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RÉNOVATION URBAINE – RENOUVELLEMENT URBAIN :QUELLES PERSPECTIVES POUR LES VILLES

À L’AUBE DU XXIe SIÈCLE ?

Actes de la journée organisée par le Centre de Ressources

Politique de la Ville en Essonne, le 26 juin 2003

Adresse postale : BP 108, 91004 Évry CedexTél. : 01 64 97 00 32 • fax : 01 64 97 00 33

e-mail : [email protected]

Directrice de la publication :Évelyne Bouzzine, directrice

Directrice de la rédaction :Marie Stutz, chargée de publication et de capitalisation d’expériences

Bibliographie, liste des abréviations et des sigles :Delphine Doré, chargée d’information et de documentation

Conception graphique:Édire

Correction des textes : La Onzième Toile

Le Centre de Ressources Politique de la Ville en Essonne est financé par :• Le conseil général de l’Essonne• La préfecture de l’Essonne• La préfecture de région Île-de-France• La délégation interministérielle à la Ville• Le Fonds d’action et de soutien pour l’intégration et la lutte contre les discriminations• La Caisse des dépôts et consignations• La direction départementale de la Jeunesse et des Sports de l’Essonne• La mission départementale aux Droits des femmes et à l’Égalité de l’Essonne

Tous droits réservés © Centre de Ressources Politique de la Ville en Essonne, Évry, 2004.

Actes de la journée organisée par le Centre de Ressources Politique de la Ville en Essonne, le 26 juin 2003

Rénovation urbaine – Renouvellement urbain : quelles perspectives pour les villes à l’aube du XXIe siècle ?


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OUVERTURE: DU RENOUVELLEMENT URBAIN À LA RÉNOVATION URBAINE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .p.3Gérald HÉRAULT, président du Centre de Ressources Politique de la Ville en Essonne, vice-président du conseil général de l’Essonne, chargé de la politique de la Ville et du Logement

POLITIQUE DE LA VILLE: RUPTURES ET CONTINUITÉS . . . . . . . . . . . . . . . . .p.7Antoine ANDERSON, consultant au cabinet Savoir-faire & Cie et chargé de cours à l’université d’Evry

L’EMPREINTE DES GRANDS QUARTIERS D’HABITAT SOCIAL . . . . . . . . . . . . .p.19Pascale d’ANFRAY-LEGENDRE, architecte urbaniste au cabinet Architecte[A] et conseillère au CAUE78

PEUT-ON RÉUSSIR LE RENOUVELLEMENT URBAIN SANS INNOVATION DANS LES POLITIQUES SOCIALES? . . . . . . . . . . . . . . . .p.27Christine LELÉVRIER, sociologue-urbaniste à l’IUP-université Paris-XII et chercheure au Centre de recherche sur l’espace, les transports, l’environnement et les institutions locales

QUELLE POLITIQUE DE RELOGEMENTPOUR QUELLE MIXITÉ SOCIALE? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .p.36Valérie BIGNON, chargée de mission Développement Social Urbain, Logement Français

RENOUVELLEMENT URBAIN: PERSPECTIVES ET MÉTHODES.CONCEVOIR LA PARTICIPATION DES HABITANTS DANS LES PROJETS URBAINS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .p.42Patrick NORYNBERG, directeur général adjoint à la ville du Blanc-Mesnil, chargé de la vie des quartiers

PRÉSENTATION DE CAS: Le site de Meaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .p.52Philippe LETERME, directeur de projet Ville à la ville de Meaux

Le GIP-GPV Centre Essonne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .p.55Anne CHARPY, directrice du GIP-GPV Centre Essonne

ANNEXES Liste des abréviations et des sigles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .p.77Bibliographie indicative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .p.79

Sommaire

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«Je suis très heureux de vous accueilliret de vous souhaiter la bienvenue pour cette journée de réflexion orga-

nisée par le Centre de Ressources Politiquede la Ville en Essonne. Je suis d’autant plusheureux qu’il est aujourd’hui l’outil quenous avions imaginé il y a deux ou troisans.Le Centre de Ressources permet, grâce àl’organisation de journées de réflexion, deconfronter nos idées, de nous informermutuellement des expériences vécues, avecleurs difficultés et leurs réussites, et de nousprojeter dans l’avenir.Le sujet d’aujourd’huile démontre.

En 1999, le renouvellement urbain a faitune priorité de la transformation urbainedes quartiers classés en politique de la Ville.Ainsi, 51GPV et 70ORU ont été définis. Ilsconstituent un effort sans précédent, encomparaison aux 13 sites en GPU de lapériode 1994-1997. Le projet de loi d’orien-tation de programmation pour la Ville et laRénovation urbaine, dite loi Borloo, nerompt pas avec cette logique. Il vient renfor-cer le traitement des quartiers par la ques-tion urbaine, en augmentant la place faited’une part à la démolition-reconstruction,et d’autre part au développement écono-mique, par le biais des ZFU.Le ministre délé-gué à la Ville et à la Rénovation urbaine faitle pari que l’amélioration des conditions devie des habitants est possible, dans un délaide cinq ans, grâce à l’effort porté dans les

domaines du logement, de l’habitat et del’environnement urbain. Comme le sou-ligne le projet de loi1, l’objectif est de« remettre à niveau chaque quartier par desactions sur le cadre de vie et l’habitat, et depermettre à chaque habitant un meilleuraccès à la vie sociale et économique ».

Ce projet est ambitieux, et j’y répondraipar quatre points :● les incertitudes sur les effets de ces opéra-

tions,● les enjeux posés par le traitement de cer-

tains de nos quartiers,● les paradoxes que soulève le projet de loi,● quelques enseignements que nous sug-

gère l’analyse de politiques conduites précédemment.

Les incertitudes sur les effets de cesopérations

Incertitude sur la faisabilité : il a étéannoncé que toutes les aides de l’Étatétaient en priorité sur la programmationdémolition-reconstruction.Si l’on parvenaità réaliser les 40 000 démolitions et les40 000 reconstructions prévues par an,qu’en serait-il des offres nouvelles ?Rappelons qu’il y a 20 000 demandes de

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OUVERTURE: DU RENOUVELLEMENT URBAIN

À LA RÉNOVATION URBAINEGérald HÉRAULT

Président du Centre de Ressources Politique de la Ville en Essonne, vice-président du conseil général de l’Essonne,

chargé de la politique de la Ville et du Logement.

1. Projet de loi au 26 juin 2003, mais devenu la loi n° 2003-710 du 1er août2003 au moment de cette publication. Les termes entreguillemets sont restés inchangés.

logements en attente dans notre départe-ment, et 315000 en Île-de-France ;

Incertitude sur les risques de déplace-ment des familles qui annoncent des diffi-cultés sociales reportées sur d’autresterritoires ;

Incertitude sur la capacité à apporter desréponses viables au logement des plusdémunis ;

Incertitude sur les garanties attendues, àéchéance de cinq ans, d’une réelle amélio-ration de la situation des populations lesplus pauvres ;

Incertitude sur la capacité des com-munes à accompagner, à disposer de res-sources suffisantes pour mener à bien desprojets d’envergure ;

Incertitude sur la capacité à mieux arti-culer projet urbain et projet social, articula-tion plus que jamais nécessaire pour que lesinterventions aient des effets durables etque l’insertion des populations ne deviennepas un enjeu secondaire.

Les enjeux posés par le traitement decertains de nos quartiers

J’insisterai sur plusieurs enjeux, tant dansle domaine des politiques urbaines que dansle domaine des politiques sociales :

• ENJEU DE LA MIXITÉ SOCIALE : est-il attei-gnable au travers d’une politique detransformation rapide de nos quartiers ?• ENJEU DU NÉCESSAIRE RENOUVELLEMENT DES

POLITIQUES SOCIALES, avec la mise en placede politiques d’insertion et de gestionplus durables que les dispositifs spéci-fiques temporaires et fragiles. Ces poli-tiques, initiées par la politique de la Ville,ont souvent tenu lieu de politiquessociales dans les territoires prioritaires.•ENJEU DU RENOUVELLEMENT DE NOS PRATIQUES,sans lequel nous ne pouvons obtenir devrai changement. Cette question a faitl’objet d’un débat dans notre départe-

ment autour de la démarche de « déve-loppement durable » qui a été lancée. Enparticulier, le débat a porté sur la partici-pation des habitants, enjeu fort du parte-nariat, pour lequel aucun acteur ne peutprétendre apporter, seul, une réponse auxquestions sociales posées aujourd’hui.

Les paradoxes que soulève le projetde loi

Vu l’imminence de l’ouverture du débatsur la loi d’orientation et de programma-tion sur la Ville, je soulignerai quelquesparadoxes et plusieurs questions qui méri-tent d’être posées à propos de ce texte.

La loi d’orientation et de programma-tion consacre une rupture avec les orienta-tions précédentes, dont seul l’avenir pourradire si nous aurons atteint les objectifs fixés.Désormais, on fait de la politique de la Villeune politique à part entière en prenant à sacharge le PNRU. La politique de la Villes’identifie à ce programme qui évacue lespolitiques sociales d’accompagnement, etprend ainsi le contre-pied des orientationsprécédentes, qui désignaient cette politiquecomme étant transversale. Cette transversa-lité disparaît de la loi, alors qu’ici ou là, lespratiques, celles du conseil général parexemple, commençaient à l’intégrer. Onassiste à la transformation d’une politiqueinterministérielle en agence nationale,chargée de la conduite des opérations derénovation urbaine. Ici réside le paradoxe,puisque la démarche va à l’encontre desobjectifs de la décentralisation.Pourquoi nepas mettre en action la fongibilité des cré-dits au niveau des territoires départemen-taux, ce qui nous permettrait de l’adapteraux besoins locaux? Cette question mérited’être débattue totalement.

Il a été permis de mesurer les limitesd’une politique dite de « discrimination

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positive », focalisée et centrée sur les seulesZUS, car si le quartier est le symptôme desdysfonctionnements de la ville, il n’enconstitue pas la seule réponse. En consé-quence, celle-ci s’inscrit dans une politiqueplus large menée à l’échelle de la commune,de l’agglomération.Ainsi, quand il va falloir« dédensifier », il va falloir reconstruire àl’extérieur des quartiers, notamment deslogements, et favoriser l’accès aux servicespublics.

Les moyens consacrés aux politiquessociales pour accompagner la rénovationsociale sont sacrifiés par rapport à l’urgencedu traitement de la question urbaine. Quedeviennent les crédits ? Ils sont actuellementen baisse significative et gelés dans le cadrede l’exercice budgétaire : le FSL, pour l’accèsau logement des plus démunis, le FAJ, quitouche justement une population très fra-gile, le FASILD, dont les crédits d’interven-tion en faveur des associations ont étéréduits. Ainsi, les moyens consacrés auxpolitiques sociales pour accompagner larénovation urbaine sont sacrifiés. Le traite-ment de la question sociale est renvoyé àl’application effective des autres politiquessectorielles. C’est le cas pour l’école, la pré-vention, la sûreté, la tranquillité publique,l’emploi, l’insertion et la gestion urbaine.Rien ne nous garantit que, dans les cinqans, nous parvenions à l’objectif d’équitéterritoriale en termes de moyens, d’effica-cité et de résultats.

La question sociale est oubliée dans larédaction du projet de loi tel qu’il nous estproposé à ce jour. Or, la question socialeconstitue l’enjeu principal de la réussite dela rénovation urbaine, car cette réussitedoit satisfaire toutes les populations, à com-mencer par les plus démunies. Celles-ci ontbesoin d’une amélioration réelle de leursconditions de vie et doivent trouver unaccès effectif aux différentes fonctions

urbaines dans la ville. Il ne suffit plus deloger, il faut rendre la ville habitable.

Quelques enseignements

On peut tirer les enseignements des poli-tiques menées depuis plus de dix ans surquelques points relatifs aux politiques pré-cédemment menées.

La rénovation urbaine, par exemple. Ellene conduira pas naturellement à induire deschangements dans les pratiques profession-nelles, dans les pratiques des habitants, —avec à la clé une véritable amélioration desconditions de vie —, si la préoccupation despromoteurs de projets n’est que le traitementde la question urbaine. L’amélioration ducadre de vie n’a suffi à infléchir ni les ten-dances à la paupérisation des sites ni l’ac-croissement des écarts entre ces territoires etle reste de la ville, au regard notamment —et nous avons des chiffres tant sur les GPVque sur certaines ORU — de l’échec scolaire,du chômage, du problème de la santé, de l’ac-cès aux droits et de l’adaptation des servicesrendus au public. Le maintien des servicespublics dans les quartiers peut avoir deseffets pervers : les populations ne sortent plusdu quartier et l’on demande aux communesde payer les services publics. Par exemple,pour maintenir une agence postale dans unquartier situé en politique de la Ville ou enORU, la commune doit payer l’emploi del’agence postale, sinon le bureau fermera.Il aété calculé que le bureau de poste n’était ren-table qu’une heure par jour, ramenant desproduits financiers pour une heure. Enconséquence, La Poste paie une heure de tra-vail sur les six heures d’ouverture. Cetexemple illustre la pression qui est faite auxcommunes pour prendre en charge desdépenses qui ne relèvent pas de leur compé-tence, face au désengagement des servicespublics.On ne peut croire qu’un cadre de vie

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plus agréable et transformé, avec des espacespublics de qualité, inciterait à lui seul leshabitants à moins de vandalisme et dedégradations, si, dans le même temps, onn’intervient pas sur leurs conditionssociales.

L’autre difficulté est de formuler un projet à long terme pour les politiquesurbaines, et à court terme pour les poli-tiques sociales d’accompagnement, danslequel les programmes, les actions doiventfaire sens, et font société pour favoriser l’ac-cès et le « mieux vivre ensemble ». La diffi-culté réside également dans la mobilisationde l’ensemble des politiques de droit com-mun pour parvenir au changement sou-haité, sans que l’on demande à la politiquede la Ville de pallier leurs insuffisances surle territoire.

Enfin, on n’insistera jamais assez sur laqualité des partenariats, clés de la réussitede ces politiques.On ne peut plus avoir d’ac-tions juxtaposées, sans lien ni cohérenceentre elles. Le mouvement est déjà bienamorcé vers la qualité des partenariats,montrant la prise de conscience par les déci-deurs de l’importance capitale de ce pointpour créer des conditions durables et per-mettre la plus grande réussite des projets.Aujourd’hui, il nous faut changer les pra-tiques, pour un partenariat associant l’en-semble des acteurs ; à commencer par lesdestinataires de cette politique, qui ne par-ticipent pas suffisamment à l’élaboration et à la mise en œuvre des programmes,et à leur évaluation.

Lorsque Mme Évelyne Bouzzine, direc-trice du Centre de Ressources Politique de laVille en Essonne, m’a présenté le pro-gramme de cette journée de réflexion, j’aisouhaité qu’avec l’ensemble du bureau del’Association Centre de Ressources Politiquede la Ville en Essonne ces travaux soient l’oc-casion de faire le point sur la rénovation

urbaine et le renouvellement urbain dansle département ; de réfléchir sur la nécessitéde mieux articuler projet urbain et projetsocial, car le projet social va nécessiter de serepositionner. Ce dernier détient la clé de laréussite du projet de rénovation des quar-tiers, et contient son impact à l’échelle de laville et de l’agglomération, voire à l’échelledu département. Il devra donc mobiliserautant de partenaires, autour d’objectifsquantitatifs et qualitatifs, que le projeturbain.

Cette journée constitue l’une des pre-mières étapes de la réflexion.À l’avenir, j’in-vite chaque acteur que vous êtes à se saisirde cette question pour proposer des ren-contres permettant de valoriser les expé-riences en cours ; à mettre en perspective lessuccès, les difficultés inhérentes à ces pro-grammes complexes, pour entrevoir desréponses à ces défis. J’invite notre Centre deRessources à poursuivre dans cette voie, sitelle est la demande, et à permettre la créa-tion de groupes de travail qui associerontles différents acteurs impliqués dans larénovation urbaine : collectivités, chefs deprojets, État, associations, organismes.

Enfin, je ne voudrais pas terminer sansm’associer aux remerciements, exprimésprécédemment, à Mme Bouzzine, pour l’or-ganisation de cette journée ; à M.Andersonpour son implication et son aide dans cetteréflexion ; aux différents intervenants quiont accepté d’apporter leur contribution etleurs expériences ; et à tous les participants,qui, par leur présence, permettront ceséchanges, échanges que je vous souhaitetrès fructueux. »

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Le but de la journée du 26 juin2003 a étéde questionner les objectifs, la mise enœuvre et les finalités de la politique de

renouvellement urbain et de rénovation, surle point d’être débattue par les parlemen-taires, et finalement adoptée le 1er août2003.

En guise d’introduction :● un rappel des caractéristiques des terri-toires qui constituent la « géographie priori-taire » ;● une mise en perspective de la politiqueenvisagée ;● un repérage des facteurs clés précisant lesqualités de cette politique ;● et enfin, la désignation des bonnes pra-tiques dans ce domaine.

Les territoires de la géographieprioritaire

Les critères de la géographie prioritaire

Depuis le Pacte de relance pour la ville, en1996,quelques critères définissent la gravité dela situation dans les ZUS et les mesurent par rap-port à leur environnement. Rappelons qu’ils’agit de la proportion des jeunes de moins de25ans,du taux de chômage,des non diplômés,de la part des étrangers,du type et du statut deslogements, ainsi que du potentiel fiscal de lacommune.Ces « critères » nous renseignent,enpremier lieu, sur les caractéristiques sociales eturbaines, rencontrées dans ces quartiers.D’autres critères, tout aussi pertinents, auraientpermis de rendre compte des spécificités deces territoires et des difficultés sociales deshabitants, en les comparant aux autres espacesurbains de la ville. Il s’agit par exemple du tauxde loyers impayés, du retard des élèves à l’en-

trée en 6e,de la proportion de minima sociaux,de l’exonération de tout ou partie d’impôtslocaux, de la part de richesse déclarée aux ser-vices fiscaux. Mais il faut convenir qu’à cetteépoque,seul l’INSEE disposait rapidement d’in-dicateurs territorialisés, déjà mobilisés pourchaque recensement.Faute d’indicateurs quali-tatifs,l’INSEE offrait des indicateurs quantitatifs,qui donnèrent une première « lecture » desquartiers. Aujourd’hui,on mesure combien cescritères ont joué dans la stigmatisation de cesterritoires, même s’ils ont permis d’en dresserune cartographie nationale.Désigner,délimiter,compter et mesurer sont les fondements d’unepolitique des quartiers ; appelée « géographieprioritaire », celle-ci est trop rapidement quali-fiée de territoire exclusif de l’exclusion sociale.

Aujourd’hui, selon le ministère de la Ville,les « maux » dont souffrent les quartiers,(750ZUS au total) sont liés au fait qu’ils restenten marge du développement du territoire ;qu’ils sont enclavés et présentent un caractèremonofonctionnel renforçant la ségrégationurbaine et sociale ; qu’ils concentrent desconditions d’habitat et de cadre de viemédiocres et parfois indignes pour desfamilles fragilisées.

Ce diagnostic, relatif à l’habitat et à l’urba-nisme, inscrit en toutes lettres dans l’exposédes motifs de la loi d’orientation et de pro-grammation, fonde la politique de Rénovationurbaine et l’engagement de l’État dans un pro-gramme de démolition-reconstruction sansprécédent.

Des processus qui travaillent cesterritoires

Les processus à l’œuvre montrent que desquartiers concentrent, plus qu’ailleurs, cer-

RÉNOVATION URBAINE – RENOUVELLEMENT URBAIN : quelles perspectives pour les villes à l’aube du XXIe siècle ?

Politique de la Ville: ruptures et continuitésAntoine ANDERSON

Consultant au cabinet Savoir-Faire & Cie et chargé de cours à l’université d’Évry

taines catégories de la population (jeunes,ménages monoparentaux et étrangers). Ilsmontrent également que ces quartiers ont prisde plein fouet et plus durement qu’ailleurs lescontraintes de leur environnement en matièred’emploi,et qu’ils ont eu pour effet une haussedu chômage, la baisse du taux d’activité deshommes, l’augmentation plus lente du tauxd’activité des femmes.En région Île-de-France,la dégradation de la situation économique aperduré de 1990 à 1997.

Les ZUS tentent de répondre à plusieursdéfis :

DÉFI DE L’EMPLOI : selon une étude del’INSEE1, dans l’ensemble des ZUS, le nombrede chômeurs a fortement augmenté entre1990 et 1999, malgré une forte baisse de lapopulation y résidant. À population et tauxd’activité constants, le nombre de chômeursaurait progressé de 39 %. Les plus touchéssont les jeunes (15-24 ans), et leur situations’est particulièrement dégradée. Si globale-ment le nombre total de jeunes chômeurs abaissé de 12 %, cela s’explique par le doublemécanisme de la baisse de la populationjeune (-16 % des 15-24ans) et de la baisse dutaux d’activité. Pour certains, les jeunes pré-fèrent poursuivre leurs études. Pour d’autres,ils acceptent, faute de mieux, la tendancegénérale de précarisation croissante de l’em-ploi : les CDD, ou l’intérim.

DÉFI DU LOGEMENT : on sait que l’habitatsocial collectif et plus particulièrement lesgrands ensembles caractérisent les quartiersde la géographie prioritaire. Selon l’IAURIF2

en 1999, en Île-de-France, on dénombrait

523000 logements, soit 1/10 du parc immobi-lier francilien, situés en ZUS. La construction,bien que moins active dans ces zones, n’estpas négligeable pour autant, mais consisteessentiellement en des logements aidés parl’État. Dans le même temps, de 1990 à 1999,le parc locatif privé a fondu, passant de 18 à14 %, tandis que le parc locatif social aug-mentait de 4points.Cette donne constitue undéfi à relever pour les projets de renouvelle-ment urbain qui visent à diversifier les statutsd’occupation et la mixité sociale. Pendantcette période, le taux de vacance a largementaugmenté. Il concerne notamment les loge-ments construits entre 1950 et 1975, loge-ments qui, selon leur localisation, peuventêtre très dépréciés, mais qui accueillent lespopulations à faibles ressources.

DÉFI DU FONCIER : la maîtrise du foncierconstitue une véritable innovation dans lapolitique de rénovation urbaine,sans laquellela ville ne pourra pas se reconstruire sur lelong terme.Cela nécessite de véritables chan-gements culturels, pour imposer le retourdans le droit commun des quartiers, mettreen œuvre une remise à niveau en termesd’équipements, de services et de mixité desfonctions, et d’inscrire ces quartiers dans uncercle vertueux de développement urbain etsocial.

DÉFI POUR LA DÉMOGRAPHIE : on observeune baisse de la taille moyenne des ménages :départ des jeunes,donc baisse des 20 à 24ans(- 20 %) ; baisse sensible des enfants de 0 à6 ans (- 15 %) ; augmentation sensible des per-sonnes isolées (+ 16 %) ; baisse de la propor-tion des familles nombreuses et vieillissementde la population (+ 11 % des 40 à 60 ans et+ 18 % des plus de 60ans). Dans l’ensemble,la population baisse,alors que,parallèlement,la population régionale s’accroît de 2,7 %.

DÉFI POUR LA MOBILITÉ : l’accessibilité deces quartiers, quel que soit le mode de trans-

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1. Les Zones urbaines sensibles. Forte progression du chômageentre 1990 et 1999, Jean-Luc Le Toqueux, division Études territo-riales de l’INSEE, et Jacques Moreau, direction régionale du Centre,de l’INSEE.2. « 10 ans d’évolution des zones urbaines sensibles. Entre amélio-ration du cadre de vie et paupérisation des habitants », de GérardLACOSTE et Olivier MANDON, Cahiers de l’Habitat, n°hors série,février 2003.

port, reste critique.En effet, les modes de tari-fication (changement de zones tarifaires) enpénalisent les habitants ; les liaisons entre lequartier et le reste de l’agglomération sontinsuffisantes ; enfin, la qualité du service(amplitude horaire, sécurisation, etc.) n’estpas adaptée aux besoins.

DÉFI POUR LES SERVICES PUBLICS : les évalua-tions successives1 ont montré l’insuffisantecouverture, l’inadaptation du mode de fonc-tionnement des services publics, la moindrequalité du service rendu et l’obsolescencedes commerces de proximité.

La question sociale y est donc primordiale,mais il faut reconnaître que les indicateursdont nous disposons, le manque d’outil d’ob-servation et d’analyse adéquat, — outils sus-ceptibles de mesurer en continu l’évolutionde nos quartiers par rapport au reste de l’ag-glomération —, sont encore très en deçàpour envisager toute interprétation des effetset de l’impact de ces politiques de rénova-tion- renouvellement.

