierie sociale(opérateurs de campagnes d'Information-Educa-tion-Communication) ou encore des exploitantsde réseaux d’eau potable ou de services d’as-sainissement (toilettes publiques, camions vidan-

SCHÉMA 2. A la recherche du niveau régional

MINISTÈRESHydraulique

SantéDécentralisationAssainissement

Services techniquesdéconcentrés

Collectivités territoriales

Bailleurs de fonds

ONG internationales et nationales

Coopération décentralisée

Secteur privé

ONG locales

Exploitant 2Exploitant 1Commune 1

Commune 2

Accès aux services de baseExploitationMaintenance

NIVEAU LOCAL

NIVEAU NATIONAL

Stratégies, planification, normalisation, etc.

14 GUIDE SMC n° 2


geurs). Cet essor s’explique en partie par l’aug-mentation progressive de la demande des usa-gers dans les petites villes, qui souhaitent obtenirdes services modernes et donc plus sophistiquéssur le plan technique. Il s’explique également parle désengagement de l’Etat de ses fonctions demaîtrise d’œuvre et par la faillite de la plupart

des entreprises publiques ou parapubliques deconstruction (l’exemple des entreprises de fo-rages est frappant). Depuis quelques années onobserve nettement un déploiement des opéra-teurs privés au niveau régional, dans une straté-gie de captation des marchés passés par lesmaîtres d’ouvrage communaux.

De ce paysage d’acteurs on voit clairement sedégager un niveau régional représenté dans leschéma 2 page précédente, niveau où les col-lectivités territoriales, les services techniques dé-concentrés, le secteur privé et la société civilejouent un rôle prépondérant. Il s’agit d’un niveauintermédiaire entre le niveau central où s’élabo-rent les politiques et stratégies et le niveau localoù l’enjeu est avant tout la fourniture des servicesaux usagers.

Partant de cette analyse, force est de constaterqu’actuellement peu de politiques et stratégiespubliques s’intéressent à ce niveau régional. Parexemple, les services techniques déconcentrésbénéficient en général de peu d’assistance tech-nique en comparaison avec le niveau central. Par ailleurs, les budgets spécifiquement dédiésà l’appui institutionnel et au renforcement descapacités au niveau régional sont souventinexistants ou faibles. De manière générale, le

SCHÉMA 3. Les trois niveaux et leurs attributions respectives

NIVEAU PRINCIPALES ATTRIBUTIONS ET RESPONSABILITÉS

NATIONAL

• Elaboration des politiques et stratégies

• Gestion des approches programmatiques

• Définition des normes et du cadre règlementaire

• Harmonisation des approches entre l’Etat et ses partenaires

• Suivi-évaluation des progrès obtenus

RÉGIONAL

• Coordination entre les intervenants de terrain

• Concertation concrète sur les programmations des acteurs

• Appui-conseil fourni par les services techniques déconcentrés

• Possibilité de mutualiser certains services et outils

• Renforcement de la durabilité du service (par exemple : filière de maintenance)

LOCAL

• Fourniture et gestion durable des services

• Maîtrise d’ouvrage des investissements

• Lien entre le maître d’ouvrage et les usagers


Chapitre 1

niveau régional est avant tout perçu comme unniveau opérationnel, où se règle l’exécution desprojets, mais n’est pas considéré – et c'est untort – comme un niveau pertinent pour mener

des actions transversales sur des thèmes tels quele financement des investissements, l’appui-conseil aux exploitants et aux maîtres d’ouvrageou encore la formation.

Une taille qui reste maîtrisable

Le niveau régional auquel nous nous intéressonsdans ce document correspond à une populationtypiquement comprise entre 1 et 2 millions d’ha-bitants5. La région constitue donc une échellemaîtrisable qui est en quelque sorte à dimensionhumaine.

Ceci a plusieurs conséquences pratiques impor-tantes :

• même avec des budgets réduits, les orienta-tions prises peuvent avoir un impact immédiat etperceptible, parce que ces orientations sontmises en œuvre sur un nombre limité de localitésou de collectivités locales ;

• le nombre d’acteurs et de projets reste suffi-samment maîtrisable pour mettre en œuvre unvéritable cadre de coordination et de concerta-

tion ; les distances permettent également de réu-nir assez facilement les acteurs de ce cadre.

Une articulation entre le niveau local et le niveau national

La région semble être le lieu idéal pour articulerle local (et notamment le communal ou munici-pal) et le national. Il existe aujourd’hui un fosséentre les orientations qui sont prises pour le sec-teur de l’eau et de l’assainissement au niveau na-tional et le contexte dans lequel évoluent lescommunes (ou les districts dans le cas duGhana). Cela conduit à une situation de frustra-tion où le gouvernement central hésite à poursui-vre le transfert de ses compétences en directiondes communes tandis que dans le même tempsles communes ont l’impression de ne pas rece-voir l’appui et les moyens nécessaires à l’exer-cice de leurs nouvelles compétences.

Dans cette optique, le niveau régional peut jouerle rôle d’une courroie de transmission. C’est déjàen partie le cas dans la mesure où les communesreconnaissent les services techniques déconcen-trés comme des interlocuteurs privilégiés pourleurs actions en matière d’eau et d’assainisse-ment. Le lien pourrait cependant être renforcé si

Pourquoi intervenir au niveau régional ?

5 Cela varie évidemment d’un pays à l’autre – entre la population du Nigeria

et celle du Mali, il existe un facteur supérieur à 10 si l’on raisonne globalement.

De plus le Nigéria est un Etat fédéral ce qui ajoute un niveau de gouvernement

supplémentaire. Mais l’analyse n’est pas très différente si on l’applique à l’en-

semble des Etats africains, à l’intérieur desquels on peut retrouver le niveau

régional dont nous parlons ici avec des échelles de population qui correspondent

bien à la fourchette définie (1 à 2 millions d’habitants). On pourrait d’ailleurs

définir cette fourchette en nombre de collectivités locales, en nombre d’usagers

ou encore en nombre de systèmes, ce qui serait à peu près équivalent.

16 GUIDE SMC n° 2


les services techniques déconcentrés disposaientd’un éventail plus large de services et d’expertiseà proposer aux collectivités locales et les moyensde fournir ces services et cette expertise de ma-nière permanente, en dehors du cadre des seulsprojets et programmes. Ce constat se dégagetrès nettement des diagnostics menés dans lestrois pays.

Un périmètre pertinent pour la coordinationentre intervenants

Au niveau national, la coordination (au sens trèsconcret d’adaptation de la planification des acti-vités de chaque acteur en fonction de la planifi-cation des autres acteurs) reste souvent très géné-rale et a régulièrement des difficultés à dé bou chersur des collaborations effectives. Cela est valableentre partenaires techniques et financiers, maisaussi entre acteurs gouvernementaux et non gou-vernementaux et enfin entre collectivités locales etgouvernement central :

• les ONG (nationales aussi bien qu’internatio-nales) sont en général représentées au niveaunational par des collectifs généralistes6 qui met-tent davantage l’accent sur le lobbying que surla coordination effective des activités ;

• la même observation s’applique aux com-munes qui sont représentées au niveau nationalpar des associations qui défendent les intérêtsdes communes sans avoir forcément une exper-

tise spécifique sur les aspects eau et assainisse-ment et encore moins la connaissance de la pro-grammation effective des collectivités ;

• les diagnostics réalisés montrent enfin que lescoopérations décentralisées (qui constituent desacteurs importants du secteur eau et assainisse-ment au Mali et au Burkina Faso) hésitent souventà s’impliquer dans les cadres de coordination na-tionaux, qu’elles considèrent comme très géné-raux, peu opérationnels et polarisés par le dia-logue entre l’Etat et les partenaires techniques etfinanciers. En revanche, ces coopérations décen-tralisées trouvent au niveau régional des cadresde coordination plus opérationnels qui leur per-mettent de « caler » leurs interventions.

6 On observe dans certains pays des collectifs nationaux d’ONG spécialisés sur l’eau et l’assainissement, mais leur survie est souvent fragile et liée à l’appui d’un

ou plusieurs membres particulièrement impliqués ; le financement de tels collectifs est toujours difficile à soutenir sur le long terme.

Un exemple réussi de cadre de concertationrégional à Kayes, au Mali

Dans la région de Kayes, le cadre de concertation misen place au niveau régional a permis d’articuler les in-vestissements programmés par l’Etat (et notammentles campagnes de forages dans cette zone très com-plexe sur le plan hydrogéologique – les forages isoléssont souvent infructueux) et les investissements quipeuvent être pris en charge par les coopérations dé-centralisées, les ONG ou encore les associations de mi-grants (qui financent plus facilement des réseaux dedistribution ou des réservoirs).


Chapitre 1

Un périmètre idéal pour réaliser des économiesd’échelle

Il est souvent difficile de viabiliser des outils et desservices au niveau local, que ce soit en appui auxmaîtres d’ouvrage (les communes) ou en appuiaux exploitants (qu’il s’agisse d’exploitants privésou associatifs). L’échelle d’intervention communaleest trop réduite pour envisager de mettre en placeune filière de main tenance, un mécanisme de fi-nancement, un appui technique aux exploitants…autant de dispositifs qui risquent de s’effondrer enquelques mois s’ils restent à une échelle stricte-

ment locale. En revanche, le niveau régional au-torise des économies d’échelle qui permettentd’envisager la pérennité des dispositifs d’appuiou de suivi-évaluation avec plus de sérénité.

C’est typiquement le cas de la maintenance dessystèmes de pompage : un opérateur disposantd’un périmètre d’intervention trop local ne pourrapas en faire une activité permanente ; en re-vanche un opérateur installé dans la capitale ré-gionale pourra rayonner sur un nombre de com-munes ou de systèmes suffisants pour en faire uneactivité permanente dans laquelle il est prêt à in-vestir sur le plus long terme.

Le niveau régional est une échelle d’interven-tion qui correspond en général au premier ni-veau de déconcentration de l’Etat et typique-ment à une population de 1 à 2 million(s)d’habitants. L’é chelle d’intervention régionale :

• est suffisamment grande pour faire jouer deséconomies d’échelle et garantir la pérennitéde l’expertise mobilisée et des dispositifs mis

en place pour fournir un appui aux acteurs quiinterviennent au niveau local ;

• est suffisamment petite pour assurer unebonne proximité avec les acteurs locaux (maî-tres d’ouvrage et exploitants des services)ainsi qu’une coordination effective des inter-venants gouvernementaux et non-gouverne-mentaux.

Qu’est-ce que le niveau régional ?

En guise de conclusion à l’analyse qui précède, on peut avancer une définition du niveau régionaldans le contexte des services d’eau et d’assainissement.

Au niveau régional

quels sont les enjeux et les attentespour l’eau et l’assainissement ?

Dans ce chapitre sont développés tout d’abord quelques enjeux et problématiquesidentifiés comme prioritaires dans le cadre des processus conduits dans trois régionsd’Afrique de l’Ouest (régions du Centre-Est au Burkina Faso, de Mopti au Mali et duBrong Ahafo au Ghana), puis les principales demandes des acteurs clés du secteur.

Des tendances communes se dégagent assez significativement entre les trois pays etil est probable que nombre de ces enseignements s’appliquent à d’autres paysd’Afrique de l’Ouest et Centrale.

CHAPITRE 2


Chapitre 2

Les principaux enjeux identifiés

Les enseignements résumés ici sont regroupés enfonction des trois problématiques qui ont structuréla démarche expérimentale : 1) accès au finan-cement, 2) appui-conseil et 3) formation.

En termes d’accès au financement

Des collectivités locales qui investissent très peu

Même si la compétence eau potable et assainis-sement leur a été transférée par l’Etat central de-puis de nombreuses années, les collectivités lo-cales investissent très peu pour développer ouaméliorer les services correspondants dans lespetites villes. A cela, plusieurs explications :

• leurs ressources fiscales propres sont extrême-ment faibles – de l’ordre de quelques euros paran et par habitant, ce qui permet à peine desoutenir les coûts de fonctionnement de la col-lectivité, pourtant réduits au strict minimum ;

• le transfert de compétence de l’Etat ne s’estpas accompagné d'un transfert des ressourcescorrespondantes aux collectivités : les rares fi-nancements disponibles sur le budget nationalrestent gérés au niveau central ou régional ;

• en règle générale, les collectivités n’ont pas lesressources humaines pour mettre en œuvre desprojets d’investissement pour l’eau potable et l’as-sainissement ; elles dépendent des services tech-niques de l’Etat ou des partenaires extérieurs ;

• même lorsqu’un dispositif de financementexiste (par exemple l’Agence Nationale d’Inves-tissement des Collectivités Territoriales, ANICT,au Mali), les collectivités y ont peu recours, lecofinancement demandé (de l’ordre de 5 %) lesempêchant de faire financer des projets coûteuxcomme un réseau d'eau potable.

Des services déconcentrés sans moyens de fonctionnement

En règle générale, les services techniques dé-concentrés de l’Etat ont accès à des budgets defonctionnement très limités (de l’ordre dequelques milliers d’euros par an), même dans lecas où les services techniques déconcentrés dis-posent d’une certaine autonomie budgétaire parrapport à l’Etat central (comme c’est le cas deCWSA au Ghana). La conséquence pratique deces faibles ressources est l’incapacité des ser-vices techniques déconcentrés à répondre auxdemandes d’appui et d’accompagnement for-mulées par les collectivités locales : comment ré-pondre à de telles sollicitations lorsque le budgetne permet pas de payer le carburant des véhi-cules et quand le cadre légal interdit en généralaux services techniques déconcentrés de facturerdes prestations ?Les services techniques déconcentrés sont doncgénéralement dépendants des projets et pro-grammes pour couvrir leurs frais de fonctionne-ment, ce qui a pour conséquence que les agents

20 GUIDE SMC n° 2

LES ENJEUX ET LES ATTENTES

des services techniques déconcentrés ne vont visi-ter et apporter un appui qu’aux communes qui ontété ciblées géographiquement par ces projets etprogrammes. Depuis quelques années, l’approche«programmatique » laisse entrevoir des change-ments positifs, puisque cette approche conduit àcanaliser davantage de fonds pour financer lefonctionnement des services de l’Etat, et notam-ment les services techniques déconcentrés.

Des banques non impliquées dans le financementdu secteur

L’absence des banques commerciales du finan-cement du secteur de l’eau et de l’assainissementest un phénomène qui a été maintes fois mis enévidence et les petites villes n’échappent pas àce constat. Mis à part quelques rares exploitants(en général privés, ou alors associatifs mais ados-sés à une forte structure fédérative à l’échelle ré-gionale) les acteurs locaux ne peuvent pas em-prunter de l’argent, même auprès des banquesqui recueillent le fruit de leur épargne. L’incapacitédu secteur de l’eau et de l’assainissement dansson ensemble à faire sa promotion auprès du sec-teur bancaire constitue un élément d’explication.A la décharge des banquiers, la fragilité institu-tionnelle du secteur et la grande difficulté des opé-rateurs à démontrer leur rentabilité représententdeux obstacles majeurs.

Une absence de solidarité financière à l’échellerégionale

Très peu de structures organisent une solidaritéfinancière à l’échelle régionale, que ce soit sousla forme de « fonds mutuels de maintenance »permettant de faire face aux coups durs de l’ex-ploitation, ou sous la forme de « fonds mutuelsd’investissement » permettant de prêter de l’ar-gent à faible taux d’intérêt aux exploitants et aux

collectivités. Parmi les exceptions heureuses àcette règle, on peut citer deux exemples situés àl’extérieur des régions qui ont été ciblées par leprogramme SMC : la Fédération des Associa-tions d’Usagers de l’Eau de la Région de Bobo-Dioulasso (FAUEREB, Burkina Faso) et la fédéra-tion d’associations d’usagers mise en place avecl’appui de Caritas dans le bassin arachidier (Fé-dération des Forages du Sine Saloum, FFSS, Sé-négal). Notons qu’il faut une structure forte et lé-gitime pour organiser une telle solidarité – laFFSS autant que la FAUEREB ont bénéficié d’unappui soutenu de leurs partenaires extérieurs etceci sur une longue durée.

En termes d’appui-conseil

Un énorme besoin d’appui en direction desexploitants locauxGérer des services d’eau potable et d’assainisse-ment dans une petite ville africaine est au bout ducompte un métier nouveau, apparu dans les an-nées 1990 avec la multiplication des investisse-ments et notamment des petits réseaux AEP. Qu’ils’agisse d’exploitant privé ou associatif, lesmarges de progression sont énormes. Le métierd’exploitant est en train de se professionnaliser,pour le plus grand bénéfice des collectivités etdes usagers.

