renforcer les capacités de suivi et d’évaluation de la … · 2014-09-18 · centre européen...

Introduction Dans le cadre des mouvements dedémocratisation de la fin des années 80, denombreux pays africains ont lancé unenouvelle génération de politiques dedécentralisation visant à bâtir ou à renforcerdes formes de gouvernance plusdémocratiques, plus participatives etrendant plus largement compte de leuraction. Depuis, ces efforts de réformes ontattiré des volumes substantiels d’aide audéveloppement, fournis par la communautéinternationale.

La mise en œuvre des programmes dedécentralisation, en particulier la création oule renforcement de collectivités localesdotées de conseils élus, de la personnalitéjuridique et de ressources propres, ontmodifié le paysage institutionnel de ces payset la gouvernance au niveau central et auniveau local. Les discussions sur lesavantages de la décentralisation ontégalement fait naître l’espoir que lagouvernance locale devienne plus conscientede ses responsabilités et plus attentive auxbesoins des citoyens, et contribue ainsi àaméliorer leurs conditions de vie.L’engagement des réformes et le rythme deleur mise en œuvre varient cependantgrandement d’un pays à l’autre.

EnBrefEnBrefNo. 19 - Decembre 2007

L’objectif de ce document de gestion des politiques est de stimuler le débat sur le développement des capacités locales de suivi etd’évaluation des processus de décentralisation et de gouvernance locale. Il est basé sur les résultats des recherches menéesconjointement par le Ministère malien de l’Administration Territoriale et des Collectivités Locales (MATCL) et le Réseau de Réflexionet d’Échanges sur le Développement Local (REDL), rassemblant des organisations de développement basées à Bamako. L’organisationnéerlandaise de développement SNV-Mali et l’ECDPM ont été chargés de faciliter ce processus de recensement et d’analyse, quis’est traduit entre autres par la publication de onze études de cas présentant les expériences et les résultats de recherche provenantde six pays d’Afrique de l’Ouest.

Renforcer les capacités de suivi etd’évaluation de la décentralisation et de la gouvernance locale :Expériences, défis et perspectives

Christiane Loquai et Sonia Le Bay

European Centre for Development Policy Management

Centre européen de gestion des politiques de développement

MALI

BURKINAFASO

CAMEROUN

GH

AN

A

BÉN

IN

NIGER

MAURITANIE

ALGÉRIE

NIGERIA

TOG

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COTEd’IVOIRE

GUINÉE

LIBÉRIA

SIERRA LEONE

SÉNÉGALTCHAD

GABON

Pays

d

e provenance des études de cas

Les bailleurs et les organisations dedéveloppement s’intéressent quant à eux deplus en plus à l’évaluation des résultats, deseffets et des impacts de la décentralisation,et en particulier de l’aide au développementqui y est liée (Steinich 2001, Sébahara 2004,Hutchinson et La Fond 2004). Cetteévolution, et cette recherche de la part desbailleurs d’instruments d’évaluationadéquats, est à rapprocher despréoccupations actuelles relatives àl’efficacité de l’aide et de manière plusgénérale, de l’intérêt porté à la mesure de lagouvernance dans les pays endéveloppement. Les bailleurs et lesorganisations de développement semontrent aujourd’hui de plus en plusdisposés à investir dans le renforcement descapacités de suivi et d’évaluation (S&E) desparties prenantes locales des processus dedécentralisation et de contrôle par lescitoyens, afin de mettre en place dessystèmes locaux de reddition de comptes(Hilhorst et Guijt 2006, Massuangahe 2005).En parallèle, de nombreux bailleurs étudientdes moyens de rendre plus participatifs leurspropres systèmes de S&E.

Les gouvernements africains engagés dansdes processus de décentralisationdémocratique prennent égalementconscience de la nécessité d’investir dans descapacités nationales et locales permettantde suivre et d’évaluer certains deschangements induits par ces processus deréforme.

Cet EnBref examine un certain nombred’initiatives visant à renforcer les capacitésdes parties prenantes locales à suivre et àévaluer les processus de décentralisation etde gouvernance locale. Il est basé sur lesrésultats des études de cas effectuées danssix pays d’Afrique de l’Ouest, ainsi que sur lesdiscussions de ces études réalisées lors d’unséminaire régional qui s’est tenu à Bamakoles 17 et 18 mai 2006. Cette rencontre apermis de procéder à des échanges de vuesstructurés et de tirer des enseignements descas et expériences présentés.

Le contexte de la décentralisation et de la gouvernance locale en Afriquede l’Ouest La décentralisation et la gouvernance localeen Afrique de l’Ouest sont conditionnées par différentes traditions, englobantnotamment les autorités précoloniales, lesadministrations coloniales (principalementfrançaises et britanniques) et les efforts de décentralisation et de réforme de la

gouvernance locale après l’indépendance.Depuis le début des années 90, la plupartdes pays de cette région ont formulé denouvelles politiques de décentralisationvisant de manière explicite à promouvoir desformes plus démocratiques et plusparticipatives de gouvernance locale.

Pour nombre de ces pays, la route desréformes s’est cependant révélée être unchemin ardu. Les processus dedécentralisation ont davantage été mis enœuvre par à-coups que de manière suivie etlinéaire. Ce n’est sans doute pas surprenantcompte tenu de la complexité et ducaractère pluridimensionnel des réformes dedécentralisation. En particulier les paysfrancophones d’Afrique de l’Ouest ont eu àengager d’importantes réformes. Àl’indépendance, la gouvernance locale dansces pays se limitait à un petit nombre decommunes urbaines, tandis que lapopulation rurale, majoritaire dans ces pays,était administrée par des représentants del’État. Ces populations rurales n’avaient pasde droit de vote et un accès réduit auxservices publics de base.

Depuis le début des années 90, cettesituation a changé. Ancrée dans des loisconstitutionnelles, la décentralisationdémocratique s’est traduite par la créationde centaines de nouvelles collectivitéslocales. Par exemple, le Mali, à lui seul, a crééplus de 680 nouvelles communes rurales.Des élections libres et pluralistes ont étéorganisées et les collectivités locales se sontvu confier la planification, la mise en œuvre,le suivi et l’évaluation des progrès en matièrede développement au niveau infra-national.L’espoir est que les collectivités locales éluessoient plus enclines à rendre compte de leuraction devant les citoyens et plus faciles àcontrôler que des administrateurs appointéspar l’État central.