La prise en compte de la questionurbaine dans la politique de la Ville :une accélération visible depuis 1999

La relance du traitement des quartiers« en crise » par la question urbaine

Les CIV de décembre 1998, décembre 1999(Vaulx-en-Velin) et octobre 2001, organiséssous le gouvernement de M. Lionel Jospin,avaient déjà pris la mesure de l’enjeu urbainen décidant de retenir 52 GPV, 70 ORU, et delutter contre le « logement indigne » soustoutes ses formes, dans le cadre d’un pro-gramme national dénommé « renouvellementurbain ».

Un nouvel horizon pour la politique dela Ville

En 2003, le ministère délégué à la Ville et à laRénovation urbaine fait le pari que l’améliora-tion des conditions de vie des habitants estpossible dans un délai de cinq ans, grâce à l’effort porté dans les domaines du loge-ment, de l’habitat et de l’environnementurbain. L’objectif est de remettre à niveauchaque quartier par des actions sur le cadrede vie et l’habitat, et de permettre à chaquehabitant un meilleur accès à la vie sociale et économique.

D’où l’enjeu et la place qui reviennentaujourd’hui à la question urbaine, marquantl’une des premières ruptures par rapport aux« politiques de la Ville » précédentes.En effet,à l’avenir, la politique de la Ville doit porter leprogramme national de rénovation urbaine.En lui assignant cette mission (loi d’orienta-tion et de programmation du 1er août 2003),on fait d’elle une politique « à part entière »,devant s’inscrire dans une logique de résul-tats affectés d’objectifs et dotés de moyenspropres. En ce sens, elle prend le contre-piedde la politique précédente, qui l’invitait à « ne pas constituer une politique à partentière, mais à être une composante de l’ensemble des politiques »2.

Afficher les objectifs d’une politique« àpart entière »

Tirant les enseignements du rapport de laCour des comptes de février 2002, le minis-tère veut une politique de la Ville lisible etvisible,dont les résultats lui seront clairementimputables. Ainsi, les programmes d’actiondevront définir des objectifs précis, et com-prendre des indicateurs de résultats, déclinésaux niveaux national,régional,départementalet local.

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RÉNOVATION URBAINE – RENOUVELLEMENT URBAIN : quelles perspectives pour les villes à l’aube du XXIe siècle ?

1. Rapport SUEUR, Demain la ville, La Documentation française,Paris, 1998.

2. Circulaire JOSPIN du 31 décembre 1998,relative aux contrats deville.

Questionnements

La politique de la Ville a été fortement marquée,dès ses origines en 1982 jusqu’à la moitié desannées 1990,par la prise en compte de la ques-tion sociale. À partir de la seconde moitié desannées 1990 (1996-1998), elle a défendu uneapproche qui se voulait globale et intégrée,notamment dans les sites GPU-GPV, associantune approche urbaine, économique et sociale.Enfin,à partir de 1999,elle à été marquée par laprééminence de la question urbaine proposéepar le ministère de la Ville et le ministère duLogement. Elle a consisté alors en un change-ment radical de nos quartiers.Cette perspectivenous invite à nous poser plusieurs questions:

■ Quelles garanties avons-nous de ne pasrépéter les erreurs faites lors du lancementde la politique de Réhabilitation (1 991) quiassociaient, comme c’est le cas aujourd’hui,des objectifs de changement d’image desquartiers, d’attractivité et d’amélioration desconditions de vie des habitants ?

■ Ces erreurs pourraient être produitespar le même discours qu’autrefois : il faut« agir vite » ; « les effets attendus doivent sevoir rapidement ». Au bout du compte, ilserait apporté des « solutions uniformes » auxdifficultés urbaines, une approche du loge-ment et de l’aménagement urbain prédomi-nant l’absence d’une démarche intégrée etapprofondie de rénovation-renouvellementurbains,et le manque de réflexion sur le deve-nir des territoires à renouveler.

■ Comment favoriser l’émergence d’unelogique de projet, véritable schéma de cohé-rence urbain et social, ainsi que des partena-riats de qualité, qui sont l’une des clés de laréussite de ces politiques, alors que trop sou-vent les communes ne disposent pas desmoyens financiers, d’expertise, d’ingénierie,de pilotage, de suivi et d’évaluation reconnuset satisfaisants ?

■ Enfin, derrière la question urbaine, plu-sieurs questions restent dans l’ombre : le relo-gement,le concept de « diversité de l’habitat »et de « mixité sociale » ; le foncier, la demandede logement des personnes à faibles res-sources, les politiques de reconstruction ; etsur le plan social, en matière d’éducation etd’emploi, de gestion adaptée, et de la partici-pation des habitants aux projets conçus tropsouvent pour eux, mais sans eux.

Les réflexions sur la portée et les consé-quences prévisibles des politiques de rénova-tion urbaine ne font que s’ouvrir. En effet, leparadoxe est que la politique de la Ville sesitue au croisement de deux exigences :

– elle doit prendre à sa charge la politique derénovation ciblée des quartiers prioritairesdans un délai incompatible avec les rythmesque nécessitent d’autres changements, plusprofonds — sur le plan culturel, de la gou-vernance, du mode d’intervention de l’ac-tion publique (territorialisation, proximité)et des pratiques professionnelles (transver-salité, mise en réseaux, responsabilité).Or, ces changements conditionnent large-ment la réussite face au défi urbain et socialqui se présente à nous;– elle nous fait croire que le traitementdurable de ces quartiers passe par la pro-grammation d’opérations immobilières(démolition-reconstruction, réhabilitation,construction) et de gestion de proximité,sans que celles-ci s’inscrivent dans despolitiques globales à l’échelle de la com-mune et de l’agglomération,et ce,quelquesoit l’ampleur du programme affiché.

Des freins et des difficultés déjàrepérables, susceptibles de réduirel’ambition affichée

Aujourd’hui, on observe que plusieurs fac-teurs, susceptibles d’apporter une réponsedurable et qualitative, ayant un impact opéra-tionnel majeur, ne sont pas réunis :

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■ l’insuffisance des ressources des communesen politique de la Ville1, qui limite leurs capaci-tés d’investissement,maintient un niveau élevéde dépenses de fonctionnement et offre unniveau faible de services rendus à la population;■ le difficile relogement des populations(liberté de choix et accès à n’importe quelespace de la ville), lié à un manque de solida-rité entre les communes, à une absence depolitique interbailleurs, mais aussi à l’insuffi-sance de l’offre de logements, notammentpour les ménages à faibles ressources ;■ l’absence d’une offre spécifique en faveurdes plus démunis comme le soulignent les rap-ports successifs du Haut comité du logementdes plus démunis et la Fondation Abbé-Pierre,alors que se réduit dramatiquement le nombrede logements modestes dans l’agglomération;■ l’inadéquation des différents temps de larénovation urbaine : temps de la démolition,temps de la maîtrise du foncier,temps de la défi-nition de l’offre et de la construction,temps deshabitants (destinataires finaux de ces poli-tiques), temps des institutions et des élus;■ un partenariat insuffisamment fort (liantmaîtrise d’ouvrage et maîtrise d’œuvre), per-mettant d’associer toutes les compétences etd’intervenir dans tous les champs (urbain,social et économique) au même moment ;■ un projet insuffisamment partagé,associantles bénéficiaires de ces changements etrenouvelant les modes de participation deshabitants à la démarche ;■ l’insuffisante prise en compte, au niveaudes agglomérations, de la compétence « poli-tique de la Ville »,qui constitue pourtant l’unedes réponses à une échelle pertinente du trai-tement du quartier considéré.

Un contexte structurel et conjoncturelparticulier

Une crise du logement sans précédent se pro-file. Elle est caractérisée par :

■ l’arrêt du « plan de relance », impulsé par le gouvernement précédent, mettant à bas la confiance durement acquise auprès desopérateurs de la chaîne du logement ;■ la baisse des crédits dans la loi de finances2 003 (- 7 %), renouvelée en 2004 ; l’annula-tion de crédits dès le vote de la loi,puis le gelet le dégel dans l’exécution budgétaire (équi-valent de - 12000 logements sociaux),limitantsérieusement la production de logements,et la ramenant à un niveau jamais atteintdepuis près de dix ans,— alors que le besoinde pallier les objectifs de la démolition(40000 logements par an) ne sera pas atteint ;■ la chute de la rotation dans le parc, repré-sentant 40000 logements en moins à propo-ser à la location.

Une réduction des budgets sociaux sansprécédent est annoncée dans le domaine de l’insertion ; de la dotation aux établisse-ments scolaires,dont les réseaux d’éducationprioritaire ; de l’accès au logement (ALT, FSL),des aides financières en direction des jeunes(FAJ), etc.

La centralisation de l’ensemble des créditsde la rénovation urbaine s’amorce,allant à l’en-contre du mouvement de la décentralisation engénéral, de la montée en puissance de l’autonomie des collectivités à l’échelle desagglomérations, et des dispositifs partenariauxde gouvernance locale en particulier,fragilisantle partenariat et la procédure contractuelleentre l’État et les collectivités notamment.

Enfin, l’élaboration des projets de rénovation urbaine se fait dans la précipita-tion, — tenant compte des seuls souhaits des bailleurs sociaux et des élus, et délaissant le cadre d’un débat public associant les habitants et l’expression de leurs réels besoins.

Dans ce contexte, le PNRU affiche desobjectifs que l’on peut facilement qualifier de « démesurés », dont le degré de faisabilitédans les temps impartis, à échéance de cinq

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1. Comme l’a souligné l’IAURIF, dès 1999.

ans, concernant près de 200 quartiers,reste faible.

Rénovation urbaine – renouvellementurbain : le sens des mots

« Rénovation urbaine – Renouvellementurbain », dans quel registre sommes-nous ? Y aurait-il une hiérarchie? Parle-t-on encore dela même chose tout en utilisant deux conceptsdifférents? Les mots ont – ils encore un sensdans une action qui, en définitive,vise à transformer les quartiers sur le plan phy-sique (question urbaine) et à améliorer lesconditions de vie des habitants (questionsociale)?

On a assisté depuis plus de trente ans à unegrande profusion de termes dans le domaine dela ville, pour qualifier les politiques urbaines etl’action en faveur des quartiers « en difficulté ».En effet,les termes sont riches:les « régénérer »,les « revitaliser », les « rénover » et les « cure-ter » ;puis les « restaurer »,les « requalifier »,les« réhabiliter », les « détruire pour les recons-truire », enfin les « inscrire dans un processusde renouvellement urbain ».

Arrêtons-nous sur le sens de quelques-unsd’entre eux :

■ En France, le sens de « rénovation » estréglementé par le décret du 31 décembre1958,puis par la loi de 1965 concernant l’éra-dication des bidonvilles, et par celle de 1970sur la démolition des logements insalubres.

■ Plus tard, à partir de 1977, on a vu appa-raître les termes d’ « aménagement des abordsextérieurs » pour le programme HVS, « amé-nagement des espaces extérieurs » pour lespremiers programmes de DSQ, puis de« requalification urbaine » pour les projets lesplus ambitieux à la fin des procédures DSQ etles premiers contrats de ville jusqu’à la fin desannées 1990. Le terme renvoie surtout à une

intervention forte sur le bâti, comprenantnécessairement une gestion et un accompa-gnement sociaux des populations en termes derelogement. Elle n’implique pas une remise encause structurelle du fonctionnement urbain,au mieux celui du quartier, par les transforma-tions plus ou moins importantes sur le bâti. Larénovation urbaine va constituer l’un des élé-ments du renouvellement urbain.

■ Quant au « renouvellement urbain »,ce terme vient de la politique de démolition-construction et remplace le terme de« restructuration urbaine » employé précé-demment. Le terme de « ville renouvelée »apparaît à partir de 1993, dans la métropolelilloise,dont l’ambition est de faire bouger lesterritoires bloqués,en les réintégrant dans uncercle « vertueux ». L’idée est novatrice, carelle exige un renouvellement des finalités, ducontenu, des conditions de mise en œuvre,des modes opératoires de tous les acteursintervenant dans le domaine de la ville.

■ Il faudra attendre les impulsions du CIVde décembre 1999, — qui a retenu 50GPV et40 ORU —, puis le CIV d’octobre 2001, —ajoutant 30nouvelles ORU, qui vont accélérerles programmes de démolition-reconstruction,à raison de 30000démolitions par an. Ont étéretenus plusieurs opérations de désenclave-ment des quartiers, 51plans de sauvegarde enfaveur des copropriétés dégradées, ainsi quedes mesures sociales d’accompagnement.

■ La définition retenue pour le renouvelle-ment urbain par le ministère délégué à la Ville,est la suivante : il « désigne l’ensemble desinterventions mises en œuvre dans les quar-tiers de la géographie prioritaire, en vued’améliorer leur fonctionnement et de favo-riser leur insertion dans la ville. Inscrites ounon dans un projet urbain, ces interventionsvont de la démolition-reconstruction à laprise en compte de l’habitat dans les quar-tiers anciens, au traitement des copropriétés

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dégradées et d’un habitat spécifique commeles résidences foyers de travailleurs migrants,à l’amélioration de la desserte des trans-ports, à l’adaptation et à la création de nou-veaux services, enfin à l’accueil d’activitésou d’entreprises économiques et à l’accom-pagnement social des habitants ».

■ Comme l’a souligne Pierre – René Lemasdans revue du CR-DSU, ancien directeur del’Urbanisme, de l’Habitat et de laConstruction au ministère de l’Équipement,le renouvellement urbain s’inscrit dans une« approche globale » et devrait s’articulerautour de quatre éléments :

– le choix d’un projet urbain pluriel ;– la prise en compte, au niveau local,

des conséquences des décisions prises ;– la question du relogement ;– la nécessaire participation des habitants.

Le terme renvoie à une dimension globaledans la prise en compte du fonctionnementurbain et des réponses qui y seront apportées.Si les programmes engagés visent àrendre attractifs les espaces en voie de disqualification et à leur redonner de la valeur — visée significative en terme de changement et de transformation — onimagine mal que les projets de renouvelle-ment urbain ne soient pas pensés à différenteséchelles : commune, quartier et aggloméra-tion. Le renouvellement urbain pose la ques-tion de l’échelle d’intervention du projet,considérant qu’on ne peut agir sur une partiedu territoire sans avoir une vue d’ensembledu fonctionnement urbain et une vision pourson avenir. Et que,vice versa, on ne peut pen-ser le développement urbain en ignorant unepartie de son territoire. Les interventions surtel ou tel quartier prennent sens dans unevision d’ensemble connue et, si possible, par-tagée et reconnue par tous les habitants duterritoire considéré.

La dimension de la démolition-reconstruction dans la rénovationurbaine

La démolition des logements sociaux etleur reconstruction constituent l’un des prin-cipaux axes des programmes de rénovationurbaine, aux côtés de la réhabilitation et duchangement d’usage des locaux. Quels sontles logements visés par la démolition ? Peut-on quantifier le nombre de logements àdémolir ? Où reconstruit – on les logements ?

Le contenu du programme annoncé

Le programme de rénovation urbaine pré-senté par le ministre de la Ville, et inscrit enl’état dans le projet de loi, comprend :

« La construction supplémentaire de200 000 nouveaux logements locatifssociaux, dont la conception s’écarte résolu-ment de celle des programmes antérieurs.Ces logements seront construits au sein desZUS ou dans les agglomérations dont ellesfont partie ; ils viendront en complément desprogrammes de logements sociaux destinésà l’accroissement du parc, hors besoins spé-cifiques liés à la rénovation urbaine .

La réhabilitation ou la restructurationen profondeur de 200000 logements loca-tifs sociaux permettant de leur redonner unregain durable d’attractivité ;

La démolition d’un nombre équivalentde logements locatifs sociaux, que la réha-bilitation ne permet pas de remettre auniveau de la demande sociale actuelle oudont la destruction est rendue nécessairepar les besoins de restructuration urbaine ».

De quels logements parle-t-on?

Selon la DGUHC,le total des démolitions dansle parc HLM pourrait atteindre 300000démo-litions sur quinze ans. Ils se répartissent encinq groupes :

– les anciens programmes économiques(cités d’urgences, programme Million,

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LOPOFA, PSR, etc.) datant principalementde la fin des années 1950 au début desannées 1970 (10 % du parc identifié) ;– les immeubles de grande taille (tours,barres de grande dimension, etc.) datantdes années 1965-1974, totalisant de 40 à50 % du parc à renouveler ;– les immeubles anciens, construits avant1948, généralement bien situés, ne repré-sentent que 2 % de ce patrimoine ;– les immeubles ordinaires des années 1950et ceux des années 1960-1970, qui regrou-pent respectivement 10 et 30 % du patri-moine susceptible d’être démoli ;– les immeubles construits depuis 1980 sonttrès peu nombreux (moins de 1 % du parcidentifié), seuls des problèmes techniquesgraves justifiant alors leur démolition.

Les 2/3 des logements concernés sontsitués dans des quartiers prioritaires de lapolitique de la Ville (ZUS, ORU, GPV) et descommunes en déclin démographique.

Définir et quantifier le nombre de logements à démolir

Longtemps la question de la démolition étaittaboue et,dans le meilleur des cas,restait uneprocédure exceptionnelle. De 1996 à 2000,le nombre de logements locatifs sociauxdémolis a quadruplé, passant de 1 743 à près de 6 100. La progression du nombre de loge-ments démolis entre 2000 et 2001 a été de 693 logements, soit une hausse de 11,3 %,identique à celle constatée entre 1999 et 2 000.

Selon une enquête réalisée pour l’Unionnationale des HLM, portant sur 80 % du parcHLM, les projets de démolition se montent à32500 logements sur la période de 2001 à2003,soit environ 10000 démolitions en 2003.

Aujourd’hui, il est prévu que le mouvements’accélère. Mais comment atteindre, en cinqans, l’objectif de 200000démolitions-recons-tructions,soit un rythme de 40000démolitions

par an,rapporté aux 10000logements en 2003?On mesure l’ambition et l’objectif utopiqueannoncé par le gouvernement, qui rappellel’objectif énoncé au début des années 1990 enmatière de réhabilitation, alors qu’il resteencore près de 600000logements à réhabiliter.En effet,il faudrait multiplier par trois les démo-litions,et multiplier les efforts de construction.Sommes-nous prêts, en termes d’ingénierie, àassumer ce que cela suppose de mobilisationde moyens budgétaires, d’évolution de la cul-ture professionnelle et des logiques d’action,etde cohérence des politiques publiques?

La politique de la Ville est malheureuse-ment habituée aux multiples effets d’an-nonce contre-productifs discréditant lediscours auprès des habitants des quartiers,qui, eux,ne voient pas de changement. Il en aété ainsi pour :

– l’objectif de « remise à niveau des ser-vices publics » dans un délai de cinq ans, (àl’échéance de l’année 1995),annoncé par leprésident de la République, dans son dis-cours du 4 décembre 1990, à Bron. Cetteéchéance avait été qualifiée de « suffisam-ment brève » et accompagnée d’une listetrès longue de différents services quidevaient combler leur absence dans lesquartiers : La Poste, la Sécurité sociale,l’ANPE, la police,etc.;– le plan de relance du Premier ministre,Édouard Balladur, en 1995, pour un pro-gramme ambitieux de mise à niveau des ser-vices publics, à échéance de cinq ans,financé par un prêt national, dont 5 mil-liards de francs (762 millions d’euros)avaient été affectés à ce programme;– le rapport de J.-P.Sueur,Demain la ville,enmars 1998, extrêmement critique et sévèreconcernant les résultats dans ce domaine.

Les coûts de la rénovation urbaine

Selon des études réalisées par la DGUHC duministère de l’Équipement et du Logement et

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le club Ville Aménagement,le coût moyen de ladémolition d’un logement social s’inscrit dansune fourchette comprise entre 18 et 22,9K€

(000 à 150000 F). Il résulte principalement ducoût technique de la démolition (55 % desdépenses) ;du coût financier (remboursementdu capital restant dû et indemnités) pour25 %;des autres frais,dont 8 % au titre du relo-gement et de l’accompagnement social. Cesaspects devront être complétés et analysés, auvu des différents projets de rénovation urbainequi remontent aujourd’hui au comité d’enga-gement de l’ANRU.

Le financement du programme derénovation urbaine

Les ressources destinées au projet de rénova-tion urbaine, définis par l’article 12 de la loid’orientation et de programmation,compren-nent les contributions suivantes :

– la contribution de l’État en provenancedes crédits du ministère de la Ville et del’orientation des crédits logements verscette politique,estimée à 465 millions d’eu-ros par an,au minimum (selon la loi de pro-grammation du 1er août 2003);– la contribution annuelle de l’Union d’éco-nomie sociale du logement à hauteur de550 millions d’euros entre 2004 et 2008;– les prêts sur fonds d’épargne consentispar la Caisse des dépôts et consignations.L’enveloppe, pour la période 2004-2005,fixant le montant et l’éligibilité des projets,est définie par une convention triennale.Lemoment venu,une autre convention spéci-fique précisera l’enveloppe consacrée auxprêts pour la période 2006-2008;– les contributions de solidarité entre lesorganismes de HLM;– le cas échéant, les subventions issues del’Union européenne, et notamment cellesrelevant de l’objectif 2 et du programmed’intérêt communautaire URBAN.– S’ajoutent la part de financement par lescollectivités territoriales, leurs groupe-

ments et la part de fonds propres desbailleurs.

Les changements d’affectation deslocaux

Avec l’accélération des démolitions et la finprogrammée du tabou, le nombre de loge-ments transformés a baissé de 67 %entre 1999 et 2000, année où seules 16 opé-rations ont été financées, pour l’essentiel depetite taille, puisqu’elles concernaient de 1 à10 logements transformés en rez-de-chaus-sée. Un rapport sénatorial souligne que cesopérations sont difficiles à monter et à équili-brer financièrement. Le sont – elles plus queles opérations de démolition-reconstruction,et d’aménagement urbain qui s’ensuivent ?

La dimension sociale attachée à larénovation urbaine

Dans l’immédiat, ce programme ne s’ac-compagne ni de mesures sociales ni d’uneréflexion sur le mode de production auniveau local, ainsi que de pratiques pourimpulser une autre manière de voir et susciterdes partenariats innovants. Dans un contexteoù nous ne construisons plus assez de loge-ments, en général, et de logements pour lesplus défavorisés, en particulier (sachantqu’une grande partie des familles occupentces quartiers d’habitat social), quel peut-êtrele sens de l’objectif de mixité sociale assigné àces programmes ? Et quelles en seront lesconséquences, au nom de la mixité sociale ?

Malgré les injonctions, on observe que :– les opérations de démolition-reconstruc-tion ne conduisent pas forcément à un rapport d’une démolition pour unereconstruction ;– la construction des logements n’est pasenvisagée sur place et ne bénéficie pas auxpopulations délogées (il serait utile d’enavoir une juste mesure) ;

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– pourtant, la plupart des ménages (70 à80 %) demandent à rester sur place,dans lequartier où ils ont vécu, ou dans la mêmecommune.

Mais que valent, à long terme, des pro-grammes de rénovation urbaine réussis si l’onn’apporte pas de réponses aux situations éco-nomiques et sociales vécues par les habi-tants ? L’emploi, les discriminations de toutessortes, l’accès au savoir et à la culture, la tran-quillité publique pour tous ne seront pasmodifiés par l’action sur le bâti et l’aménage-ment urbain. Ces enjeux restent entiers, oùqu’ils se situent dans la ville, et plus particu-lièrement dans les quartiers de la géographieprioritaire.Les politiques sociales (entenduesau sens large) constituent un facteur d’attrac-tivité susceptible de maintenir et de fairevenir les différentes catégories de la popula-tion. Que sera-t-il accompli pour la part depopulation quittant les quartiers pour se fixerdans d’autres secteurs aussi dégradés ou quine bénéficient pas de la plus grande attentiondes pouvoirs publics en raison de leur taille ?

La réussite scolaire

L’annexe de la loi d’orientation et de pro-grammation et l’avis du CNV énoncent que :« la qualité de l’offre scolaire et éducative estun vecteur essentiel de requalification desterritoires urbains en raison de son inci-dence directe sur les stratégies résidentiellesdes ménages et de son impact sur la ségré-gation territoriale. Elle a, au premier chef,une incidence très forte sur la réussite desenfants et des jeunes qui habitent sur cesterritoires ».

Si les efforts de discrimination positiveaccomplis depuis plus de vingt ans dans lecadre de l’éducation prioritaire n’ont pas per-mis de réduire notablement les écarts deréussite scolaire entre les établissementssitués en ZUS et l’ensemble du territoirenational, quelles sont les perspectives que

l’on peut proposer à court, moyen et longterme pour réduire la « fracture scolaire » ?