Mais les exploitants ont un besoin d’appui-conseil qui est très loin d’être comblé par l’offreet les dispositifs existants en la matière. Ce be-soin comprend trois dimensions :

• la professionnalisation des exploitants en tantque telle, sur les aspects financiers et administra-tifs autant que sur les aspects techniques ;

• la nécessité d’assurer un minimum de régulation


Chapitre 2

au niveau des petites villes, loin des régulateursformels mis en place pour les zones urbaines ;

• l’enjeu, enfin, de permettre aux services tech-niques déconcentrés de comparer les perfor-mances des exploitants sur des bases rigou-reuses, en développant un véritable benchmarking.L’exemple le plus ancien et jusqu’à présent leplus développé dans la sous-région d’un tel dis-positif est celui du Suivi Technique et Financier(STEFI) mis au point au Mali sur les bases de l’ex-périence pilote de la Cellule de Conseil des Ad-ductions d’Eau Potable (CCAEP) dès le milieudes années 1990. Ce dispositif a été régulière-ment documenté sous ses différentes formes. Il aégalement été dupliqué dans d’autres pays,comme par exemple les Bureaux de Conseil etde Contrôle (BCC) au Niger ou les dispositifséquivalents ou Tchad. La plupart des politiquesnationales et des grands programmes intègrentaujourd’hui cette dimension d’appui-conseil,mais les dispositifs que l’on rencontre sur le ter-rain sont très variables en ce qui concerne leurpertinence et leur durabilité.

Un besoin non moins considérable de la part des collectivités

Les exploitants ne sont pas les seuls à exprimerune forte demande d’appui-conseil. Les collecti-vités locales sont elles aussi à la recherche dedispositifs d’appui qui leur permettent d’assurerplus efficacement leur nouvelle fonction de maî-tre d’ouvrage et donc de premier niveau de ré-gulation des services d’eau et d’assainissementdans les petites villes. Comment définir les be-soins ? Comment planifier et financer le déve-loppement des services ? Comment établir lestarifs de manière à ce que le service soit dura-ble ? Comment contrôler la qualité du service

fourni par un exploitant ? Autant de questionsfondamentales pour une collectivité sur lesquelleselle ressent un fort besoin de disposer d’unappui-conseil adapté à ses besoins (immenses)et à sa capacité de payer (très faible).

Même si la gestion des réseaux AEP canaliseune part importante de cette demande d’appui-conseil, il existe également une attente des col-lectivités sur les questions d’hygiène et d’assai-nissement, attente spécifique à des petites villesqui s’urbanisent rapidement, suscitant de nou-veaux services. Comment lancer et suivre unecampagne d’Information-Education-Communica-tion ? Comment confier à un exploitant la gestiond’un bloc de latrines dans une gare routière ouun marché ? Comment organiser la gestion deslatrines dans une école ou un centre de santé ?

Quel positionnement pour les servicesdéconcentrés ?

La logique voudrait que les services techniquesdéconcentrés assurent eux-mêmes cette fonctiond’appui-conseil auprès des collectivités locales.Il existe une question de moyens que nous avonsmentionnée ci-dessus, notamment en ce quiconcerne les dotations en frais de fonctionne-ment et donc la capacité des services techniquesdéconcentrés à se rapprocher des communes.

Il existe aussi très clairement un problème lié àl’inadéquation du profil des agents des servicestechniques déconcentrés avec une mission d’ap-pui-conseil. La plupart des agents ont été recrutésà l’époque où les services techniques déconcen-trés avaient une mission opérationnelle et tech-nique très forte : on trouve donc beaucoup dechauffeurs, d’hydrogéologues, de mécaniciens,etc. Le recrutement étant faible depuis les années1990, les services techniques déconcentrés

22 GUIDE SMC n° 2


n’ont en général pas la possibilité d’embaucherdes agents dont les compétences sont en adé-quation avec une mission d’appui-conseil auxcollectivités. Il existe par ailleurs peu d’outils àdisposition des services techniques déconcentréssur cette mission.

En termes de formation

Une offre décalée par rapport aux besoins

L’offre de formation constatée au niveau régionalparaît un peu décalée par rapport aux besoins.Cette offre est finalement assez peu diversifiée etconcentrée sur des thèmes assez classiques (parexemple la décentralisation, la gestion commu-nautaire, l’entretien et la maintenance des ou-vrages simples, etc.) sans vraiment tenir comptedes besoins actuels des acteurs locaux (collectivi-tés, exploitants) autant que régionaux (ONG, ser-vices techniques déconcentrés, structures d’ap-pui). Peu de formations sont dispensées sur dessujets tels que : les aspects techniques de la ges-tion des réseaux, la délégation de gestion, le cal-cul des tarifs, les derniers développements ducadre juridique et institutionnel, etc.

Une offre peu coordonnée sur le plan régional

Faute d’une analyse fine des besoins et d’uneplanification efficace à l’échelle régionale, iln’existe que très peu de coordination entre lesacteurs qui sont susceptibles de proposer des for-mations aux acteurs locaux et régionaux. Il y atrop d’offre sur un nombre réduit de thèmes etpas d’offre du tout sur des thèmes qui intéressentaujourd’hui les acteurs locaux dans l’exercice dela maîtrise d’ouvrage communale (cf. ci-dessus).

Dans aucune des régions ciblées par le pro-gramme SMC n’existe de structure, même infor-melle, permettant d’assurer cette coordinationentre acteurs. La planification de la formationreste faite essentiellement au niveau de chaqueprojet, sans vision d’ensemble, y compris de lapart des services techniques déconcentrés qui sepositionnent plutôt en bénéficiaires potentiels deformation et non en coordonnateurs.

Un exemple significatif de ce manque de coor-dination est que lorsque l’opérateur national encharge de l’hydraulique urbaine est présent dansune ou plusieurs villes de la région, sa présenceest rarement mise à profit pour faire bénéficierde son expertise et de son expérience les (petits)opérateurs qui assurent le service de l’eau dansles petites villes. C’est dommage, car cet opéra-teur urbain aurait la capacité de développer uneoffre de formation (éventuellement subventionnéeou payante) susceptible de « coller » étroitementaux besoins des collectivités locales et des ex-ploitants.

Une offre mal répartie dans le temps et l’espace

Une conséquence importante du manque decoordination est la mauvaise adéquation entrel’offre et de la demande de formation au niveaurégional :

• l’offre est mal répartie dans le temps, parcequ’étroitement liée aux calendriers propres àchaque projet ou programme. Il n’existe notam-ment pas de corrélation entre les cycles projetset les mandats des collectivités locales (alors queles élus communaux sont demandeurs de forma-tion en début de mandat, pour se familiariseravec un secteur eau et assainissement qu’ilsconnaissent peu) ;

• l’offre de formation est mal répartie dans l’es-


Chapitre 2

Les attentes des cinq grandes familles d’acteurs

7 L’ensemble de ces rapports de diagnostic participatif sont téléchargeables sur www.pseau.org/smc

pace, parce que les projets et programmes d’in-vestissement laissent certaines communes orphe-lines, sans offre de formation pendant plusieursannées d’affilée. Dans les zones reculées ou dif-

ficiles d’accès, la dimension formation ne consti-tue pas toujours la préoccupation principale desrares intervenants (souvent des ONG).

Les diagnostics réalisés dans le cadre des pro-cessus SMC conduits dans chacune des 3 ré-gions7, ont permis de mettre en évidence les de-mandes spécifiques de chaque acteur. Cesdemandes confirment les trois enjeux identifiés

et présentés plus haut (accès au financement,appui-conseil et formation). Dans le tableau dela page suivante est présentée l’analyse des de-mandes des catégories d’acteurs identifiées pré-cédemment dans le schéma 2.

24 GUIDE SMC n° 2


TABLEAU 1. Analyse des demandes par catégories d’acteurs

CATÉGORIES D'ACTEURS DEMANDE PRINCIPALE DEMANDES SECONDAIRES

COMMUNES

Maîtriser les compétencestransférées récemment parl’Etat, face auxquelles elles seconsidèrent en général commedémunies, faute de ressourceshumaines et matérielles.

• Une meilleure maîtrise des relations contractuelles avec les exploitants (qu’ils’agisse d’opérateurs privés ou de structures communautaires).

• L’accès à des sources de financement, pas seulement pour l’investissementinitial, mais aussi et surtout pour l’extension du service et le renouvellement deséquipements.

• L’accès à des formations pratiques (marchés publics, aspects techniques, etc.)spécifiquement adaptées aux réalités du secteur de l’eau et de l’assainissement.

• L’accès à un appui-conseil fourni par les services techniques déconcentrés ouen complément de celui déjà apporté par les services techniques déconcentrésdans le cadre de leurs fonctions actuelles.

EXPLOITANTS

Bénéficier d’un appuipermanent sur tous les aspectsde l’exploitation : techniques,mais aussi financiers (compted’exploitation) et administratifs.

• L’accès à un dispositif de financement permettant de mutualiser les risquesentre plusieurs systèmes d’adductions d’eau potable et faire face à un éventuelcoup dur (panne de la pompe, etc.).

• L’accès à des formations techniques et à des outils pratiques sur la gestiontechnique et financière d’un système d’adduction d’eau potable ou d’undispositif d’assainissement.

SERVICES TECHNIQUES DÉCONCENTRÉS

Faire face à leurs nouvellesmissions et notamment l’appuiaux collectivités territoriales.Traduire en outils et enressources humaines cesnouvelles missions.

• L’accès à une meilleure information sur les derniers développements du cadrejuridique et institutionnel (eau et assainissement, décentralisation).

• L’accès à un mécanisme de financement des coûts de fonctionnement desmissions d’appui-conseil qui soit indépendant des projets et programmes.

• L’accès à une formation et des outils pratiques sur la fourniture de l’appui-conseil par les services techniques déconcentrés au bénéfice des collectivitéslocales et des exploitants.

ACTEURS RÉGIONAUX

Améliorer la coordinationeffective des actions menées auniveau régional qu’il s’agissedes investissements (projets etprogrammes) ou des aspectstransversaux.

• Une meilleure prise en compte de la pluralité des acteurs, dans un contextefortement dominé par l’Etat et ses démembrements régionaux.

• Une meilleure information sur les programmes en cours sur financementpublic et sur la programmation des investissements au niveau régional.

• L’existence d’un espace de concertation permanent (sans être trop formel etdonc trop coûteux) pour organiser le dialogue entre acteurs régionaux.

ACTEURS NON GOUVERNEMENTAUX

Obtenir une meilleurereconnaissance de la nécessairearticulation entre lesinterventions de l’Etat et lesinterventions des acteurs nongouvernementaux.

• Connaître à l’avance les programmes financés et mis en œuvre sous le contrôledu gouvernement de façon à pouvoir s’adapter le cas échéant.

• Mobiliser l’expertise des services techniques déconcentrés dans le cadre desprojets financés par les ONG ou la coopération décentralisée, en appui auxcollectivités partenaires.

• Obtenir de l’information fiable et facile à utiliser sur l’état actuel du cadreinstitutionnel, ainsi que sur les standards techniques et les méthodologies.

Comment élaborer une stratégie régionalepour l’eau et l’assainissementdans les petites villes ?

CHAPITRE 3


Chapitre 3

ETAPE 1Réalisation du diagnostic

1.1. Réalisation du diagnostic au niveau régional

1.2. Réalisation du diagnostic au niveau des petites villes

1.3. Consolidation du diagnostic régional

ETAPE 2Formulation de la stratégie

uu

uu

Les grandes étapes de la démarche

Réaliser un diagnostic (étape 1), c'est animer etfaciliter un processus, et non pas seulement pro-duire des documents. Cela signifie principale-ment deux choses :• celui qui exécute le processus9 doit prendre letemps de créer une véritable ambiance de tra-vail, en se familiarisant avec les acteurs au ni-veau régional, et en leur donnant l’occasion (etdonc le temps) de véritablement s’approprier ladémarche ;• celui qui exécute le processus ne doit pas ap-pliquer son plan de travail initial de manière ri-gide, mais au contraire laisser les acteurs com-

muniquer leur expérience et influencer le travailet la démarche avec leurs propres préoccupa-tions et idées.

Le travail doit déboucher au final sur des recom-mandations concrètes à mettre en œuvre(étape 2) : ce qui sera jugé au final, c’est non seu-lement la qualité des productions écrites, maisaussi la qualité du processus et des recomman-dations qui en sont sorties.

Pour conduire la démarche d’élaboration d’unestratégie régionale pour l’eau et l’assainissementdans les petites villes, il est souvent nécessairede s’appuyer sur un facilitateur du processusdont la compétence et l’expertise sont reconnueset dont la légitimité provient du niveau national,ce qui le place en dehors du jeu local ou régio-nal. Ce présupposé s’est confirmé sur les terrainsd’expérimentation.

Une démarche qui fédère les acteurs et s’adapte à leurs attentes, tout au long de sa mise en œuvre

9 Pour réaliser le diagnostic, le comité régional de pilotage peut décider de

recruter un consultant (facilitateur), ou de faire appel à un service déconcentré

ou encore à l'un des membres du comité. Celui qui exécute le diagnostic im-

porte fina lement peu ; seuls comptent la démarche et les résultats.

28 GUIDE SMC n° 2

COMMENT ÉLABORER UNE STRATÉGIE RÉGIONALE

Dans le cadre des travaux d’élaboration de lastratégie régionale, il est recommandé de privi-légier trois analyses liées aux enjeux du niveaurégional présentés plus haut :

• analyse des capacités financières propresaux entités en charge d’assurer le service del’eau dans les petites villes pour entreprendre desprogrammes de réalisation et d’amélioration desservices eau potable et assainissement, et ana-lyse de la surface financière pour avoir accès àla plupart des financements internationaux ;

• analyse des ressources humaines au niveaude la collectivité pour assurer le rôle de maître

d’ouvrage et le contrôle des services ; existenced’un appui-conseil aux collectivités et aux opé-rateurs gestionnaires des systèmes AEP, et moda-lités d’exercice de cet appui-conseil (est-il obli-gatoire ou non, comment est-il financé, etc. ?) ;

• analyse des compétences locales pour assu-rer la gestion des services, et des déficits decompétence tels qu’ils sont vécus au niveau localet régional ; analyse de l’offre de formation auniveau régional pour le secteur eau potable etassainissement (dans quelle mesure est-elleadaptée aux besoins spécifiques des petitesvilles ?)

Les deux étapes : 1.1. -– au niveau régional -– et 1.2. -– au niveau des petites villes -– , font partiedu même diagnostic, allant du niveau général (la région) au particulier (les petites villes). L’étape1.1 se concentre surtout sur l’analyse de l’offre existante au niveau régional, tandis que l’étape1.2 s’intéresse principalement à la demande exprimée par les acteurs locaux.

Les enjeux du diagnostic régionalLe diagnostic régional vise à bien cerner l’offremobilisable au niveau régional pour répondreaux besoins des petites villes.

Il devra répondre aux questions suivantes :

• quelle est la répartition des compétences eauet assainissement entre les différents niveaux decollectivités territoriales (commune et région no-tamment) ?

• quel est l’état des lieux du secteur dans les pe-tites villes ? Cet état des lieux couvrira autant lesaspects infrastructures que capacités, pour l’eauet l’assainissement ;

• quels sont les mécanismes de coordination etde planification mis en place à l’échelon natio-nal et à l’échelon régional ? Dans quelle mesureprennent-ils effectivement en compte les besoinsdes petites villes ?

Une démarche qui s’articule autour de trois enjeux considérés comme majeurs pour le niveau régional

ETAPE 1. Le diagnostic

ETAPE 1.1. Le diagnostic au niveau régional


Chapitre 3

• quels sont les services déconcentrés de l’Etatimpliqués sur l’eau et l’assainissement, leurs rôleset les moyens (humains, techniques et financiers)dont ils disposent ?• qui sont les acteurs ressources et quelles sontleurs capacités au niveau de la région, pourpallier les handicaps spécifiques des petitesvilles afin de leur proposer un accès au finance-ment, à la formation et à l’appui-conseil ?

Il est donc important de souligner que le diagnos-tic régional n’est pas un diagnostic de plus au ni-veau de la région : il vise une cible bien définie(les petites villes) et utilise une grille de lecture bienprécise, celle de l’approche SMC, qui est decomparer les besoins des petites villes avec l’offrede service disponible au niveau régional.

Le but des outils présentés ci-après est donc deproposer une méthode d’analyse précise de lasituation à l’échelle régionale, en indiquant cha -que fois que cela est possible les données ob-jectives à collecter (indicateurs) ainsi que lamarche à suivre sur le terrain pour mettre enœuvre cette phase de diagnostic, particulière-ment importante dans la démarche SMC.

Les produits attendus

Le diagnostic régional n’est qu’une étape et neconstitue pas une fin en soi. Il doit aboutir à desproduits bien précis qui enclencheront la suite duprocessus :• un rapport d’analyse dont les conclusions serontpartagées et validées par l’ensemble des acteursréunis au sein du comité de pilotage régional. Cerapport s’articulera sur deux axes :- identification des besoins qui permettront depréciser les défis à relever ;- identification des opportunités et ressourcesexistantes au niveau régional ;

• une proposition argumentée pour choisir lesvilles qui feront l’objet d’une analyse plus appro-fondie au cours de l’étape suivante ; ce choixdoit également être validé par le comité de pilo-tage régional du processus.

Comment réaliser un diagnostic régional ?