Le tableau 1 présente un certain nombred’informations de base sur la décentralisationet les formes de gouvernance locale dans lessix pays d’Afrique de l’Ouest où des étudesde cas ont été menées.

Pourquoi investir dans lerenforcement des capacitéslocales de S&E de la décentra lisation ? Pourquoi les bailleurs se préoccupent-ils dusuivi et de l’évaluation de la décentralisation?Pourquoi devraient-ils investir dans desexercices visant à renforcer dans des payspartenaires les capacités à suivre et à évaluerla décentralisation ? Les acteurs au niveau

national et au niveau local dans les paysengagés dans un processus dedécentralisation devraient-ils s’intéresserdavantage au développement de systèmeset d’instruments permettant d’évaluer lesrésultats, les effets et les impacts desprocessus de réforme ?

En réponse à ces questions, et en se référantaux études de cas effectuées, à la littératureet aux discussions sur ce sujet, l’on peut faireles observations suivantes :

• Les bailleurs et les organisations dedéveloppement soutenant les processus dedécentralisation veulent savoir dansquelle mesure et sous quelles conditionsl’aide qu’elles apportent à ces processuspeut contribuer à la réalisation desobjectifs de développement tels que laréduction de la pauvreté, ledéveloppement économique et la bonnegouvernance (Reyes et Valencia 2004 : 69).

Toutefois, comme le souligne à juste titrele document de référence publiérécemment par la Commissioneuropéenne, les évaluations des résultatset des impacts de l’aide à ladécentralisation n’ont pas encore étémenées à terme (Commissioneuropéenne, EuropeAid, 2007 : 68).

De plus, jusqu’à une date récente, lespratiques de S&E mettaient généralementdavantage l’accent sur les besoins eninformations des bailleurs et desgouvernements centraux que sur lerenforcement de la capacité des partiesprenantes locales à procéder à leurspropres évaluations. Cette approche n’a euqu’un succès limité en termesd’appropriation et d’utilisation desrésultats des évaluations. Elle repose engrande partie sur le recours fait à desexperts extérieurs, plutôt que sur lesconnaissances locales, et n’a pas permis decontribuer - du moins pas suffisamment -au renforcement des systèmes locaux dereddition de comptes (Watson 2006 : VIII,Simon 2004 : 91). L’existence de telssystèmes serait cependantparticulièrement indiquée dans le cadrede projets et de programmes visant àpromouvoir la décentralisationdémocratique et la gouvernance locale.

• Les autorités nationales chargées de ladécentralisation ont parfois été décritescomme étant réticentes à investir dans leS&E. Cette image est cependantclairement infirmée par la volonté duministère malien de l’AdministrationTerritoriale et des Collectivités locales(MATCL) d’encourager un processus de

Suivi et évaluation de la décentralisation et de la governance locale Decembre 2007 EnBref 19

www.ecdpm.org/inbrief19fr www.snvmali.org


EnBref 19 Decembre 2007 Suivi et évaluation de la décentralisation et de la governance locale

Tableau 1. Décentralisation et gouvernance locale en Afrique de l’Ouest

Pays

Bénin

Burkina Faso

Cameroun

Ghana

Mali

Niger

Principaux fondements juridiques de la décentralisation démocratique

• Constitution de 1990 • Lois de décentralisation (1993,

promulguées en 1999 et en 2000)

• Constitution de 1991• Cinq lois de décentralisation et neuf

décrets associés (1993)• Lois d’orientation de la décentralisation

(1998) modifiant la législation de 1993• Code général des collectivités

territoriales (2004)• Décret présidentiel sur le cadre

stratégique de la décentralisation(2007)

• Loi sur l’organisation municipale (1974)• Loi sur les conditions d’élection des

conseillers municipaux (1992)• Loi constitutionnelle de 1996• Lois définissant les principes directeurs

de la future politique dedécentralisation et les règless’appliquant aux municipalités et auxrégions (2004)

• Loi sur les collectivités locales (1998)• 4e Constitution de la République (1992)• Statut des collectivités locales (1993)

• Constitution de la IIIe République (1991)• Loi sur les collectivités locales (1993)• Statut des collectivités locales (1996)

• Constitution de 1999• Loi de décentralisation (2001) créant

des entités de gouvernance locale etd’administration territoriale

• Loi sur les collectivités locales (2002)définissant les principesfondamentaux de la gouvernancelocale

Formes de gouvernance locale

• Un niveau de gouvernance localecomprenant 77 communes rurales eturbaines

• Statut spécial pour trois grandesvilles : Parakou, Porto Novo, Cotonou

• Deux niveaux de gouvernancelocale : 13 régions et 351 communes(49 communes urbaines et 302communes rurales)

• Statut spécial pour deux grandesvilles - Bobo-Dioulasso etOuagadougou – qui sontsubdivisées en municipalités dotéesd’un statut purement administratif

• Deux niveaux de gouvernancelocale : 10 régions et 360 communes

• Statut spécial pour lescommunautés urbaines de Doualaet de Yaoundé

• Un niveau de gouvernance localerassemblant 138 districts ruraux eturbains, à savoir 124 assemblées dedistrict, 10 assemblées municipaleset 4 zones métropolitaines (Accra,Koumassi, Tamale et ShamaAshanta East)

• Trois niveaux de gouvernance locale :703 communes rurales et urbaines,49 cercles et 8 régions

• Statut spécial pour la capitale,Bamako (assimilée à une région)

Trois niveaux de gouvernance locale(prévus) : 8 régions (y compris lacapitale, Niamey, considérée commeune région dotée d’un statutspécial), 36 départements, et 265communes rurales et urbaines

Élections locales

• Premières élections locales en 2002-2003

• Gouvernance locale d’abord limitéeaux municipalités urbaines. N’a étéétendue aux zones rurales qu’en 2007.