La question est posée à l’institution toutentière : le changement durable ne pourraprovenir que d’elle. Elle doit aussi composeravec l’environnement des établissementsscolaires.Il lui appartient de rendre faisable etcrédible l’équité scolaire et de favoriser l’in-tégration scolaire des élèves dans un environ-nement où ne rien faire revient à accroître lesprocessus de ségrégation scolaire (évasionscolaire, stratégies des ménages pour leursenfants, écart de performances des établisse-ments, etc.). En partenariat avec les acteurslocaux (communes,organismes,associations)l’Éducation nationale participe à la luttecontre la violence scolaire et au décrochagescolaire,phénomène qui n’est par ailleurs passpécifique aux jeunes résidant en ZUS.

Le renouvellement des modes departicipation des habitants

Comme le montre l’exemple du Blanc-Mesnil1, il appartient à la collectivité deprendre les dispositions nécessaires pourrenouveler les méthodes de participation deshabitants, sans laquelle un projet ne peut êtresatisfaisant à long terme.

En conséquence…

La politique de rénovation urbaine a permisd’inscrire ces programmes dans des poli-tiques de renouvellement urbain et, selonFrançois-Xavier Roussel2, de :

– définir une stratégie de moyen et longterme ;– affirmer, suivre et afficher une visionpolitique en termes de stratégie urbaine àdifférentes échelles ;

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1. Cf. contribution présentée par PatrickNORYNBERG, pp. 42-51.2. François-Xavier ROUSSEL, 15 maillons clés pour le renouvelle-ment urbain.FNAU (Fédération nationale des agences d’urbanisme),novembre 2001.

– afficher un contenu et des méthodesrénovés en matière d’action et de gestionfoncière ;– innover dans un management de projetsusceptible de faire évoluer et d’adapterles logiques d’action et les comporte-ments sur le développement urbain ;– être prêt à associer autrement la popula-tion.

Les qualités d’une politique derenouvellement urbain

Le renouvellement urbain a besoin de s’ins-crire dans une vision de la ville en s’appuyantsur :

– l’engagement dans la durée des éluslocaux, de leurs partenaires et des habi-tants pour bâtir une vision et un projet àlong terme ;– une stratégie urbaine claire qui sedécline sur plusieurs échelles avec des dis-positifs de suivi et d’arbitrage entre la stra-tégie d’agglomération, les politiquescommunales et l’échelle des projets derenouvellement urbain ;– un pilotage politique fort.

Le renouvellement urbain a besoin des’inscrire dans un mode de fonctionnementopérationnel nouveau en s’appuyant sur undispositif de mise en œuvre opérationnelleefficace, défini le plus tôt possible, car ilconditionne la réussite du projet, compre-nant une équipe dûment mandatée et adap-tée à l’ampleur du projet, inscrite dans unpositionnement institutionnel lui permettantd’agir et d’être dotée d’outils d’observationet d’évaluation.

Le renouvellement urbain nécessite lamobilisation des différents partenaires et deschangements dans le mode d’interventiondes acteurs publics, en s’appuyant sur :

– le travail en « mode projet », la recherchede la transversalité ;

– l’adaptation de l’organisation de la col-lectivité et l’innovation dans le manage-ment interne ;– l’implication de l’État, en tant que parte-naire, dans un rôle d’incitateur et degarant,dans le respect de ses compétenceset sans confusion avec la responsabilitédes élus ;– l’adaptation des bailleurs sociaux pourprendre en compte et conduire des pro-jets complexes sur le plan stratégique(coopérations interorganismes) et sur leplan partenarial (dialogue permanent avecla collectivité), des compétences tech-niques et des capacités financières.

Le renouvellement urbain nécessite l’im-plication et l’adhésion de toutes les partiesconcernées en s’appuyant sur :

– la participation des habitants destina-taires de ces politiques, sans lesquels leprojet ne peut se réaliser pleinement, etégalement des citoyens qui « habitent » leterritoire d’une autre manière (activitésprofessionnelles en particulier) ;– l’implication des acteurs privés qui peu-vent participer au renouveau urbain.

Le renouvellement urbain appelle unrenouvellement des pratiques et le partaged’une culture nouvelle, en s’appuyant sur :

– la capitalisation et l’échange d’expé-riences ;– l’appropriation d’outils et de méthodes,de cadres de travail et de façons d’agir,par-tagés par les différents intervenants dansles projets de renouvellement urbain.

En guise de conclusion provisoire

La prise de conscience du fait urbain, desmaux de la ville et des conséquences qu’ilsfont peser sur le développement de nos villes,est encore récente. Si le diagnostic est posédepuis longtemps (la politique de la Ville y a

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pris largement sa part) et qu’il s’affine d’an-née en année, nous en sommes encore austade de l’expérimentation et de l’innovation.Tout reste à faire dans la capacité à construirecollectivement un projet et à le mettre enœuvre, en associant les premiers destinatairesde ces politiques que sont les habitants et les citoyens.Or,on ne sait pas encore valoriserl’humain, les politiques d’accompagnementsocial, la participation des citoyens à la vie de la cité,qui sont pourtant les valeurs suscep-tibles d’être de vrais moteurs à long terme,ayant pour effet la consolidation du lien social,le sentiment d’appartenance fort et laconstruction d’une identité collective.

En effet, selon les premières évaluations,formulées par le CNV:

– certaines réponses doivent faire appel à de nouvelles connaissances et au renouvel-lement des méthodes pour articuler l’urbainet le social — l’urbain tendant, en effet, à

être la référence, et le social à être sous-estimé;– le contrat, — s’il permet de donner unaperçu de ce que la commune peut faire etde ce qu’elle sollicite — devrait aussi êtrel’occasion de définir et de permettre unemobilisation intense des services et desmoyens de l’État, afin de remettre à niveaudes services insuffisants (police, santé,accès au droit, etc.), et apporter desréponses aux difficultés rencontrées (jus-tice, réussite scolaire, etc.) ;– échanger et capitaliser les expériencesimplique que les acteurs défrichent dansdes domaines qui restent expérimentauxet innovants, d’où la nécessité d’approfon-dir les pratiques et les méthodes en cours.

Cela montre à la fois le chemin qu’il resteà parcourir, et ouvre quelques perspectivespour l’avenir. N’est-ce pas, finalement, l’ob-jectif de cette journée?

Cette intervention s’appuie sur troispoints :

● la définition des objectifs communs auxopérations de renouvellement urbain ;

● la légitimation des opérations de renou-vellement urbain, alors que celles-ciconcernent des quartiers récents ;

● une contribution à l’élaboration d’uneméthode d’intervention.

Le renouvellement urbain : une définition

Pour commencer, on définira le renouvelle-ment urbain comme un phénomène de muta-tion immobilière qui nécessite un travail sur ladurée et la mise en place de méthodes et d’ac-tions spécifiques, impliquant de nombreuxpartenaires : habitants, acteurs économiqueset sociaux, collectivités territoriales, et État.

Le renouvellement urbain est un change-ment de mode d’occupation des sols, unemutation ou une recherche d’adaptation desecteurs urbains dévalorisés étendus.

Une typologie

Il existe plusieurs types d’opération derenouvellement urbain :– les quartiers de grands ensembles, dont onparle plus particulièrement aujourd’hui ;– les anciens sites industriels, dévalorisésparce que pollués, dont le coût de réinvestis-sement est élevé ;– les quartiers dont les activités économiques

sont obsolètes, comme les ports ou lesanciennes casernes.

Le renouvellement urbain est un proces-sus qui touche l’ensemble de « la ville ». Il neconcerne pas exclusivement les grandsensembles.

Quelques exemples :

Le document ➊ illustre une opération bor-delaise, au bord de la Garonne. Il s’agit d’unprojet de logements et d’équipements sur lesite d’anciens entrepôts de vin désaffectés etdénués d’intérêt économique. Selon les cri-tères d’architectes et d’urbanistes, cetexemple de renouvellement mené à termeest réussi : il a en effet permis de réinstallerdes usages, de maintenir des fonctions, sansperturber la logique du territoire ni la struc-ture spécifique du tissu bordelais, contraire-ment à ce qui se faisait dans les années 1970.

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L’empreinte des grands quartiers d’habitat social

Pascale d’ANFRAY – LEGENDREArchitecte urbaniste au cabinet Architecte [A] et conseillère au CAUE 78.

➊ Renouvellement dans le quartier des entrepôts, à Bordeaux.

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Le document ❷ présente l’un des aspectsles plus dramatiques du renouvellementurbain : la démolition-reconstruction.L’adaptation est justifiée par l’obsolescencede la forme ou du niveau de confort. C’estavant tout un lieu dont l’image a été dévalori-sée.Malgré tout,ce lieu,comme tant d’autres,a une histoire,un usage, il est habité.Or,avantd’y développer un quelconque projet, il estindispensable de considérer cette histoire.On parle d’obsolescence de la forme ou duniveau de confort,oubliant que l’on est face àune dégradation de l’image. Pourquoi uneforme urbaine jugée comme satisfaisantetrente ans auparavant devrait-elle devenirobsolète ? Ne faudrait-il pas plus travailler entermes de fonctionnement et d’image, plutôtqu’en termes de forme urbaine ?

La ville est en mutation permanente

L’adaptation de la ville a toujours existé.Comparée parfois à un corps vivant, la ville serenouvelle « naturellement », et la mutationest permanente.L’adaptation se manifeste parune réponse à de nouveaux programmes, unchangement d’usage, mais aussi par uneréponse apportée à l’obsolescence desformes bâties.

Certaines mutations s’accomplissent defaçon évidente, dans un cadre de droit com-mun, et dans une perspective de valorisationfoncière. La mutation étant à l’initiative du

propriétaire, c’est un changement d’affecta-tion du foncier. Dans un processus de valori-sation, le renouvellement n’est pasproblématique.

D’autres mutations ont besoin d’un soutienpublic inscrit dans le cadre de dispositifs suc-cessifs. Selon les périodes, ces interventionsont été dénommées « curetage »,« rénovationurbaine », « requalification urbaine »,« renouvellement urbain ».On revient aujour-d’hui au terme de « rénovation urbaine ».

Pourquoi le renouvellement desgrands ensembles ?

Alors que nous avons affaire à des opéra-tions vieilles, pour la plupart, de trente à cin-quante ans, le renouvellement urbain doit-ilforcément passer par la démolition-recons-truction? En réalité, s’il s’agit d’un outil pos-sible, il n’est pas le seul.

Quelques points de repèrepour comprendre

■ En 1946, à la fin de la Seconde Guerremondiale, la France accuse un déficit consi-dérable de logements, et se trouve dans l’in-capacité de répondre à une forte demande.

■ Dans les années 1950, et jusqu’en 1969,les premiers programmes expérimentaux ontpour priorité la production en série. Il s’agitde construire une ville moderne, dans desdélais records, pour répondre à d’importantsbesoins, jusqu’à 500 000 logements par an(aujourd’hui, la production est d’environ50 000 logements par an). La ville moderneétait la ville de la séparation fonctionnelle,notamment des déplacements : la circulationautomobile se faisait d’un côté, la circulationpiétonne de l’autre, les zones d’habitatétaient isolées des zones d’activités et deszones commerciales. La ville moderne, c’estaussi la promotion de l’espace libre.À voir lesimages d’îlots insalubres, on comprend que

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❷ Démolition d’une tour.

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les concepteurs de l’époque aient imaginédes habitats où prédominent l’ensoleillementet l’espace.

■ Pour vaincre l’insalubrité des logementset de certains quartiers au début des années1950, la ville est construite et qualifiée sur dufoncier dit « libre ».Si,aujourd’hui,les activitésagricoles sont considérées comme des activi-tés à part entière, à l’époque, on les assimilaità du blanc sur la carte IGN, à savoir de la« non-ville », où pouvaient être implantés desgrands ensembles.

■ Dès 1958, avec les ZUP, on a construitdes zones d’habitat démesurées par rapport àleur environnement, éloignées du centre dela commune. Certaines ont accueilli jusqu’à8000habitants.

Deux exemples

Un premier exemple, à Blois, qui date de1954, montre que le quartier est traversé parune route nationale. Les barres de logementssont implantées de part et d’autre de cettevoie (cf. document ❸ ). Le plan reproduit ci-après est intéressant dans sa composition ;par la suite, la vie s’y est installée d’une façonqui n’avait pas été envisagée.

Un second exemple, à Chevilly-Larue, oùdes barres très imposantes (cf. document ❹ )ont été implantées en pleine campagne.

Les décisions étaient, à l’époque, très cen-tralisées.L’État décidait de l’emplacement desZUP et donnait les impulsions nécessairespour faciliter ces constructions. L’émergencede la modernité a touché l’urbanisme. Lesmodes de vie changeaient aussi.Les procédésindustriels étaient, à l’époque, en plein déve-loppement, et l’on passe de l’artisanat à unedémarche qualifiée de scientifique.

Le manque de lumière était un problèmemajeur dans les quartiers insalubres. Un bâti-ment implanté sur un terrain libre pouvaitêtre orienté de façon à favoriser l’ensoleille-ment, conformément aux études menées surl’exposition des lieux en fonction des heureset des saisons. Ces études montrent que, enfonction de l’implantation et de la densité ausol, il est possible d’élever des immeubles detantôt 3,tantôt 10étages.Les procédés de pré-fabrication lourde ont permis de construire,comme à La Courneuve, 120 logements parmois, l’équivalent de 4 logements par jour. Larapidité a été le critère déterminant.

En 1974, la directive Guichard déclarait lafin des grands ensembles.Les premières réha-bilitations auront lieu dès le début des années

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❸ De part et d’autre de la route nationale,Blois, 1954.

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❹ Composition « Beaux Arts » du grand ensemble deChevilly-Larue.

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1980, et les premières opérations d’enver-gure dans les années 1990.

Dans les années 1980, avec le dispositifHVS, initié à partir de 1976, vient le temps des premières interventions. Celles-ci sontmenées de façon complètement sectorisée.On distingue tout ce qui relève de l’accom-pagnement social, d’une part, et tout ce quirelève de l’intervention sur l’habitat, d’autrepart. On observera de nouveau l’exemple deLa Courneuve avec une intervention sur lapeau des bâtiments. Les différents systèmesde financement, comme la PALULOS, n’ontpas eu que des effets positifs : les travauxfinancés concernaient plus l’aspect des bâti-ments que le fonctionnement intérieur ou leniveau de confort. Ont été entreprises denombreuses interventions sur l’image ou surla lisibilité : la reprise des entrées ou des expé-rimentations de « fenêtres urbaines » dans desbâtiments ; ces travaux furent complexes etcoûteux. Mais était-ce la priorité ?

À la fin des années 1990 apparaît le

concept de renouvellement urbain. C’est unmode d’intervention dont on parle depuis1993, et qui est véritablement affiché depuis1999. Les principes prônés par le renouvelle-ment urbain se retrouvent dans la loi SRU :recherche de la cohérence, de transversalité,et partage d’une vision d’ensemble et globalede la ville. Le renouvellement urbain se situeégalement dans la mouvance des principesdu « développement durable ».

Les opérations de renouvellementurbain répondent à des objectifscommuns

Ce sont des objectifs déclinés à l’échelledu territoire :

Limiter l’étalement urbain et permettre deconstruire la ville sur la ville ;construire avantde démolir ne doit pas sous-entendre uneconstruction située encore plus loin de laville dense. En effet, des quartiers sont deve-nus problématiques parce qu’ils ont été bâtisen dehors et sans liaison avec les centresurbains.

Développer la diversité fonctionnelle : ungrand nombre de documents d’urbanisme a

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❺ La cité des Cosmonautes, à La Courneuve.

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été élaboré comme une addition de zones.Ici, une zone d’habitat pavillonnaire, là, unezone d’habitat de tours et de barres ; puis unpetit centre urbain, une zone commerciale,une zone d’activités, des voies rapides pourrelier chacune de ces zones… Cette perspec-tive empêche toute mixité fonctionnelle.

Améliorer la mixité sociale : malgré les dif-ficultés qu’elle comporte,la mixité sociale estclairement un objectif porté par toutes lesopérations de renouvellement urbain.

Articuler les différentes échelles de terri-toire : les réhabilitations des années 1980 ontété menées à l’échelle du quartier, dans unpérimètre délimité. Or, on sait aujourd’huiqu’il est indispensable d’articuler les diffé-rentes échelles de territoire : intervenir sur unquartier sans se soucier de sa place dans laville, dans l’agglomération et, plus globale-ment, de son environnement est devenuimpossible pour assurer une pérennité auxchangements mis en œuvre.

Le projet mené dans le quartier Teisseire, àGrenoble, est un exemple intéressant (docu-ment ❼ ). Le quartier est abordé à l’échelle del’agglomération. Il s’agit de créer des axes deliaison, d’améliorer les déplacements. Lesespaces publics, les lieux de centralité, desociabilité sont abordés à l’échelle du quar-tier mais articulés avec ce qui se passe àl’échelle globale de l’agglomération, grâce àl’implantation d’équipements culturels etsociaux.Le statut des espaces, leurs limites,etleurs usages sont abordés finement. Certainsespaces sont « résidentialisés ».Que signifie larésidentialisation ? Il s’agit de poser la ques-tion de l’usage et du statut des espaces,car lesespaces ne sont pas tous des espaces ouverts.

Les espaces de proximité peuvent êtrealloués à un usage particulier.Il ne s’agit doncpas d’aller vers ces dérives qui consistent àrefermer tous les espaces, parfois même avecdu grillage.

Les objectifs économiques et sociaux

Les bâtiments des années 1970 ont étéconstruits uniquement en fonction de leurcoût de construction, sans tenir compte ni deleur coût de gestion, ni de leur coût social, nide leur coût économique. Il serait révélateurde calculer le coût global de certains bâti-ments ;alors qu’il était peu élevé à la construc-tion, il s’est révélé excessif au final. Il paraîtdonc indispensable d’intégrer la gestionurbaine à la réflexion,et de considérer ces bâti-ments dans leur globalité et sur le long terme.

Le jardin des Buttes est un second exemplequi mérite attention. Les rez-de-chaussée ontretrouvé un usage particulier, alors que cesniveaux sont souvent problématiques, parceque directement accessibles.Au centre,il a étécréé un espace résidentiel, à l’échelle de larésidence, qui trouve son usage.

Des objectifs en cohérence avec les prin-cipes du développement durable : ces objec-tifs sont en cohérence avec le cadre législatif,et notamment la loi SRU, qui prône larecherche d’équilibre entre le renouvelle-ment urbain et le développement urbain.

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❼ Quartier Teisseire, à Grenoble.

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Reconstruire la ville sur la ville permet, dansle respect des objectifs de développementdurable, d’économiser les ressources. La res-source première des architectes urbanistesest le foncier. La qualité de l’air, les déplace-ments coûteux en espace et en temps sontégalement à évaluer.

Un projet ou une réalisation ne sontdurables que s’ils appréhendent à la fois leslogiques économiques, environnementales etsociales. Le critère de « durabilité » doit êtreintégré à l’évaluation des projets de renouvel-lement urbain. À ce propos, le CSTB a réaliséun travail pertinent sur ce thème, avec l’éla-boration de grilles d’évaluation de quartiers.

Les objectifs sont donc : l’articulation deséchelles, des temporalités et de l’ensembledes champs. Il s’agit de retrouver des cohé-rences entre le projet urbain, la politiquesociale et la politique économique.

Une méthode partagée

Ce travail complexe et transversal ne peutse faire sans une connaissance détaillée etpartagée de tous les champs de connais-sances. Il convient également d’aborder lesprojets dans une vision évolutive : l’histoirede la ville et du quartier doit être intégréedans le projet.

Élaborer un cadre

Élaborer une démarche de projet sous laforme d’un schéma dit de « cohérenceurbaine » pour certains quartiers en GPV, ouschéma directeur. Ces schémas sont définispour le long terme à échéance de quinze àvingt ans. Ils doivent articuler une vision de laville à long terme, et des priorités d’actionà court terme. Ces schémas directeurs per-mettent d’intervenir de façon simultanée etcohérente sur divers aspects.

Le schéma offre l’ajustement des diffé-rentes temporalités : celle de l’interventionponctuelle,qui est réalisable et à court terme,et celle qui est inscrite dans une vision à longterme.

Des principes d’intervention pour leretour au droit commun

Exemple1 :Trappes (cf.document ❽ ).C’est leschéma de cohérence urbaine du GPV. Leniveau de précision n’est pas très élevé,néan-moins il a remporté l’accord de l’ensembledes partenaires. Chacun d’eux pourra tra-vailler sur son projet en cohérence avec leschéma,adopté par les différents partenaires.

Mettre en place un « management » deprojet

Une maîtrise d’ouvrage forte est indispen-sable.Il s’agit de mettre au point des outils quipermettent l’élaboration d’un projet territo-rial à long terme; et de garantir la cohérencedes différentes interventions urbaines etsociales. Les partenaires sont nombreux, lesmétiers et les approches sont divers. Les res-ponsables locaux, les acteurs économiques,propriétaires et acteurs sociaux ainsi que leshabitants ne portent pas les mêmes logiqueset ne présenteront pas les mêmes intérêts.

Il est donc fondamental de travailler avecles habitants qui vivent toujours dans les

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❽ Schéma de cohérence urbaine de Trappes.

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quartiers sur lesquels nous travaillons. Ils doi-vent être acteurs à part entière : nous devonsdonc les informer des opérations envisagées,et les consulter.

Exemple2: commune des Mureaux (docu-ment ➒ travail comportant un niveau de préci-sion différant de celui de Trappes et intégrantun travail détaillé sur le découpage parcellaire.L’une des difficultés du renouvellement urbainde certains quartiers tient à la taille du foncier:quand on n’a qu’un unique propriétaire fon-cier pour un grand nombre d’habitants, il esttrès difficile d’intervenir lorsque les situationsde dévalorisation sont accrues. Les architectesinterviennent sur le découpage parcellaire. Unnouveau fonctionnement urbain s’établit àl’échelle du quartier. Les compétences des dif-férents partenaires se mettent en place dans cenouveau cadre.On retravaille sur des élémentsconstitutifs de l’urbain, dans une méthodecommune, à partir d’un socle géographique etdes superpositions de niveaux:le parcellaire,lebâti, le viaire, le traitement des limites, et évi-demment le statut et l’usage des espaces.

Des objectifs ambitieux

Les objectifs sont très ambitieux :200000démolitions envisagées sur cinq ans,alors que seuls 260 000 logements ont étéconstruits dans les cinq dernières années.

Le besoin est estimé à 320000 logements paran, dont 16 % dans le parc HLM, dans uncontexte de très forte tension.

En conclusion

Nous sommes dans le cadre d’une politiqueambitieuse mais néanmoins indispensable. Samise en place nécessite un regard embrassantl’ensemble des partenaires et leur logique.

Aussi cela nécessite-t-il l’élaboration d’unplan d’actions politiques et stratégiques àlong terme, sur un territoire élargi. Cettedémarche devra donc s’accompagner d’undispositif de suivi et d’évaluation du pro-gramme mis en œuvre dans la durée.

QUELQUES REPÈRES BIBLIOGRAPHIQUES

● « Renouveler la ville pour mieux vivreensemble », dossier des rencontres nationalesdes 9 et 10 décembre 1999,Vaulx-en-Velin.● DAMON Julien,La politique de la ville, pro-blèmes politiques et sociaux, LaDocumentation française, 9 mai 1997.● Résidentialisation : requalifier les espacesde proximité, Caisse des dépôts et consigna-tions.● Pour un développement durable desquartiers, méthode d’analyse d’opérationsde renouvellement urbain dans les quar-tiers de logements sociaux, CSTB, juin 2001.● Architecture d’aujourd’hui, dossier«Banlieue », n° 259, octobre 1988.● Urbanisme, dossier « Le renouvellementurbain », n° 308, septembre-octobre1999.● PIRON Olivier, Renouvellement urbain :analyse systémique, ministère de l’Équipe-ment, des Transports, du Logement, duTourisme et de la Mer.● VAYSSIÈRE Bruno, Reconstruction-décons-truction. Le Hard French ou l’architecturefrançaise des Trente Glorieuses,Paris,Picard,1988.

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➒ Schéma de cohérence des Mureaux.

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ILLUSTRATIONS

❶ Un quartier d’entrepôts, à Bordeaux,B E R G U E D I E U - B RO C H E T- C H A R R I E R -RÉOL architectes, in Le Moniteur, spécialaménagement, 2001.❷ Démolition d’une tour, in Reconstruction-déconstruction, VAYSSIÈRE Bruno, Paris,Picard, 1 988. Photos : ministère de l’Équipe-ment.❸ Blois,quartier de Begon,plan-masse,1954,in VAYSSIÈRE Bruno, Reconstruction-décons-truction, Paris, Picard, 1 988. Photos : minis-tère de l’Équipement.❹ Le grand ensemble de Chevilly-Larue, cli-ché BRIANGEAUD in VAYSSIÈRE Bruno,Reconstruction-déconstruction,Paris,Picard,1988. Photos : ministère de l’Équipement.