Ce travail de diagnostic de l'étape 1.1. viseà répondre à la question suivante : quelle estla situation au niveau régional en matièred’appui aux services d’eau et d’assainisse-ment dans les petites villes, et que faudrait-ilaméliorer ?

IDENTIFICATION DES ACTEURS RÉGIONAUX

Dans un premier temps l’objectif est de faire unbalayage le plus large possible des acteurs quiexistent au niveau régional, qu’il s’agisse d’ac-teurs véritablement régionaux ou de représentantsd’acteurs qui existent avant tout au niveau natio-nal. Il s’agit de faire la liste des acteurs en les clas-sant par grandes « familles » : l’administration, lescollectivités locales, les représentants de la sociétécivile au sens large (y compris les associationsd’usagers), les ONG, les acteurs privés. Pourchaque acteur, il est nécessaire de préciser sonrôle et son positionnement dans l’arène régio-nale : est-ce un nouvel acteur, un acteur bien im-planté, un acteur qui se développe ou aucontraire dont l’action périclite, etc. ? Cette analyse doit aussi inclure des acteurs tem-poraires, mais qui par expérience peuvent jouerun rôle très important : il s’agit des « projets » etde leurs entités d’exécution.

CARACTÉRISATION DES PETITES VILLESAU NIVEAU RÉGIONAL

Cette étape vise à préciser la typologie de l’en-semble des petites villes existantes dans la ré-

30 GUIDE SMC n° 2


gion. Le résultat de ce travail doit permettre decompléter le tableau 2.A cette étape il est également important de lister,au niveau régional, des villes situées dans le(s)périmètre(s) de la ou des entreprise(s) nationale(s)chargée(s) de l’eau et/ou de l’assainissement,et d'évaluer les perspectives d’évolution de cespérimètres.Dans la catégorie plus de 30 000 habitants (quine comprend en général que quelques villes), ilest utile d’indiquer quelle est la population des-servie directement par l’opérateur national.

CARACTÉRISATION DES INFRASTRUCTURES ET DU

NIVEAU DE SERVICE EN EAU ET ASSAINISSEMENT

DANS LES PETITES VILLES

L’objectif est de caractériser de la manière laplus fine possible le niveau des services eau po-table et assainissement dans les petites villes

telles que définies ci-dessus. Il est important deveiller à ce que l’eau potable et l’assainissementsoient documentés avec le même soin.En matière d’eau potable il s’agit en particulierde déterminer les petites villes qui sont équipéesd’un réseau et celles qui sont encore alimentéesen eau via des infrastructures relevant davantagede l’hydraulique villageoise (puits, sources, pom -pes à motricité humaine).En matière d’assainissement il s’agit d’utiliser lesenquêtes ménages les mieux adaptées (recense-ments, enquêtes démographiques et de santé)pour déterminer le taux d’équipement en matièrede dispositif d’assainissement en fonction des dif-férentes technologies existantes. Les services tech-niques régionaux seront également mis à profitpour déterminer le taux d’équipement dans lesécoles, les centres de santé, les lieux publics, etc.Au-delà du taux d’équipement, la situation en ma-tière d’hygiène devra être évaluée.

Population (habitants) 8 Moins de 500

de 500 à 1 000

de 1 000 à 2 500

de 2 500 à 5 000

de 5 000 à 10 000

de 10 000à 20 000

de 20 000à 30 000

Plus de 30 000

Nombre de localités dans cette catégorie

Population totale des localités situées dans cette catégorie

Taux de croissance entre les deuxderniers recensements

Réseaux AEP existants

Réseaux AEP potentiels

Pourcentage de population régionale dans cette catégorie

La zone du tableau laissée en blanc est celle qui nous intéresse car elle correspond véritablement à la définition de ce qu’est une petite ville.

8 Les données démographiques doivent être complétées à partir du dernier recensement disponible.

TABLEAU 2. Typologie des localités au niveau régional


Chapitre 3

L’objectif est de déterminer le déficit en termesd’infrastructures : nombre de petites villes qui mé-riteraient d’être équipées d’un réseau AEP, pro-portion des ménages à équiper d’un dispositifd’assainissement amélioré, etc. et de comparerce déficit avec les projets en cours d’identifica-tion et/ou d’exécution (de manière généraleavec tous les projets qui auront un impact aucours des 5 ans à venir). Le taux de fonctionne-ment effectif des infrastructures sera pris encompte pour déterminer le déficit. Un résultat im-portant serait de montrer la courbe de progres-sion du taux d’équipement des petites villes, sipossible depuis quelques années et en mettanten évidence la progression attendue.Le responsable de la conduite du diagnosticanalysera de manière globale (en restant à unniveau de détail régional) les principalescontraintes qui pèsent sur la réalisation des infra-structures : éloignement, enclavement et densité,coût, énergie (extension du réseau électrique),conditions hydrogéologiques, topographie et ca-ractéristiques géographiques.Lorsque des données régionales sur le prix et laqualité du service sont disponibles, le responsa-ble de la conduite du diagnostic les analysera,mais ne réalisera pas d’enquête spécifique à cesujet (une enquête serait trop coûteuse dans unephase de diagnostic).De manière générale, le responsable de laconduite du diagnostic bâtira ses analyses et sesconclusions sur des informations de seconde main,puisqu’il n’est pas envisagé à ce stade de fairedes enquêtes systématiques dans toutes les locali-tés de la région. Le travail sera donc essentielle-ment documentaire, ce qui n’exclut pas un impor-tant travail de porte à porte auprès des acteursrégionaux (et notamment les projets actifs dans lazone) afin de recouper les informations et récupé-rer les données les plus récentes.

LES ASPECTS INSTITUTIONNELS ET L’ÉTATDE LA DÉCENTRALISATION

Dans un second temps sont traitées les questionssuivantes :

• quel est le paysage institutionnel au niveau na-tional et ses implications au niveau régional (ser-vices techniques présents dans la Région, quece soit pour l’eau potable, l’assainissement ouencore l’hygiène / la santé) ?

• quel est le degré d’autonomie effectif des ser-vices techniques régionaux par rapport aux di-rections centrales ?

• quels sont les services techniques les plusproches des collectivités et des usagers et quelssont les services techniques qui sont représentésau niveau communal ou équivalent ?

• quels sont les différents niveaux de collectivitésexistantes au niveau régional ? Détailler leurmode de fonctionnement, leurs compétencesthéoriques et effectives en matière d’eau et d’as-sainissement, leurs moyens humains et financiers.Mettre en évidence les duplications de fonctionset de tâches, ou les déficits. Est-ce que le niveaurégional lui-même correspond à une collectivité ?

• est-ce qu’il existe des documents (ou à défaut,des comptes rendus d’atelier) qui concernentspécifiquement la question des petites villes ? Est-ce qu’une stratégie ou une politique est en coursd’élaboration ?

Dans cette partie de l’analyse on pourra recourirà l’examen du dispositif juridique, mais en res-tant focalisé sur les petites villes et en détaillantsoigneusement les écarts entre les dispositions« théoriques » et la réalité que l’on peut observersur le terrain. Le but du diagnostic régional n’estpas de proposer de modifier les textes de loi.

32 GUIDE SMC n° 2


LES MODES DE GESTION EXISTANTS

AU NIVEAU RÉGIONAL

Quels sont les modes de gestion que l’on ob-serve dans les petites villes de la région ? Il s’agitici de faire une typologie précise et si possibleargumentée (proportions chiffrées, nombre decentres concernés par chaque type de gestionà l’échelle de la région) des différents modes degestion, à utiliser pour la sélection des villes.

Pour la typologie, ou pourra utiliser 5 catégories :

• régie municipale ;• gestion communautaire ;• gestion déléguée à un opérateur privé local ;• gestion déléguée à un opérateur communau-taire (association d'usagers) ;• gestion déléguée à un opérateur national.

L’objectif est de disposer d’une vue d’ensembledes modes de gestion au niveau régional.

COORDINATION ET PLANIFICATION

AU NIVEAU RÉGIONAL

Est-ce qu’il existe une structure au niveau régionalqui effectue la planification du développementdes services eau potable et assainissement ? Sioui, analyser sa composition, ses attributions,son niveau d’opérationnalité, etc. Est-ce unestructure permanente, rattachée à un organisme,ou un dispositif souple ? Si cette structure produitou a produit des documents récemment, ilconvient de les analyser soigneusement.

Il est par ailleurs important d’analyser soigneu-sement les pratiques en matière de coordina-tion : une entité existe-t-elle, quelle est sa com-position, son mandat (eau seulement, eau etassainissement, hygiène) ? Quelle est la fré-quence de ses réunions, l’assiduité et la motiva-tion de ses membres, sont-ils défrayés ? On s’at-tachera à comprendre le mandat de la structure

par ses membres et à évaluer l’impact effectif dela coordination sur les activités. On veillera éga-lement à lister et analyser les structures de coor-dination plus informelles entre bailleurs ou opé-rateurs, ainsi que les structures de coordinationad hoc (liées à un programme par exemple). S’il ya plusieurs comités, on analysera leurs articula-tions et interactions.

LES CAPACITÉS À TOUS LES NIVEAUX

La capacité est une notion très importante dansl’approche SMC. Elle doit être prise dans uneacceptation relativement large :• moyens humains (nombre de personnes travail-lant pour une entité donnée, avec quels profilset quel niveau de compétence) ;• moyens financiers (notamment capacité d’auto-financement) ;• moyens matériels (avec une attention particu-lière apportée aux moyens de déplacement).

Ces trois catégories constituent l’une des entréesde la grille d’analyse des capacités au niveaurégional. Dans la mesure du possible l’évalua-tion de la capacité doit se faire sur la base d’in-dicateurs chiffrés.

Du point de vue des acteurs, qui constituent l’autreentrée de la grille d’analyse des capacités au ni-veau régional, le découpage peut être le suivant :

• les collectivités territoriales (notamment le ni-veau qui est directement impliqué dans la ges-tion des services eau et assainissement dans lespetites villes). Il convient de faire la distinctionentre élus et fonctionnaires territoriaux et d’iden-tifier si les collectivités locales disposent d’un ser-vice technique (et d'un service eau et assainisse-ment) ;

• les associations d’usagers (qu'elles soient ensituation de gestionnaires ou non) ;


Chapitre 3

• les entités qui gèrent les réseaux AEP (qu’ellessoient privées ou communautaires) ;

• les autres opérateurs privés, dont on apprécie -ra les capacités techniques et non techniques.Au plan technique, quelle est l’offre en termesde construction de latrines, de vidanges ?Quelle est l’offre régionale en matière de fo-rage, de construction, de réalisation de travauxd’adduction, de fourniture de matériel et depièces détachées, de maintenance de pompesimmergées et de groupes électrogènes, etc. ?Au plan non technique, on évaluera l’offre ré-gionale en ce qui concerne les ONG suscepti-bles d’intervenir dans les petites villes, les bu-reaux d’é tudes... ;

• les services techniques de l’Etat. On distin-guera les services en charge de l’AEP de ceuxen charge de la santé, de l’assainissement, etc.On sera également attentif à bien séparer lesagents qui travaillent au niveau régional et ceuxqui travaillent plus près du niveau collectivité.

Remarque importante : chaque fois que cela est possi-ble, il est intéressant de comparer les donnéesquantitatives de la région étudiée avec ce quel’on peut observer au niveau national ou à défautavec ce que l’on trouve dans les régions voisines.

ACCÈS AUX FINANCEMENTS PAR

LES COLLECTIVITÉS LOCALES

A cette étape, il s’agit d’analyser l’ensemble desmécanismes accessibles, qu’ils soient utilisés ounon. Un point important est de regarder dans ledétail les mécanismes de financement qui sontaccessibles aux collectivités locales de manièredirecte ou indirecte :

• financement souverain transitant par le niveaunational (est-ce que le degré d’implication descollectivités locales a changé au cours des 10

dernières années dans la façon de mettre enœuvre les projets ?), ;

• financement sous-souverain (notamment fondssouples accessibles directement aux collectivitéslocales, fonds de développement communal...) ;

• financement transitant par les partenairesONG ou coopération décentralisée ;

• financement des migrants ;

• et financement issu directement du budgetcommunal lorsque c’est le cas.

Pour chaque mécanisme, on analysera le degréd’information et de connaissance des collectivi-tés locales.

A ce stade on s’intéresse aux mécanismes et nonaux montants (ce qui n’exclut bien entendu pasd’analyser les montants si l’information régionaleest facilement disponible). Il est par ailleurs per-tinent de :

• documenter avec précision les exemples decollectivités locales qui ont mobilisé des moyenspour améliorer les infrastructures (même si lesmontants mobilisés sont faibles) ;• donner une idée des capacités financièrespropres des collectivités locales (budget effecti-vement exécutés, volume d’impôts locaux effec-tivement perçu) ;• s’intéresser aux autres acteurs. On réalisera lemême travail pour les opérateurs et gestionnairesprivés s’ils ont mobilisé des fonds directement,de même s’il s’agit d’une association d’usagers.

Cette étape peut justifier de courtes visites dansune ou deux petites villes, et repose en grandepartie sur la connaissance fine du niveau sous-régional par celui qui conduit le diagnostic ré-gional : il s’agit simplement de documenter ra-pidement les cas les plus représentatifs de lasituation dans la région. Ces études de cas peu-

34 GUIDE SMC n° 2


vent également avoir été réalisées par d’autres,si les thèmes et la méthodologie sont pertinents.

L’OFFRE EXISTANTE AU NIVEAU RÉGIONAL

EN MATIÈRE D’APPUI-CONSEIL

Il s’agit de recenser tout appui-conseil dont peutbénéficier une collectivité locale ou un opérateur(privé ou communautaire) en position de gestiondu service de l’eau ou de l’assainissement dansune petite ville, y compris si l’appui se situe dansle secteur informel. Dans ce cas l’appui-conseilse fait en renforcement des capacités de maîtrised’ouvrage (collectivité) ou des capacités opéra-tionnelles (gestionnaires).

Cette notion d’appui peut recouvrir une versionformelle (l’opérateur d'appui a une existence juri-dique, il est reconnu par les services techniquesde l’Etat avec lesquels il a un lien contractuel) ourecouvrir une myriade de fonctions d’appui sur lesdivers aspects qui intéressent le gestionnaire duservice de l’eau (technique, comptabilité, etc.).On analysera cet appui sur le plan de la qualitéet de l’efficience, sans oublier que dans de nom-breux cas l’appui-conseil est fourni par les servicestechniques de l’Etat (dans ce cas : dans quellesconditions, sur quels thèmes, à quel prix, etc.).

L’OFFRE EXISTANTE AU NIVEAU RÉGIONAL

EN MATIÈRE DE FORMATION

A cette étape, il est important d’analyser avecprécision la formation qui est dispensée dans lesecteur eau, hygiène et assainissement. Cetteoffre est-elle permanente (centre de formation ins-tallé dans la région) ou temporaire (formation as-surée par des projets ou des programmes ponc-tuels de renforcement des capacités, etc.) ?

On analysera également le potentiel d'offre deformation par l’opérateur national en charge del’hydraulique urbaine et le rôle que celui-ci pour-

rait jouer en matière de formation des acteurs pe-tites villes (ou qu'il joue déjà dans certains cadresspécifiques).

Une façon d’analyser cette offre de formation estde faire la liste des formations auxquelles les di-vers acteurs du secteur peuvent avoir accès au filde leur carrière : agent de l’administration, élulocal ou secrétaire général de commune, gestion-naire, membres d’une association d’usagers del’eau, opérateur privé, salarié d’une ONG, etc.

L’IMPLICATION DES ACTEURS

Il est important de faciliter l’expression par lesacteurs rencontrés des difficultés auxquelles ilssont confrontés, de leurs attentes et de leurs sug-gestions. Il est important par ailleurs de veiller àce que le processus SMC ne se superpose pasà des structures existantes mais au contraire s'ap-puie sur elles.

Les membres indispensables au groupe de travail

1. Direction des services techniques en charge de l’eaupotable

2. Direction des services techniques en charge del’assainissement et/ou hygiène

3. Une collectivité locale désignée par le comité régional de pilotage

4. Un représentant de la société civile ou d’associationd’usagers

5. Un représentant du secteur privé

6. Un représentant des partenaires techniques etfinanciers

7. Une personne ressource reconnue pour sescompétences.


Chapitre 3

Pour encourager l’expression de tous, il est sug-géré de constituer un groupe de travail rassem-blant des personnes à qui on demande de réflé-chir sur un sujet particulier pendant quelquesmois. Il s’agit bien d’un groupe de travail ausens fort du terme, et non d’un comité de pilo-tage.

LE GROUPE DE TRAVAIL

Il ne doit pas être trop formel, mais il peut êtreintéressant de préciser ce qu’on attend des mem-bres du Groupe, sous la forme d’une « lettre demission » d’une page qui précise les règles dujeu et l’objectif à atteindre au cours des 12 mois(durée moyenne pour la réalisation d’une straté-gie régionale).

Il est important de préciser le lien entre le groupede travail et le niveau de pilotage plus formel (co-mité régional de pilotage ou son équivalent). Lesrestitutions ou validations se font au niveau du co-mité de pilotage régional, sur la base du travaileffectué au sein du groupe de travail. Dans l’idéalle groupe de travail doit être conçu comme unsous-groupe du comité de pilotage régional, quilui assure un maximum de légitimité.