• Premières élections municipales en1995 dans 33 municipalités urbaines

• Deuxièmes élections municipales en2000 dans 49 municipalités urbaines

• Troisièmes élections locales en 2006débouchant dans la des communesrurales

• Premières élections locales pluralistesen 1996

• Deuxièmes élections localespluralistes en 2002

• Troisièmes élections localespluralistes en 2007

• Tous les maires sont élus, maiscertaines grandes villes sontadministrées par un « délégué dugouvernement » placé sous l’autoritédu conseil élu (c’est-à-dire leprésident du conseil)

• Premières élections locales en 1993,suivies de nouvelles élections en 1997,2002 et 2006

• Les membres des assemblées dedistrict, des assemblées municipalesou métropolitaines sont élusdirectement. Ils élisent à leur tour un« comité exécutif » choisi dans leursrangs. Un chef de district nommépour deux ans coordonne le travail ducomité exécutif

• Premières élections locales en 1998-1999

• Deuxièmes élections locales en 2004• Élection directe des conseillers

communaux, qui élisent ensuite lesmaires. Élection indirecte desconseillers aux niveaux plus élevés(cercles et régions)

• Premières élections locales en 2004,uniquement au niveau municipal

Note: Ne figurent ici que les pays dans lesquels des études de cas ont été menées. Source: Le Bay et Loquai (à paraître)

recensement et d’échanges desexpériences en matière d’instruments deS&E pour les acteurs de la gouvernancelocale, ainsi que par le vif intérêt qu’ontmontré d’autres pays africains pour lesrésultats de cet exercice.

Il est important de noter à ce sujet que lesattentes des autorités nationales enmatière de systèmes de S&E ne sont pasforcément identiques à celles des bailleursou des acteurs au niveau local. De manièregénérale, les autorités nationales sont eneffet plus intéressées par des instrumentspouvant les aider à coordonner et àcentraliser les informations sur lesperformances des collectivités locales, carla gestion de données provenant de lieuxvariés, ainsi que la remontée d’informationsnécessitent des capacités spécifiques.

• Les maires engagés dans la gouvernancelocale démocratique prennent de plus enplus conscience de la nécessité de disposerd’instruments leur permettant de montreraux citoyens à la fois les résultats de leuraction et les raisons pour lesquelles la

municipalité rencontre des difficultés dansle traitement de questions dont lescitoyens estiment qu’elles sont de la plushaute importance et devraient êtreprioritaires. A cet égard, des instrumentsde S&E pourraient les aider à rendre plusvisibles les avancées réalisées et lesobstacles rencontrés, non seulement pourles citoyens mais aussi pour les bailleurs.

• Pour les citoyens, les réformes dedécentralisation et les formes degouvernance locale ne seront crédiblesque si elles ont des effets positifs durablessur leur vie quotidienne et leurpermettent de participer davantage auxprocessus de prise de décision ou d’exercerune influence sur les affaires locales. Lesélections leur offrent de bonnes occasionsde concrétiser cette participationpolitique, mais elles n’ont lieu qu’àéchéances régulières, généralementséparées de plusieurs années. De manièregénérale, les autres canaux departicipation et de contrôle par lescitoyens des formes de gouvernance localeont souvent été négligés.

Expériences présentées dansles études de cas Aujourd’hui, plus que dans les années 90, lesorganisations de développement sont prêtesà explorer de nouvelles approchesméthodologiques et à expérimenter denouveaux instruments visant à renforcer lescapacités des acteurs locaux à suivre et àévaluer la décentralisation et les structureslocales de reddition de comptes. Des étudesmenées récemment en Afrique de l’Ouest ontmis en lumière d’intéressantes initiativesimpliquant des parties prenantes locales dela décentralisation dans les processusd’élaboration et de test de tels instruments.Nombre de ces efforts n’ayant pas étédocumentés pour un large public, ils sontrestés en grande partie absents des débats auniveau régional ou international. De plus, cesexpériences ont été peu discutées, mêmeparmi les organisations de développement etleurs partenaires dans la région.

Le Réseau de réflexion et d’échanges sur ledéveloppement local (REDL), basé à Bamako,rassemblant des organisations de



Encadré 1 : Quels types de capacités doit-on développer ?

Les auteurs des études de cas ne définissent pas ce qu’ils entendent exactement par renforcement des capacités des acteurs locaux à suivreet évaluer les processus de décentralisation et de gouvernance locale. C’est peut-être parce que les principes directeurs retenus pour cetexercice conjoint de recensement et d’analyse des expériences contenaient déjà des définitions de termes tels qu’évaluation, autoévaluation, évaluation des performances, suivi et renforcement des capacités (voir Loquai et Le Bay 2005).

De manière générale, les participants au séminaire soulignaient que ces concepts tels qu’ils sont utilisés par les bailleurs sont trop abstraits,trop vagues et trop théoriques pour les acteurs locaux au niveau communal, également parce qu’ils sont difficiles à traduire en langueslocales. En outre, les acteurs locaux ont une vision généralement assez concrète des types de renforcement des capacités dont ils ont besoinet de la manière dont les différents instruments répondent à ces besoins.

Dans les études de cas, le renforcement des capacités de S&E de la décentralisation renvoie principalement aux éléments suivants :

- stimuler l’intérêt pour les instruments de S&E, en tant qu’instruments de gestion adaptée au développement communal, de prise dedécisions mieux étayées et d’apprentissage ;

- renforcer les connaissances en statistique, c’est-à-dire la capacité à analyser et à interpréter des données statistiques pouvant aider lescommunes et leurs partenaires au niveau local, à suivre et évaluer le développement et la réduction de la pauvreté à leur niveau ;

- permettre aux acteurs communaux d’accéder aux informations pertinentes, de les recueillir, de les stocker et de les mettre à jour encollaboration avec d’autres acteurs locaux (par exemple des services déconcentrés de l’État, la société civile, le secteur privé) ;

- aider les acteurs locaux à ensemble concevoir et tester des méthodes et des instruments de S&E des processus de décentralisation et degouvernance locale qui soient adaptés à leurs besoins spécifiques et au contexte local (et notamment des critères et des indicateurs deperformance convenus d’un commun accord)

- développer des procédures et des systèmes d’échanges d’informations et de données statistiques sur les implications, les résultats et lesimpacts des différents aspects de la décentralisation et de la gouvernance locale ;

- renforcer les capacités des citoyens à procéder à un suivi des actions des collectivités, à exprimer des critiques et à demander à leursreprésentants élus qu’ils rendent compte de leur action.