❺ La cité des Cosmonautes, à La Courneuve,André LURÇAT architecte, Pierre GANGNETinterventions sur la façade, in Architectured’Aujourd’hui, dossier « Banlieue », n° 259,octobre 1988. Photos : SUCHEYRE.➏ Balzac, à La Courneuve, Laurent ISRAËLarchitecte, les fenêtres urbaines, inArchitecture d’Aujourd’hui, dossier« Banlieue », n° 259, octobre 1988. Photo :HEISTER.❼ Quartier Teisseire, à Grenoble, PhilippePANERAI architecte urbaniste, in LeMoniteur, 15 février 2002.❽ Schéma de cohérence urbaine de Trappes,Albert AMAR architecte urbaniste, 2002.➒ Schéma de cohérence des Mureaux,équipeJAM,Alphaville, 2003.

Le projet de rénovation urbaine de 1999 afait de la transformation urbaine desquartiers une priorité de la politique de

la Ville : les 51 GPU et les 70 ORU en sont lacible. La loi d’orientation et de programma-tion pour la Ville et la Rénovation urbaine,dite loi Borloo, ne rompt pas avec cettelogique, mais vient encore renforcer la placefaite à la démolition et au développementéconomique.

Si chaque opération de renouvellementurbain s’inscrit dans un contexte politique etsocial local particulier, les outils et les inten-tions n’en restent pas moins relativementsimilaires. La démolition et les projets dereconstruction de logements constituent lesoutils-clés de ce renouvellement urbain,même si ces opérations vont souvent de pairavec la « résidentialisation »1 d’une partie desimmeubles et une amélioration de la gestionurbaine de proximité. Lorsqu’il y a démoli-tion, il est rare qu’elle ne vise pas un certainrenouvellement de la population. Les nou-veaux logements qui y seront construits n’au-

ront pas la même forme urbaine ni, pour unepartie d’entre eux, le même statut.Les projetscherchent plutôt à introduire du logementlocatif libre (avec l’aide de la Foncière loge-ment), de l’accession à la propriété, plutôt depetits logements et dans des formes qui sontcelles de « villas urbaines »,de petits collectifsbas, ou de maisons individuelles. Le discoursdes acteurs locaux est assez récurrent. Ils’agit d’offrir à des ménages qui résideraientdans le quartier ou ailleurs dans la commune,une offre de logements correspondant à leursaspirations et leur permettant d’améliorerleurs conditions de logement sans changer decommune.

L’objectif est à la fois de répondre à uneoffre locale mais également de favoriser lamixité sociale à l’échelle de la ville,en évitantle départ des ménages les plus solvables de lacommune.

Les effets de ces opérations restent aujour-d’hui très incertains. Trois grandes incerti-tudes pèsent sur ces opérations :

● la faisabilité de cette valorisation,● les risques de déplacements de difficul-

tés sociales vers d’autres territoires,● l’amélioration réelle de la situation des

populations, en particulier des plus pauvres.

Dans ce contexte, l’articulation entre pro-jet urbain et projet social paraît plus quejamais nécessaire pour que les interventionsaient des effets durables, et que l’insertiondes populations ne devienne pas un enjeusecondaire.Vingt ans de politique de la Ville

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Peut-on réussir le renouvellement urbainsans innovation dans les politiques sociales?

Christine LELÉVRIERSociologue urbaniste à l’IUP-université Paris-XII, et chercheure au Centre de recherche sur l’espace,

les transports, l’environnement et les institutions locales.

1. Alternative à la démolition-reconstruction, la « résidentialisation »consiste à remodeler la conception de l'habitat social des années1960-1970 en créant de petites unités résidentielles enserrées pardes clôtures grillagées ou paysagères selon les cas,dont l'accès sécu-risé est réservé aux seuls résidents. Ces aménagements visent à lafois à retrouver une organisation urbaine plus traditionnelle sur lemode parcelle-îlot-rue, à clarifier et hiérarchiser les statuts privé etpublic des espaces, et constituent souvent un préalable à unerefonte des modes de gestion des bailleurs HLM et des villes. Decette intervention, les maîtres d'ouvrage attendent à la fois une plusgrande sécurité, une meilleure appropriation des espaces et unemeilleure image du logement social dans ces sites. Ce mode d'inter-vention va se développer comme se développent également lesconventions de gestion urbaine de proximité, améliorant à la fois lacoordination entre bailleurs et villes, la veille sur la propreté, l'en-tretien et la sécurité.

montrent qu’un simple « accompagnementsocial » des opérations urbaines ne suffit pasà infléchir des tendances fortes à la spéciali-sation et à l’exclusion. L’enjeu n’est-il pas,d’une certaine façon, de faire du renouvelle-ment urbain une opportunité de renouvelle-ment des politiques sociales, de mettre enplace des politiques d’insertion et de gestionplus durables et plus massives que les dispo-sitifs spécifiques, temporaires et fragiles de lapolitique de la Ville,qui ont souvent tenu lieud’action sociale ?

Une « attractivité » qui passe par le traitement de questions sociales

Placer l’intervention urbaine au cœur des pro-jets de développement local n’est pas nou-veau. Dans les années 1980, au moment duDSQ, la réhabilitation des logements représen-tait entre 60 et 80 % de l’investissementpublic ; dans les années 1990, le désenclave-ment (carrefours, liaisons, équipements) s’estsubstitué dans les mêmes proportions à l’ac-tion sur le bâti.On a donc déjà amélioré le bâti,démoli et reconstruit à certains endroits(pavillons en locatif social, logements intermé-diaires et accession à la propriété), transforméles logements du rez-de-chaussée en locauxd’activités et de services.En bref,on a tenté deretrouver une attractivité à ces quartiers.Or,unregard sur les vingt dernières années incite àune certaine réserve sur les effets de ces opé-rations de requalification urbaine,et presque àun plaidoyer en faveur d’une action visantavant tout l’insertion et la gestion.

Tout d’abord, l’histoire met à mal le mythepourtant tenace d’une atténuation des diffi-cultés sociales par l’intervention spatiale. Lesbailleurs HLM, les villes, comme d’ailleurs lesautres partenaires, ont eu tendance à consi-dérer que la transformation urbaine allaitinduire un changement social. Un cadre devie plus agréable,des espaces publics de qua-

lité, inciteraient moins les habitants au vanda-lisme et à la dégradation. La réalité a été toutautre.Avec le renouvellement urbain, ce pos-tulat implicite est encore plus fort ; parexemple,on le vérifie à travers les opérationsde résidentialisation et d’aménagement desespaces. Clôturer, offrir des espaces de proxi-mité dans de petites unités résidentiellesdevraient à la fois améliorer la sécurité, la ges-tion, les relations de voisinage et l’appropria-tion des espaces. Or, on voit bien que lasécurisation passive des immeubles ne règlepas les questions de sécurité,de même que ledéveloppement économique n’est pas syno-nyme d’accès à l’emploi pour les habitants.

L’amélioration du cadre de vie n’a passuffi, jusqu’ici, à infléchir les tendances à lapaupérisation des sites et à l’accroissementdes écarts entre ces territoires et le reste de laville sur l’échec scolaire ou le chômage desjeunes en particulier.

D’une part,l’expérience a montré les limitesde l’attractivité par l’offre de logements ou deservices : réticence des promoteurs à investir,nouveaux occupants ayant un profil socio-éco-nomique très proche de celui des anciens,départ des occupants ayant les revenus les plusstables vers les nouveaux logements.

D’autre part, à une attractivité encore trèsfaible pour des entreprises et des ménagesmoins modestes s’est ajoutée une insuffisanteprise en compte de la gestion dans les opéra-tions d’aménagement et d’équipement, qui aremis en cause la pérennité des investisse-ments consentis. L’effort des bailleurs HLMsur la gestion (propreté, réparations, gestionlocative) est resté faible1, et le manque d’en-tretien et de propreté est encore ressenti parles habitants comme un des problèmes de lavie quotidienne.

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1. Commissariat général du plan, La réhabilitation de l'habitatsocial, rapport d'évaluation, La Documentation française,janvier 1993.

Certains acteurs locaux considèrentaujourd’hui que la démolition a été trop peuimportante dans les années 1980-1990 pouramorcer un réel changement, et escomptentdu renouvellement urbain une sorte d’effetde seuil. Certes, l’ouverture et les moyensconsacrés à la démolition et, par ailleurs, lamise en place et la poursuite des zonesfranches confèrent une autre dimension àl’intervention. Ces éléments laissent présagerdes effets de valorisation plus significatifs.Mais l’évolution du contexte global (pénuriede logements sociaux , mobilité des ménagesplus aisés, de plus en plus attentifs à la répu-tation des écoles et à la « tranquillitépublique » dans leur choix résidentiel , mon-tée du chômage) n’est pas forcément plusfavorable à cette valorisation que dans lesannées 1980.

Un renouvellement sans doute moinsambitieux que prévu, et étalé dans le temps

Le renouvellement des politiques socialesn’est pas seulement nécessaire pour garantirla pérennité des investissements urbains. Ilest fort probable que le programme urbainambitieux annoncé par le gouvernement nese réalisera ni au rythme prévu ni même dansses objectifs quantitatifs. Le rythme actuel dedémolitions se situe autour de 8 000 loge-ments par an. Même s’il tend à augmenter, unbilan effectué par le CREPAH1 à partir des pro-jets envisagés par les organismes HLM faitétat d’un maximum de 20 000 logementsdémolis par an dans les quinze années à venir.On est loin du chiffre annoncé de 40000 loge-ments par an. Et l’on peut être tout aussi pru-dent sur les chiffres annoncés pour laconstruction de logements sociaux.

On note deux conséquences importantes :

La gestion du « stock » existant est un enjeubeaucoup plus important que son renouvel-lement. Cette nécessaire gestion du « stock »va sans doute donner à l’amélioration de lagestion urbaine de proximité, à la réhabilita-tion et à la résidentialisation de ces sites uneplace plus importante qu’à la « démolition-reconstruction ».

Par ailleurs, gérer ce parc, c’est aussi adap-ter l’action publique à une situation durablede concentration de populations en difficultésocio-économique.Si les habitants restent surplace dans leur majorité, voire si le « renou-vellement humain » se traduit par une arrivéede population ayant un profil voisin de cellequi occupe les logements, les efforts sur laréussite scolaire, sur la prévention de ladélinquance et sur l’accès à l’emploi sontplus que jamais à intensifier. Ils le sont d’au-tant plus que les opérations de reconstruc-tion-démolition vont être partielles, maissurtout longues, au mieux entre cinq et dixans (relogement inclus).

Cette longueur des opérations soulève plu-sieurs questions et interroge très fortementles modes de conduite des projets, quellequ’en soit la nature. Cela entraîne toutd’abord des effets indirects, liés à la vacanced’une partie des logements. Ces effets sont àla fois financiers (il faut pouvoir assumer lespertes de loyer) et sociaux (problèmes desquats des logements ou développement detrafics dans les parties peu occupées). Ceseffets ont tendance à minimiser dans certainslieux les effets de valorisation attendus.

Et puis, la longueur de ces opérations rendplus difficile la concertation avec les habi-tants : informés, consultés sur le projet, ilssont ensuite démotivés devant l’absence d’ac-tion à court terme. Ce temps de l’opérationest également décalé par rapport à un rythme

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1. Filiale commune HLM,du Crédit foncier de France et de la Caissecentrale du Crédit coopératif, le CREPAH est un bureau de conseil etd'expertise urbaine qui apporte son concours aux organismes HLM,opérateurs, collectivités locales et autres partenaires de la ville.

de contractualisation qui est de sept ans et àdes engagements sur cinq ans dans la loid’orientation et de programmation pour laVille et la Rénovation urbaine. Cela pose laquestion du suivi de ces opérations.

Anticiper les « risques sociaux » durenouvellement urbain

Outre l’incertitude sur la capacité d’attracti-vité de ces nouveaux logements, ces opéra-tions présentent certains risques sociauxqu’il faudrait sans doute anticiper. Quatretypes de risques peuvent être distingués :

LE PREMIER RISQUE est celui d’un effet dedéplacement des difficultés vers d’autres ter-ritoires, d’autres quartiers de la ville.

Ce report de difficultés vers d’autres sec-teurs peut s’opérer par le déplacement despopulations délogées à l’occasion des opéra-tions de démolition. L’offre n’est pas disper-sée géographiquement.Elle se localise le plussouvent dans des secteurs où il y a un peu devacance, des grands logements et des loyersqui ne sont pas trop élevés,voire dans les bâti-ments non démolis du quartier. De plus, ladispersion des familles en difficulté dansd’autres bâtiments ou dans d’autres quartiersne résout pas pour autant leurs difficultés,même si l’impression est celle d’une dilutionpar la dispersion.Leur insertion dans d’autresquartiers peut s’avérer difficile, à la fois poureux et pour les habitants en place, qui voientsouvent négativement l’arrivée de ces nou-velles populations.

Mais ce report de difficultés vers d’autresterritoires peut aussi se produire par unmécanisme plus global de fermeture du parcsocial aux ménages les plus défavorisés, quiiront alors habiter en surpeuplement dans leslogements sociaux, dans des copropriétésdégradées ou dans des secteurs de logementinsalubre. La pression des demandeurs de

plus en plus nombreux et de plus en pluspauvres va s’exercer aussi sur le reste duparc, la vacance étant aujourd’hui stoppéedans les régions les plus urbanisées. Les ten-sions entre logiques de mixité et logiquesd’accès au logement des plus démunis peu-vent s’accentuer. Les quartiers de la politiquede la Ville représentent, en effet, une fractiondu parc encore accessible, par les loyers et lataille des logements, aux ménages à revenustrès modestes et aux grandes familles.

LE DEUXIÈME RISQUE est celui d’un effetinverse de la mixité sur les quartiers et com-munes concernés.

Les processus de filtrage des ménages quibougent et le manque de solidarité dans l’ac-cueil des populations relogées pourraient, eneffet, conduire à renforcer des spécialisationssociales à des échelles variées (ensembleimmobilier, secteurs, immeubles, cages d’es-calier, etc.). En fait, la solidarité ne joue prin-cipalement que pour le relogement defamilles stables, ne présentant pas de« risques » pour les bailleurs et les communesd’accueil. Les opérations en cours tendent àmontrer qu’il s’opère ainsi un tri entre lesménages au moment du relogement. Lesménages ayant les revenus les plus stables etayant peu d’enfants (moins de 4, si l’onreprend les critères des organismes HLM)trouvent plus facilement un logement corres-pondant à leurs aspirations, sont davantageen capacité de négociation sur leur futurlogement et sont relogés dans des quartiersplus valorisés. Les familles endettées, grandesfamilles immigrées ou familles monoparen-tales à très bas revenus sont moins facilementaccueillies ailleurs. Leur relogement finit parse faire sur place, dans le même quartier, lemême patrimoine et la même commune.

Autrement dit,seule la forte attractivité desnouveaux logements construits peut alorsinfléchir un mouvement qui pourrait allerdans le sens inverse de la mixité souhaitée,enprovoquant une fuite des ménages les plus

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solvables.Les risques de spécialisation accruene sont pas écartés, tandis que l’objectif demixité semble difficile à atteindre par la diver-sification de l’offre de logements dans lessites de la politique de la Ville et par laconstruction de nouveaux logements sociauxdans des communes plus valorisées.De façonun peu provocatrice, on peut se demander sila concentration n’incite pas la mise en placede politiques discriminantes dans le traite-ment des situations.De façon moins provoca-trice, ces réalités de mise en œuvreimpliquent au minimum un suivi des familles,voire la mise en place,dans certains quartiersd’accueil, de politiques de gestion et d’inser-tion . autrement dit,une politique de la Ville àl’échelle de la commune, ou dépassant lesfrontières territoriales.

LE TROISIÈME RISQUE est celui de la déstruc-turation de réseaux et de ressources consti-tués sur le territoire, en particulier pour lesménages les plus défavorisés.

Ce risque a déjà été montré dans des opé-rations de démolition plus anciennes (réno-vation urbaine des années 1960, résorptionde l’habitat insalubre,etc.).On peut l’éviter sil’on prend en compte ces réseaux dans lerelogement. Mais ce critère, délicatementconsidéré, reste souvent négligé, du fait de lacomplexité même de ces relogements. Dansquelle mesure la politique de la Ville va-t-elleréellement améliorer la situation des famillesqui habitent ces quartiers, et en particulierdes plus pauvres ?

LE QUATRIÈME RISQUE est lié aux difficultésde mise en œuvre de la reconstruction,risqueautant urbain que social et moins aisé à maî-triser.Au vu de l’expérience passée, de la len-teur de ces opérations complexes et dessoucis de relogement, l’attraction d’investis-seurs privés vers ces sites sera sans doutemoins évidente et plus lente que prévue.La Foncière Logement, qui tente de palliercette situation, ne prendra pas de risques

dans un trop grand nombre de sites. Deuxperspectives sont alors envisageables :

– la première est que le financement desdémolitions, et non des reconstructions,aboutisse à la présence de friches urbainesponctuelles, de vides dans ces espaces, aux-quels il faudra trouver d’autres usages. Cetteréduction de population dans des espaces quine sont souvent pas plus denses que d’autrespourrait avoir des conséquences négatives entermes de services et de commerces ;

– la seconde peut se traduire par desdémolitions très réduites et la reconstructiond’une offre de logements sociaux, — un peucomme cela s’est fait par le passé —, loge-ments dans lesquels il faudra reloger desfamilles fortement « solvabilisées » par l’APL,compte tenu du niveau élevé des loyers, oudans lesquels on pourra avoir de la rotation etde la vacance, avec un effet insignifiant sur lamixité sociale.

De toute évidence,ces perspectives sont àappréhender. Elles montrent à quel point letraitement sérieux des questions sociales etéconomiques est un enjeu à la fois pour pro-duire de l’attractivité et pour contribuer àl’insertion individuelle des personnes les plusdéfavorisées.

Sans pouvoir préjuger des ambitions etmoyens misés sur cette facette du renouvelle-ment urbain, on peut néanmoins s’interrogersur le traitement de ces questions sociales.Ondistingue l’action publique qui relève desacteurs du territoire (bailleurs, partenairessociaux, communes), — et qui peut se mettreen place sous l’égide de la ville, à court termeet en phase avec le projet urbain — d’uneaction publique qui implique davantage lesniveaux départementaux, régionaux et natio-naux, dans leur mode de financement, maissurtout dans l’adaptation de leur mode d’in-tervention aux enjeux.

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Un volet social à mieux articuler auxopérations urbaines

Le plus souvent coexistent deux aspects : leprojet urbain, géré par les urbanistes, archi-tectes et services techniques des villes et desbailleurs,et un « volet » social qui incombe auchef de projet du contrat de ville. Lescontours du projet urbain sont délimités pardes opérations précises (démolition-recons-truction, résidentialisation, etc.), une pro-grammation dans le temps et des moyensfinanciers cumulés (Caisse des dépôts etconsignations, Région, conseil général, etc.).Tandis que le volet social agrège des projetsdivers d’opérateurs multiples, qu’il reste sou-vent très flou dans ses intentions, qu’il seheurte au manque de moyens et ne s’intègrepas vraiment au projet global.

La contribution de chaque acteur dans sondomaine de compétences n’est pas non plustoujours très bien définie, et le partenariat setraduit souvent par une intervention disper-sée sur diverses actions ponctuelles.

Si l’articulation entre projet urbain et pro-jet de développement social est essentielle,elle semble bien ardue.Ce leitmotiv de la poli-tique de la Ville depuis ses débuts ne s’est pasvraiment concrétisé dans le cadre des précé-dents GPU des années 1994-1999.Le bilan quien a été fait pointe encore la faiblesse et leflou du volet social, l’insuffisance de ladimension économique des projets, et le peude participation des habitants à ces projets1.Le fonctionnement même de la politique dela Ville a conduit à un management dual, avecd’un côté des opérations à dominanteurbaine portant sur de l’investissement (GPVet ORU) et de l’autre, des actions plus« sociales » du contrat de ville, mobilisantdavantage des crédits de fonctionnement etdu droit commun. La mise en place des GPUa sans doute encore accentué cette dichoto-mie et spécialisé les équipes en charge de ces

projets.Autour des ORU se posent, on l’a vu,des questions de gestion,de relogement et departicipation. Or, l’accompagnement socialdes opérations, lorsqu’il est prévu, reste sou-vent limité au relogement et très « standar-disé »,déclinant les grandes thématiques de lapolitique de la Ville.

La définition d’un volet social faisant par-tie intégrante du projet peut être d’abordl’occasion de lancer des actions immédiates,qui vont rendre plus efficaces les interven-tions urbaines tout en répondant aux attentesimmédiates de la population. Elle peutensuite obliger à anticiper les effets attenduset possibles de ces opérations et à définir desactions de gestion et d’insertion permettantde traiter des difficultés sur lesquelles l’inter-vention urbaine n’aura pas d’effet.

Pour mieux articuler ces deux volets, sansdoute faut-il davantage construire un voletsocial faisant partie intégrante des opérationsurbaines, de démolition et de résidentialisa-tion, qui tente d’en optimiser les effets posi-tifs par une meilleure prise en compte desréalités et « demandes » sociales. Cela passepar :

– une contextualisation des objectifs de lapolitique de la Ville,c’est-à-dire,la redéfinitionpartagée d’objectifs contractuels adaptés auterritoire concerné.

– la définition de critères de réussite des opé-rations qui, là encore, vont être différentsd’un territoire à l’autre (la mixité, parexemple). Cela suppose de clarifier collecti-vement les effets attendus et possibles desopérations, et de les mettre en rapport avecles moyens prévus. Dans les opérations dedémolition-reconstruction, dans la résidentia-lisation et dans la gestion urbaine,bailleurs etvilles attendent des effets sociaux de certainsdispositifs spatiaux (des unités de petite taillequi vont créer de la convivialité et de la tran-

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1. Cahiers du Conseil national des villes, Grands projets de ville :premiers éléments d'évaluation, janvier-juin2001.

quillité ; une offre de logements qui va diver-sifier la population).Or,ces attentes sont rare-ment explicitées et rarement mises enrapport avec les objectifs et moyens prévuspour y parvenir. Il s’agira alors de préciser ceque l’opération urbaine peut résoudre et cequ’elle ne résoudra pas, ou pas seule, ou pasassez bien.

L’élaboration de diagnostics qui ne mesu-rent pas seulement l’évolution socio-écono-mique des territoires à l’aide d’indicateursstatistiques, mais aussi les dynamiques et pra-tiques sociales des habitants et usagers. Celasuppose de s’appuyer sur une meilleureconnaissance à la fois des usages des espaces,et des trajectoires sociales et résidentielles despersonnes qui arrivent, qui vivent dans ces« quartiers »,mais qui en partent également.Sila mixité reste incertaine, on peut alors s’ef-forcer de lier davantage les investissementssur l’habitat et les équipements aux besoinslocaux de mobilité,et adapter les logements àla demande. De la même façon, le relogementlors d’opérations de démolition peut êtreconçu comme un travail sur les parcours rési-dentiels et les politiques de peuplement.

La définition d’actions à court terme, ren-dant plus crédible l’ensemble de l’opération,et permettant d’entamer un travail avec leshabitants autour de leurs préoccupations quo-tidiennes.Ainsi, le volet social d’une opérationde résidentialisation ne va pas forcément sedonner comme ambition de résoudre les diffi-cultés d’insertion des populations en place,objectif assez déconnecté de l’intervention.Mais elle peut en revanche être l’occasion detravailler sur la vie collective, sur les relationsde voisinage, sur la propreté.

Plus le volet social sera articulé aux ambi-tions de l’opération,plus il pourra devenir unmode de gestion du projet, en meilleure adé-quation à la demande et producteur de régu-lation sociale.

La redéfinition collective des objectifs

sur un territoire donné, la mise en place d’ac-tions à court terme répondant aux attentesimmédiates et problèmes quotidiens nonrésolus des habitants est une première façond’éviter les écueils des interventions passées.Ces formes d’intervention relèvent du niveaucommunal en partenariat avec les logeurs, leshabitants et les autres intervenants du travail social. Mais cela ne représente évidem-ment qu’une partie des politiques sociales à mener. Il est certain que la qualité desécoles, l’accès au marché de l’emploi, l’adap-tation des services publics, l’accès au loge-ment et la sécurité, l’amélioration destransports dépassent la seule interventioncommunale et interrogent davantage l’État,lesrégions, les départements, mais également lestransporteurs, les chambres de commerce.