LE CALENDRIER TYPE DE L’ÉTAPE 1.1

La durée indicative de l’étape 1.1 est de 10 se-maines toutes activités comprises, c’est-à-direjusqu’à la validation du diagnostic régional parle comité de pilotage. Voici le calendrier typede l’étape 1.1, semaine par semaine :

• Semaine 1. Réunions d’information et de concer-tation avec les principaux acteurs, recensementapprofondi des acteurs et projets régionaux,début de la collecte des données, programma-tion de l’atelier de lancement.

• Semaine 2. Analyse des bases de données exis-tantes (décentralisation, hydraulique, démogra-phie, santé, etc.), caractérisation des petitesvilles et état des infrastructures.

• Semaine 3. Mise en place du groupe de travailet tenue de l’atelier de lancement (comité régio-nal de pilotage ou son équivalent).

• Semaines 4 à 6. Collecte des données de terrainau niveau régional.

• Semaine 7. Rédaction du rapport de pré-diag-nostic, mise en forme des informations.

• Semaine 8. Suite de la rédaction du rapport depré-diagnostic, transmis au groupe de travail.

• Semaine 9. Discussion au sein du groupe de tra-vail de la version provisoire du pré-diagnostic.

• Semaine 10. Restitution et validation du pré-diag-nostic et du choix des 6 villes.

LES CRITÈRES DE SÉLECTION DES PETITES VILLESPOUR L’ÉTAPE 1.2

Un élément important de la transition entrel’étape 1.1. et l’étape 1.2. consiste à proposeret faire valider par le comité de pilotage le choixdes villes qui feront l’objet d’un travail d’investi-gation approfondi (étape 1.2). Les critères peu-

Trucs et astuces pour impliquer les acteurs et s’assurer de leur motivation

• Organiser des réunions conviviales (cadre approprié,repas en commun systématiquement offert).

• Rédiger des comptes-rendus systématiques.

• Préparer des ordres du jour précis avec des points à aborder en nombre limité.

• Prévoir un petit budget pour chaque réunion.

36 GUIDE SMC n° 2


vent, dans l’absolu, varier d’un pays à l’autre.Les principaux critères à prendre en compte sontles suivants :• coopération décentralisée : au moins une villepartenaire d'une collectivité locale du Nord ;• diversité des modèles de gestion : les villeschoisies reflètent la situation régionale ;• contexte hydrogéologique ou géographique ;• complexité, niveau de service des AEP : bornefontaines ou branchements privés… ;

• taille des petites villes : elle doit refléter les pro-portions au niveau régional ;

• niveau de performance des AEP : fonctionnel,fonctionnement partiel, en panne.

L’échantillon doit bien entendu être représentatifde la situation régionale. L’expérience de la dé-marche SMC est qu’un échantillon de 6 villes estgénéralement suffisant pour établir un diagnosticsuffisamment détaillé sans être trop coûteux.

Cette étape, complémentaire à l’étape précé-dente, doit permettre d’approfondir l’analysede la situation des petites villes en particulieren termes d’évaluation des besoins par unedémarche d’écoute et de concertation avec lesdivers acteurs locaux.

Les enjeux du diagnostic dans les petites villes

Dans chaque ville de chaque région, un proces-sus en deux temps sera mis en œuvre :

UNE ÉVALUATION DES BESOINS DE LA COLLECTIVITÉ

En matière de :• financement (appréciation des ressources ac-tuelles et des ressources nécessaires pour le dé-veloppement du secteur) ;• appui à la maîtrise d’ouvrage (recensementdes moyens techniques et humains disponibleset nécessaires pour assurer la supervision de laréalisation d’équipements, le suivi et le contrôledes services) ;• formation au bénéfice de la collectivité locale

et les opérateurs locaux (évaluation au niveaudes ressources humaines du niveau de compé-tences actuel et requis pour le développementdes services).

UNE CONCERTATION AVEC LA COLLECTIVITÉ LOCALEET LES ACTEURS LOCAUX

• pour restituer les résultats de l’évaluation desbesoins ;• pour identifier leurs demandes spécifiques etleurs priorités sur les problématiques d’accès àl’eau et l’assainissement ;• pour connaître leurs demandes et attentes entermes d’appui au niveau régional.

L’évaluation des besoins sera réalisée par le res-ponsable de la conduite du diagnostic qui auraaussi en charge l’animation et la rédaction ducompte rendu de la concertation locale et impli-quera un représentant du comité de pilotage ré-gional. Celui-ci fera remonter auprès du comitéde pilotage les enjeux et attentes des collectivitéslocales et des acteurs locaux.

ETAPE 1.2. Le diagnostic au niveau des petites villes


Chapitre 3


A l’issue de l’étape 1.2, les principaux docu-ments à remettre sont les diagnostics des besoinsidentifiés dans chacune des villes qui auront étésélectionnées à la fin de l’étape 1.1. Ces docu-ments devront être synthétiques ; on recomman -de qu’au maximum 15 pages soient consacréesà chaque ville. Le rapport final de l’étape 1.2devra par ailleurs comporter une analyse trans-versale des points communs qui se dégagent del’analyse réalisée dans les villes, afin de faire lelien entre l’étape 1.1 et l’étape 1.2.

Eléments de méthode : le « pense-bête »

ATTENTION, ON PASSE AU « CAS PAR CAS » !

On sort de l’étape 1.1 (niveau régional) avecdes hypothèses de travail, c'est-à-dire les thèmessur lesquels il semble le plus intéressant ou perti-nent de travailler. L’échantillon de villes a volon-tairement été choisi pour offrir la plus grande di-versité possible, ce qui a pour conséquencepratique que les situations observées peuvent va-rier fortement d’une ville à l’autre. On passedonc à une analyse au cas par cas, pour la-quelle il est difficile d’anticiper tous les aspects.Le responsable de la conduite du diagnostic doitdonc être à l’écoute. Une grande partie de lapertinence du plan d’actions régional dépendrade la pertinence de l’analyse au niveau desvilles. Le canevas proposé ci-après n’est doncqu’une base de travail.

PRISE DE CONTACT AVEC LES RESPONSABLESDE LA COMMUNE 10

Cette prise de contact constitue le point d’entréeau niveau de chaque ville. Il s’agit de chercherà rencontrer les responsables de la commune auplus haut niveau possible (idéalement, le maire

ou un des premiers adjoints, en tous les cas unélu). Le but de la rencontre est de présenter ladémarche et de restituer le diagnostic régionalen insistant sur les hypothèses de travail qui ontété identifiées (ne pas trop insister afin de ne pasperturber l’expression de la demande par les res-ponsables communaux eux-mêmes). Veiller à lais-ser aux personnes présentes lors de cette prisede contact un document résumant le travail quisera effectué au niveau de la (ou des) localité(s)et suivant quel calendrier. Cette prise de contactdoit permettre de dresser la première liste desacteurs locaux à rencontrer.

RÉUNION PRÉALABLE DES REPRÉSENTANTSDES ACTEURS LOCAUX

L’activité suivante (qui peut être menée le mêmejour que la prise de contact, si et seulement si celan’influe pas négativement sur la participation etla bonne représentation de toutes les catégoriesd’acteurs) consiste à rassembler les représentantsdes acteurs locaux qui interviennent sur la localité(au minimum : la collectivité locale, l’associationd’usagers, l’opérateur, les services techniques dé-concentrés, les acteurs non gouver nementaux ac-tifs dans la zone). Lors de la réunion, il faudra veil-ler à ce que la liberté de parole soit maximale ;si ce n’est pas le cas, il est opportun d’organiserplusieurs réunions.

L’objectif principal de la réunion est de présenterla démarche, en insistant sur l’absence de béné-fices directs (ce qui ne veut pas dire que le projetn’aura pas de retombées bénéfiques en termesd’amélioration du service de l’eau dans la loca-lité), puis de tester la pertinence des hypothèsesde travail directement avec les acteurs locaux,qui eux-mêmes suggéreront sans doute des pistes

10 La commune est ici un terme générique. Il s’agit en fait de la collectivité

locale la plus proche en taille de la ville (par exemple un district au Ghana).

38 GUIDE SMC n° 2


de travail additionnelles ou infirmeront des hy-pothèses qui ne correspondent à aucun besoinréel dans la localité en question.Cette première réunion doit impérativement fairel’objet d’un compte-rendu écrit détaillé qui seramis à disposition des participants (sans qu’il soitnécessaire de le « valider », le compte-rendu nereflète que la compréhension de celui quiconduit le diagnostic, mais les participants dis-posent d’une sorte de « droit de réponse » encas de mauvaise interprétation des points qui au-ront été discutés lors de la réunion).

DIAGNOSTIC, DISCUSSION APPROFONDIE

AVEC LES ACTEURS LOCAUX

Le diagnostic correspond à un temps de travailminimal d’une journée par localité. Il corres-pond donc à une visite distincte de celle qui apermis d’organiser la réunion préalable (en casd’enclavement ou d’éloignement, prévoir de res-ter 2 à 3 jours dans la localité).

Cette phase de diagnostic combine des visites deterrain (notamment pour ce qui est des aspects in-frastructures), des réunions plus ou moins infor-melles (mais dont la méthodologie est structurée :il s’agit de groupes focaux de discussion) et desentretiens directs (individuels) avec certains acteurs(celui qui exécute le diagnostic doit rester àl’écoute de tous ceux qui ne s’exprimeront pas lorsdes réunions formelles, ce qui est généralementle cas des personnes qui appartiennent à desgroupes marginalisés). Sur le plan pratique, il estsuggéré d'effectuer les entretiens individuels en at-tendant que les groupes focaux s’organisent.

Il est impératif, à ce stade du diagnostic, de vi-siter les infrastructures afin d’évaluer leur état defonctionnement et la manière dont elles sont ex-ploitées / entretenues. Il ne s’agit pas d’une ex-pertise technique à proprement parler, mais celui

qui exécute le diagnostic doit mettre à profit sonbagage technique pour obtenir une situation ob-jective des infrastructures, situation qui seraconfrontée à la vision que peuvent en avoir lesacteurs eux-mêmes (en matière technique, le res-senti peut être différent de la réalité : une asso-ciation d’usagers peut par exemple trouver qu’ungroupe électrogène fonctionne mal alors qu’il aété mal configuré, ou qu’il est mal entretenu,avec des pièces détachées de mauvaise qualité,etc.). Il est aussi important d’insister sur l’histoiredes infrastructures (ce qui permet d’identifier lesdifférentes « couches » successives d’investisse-ment) et sur les pratiques des acteurs qui en as-surent l’exploitation de manière quotidienne (nepas en rester aux déclarations).

Le but de cette partie est d’évaluer la distancequi sépare les besoins identifiés (par les acteurslocaux) des moyens et des offres de service dis-ponibles (ce qui existe déjà). Et pour cette partieil est fortement recommandé de reprendre le dé-coupage :

• financement : quels sont les besoins, les res-sources locales ;

• appui-conseil : sur quels thèmes, à quel prix,à quelle fréquence, etc. ;

• formation : quels publics, quels thèmes priori-taires, quels objectifs pédagogiques ?

Cette partie du travail doit être interactive : restersoigneusement à l’écoute des besoins exprimés,y compris lorsqu’ils sont exprimés sous la formede problèmes (et dans ce cas il s’agit de remon-ter le fil vers une solution au problème exprimé).

Le responsable de la conduite du diagnostic entant que tel ne doit pas être force de proposition,mais il peut aider ses interlocuteurs à faire le lienentre les aspects techniques (ce qu’il a vu sur leterrain) et les problèmes exprimés.


Chapitre 3

Il est également nécessaire d’organiser des dis-cussions directes avec les usagers (et pas seule-ment avec l’association des usagers), sous laforme d’un ou plusieurs groupes focaux (au mi-nimum, respecter les deux clivages : eau/assai-nissement, usager connecté ou non). Ces entre-tiens sont fondamentaux pour évaluer ce qu’ilfaut faire pour améliorer le service (en sachantque le comité de gestion ou l’opérateur n’en apeut-être pas conscience).

Il existe de nombreux outils mis au point pourréaliser ce type de diagnostic. On pourra parexemple utiliser la « boite à outils » mises aupoint dans le cadre de l’initiative « petites villes »mise en œuvre par la Banque mondiale, quiexiste dans trois langues différentes. Des outilsspécifiques peuvent également être élaborés àcet effet.

Lors de toute cette activité, on cherche pour cha -que thème à sortir les fondamentaux de manièreà ce que la proposition formulée dans une villedonnée puisse être généralisée au niveau régio-nal. On avance sur des propositions concrètespour combler le déficit observé (il ne faut surtoutpas en rester au niveau du constat, mais formulerdes hypothèses d’amélioration et en tester la per-tinence avec les interlocuteurs eux-mêmes).

Sur le plan de la mise en forme d’un diagnosticdans une ville donnée, outre la partie monogra-phique proprement dite (environ 4-5 pages),nous recommandons d’utiliser une matrice com-mune à toutes les localités, de manière à identi-

fier plus facilement les points communs et les dif-férences. Les lignes ont pour entrées les thèmesclassés en fonction des 3 grandes catégories dela « grille de lecture » ; ensuite les deux colonnesont pour entrées la situation existante (les pro-blèmes identifiés) et les solutions proposées.

RESTITUTION AU NIVEAU DE CHAQUE LOCALITÉDE L’ÉCHANTILLON

Une fois le diagnostic conduit et mis en forme,le responsable de la conduite du diagnostic or-ganise une réunion de restitution et de discussion(au moins une demi-journée, pour laisser laplace à la discussion ; au plus une journée, pourne pas trop solliciter les interlocuteurs). Cette réu-nion doit permettre de valider les recommanda-tions et pistes d’action (sur certains points, lesavis peuvent différer de celui de ses interlocu-teurs locaux ; cela doit alors être mentionné).

PHASE D’ÉCHANGES / DE DISCUSSIONAVEC DES REPRÉSENTANTS DES VILLES

Il est fortement recommandé d’organiser une res-titution au niveau régional en présence du comitérégional de pilotage et des représentants desvilles qui deviennent alors membres de ce comitéde pilotage jusqu’à la fin du processus. De cetteconfrontation peuvent émerger des avis intéres-sants (les exploitants ou comités de gestion sontplus volontiers critiques des autres que d’eux-mêmes) et faire le lien entre le niveau local et leniveau régional, préalable à la phase de conso-lidation des diagnostics.

40 GUIDE SMC n° 2


Tout le travail à effectuer au cours de l'étape2 vise à répondre à la question suivante :connaissant de manière précise la situation auniveau régional et dans les petites villes, quepeut-on faire pour améliorer l’adéquationentre l’offre et la demande et quelles proposi-tions concrètes peut-on faire pour développerune stratégie régionale ?

Au cours des étapes précédentes, un effort trèsimportant a été fait pour bien comprendre ce quise passait sur le terrain, que ce soit à l’échelle ré-gionale ou au niveau des petites villes elles-mêmes. Ce diagnostic est la base du travail pourles étapes suivantes. La transition entre le diag-nostic et la formulation de la stratégie est doncparticulièrement délicate : il s’agit de « transformerl’essai » et de passer de l’identification et de l’ana-lyse des problèmes à la proposition de solutionspour y répondre. C’est l’objectif de l'étape 2 defaire des recommandations dans ce sens. La tran-sition entre les 2 étapes consiste essentiellementà identifier les problèmes et enjeux clés auxquelsdes réponses doivent être trouvées dans la phased’élaboration de la stratégie.

Les principaux enjeux de l'étapede formulation de la stratégie

Face aux enjeux et points à renforcer identifiéspendant l'étape de diagnostic, il s’agit de for-muler une stratégie régionale définissant les prio-rités et le plan d’actionss. Les actions à entre-prendre feront l’objet d’une étude depréfaisabilité, conduite en concertation avec lesacteurs régionaux concernés. Sans présumer desactions à mettre en œuvre dans les régions, letableau 3 présente des pistes qui peuvent êtreenvisagées.


Le produit attendu à l’issue de l'étape 2 est undocument de stratégie qui doit être préparé etvalidé avec l’ensemble des acteurs réunis ausein du comité de pilotage régional. Ce document précisera notamment le rôle desdifférents acteurs impliqués dans la réalisationdu plan d’actions et mentionnera les partenairesqui ont manifesté un intérêt.

Les étapes précédentes doivent impérativementêtre suivies d’une phase de consolidation dudiagnostic, intégrant les deux parties du diag-nostic (régional et petites villes) pour aboutir àun diagnostic régional unique.

Ce rapport de diagnostic consolidé devra êtredébattu puis validé par le comité régional de pi-lotage. Il constituera le support de travail pourl'étape suivante (élaboration de la stratégie).