Source: Le Bay et Loquai (à paraître).

développement et le MATCL, la SNV etl’ECDPM ont par conséquent estimé qu’ilserait intéressant de faciliter un processusd’identification, d’analyse et d’échange detelles expériences en Afrique de l’Ouest, afinde promouvoir un apprentissage mutuel.

Études de cas et le recensement desexpériences

Les expériences retenues dans cerecensement correspondent toutes à troiscritères utilisés pour identifier les cas àétudier :

• Elles ont été conçues conjointement pardifférentes parties prenantes au niveau

local afin de prendre en compte différentspoints de vue ;

• Elles visent à développer ou à renforcer lescapacités de S&E au niveau des collectivitéslocales et impliquent différents acteursdans le processus de suivi et d’évaluationdes processus de décentralisation et degouvernance locale. Ces acteurs peuventnotamment englober divers niveaux degouvernance locale, des fournisseurs deservices techniques déconcentrés de l’Étatcentral, des communautés, le secteur privé,les autorités de tutelle des collectivités, desassociations locales, des leaderstraditionnels et des organisations nongouvernementales (ONG) de la sociétécivile.

• Leur objectif est de promouvoir des formesde gouvernance locale plus transparenteset plus comptables des actionsentreprises, et de les rendre plus attentivesaux besoins des citoyens

De plus, toutes ces expériences ont bénéficiéd’une aide extérieure fournie par desbailleurs ou des ONG. Certaines d’entre ellesont cependant été reproduites par la suitepar des acteurs nationaux ou locaux de ladécentralisation, dans d’autres régions oupays, et ce sans l’aide cette fois du « sponsor »initial.

Conformément à une approcheméthodologique commune proposée par lesfacilitatrices des études de cas, des équipes



Type d’instrument oud’approche

Développer la capacité àanalyser et suivre ledéveloppement local auniveau communal

Instruments d’autoévaluation desperformances pour lescollectivités locales

Renforcer le contrôle citoyenet la capacité des partiesprenantes locales à suivre lafourniture décentralisée deservices

Ouvrir les systèmes de S&Eexternes aux perceptionslocales

Sigles AEN = Aide de l’Église norvégienne, ANCB = Association nationale des communes du Bénin, CNPD = Commission Nationale de Planification du Développement(Ghana), DNCT = Direction nationale des collectivités territoriales (Mali), FENU = Fonds d’équipement des Nations unies, FIDESPRA = Forum international pour ledéveloppement et l’échange de savoir et de savoir-faire au service d’une promotion rurale autoentretenue, GTZ = Agence allemande de coopération technique,Helvetas = Association suisse pour la coopération internationale, KIT = Institut royal des Tropiques (Pays-Bas), MATCL = Ministère de l’Administration Territoriale et desCollectivités Locales (Mali), MATD = Ministère de l’Administration Territoriale et de la Décentralisation (Burkina Faso), MCLDRE = Ministère des Collectivités Locales, duDéveloppement Rural et de l’Environnement (Ghana), SCRP/FIS = Fonds d'Investissement Social mise en oeuvre dans le cadre de la Stratégie de Croissance et deRéduction de la Pauvreté, PNUD = Programme des Nations Unies pour le Développement, SNV = Organisation néerlandaise de développement.

Source: Classification basée sur les études de cas documentées et discutées lors du séminaire régional à Bamako, les 17 et 18 mai 2006.

Agence ou organisationfournissant un appui

Helvetas

SNV, PNUD, GTZ

GTZ, CNPD, SCRP/FIS, MCLDRE

SNV, GTZ

SNV, GTZ

SNV, GTZ, Helvetas, MATCL/DNCT

SNV, PNUD, GTZ

SNV, PNUD, GTZ, Helvetas, ANCB

GTZ, MATD

SNV, KIT

GTZ, FIDESPRA

CARE

AEN

FENU

Expériences

•Cameroun et Mali : Planification stratégique et suivi dudéveloppement communal

•Niger : Planification et S&E dans les communes orientés vers laréduction de la pauvreté

•Ghana : Cartographie du profil de pauvreté des districts : un outil deS&E

•Mali : Des Systèmes d’Information Géographique (SIG) au service dudéveloppement des communes rurales

•Mali : La commune en chiffres : besoins et réalités

•Mali : Expériences menées avec un outil d’auto évaluationpermettant d’évaluer les performances des collectivités territoriales

•Niger : Planification et S&E dans les communes orientés vers laréduction de la pauvreté

•Bénin : Évaluation des performances des collectivités locales :Expériences menées avec un outil d’auto évaluation

•Burkina Faso : Le rôle de l’auto évaluation dans un nouveau systèmenational d’évaluation de la décentralisation

•Mali : Vers un système d’information essentielle sur le secteur de lasanté pour les acteurs communaux (SIEC-S)

•Bénin : Contrôle citoyen dans le secteur de l’éducation : la phasepilote du Suivi d’impact local participatif (SILP)

•Mali : Suivi évaluation participatif pour l’habilitation des collectivitésterritoriales dans la région de Mopti

•Mali : Perceptions des citoyens comme baromètre de la gouvernancelocale •Mali : Comment évaluer les impacts de la décentralisation ?

Tableau 2. Classification des instruments et approches dans les études de cas

ont été formées avec pour tâche dedocumenter et d’analyser leurs expériencesen matière de conception, d’ajustement, demise en œuvre et d’utilisation desinstruments d’évaluation. Les chefs d’équipeavaient pour mission d’impliquer dans ceprocessus de recensement et d’analysel’ensemble des différentes catégories departies prenantes locales qui avaientcontribué à ces expériences et étaient desutilisateurs de ces instruments (Loquai et LeBay 2005).