De l’innovation à la mobilisation dudroit commun sur les grandespolitiques sectorielles

La politique de la Ville a surtout produit de l’innovation et de l’expérimental depuisqu’elle existe, et tout particulièrement dansle domaine de l’action sociale (insertion,éducation, gestion). Ce qu’elle parvient plusdifficilement à faire,et cela à tous les niveauxterritoriaux, c’est sortir de cette marginalitédu spécifique, de l’exception pour s’inscriredavantage dans l’ensemble des politiques sectorielles, et dans le long terme.

La loi d’orientation et de programmationpour la Ville et la Rénovation urbaine,adoptée en 2003, affiche une volonté demobilisation des politiques publiques,allant même jusqu’à définir des « objectifs de résultat » pour « rétablir l’équité sociale et territoriale », dont le suivi sera assuré par un observatoire national des ZUS.Les domaines concernés sont,outre l’habitat,l’emploi et le développement économique(« réduire les disparités territoriales et amé-

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liorer l’accès à l’emploi »), la gestion urbaine de proximité, la santé (« développer la prévention et l’accès aux soins »), l’école(« améliorer la réussite scolaire »), la sécuritéet la tranquillité publique, la mobilisation des services publics et les transports.

Ces orientations soulèvent plusieursquestions

La première est celle des moyens financierset « techniques » mis en place pour atteindreces objectifs. Sur ce point, et contrairement àce qui est fait dans le domaine de la rénovationde l’habitat, il n’y a pas d’engagements finan-ciers très précis et pas non plus de nouvellesorientations suggérées pour opérer cettemobilisation des politiques sectorielles. Lesbudgets de fonctionnement alloués ces der-nières années sont plutôt à la baisse,et les cré-dits gérés par la future agence de rénovationurbaine ne seront que des crédits d’investisse-ment. D’ailleurs, la question dépasse celle desmoyens financiers.On voit bien que la mobili-sation de ces politiques suppose, a minima,des assouplissements dans les critères d’éligi-bilité des aides qui ne sont pas conçues pourdes actions transversales mais thématiques.

La seconde question est sans doute plusrécurrente dans la politique de la Ville.Elle est de savoir plus précisément ce queveut dire « mobiliser les politiques secto-rielles ».

● Si cela signifie une mise à disposition de moyens financiers des politiques « ordinaires », prioritairement destinés à la politique de la Ville, l’effort est déjàengagé et poursuivi dans ce sens depuis le début de la politique de la Ville.● S’il s’agit,en revanche,d’une transforma-tion de ces politiques pour qu’elles pren-nent davantage en compte les différencesentre les territoires, qu’elles se donnent des priorités territoriales sur deslogiques de solidarité, qu’elles s’adaptent

aux difficultés des populations de ces ter-ritoires, l’action publique est encore trèséloignée de ces logiques. L’adaptationn’est pas seulement celle des moyens.Jusqu’où va-t-on dans le domaine scolairepar exemple ? Est-on prêt à modifier defaçon plus fondamentale la pédagogie,à la différencier dans un but de rattrapageréel des inégalités ? Les conseils générauxsont-ils prêts à revoir l’action sociale,quitte à augmenter le nombre de postesd’éducateurs, d’assistantes sociales, et à revaloriser ces postes de travail dans lessites de la politique de la Ville ?

Sur ces questions, l’urgence semble plus à la pérennisation qu’à l’innovation. Cettepérennisation passe peut-être par des enga-gements à plus long terme des divers acteurssur leur domaine de compétences et sur du fonctionnement :gestion pour les orga-nismes HLM, travail social pour les conseilsgénéraux (présence de travailleurs sociaux,adaptation des prestations), choix régionauxd’aménagement qui rééquilibrent les terri-toires pour la Région, travail de participation,d’action socio-éducative et culturelle et degestion de proximité pour les communes. Lanégociation contractuelle et la mise en cohé-rence de l’ensemble des procédures restentdes outils possibles de cette clarification desmodes de partenariat. Les projets sociaux deterritoire, visant à organiser la cohérence del’intervention sociale sur 19 territoires expé-rimentaux, en sont un autre. Même si la ten-dance de ces années 2000 semble plutôt àl’investissement financier et technique sur lemontage d’opérations urbaines complexes,qu’à des changements considérables dans lespolitiques sociales.

À défaut de pouvoir jouer fortement sur cemouvement lent et difficile de transformationde l’action publique, les acteurs locaux de lapolitique de la Ville sont néanmoins amenés às’interroger sur l’ « effet levier » que peut avoir

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cette politique par le biais d’une action terri-toriale.

Autrement dit,fixer à la politique de la Villeun objectif de réduction du tiers des chô-meurs paraît en décalage avec les moyens quilui sont alloués, voire avec ce qu’on peut enattendre.

En revanche, se demander comment lapolitique de la Ville contribue à l’insertion enmobilisant les politiques de droit commun

sur ces territoires constitue un objectif et lesupport d’actions innovantes. La question estalors de voir comment, dans chaque terri-toire, redéfinir de façon cohérente les moda-lités d’articulation entre droit commun etpolitique de la Ville. La nouvelle compétencedonnée aux structures d’agglomération sur lapolitique de la Ville pourrait être un élémentmobilisateur de réflexions et d’actions.

Logement Français est une société ano-nyme d’HLM,dont l’actionnaire principalest une importante compagnie d’assu-

rances.Il compte 45000 logements,dont 48 %en ZUS. En Île-de-France, 35 000 logementssont gérés par 3 directions régionales,dont laDirection Régionale de Gérance Sud, quicompte environ 11000 logements, et couvreles départements de Seine-et-Marne, du Val-de-Marne et de l’Essonne.

Logement Français possède 5 800 loge-ments implantés dans différentes communesde l’Essonne, dont 2 100 environ à Corbeil-Essonnes,et plus précisément 1680 sur le sitedes Tarterêts.

Le relogement des ménages dans lecadre du GPV Pyramides-Tarterêts

La genèse de cette opération de reloge-ment comporte deux volets : l’histoire infor-melle et l’histoire institutionnelle.

L’histoire informelle : le quartier desTarterêts est un quartier très pentu au cœurduquel se trouve un bloc central qui compre-nait un centre commercial et des commercesde proximité.Au fur et à mesure, ce bloc cen-tral s’est détérioré, beaucoup de commercesont fermé.Il est devenu le lieu de stockage dedifférents produits illicites.

Logement Français a essayé de le fermer àplusieurs reprises, mais sans succès. Situé aucœur du quartier, il fonctionnait comme unevéritable forteresse surélevée constituant

ainsi le lieu privilégié des nombreux inci-dents avec les forces de police, et plus géné-ralement les autorités publiques.

Pour des raisons principalement urbaineset de sécurité,Logement Français a décidé,—dans le cadre du GPV et en accord avec l’État,la ville de Corbeil-Essonnes, le conseil généralet le conseil régional —, de démolir 2 tourscomprenant 109 logements et le centre com-mercial pour, à terme, requalifier l’espacelibéré. Au démarrage de l’opération, enjuillet 2002, 99 ménages étaient encore pré-sents. L’accord-cadre signé entre les partiesprévoit la fin de la « phase relogement » au31 décembre 2003, et la reconstruction de80 logements sociaux.On notera qu’en raisondes délais de construction, les nouveauxlogements ne pourront pas être affectés,dansun premier temps, au relogement desménages.

Il existe deux types de démolition :– l’une, dite « démolition sociale », vise à

« dédensifier » un quartier en relogeant lesménages dans l’intégralité d’une communeou au-delà ;

– l’autre est qualifiée de « démolition detype plus urbain ».

L’opération en cours, souhaitée par lesacteurs du GPV, renvoie au second type.

On peut distinguer quatre étapes de relo-gement :

PREMIÈRE ÉTAPE : agir dans le cadre d’unaccord signé entre les partenaires sur l’objetet les objectifs de la démolition.

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Quelle politique de relogement pour quelle mixité sociale?

Valérie BIGNONChargée de mission Développement Social Urbain, Logement Français.

Parallèlement,élaborer un plan de relogementnégocié, ce qui signifie pouvoir mobiliser jus-qu’au 1 % logement, qui est réservataire decertains logements. Pour le site de Corbeil-Essonnes, la négociation a permis de mettreau point une charte du relogement.

DEUXIÈME ÉTAPE : réaliser un diagnosticsocial très en amont sur les caractéristiquessocio-économiques ; connaître les volontésdes ménages à reloger ; et mobiliser, dès ledébut, les partenaires et les solutions pourcréer les conditions de réussite de cettephase.

TROISIÈME ÉTAPE (chronologiquement, ellepourrait être considérée comme la pre-mière) : engager la concertation avec les loca-taires. Celle-ci répond à un devoir detransparence, dès le lancement de l’opéra-tion, en matière d’information régulière,d’échange avec les amicales de locataires.L’objectif est que ce moment, traumatisantpour les locataires, soit accompagné au senslarge et plein du terme.

QUATRIÈME ÉTAPE :assurer le suivi social deslocataires à reloger. Cette étape reste cen-trale, et doit être qualitative.

Quelques dates clefs du projetd’ensemble pour le quartier desTarterêts

En 1999-2000,Logement Français a mené unepremière opération de démolition d’une tour(dite n° 5) et a procédé au relogement desménages. Cette expérience a permis de tirerun certain nombre d’enseignements, quinous guident aujourd’hui pour le relogementdes deux tours (dites n° 23 et n° 34).

Ainsi, dès juillet 2001, à la signature duGPV, Logement Français décide d’arrêter desattributions dans les deux tours à démolir.

La deuxième étape a consisté à choisir une

maîtrise d’œuvre, cofinancée par LogementFrançais, le conseil général et l’État.

La troisième étape a été l’organisationd’une réunion en direction des locataires, quia permis de poser les premières bases d’uneinformation sur le relogement et de lancer lediagnostic approfondi réalisé par la maîtrised’œuvre sociale. Elle a également permis derencontrer chacun des ménages à reloger, afinde connaître leurs attentes et leurs ressources.

En juillet 2002,le ministre délégué à la Villeet à la Rénovation urbaine, Jean-LouisBorloo,est venu signer l’accord-cadre. L’opération derelogement proprement dite a véritablementdémarré en septembre 2002.Aujourd’hui, enmai 2003, 50 % des ménages ont été relogés.

La mise en œuvre

Cette démarche a eu des effets organisation-nels internes au Logement Français. Le choixd’un prestataire externe pour assurer la maî-trise d’œuvre sociale a été déterminant.Le prestataire choisi avait précédemmentmené ce type d’opération et connaissait déjà Logement Français, en particulier le quartier des Tarterêts, puisqu’il était inter-venu pour le relogement des ménages de la tour n° 5.

Ce type de mission nécessite un certainprofessionnalisme et beaucoup de temps àconsacrer au suivi social auprès des loca-taires.

L’une des difficultés pour le bailleur est la coordination de toutes les actions inhé-rentes au relogement.Un chef de projet assuredonc cette coordination et les liaisons entreles différents acteurs : d’une part, le gérant, lachargée de gestion locative de LogementFrançais, la conseillère sociale, la personnechargée de la coordination technique;d’autrepart, en externe, les partenariats institution-nels de cette opération.

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On distingue trois instances de suivipartenarial du relogement.

La première est dénommée « CommissionHabitat et Peuplement ».Elle comprend: le ser-vice logement de la ville,celui de la préfecture,le CCAS, le CDAS, la CAF, le GIP FSL etLogement Français. L’objectif est triple : larecherche des offres en dehors du quartier desTarterêts, la principale demande des locataires,étant de quitter le quartier; le suivi partenarialdu relogement;enfin,la recherche de solutionsen commun.Aujourd’hui, Logement Françaisn’a pas encore toutes les solutions pour faireface à la diversité de situations des ménages.

La deuxième instance dénommée« Commission sociale du relogement » traiteplus particulièrement les situations indivi-duelles complexes. Sont présentes les institu-tions sociales du quartier, le service depsychiatrie de l’hôpital de Corbeil-Essonnes,qui détache une infirmière psychiatrique.Aujourd’hui, cette organisation est la traduc-tion d’une bonne collaboration sur le terri-toire, et constitue l’un des points de réussitede l’opération de relogement. L’opération adéjà permis de mobiliser,de façon exception-nelle, tous les partenaires sociaux, interve-nant de manière transversale auprès d’uncertain nombre de ménages. La pratique ausein de cette instance a permis de dénouerdes situations bloquées ou tues depuis plu-sieurs années.

Cette pratique a le mérite de montrer que,grâce au partenariat actif, des solutions ontété trouvées,que le bailleur seul n’aurait sansdoute pas imaginées. Dans le cadre de cettecommission sociale du relogement, la situa-tion des ménages peut être approfondie,réexaminée, et des ressources nécessairespeuvent être recherchées auprès des diffé-rents partenaires.

La troisième instance est le « Comitéconsultatif des habitants » pour l’information,

la consultation et la concertation,notammentsur les modalités de la charte du relogement,complétée pour des temps de réunionspubliques.

La charte du relogement

La charte est un outil particulièrement inté-ressant. Elle précise les différentes étapes durelogement et consigne les engagements dechaque partenaire sur les conditions de relo-gement.La recherche de l’offre, le déménage-ment, le dépôt de garantie, le suivi social etd’autres étapes font l’objet d’un ciblage parti-culier. La trame de la charte du relogement acommencé à être élaborée dans le cadre de lacommission Habitat et Peuplement,puis dansle cadre du Comité consultatif des habitants.Coproduite, la charte a abouti à un « consen-sus » sur les points qui la constituent.

Pour Logement Français, la charte repré-sentait un triple objectif :

– favoriser la transparence sur les modali-tés du relogement, qui sont à l’origine defantasmes et de craintes tout à fait légi-times ;– responsabiliser tous les partenaires afinque la commission Habitat et Peuplementjoue pleinement son rôle, et ne soit passimplement un lieu d’enregistrement del’état d’avancement de la démarche ;– mobiliser l’ensemble des partenairesdans une véritable démarche partenariale,concertée et actée contractuellement, etpermettre ainsi de structurer l’opérationde relogement dès le démarrage de l’ac-tion, créant les conditions d’une meilleureréussite de l’opération.

Aujourd’hui, il apparaît que la charte a per-mis de fédérer les partenaires et ce, dès ledébut de l’opération, mais de façon qualitati-vement limitée. Un point cependant estregrettable,la charte s’est résumée à des enga-

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gements de moyens : la ville s’est engagée àmettre à disposition son contingent de loge-ments sur le parc Logement Français, ouencore tel service social s’est engagé à suivreles ménages dans le cadre de la commissionsociale du relogement, etc. Des objectifs plusambitieux auraient dû être définis au préalable:objectifs quantitatifs et objectifs de résultats.

Réflexions sur l’évolution du contextesocial et politique

Depuis septembre 2002, il reste 47ménages àreloger. Pour les 13 ménages qui n’ont pasreçu de proposition, et pour les 34 qui ontreçu au moins une proposition, les situationssont complexes.

En l’état actuel, de fortes craintes sontapparues vis-à-vis de la localisation des relo-gements. La plupart des habitants souhai-taient initialement quitter le quartier. Ils sevoient parfois contraints de rester.Un taux de66 % de relogements a été atteint dans lequartier même des Tarterêts, 5 % environ àMontconseil, 1ménage a été relogé à Évry, 1àDraveil,3ménages à Montgeron,et 2ménagesà Chelles. D’autres ont été relogés dans leparc d’autres bailleurs, et sont installés àAlfortville, Brunoy et Corbeil-Essonnes.

Depuis le démarrage de l’opération, lasituation en matière de logements s’est ten-due, et l’on est entré dans un contexte depénurie d’offre de logements. On observeune baisse très significative de la rotation surle quartier des Tarterêts : moins de 10 % derotation, ce qui est très bas, et moins de 7 %sur le contingent préfectoral.Cette opérationde logement est d’autant plus difficile que leshabitations à démolir sont des T3,T4. La plu-part des locataires souhaitent occuper des T4,T5, — typologie quasi impossible à trouveraujourd’hui en Essonne. Une autre difficultéapparaît depuis le début de l’opération :

l’ampleur et la multiplication des opérations de démolition-reconstruction, à Corbeil-Essonnes, pour diversifier le parc. Lesbailleurs sociaux envisagent de démolir envi-rons 700 logements dans le quartier deMontconseil.Les trois principaux bailleurs dela commune de Corbeil-Essonnes sont enga-gés à des degrés divers dans des opérationsqui nécessiteront le relogement des ménages.Il convient d’y ajouter le ralentissement de laconstruction neuve en Essonne ; il apparaîtdonc que la recherche d’offres de logementsse complique singulièrement.

Enfin, le contexte politique est assez sen-sible en période préélectorale : la question durelogement est utilisée politiquement.

Concernant la question de la mixité, lerelogement des locataires issus des ZUS estrelativement difficile, surtout en centre-villede Corbeil-Essonnes.

Le relogement fait l’objet de points régu-liers au Comité consultatif des habitants.Celacrée des débats houleux avec les représen-tants de l’opposition municipale. Plus récem-ment a vu le jour un collectif du relogement— soutenu politiquement par l’oppositionmunicipale —, particulièrement actif.

L’ensemble de ces éléments vient quelquepeu compliquer la mise en œuvre de l’opéra-tion.

En parallèle, les locataires sont de plus enplus exigeants, et refusent les propositions.En moyenne, 3 propositions sont refuséespour 1 acceptée, dans le contexte rappeléprécédemment, d’une offre de logementsinistrée. Sur ce point, la demande des loca-taires est légitime,dans la mesure où ils n’ontpas souhaité partir. Dans ce contexte de ten-sions sur le marché du logement et au planpolitique, l’opération est délicate.

Il existe un sentiment, exprimé par leslocataires et révélé par une étude du CSTB,d’« attraction-répulsion » vis-à-vis de leur quar-tier.Ils souhaitent rester et partir :rester parce

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qu’ils habitent au même endroit depuis desannées,que des réseaux de sociabilité se sontcréés. Logement Français, qui gère un certainnombre de sites dans les départements d’Île-de-France, observe que le quartier desTarterêts est le seul où existe une telle socia-bilité. Cependant, les habitants manifestentaussi le désir de quitter le quartier à cause desa connotation négative. Par ailleurs, lesTarterêts, comme certains quartiersconstruits à la même époque, offre de trèsgrands logements. Aujourd’hui, quand leslocataires visitent d’autres résidences, leslogements leur semblent petits, mal agencés.

En conclusion

Quelques remarques :

■ Ce qui importe, pour LogementFrançais, c’est de concilier un relogement dequalité et le respect du délai pour ne pasretarder les travaux du projet urbain. À l’ori-gine, le relogement était prévu en fin du pre-mier trimestre 2004.Aujourd’hui, la phase derelogement doit être achevée au31 décembre 2003. Ceci contraint LogementFrançais à une obligation de résultats.

■ Dans ce contexte, l’idée de vouloirmener une opération de relogement sansavoir reconstruit au préalable 50 % environde l’offre démolie semble irréaliste. L’objectifà atteindre devrait être au moins 1 pour 2, auregard du taux de rotation sur les sites. À cejour, Logement Français envisage de recons-truire environ 150 logements neufs pourmoins de 300démolis.

■ Quel est l’objectif en matière de mixitésociale et/ou de relogement des ménages ? Àquelle échelle reconstruire et reloger lesménages : sur le site, au niveau de la com-mune,de l’agglomération? Aujourd’hui toutesces questions font réellement débat pour le

bailleur, mais également pour l’ensemble despartenaires du GPV.

■ La dernière question est celle du reloge-ment des grandes familles. Logement Françaisa mis en œuvre un programme de relogementdes 12 grandes familles, situées en pied detour, qui comprend des F6, F7 et F8. Pourautant, la question des grandes familles sepose avec acuité. Ces dernières ne peuventêtre accueillies dans le parc locatif social clas-sique. Le service Promotion de LogementFrançais a été informé de la nécessité de réali-ser des grands logements pour les familles de8personnes et plus dans l’offre nouvelle.Celase réalisera à hauteur d’une petite vingtaine.

■ Outre les problèmes liés à la surdensité,les grandes familles possèdent des réseaux.Ensuite,selon leur relocalisation,quel soutienpourront-elles attendre des travailleurssociaux ? Pour cette opération, LogementFrançais a acheté 2 pavillons dans la com-mune. Ces acquisitions suscitent des réac-tions. Les riverains qui ont vu les panneauxLogement Français ne sont pas toujours satis-faits de voir arriver des ménages de grandetaille.Au-delà du problème de localisation, il y a aussi un problème de gestion d’un patri-moine diffus.

■ Avec environ 20pavillons dispersés dansla commune ou à l’échelle de l’aggloméra-tion, comment procèdera-t-on en matière de gestion locative ? Un ratio de1gardien pour 100 logements posera des pro-blèmes d’adaptation de la gestion locative,pour lesquels aujourd’hui nous n’avons pasencore de réponse.

■ Enfin, il existe plusieurs façons de créerde la mixité sociale. Soit l’on accueille de nouveaux ménages dans des logements neufsou requalifiés, soit l’on essaie de maintenirdes populations qui sont actuellement sor-tantes.

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Aujourd’hui, Logement Français souhaiteplutôt faire venir de nouvelles populations,mais, parallèlement, il n’igore pas que la

mixité sociale se construit aussi en fidélisantles locataires par une restructuration urbaineprofonde et un service de qualité.

La présentation de l’expérience du Blanc-Mesnil peut s’articuler autour de troisquestions :

● Comment concevoir la participationdes habitants dans le projet urbain ?

● Quelles méthodes et outils permettentde passer de l’expression des difficultésà une phase d’utopie créatrice pourdéboucher sur des projets concrets ?

● Quels effets, quels développements etquelles transpositions possibles ?

Le contexte

La ville du Blanc-Mesnil, au nord du départe-ment de la Seine-Saint-Denis, est située à mi-parcours entre La Plaine-Saint-Denis etl’aéroport de Roissy, à 14kilomètres de Paris.Adossée à un large secteur d’industries etd’activités, s’étendant des pistes du Bourget àla zone industrielle de La Garenne, elle estbordée et traversée par les deux autoroutesA3 et A1, à proximité de leur jonction.

Le Blanc-Mesnil est connecté au réseaurégional, particulièrement à Roissy et à Parispar le RER, ligne B. Les communes limi-trophes sont Dugny, Bonneuil-en-France, LeBourget, Drancy, Bondy et Aulnay-sous-Bois.Le Blanc-Mesnil compte aujourd’hui47079 habitants, sur 805 hectares1. Son socle

territorial s’est constitué au travers de la loiLoucheur (6 000 pavillons en douze ans) etdes lois d’aménagement des IVe et Ve plans(7 000 logements en quatorze ans). Elleaccueille en outre 95 hectares d’activités,dont 55hectares sont en mutation.

Une ville qui a peu à voir avec une villeancienne

La situation du Blanc-Mesnil, à la limite del’agglomération parisienne et à l’interjonc-tion des deux autoroutes, a probablementdéterminé son développement. La ville estjeune (deux siècles d’existence, dont unsiècle de développement urbain) et marquéepar la croissance urbaine extensive, enplaques et en zones.Elle a peu à voir avec uneville ancienne, dont le développement seserait réalisé autour d’un noyau historique.

Limiter l’ampleur de projetsd’urbanisme abusifs

Les destructions de la Seconde Guerre mon-diale au Blanc-Mesnil, la crise générale dulogement de l’après-guerre et la fin de laguerre d’Algérie ont entraîné une forte pres-sion de la demande en matière de logements.De fait, de 1957 à 1972, plus de 7 000 loge-ments collectifs ont été construits au Blanc-Mesnil, en particulier sous forme de grandescités, au sud et au nord de la commune.Entre 1955 et 1968,la population communale

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Renouvellement urbain, perspectives et méthodes.

Concevoir la participation des habitantsdans les projets urbains

Patrick NORYNBERGDirecteur général adjoint à la ville du Blanc-Mesnil, chargé de la vie des quartiers.

1. Source : INSEE, 1999.

a plus que doublé.La commune est parvenue,pour autant, à limiter l’ampleur de projetsd’urbanisation abusifs.

Les quartiers nord du Blanc-Mesnil

Ce secteur comprend, pour la ville du Blanc-Mesnil, le territoire situé entre l’autoroute A1et la RN2 longeant l’aéroport du Bourget,ainsi que le grand ensemble des Tilleuls.Cetteunité territoriale de 120 hectares accueille1/3 de la population de la ville.Les logementset les espaces extérieurs sont de qualitéinégale, en fonction de l’avancement des tra-vaux de réhabilitation entrepris par les diffé-rents bailleurs. En outre, ces dernierspossèdent un nombre important de voiriesqu’ils ont peine à entretenir. Des probléma-tiques spécifiques sont liées à la présenced’un foyer de travailleurs migrants dans unezone très enclavée de la ville. Le territoirecompte également plusieurs copropriétésfragilisées.