ÉTAPE 2. La formulation d’une stratégie régionale pour les petites villes

ÉTAPE 1.3. Consolidation du diagnostic et restitution


Chapitre 3

DOMAINE PISTES ENVISAGEABLES

FINANCEMENT

• Faire évoluer la fiscalité locale et diverses modalités de récupération des coûts pour accroître les capacitésde financement propres des collectivités et des exploitants

• Négocier l’accès des collectivités et des opérateurs locaux au crédit auprès des banques locales et banquesrégionales de développement

APPUI-CONSEIL

• Mutualiser les demandes pour justifier de la faisabilité (solvabilité) de moyens d’appui pérennes, et préparerun plan de financement envisageable sur le long terme

• Développer une capacité d’appui-conseil au niveau des administrations déconcentrées• Responsabiliser et organiser les services déconcentrés pour les rendre aptes à assurer la fonction de conseilpour la gestion globale de la ressource (autorisation des prélèvements, contrôle des rejets, etc.)

FORMATION

• Agréger les demandes de formation dispersées pour justifier de l’organisation de modules de formationcontinue par type de compétence ou d’ateliers de formations ponctuels pluriacteurs

• Mettre au point des sessions de formation adaptées aux demandes des petites villes, des administrationsdéconcentrées d’appui, des petits opérateurs locaux et des associations d’usagers

TRANSVERSAL

• Mobiliser et appuyer, sur les trois composantes, les dispositifs existants pour les adapter, les structurer etles renforcer

• Assurer une concertation continue entre les collectivités locales et les services régionaux pour actualiserleurs besoins et demandes

• Organiser un mécanisme de circulation des informations, de visites et d’échanges d’expérience pour diffuserles meilleures pratiques et tirer les leçons des échecs

Eléments de méthode

Qu’appelle-t-on « stratégie » au sens du programme SMC ?

La stratégie régionale doit comporter les quatreéléments suivants :• une analyse approfondie des problèmes (ba -sée sur le diagnostic) ;• une vision d’ensemble des actions à mener auniveau régional ;• un plan d’actionss (= un ensemble cohérentd’actions) ;• des « fiches actions » prêtes pour une mise enœuvre immédiate.

Par ailleurs, la stratégie doit impérativement avoirles attributs suivants :

• être validée par la majorité des acteurs locaux(cf. ci-dessous) ;

• être réaliste : les actions proposées doiventêtre faisables (cf. ci-dessous) ;

• être pertinente : les actions proposées doiventavoir une forte valeur ajoutée ;

• être dupliquable : la stratégie régionale doitpouvoir être utilisée au niveau national.

TABLEAU 3. Pistes pour la mise en œuvre d'une stratégie régionale

42 GUIDE SMC n° 2


OPINION DES ACTEURS LOCAUX OU OPINIONDU FACILITATEUR DU PROCESSUS ?

La méthodologie a été développée pour prendreen compte les avis exprimés par les acteurs lo-caux. Ce point est très important dans la conduitedu programme SMC. Sur la base de ces avis exprimés, le rôle du faci-litateur (consultant) qui appuie le processus estd’aider les acteurs locaux à prendre le recul né-cessaire pour bien juger quelles sont les prioritésà une échelle qui ne leur est pas familière :l’échelle régionale. Durant l'étape 2, le facilitateurne doit donc pas se contenter de reproduire lesopinions exprimées par les acteurs locaux. Il doitaussi utiliser sa connaissance préalable du secteurpour faire le tri dans ce qui est proposé et souli-gner ce qu’il semble pertinent de faire au niveaurégional, et être pédagogue pour le faire com-prendre. Le facilitateur doit donc trouver un équi-libre, qui n’est pas facile, entre le respect de laparole exprimée par les acteurs locaux et la per-tinence (et donc la facilité de mise en œuvre) duplan d’actionss.

RÉDUIRE LE NOMBRE D’ACTIONSPOUR UNE MEILLEURE PERTINENCE

Ce qu’on appelle une «action », c’est un ensem-ble cohérent d’activités qui répond à un problèmeparticulier soulevé lors de la phase de diagnostic.La taille d’une action est donc très variable, demême que sa durée (de quelques mois àquelques années s’il s’agit d’un dispositif perma-nent). Chaque action est formulée sous la formed’un mini-programme qui s’insère dans le pland’actions régional (et donc dans le cadre lo-gique).Chaque action est décrite avec un niveau de dé-tail qui doit permettre sa mise en œuvre immé-diate – c’est son aspect « clé en main » : com-bien ça coûte, qui peut mettre en œuvre l’action,

quel(s) outil(s) l’action va-t-elle utiliser, quels sontles risques liés à sa mise en œuvre, etc. La formeproposée pour présenter chaque action est donccelle d’une « fiche action » dont on trouvera lemodèle au chapitre suivant.

Pour des raisons à la fois de pertinence et d’effi-cacité, il est recommandé de limiter volontaire-ment le nombre d’actions proposées, en choisis-sant au maximum 2 actions pour chacun des 3axes de travail (il peut aussi n’y en avoir qu’uneseule). Cette limitation volontaire a aussi pour ob-jectif de permettre le travail d’évaluation de la fai-sabilité de chaque action, qui est une conditionsine qua non pour passer à la phase « opération-nelle ».

LES TRAVERS À ÉVITER DURANT L'ÉTAPE 2

Eviter au maximum la wishing list de tout ce qu’onpourrait faire au niveau régional, en mélangeantles niveaux de priorité et les actions très diffé-rentes en terme en faisabilité. C’est la principaleraison pour laquelle il est recommandé de ré-duire le nombre d’actions.

Pour chaque action proposée lors de la phase dediagnostic, le facilitateur doit en évaluer la faisa-bilité et faire un tri critique. Elles ne seront pas for-cément toutes à inclure dans le plan d’actions.

Les actions proposées dans le cadre du pland’actions régional ne doivent pas répondre auxseuls besoins spécifiques exprimés par les 6 villesqui ont été étudiées en profondeur lors de laphase de diagnostic (étape 1.2), mais bien auxbesoins de l’ensemble des petites villes de la ré-gion. Le plan d’actions concerne en effet unique-ment le niveau régional.

Les actions proposées doivent im pé rativementcontribuer directement à un des trois résultats.Eviter aussi de tomber dans l’opportunisme, enpréparant des actions en fonction des intérêts ex-


Chapitre 3

primés ex ante par les partenaires financiers actifsdans la région. Certaines actions seront difficilesà financer, ce n’est pas une raison pour les lais-ser de côté : au contraire, il faudra les argumen-ter davantage afin de convaincre les partenairesfinanciers.

CHERCHER LA VALEUR AJOUTÉEDE L’ÉCHELON RÉGIONAL

Il faut toujours garder en tête que la stratégie ré-gionale vise à développer une idée originale :se situer à un niveau intermédiaire – la région,soit un ordre de grandeur d’un million de per-sonnes – pour ne pas tomber dans les limites duniveau localité (qui incite à la myopie) et du ni-veau national (qui incite au contraire à la pres-bytie). En d’autres termes, le transfert aux com-munes de la maîtrise d’ouvrage pour les servicesd’eau potable et d’assainissement ne permet pasde résoudre certains problèmes relatifs au finan-cement, à l’appui-conseil et à la formation, carles communes sont de taille trop réduite. Il s’agitdonc de trouver un niveau d’échelle supérieur –la région – sans pour autant aboutir à une re-centralisation des activités. Au moment de choi-sir, les actions prioritaires doivent donc êtrecelles qui optimisent ou renforcent ce niveau ré-gional (parce qu’elles nécessitent une économied'échelle régionale).

LE PROCESSUS DE VALIDATION AU NIVEAU RÉGIONAL

Quel est le processus de validation de la stratégiequi doit être mené au niveau régional ? L’acteurprincipal de cette validation reste le comité régio-nal de pilotage qui a été mis en place au débutdu processus. La préparation de la stratégie ré-gionale doit faire l’objet de plusieurs réunions de

travail avec le comité régional de pilotage.

Nous recommandons :

• une réunion de travail avec le comité régionalde pilotage pour faire la transition entre l'étape1 et l'étape 2 sur la base du rapport de diag-nostic validé, afin de préciser les enjeux clésauxquels doit répondre la stratégie ;

• une réunion de travail avec le comité régionalde pilotage sur la base d'une version provisoirede la stratégie régionale, qui devra impérative-ment avoir lieu avant l’atelier de validation de lastratégie ;

• un atelier de validation finale de la stratégierégionale, à laquelle le comité régional de pilo-tage invitera d’autres partenaires (et notammentles partenaires techniques et financiers) ; outrela validation de la stratégie régionale, ce dernieratelier de validation aura pour vocation d'iden-tifier les moyens à mobiliser pour mettre enœuvre le plan d’actions.

A chacune de ces réunions, dans la limite de ladisponibilité des acteurs et des moyens mobili-sables, les acteurs locaux (les représentants despetites villes enquêtées) seront bien sûr invités àparticiper à la réflexion. Le facilitateur et le co-mité régional de pilotage devront cependantêtre attentifs à bien faire comprendre que lesvilles ayant fait l'objet d'un diagnostic ne sontpas les seules concernées par la stratégie etqu'elles ne peuvent en attendre des retombéesau même titre que toutes les autres villes de larégion.

Exemples de pistes d’actiondéfinies dans le cadre de stratégies régionales

A l’issue des trois processus régionaux conduits, des conver -gences sont rapidement apparues entre les régions, mettant enévidence certains fondamentaux.

Dans cette annexe sont présentées, pour chacun des 3 thèmesstructurant la démarche, les principales pistes d’actions qui ontémergé dans le cadre des processus conduits dans trois régionsd'Afrique de l'Ouest (régions du Centre-Est au Burkina Faso, deMopti au Mali et du Brong Ahafo au Ghana).

ANNEXES

46 GUIDE SMC n° 2

EXEMPLES DE PISTES D'ACTION

Mettre en place un fonds mutuel de solidaritéentre exploitants de systèmes AEPA11 dans lespetites villes ayant pour objet d’octroyer desprêts à court terme ou des avances de fondsremboursables pour financer des grosses opé-rations d’entretien et de maintenance.

Justification de l'action

L’un des problèmes que rencontrent les petitesvilles est le manque de financement national no-tamment pour soutenir les grosses réparations etle renouvellement de certains équipements, d’oùle financement des actions à partir de ressources

extérieures sous forme de projets de réhabilita-tion à répétition, en général mal coordonnés. LesONG et les coopérations décentralisées sontsouvent sollicitées pour financer des projets deréhabilitation de quelques milliers d’euros, alorsque les systèmes d’AEPA les mieux gérés dispo-sent isolément d’une épargne importante.

La présente action contribue à l’augmentationdes financements disponibles pour le secteur auniveau régional et permet d’améliorer la conti-nuité des services d’eau et d’assainissement enévitant des interruptions de longue durée. Le pre-mier objectif est de mobiliser les fonds dégagéspar l'exploitation des installations d’eau et d’as-sainissement pour mettre en place, entre les ex-ploitants de systèmes d’AEPA, un fonds mutuelde solidarité afin de faire face au financementdes « coups durs » en matière d’entretien et de

THÈME 1. Accès au financement

Les idées forces

Trois idées forces structurent les fiches actions associées au thème "Accès au financement" :

• Idée 1 : établir un fonds mutuel de solidarité entre exploitants pour faire face aux "coups durs" et tenircompte de l’existence de communautés de petite taille ;

• Idée 2 : créer des mécanismes financiers qui permettent aux collectivités locales de financer les investis s e mentsvisant à l'amélioration du service ;

• Idée 3 : mieux répartir et mutualiser les fonds d'investissement au niveau régional (notamment les fonds dela coopération décentralisée) et éviter les communes orphelines.

FICHE ACTION 1. Fonds mutuel de solidarité

11 Même si l’objet principal du fonds sera de financer des opérations relatives

aux systèmes AEP, il est très souhaitable que les services et infrastructures d’as-

sainissement soient également éligibles.


Annexe

maintenance. Le second objectif est d’organiserla solidarité entre « grands » et « petits » sys-tèmes.

Description détaillée

Le fonds mutuel de solidarité est destiné au finan-cement des travaux d’entretien et de réparationqui surviennent à l’improviste (par exemple le rem-placement du dispositif de chloration, la répara-tion de grosses fuites sur le réseau, le remplace-ment d’une pompe). Pour ce faire, les prêts ou lesavances remboursables sont à court terme (entre2 et 3 ans) et plafonnés à un montant intermé-diaire qui permet de faire face à la plupart desimprévus que peut rencontrer un système AEPA,éventuellement en complément d’une épargneexistante liée à l’exploitation du système. Selon lacomplexité du système, la nature de la panne etla taille de la petite ville, le plafond peut être del’ordre de 5 000 euros.

Les conditions de mobilisation de ces prêts àcourt terme (instruction des dossiers, taux d’inté-rêt, modalités de remboursement, etc.) sont ali-gnées sur celles en vigueur au niveau du systèmefinancier de la région. Les prêts sont accordésaux seuls exploitants d’AEPA de la région ayantun dossier de demande de prêt satisfaisant. Ildoit justifier de la disponibilité au niveau dufonds de solidarité d’un dépôt représentant aumoins 20 % du prêt demandé.

La question de l’hébergement du fonds est trèsimportante. L’idéal est que ce fonds soit hébergépar une structure représentative des exploitants(comme par exemple la FAUEREB dans la régionde Bobo-Dioulasso au Burkina Faso), qui ait lalégitimité nécessaire pour organiser cette mutua-lisation sans conflit d’intérêt ni risque de mau-vaise gestion financière. L’enjeu est bien entendu

la pérennité du fonds pour faire face aux nou-velles demandes (le nombre de systèmes AEPAdans les petites villes est en constante augmen-tation). L’hébergement par une structure typeONG peut être une solution de transition, dansl’attente de la mise en place d’une structure fé-dérative. Il n’est en revanche pas recommandéque le fonds soit hébergé au sein d’une institu-tion publique.

Les étapes importantes dans la mise en œuvredu fond sont les suivantes :

• une analyse par commune des installations po-tentielles pourvoyeuses de fonds (systèmes d’AEPrentables et bien gérés) ;

• un travail d’information et de motivation au-près des responsables de systèmes d’AEP et descommunes afin de les intéresser à la mutualisa-tion des fonds ;

• une analyse des institutions de financement(banques et caisses de micro finance) au niveaurégional offrant les meilleures conditions de ré-munération des fonds placés ;

• l’organisation de la structure gestionnaire dufonds et la mobilisation des fonds (documents ad-ministratifs, principes et modalités de gestion…) ;

• la mise en place du fonds sera accompagnéed’un dispositif d’appui-conseil (cf. Thème 2)vsant à optimiser la gestion des installations.

Il est indispensable de faire suivre le fonds mutuelde solidarité par un opérateur « indépendant »qui se charge de réaliser un audit semestriel ouannuel et formule des recommandations en vued’améliorer la gestion du fonds.

48 GUIDE SMC n° 2


Indicateurs de suivi de l’actionLes indicateurs de performances de l’action sont :

• le nombre de communes et d'exploitants12

d’AEP adhérant au fonds ;

• le niveau de financement mobilisé (le montanttotal disponible au niveau du fonds) ;

• le taux de renouvellement du fonds ou de rem-boursement des sommes empruntées ;• la capacité du fonds à prendre en charge desbesoins des systèmes d’AEP (montant des de-mandes satisfaites par rapport au montant desdemandes reçues).

Rôles et responsabilités des différents acteursPour la mise en œuvre de cette action, les ac-teurs jouent les rôles suivants :• un travail d’expertise peut être confié à uneONG ou une structure privée capable de pren-dre en charge l’ensemble des activités prépara-toires ; cette structure est suivie par un comité depilotage régional qui supervise le déroulementdes activités ;• une structure est désignée pour assurer l’héber-gement du fonds ; il peut s’agir d’un hébergementprovisoire dans un premier temps (cf. descriptiondétaillée dans le paragraphe ci-dessus) ;• un consultant ou une structure indépendanteest désigné(e), d'un commun accord entre lesparties prenantes, pour faire les missions d’auditet rendre compte aux partenaires extérieurs, auxcommunes et aux représentants de l’État ;

• il est recommandé que l’Etat (central ou ser-vices techniques déconcentrés) n’ait pas de rôledirect dans la gestion du fonds ; en revanche ilpeut exister une convention de partenariat entrele services techniques déconcentrés régionauxet la structure qui héberge le fonds, définissantles responsabilités mutuelles.

Moyens à mobiliser (ressources humaines, etc.)La structure destinée à héberger le fonds mobilisedes spécialistes de la micro-finance et des aspectsfinanciers du service eau et assainissement dansles petites villes (ils doivent par exemple maîtriserl’établissement d’un compte d’exploitation). Ils sontappuyés par des techniciens expérimentés dansl’analyse de la performance et l’optimisation de lagestion des systèmes d’AEP. Si c’est une structureassociative qui héberge le fonds, une partie desressources humaines est consacrée à l’accompa-gnement de la mise en place de la structure. Enfinla gestion du fonds « au quotidien » requiert desressources humaines compétentes en matière d’ad-ministration et de comptabilité.

Coût estimatif de l’actionLe niveau minimum de financement nécessaire àla mise en place du fonds dépend du nombrede systèmes concernés, de leur ancienneté et duniveau d’épargne existant.