Quatre mois plus tard, en mai 2006, unséminaire régional a été organisé à Bamakosous les auspices du MATCL afin d’échangerautour de ces expériences. Cette rencontre arassemblé plus de 100 participants venus deces six pays d’Afrique de l’Ouest. Parmi euxse trouvaient notamment de nombreuxmaires, des représentants de la société civile,du secteur privé et de diverses autorités encharge de la décentralisation au niveaunational ou local. Des représentants desbailleurs étaient également présents, ainsique ceux des organisations dedéveloppement soutenant ces processus de

décentralisation. Le tableau 2 dresse la listede ces études de cas et les classe en fonctiondes types d’instruments et d’approches derenforcement des capacités utilisés pourchacune d’entre elles.

Développer la capacité àanalyser et suivre ledéveloppe ment local au niveaucommunalDans de nombreux pays francophonesd’Afrique de l’Ouest, les collectivités localesnouvellement créées apprennent à formuleret à mettre en œuvre des plans dedéveloppement communal ou régional. Unedes difficultés auxquelles elles se heurtentest l’absence de données de référence etd’informations statistiques sur lesquelles sebaser pour analyser la situation sociale,économique et culturelle de leur territoire.Les systèmes statistiques nationaux n’ontsouvent pas été adaptés à ladécentralisation. Ils ne fournissent passuffisamment de données désagrégées pour

permettre une planification au niveau local,ou bien les planificateurs au niveaucommunal n’ont pas facilement accès auxinformations disponibles. De plus, lescommunes, les districts ou les cercles nedisposent souvent pas du personnelspécialisé nécessaire pour rassembler desdonnées de référence et procéder à undiagnostic des questions de développementavant d’entamer le processus deplanification.

Les études de cas menées au Mali, auCameroun et au Niger1 portaient toutes surdes approches participatives visant àrecueillir des informations de référence auniveau communal afin d’améliorer laplanification, le suivi et l’évaluation dudéveloppement local. Avec l’aide defacilitateurs externes, les communes ontutilisé des approches participatives pourrassembler et analyser des données encollaboration avec d’autres parties prenantesdu développement local (par exemple lesservices techniques déconcentrés, lesassociations locales, les chefs de village et lesecteur privé) et pour déterminer des valeursde référence pouvant être utilisées pour laplanification stratégique et, à un stadeultérieur, être adaptées pour servir à desactivités de S&E.

Au Mali, cet exercice de détermination devaleurs de référence a été complété parl’élaboration et le test de systèmesd’information géographique (SIG) destinésaux communes rurales. L’alimentation desdonnées et l’utilisation d’un SIG nécessitantdes connaissances en informatique et descompétences de base en cartographie, laresponsabilité de la mise à jour et de lamaintenance de ces systèmes aprincipalement été confiée aux centres deconseil communaux. Ces derniers sont basésau niveau de chaque cercle et fournissentdivers services de renforcement descapacités aux communes (Dumont etSamaké 2007).

Au Ghana, où les districts disposent de leurspropres services statistiques, le défi étaitlégèrement différent puisqu’il s’agissait dedévelopper une nouvelle méthode decartographie et d’analyse de la pauvreté. Deplus amples informations étaientnécessaires sur les causes et la répartitiongéographique de la pauvreté afin de faciliterla planification pro pauvres, le suivi etl’évaluation des projets du district et lecentrage pro pauvres des programmesnationaux de développement. Ici aussi, unélément essentiel de cette approche était laparticipation d’un large éventail d’acteurs dudéveloppement local (tels que lesassociations locales, les associations de



Schéma 1. La dynamique d’approches multiacteurs de S&E au niveau municipal

communes

Autorité de tutelle(représentant local

de l’État)

Services techniquesdéconcentrés

Société civile

Secteurprivé

villages

Evaluation et commentairesDonnées et informationsCollaborations et communication

Information, communication et collaboration

Appui financier et technique (organisations et programmes développement)

Source: Par les auteurs, sur la base des expériences présentées dans les études de cas.

villages, les leaders traditionnels et les ONG)à la constitution de bases de données et decartes de la pauvreté dans le district (Dery etDorway 2007).

Les expériences menées avec ces différentsinstruments permettent de tirer un certainnombre d´enseignements :

• Le processus de détermination de valeursde référence et de conduite d’étudesmonographiques renforce la connaissancedu potentiel économique, géographiqueet socioculturel des collectivités locales, cequi permet donc de mieux utiliser cepotentiel.

• Ces instruments mettent plus clairementen lumière pour les décideurs, nonseulement les difficultés auxquelles lescollectivités locales se heurtent, mais aussiles besoins des populations, ce qui permetune approche beaucoup plus réaliste de laplanification.

• De tels instruments peuvent aider àharmoniser la planification au niveaucommunal avec au niveau national lespolitiques de réduction de la pauvreté etles politiques sectorielles.

• Durant cet exercice, la plupart des conseilscommunaux ont pris peu à peu une plusgrande responsabilité dans la direction etl’appropriation de ce processus.

• L’approche participative contribue souventau développement d’un esprit d’équipe ausein du conseil communal, ce qui facilitel’initiative.

Ces expériences ont toutes eu des effetspositifs sur les capacités des collectivitéslocales et des centres de conseil communauxà rassembler et à sélectionner lesstatistiques importantes. Elles se sontégalement traduites par un renforcement dela collaboration entre les servicestechniques, les autorités de tutelle, lescollectivités locales, les représentants de lasociété civile et du secteur privé au niveaulocal.

Jusqu’ici, la plupart des valeurs de référenceont surtout été utilisées pour la planificationet moins comme instrument de S&E dudéveloppement local et de la gouvernancelocale. Pour ce dernier usage, ils doivent êtreadaptés, rendus plus sélectifs, plus centréssur les indicateurs et convertis en une basede données pouvant être mise à jourrégulièrement. Les efforts entrepris au Malipour entrer ces données dans un SIG sont unpremier pas dans cette direction. Au momentde ce recensement des expériences, desprojets de création de bases de donnéesélectroniques similaires étaient en cours auCameroun et au Ghana.