L’activité industrielle génère des nuisancesdues à l’importance de l’activité logistique.Lecommerce se concentre en deux pôles : lelong de l’avenue du8-Mai-1945, avec un mar-ché couvert qui n’est plus aux normes et esten déclin, le centre commercial des Tilleuls,qui ne remplit pas le rôle dynamisant qu’ildevrait remplir à l’échelle du quartier. Lesmodes de transports écologiques (vélo, trans-ports en commun) sont dévalorisés au profitde la voiture, en raison de l’absence debandes cyclables ou de bus en sites propres.

Les quartiers sud du Blanc-Mesnil

La partie sud du Blanc-Mesnil est physique-ment séparée du reste de la commune par lavoie ferrée. La coupure nord-sud est d’autantplus marquée qu’il n’existe qu’un point depassage automobile et piéton, au-dessus de lavoie, à côté de la gare. Cette partie sud estelle-même subdivisée. Les équipements cen-

traux — la mairie, le marché, la rue commer-çante principale — sont situés au nord de lavoie ferrée. La distance, la coupure physiquede la voie ferrée, les difficultés d’accès par lestransports en commun sont certainement deséléments qui contribuent à créer deux enti-tés distinctes au sein de la commune.

Un repli sur soi de plus en plus marqué

Les habitants de cette partie de la ville ontdes sentiments contradictoires et ambiva-lents. Ils ont un fort sentiment d’abandon, derelégation et, en même temps, ils sont trèsattachés à la ville et à son image. La cohésionsociale établie, les réseaux de voisinage et desolidarités s’effilochent avec le temps. La sta-bilité du peuplement est fragile.Les initiativesdes habitants demandent à être confortées etdéveloppées.

L’appauvrissement de ce quartier seconfirme au fil des années. Il conduit à unrepli sur soi de plus en plus affirmé,mais aussià des demandes de prises en charge ou d’ac-compagnement de plus en plus nombreuses.

Atouts et difficultés

Dans le courant de l’année 1998, un pre-mier diagnostic social a été réalisé dans lecadre de la mise en œuvre d’une démarchetype DSU à l’initiative de la ville.Ce diagnosticest issu de rencontres avec les associations,lesgardiens d’immeuble, les associations de loca-taires, les commerçants et les professionnelsdu quartier. Il en ressort une liste d’atouts etde difficultés, et un sentiment de relégationimportant qui caractérise ce quartier. Celui-làpeut s’expliquer par l’éloignement géogra-phique du centre administratif et municipal,qui renforce le sentiment d’isolement et denon-attention supposée des institutions àl’égard de ce quartier.

Concernant ce secteur, de nombreusesopérations de revalorisation de l’habitat sonten cours, ou projetées.

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La démarche d’ORU

Dès 1999, Le Blanc-Mesnil a initié un pro-jet d’ORU,en lien avec les habitants,axé prin-cipalement sur les quartiers nord et ouest dela ville, ainsi que sur le quartier du Pont-Yblon, à Dugny. Après deux ans de ren-contres, une trentaine d’actions à réaliser surcinq ans a été déterminée.Un projet finalisé aété retenu en octobre 2001 par le comitéinterministériel des villes. La conventiond’ORU a été signée en mars 2002 par 15par-tenaires (État, bailleurs, ville, Caisse desdépôts et consignations, etc.)

L’ORU doit permettre l’amélioration desconditions de vie des habitants, la transfor-mation de l’image des quartiers et unemeilleure insertion des quartiers du nord dela ville au reste du territoire du Blanc-Mesnil.

La convention propose un projet de tra-vaux portant sur :– l’aménagement d’espaces publics : rues etplaces ;– l’amélioration de l’habitat : réfection desespaces extérieurs ;– la création de nouveaux équipementspublics ;– la meilleure liaison entre quartiers grâce àdes travaux de voirie ;– le développement économique par le ren-forcement de commerces de proximité.

L’ORU représente 26 millions d’euros,répartis notamment entre l’État, le départe-ment de la Seine-Saint-Denis, la région Île-de-France, les deux villes, les fonds européens etles bailleurs sociaux. Les travaux sont prévuspour s’échelonner jusqu’en 2005-2006.

La concertation avec les habitants précisela nature des besoins et des travaux

L’ORU est suivie par un comité de pilotageréuni au moins trois fois par an.Des réunions

de concertation avec les habitants précisentla nature des besoins et des travaux. Dans lecadre de l’ORU, un volet « gestion urbaine deproximité » a été intégré. Il doit permettre depérenniser les investissements réalisés par lesdifférents opérateurs, en améliorant la ges-tion des services et des équipements, et laparticipation des habitants.

L’ORU s’inscrit aujourd’hui dans le PNRUet intègre désormais la partie sud du Blanc-Mesnil — le PRU (Projet de renouvellementurbain représente à présent plus de 80 millions d’euros pour la période 2004-2008.

Comment concevoir la participationdes habitants dans le projet urbain?

Quelle organisation du service public?

Différents dispositifs de coélaboration col-lective sont mis au service du contrat de ville,de l’ORU et du PRU, qui permettent d’impli-quer aussi bien les différents services publics,les acteurs de terrains que les habitants.

Le collectif de services publics ducontrat de ville

Le partenariat pour un meilleur servicerendu. Le collectif de service public travailleavec les cadres communaux et les autres ser-vices publics de l’État, le conseil général de laSeine-Saint-Denis, le conseil régional d’Île-de-France, la Caisse des dépôts et consignations,et les partenaires institutionnels intervenantdans la localité (la CAF, La Poste, les bailleurssociaux,l’Éducation nationale,la RATP,etc.).Ilse réunit régulièrement afin d’apprécierl’avancée et les obstacles de la mise en œuvredes actions et des projets du contrat de ville.Il recherche en permanence le partenariatpour un meilleur service rendu.

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Les réseaux interprofessionnels

Les réseaux des professionnels interinsti-tutionnels participent également à l’adapta-tion des modes d’organisation des servicespublics pour un meilleur service rendu. Ilssont composés majoritairement d’acteurssanitaires et sociaux.Ces réseaux sont consti-tués d’acteurs professionnels publics et pri-vés de terrain, par territoire, afin de :– trouver des complémentarités, des partena-riats d’action en sortant d’une logique de sec-teur pour viser une logique de territoire ;– mieux se connaître et mieux connaître leslogiques et projets des uns et des autres ;– se forger une « culture locale commune »sur la connaissance des quartiers.

Les réseaux de gardiens

La ville et différents bailleurs coaniment desréseaux de gardiens d’immeubles collectifs.L’objectif est d’échanger sur les pratiques etd’obtenir des informations sur la vie du quar-tier, afin d’assurer le relais auprès des loca-taires. Les réseaux de gardiens d’immeublesparticipent au dispositif d’observation desquartiers dans le cadre de la charte de gestionurbaine de proximité en cours d’élaborationet des différents groupes de parole avec leshabitants.

Qualité de service, démarche qualité

Dans le cadre de l’ORU et du PRU, les villeset les partenaires se sont engagés à adopterune manière de travailler commune encontractualisant leurs démarches dans le cadred’une charte de gestion urbaine de proximité.Celle-ci se décline d’une manière spécifiqueavec chacun des bailleurs notamment sous laforme de conventions spécifiques. Cettecharte concerne les cinq axes d’action sui-vants : Ressources humaines, participation deshabitants, animation sociale, prévention tran-quillité,propreté et entretien de qualité.

Une charte en six axes, élaborée enpartenariat

Elle doit permettre de :– mieux coordonner les interventions desbailleurs entre eux et avec les services descollectivités locales ;– améliorer la formation, le positionne-ment et la valorisation des agents de proxi-mité ;– renforcer l’organisation des structurespour soutenir leur action ;– pérenniser la valeur économique et l’in-térêt social des investissements réalisés surle bâti dans les quartiers d’habitat social etla valeur marchande des services existants,– rehausser l’image des quartiers ;– développer les pratiques liées à la pro-tection de l’environnement ;– assurer la qualité des investissements réa-lisés sur les espaces extérieurs et clarifier lesmodalités de gestion entre les propriétairesimmobiliers et les collectivités locales.

Afin d’aboutir à la signature de cettecharte, un travail de « diagnostic sur les élé-ments de gestion urbaine de proximité » aété engagé entre mars 2002 et avril 2003.Éla-boré en partenariat avec les tous les bailleursconcernés, ce diagnostic met à plat des don-nées objectives sur les différentes probléma-tiques identifiées dans la convention d’ORU.De plus, ce travail a été complété par :

■ Une enquête de terrain auprès des habi-tants sur ces problématiques,réalisée par unestagiaire affectée au contrat de ville au coursd’une enquête de trois mois.

■ Un travail en partenariat avec lesbailleurs, la ville du Blanc-Mesnil, la ville deDugny, l’État, le conseil général a été engagé.Il a permis de faire le point sur les élémentsdéjà mis en place par les différents parte-naires pour rendre le meilleur service auxhabitants. Ce travail a permis un accord surles points sur lesquels chacun est prêt à s’en-gager. Une ébauche de charte a été rédigée.

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■ Des visites sur site chez chacun desbailleurs ont pour vocation d’affiner ladémarche, en vue d’élaborer les différentesconventions.

■ Une concertation associant les amicalesde locataires a pour mission d’aboutir à la ver-sion définitive de la charte de gestion urbainede proximité.

D’autres dispositifs et outils (groupes deparoles, conseils de ville et de voisinage,fonds de participation des habitants, etc.)recherchent également à mobiliser lesacteurs agissant sur ces territoires pour pré-server les acquis des travaux réalisés, les réha-bilitations de patrimoine et lesaménagements des espaces extérieurs.

La démarche participative pensée pour :

– créer une dynamique de réappropriationdes espaces publics et privés par les habi-tants ;– susciter des actions concrètes en lienavec les partenaires en réponse auxbesoins sociaux ;– identifier des habitants porteurs de ladémarche ;– être accessible à toute la population desquartiers concernés afin de « fédérer » leplus grand nombre.

Résultats attendus

– une implication plus forte des habitantsaux projets de développement social eturbain de leur quartier et de leur ville ;– une amélioration des comportements devie collective (relation de voisinage, pro-preté, bruit…) ;– une diminution du sentiment de reléga-tion et d’insécurité ;– une amélioration de la communicationville-habitants-bailleurs ;– une formation des habitants à la « chosepublique » ;

– une attractivité locative plus grande descités d’habitat social concernées ;– une réduction des coûts des dégrada-tions du patrimoine public et privé.

Quelles méthodes et outils, quellesincidences sur la démocratie locale?

Les « Ateliers de l’Avenir » pourconstruire collectivement des solutionspour l’avenir.

Le contrat de ville a suscité la mise en placede plusieurs dispositifs associant les habi-tants.La démarche de diagnostic et d’élabora-tion des actions avec les habitants a donc étésouhaitée très tôt pour franchir, avec cecontrat de ville, une nouvelle étape enmatière de démocratie locale authentique.Pour poursuivre dans ce sens, et aller plusloin,des Ateliers de l’Avenir dans les quartiersnord et sud de la ville ont été mis sur pied dèsle printemps 1999.

La population a beaucoup à dire

Élaborée en Allemagne dans les années 1950,la méthode de travail des Ateliers de l’Avenirest fondée sur la conviction que la populationsouvent dite « silencieuse » a beaucoup à diresur ses besoins et son environnement. Cetteméthode relève en outre d’un souci pédago-gique. Dans le souci de parvenir à uneconstruction commune de solutions, danslaquelle les habitants et les usagers occupentune place centrale, cette technique dyna-mique permet la confrontation d’idées entreles différents acteurs concernés par un mêmeterritoire : habitants, élus, personnels munici-paux, travailleurs sociaux,etc. Il s’agit à la foisde construire un dialogue démocratique favo-risant l’émergence de points de vue diffé-rents, de définir collectivement des objectifsde développement et d’élaborer des projetsconcrets pour les atteindre. Cette optique de

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création d’une force de proposition est sous-tendue par l’idée que la participationcitoyenne des habitants, depuis la genèse desprojets jusqu’à l’organisation de leur gestion,conduit à une plus grande appropriation dece qui est effectivement produit.

L’enjeu est la construction collective

Quelques principes généraux guident cettedémarche. En particulier, si ce processus deformation réciproque nécessite une égalitédans l’accès à l’information, l’organisationd’échanges d’expériences et de pratiques etla construction d’un langage commun entreles différents acteurs du territoire (dont leshabitants), chacun conserve néanmoins sonrôle : l’enjeu est la construction collective,non la confusion ou l’inversion des champsde compétences et des légitimités. Dans cetobjectif, l’animation du dispositif doit êtreconfiée à une équipe extérieure, chargéeentre autres de concevoir des outils pédago-giques et de consigner la mémoire.

La méthode

Les Ateliers procèdent en trois phases. Toutcommence avec des Post-it,sur lesquels chaquehabitant ayant répondu à l’invitation inscrit toutce qui,à ses yeux,dysfonctionne dans son quar-tier. Les Post-it sont recueillis et mélangés(l’anonymat favorisant la liberté de parole).L’équipe d’animation des Ateliers, après avoirposé les règles du jeu pour le bon déroulementde la séance, lit à voix haute chacune desremarques et les affiche face à l’assemblée. Lesparticipants sont alors invités à regrouper lesdifférentes récriminations en quelques grandesthématiques,puis à résumer chaque thème parune phrase.Ainsi, dans les quartiers sud de laville, le thème « environnement et propreté »a été résumé de la façon suivante : « Citésdégradées ! Abondance de crottes, d’ordures.Boîtes aux lettres fracturées, manque d’es-paces verts et de gaieté.Sommes-nous obligés

de vivre bouclé ? », tandis que dans les quar-tiers nord, les 59Post-it classés sous le thème« jeunes, lieux de rencontre, activités spor-tives » ont eu pour synthèse « Rien pour lesjeunes ! Une question se pose à nous : est-cequ’on existe à vos yeux? ».

Après cettephase critique, la phase imagi-native peut commencer. Selon le même prin-cipe, les participants sont amenés à exprimerun idéal pour le quartier, sans qu’aucune cen-sure n’interfère : il s’agit dorénavant de laisserla place au rêve et de ne pas limiter les pro-positions à ce qui est « faisable », « possible »ou « envisageable »… Puis vient le temps de laconstruction :quels buts se fixe-t-on? Et quelssont les moyens qui permettraient,à partir dela réalité, d’avancer vers l’idéal ? Les profes-sionnels — institutionnels et associatifs —présents dans les ateliers jouent alors un rôlede personne ressource pour aider à cristalli-ser des projets cohérents.

Établir et renforcer les relations

Programmés sur deux jours consécutifs, cesateliers représentent une occasion pour lesparticipants d’établir ou de renforcer leursrelations, lors notamment d’un déjeuner. Parailleurs, un compte-rendu complet des ate-liers est rédigé et remis à tous les partici-pants. Il constitue une référence pourmesurer, tout au long de la démarche, le che-min parcouru, mais sert aussi d’outil d’expli-cation et de restitution pour l’élargissementde cette démarche à de nouveaux partici-pants-partenaires.

Une place centrale donnée auxhabitants

L’idée première était de donner une place cen-trale aux habitants dans la construction du pro-jet de développement social urbain : ils’agissait, dans le cadre de la préparation ducontrat de ville 2000-2006, de travailler collec-

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tivement à la définition des objectifs et à l’élabo-ration de projets concrets. Quatre réunions —avec les habitants,les services publics,les profes-sionnels de terrain — ont préparé la tenue desAteliers de l’Avenir, conçus comme le premiertemps de cette démarche. En octobre 1999,85personnes ont participé aux ateliers des quar-tiers du sud de la ville, et 35participants se sontréunis dans les quartiers nord (site prioritaire dela politique de la Ville du XIe Plan).Suite à ces ate-liers, des groupes de travail ont été constituésafin de définir un projet prioritaire pour chacundes thèmes retenus, et de le concrétiser.Ainsi,5projets ont été conçus dans les quartiers sud et4 dans les quartiers nord,précisant les objectifs àcourt et moyen termes, les partenaires, lesmoyens nécessaires, les personnes ressources àmobiliser,les obstacles à lever,et un calendrier.

Augmenter les capacités d’interventiondes habitants-acteurs

Si le dispositif des Ateliers de l’Avenir vise àenclencher un processus d’autonomisationdes habitants-acteurs et à augmenter leurscapacités d’intervention, il est cependantnécessaire,pour avoir de réels effets et ouvrirla voie à une démocratie plus participative,que la démarche ne soit pas seulement uneexpérimentation de plus.En effet, les attentesainsi créées en termes de participation récla-ment d’être satisfaites : l’enjeu consiste d’unepart à ce que les projets aboutissent, etd’autre part à ce qu’une dynamique de chan-gement s’engage (les possibilités de partici-pation doivent devenir structurelles, et nonêtre cantonnées à quelques événements spé-cifiques de la vie locale).

La mise en œuvre

La participation des habitants a besoin des’appuyer sur des réponses concrètes auxdifficultés quotidiennes. Encourager la parti-cipation et l’implication des habitants,notamment des jeunes, demande la capacité

d’écouter, de tout prendre en compte, etd’apporter chaque fois que c’est possible desréponses. La participation des habitants ren-voie à la crédibilité des institutions à traiterconcrètement ce qui les touche de près.

Les habitants moteurs des actions

Dans la continuité de la démarche engagéedepuis 1994, à l’initiative du maire et de lamunicipalité, les habitants, les associations,les services municipaux, les élus et les pro-fessionnels sanitaires et sociaux impliquésdans les quartiers ont été associés à cetteréflexion dans toutes ses phases : analyse dela situation, détermination des objectifs etpriorités, mise en place des projets. Il s’agit,en effet, de permettre aux habitants deretrouver et/ou de développer leurs possibili-tés d’être acteurs à part entière,via leur parti-cipation à la vie locale, la (re) découverte deleur savoir et savoir-faire, l’accomplissementde leurs capacités à être citoyens et membresd’une communauté solidaire.L’objectif est defaire des habitants — accompagnés par desprofessionnels — les moteurs des actions.

À l’issue de la première étape d’élabora-tion collective avec les habitants(octobre 1999) des groupes d’échange et deréalisations réunissant habitants et profes-sionnels ont été constitués.

Pour la partie nord de la ville :– lieux pour les jeunes,– lieux de rencontres, vie des quartiers,communication,– école de la réussite,– vie quotidienne et sécurité, régie dequartier. Ces deux groupes de travail pré-existaient,mais des habitants mobilisés ontfait connaître leur intérêt d’y participer.

Pour la partie sud de la ville :– environnement et propreté,– sécurité routière et aux abords des

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écoles,– école idéale,– Maison pour tous,– service de proximité,– mémoire, l’avenir en chantier à la cité

Pierre-Montillet.

Le programme d’actions du contrat deville pour 2000-2006 est en partie le fruit dece processus d’échanges et de confrontationsd’idées fait d’allers et de retours permanents.Durant toute la durée du contrat, ces ateliersvivent pour mettre en place les actions,suivreleurs évolutions et rebondir sur de nouvellesréalisations.

En parallèle de ce dispositif de construc-tion et de suivi avec les habitants, les profes-sionnels et acteurs de terrain se retrouverontrégulièrement de sorte que la réflexion insti-tutionnelle nourrisse la réflexion des habi-tants, et inversement.

Les conseils de ville et de voisinage

Les conseils de ville et de voisinage ont étécréés en mars 2000 dans les quartiers nord etsud du Blanc-Mesnil. Chargés de faire le pointchaque trimestre sur l’avancement des projetsissus des Ateliers de l’Avenir,et la poursuite dela dynamique des échanges engagés avec cesateliers sur la vie du quartier, ces conseils doi-vent permettre une plus grande cohérencedes actions, mais contribuent aussi, de fait, àinstaurer des habitudes de travail collectif.

Les réponses doivent s’inscrire dans ledébat collectif

D’autres habitudes peuvent également être ini-tiées à partir du travail effectué lors des atelierset des groupes de travail qui leur succèdent.Ainsi,Les Ateliers de l’Avenir ont introduit unemodification dans le fonctionnement clas-sique des municipalités : alors que les éluslocaux sont souvent amenés à répondre à desdemandes individuelles, la démarche de

concertation conduit à inscrire les demandeset les réponses dans un débat collectif. Elledevient en cela un outil d’aide à la décision. Ils’agit ensuite,sur le long terme,de transformerun état de fait ponctuel en réelle habitude.

Placés sous la responsabilité du maire, lesconseils de ville et de voisinage constituent àprésent des instances de réflexion, d’élabora-tion de programmation, d’aide à la décision etd’évaluation des actions du contrat de ville. Ilspermettent la diffusion de l’information,l’échange d’opinions et l’association à toutesles étapes décisionnelles. Tous les représen-tants institutionnels et les acteurs de terrain,qui contribuent à la mise en œuvre des actionsdu contrat de ville et de l’ORU,y sont associés.

Ainsi, habitants, associations, profession-nels, élus, partenaires collaborent à :

– la définition des besoins et l’élaborationdu programme d’action pluriannuel,– la communication sur la mise en œuvredes actions,– l’évaluation des politiques mises enœuvre.

Les groupes d’échanges et de réalisations thématiques (Ateliers deréalisation issus des Ateliers de l’Avenir,groupes de travail, groupes de parole)

Ces collectifs regroupent des habitants, lesservices de la ville concernés, les conseillersmunicipaux des quartiers, les bailleurssociaux. Les habitants s’impliquent dans cesgroupes afin de monter des projets, avecl’aide des services concernés, sur les théma-tiques qui les préoccupent. Ces groupes per-mettent de faire remonter des besoins ettouchent à tous les aspects de la vie locale :création d’une Maison pour tous, d’aires dejeux et de loisirs, environnement et pro-preté, « voisins citoyens et responsable » à lacité des Quatre-Tours, démarche participa-tive à la cité Azur.

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Le fonds de participation des habitants

Animé par une commission interpartenariale,il permet de :

– soutenir des initiatives des habitants,– aider au développement de projets,– former des habitants.

À ce jour, ont été soutenus 27associations et102projets.

Dès 1994,dans le cadre du premier contratde ville, le choix a été fait de créer une com-mission « vie associative » avec les partenairesfinanciers et les représentants des habitants.Cette commission a soutenu durant lapériode 1994-1999, 27 associations et102 actions culturelles, sportives, éducativesou artistiques, qui répondaient principale-ment aux enjeux de développement du rap-port à l’écrit et à la lecture, et la mise enœuvre de démarches citoyennes.

Une enveloppe globale annuelle est rete-nue par le comité de pilotage du contrat deville, et ensuite votée par le conseil munici-pal. Elle représente aujourd’hui 12196 € paran.Chacun des partenaires du dispositif (État,ville, conseil régional) participe à son finan-cement dans le cadre de la programmationannuelle. La commission locale du FPH pro-pose les projets à retenir et détermine la hau-teur des financements à accorder au coursd’une séance plénière, où chaque porteur deprojet expose à tous ses préoccupations.Depuis l’année2000,38projets ont été soute-nus pour un montant moyen de 609 €.

Quels effets, quels développements etquelles transpositions possibles?

L’ensemble de cette démarche s’inscrit dansle temps.La confiance des habitants se gagneau fil du temps et non dans la précipitation etl’éphémère. Il faut prendre le temps de la

négociation, de la délibération ; le temps del’attente peut être le temps du décourage-ment, mais il peut aussi être un temps utile,éducatif d’exercice de la citoyenneté.

Redonner confiance en soi

Au plan du développement social, cettedémarche contribue à la formation des habi-tants, les dotant d’outils pour agir ; elle per-met notamment de :

– développer du lien social entre les per-sonnes ;– contribuer à la prévention au sens glo-bal ;– favoriser l’évolution et le développe-ment personnel de certains habitants ;– faciliter l’expression des habitantsconcernés ;– redonner confiance en soi ;– créer de nouvelles relations sociales.

Pérenniser ces méthodes

Pour les acteurs professionnels ou associa-tifs, les choses ont également bougé. À par-tir de ce vécu, des actions de formation surla politique de la Ville, le développementsocial et les démarches participatives ontété mises en œuvre depuis deux ans. Ellespermettent d’espérer la pérennisation deces méthodes encore trop souvent expéri-mentales.

Il s’agit aujourd’hui de se situer moins dansl’offre de services que dans l’accompagne-ment de projets des habitants.Des profession-nels changent leur manière d’appréhender lesproblématiques de l’action publique et dutravail avec les habitants.Les besoins de trans-versalité et de mise en réseau des acteurs seconfirment. L’efficacité et la qualité du ser-vice public sont à ce prix.