Risques associés et mesures d’atténuation

Les risques liés à la mise en œuvre de la pré-sente action sont : une faible adhésion des com-munes et des exploitants de systèmes AEPA ; unbesoin trop important en prêts par rapport à lacapacité de financement du fonds.

12 La question de savoir si c’est la collectivité locale ou l’exploitant (privé ou

associatif) qui doit être partie prenante de ce fonds dépend du type de contrat

qui lie la collectivité à l’exploitant : celui des deux à qui incombe le renouvellement

des équipements éligibles au fonds de solidarité devrait logiquement être celui

qui adhère au fonds. Dans tous cas, pour adhérer au fonds, l’exploitant devra dis-

poser d’une personnalité juridique et d’un compte bancaire.


Annexe

Les mesures d’atténuation envisageables sont :l’information et la sensibilisation des acteurs surl'intérêt d'un fonds mutuel ; la mise en place d’ungroupe de plaidoyer et de mobilisation des fonds

composé de membres du comité de pilotage ré-gional.

Mettre en place un fonds commun d’investis-sement servant à octroyer des prêts à court

terme ou à moyen terme pour financer desprojets liés à l’amélioration et au développe-ment des services d’eau potable et d’assainis-sement.

Justification de l'actionCette action contribue à combler les principauxdéficits constatés en matière de financement dusecteur eau et assainissement dans les petitesvilles et notamment : le faible accès aux res-sources financières extérieures pour réaliser desinvestissements nécessaires et l’impossibilité pourles acteurs locaux de présenter les garanties né-cessaires à l’obtention d’un crédit pour réaliserun projet d’alimentation en eau potable et d’as-sainissement.

Il s’agit de mettre en place un fonds commund’investissement qui sera alimenté par plusieurssources : internes (une part des provisions consti-tuées par l’exploitation des systèmes d’AEP, pourassurer le renouvellement ou les grosses répara-tions des équipements) et externes (dons oucontributions des partenaires extérieurs avec ousans conditions d'utilisation, transfert de fonds del’État, de la Région, etc.).

Ce fonds peut être un très bon outil de solidaritéentre « petits » systèmes (a priori non rentables)

et « grands » systèmes (capables de dégagerune épargne significative). Les règles d’accès aufonds peuvent par exemple favoriser l'accès aufinancement des petits systèmes en leur octroyantun droit de tirage proportionnellement plus im-portant qu'aux grands.

Description détailléeLe fonds d’investissement est logé au niveaud’une structure fédérative qui rassemble les col-lectivités locales ou les exploitants de la région(suivant le type de contrat qui lie les exploitantsaux collectivités). Seules les communes ayantpro duit des dossiers de demande de prêt satis-faisants peuvent être éligibles aux interventionsdu fonds d’investissement ; ceci parce que lescommunes sont les propriétaires des systèmesd’AEPA et ont des obligations de planification etd’investissement, soit directement, soit par délé-gation de l’État dans le cadre de la décentrali-sation. Le fonds d’investissement est destiné aufinancement des investissements de création, derenouvellement et de densification de systèmesAEPA. Les prêts sont à court terme ou à moyenterme (3 à 8 ans) et plafonnés (l’ordre de gran-deur de ce plafond est 15 000 euros, soit 10millions de FCFA), ce qui permet typiquement derenouveler un système de pompage (voire dechanger de source d’énergie) ou de faire une

FICHE ACTION 2. Fonds commun d’investissement

50 GUIDE SMC n° 2


extension de réseau bénéficiant à un nombre si-gnificatif d’usagers (au moins une centaine).

Les conditions de mobilisation de ces prêts àcourt terme ou à moyen terme (instruction desdossiers, taux d’intérêt, modalités de rembourse-ment, etc.) sont définies au démarrage du fondset affinées au fur et à mesure du retour d’expé-rience sur les projets financés.

Tout projet d’AEP sous maîtrise d’ouvrage commu-nale qui sollicite un prêt du fonds d’investissementdevra répondre au minimum aux conditions sui-vantes : apport de fonds propres d’au moins10 % du coût total de l’investissement et vérifica-tion de la faisabilité du projet. La demande de fi-nancement est analysée par un comité d'attribu-tion indépendant qui statue dans des délais brefs(quelques semaines au maximum).

Notons que les projets en matière d’hygiène etd’assainissement (par exemple la constructiond’un bloc de douches-latrines dans un lieu publictel qu’une gare routière ou un marché) sont éga-lement éligibles à un tel fonds, dans les mêmesconditions.

Les étapes importantes dans la mise en œuvredu fonds sont les suivantes :• un travail de préparation visant à réaliser une« étude de marché » d’un tel fonds au niveau ré-gional et identifier une structure associative adé-quate ;• l’élaboration d’un manuel des procédures pré-cisant les modalités pratiques à respecter parchacun des acteurs pour gérer les ressources dufonds commun ;• une analyse des institutions de financement(banques et caisses de micro finance) au niveaurégional offrant les meilleures conditions de ré-munération des fonds placés ;• l’organisation et la mobilisation des fonds (do-cuments administratifs, gouvernance, principes

et modalités de gestion, business plan).

Cette démarche doit être accompagnée d’undispositif d’appui-conseil visant à optimiser lagestion des installations et s’assurer que les dos-siers sont bancables.

Cette action correspond à la mise en place d’unfonds dont la durabilité se conçoit sur le moyenou le long terme et n’a donc pas forcément delimite dans le temps, à moins qu’il s’agisse d’unefacilité ponctuelle destinée à remettre à niveaudes infrastructures dans une région donnée. Il esttrès important, sur les plans financiers, de mettreen place un audit régulier du fonds : est-ce queles sommes prêtées sont correctement utilisées etremboursées ; est-ce que la capacité d’investis-sement de chaque commune est correctementévaluée ; et à propos de la gouvernance, est-ceque le processus de prise de décision permetaux communes qui en ont le plus besoin de bé-néficier d’investissement ?

Indicateurs de suivi de l’action

Les indicateurs de performance d’un tel fondsd’investissement sont :

• le nombre de communes et d’exploitants quiadhèrent à ses principes ;

• le niveau de financement mobilisé (la capacitétotale de financement) ;

• le taux de remboursement des sommes em-pruntées ;

• la capacité du fonds à prendre en charge lesbesoins des systèmes d’AEP ;

• le nombre d’usagers supplémentaires bénéfi-ciant d’un service grâce au fonds.


Annexe

Rôles et responsabilités des différents acteursPour la mise en œuvre de cette action, la répar-tition des rôles est la suivante :

• un travail d’expertise est confié à une structurecapable de prendre en charge l’ensemble desactivités préparatoires ; cette structure doit avoirune double compétence (finance d'une part, etsecteur eau et assainissement d'autre part) ;

• un acteur particulièrement important est la stru -cture qui hébergera les organes de gouvernancedu fonds ; cette structure doit impérativement êtrereconnue par les communes et les exploitants etdoit avoir un minimum de légitimité pour instruireles demandes de prêt et arbitrer l’attribution desdemandes ;

• l’Etat peut recevoir une mission générale de vé-rification du respect par le fonds de son cahierdes charges initial, qui est un cahier des chargesde service public ; les services techniques peuventfournir une expertise technique sur les dossiers ;

• un consultant national ou international est dé-signé pour réaliser les missions d’audit, et rendrecompte aux partenaires extérieurs qui appuie-raient l’action, aux communes et aux représen-tants de l’État, selon les modalités définies.

Moyens à mobiliser (ressources humaines, etc.)Les ressources humaines à mobiliser pour réussirla mise en place d’un tel fonds sont consé-quentes. L’expertise doit être multiple et toucherplusieurs aspects : la gouvernance du fonds, laconnaissance du fonctionnement du secteur dela finance et aussi la maîtrise des aspects tech-niques et institutionnels propres au secteur. Ilexiste également une dimension « plaidoyer etcoordination » nécessaire pour recueillir l’adhé-sion des principaux acteurs, qui peut consommer

beaucoup de ressources humaines. Il est forte-ment recommandé de combiner une expertisenationale et internationale ou sous-régionale.

Coût estimatif de l’actionLe niveau minimum de financement nécessaire àla mise en place du fonds dépend entre autres dunombre de systèmes concernés, de leur ancien-neté, du niveau d’épargne existant, du taux decroissance démographique, du niveau des tarifs.Il ne semble pas anormal que dans une phase dedécollage, une grande partie des frais de fonc-tionnement de la structure hébergeant le fonds soitprise en charge par les partenaires extérieurs,avec comme objectif un autofinancement à terme,une fois la vitesse de croisière atteinte.Le montant du financement initial peut être assezmodeste (quelques centaines de milliers d’euros).Ce qui est important, c’est que le fonds disposed’une bonne visibilité financière (un « businessplan » qui détaille les hypothèses en termes denombre de systèmes, de taux de remboursement,etc.) et aussi d’une vraie capacité à « faire circulerl’argent » entre les systèmes éligibles à son finan-cement, avec ou sans partenaires extérieurs.Notons qu’un tel fonds d’investissement, s’il fonc-tionne correctement, peut être séduisant pour uneONG ou une coopération décentralisée qui sou-haite contribuer au développement des servicesd’eau et d’assainissement au niveau régionalsans forcément avoir la capacité de mettre enœuvre des projets géographiquement ciblés.

Risques associés et mesures d’atténuationLes risques associés à la mise en place d’un telfonds sont nombreux :• inexistence d’une structure fédérant les collec-tivités ou les exploitants ; la création d’une tellestructure est un tout autre projet – même si la mise

52 GUIDE SMC n° 2


en place d’un fonds d’investissement peut consti-tuer un projet fédérateur ;

• manque de rentabilité des systèmes (trop fai-ble capacité à payer, grille tarifaire inadaptéeet/ou trop basse…) mettant en péril la capacitéde remboursement des prêts accordés par lefonds d’investissement aux exploitants ;

• difficulté à obtenir des dossiers bancables dela part des exploitants, fondés sur une identifica-tion correcte de la demande des usagers et uneestimation pertinente de la performance finan-cière de la collectivité et de l’exploitant ;

• difficulté à trouver un mode de gouvernancedu fonds commun d’investissement qui soit jugésatisfaisant par l’ensemble des parties pre-nantes : Etat, collectivités locales, exploitants,partenaires techniques et financiers, etc. ;

• manque de partenaires prêts à financer le dis-positif et notamment la phase de démarrage oùles frais de fonctionnement sont très largement

dominants par rapport à l’argent effectivementinvesti dans les systèmes AEPA ;

• absence d’un dispositif d’appui-conseil quipermette de garantir la durabilité financière ettechnique des systèmes et partant de là leur ca-pacité à contribuer au fonds commun d’investis-sement et à rembourser les prêts contractés.

Les mesures d’atténuation envisageables sont :

• la mise en place d’une structure fédérant lesexploitants et d’un dispositif d’appui-conseil quisont de toutes façons des conditions préalablesà la création du fonds ;

• un travail de plaidoyer auprès des collectivi-tés, des exploitants et des partenaires financierspermettant de sécuriser le financement du fondsd’investissement ;

• le recours à une expertise adéquate à toutesles étapes de l’action permettant d’atténuer laplupart des autres risques listés ci-dessus.


Annexe

Fournir aux exploitants de services eau pota-ble et assainissement un appui-conseil indé-pendant, durable et de qualité, sur les aspectsadministratifs, techniques et financiers, encomplément de l’appui-conseil fourni par lesservices techniques déconcentrés et par cer-taines ONG.

Justification de l'actionLe nombre de systèmes AEPA (et notamment lespetits réseaux AEP) augmente régulièrement, dé-passant largement les capacités de suivi des ser-vices techniques déconcentrés. La complexitétechnique des systèmes augmente également, demême que les enjeux financiers associés à la ges-tion du service dans les petites villes où dans cer-tains cas les exploitants desservent plusieurs cen-taines de clients pour un chiffre d’affaires de

plusieurs milliers d’euros par mois. L’expériencemontre néanmoins qu’en l’absence de suivi régu-lier des exploitants sur les aspects administratifs,techniques et financiers, il existe une forte proba-bilité de dégradation progressive du service et deperte de l’équilibre financier sur la base duquelreposait le modèle de gestion initial.

Il semble intéressant de répondre à cette de-mande d’appui-conseil auprès des exploitants enmettant en place une structure indépendante,dont le cahier des charges est défini sous lecontrôle de l’Etat, sur le modèle du « STEFI » ma-lien (cf. encadré). La plupart des opérateursd’appui-conseil que l’on peut rencontrer dans lasous-région jouent en fait un double rôle : appui-conseil auprès des collectivités et des exploitantset audit régulier du service de l’eau sur un plantechnique ou financier. Un point important est lacapacité d’un tel appui-conseil à s’autofinancer

THÈME 2. Appui-conseil

Les idées forces

Trois idées forces structurent les fiches actions associées au thème "Appui-conseil" :

• Idée 1 : mettre en place des dispositifs d’appui-conseil indépendants et autofinancés auprès des exploitants,en s’inspirant de ce qui existe dans la sous-région ;

• Idée 2 : rapprocher les services techniques déconcentrés des communes, de manière durable, en budgétisantles coûts de fonctionnement induits ;

• Idée 3 : modifier les profils des agents des services techniques déconcentrés et leur fournir des outils adaptésà leurs nouvelles missions en matière d'accompagnement des collectivités.

FICHE ACTION 3. Appui-conseil auprès des exploitants

54 GUIDE SMC n° 2


sur la base d’un prélèvement sur la facture d’eau(comme cela a été le cas au Mali depuisl’époque de la CCAEP), ce qui pose évidem-ment la question du rayon d’action de l’opéra-teur de suivi-évaluation – il faut qu’il interviennesur un nombre minimum de centres répartis dansune zone limitée de manière à ce que les fraisde logistique (notamment les déplacements)soient acceptables et que le prélèvement sur leprix de l’eau reste à un niveau considéré commeacceptable par les usagers et les exploitants.

Description détailléeLa présente action contribue à l’atteinte de deuxrésultats importants au niveau régional : 1) la ré-ponse à la demande des acteurs locaux de bé-

néficier d’un appui-conseil permanent et pérenneet 2) le renforcement de la capacité de l’ensem-ble des acteurs régionaux (et plus particulière-ment les maîtres d’ouvrage et les exploitants pri-vés ou associatifs). La mise en place d’undispositif d’appui-conseil au niveau d’une régionconstitue un processus qui peut s’avérer long etrelativement complexe. La présente fiche actionne prétend pas être un «mode d’emploi » vala-ble dans tous les contextes que l’on peut rencon-trer, mais porte un éclairage sur quelques enjeuximportants.

CADRE INSTITUTIONNEL

Le recours à un dispositif d’appui-conseil est fa-cilité quand ce dispositif procède de la politiqueou de la stratégie nationale en matière d’eau po-table et d’assainissement dans les petites villes.Il est très difficile de faire reposer un dispositifd’appui-conseil sur la bonne volonté des com-munes et des opérateurs, quand il n’existe pasune forte incitation en provenance des institutionsresponsables du secteur et un relais fort au ni-veau de la tutelle administrative des servicestechniques déconcentrés régionaux – gouver-neur ou équivalent.

CONCERTATION

Le fait que la politique ou la stratégie nationaleprévoit la mise en place d’un dispositif d’appui-conseil ne suffit bien entendu pas. Il est indispen-sable que la mise en place d’un tel dispositifs’appuie également sur un processus de concer-tation avec les principaux acteurs concernés :les collectivités locales et les exploitants. Ce pro-cessus doit permettre de montrer aux acteurs lo-caux les bénéfices à tirer d’un dispositif d’appui-conseil (maîtrise des tarifs, continuité du service,transparence, meilleure épargne pour l'entretienet le renouvellement, etc.).

Le dispositif STEFI au Mali

Depuis plus de 15 ans le Mali a mis en place un systèmeinnovant de suivi technique et financier des réseauxAEP en milieu rural et dans les petites villes : c’est ledispositif STEFI (suivi technique et financier). Autrefoisassuré par une unité rattachée à la Direction Nationalede l’Hydraulique, ce dispositif est maintenant décen-tralisé et pris en charge par des opérateurs privés spé-cialisés recrutés sur appel d’offres national.

Les opérateurs STEFI assurent une double mission d’ap-pui-conseil et de contrôle pour le compte de la DNH (etdésormais des communes). Le service est en grandepartie autofinancé sur la base d’un prélèvement de 20FCFA par m3 pompé. Ce montant n’a pas augmenté de-puis 15 ans et s’avère aujourd’hui insuffisant pour cou-vrir les charges des opérateurs STEFI.


Annexe

A ce stade préliminaire il est fortement recom-mandé d’organiser des visites d’études de dis-positifs existants (Bureaux de Conseil et deContrôle, BCC, dans plusieurs régions au Niger,STEFI dans plusieurs régions au Mali, FFSS dansle bassin arachidier au Sénégal, FAUEREB auBurkina Faso, etc.).