Instruments d’auto évaluationdes performances pour lescollectivités locales En 2004, la Direction nationale descollectivités territoriales (DNCT) du MATCLdu Mali a publié un document présentant uninstrument d’auto évaluation desperformances des collectivités locales. Ceguide a par la suite été inclus à une « boîted’outils » destinée aux maires et distribuéeaux 703 communes du pays2.

Cet instrument était le fruit d’un longprocessus de conception, de test etd’ajustement d’une approche participatived’auto évaluation des performances, unexercice soutenu par un certain nombred’organisations de développement, et enparticulier la SNV, Helvetas et la GTZ. Toutesces organisations ont pris une part active àcette opération et ont aidé leurs partenairesau niveau local (communes) à développer,tester et utiliser cette approche, et à fairepart de leurs remarques et suggestions afinde permettre l’amélioration progressive decet instrument et son adaptation pour qu’ilpuisse être utilisé dans différents contextes.

La méthode proposée place la commune auxcommandes de ce processus d’évaluation de

ses propres performances, évaluation qui estrépétée à intervalles réguliers (schéma 2). Lesmembres du conseil communal comparentleur auto évaluation avec les résultatsd’évaluation fournis par divers autresgroupes d’acteurs, tels que les associationslocales, les groupes d’intérêt locaux, lesreprésentants du secteur privé, le personneldes services techniques déconcentrés et lesautorités de tutelle (Le Bay et coll. 2007).

Cet outil propose de baser l’auto évaluationsur cinq domaines clés des performancesmunicipales : organisation interne, gestionadministrative et financière, mobilisationdes ressources (financières et humaines),planification et programmation dudéveloppement local, et services, produits etréalisations. Pour chacun de ces domaines,un certain nombre d’indicateurs ont étéconjointement définis afin de pouvoirévaluer les performances (sous forme descores).

L’expérience menée avec cet outil a montré lerôle important joué par la facilitation etl’accompagnement externes la première foisque cet exercice d’auto évaluation esteffectué. Elle a également mis en évidencecertains écueils potentiels auxquels lesutilisateurs pourraient se heurter, tels que



2. Réalisation de l’auto évaluation

(3 à 4 jours) 3. Restitution de l’auto évaluation

(1/2 jour)

4. Utilisation des résultats de l’auto évaluation

(en continu)

Rythme optimal= 1 fois par an

1. Préparation del’auto évaluation

(1 à 2 jours)

Schéma 2. Les étapes de l’auto-évaluation des performances pas les municipalités

Source: Le Bay et coll. (2007).

les difficultés d’ordre culturel à accepter lescritiques constructives ou à en formuler, ouencore à faire son autocritique en public. Ellea également mis en lumière les problèmesque peuvent rencontrer les diverses partiesprenantes si elles se concentrentuniquement sur les résultats basés sur lesperformances et font abstraction del’intense communication ayant lieu avant etaprès ces exercices d’auto évaluation. En fait,ces échanges pourraient fort bien être lespremiers pas vers une coresponsabilité et laprise de décisions consensuelles.

Le test et l’utilisation de cet outil ont eu denombreux effets positifs sur les capacitésd’évaluation des communes et des autresacteurs :

• Les communes peuvent désormaismesurer leurs propres performances(acquis et faiblesses) et les analyser elles-mêmes sans aide extérieure. Elles ontappris à développer une argumentation età rechercher un consensus entre différentspoints de vue.

• La compréhension des rôles des différentsacteurs et de la législation sur ladécentralisation et la gouvernance locales’est améliorée.

• Les conseillers communaux, les maires etle personnel communal ont prisconscience de la nécessité de rendredavantage compte de leurs actions auxcitoyens et aux autorités de tutelle.

• Les équipes communales ont appris àutiliser les résultats d’évaluation, c’est-à-dire à adapter leur prise de décision et leurgestion en fonction des conclusions del’évaluation.

• Les résultats d’évaluation ont aidé lesresponsables locaux à formuler auprès descentres de conseil communaux desdemandes mieux ciblées et pluscomplètes d’appui au renforcement descapacités.

Inspirés par la publication du guided’utilisation de cet outil d’auto évaluation auMali, les pays voisins sont en train d’élaborerdes instruments similaires :

• Au Niger, plusieurs agences de



Analyse et Revue- des politiques- et des dépenses publiques

Exécution du budget- transfer des fonds- affectation du personnel

Traçage des dépensespubliques

Suivre l’exécution- suivi des activités- suivi comptable

Evaluation- des performances- de la qualité des servicesAudit

Planification/Elaboration- d’une stratégie,- d’un cadre budgétaireFixation des objectifs

Mobilisation et allocationdes ressourcesPréparation et vote du budget

Analyse indépendante des politiques

Audit indépendantde la société civile

Budget participatif

Analyse indépendantedu budget

Cogestion des services publics

Etapes du suivi citoyen desdépenses publiques

Etapes du cycle budgétaire

Evaluation desperformances des services publics par

les usagers

légende:

Source: Floquet A. and R. Mongbo (2008).

Cycle budgétaire

Schéma 3: Les différentes phases du processus de Suivi d’Impact Local Participatif (SILP)

développement ont commencé en 2005 àtester et à adapter cet instrument d’autoévaluation, en collaboration avec lesservices déconcentrés de l’État et lescommunes. Une des modificationsapportées à l’instrument malien estl’accent mis sur l’encouragement descommunes et de leurs partenaires àpenser au niveau local à l’intégration desObjectifs du millénaire pour ledéveloppement. Cette version adaptée del’instrument d’auto évaluation permetaussi de prendre en compte la stratégienationale de réduction de la pauvreté dansla planification, le suivi et l’évaluation auniveau communal. Le défi actuel est defaire valider cet instrument par leministère de l’Intérieur et de laDécentralisation et de l’utiliser à plusgrande échelle à travers tout le pays.