Cette méthodologie est tout à fait transpo-sable, mais elle devra s’adapter à la situationspécifique de chaque territoire, à ses res-

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sources et à son histoire locale. Une volontépolitique et une méthode validée par touss’imposent.

À l’occasion de l’évaluation intermédiairedu contrat de ville, a été décidée l’évaluationqualitative de deux thématiques à débattre :

– la méthodologie de projets et de réseaumis en œuvre dans le cadre du contrat deville (collectifs de services publics,réseaux interprofessionnels, groupes detravail thématique et transversal, etc.) ;– les démarches de participation et dedémocratie locale mises en œuvre(groupes de parole, Maison pour tous,conseil de ville et de voisinage, etc.).

Ainsi, cette évaluation permet de disposerdes conclusions suivantes :

■ Spontanément, il n’y a pas plus de parti-cipation au Blanc-Mesnil qu’ailleurs, maiscette participation est le fruit d’une volontépolitique et d’un engagement des acteurs.

■ Ces dispositifs organisationnels consti-tuent la colonne vertébrale de l’action denombreux professionnels, et ses acteursmanifestent une réelle satisfaction par rap-port à ce système de fonctionnement

■ Ce système s’est révélé, dans la durée,adapté au contexte local.

La ville s’est particulièrement investie dansla mise en place de ces dispositifs ;les bailleursfont preuve d’un réel investissement, lesautres acteurs publics sont plus discrets.

■ Les acteurs professionnels opération-nels et fonctionnels éprouvent une réellesatisfaction liée à leur engagement dans l’« agir » local.

■ Le fonctionnement en réseau desacteurs a réellement fourni des résultats quin’auraient pu être obtenus autrement.

■ La très grande majorité des actions a étéconduite dans une dynamique coproductiveassociant les habitants.

■ Les habitants participants deviennentdes acteurs à part entière des transformationssociales et urbaines ; cependant, certains ontdu mal à s’inscrire durablement dans ladémarche.

■ La participation des habitants apparaîtcomme le résultat d’un parcours personnel,d’une inscription sociale et politique,souventaccompagnée d’autres formes de participa-tion aux activités locales.

■ Relativement peu d’habitants partici-pent, mais ceux qui participent le font plei-nement.

■ Les formes de participation sont véri-tables, mais restent encore sélectives.

QUELQUES REPÈRES BIBLIOGRAPHIQUES

■ Ateliers de l’Avenir,du Blanc-Mesnil :PatrickNORYNBERG, Nadia KADI, et Séverine FARGEIX, ateliers animés par le MDSL-Intervention, 8 et 9 octobre, 14 et16 octobre1999, document du MDSL et du contrat deville du Blanc-Mesnil.

■ Mémoire de DHEPS, présenté par PatrickNORYNBERG, sous la direction de PhilippeEYSSERIC, Changer d’habitat et/ou échan-ger pour habiter, démolition-reconstructionde la cité Pierre-Montillet au Blanc-Mesnil,Sorbonne nouvelle, 1998.

■ Patrick NORYNBERG, Faire la ville autre-ment. La démocratie et la parole des habi-tants, Éditions Yves Michel, 2001.

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Le contexte

Meaux est une ville de 50 000 habitants,située à 45kilomètres de Paris, dans le dépar-tement de la Seine-et-Marne. Elle ne comptaitque 18000habitants avant la construction dedeux grands quartiers d’habitat social, assezéloignés du centre-ville : La Pierre Collinet(1 850 logements), puis la ZUP de Beauval(10000 logements).

L’intervention de la politique de la Ville estancienne.Elle s’est axée,dans les années 1980,sur la réhabilitation et le développement socialdu quartier de La Pierre Collinet. Ce site desannées 1960, composé à l’origine de 6barresde 250 logements et de 3 tours de 85 loge-ments, fait partie des premiers grandsensembles prioritaires de la politique de la Villedu début des années 1980. Il a connu de nom-breuses expérimentations, que ce soit enmatière de réhabilitation, d’opérations par-tielles de démolition-reconstruction (1barredémolie et 64 logements reconstruits), d’im-plantation d’activités économiques et de ser-vices (bureaux, hôtel, puis ZFU depuis 1997)ou de gestion (régie de quartier). Ce quartier,situé en périphérie de l’agglomération pari-sienne et assez éloigné du centre-ville,n’a pour-tant cessé de se paupériser, — sur ses5000résidants,en 1990,près de 30 % étaient auchômage.

En 2000,le GPV de Meaux porte à nouveausur La Pierre Collinet,mais également sur unepartie de la ZUP de Beauval. Le périmètre dece GPV, qui représente la moitié du territoire

communal, comprend 10 000 logements etconcerne 25000habitants. Le classement dusite en GPU, en 1998, puis en GPV, en 2000,marque un tournant dans l’interventionurbaine, avec à la fois un projet de transfor-mation lourde du quartier de La PierreCollinet, et une stratégie plus globale derenouvellement urbain et de réinsertion deces quartiers dans la ville à long terme.

Des opérations de démolition-reconstruction pour produire un nouvel habitat

Les objectifs des conventions territorialessont de :

● produire un nouveau type d’habitatpour une plus grande mixité sociale,

● ancrer les quartiers dans l’aggloméra-tion en les désenclavant,

● assainir le cadre de vie existant par larequalification de l’espace public, laréhabilitation des logements et la rési-dentialisation des groupes d’im-meubles,

● développer l’activité économique àl’aide de la ZFU,

● améliorer la vie quotidienne des habi-tants.

L’ensemble de ce projet urbain s’accom-pagne d’un projet social, dont la priorité estde restaurer la sécurité, favoriser l’accès àl’emploi et optimiser les services publics duquartier. Ce projet n’est pas présenté ici.

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Le sitede Meaux

Philippe LETERMEDirecteur de projet Ville à la ville de Meaux.

Les opérations de démolition vont concer-ner pratiquement l’ensemble de La PierreCollinet, soit les 1 000 logements restant en2002, et 1000 logements de Beauval.

Sur les 1 850 logements de La PierreCollinet, 1200 ont été démolis depuis 1990,dont 750 depuis 1995, et 500 logementsdevraient être démolis d’ici à 2004. Le plan-masse est revu et l’ensemble du quartier estredivisé en îlots,dont le foncier sera, au fur età mesure, réaffecté à des opérations immobi-lières publiques, et surtout privées.

À Beauval, les opérations ne touchentqu’une partie du quartier des barres appelées« caravelles », dont une de 270 logements(Chenonceaux) a été démolie en 2002. Àterme, 500 logements devraient être recons-truits sur l’ensemble des îlots « caravelles »recomposés autour d’une nouvelle polarité :un parc urbain et un centre commercial. Desopérations de résidentialisation (îlots privatifsclôturés autour d’unités résidentielles de 150à 200 logements), de réhabilitation sontmenées sur le reste du quartier (9 tours etautres squares),qui fait l’objet également d’unprojet d’amélioration de la gestion urbaine.Autotal, 3000logements vont faire l’objet d’opé-rations de réhabilitation et de résidentialisa-tion.La population de La Pierre Collinet est engrande partie relogée sur le patrimoine dontdispose l’OPAC,sur la ZUP de Beauval.Ce relo-gement s’accompagne d’un effort très impor-tant d’amélioration des services aux locataireset du suivi social des familles.

Le but n’est pas de démolir, mais bien deproduire un nouveau type d’habitat sur cessecteurs, et en particulier sur La PierreCollinet, où 500 logements devraient êtrereconstruits suite aux démolitions. La formeurbaine et le statut des logements seront évi-demment très différents des tours et desbarres : maisons de ville, petits collectifs,pavillons, accession à la propriété et locatifintermédiaire en priorité, même si une partiedes logements reconstruits seront des loge-

ments locatifs sociaux. Un petit programmed’une vingtaine de maisons locatives vientd’être réalisé.L’idée est bien de « redonner unevaleur urbaine à ces territoires », de casserl’homogénéité du grand ensemble en favori-sant de petites opérations menées par diffé-rents promoteurs. L’objectif de la ville est defixer ainsi une population qui souhaite accéderà la propriété, mais ne trouve pas de produitsadaptés dans la ville, et la quitte pour résiderdans les communes voisines,plus rurales.

Ces opérations complexes dans leur écha-faudage,coûteuses dans leur réalisation, s’ins-crivent dans une vision à long terme (vingt àtrent ans) de réintégration des quartiers dansles dynamiques d’ensemble de la ville.

Elles s’accompagnent de nombreux trans-ferts de propriété des espaces. La ville, —jusque-là propriétaire de tous les espaces,excepté ceux situés en pied d’immeubles —,transfère petit à petit tout le foncier aux dif-férents bailleurs pour ne garder la maîtrise, àterme, que des voiries, des places, squares,parkings publics du quartier. C’est ainsi plusde la moitié de l’espace des îlots résidentiali-sés qui ont déjà été transférés dans ledomaine privé des organismes HLM (3 à4 hectares).

Un GPV qui s’inscrit dans une stratégiede renouvellement urbain à l’échelle dela ville

Cette transformation lourde de La PierreCollinet et d’une partie de Beauval s’intègredans un PRU à l’échelle de la ville. Il sedécline en trois modes d’interventions diffé-rents selon les secteurs :

– un accompagnement (simple) des muta-tions du parc privé du centre-ville (dispo-sitif d’aide au ravalement pour lespropriétaires, par exemple) ;– une ouverture à l’urbanisation des quar-tiers — un peu plus attractifs, car prochesdu centre (programmes de construction

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neuve) — situés aux « franges » des grandsquartiers d’habitat social ;– une intervention très volontariste et desinvestissements publics importants pourtransformer les quartiers d’habitat social,les rendre plus attractifs auprès des inves-tisseurs privés (démolitions, résidentialisa-tion, parcellisation, vente, reconstruction).

La « dédensification » du quartier de LaPierre Collinet se conjugue avec une densifi-cation des franges, secteurs mieux desservis,qui permet d’urbaniser des zones intermé-diaires dans lesquelles les promoteurs sontprêts à investir. (Un programme de 250 loge-ments vient ainsi d’être réalisé sur un de cessecteurs, aux franges de La Pierre Collinet).

Par ailleurs, l’objectif en matière d’équipe-ments est à la fois d’implanter dans ces quar-tiers des équipements structurants qui ontune aire d’attraction plus large (Maison pourtous, sur Beauval) et de faire davantage fonc-tionner des réseaux de services sur la ville(fonctionnement en réseau de média-thèques). Un nouveau collège (en remplace-ment du collège Pailleron, démoli dans lequartier voisin) va être construit à partir de2003, à l’emplacement d’un des bâtimentsdémolis de La Pierre Collinet. C’est dans unemême logique d’unité de la ville que le sitenaturel de 40 hectares qui jouxte La PierreCollinet va être mis en valeur, afin d’en per-mettre la fréquentation par l’ensemble deshabitants de la ville.

Le dispositif de pilotage

La convention territoriale du contrat deville a été signée le 5 mars 2001. Un GIP,constitué de la Ville et de l’État, a été créé ennovembre 1999. Le GIP est composé d’undirecteur, d’un chargé d’opérations, d’unchargé de mission sociale et d’une assistantede direction. Sont membres du comité depilotage, outre la ville, l’État, le conseil régio-

nal, le conseil général, la Caisse des dépôts etconsignations, et le représentant desbailleurs.

Les financements

État : 12,20 m€ (80 MF) sur sept ans ;Région : 6,4 m€ (41,80 MF) ;Ville : 4,7 m€ (31 MF).

L’État s’est par ailleurs engagé à doublerles moyens en mobilisant des crédits de droitcommun, non spécifiques à la politique de laville.

Contacts :

Philippe LETERME,directeur du GPV,Tél. : 0160099855 ;

Anne-ClaireHOUACIN,chargée d’opération,Tél. : 0160099827.

POUR EN SAVOIR PLUS :Nicolas GATEAU-LEBLANC, « Le Coût du

renouvellement urbain, le cas du grandensemble de La Pierre Collinet », in Étudesfoncières, n° 97, mai-juin2002.

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L’objectif de cette intervention est derendre le plus lisible possible un modede pilotage et d’organisation du GPV, et

de s’interroger sur les ambitions et l’efficacitédu dispositif. Il s’agit finalement de tirer deséléments significatifs sur la conduite de pro-jets dans d’autres sites, et les enseignementdes bonnes pratiques.

Le GIP-GPV Centre Essonne

Le GIP a pour mission de piloter le contrat deville intercommunal sur 4 communes :Corbeil-Essonnes, Courcouronnes, Évry, etRis-Orangis,à l’intérieur desquelles est inscritle GPV des Pyramides, à Évry, et des Tarterêts,à Corbeil-Essonnes.

Le renouvellement urbain cible

– le retour au droit commun du territoire,dans un environnement globalement privilé-gié avec des poches d’exclusion en termes deniveau de services, de cadre de vie, de tran-quillité ;

– le développement de l’autonomie deshabitants de ces quartiers,de leur capacité deprofiter des ressources du territoire alentour,de se déplacer, de construire leur vie etd’avoir un projet au-delà du territoire surlequel elles vivent.

Le territoire d’intervention du GIP estcomposé de :

– 4 communes qui représentent140000 habitants autour du pôle d’Évry,

– 12 quartiers prioritaires du contrat deville intercommunal, soit 80000 habitants.Dans ces 12quartiers, 7 sont en ZUS.

Le territoire du Centre Essonne est extrê-mement contrasté, avec des atouts de taille :le Génopôle ; des entreprises importantes ;des emplois qualifiés ; l’université d’Évry,extrêmement développée ; des infrastruc-tures de transport qui désenclavent, contrai-rement au site de Meaux. Sur le territoire duCentre Essonne, le chômage moyen desjeunes de 15 à 24 ans est de 22 %, tandis quece taux est à 28 % aux Tarterêts, et encoredavantage sur le reste du département (don-nées RGP, 1999).

Le GPV porte sur 2 de ces 12quartiers quireprésentent 20 000 habitants, c’est-à-direenviron 10 000 habitants pour chacun des2quartiers,soit du 1/4 au 1/5 de la populationcommunale.Cet effectif représente non pas lamoitié de la population,comme à Meaux,maisbeaucoup moins en terme électoral.

Organisation du pilotage du contrat deville intercommunal

Pour conduire ce contrat de ville compre-nant le GPV, un GIP a été créé en avril 2001,qui regroupe les principaux maîtres d’ou-vrages et financeurs publics et privés. Cegroupement est composé de 11 membresfondateurs : l’État, les 4communes et la com-munauté d’agglomération d’Évry, le conseil

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Le GIP-GPVCentre Essonne

Anne CHARPYDirectrice du GIP-GPV Centre Essonne1

1. Depuis février 2004, Anne Charpy occupe le poste de directricedu GIP-GPV Grigny-Viry

général et les 4bailleurs,qui représentent cha-cun une partie du territoire. Ce nombreimportant limite la capacité du conseil d’ad-ministration du GIP à être un vrai lieu de prisede décisions. Celles-ci sont préparées enamont,en fonction des intérêts et des secteursd’intervention des divers acteurs présents.

L’objet du GIP est décrit précisémentdans ses statuts :

– élaborer une politique concertée dedéveloppement social urbain sur le terri-toire du contrat de ville intercommunal ;– fédérer les compétences en une struc-ture spécialisée commune aux parte-naires. Le GIP, en soi, ne détient pas decompétences opérationnelles,mais doit enrevanche interpeller et mettre en mouve-ment les compétences de droit commundes différentes institutions jouant un rôlesur ces territoires ;– intégrer le GPV comme volet territorialdu contrat de ville intercommunal.

Une méthode de pilotage portée par leGIP

Des groupes thématiques qui réunissentles services de droit commun des institu-tions sont constitués sur les thèmes del’éducation, de la prévention, de l’accès àl’emploi,de la santé et des transports.Dansces groupes sont présents les directeursde services des communes, des respon-sables CDS-PMI du conseil général,des res-ponsables d’établissements de l’Éducationnationale, l’inspecteur d’académie le caséchéant, des représentants de la justice —le procureur-adjoint —, la PJJ, la CAF, etc.

Selon les thèmes,les services de droit com-mun se mobilisent,pour élaborer des prio-rités partagées, et réduire l’écart entre ces

quartiers et leur environnement. Desobjectifs opérationnels et un programmed’actions sont définis.

Des conventions thématiques sont validéespar le conseil d’administration du GIP (lepréfet, le président du conseil général, lesmaires, les directeurs des bailleurs).Tousles dispositifs contractuels, qui sont foisonsur ces quartiers, doivent avoir pour socleles priorités qui ont été validées par tousdans le cadre du contrat de ville intercom-munal, et ses conventions thématiques —par exemple, les contrats éducatifs locaux,les contrats locaux d’accompagnement à lascolarité. Sont également prévues desexpérimentations mobilisant le droit com-mun des différentes institutions, et ayantensuite vocation à modifier les pratiquesplus durablement et à se transférer dansl’organisation des institutions.

Un pilotage partenarial sur chacun desquartiers en GPV

En réalité, il y a deux GPV, ce qui démultiplieles forces : deux instances d’élaboration et desuivi des projets, les comités techniques, sontanimés par deux chefs de projets, qui sontdans l’équipe du GIP et réunissent les ser-vices présents sur le territoire.

Le GIP a un mandat, à travers lequel ilconstruit un cadre de référence aux parte-naires, qui consiste à :

– élaborer les schémas de référenceurbains avec des méthodes de travail dif-férentes sur les deux quartiers ;– programmer les actions qui découlent deces schémas de référence : l’habitat, la rési-dentialisation, la réhabilitation, la gestionurbaine de proximité, l’aménagement desespaces publics et la réalisation d’équipe-ments ou leur amélioration ;– faire valider les financements par leconseil d’administration du GIP ;

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– faire le lien avec le contrat de ville, afinque les priorités élaborées dans le cadredu contrat de ville intercommunal se décli-nent dans les deux quartiers en GPV. Parexemple, les actions de médiation santédans les collèges, l’équipe emploi-inser-tion, le développement des structuresalternatives de l’Éducation nationale…

La force qu’ont les collectivités dans unenégociation avec les services déconcentrésde l’État, l’Éducation nationale, la Justice oud’autres, à l’échelle des 12 quartiers, donneun sens à cette échelle de territoire, et béné-ficie aux quartiers spécifiques du GPV.

Associer les habitants

L’association des habitants est évidemmentconstitutive de la manière de conduire le GPV.Elle est sous la responsabilité des élus, — leschefs de projets du GIP intervenant en appuitechnique à l’animation des comités consulta-tifs (pour les Tarterêts) et des conseils de quar-tiers (pour les Pyramides). Enfin, un atelier detravail urbain est mis en place en fonction del’avancement des projets,et animé par le chefde projet GPV sur les Pyramides.

Le système d’acteurs

Il existe un système d’acteurs très différentdans les deux quartiers et qui, dans les deuxcas, rend le GIP utile et nécessaire.

Aux Tarterêts, 2 bailleurs sont présents,dont l’un représente 80 % des logementssociaux du quartier et de la ville. Le rôle duGIP est de se positionner au-delà des conflitsd’intérêts, comme espace neutre d’élabora-tion de projets et de décisions conjointes desacteurs en présence.

Aux Pyramides, en revanche, le contexteest plus complexe avec un plus grand

nombre d’acteurs :2collectivités locales — laville et la communauté d’agglomération —,9 bailleurs HLM, 17 copropriétés. Dans cecontexte, il est nécessaire d’avoir une ins-tance commune d’élaboration de projets,d’information et de mise en cohérence.

Le quartier des Tarterêts

Quelques chiffres1 :– Environ 8700habitants recensés ;– Près de 40 % de la population a moins de20ans (30 % sur le territoire) ;– 1/4 des ménages compte 5personnes ouplus ;– 1/3 des habitants est une populationd’étrangers (12 % territoire) ;– 2 832logements sur la ZRU,dont 75 % delogements sociaux.

Les principaux programmes delogements sociaux:

– 1 784 logements de la SA d’HLMLogement Français (près de 80 %) ;– 373 logements de l’OPIEVOY;– 286chambres en foyer SONACOTRA;– 86 logements de la Résidence du Bout du Monde (Fondation Lebaudy).

Le quartier des Tarterêts est un quartierenclavé dans un environnement très porteur.Sur la photo aérienne d’ensemble du quartierdes Tarterêts2, on peut repérer la gare, laSeine, la Francilienne, et la Nationale7.

Sur le projet validé dans le cadre du GPV3,on peut situer les projets d’infrastructuresautour du quartier et les projets à l’intérieurdu quartier déjà validés, avant la constitutiondu dossier ANRU: la démolition du bloc cen-

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1. Source : Recensement général de la population française, 1999.2. Cf. document I : « Photo aérienne d’ensemble du quartier desTarterêts, 1999 ». Source : Logement Français.3. Cf. document II : « Projet validé dans le cadre du GPV, 2002 ».Cabinet Mutations. Source : GIP-GPV Centre Essonne.

tral, l’ancien centre commercial, avec les par-kings désaffectés depuis 1996,avec 2 tours de109 logements qui font l’objet d’une opéra-tion de démolition complexe car il n’y a pasque des logements, il y a également des amé-nagements, des espaces publics, des équipe-ments.

Les principes d’aménagement pour lequartier des Tarterêts sont :

– la restructuration de la trame viaire (hié-rarchisation des voies et recherche dedavantage de liaisons avec les quartierspériphériques) ;– l’organisation du tissu urbain à partird’un système de lanières s’appuyant sur lerelief1 ;– l’urbanisation partielle des terrains clas-sés au SDRIF en « espaces naturels » en pro-posant des compensations équivalentes àconserver ou à transformer en espacesverts2 ;– les interventions majeures à court termesur 2secteurs à forts enjeux : les abords dela RN7 (implantation d’un centre commer-cial) et le secteur du bas des Tarterêts(démolition du bloc central, constructionde la halle du marché, résidentialisationCourbet-Delacroix) ;– l’aménagement de terrains dédiés à l’ac-cueil d’activités économiques dans lecadre du classement du quartier en ZFU;– la mise en valeur de l’entrée du quartier,et l’amélioration des jonctions avec la RN.

Le phasage indicatif (non définitif) apparaît

sur les documents « phaseI » 3 et « phaseII » 4.

Dans les premières étapes, le projet pré-voit donc à la fois de la résidentialisation et dela démolition (en bleu sur la photo « projet àcourt terme sur le quartier des Tarterêts » 5).

Le quartier des Pyramides6

Quelques chiffres7 :– Environ 9200habitants recensés ;–Près de 40 % de la population a moins de

20ans ;– 1/5 des ménages compte 5personnes ou

plus ;– 1/5 des habitant est une populationétrangère ;– 3282 logements sur la ZUS, dont plus de

la moitié de logements HLM (auxquelsajouter les copropriétés en accessionsociale).

Les principaux programmes delogements :

– 9bailleurs (dont la SONACOTRA) ;– 17 copropriétés, soit près de 40 % deslogements.

Le quartier des Pyramides a une morpho-logie urbaine extrêmement différente (cf.document 8). C’est un quartier jeune qui aune position centrale dans la ville d’Évry(juste en face du centre commercial, récem-ment agrandi), et dans l’agglomération. Iln’est pas enclavé comme les Tarterêts (cf.document 9).

Il constitue une structure urbaine extrê-mement contrainte avec deux principes deconstruction. D’une part, la séparation des

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1. Cf. document 3 : « Image globale du parc des Tarterêts, 2 003 ».Source : Groupe d’architecture Ellipse ; Paysagiste :Agence Tanant etAssociés. Source : GIP-GPV Centre Essonne.2. Idem.3. Cf. document 4 : « Quartier des Tarterêts, Corbeil-Essonnes,Phase I : analyse, diagnostic, recomposition urbaine, mars 2003 ».Groupe d’architecture Ellipse ; Paysagiste : Agence Tanant etAssociés. Source : GIP-GPV Centre Essonne.4. Cf.document 5 :« Quartier des Tarterêts,Corbeil-Essonnes,plan demasse, aménagement à moyen terme, mai 2003 ». Groupe d’archi-tecture Ellipse ; Paysagiste :Agence Tanant et Associés. Source : GIP-GPV Centre Essonne.

5. Cf. document 6 : « Projet à court terme sur le quartier desTarterêts ». Source : GIP-GPV Centre Essonne.6. Cf.document 7 : « Stratégie de renouvellement urbain du quartierdes Pyramides ». Source : Bureau d’études SCET pour le GIP-GPVCentre Essonne.7. Source RGP, 1999.

circulations piétonnes et automobiles : le sitepropre, qui est quasiment conçu comme unevoie rapide, traverse le quartier, des passe-relles enjambent le site propre ; les voituresne pénètrent le quartier que dans une oudeux rues.D’autre part, il y a une imbricationdes propriétés extrêmement complexesentre les 9 bailleurs, l’AFTRP, la ville, les 17copropriétés, un système d’AFUL (cf. docu-ment 10). Cette complexité généralisée renddélicate la gestion et l’intervention pour faireévoluer la structure du quartier.