PHASE PROJET

Convaincre les acteurs locaux n’est pas suffisant.Il est nécessaire que les partenaires techniqueset financiers (bailleurs de fonds, ONG, coopé-ration décentralisée) fassent aussi la promotiondu dispositif dès la phase projet. Un travail d’in-formation et de sensibilisation doit donc être faitdans le cadre des instances de coordination etde concertation qui existent au niveau régionalet aussi au niveau national. L’enjeu est que lemaximum de projets adhèrent à l’idée et l’intè-grent dans leur approche. Si l’adhésion de l’ex-ploitant à un dispositif de suivi-évaluation fait par-tie des conditions d’éligibilité à l’investissement,le dispositif en sort considérablement renforcé.

DURABILITÉ ET FINANCEMENT

Le financement du dispositif est un point clé quidoit être discuté très en amont. La situation idéaleest bien entendu lorsque le coût de l’appui-conseilest couvert intégralement par le prix de vente del’eau, ce qui a une double vertu : assurer la pé-rennité du financement (tant que dure le service,l’appui-conseil est financé) et mettre les exploitantsen position de clients d’un prestataire de services(et donc forcément attentifs à la qualité de la pres-tation fournie). Cette situation idéale n’est en général pas réali-sable tout de suite, mais doit constituer un objectifà atteindre. Un subventionnement au démarragedu dispositif n’est pas à exclure, à la conditionqu’il diminue dans le temps. Les initiateurs du dis-

positif doivent établir un business plan afin decaler les principales hypothèses.

ETUDE DE MARCHÉ

Avant de lancer le dispositif, il est important debien cerner quel sera exactement le « marché »de l’opérateur au niveau régional. Cette analyseporte sur le nombre de systèmes, leur chiffre d’af-faires actuel et projeté dans les cinq années àvenir, sans oublier une enquête précise auprèsdes opérateurs projets et des partenaires pour dé-terminer quel est le nombre de systèmes qui serontprobablement construits et mis en service dans lesannées à venir. L’étude de marché permettra doncde définir le chiffre d’affaires potentiel du servicede l’eau dans les petites villes, qui constituera l’as-siette sur laquelle les hypothèses de prélèvementsur le prix de l’eau pourront être testées. L’étude de marché régionale ne doit pas négligerla partie « offre » : il est important de recenser lesopérateurs qui existent déjà sur le créneau de lafourniture d’appui-conseil auprès des exploitantsou des communes, même si ce n’est pas spécifi-quement sur la thématique eau potable et assai-nissement. Ce sont d’ailleurs ces opérateurs iden-tifiés au préalable qui pourront être incités àrépondre à un éventuel appel d’offres.

OPÉRATEURS ET OFFRE DE SERVICE

Le statut de l’opérateur est un point important.L’expérience a montré qu’un statut privé offraitde nombreux avantages, notamment parce queles contraintes liées aux organismes publics neles prédisposent pas à assurer un tel service deproximité de manière performante. De plus, unopérateur privé se positionnera plus spontané-ment comme un prestataire de service auprèsdes exploitants, prêt à adapter son offre aux be-soins de ses clients. L’offre de service devra êtresoigneusement balisée dans un cahier des

56 GUIDE SMC n° 2


charges clair et précis, adossé à une conventionavec l’Etat et les communes ou groupements decommunes concernés. Afin de respecter l’enga-gement en matière de durabilité, il est recom-mandé que la durée de cette convention soit suf-fisante – par exemple 5 ans – avant uneéventuelle remise en concurrence.

Remarque importante : le dispositif d’appui-conseil se concentre logiquement sur l’eau pota-ble et notamment la gestion des réseaux AEP.Néanmoins, il est très intéressant d’inclure dansle cahier des charges l’appui-conseil à la gestionde l’assainissement comme par exemple lesblocs de latrines dans les lieux publics (notam-ment lorsque ce bloc est géré par un opérateuren contrat avec la collectivité locale).

Il est difficile de donner une durée indicativepour la mise en place d’un tel dispositif. Il sem-ble peu concevable d’envisager une durée infé-rieure à deux ans.

Indicateurs de suivi de l’actionLes indicateurs de suivi sont les suivants :

• le nombre de systèmes AEPA ayant adhéré audispositif ;

• la part du prix de l'eau affectée au finance-ment du dispositif d'appui-conseil ;

• l’impact de l’appui-conseil sur les principauxindicateurs de performance des services ;• la qualité de l’encadrement fourni par l’opé-rateur d’appui-conseil.

Rôles et responsabilités des différents acteursLa mise en place d’un dispositif d'appui-conseildemande une clarification des rôles qui doiventêtre bien répartis entre trois catégories d’ac-teurs :

• les bénéficiaires de l’appui-conseil : ce sontles exploitants et/ou les maîtres d’ouvrages duservice de l’eau au niveau local (à préciser dansle cahier des charges ; l’opérateur d’appui-conseil peut avoir deux cibles distinctes) ;

• les opérateurs chargés de fournir l’appui-conseil,qui ne doivent avoir aucune espèce de conflit d’in-térêt avec les exploitants locaux du service ;

• l’organisme chargé d’assurer le suivi d’ensem-ble et le contrôle du dispositif : il est souhaitableque ce soit le rôle des services techniques dé-concentrés régionaux (avec éventuellement unappui du niveau central si le même dispositifexiste dans plusieurs régions).

Moyens à mobiliser (ressources humaines, etc.)Les prestations attendues de l’opérateur d’appui-conseil nécessitent la mobilisation d’une équipelocale composée au minimum d’un ingénieur hy-draulicien ou hydrogéologue, d’un sociologueou socio-économiste, d’un technicien électricienou mécanicien et la mise à disposition d’aumoins un ordinateur et des autres équipementsde bureau.

Au niveau des services techniques déconcentrés,le contrôle du travail fourni par l’opérateur d’ap-pui-conseil et le suivi de la gestion des systèmesd’AEPA nécessitent la mobilisation d’un agentmaitrisant la thématique et ayant impérativementdes aptitudes en informatique (logiciels de basesde données) et la mise à disposition d’un ordi-nateur et autres équipements de bureau.

Dans une phase de démarrage il est égalementrecommandé de prévoir une assistance tech-nique ponctuelle qui pourra être placée au ni-veau de la Direction régionale en charge del’hydraulique et/ou auprès d’une Fédération desassociations ou des exploitants.


Annexe

Coût estimatif de l’action

Le coût de mise en œuvre de l’action dépendétroitement de l’existant (est-ce qu’il y a déjà undispositif similaire qui peut être adapté ? quellessont les capacités régionales ?) et bien entendudu nombre de systèmes concernés. Prévoirquelques dizaines de milliers d’euros pour fournirune assistance technique à la mise en œuvre etquelques centaines de milliers d’euros de sub-vention sur 2 ou 3 ans pour lancer le dispositifdans une région.

Risques associés et mesures d’atténuation

Les risques liés à la mise en œuvre de la pré-sente action sont :• insuffisante mobilisation par l’opérateur d’ap-pui-conseil des moyens nécessaires à la fourniturede ses prestations (équipe locale, équipement) ;

• manque de disponibilité des services tech-niques déconcentrés régionaux (agent, frais dedéplacement, etc.) pour effectuer sur le terraindes missions de contrôle et de suivi ;

• manque de volonté des exploitants pour adop-ter le dispositif d’appui-conseil et contribuer fi-nancièrement à son fonctionnement via le prixde l’eau.

Les mesures d'atténuation envisageables sont :

• l’information et la sensibilisation des acteurs (ex -pl oitants, maîtres d’ouvrage, opérateurs d’appui- conseil) pour qu'ils s'approprient le dispositif et as-sument correctement leurs obligations respectivescon for mé ment au cahier des charges ;

• l’affirmation du rôle de leadership des servicestechniques déconcentrés régionaux dans le suivide la gestion des systèmes d’AEP/AES et desouvrages d’assainissement publics.

Accompagner les services techniques décon-centrés dans le développement d’outils et demoyens visant à remplir leur mission auprèsdes collectivités locales.

Justification de l'actionDans le cadre de la décentralisation, les servicestechniques déconcentrés ont en général reçu dansleurs nouvelles missions l’appui-conseil auprès descollectivités territoriales et notamment des com-munes. Ces services techniques déconcentrés ontcependant des difficultés à assurer ces nouvellesmissions, plusieurs raisons pouvant être avancéespour expliquer ces difficultés :

• l’inadéquation des profils des agents travail-lant au sein des services techniques déconcen-trés (en général à dominante technique et plutôttournés vers la mise en œuvre des infrastructures)avec les profils requis par l’accomplissement decette nouvelle mission (socio-économie, droit descollectivités locales, renforcement des capacités,finance publique) ;

• la difficulté pour les services techniques décon-centrés de justifier auprès de leur hiérarchie dela dotation en coûts d’investissement et de fonc-tionnement correspondants à cette mission. Cemanque de dotation est en général encore pluscriant au niveau sous-régional ;

FICHE ACTION 4. Accompagnement des services techniques déconcentrés

58 GUIDE SMC n° 2


• le manque de formation continue spécialiséeà destination des agents des services techniquesdéconcentrés sur cette thématique d’appui-conseil, et le manque d’outils adaptés pour leurpermettre de faire le suivi des autres services dé-concentrés placés sous leur responsabilité.

Description détaillée

DIAGNOSTIC AU NIVEAU DU SERVICE TECHNIQUEDÉCONCENTRÉ13

Dans une phase initiale, il s’agit de faire un bilandétaillé des capacités effectives des servicestechniques déconcentrés en matière d’appui-conseil aux collectivités territoriales. Ce travailde diagnostic doit être mené de manière parti-cipative entre un organisme indépendant et leservice technique déconcentré dans son ensem-ble (il est important d’impliquer la direction pourlégitimer la démarche et le personnel afin d’ob-tenir un panorama exhaustif de la situation). Desentretiens individuels pourront être organisésavec les agents pour déterminer leur profil etleurs besoins en matière de renforcement des ca-pacités.

L’organigramme du service technique déconcen-tré sera également passé en revue pour évaluerdans quelle mesure la dimension d’appui-conseily est prise en compte. Les aspects financiers se-ront enfin évalués : quels moyens le service tech-nique déconcentré parvient-il effectivement àconsacrer à l’appui-conseil ?

DIAGNOSTIC AU NIVEAU DES COLLECTIVITÉS

Un échantillon représentatif de collectivités (ur-baines et rurales, taille, etc.) sera enquêté afinde déterminer l’état actuel de leurs relations avecles services techniques déconcentrés, ainsi queleurs attentes par rapport aux services éventuel-lement offerts. Ce diagnostic sera partagé entreles collectivités et les représentants des servicestechniques déconcentrés.

DÉFINITION ET MISE EN ŒUVRE D’UN PLAND’ACTIONS

Sur la base de ce double diagnostic, un consul-tant (ou un service de l’Etat qui soit indépendantet compétent pour réaliser cette tâche) proposeraun plan d’actions qui comprendra les élémentssuivants :

• identification des profils des nouveaux agentsà recruter pour renforcer l’expertise des servicestechniques déconcentrés en matière d’appui-conseil auprès des collectivités territoriales ;

• définition d’un plan de formation à mettre enœuvre au bénéfice des agents qui travaillent ac-tuellement dans les services techniques décon-centrés (formation continue essentiellement) ;

• mise au point d’un outil permettant aux servicestechniques déconcentrés de calculer leurs dota-tions de fonctionnement en fonction de la géo -graphie des collectivités territoriales et des projetsen cours ou programmés dans la région ;

• définition d’une politique de communicationdes services techniques déconcentrés en direc-tion des collectivités, afin qu’ils puissent présenterleur « catalogue d’offres » en matière d’accom-pagnement ;

• mise au point et test d’outils permettant aux ser-vices techniques déconcentrés de recenser lesbesoins exprimés par les collectivités et de suivreleurs activités d’appui-conseil.

13 Ce diagnostic peut être mené au niveau d’un seul service technique décon-

centré. Il semble néanmoins intéressant de réaliser l’exercice à l’échelle de l’en-

semble des services techniques déconcentrés concernés par les problématiques

AEPA, soit au moins ceux ayant l’hydraulique, la décentralisation, l’assainissement

et la santé ou l’hygiène publique dans leurs attributions respectives.


Annexe

Sur le plan pratique, le diagnostic et la mise enœuvre du plan d’actions peuvent être confiés àun organisme indépendant disposant de l’exper-tise nécessaire (un consultant possédant unebonne expertise sur le thème, éventuellement as-socié à un spécialiste de la formation ou du ren-forcement des capacités). Cet appui peut seconcrétiser par la mise en place d’une assis-tance technique permanente accompagnée d'in-terventions plus ponctuelles.

La durée de l’action dépend de la situation debase et du potentiel dont disposent les servicestechniques déconcentrés pour prendre en char -ge ces nouvelles fonctions : 24 mois semble unedurée raisonnable. L’action peut par ailleurs êtredivisée en trois phases : 1) le diagnostic propre-ment dit et la définition du plan d’actions ; 2) lamise en œuvre du plan d’actions ; 3) le suivi duservices techniques déconcentrés, afin de vérifierque les nouvelles compétences / procéduressont bien pérennes.

Indicateurs de suivi de l’action

Les indicateurs de suivi sont les suivants :

• le pourcentage des agents des services tech-niques déconcentrés ayant bénéficié d’une for-mation spécifique ;

• le pourcentage de communes dans la régionqui bénéficient d’un suivi d'un service techniquedéconcentré ;

• le nombre d’agents nouvellement engagés surla base des profils identifiés ;

• le pourcentage du budget d’investissement etde fonctionnement des services techniques dé-concentrés consacré à cette activité et l’évolutionde ce budget d’une année sur l’autre.

Rôles et responsabilités des différents acteursLa mise en œuvre de cette action concerne es-sentiellement deux types d'acteurs :

• les services techniques déconcentrés et l’en-semble de leurs agents, y compris au niveausous-régional qui est souvent le laissé pourcompte en matière de renforcement des capaci-tés (notamment matérielles) alors que c’est le ni-veau qui est au contact des collectivités ;

• l’organisme spécialisé (centre de référence,consultant, bureau d’études) qui sera contractépour fournir l’appui aux services techniques décon-centrés dans la mise en œuvre du plan d’actions.

Moyens à mobiliser (ressources humaines, etc.)Les moyens à mobiliser peuvent faire l’objet d’unpartenariat entre un bailleur de fonds (qui peutprendre en charge une grande partie de coûtsassociés à l’intervention de l’organisme spécia-lisé tel que défini au point précédent) et l’Etat oula région, qui s’engagent à autoriser les recrute-ments nécessaires et débloquer les fonds d’inves-tissement et de fonctionnement nécessaires à lapérennité de la fonction d’appui-conseil.

Coût estimatif de l’actionLe coût estimatif de l’action doit être impérative-ment chiffré sur la base de la situation exacte duservice technique déconcentré concerné, desconclusions du diagnostic et du contenu du pland’actions.

Risques associés et mesures d’atténuationLes risques liés à la mise en œuvre de la pré-sente action sont :

• absence de volonté de l’Etat pour débloquersur le budget national les moyens nécessaires à

60 GUIDE SMC n° 2


la pérennisation de l’appui-conseil aux collecti-vités – et notamment pour procéder au recrute-ment de nouveaux agents ;• la réticence des agents des services tech-niques déconcentrés à modifier leurs habitudesde travail ;• le manque d’attractivité financière des postesproposés aux nouveaux agents ;• le manque d’intérêt des communes pour l’offrede service des services techniques déconcentrés.

Les mesures d’atténuation sont :

• un fort leadership des services techniques dé-concentrés exprimant une volonté de change-ment et de création d’une nouvelle compétenceen matière d’appui-conseil aux collectivités ;

• un engagement fort de l’Etat ou de la Région,avec un partage des rôles et des coûts suffisam-ment clair entre l’Etat et les partenaires finan-ciers.


Annexe

Fournir aux élus et agents communaux des for-mations et des outils qui leur permettent de rem-plir leurs rôles et d'assumer leurs responsabili-tés dans la gestion des services publics de l’eaupotable et de l’assainissement au niveau local.

Justification de l'actionDans de nombreux pays d’Afrique, les deux dé-cennies qui viennent de s’écouler ont été mar-quées par un double mouvement de décentrali-sation et de retrait de l’Etat de la plupart de sesfonctions opérationnelles en matière de servicepublic. Ce double mouvement s’est traduit sur leplan juridique et institutionnel par la dévolutionde certaines compétences aux collectivités terri-toriales – de manière générale les services pu-blics essentiels, dont la fourniture d’eau potableet l’assainissement.

En tant que maîtres d’ouvrage, les communessont appelées à jouer un rôle important dans ledéveloppement des services eau et assainisse-ment dans les petites villes, où les usagers atten-dent de plus en plus un service moderne et debonne qualité. Cependant, les plans commu-naux de développement ne prennent pas suffi-samment en compte le secteur de l’eau et del’assainissement. Cette situation est due essen-tiellement au faible niveau de connaissance desélus et de formation des agents communaux,ainsi qu'à la faiblesse des moyens financiers quela commune peut affecter à l’eau potable et l’as-sainissement.