• Au Bénin, les maires ont fortementcontesté une évaluation externe desperformances des communes. Enremplacement de cette étude, ils ontdemandé à l’Association nationale descommunes du Bénin (ANCB) de concevoirune approche d’un autre type. Encollaboration avec ses sectionsdépartementales et plusieurs bailleurs,l’ANCB prépare actuellement un outild’auto évaluation des performancescommunales inspiré de celui du Mali.L’instrument béninois doit égalementservir à mieux cibler l’aide extérieure enmatière de renforcement des capacitésdes jeunes communes du pays.

• Au Burkina Faso, le ministère del’Administration Territoriale et de laDécentralisation (MATD) envisage de faireun usage systématique de l’autoévaluation à différents niveaux de sesfuturs systèmes de S&E de la

décentralisation. L’approche proposée pourle niveau communal s’inspire del’instrument malien. Du fait de la créationtrès récente des communes rurales, leprocessus d’auto évaluation sera dans unpremier temps plus axé sur l’appui àapporter à ces jeunes entités afin de lesaider à faire mieux apparaître les types decapacités dont elles doivent se doter pourdevenir pleinement opérationnelles etréaliser leurs objectifs.

Plus récemment, un programme dedéveloppement au Sénégal a élaboré uneméthode d’évaluation en deux étapes afin demesurer les performances communales dansdeux régions. La première étape est uneévaluation externe, obligatoire, desperformances des collectivités locales. Laseconde étape est une auto évaluationvolontaire des performances avec pourobjectif d’identifier les différents besoins descollectivités locales. Par le biais de ceprogramme, l’État central montre l’intérêtqu’il porte aux performances de l’actionpublique au niveau local. Il souhaiterait queles collectivités locales et les programmes dedéveloppement poursuivent leperfectionnement de cet outil afin qu’il puisseêtre utilisé pour identifier les besoins enrenforcement des capacités des collectivitéslocales. Dans l’ensemble, cet outil sert àpromouvoir la bonne gouvernance etl’attribution des ressources aux collectivitéslocales sur la base des performances.

Ces initiatives montrent que les approchesd’auto évaluation des performancesprésentent un énorme potentiel deréplication. Ceci est lié en partie au faitqu’elles permettent de mettre en évidenceles effets du renforcement des capacités entermes d’amélioration des performances descollectivités locales.

Renforcer le contrôle citoyen et la capacité des partiesprenantes locales à suivre lafourniture décentralisée deservicesLes deux expériences présentées dans cecadre diffèrent l’une de l’autre en termes depoints d’entrée, de motivations etd’approches. Néanmoins, elles ont toutesdeux pour objectif final d’améliorer laqualité, l’efficacité et la transparence de lafourniture de services publics au niveau descollectivités locales. Pour atteindre cetobjectif, l’expérience menée au Béninencourage le contrôle citoyen dans le secteurde l’enseignement primaire, tandis quel’expérience malienne porte sur le suivi encommun d’indicateurs sanitaires de base.

Au Bénin, la phase pilote du Suivi d’impactlocal participatif (SILP) rassemblait 15 écolesdans trois communes différentes dudépartement de l’Atakora. Le taux descolarisation dans ces territoires du nord dupays reste nettement inférieur à la moyennenationale. Cette expérience entre dans lecadre de la stratégie nationale de réductionde la pauvreté du Bénin, qui fait del’éducation et de la politique dedécentralisation deux priorités essentielles.

L´utilisation du SILP vise à fournir de plusamples informations en vue d’évaluationsquantitatives des facteurs entravant le bonfonctionnement des services publicsdécentralisés. Le but de cette méthode estégalement de faciliter l’identification et lamise en œuvre par les citoyens eux-mêmesde mesures correctives appropriées (Floquetet coll. 2007).

Pour ce faire, le SILP suit un processus itératifde concertation et d’échange, impliquant desacteurs sectoriels à différents niveaux(communal, départemental, national) etdivers groupes d’acteurs (par exemple desélèves, des enseignants, des associations deparents d’élèves, des citoyens, descollectivités locales, des femmes vendant dela nourriture aux élèves, les antennesdéconcentrées de l’État central en matièred’éducation, les institutions centrales et despartenaires de développement). L’accent estmis sur deux aspects du cycle des dépensespubliques : le traçage des ressources allouéeset l’évaluation de la qualité du service fourni.L'encadré 3 décrit les différentes phases duprocessus de Suivi d'Impact Local Participatif.(voir schéma 3)

Ces deux aspects sont analysésconjointement par les fournisseurs et lesutilisateurs de services publics oucommunautaires, en appliquant des normeset critères nationaux ainsi que leurs propres



Encadré 2 : Commentaires d’acteurs locaux sur les indicateurs et lesinformations sanitaires de base

« Nous pensions que ces dessins sur le mur n’étaient là que pour décorer le centre de santécommunautaire. Nous n’avions pas compris qu’il s’agissait de données et de graphiquestechniques que nous pouvions comprendre. »

Commentaire d’un participant à une réunion de travail sur les indicateurs sanitaires de baseorganisée dans le cadre de la recherche action du SIEC.

« C’est formidable. C’est exactement ce dont nous avions besoin. Maintenant, nous avonsune meilleure idée de l’état précis de la santé dans notre commune. Auparavant, nouspensions que la situation s’améliorait, mais nous n’analysions pas correctement leschiffres. Maintenant, nous savons aussi quels sont exactement les problèmes. »

Commentaire du président d’une association locale de maires après une réunion de travailsur les indicateurs sanitaires.

Source: Toonen et al. (2007): 11

critères. Un animateur externe facilite lesdiscussions et l’évaluation selon ces critèresdéfinis conjointement.

L’évaluation est suivie d’un débat sur lesmesures correctives nécessaires, qui sontensuite reprises dans un plan d’actioncollectif. La mise en œuvre de ce pland’action est gérée par les associations deparents d’élèves et la direction de l’école,mais elle fait l’objet d’un suivi conjoint etd’une analyse régulière réalisée encollaboration avec les conseillerscommunaux.