Le projet a une ambition qui ne porte pas,en priorité, sur les démolitions et les inter-ventions dures sur l’aménagement, mais viseen premier lieu à améliorer le fonctionne-ment des acteurs en présence, à travers,essentiellement, le regroupement desbailleurs, les interventions sur les coproprié-tés, ainsi qu’une démarche forte de gestionurbaine de proximité.

La demande du maire et des bailleurs est demieux ouvrir le quartier sur le centre-ville, ausud, et de mieux lui faire profiter de cetteproximité avec le centre commercial qui setrouve de l’autre côté du boulevard del’Europe.Il s’agît de favoriser la pénétration detout ce que draine le centre commercial dansle quartier. Le secteur des Bassins est amené àévoluer avec un accès plus direct vers lecentre,grâce à la démolition à moyen terme dela dalle des Miroirs sur laquelle se trouvent desbureaux fortement désaffectés.À terme,la per-tinence d’implanter un équipement structu-rant à l’intérieur de ce grand carré seraenvisagée.

Il s’agit donc de faire entrer les gens dansle quartier, et en même temps de développerles centralités intérieures au quartier avecune intervention sur les deux places cen-trales : place du Marché (Jules-Vallès) et placeAllende (ouverture liée à la démolition d’unbâtiment) 13.

Reste la question : « Faut-il toucher au site

propre ? ». Si la question est abordée demanière réaliste par le maire, les bailleurs sonttrès exigeants sur le sujet : « Si on ne fait pasentrer la voiture dans le quartier, on n’arri-vera jamais à lui rendre un statut plus nor-mal, à faire en sorte que les gens puissent segarer au pied de leur immeuble, déchargerleurs courses, à créer une sécurité passive ».Mais compte tenu que le site propre concerne32 communes et qu’il est le nœud d’un sys-tème de transports extrêmement perfor-mants, il est très délicat d’intervenir, demodifier la vitesse commerciale. C’est pour-quoi les arbitrages ne sont pas favorables.

Le projet est par ailleurs très ambitieux, enmatière de gestion urbaine de proximité, declarification de l’organisation foncière, desrôles de chacun, de sectorisation au sein desorganisations des modes de travail.Sont voulusdes référents pour le quartier des Pyramides,des référents qui travaillent ensemble.

Pour terminer : quelquesinterrogations

■ Le GIP a une valeur ajoutée,aujourd’hui,sur l’élaboration de priorités et de schémasde cohérence entre les différents acteurs.

■ On peut s’interroger sur la continuitéavec ces cadres de référence et de projet aumoment du passage à l’acte, puisque les maî-trises d’ouvrages sont diverses et ont leurspropres contraintes et que, par ailleurs, ellespeuvent s’affranchir de ce qui a été élaborédans ces documents puisque ce n’est pasopposable (les schémas de cohérenceurbaine par exemple, ou les conventions thé-matiques). La question d’une maîtrise d’ou-vrage collective opérationnelle est complexe.

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13. Cf. document 11 : « Schéma de référence ». Bureau d’études :SCET. Source : GIP-GPV Centre Essonne.

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■ Sur d’autres GIP, la mutualisation descrédits donne un moyen de contrôle,et l’opé-rationnel tient compte des engagements desorientations fixées en amont, puisqu’il y aune validation dans le cadre du conseil d’ad-ministration du GIP de l’attribution de cescrédits mutualisés.

■ La question se pose du temps nécessaireà l’élaboration de projets partenariaux. Sepose également la question de la participationdes habitants, incompatible avec l’impatienced’afficher rapidement des productions ourésultats,et l’urgence des réponses à apporter.

■ Le GIP fonctionne plus ou moins biencomme instance d’interpellation des diffé-rentes institutions.La politique de la Ville a uneffet de levier réduit pour la mobilisation de toutes ces politiques du droit commun,

parce que ses crédits sont en train des’amoindrir. Par ailleurs, les agglomérationsémergentes vont avoir une compétence forteen matière de politique de la Ville sur un péri-mètre qui n’est pas celui du GIP. Commentdonc mettre en cohérence le contrat de villeavec ces territoires d’intercommunalité insti-tutionnelle ?

■ Reste enfin une question importante :celle des équilibres entre l’habitat et le peuplement, qui ne se traitent pas dans lecadre du périmètre du contrat de ville. C’estparticulièrement vrai pour le relogement et la reconstitution de l’offre de logementssociaux, ce qui conditionne l’évolution de ces quartiers. Il existe des offres d’habitat àmobiliser ailleurs, mais pour lesquelles nousn’avons aucun pouvoir.

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Document 1 : photo aérienne d’ensemble du quartier des Tarterêts, 1999.Source : GIP-GPV Centre Essonne.

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Document 2 : projet validé dans le cadre du GPV, 2002. Cabinet Mutations.Source : GIP-GPV Centre Essonne.

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Document3 : image globale du parc des Tarterêts, 2003.Groupe d’architecture Ellipse ; Paysagiste : Agence Tanant et Associés.Source : GIP-GPV Centre Essonne.

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RÉNOVATION URBAINE – RENOUVELLEMENT URBAIN : quelles perspectives pour les villes à l’aube du XXIk siècle ?

Document 4 : quartier des Tarterêts, Corbeil-Essonnes, Phase I : analyse, diagnostic, recomposition urbaine, mars 2003.Groupe d’architecture Ellipse ; Paysagiste : Agence Tanant et Associés.Source : GIP-GPV Centre Essonne.

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Document 5 : quartier des Tarterêts, Corbeil-Essonnes, plan de masse, aménagement àmoyen terme, mai 2003.Groupe d’architecture Ellipse ; Paysagiste : Agence Tanant et Associés.Source : GIP-GPV Centre Essonne.

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Document 6 : projet à court terme sur le quartier des Tarterêts.Source : GIP-GPV Centre Essonne.

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Document 7 : stratégie de renouvellement urbain du quartier des Pyramides.Source : GIP-GPV Centre Essonne.

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Document 8 : l’organisation urbaine du quartier des Pyramides.Source : GIP-GPV Centre Essonne.

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Place Salvador Allende

Site propretransporten commun

Dalles

Dalles

Principe deconstruction :

Séparation des cir-culations et usages

Regroupement despropriétés

Document 9 : plan de situation des Pyramides.Source : GIP-GPV Centre Essonne.

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Locatif social (9 bailleurs)

Copropriétés (17)

Bâtiments publics

Bâtiments d’Activités

Document 10 : organisation foncière du quartier des Pyramides.Source : GIP-GPV Centre Essonne.

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Place Jules-Vallès

Place Allende

Miroirs et Bassin

Document 11 : schéma de référence.Bureau d’études SCET. Source : GIP-GPV Centre Essonne.

PRÉAMBULE

Dans le cadre du Grand Projet de Ville« Pyramides-Tarterêts », un accord-cadre a étésigné entre l’État, la Ville de Corbeil-Essonnes,la S.A. d’HLM Logement Français, le ConseilGénéral de l’Essonne et le Conseil Régionald’Ile-de-France portant sur la démolition destours des 17 et 19 avenue Léon Blum.

Les circulaires du 22 octobre 1998 et du15 novembre 2001, portant sur la démolitionde logements locatifs sociaux, rappellent lanécessité de la concertation avec les habi-tants et de la qualité du plan de relogement.

Les signataires de cette charte s’inscriventdans ces orientations. Ils l’appliqueront enconformité avec les recommandations de laCNIL (délibération du 20 décembre 2001) enmatière de traitement des informations rela-tives aux ménages à reloger.

Cette charte validée par la Commission« Habitat et Peuplement », le C A du GIP-GPVet le Comité Consultatif des habitants pour leGrand Projet de Ville a pour objectifs :

• d’apporter toutes les garanties d’applica-tion du droit au relogement des locataires ;•de fixer les modalités de mise en œuvrede cette opération.

La gestion locative provisoire

Logement Français assurera la gestion de

l’immeuble pendant toute la durée de l’opé-ration. À ce titre, ses missions concernent :

• Le suivi des contrats de location et desrelations administratives avec les loca-taires, dont l’encaissement des loyers ;• L’entretien courant du bâtiment et lesréparations incombant au bailleur. Leslogements libérés seront condamnés aufur et à mesure des relogements ;•Le maintien de la présence du gardien etla sécurité ;•Le maintien des espaces collectifs en bonétat jusqu’à la fin du processus de reloge-ment.

Ces quatre missions seront assurées parl’équipe de la gérance.

L’amicale des locataires alertera lebailleur à propos des difficultés de vie quoti-dienne dont elle pourrait avoir connaissance.

Habitants à reloger

Sont pris en compte les locataires, titu-laires d’un bail, présents au premiermars 2002 dans les tours situées aux 17 et 19,avenue Léon Blum.

Une attention particulière sera accordéeau traitement de toutes les dettes de loyer dèsl’installation de la Maîtrise d’œuvre Socialeafin de garantir au mieux le redressement dela situation des ménages.Toute propositionde relogement est conditionnée à un engage-ment du traitement de la dette.

Les demandes de décohabitation desascendants et descendants directs remplis-

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CHARTE DE RELOGEMENTDANS LE CADRE DE LA DÉMOLITION DES

TOURS 17 ET 19 AVENUE LÉON-BLUM

sant les conditions requises pour accéder àun logement seront étudiées.

L’accompagnement du relogement

Une équipe Maîtrise Œuvre Sociale, lecabinet Le FRENE, a été spécifiquement mis-sionnée pour réaliser l’ensemble de l’opéra-tion de relogement.

L’intervention de la M.O.S. vise à assurer lacohésion de l’opération en :

garantissant la qualité de l’interface entreles locataires et le bailleur,

rendant lisibles les aspirations desménages à reloger et des conditions réellesde l’offre de logements,

apportant tous les éléments techniquesutiles au suivi des partenaires.

L’intervention du FRENE est réalisée enproximité avec les familles afin de permettre :

l’explicitation des souhaits et des difficul-tés,

la concertation sur le projet de reloge-ment,

l’information à propos du traitement durelogement (temps, offres, contraintes,)

L’information relative aux conditions d’unrelogement en dehors des Tarterêts et en par-ticulier la connaissance des réalités des mon-tants des loyers appliqués par d’autresbailleurs, et les charges annexes liées au loge-ment (chauffage, impôts,).

Ceci sera réalisé par le biais de l’enquêteauprès des locataires et de la permanenced’accueil des habitants des tours 17-19, ave-nue Léon Blum.

◆ Tous les locataires seront rencontrésindividuellement à leur domicile dès l’ins-tallation de la MOS.

◆ Une permanence sera effectuée dans unbureau des locaux de l’agence pendanttoute la durée de l’opération.◆ Les locataires pourront,à leur demande,se faire accompagner d’un représentantdes locataires de leur choix dans ladémarche de relogement.

◆ Le FRENE travaillera en lien avec lesintervenants sociaux du quartier (servicessociaux et associations) afin de solliciter etmettre en œuvre des accompagnementsindividualisés complémentaires si besoinest.

Offre et lieu de relogement

Le relogement sera conduit selon le prin-cipe d’une prise en compte des choix rési-dentiels des locataires à reloger dans le cadred’une offre de logements réellement dispo-nibles.

◆ Logement Français s’engage à traiteren direct toute candidature de relogementdes ménages qui expriment le souhait derester sur le patrimoine de LogementFrançais ; et à accompagner les démarchesde tous les locataires à reloger.

Pour tenir compte de l’existence d’at-taches familiales, de réseaux de solidarité, decontraintes scolaires, les locataires du 17-19,avenue Léon Blum auront un statut prioritairelors des commissions d’attribution deLogement Français à Corbeil-Essonnes.

◆ La commune de Corbeil-Essonness’engage à mettre à disposition son contin-gent dans le parc Logement Français sur laville et à étudier toutes candidatures surson contingent dans Corbeil-Essonnes.

◆ La préfecture de l’Essonne s’engage àmettre à disposition son contingent dansle parc Logement Français sur l’ensemble

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du département.

◆ Chaque relogement fera l’objet d’unsuivi attentif afin d’anticiper les change-ments de situations familiales (âge desenfants, prestations familiales et aide aulogement, départ en retraite, changementde revenu dans la famille,).

Conditions de relogement

Les propositions de logement de façongénérale

◆ Le nombre de pièces du logement pro-posé sera adapté, autant que possible, à lacomposition familiale.En cas d’occupationnormale, le logement proposé sera demême type que le logement actuel. Lessituations de sous ou sur occupationdevront être examinées en concertationavec le ménage en vue d’une meilleureadéquation.

◆ Les propositions faites correspondrontaux capacités financières des ménages.

◆ Les locataires devront visiter toutlogement proposé avant de faireconnaître leur réponse à la proposition parécrit.

◆ Pour tout refus de proposition, leslocataires devront expliciter les motifspar écrit. La commission “Habitat etPeuplement” étudiera la recevabilité deces motifs.Toute nouvelle proposition serasubordonnée à la présentation écrite deceux-ci.

◆ Dépôt de garantieEn cas de départ du parc LogementFrançais, le dépôt de garantie sera restituésauf en cas de dette de loyer non résorbée.Le dépôt de garantie sera réactualisé dansle cas d’un relogement dans le parc deLogement Français.

◆ Déménagement• Logement Français s’engage àprendre en charge les déménagementseffectués par une entreprise choisie direc-tement par lui à l’intérieur du périmètreIle-de-France ou dans un rayon de 50 kilo-mètres.

• Les déménagements auront lieu en pré-sence du locataire à une date fixée enconcertation.

• Les locataires s’engageront par écrità quitter le logement, à le laisser vide detoute occupation le jour du déménage-ment et à remettre les clés au gardien.

• Frais pris en chargeLes frais de réouverture de compteurs, lesréinstallations d’appareils (téléphone,électricité) et les coûts de changementd’adresse seront remboursés parLogement Français sur présentation desfactures, quel que soit le patrimoine d’ac-cueil.

Particularité de l’offre de logementspar Logement Français

◆ Une remise en état de l’appartementproposé sera effectuée par le bailleur, sibesoin est,afin de satisfaire aux conditionsd’un logement propre et en bon état.

• Les montants de loyerLes appartements proposés auront unloyer (hors charges) équivalent ou infé-rieur, au prix du mètre carré de surfacecorrigée, à celui du logement actuel auxTarterêts.Une attention particulière sera portée auxménages en situation de taux d’effortélevé afin de corriger ou maintenir leniveau actuel.

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Suivi des ménages

Les locataires seront rencontrés après lerelogement afin de régler les difficultésrestantes liées au relogement.

Le suivi avec les partenaires

◆ Dans le cadre des rencontres men-suelles bailleur/amicale, la question de lagestion locative sera traitée.

• La commission “Habitat et Peuplement”assurera la fonction de suivi du plan derelogement afin de traiter les deux volets :l’offre de logements et les questionssociales liées au relogement.

•L’amicale des locataires sera conviée,dans le cadre de la commission “Habitat etpeuplement”, tous les trois mois pourinformation sur le relogement.

•Une présentation sera faite pour informa-tion au Comité Consultatif des habitantspour le Grand Projet de Ville lors desétapes suivantes :– à l’issue de l’enquête,– en cours de processus de relogement,

tous les six mois– à l’issue de l’opération.

◆ La CAF s’engage :

– à faciliter l’accès aux droits par le paie-ment des aides aux logements, l’attribu-tion d’aides financières individuelles dansle cadre de l’action sociale pour favoriserl’accès dans le logement en complémenta-rité avec l’intervention d’autres parte-naires,

– à accompagner individuellement et/oucollectivement les familles dans leurdémarche de relogement déjà connue deses services et selon ses moyens en com-

plément des dispositifs départementaux etde l’action des associations.

Pour les situations nécessitant des aidesfinancières qui n’auront pu être satisfaitespréalablement par les dispositifs régle-mentaires et prioritaires, le CCAS s’en-gage à mobiliser des moyens dans la limited’un crédit global déterminé par le conseild’administration qui en fixera les modali-tés d’utilisation.

– Pour le Conseil Général, l’équipesociale du CDAS-PMI sur le secteur desTarterêts s’engage à poursuivre le suivisocial individuel enclenché avec certainesfamilles.

En fonction de la disponibilité en person-nel, elle participera également aux actionsnécessaires à l’accompagnement du reloge-ment, dans le cadre d’interventions indivi-dualisées ou collectives en collaboration avecla CAF et le CCAS notamment dans l’apparte-ment pédagogique.

Afin de mener des accompagnementscomplémentaires, toutes les ressourceslocales seront sollicitées (Appartement péda-gogique, Centre Social,Associations,)

Pour Logement FrançaisLe Directeur Régional de Gérance SudG. LANÇON

Pour la Ville de Corbeil EssonnesL’Elue aux Affaires sociales et au LogementT. SIMONOT

Pour la Caisse d’Allocation Familiale de l’Essonne,la DirectriceM. DAVENAS

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Pour le Président du Conseil Généralpar délégation,La Directrice Générale AdjointeD. BIALKA

Pour l’Etat,Le Directeur de l’administration,M. BENTOLILA

Pour le Comité Consultatif desHabitants, par délégation,Le Président de l’Amicale des Locataires de Logement FrançaisM. KINKELA

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77



annexes

AAFTRP Agence foncière et technique de la région parisienne (outil régional d’aménagement)AFUL Association foncière libre, sorte de « copropriété » qui gère des espaces

et des équipements communs entre différents groupes d’immeubles privés et publicsANRU Agence nationale de rénovation urbaineAPL Aide personnalisée au logement

CCA Conseil d’administrationCAF Caisse d’allocations familialesCAUE Conseil d’architecture, d’urbanisme et de l’environnementCCAS Centre communal d’action socialeCDAS Centre départemental d’action socialeCDAS-PMI Centre départemental d’action sociale – Protection maternelle et infantileCDS-PMI Centre départemental social – Protection maternelle et infantileCDD Contrat à durée determinéCIV Comité interministériel des villesCNIL Commission nationale de l’informatique et des libertésCNV Comité national des villesCSTB Centre scientifique et technique du bâtiment

DDGUHC Direction général de l’urbanisme, de l’habitat et de la constructionDSQ Développement social des quartiersDSU Développement social urbain

FFAJ Fonds d’aide aux jeunesFASILD Fonds d’action et de soutien pour l’intégration et la lutte contre les discriminationsFPH Fonds de participation des habitantsFSL Fonds de solidarité pour le logement

GGIP Groupement d’intérêt publicGIP FSL Groupement d’intérêt public du Fonds de solidarité pour le logementGPU Grand projet urbainGPV Grand projet de ville

LISTE DES ABRÉVIATIONS ET DES SIGLES

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HHLM Habitation à loyer modéréHVS Habitat et vie sociale

IIAURIF Institut d’aménagement et d’urbanisme de la région d’Ile-de-FranceINSEE Institut national de la statistique et des études économiques

LLOPOFA Logements populaires et familiaux. Financement de logements locatifs économiques,

en vigueur à partir de 1954

MMOS Maîtrise œuvre sociale

OOPAC Office public d’aménagement et de constructionORU Opération de renouvellement urbain

PPALULOS Prime à l’amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale,

devenue en 1988 le prêt pour l’amélioration des logements locatifs sociauxPJJ Protection judiciaire de la jeunessePNRU Programme national de rénovation urbainePSR Programmes sociaux de relogement. Programmes de logement à caractère très social,

mis au point au début des années 60 pour favoriser le relogement résultant de la résorption des bidonvilles

RRGP Recensement général de la population françaiseRN Route nationale

SSA HLM Société anonyme d’HLMSDRIF Schéma directeur de la région Ile-de-FranceSRU Loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains

ZZFU Zone franche urbaineZRU Zone de redynamisation urbaineZUP Zone à urbaniser en prioritéZUS Zone urbaine sensible

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Les références précédées d’un ● sont consultables à l’espace d’information et de docu-mentation du Centre de Ressources Politique de la Ville en Essonne.Contacter le SVP INFO DOC au 0164972775, ou par e-mail : [email protected]

LES RÉFÉRENCES SONT CLASSÉES PAR NATURE DE DOCUMENTS, PUIS PAR ORDRE CHRONOLOGIQUE DÉCROISSANT.

OUVRAGES, RAPPORTS, ÉTUDESVers un nouvel urbanisme: faire la ville, comment ? pour qui ?, Philippe GENESTIER, La Documentationfrançaise, 1996.

Restructurer la ville : démolition-reconstruction, renouvellement urbain, Union nationale des fédérationsdes organismes HLM, 1997.

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Douze propositions pour une ville renouvelée : les conditions de réussite d’une politique de renouvellementurbain dans les agglomérations françaises, Caisse des dépôts et consignations, fédération nationale desagences d’urbanisme, 1999.

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● Renouvellement urbain : construire votre projet à l’aide des fonds structurels 2000-2006. Les actes dela journée professionnelle du 7 mars 2001, LaurentGHEKIERE, ClaudeMARCORI, DidierMICHAL etal., les organismes HLM et l’Union européenne, 2001.

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● « Renouvellement urbain : participation des habitants, méthodes et pratiques », Les cahiers pratiquesdu renouvellement urbain, Caisse des dépôts et consignations, n° 2, [s.d.].

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TEXTES OFFICIELS

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● Circulaire n° 2001-19 du 12 mars 2001 relative à la mise en œuvre de la politique du logement età la programmation des financements aidés de l’État pour 2001, ministère de l’Équipement, desTransports et du Logement, 2001.Consultable en ligne et téléchargeable :http://www.juri-logement.org/juri-logement/les_textes/CIRCULAIRES/2001/c_120301.htm.

Circulaire n° 2001-89/UHC/UH2/30 du 18 décembre 2001 relative à la mise en œuvre de la poli-tique du logement et à la programmation des financements aidés de l’État pour 2002, secrétariat d’Étatau Logement, 2001.

● Circulaire n° 2002-31/UHC/UH2/9 du 26 avril 2002 relative aux modalités d’intervention du 1 %logement au titre du renouvellement urbain et au lancement de la procédure de saisine de la commission« 1 % logement et renouvellement urbain », ministère de l’Équipement, des Transports et du Logement,2002.Consultable en ligne et téléchargeable :http://www.juri-logement.org/juri-logement/les_textes/CIRCULAIRES/2002/c_26-04-02.htm.

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● Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, JO,n° 289 du 14 décembre 2000.Consultable en ligne et téléchargeable : http://www.legifrance.gouv.fr.

● Loi n° 2003-710 d’orientation et de programmation pour la Ville et la Rénovation urbaine du 1er août2003, délégation interministérielle à la Ville, éditions de la DIV, Coll. «Textes officiels », 2003.Consultable en ligne et téléchargeable : http://www.ville.gouv.fr/infos/editions/index.html.

● Décret n° 2004-123 du 9 février 2004 relatif à l’Agence nationale pour la rénovation urbaine, JO,n° 35 du 11 février 2004.Consultable en ligne et téléchargeable : http://www.legifrance.gouv.fr.

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● Renouvellement urbain : analyse de sept opérations, tome II, GIE, Coll. «Villes et Quartiers», juin 1999.Consultable en ligne et téléchargeable :http://www.union-hlm.org/structu/gievq.nsf/0/49293258adf051dbc125694c002d3747/$FILERenouvellement % 20urbain % 20 (tome % 202) % 20.pdf.

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VIDÉO● Rénovation urbaine – Renouvellement urbain : journée d’information et de réflexion du 26 juin 2003,Centre de Ressources Politique de la Ville en Essonne, réal. Chrysalid’, 2003.

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Association foncière du logement :http://www.foncierelogement.com.

Caisse des dépôts et consignations :http://www.caissedesdepots.fr.

Caisse de garantie du logement locatif social :http://www.cglls.fr.

Centre de documentation de l’urbanisme (CDU) :http://www.urbamet.com.

Délégation interministérielle à la Ville (DIV) :http://www.ville.gouv.fr et http://i.ville.gouv.fr/.Voir en particulier les dossiers ville « L’Agence nationale pour la rénovation urbaine », mis en ligne enavril 2004, et « Renouvellement urbain : l’urbanisme au service du social », mis en ligne en août 2002.

Institut d’aménagement et d’urbanisme de la région Île-de-France (IAURIF) :http://www.iaurif.org/.

Ministère de l’Équipement, des Transports, du Logement, du Tourisme et de la Mer :http://www. Équipement. gouv. fr/.

Union d’économie sociale pour le logement :http://www.uesl.fr.

Union sociale pour l’habitat :http://www.union-hlm.org.

rÉnovation urbaine – renouvellement …_cadre_de_vie/renovation_urbaine/... · rénovation...

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