Le renforcement de la maîtrise d’ouvrage sembledonc un processus irréversible, mais beaucoupde chemin reste à parcourir. La maîtrise d’ou-vrage communale ne pourra être pleinement ren-forcée qu’en travaillant sur les capacités des ac-

THÈME 3. La formation

Les idées forces

Trois idées forces structurent les fiches actions associées au thème "Formation" :

• idée 1 : investir les cadres de concertation existants pour orienter l’offre de formation en direction descommunes orphelines ;

• idée 2 : harmoniser les modules de formation et définir des parcours pédagogiques coordonnés pour les élus,les exploitants, les services techniques déconcentrés ;

• idée 3 : mutualiser les ressources et mieux planifier la formation à l’échelle régionale (renforcement de lamission de coordination des services techniques déconcentrés).

FICHE ACTION 5. Renforcer les capacités municipales

62 GUIDE SMC n° 2


teurs locaux, et notamment des élus et agentscommunaux. Ce renforcement des capacitésporte sur des thèmes finalement assez nouveaux(par exemple : comment organiser la planifica-tion des ouvrages ? comment organiser le suivid’un contrat de délégation ? etc.), correspon-dant à des demandes pour lesquelles il n’existepas forcément d’offre de formation pertinente.

Description détailléeCette action, qui consiste à renforcer les capa-cités des élus et agents communaux à accomplirleurs rôle et responsabilités dans le secteur eauet assainissement, contribue à augmenter les ca-pacités de l’ensemble des acteurs régionaux. Lesmaires, les adjoints aux maires en charge del’eau et l’assainissement et les secrétaires géné-raux des communes constituent les publics ciblesde l’action et les bénéficiaires des formations.

La première activité de cette action est la défini-tion d’un programme de formation adapté auxbesoins des élus et agents communaux en chargede l’eau et de l’assainissement, avec l'assistancetechnique d’un organisme spécialisé ou d’unconsultant. Chaque session de formation com-prend plusieurs modules parmi lesquels : laconnaissance du cadre juridique et institutionnel ;la planification et la mobilisation des ressourcesfinancières ; le suivi et contrôle de l’exploitationdes ouvrages d’eau et d’assai nissement ; etc. Lecontenu des modules doit pouvoir évoluer en fonc-tion des retours d’expérience et de l’analyse dela demande des participants aux premières for-mations (voir ci-dessous).

La seconde activité est la mise en œuvre du pro-gramme de formation défini à l’activité précé-dente. Toutes les communes rurales et urbainesde la région sont concernées par la formation.

Les formations visent, dans chaque commune :le maire, l'adjoint au maire en charge de l'eauet de l'assainissement, le secrétaire général ets'il existe, le responsable des services techniquesmunicipaux. Une session de formation regroupeenviron une vingtaine de participants. L’enjeu desystématiser les formations doit conduire à la pro-duction de boites à outils qui peuvent se déclinersur plusieurs supports de communication (livrets,diaporama, jeux de rôle, radio, etc.).

Afin de toucher l’ensemble des communes, l’ac-tion se déroule au minimum sur un cycle d’un an,au terme duquel un bilan de compétence des par-ticipants est réalisé. L’exécution et le financementdes modules peuvent être coordonnés entre les in-tervenants (cf. mécanisme proposé dans la der-nière fiche-action sur le thème de la formation).


• le nombre de séances de formations financéeset réalisées ;

• le taux de satisfaction des participants calculéà partir des évaluations ;

• le pourcentage des communes ayant bénéfi-cié d'une formation au niveau de la région ;

• le nombre de représentants de collectivités lo-cales formés.

Rôles et responsabilités des différents acteursLes deux activités de définition et de mise enœuvre du programme de formation sont confiéesà un prestataire (ONG ou opérateur privé spé-cialisé) recruté selon les procédures de marchéspublics prévues au code des collectivités territo-riales. Les services techniques déconcentrés doi-


Annexe

vent jouer un rôle de contrôle de la qualité desprestations fournies et d’adéquation du contenudes modules avec la demande effective des col-lectivités.

Moyens à mobiliser (ressources humaines, etc.)Le prestataire chargé de la définition du pro-gramme et de la mise en œuvre de la formationmet à disposition une équipe composée d’aumoins deux experts (un ingénieur et un socio-éco-nomiste) ayant accumulé de solides expériencesdans le développement des services eau et as-sainissement et ayant une bonne connaissancedes politiques de décentralisation et des dé-marches de promotion du secteur privé.

Les services techniques déconcentrés concernésdoivent pleinement s'impliquer dans la démarcheet identifier en leur sein un référent « formation »qui est chargé de suivre l’ensemble du proces-sus, de manière à pouvoir le reproduire etl’adapter pour améliorer les cycles de formationultérieurs.

Coût estimatif de l’actionLe coût de l’action dépend étroitement de lafaçon dont elle est budgétisée. L’avantage detravailler à l’échelle régionale est de réaliser desubstantielles économies d’échelle : les modulesmis au point peuvent être utilisés pour l’ensembledes collectivités. L’expertise nationale doit être

prépondérante14 pour que les coûts d’interven-tion restent raisonnables. Une question impor-tante est de savoir si les participants seront dé-frayés, et si oui de quelle manière (frais detransport, indemnités, forfaitaires ou sur justifica-tifs, etc.).


• la difficulté de mobilisation des fonds néces-saires pour l’action (notamment pour être certainde pouvoir atteindre toutes les communes) ;

• la difficulté de recruter des prestataires de ser-vice qui soient capables de mettre en œuvre untel volume de formation à l’échelle régionale ;

• la réticence des intervenants (et notammentnon gouvernementaux) à harmoniser le contenudes modules de formation destinés aux com-munes ;

• la réticence des services techniques déconcen-trés à mobiliser les ressources humaines adéquatespour suivre le processus et garantir d’équité d’ac-cès à la formation au niveau régional.

La mesure d’atténuation principale est la miseen place d’un groupe de plaidoyer et de mobi-lisation de fonds composé de membres du co-mité de pilotage du plan d’actions régional oude toute autre structure de coordination active etlégitime au niveau régional.

14 Une expertise internationale ponctuelle d’un spécialiste de la formation et de l’ingénierie pédagogique peut être mobilisée en appui à la partie nationale dans

la phase de mise au point et éventuellement de « rodage » des différents modules de formation.

64 GUIDE SMC n° 2


Former les exploitants de systèmes AEPA oude latrines publiques à la gestion des ou-vrages et du service, sur le plan technique, ad-ministratif et financier.

Justification de l'actionLes systèmes d’adduction d’eau potable (AEP)sont en général exploités par des comités degestion, des associations d’usagers de l’eau oudes opérateurs privés15 en contrat avec un maîtred’ouvrage local (la commune). En général cesexploitants (quelque soit leur statut) ont reçu unembryon de formation au moment des travauxdans le cadre de certains projets. Plus rarement,ils ont bénéficié d’une formation plus poussée surcertains aspects techniques ou de gestion finan-cière. Cependant, avec le temps, des change-ments interviennent au niveau du personnel bé-névole ou salarié et les compétences peuvent sedégrader progressivement, affectant en retour laqualité du service aux usagers.

En ce qui concerne les ouvrages d’assainisse-ment, il est nécessaire que le personnel exploi-tant des latrines dans les lieux publics prenne encompte l’utilisation rationnelle de l’eau potableet des produits d’entretien sans affecter les condi-tions d’hygiène et de rentabilité financière desinstallations.

La présente action vise à contribuer à l’amélio-ration de cette situation par l’initiation du mon-tage et la réalisation de séances de formation

qui pourraient se poursuivre de façon durablepar des acteurs locaux au niveau de la région.

Description détailléeLa présente action porte sur les deux activitésprincipales suivantes : (i) conception de trois mo-dules de formation visant à améliorer la gestionfinancière, administrative et technique des ex-ploitants communautaires d’eau potable, des ex-ploitants privés d’eau potable et des exploitantsde latrines publiques ; (ii) mise en œuvre des ac-tions de formation définies au niveau dequelques localités.

La première activité est menée par un bureaud’études ou un consultant spécialisé dans le do-maine en liaison avec un prestataire (bureaud’études ou ONG) installé au niveau régional.La deuxième activité est réalisée par des ONGou consultants régionaux. L’ancrage régional del’opérateur en charge de mettre en œuvre les for-mations est fondamental pour la pérennité du dis-positif. L’expérience au bout d’un an est évaluéeet analysée sur le plan des résultats atteints et desa capacité à être répliquée.

Il s’agit d’une action à réaliser en réponse auxproblèmes concrets constatés et rapportés par lesexploitants eux-mêmes, en s'appuyant sur des mé-thodes de travail adaptées au contexte et à la ca-pacité locale, et à la portée des exploitantsconcernés. La qualité du diagnostic préalable estdonc essentielle, de même que la capacité àprendre en compte le « retour » des participants.

Afin de toucher l’ensemble des exploitants, l’ac-tion se déroule au minimum sur un cycle d’un an,au terme duquel un bilan de compétence des ex-ploitants ayant participé est réalisé. L’exécution

15 Dans beaucoup de contextes, la frontière peut être floue entre exploitants

« communautaires » et « privés ». On peut prendre l’exemple du Sénégal, où

les ASUFOR les plus efficaces sont gérées comme des petites entreprises avec

parfois plusieurs salariés et un défraiement quasiment systématique des béné-

voles directement impliqués dans la gestion de l’association.

FICHE ACTION 6. Former les exploitants


Annexe

et le financement des modules peuvent être coor-donnés entre les acteurs régionaux.


• la pertinence des modules de formation selonle jugement des acteurs régionaux (services tech-niques déconcentrés, ONG) et les directions na-tionales en charge du secteur ;

• le nombre de séances de formation financéeset réalisées par catégorie d’exploitants (et le %d’exploitants formés par rapport au total des ex-ploitants qui ont été identifiés dans la région àl’occasion du dernier travail d’inventaire) ;

• le nombre de personnes formées dans l’en-semble des catégories d’exploitants ;

• le nombre d’experts initiés et impliqués dansle processus de formation des exploitants quisont susceptibles d’intervenir au niveau régional.

Rôles et responsabilités des différents acteursLes opérateurs de la formation jouent bien en-tendu un rôle fondamental. Les formations peuventêtre mises au point par un organisme spécialisé,s’il dispose d’une antenne permanente au niveaurégional ; les consultants et bureaux d’études peu-vent également être impliqués s’ils disposent del’expérience et du savoir-faire nécessaires.

Les services techniques déconcentrés du secteurde l’eau et l’assainissement veilleront à la perti-nence et à la cohérence par rapport aux orien-tations stratégiques du secteur et par rapport aucontenu de la politique et stratégie nationales.

Il peut être très intéressant d’impliquer l’opérateurnational en charge de l’eau et de l’assainisse-ment en milieu urbain, qui est généralement pré-sent dans la capitale régionale et dans quelques

autres villes secondaires. Cet opérateur disposed’une expérience et d’un savoir-faire sur le plande la gestion technique des installations quipourraient avantageusement profiter aux exploi-tants des services dans les petites villes.

Moyens à mobiliser (ressources humaines, etc.)Au niveau du bureau d’études en charge de laconception, un expert socio-économiste appuyépar un ingénieur seront mobilisés ; tous les deuxdevront avoir des expériences en gestion despoints d’eau et en systèmes d’AEPA.

Au niveau de l’ONG principale, des technicienset animateurs, avec des expériences dans l’ac-compagnement des populations dans le cadredes projets d’eau et d’assainissement, seront mo-bilisés pour la mise en œuvre des actions de for-mation, eux-mêmes devant éventuellement béné-ficier de quelque formation en amont. Les servicestechniques déconcentrés et quelques membres ducomité de pilotage devraient envoyer régulière-ment des techniciens sur place pour apprécier laqualité du travail.

Coût estimatif de l’actionLe coût de l’action dépend étroitement de la façondont elle est budgétisée. L’avantage de travaillerà l’échelle régionale est de réaliser de substan-tielles économies d’échelle : les modules mis aupoint peuvent être utilisés pour l’ensemble des col-lectivités. L’expertise nationale doit être prépon-dérante16 pour que les coûts d’intervention restentraisonnables. Une question importante est de sa-

16 Une expertise internationale ponctuelle d’un spécialiste de la formation

et de l’ingénierie pédagogique peut être mobilisée en appui à la partie nationale

dans la phase de mise au point et éventuellement de « rodage » des différents

modules de formation.

66 GUIDE SMC n° 2


voir si les participants seront défrayés, et si oui dequelle manière (frais de transport, indemnités, for-faitaires ou sur justificatifs, etc.)


• la difficulté de mobilisation des fonds néces-saires pour l’action (notamment pour être certainde pouvoir atteindre tous les exploitants) ;

• la difficulté de recruter des prestataires de ser-vice qui soient capables de mettre en œuvre untel volume de formation à l’échelle régionale ;

• la réticence de l’opérateur en charge de l’ur-bain à diffuser son savoir-faire auprès d’exploi-tants qu’il peut éventuellement considérer commedes concurrents potentiels ;

• la réticence des services techniques déconcen-trés à mobiliser les ressources humaines adéquatespour suivre le processus et garantir d’équité d’ac-cès à la formation au niveau régional.

La mesure d'atténuation est la mise en placed’un groupe de plaidoyer et de mobilisation desfonds composé de membres du comité de pilo-tage du plan d’actions régional.

Les guides méthodologiques SMCsur l'eau et l'assainissement

NUMÉRO 1Elaborer une stratégie municipale concertée pour l’eau etl’assainissement dans les villes secondaires africaines

NUMÉRO 2 Créer une dynamique régionale pour améliorer les serviceslocaux d’eau potable et d’assainissement dans les petites villes africaines

NUMÉRO 3Analyser la demande des usagers – et futurs usagers – desservices d’eau et d’assainissement dans les villes africaines

NUMÉRO 4Choisir des solutions techniques adaptéespour l’assainissement liquide

NUMÉRO 5Gérer les toilettes et les douches publiques

L’objectif de la série Guides méthodologiques SMC est de proposerdes supports et outils en adéquation avec les enjeux des services del’eau et de l’assainissement, afin de répondre au mieux aux besoinsdes acteurs de ce secteur. Ces guides sont conçus pour évoluer etfaire l’objet de mises à jour régulières. Pour contribuer à cettedémarche, n’hésitez pas à nous communiquer tout commentairesusceptible d’améliorer la qualité de cet ouvrage, à l’adressesuivante : [email protected]

http://www.pseau.org/outils/biblio/resume.php?d=2955





acp�euFacilité pour l'eau

COMMISSIONEUROPEENNE

Créer une dynamique régionale pour améliorer les services locaux d'eau potable et d'assainissement

dans les petites villes africainesGuide méthodologique n°2

L’accès à l’eau et à l’assainissement est une responsabilité qui relève des collectivitéslocales dans de nombreux pays en développement, notamment en Afrique. Pouraccompagner les maîtres d’ouvrages locaux dans le développement de ce service, leprogramme Solidarité Eau (pS-Eau) et le Partenariat pour le DéveloppementMunicipal (PDM) ont initié et coordonné le programme Stratégies MunicipalesConcertées (SMC – eau et assainissement pour tous). Ce programme a permisd’expérimenter l’élaboration de stratégies municipales pour l’eau et l’assainissementdans douze villes secondaires d’Afrique de l’Ouest, du Centre et de l’Est, et dedévelopper une réflexion sur la mutualisation à l’échelle régionale pour l’améliorationdes services dans les petites villes de trois pays d’Afrique de l’Ouest.

En complément de l’appui fourni aux acteurs locaux de l’eau et de l’assainissement,plusieurs outils et guides méthodologiques ont été élaborés dans le cadre duprogramme SMC, à l’attention des décideurs et acteurs locaux.

Ce guide, n° 2 dans la série des Guides méthodologiques SMC, définit les enjeux etdéfis spécifiques aux petites villes, dont la taille varie de 3 000 à 30 000 habitants et qui présentent des caractéristiques spécifiques, intermédiaires entre le milieu ruralet le milieu urbain : trop petites pour bénéficier des opportunités propres aux grandscentres urbains, notamment en termes de compétences pour le développement et la gestion des services, les petites villes sont en même temps trop grandes pours'accomoder des approches communautaires prédominantes dans les zones rurales.

Ce guide propose une méthodologie pour construire une stratégie régionale pour l’eauet l’assainissement pour les petites villes. Il fournit également des pistes d’actions pourfaciliter l’accès aux financements et mobiliser les besoins d’expertise en appui conseilet formation à destination des collectivités locales et des exploitants des services.

Les coordinateurs du programme :PDM ([email protected])et pS-Eau ([email protected])

www.pseau.org/smc

Le programme Stratégies municipales concertées (SMC) est financé par :

• la Facilité ACP-UE pour l’eau de la Commission européenne (ec.europa.eu/europeaid/index_fr.htm)

• et l’Agence française de développement (www.afd.fr)

smc: guide 2: créer une dynamique régionale pour améliorer les … · 2015. 7. 27. · au...

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