Les premiers résultats de la phase pilote del’approche SILP montrent que cette méthodepeut améliorer la connaissance des pointsforts et des points faibles de l’utilisation desressources financières allouées par l’Étatcentral au niveau décentralisé (c’est-à-direaux départements, aux communes et auxécoles). Même après seulement quelquesmois de test, il apparaît que cette méthode aaidé divers acteurs locaux à mieux assumerleurs rôles respectifs dans le renforcementde la surveillance publique de l’utilisationdes fonds publics. Le fait de mobiliser leurréflexion et leur énergie pour une causecommune a également amélioré l’efficacitédes dépenses publiques. De plus, il estapparu que l’approche SILP se diffuse d’elle-même, puisqu’elle est désormais utiliséedans des communes qui ne participaient pasà la phase pilote.

Cette stratégie n’est cependant pas sansécueils potentiels. En l’absence demodération efficace, des conflits latentspeuvent apparaître et entraver toutediscussion constructive. S’il n’est pascorrectement préparé ou supervisé, le SILPpeut également déboucher sur desmanœuvres et sur l’exclusion de certainsacteurs, au lieu de mesures d’autocorrection.Un appui extérieur est par conséquentessentiel durant la phase de test et sansdoute au-delà.

L’expérience menée au Mali avec un systèmed’information essentielle sur le secteur de lasanté a elle aussi permis de rendre lafourniture de service plus efficace et plustransparente. Dans ce cas, l’objectif initial decet exercice était cependant différent. Letransfert de ressources et de compétencesen vue de la fourniture de services sanitairesau niveau communal se faisant lentementau Mali ; l’idée était de tester un outilpouvant agir positivement sur ce processusde transfert (Toonen et coll. 2007).

Un ensemble d’informations de base a étéélaboré pour les principaux acteurs dusecteur sanitaire public au niveau des

collectivités locales, et notamment lesresponsables élus, les associations de santécommunautaires, et les départementstechniques. Cet outil d’information, baptisé «SIEC-S3» , a été produit conjointement parl’Institut royal néerlandais des Tropiques(KIT), la SNV, le ministère malien de la Santéet les associations de santé communautairesqui gèrent la plupart des centres de santélocaux. Une recherche action a alors étémenée afin de déterminer comment utiliserau mieux ce système d’information pour lesuivi et la gestion des informations de basesur la santé publique au niveau communal,impliquant les conseillers communaux, lesservices de santé déconcentrés de l’Étatcentral et les représentants des associationsde santé communautaires (ASACO).

La force de l’approche SIEC-S réside dans lefait qu’elle permet à des non-spécialistes dela santé, y compris s’ils sont analphabètes, departiciper aux discussions sur les résultatsdu système de santé, les progrès réalisés enmatière de santé publique et les raisonsexpliquant ces échecs et ces succès. Commele montrent les commentaires desparticipants (voir encadré 2), l’utilisation duSIEC-S a amélioré parmi les partiesprenantes locales la compréhension destatistiques sanitaires clés et d’indicateursprésentant un intérêt direct pour leur travailquotidien. Ceci à son tour a égalementrenforcé la capacité des conseillerscommunaux à discerner les actionsprioritaires à entreprendre, à prendre desdécisions mieux étayées sur les questionssanitaires et à négocier avec le ministère dela Santé. Faire conjointement la collecte,l’échange et l’analyse des informations etdes indicateurs liés aux questions sanitairesa renforcé la collaboration entre lesdifférents acteurs. C’est d’ailleurs pour cetteraison que ce projet a été une expériencetrès instructive ouvrant sans doute la voie àun transfert aux collectivités locales depouvoirs en matière sanitaire.

Ouvrir les systèmes de S&Eexternes aux perceptionslocalesEn 2004, CARE Mali a fait de l’élaboration etde la mise en œuvre de systèmesparticipatifs de S&E de ses programmesl’une des priorités de sa nouvelle stratégie àlong terme. Pour tester un nouveau systèmeparticipatif de S&E intégré, cetteorganisation a choisi le Programme d’appuiaux communes et aux organisations de base,cofinancé par NORAD, l’agence norvégiennede coopération au développement. Basédans la région de Mopti, ce programme était

centré sur la gestion des ressourcesnaturelles et la gouvernance locale. À cetteépoque, il n’était encore qu’au tout début desa mise en œuvre (Coulibaly et coll. 2007).

Le processus de conception et de test de cenouveau système participatif de S&E a réuniun ensemble d’acteurs impliqués dans lesquestions liées à la gestion des ressources età de nouvelles structures de gouvernance.Les participants provenaient de différentsniveaux (du village, de la commune, du cercleet de la région) et étaient issus de la sociétécivile et des services techniquesdéconcentrés de l’État central. Tous avaientparticipé activement à l’élaboration de ceprogramme.

L’un des objectifs était notamment que cesacteurs jouent par la suite un rôle dans cesystème de S&E en cours d’élaboration etdestiné à répondre à la fois aux besoinsinternes de CARE en données de suivi et auxbesoins du Mali en meilleures informationset en systèmes de reddition de comptes pourses nouvelles structures de gouvernancelocale.

Au moment de ce recensement, ce systèmede S&E n’était opérationnel que depuis àpeine un an. Néanmoins, les auteurs de cetteétude de cas ont d’ores et déjà pu soulignerplusieurs enseignements tirés de cetteexpérience :

• Un système participatif de S&E est unmode efficace de transfert decompétences aux acteurs locaux, mais ilfaudra encore du temps et de la patiencepour mettre une telle approche enpratique. En particulier dans une régionpauvre comme celle de Mopti, où lesniveaux d’instruction sont plutôt faibles,les participants ont besoin de beaucoup detemps pour assimiler les informationsqu’ils reçoivent.

• Si l’on veut que ce processus soit couronnéde succès, il est absolument essentiel dechoisir des participants « capables » parmiles « bénéficiaires », c’est-à-dire disposantd’un certain niveau de capacités de base. Ilest apparu par exemple que l’illettrismeétait un obstacle majeur empêchantl’appropriation par les participants decertains des instruments de S&E.

• L’engagement de l’équipe de pilotage estégalement un facteur clé du succès duS&E participatif. Il est important quel’équipe ait bien conscience desdifférences fondamentales entre cetteméthode et d’autres méthodes moinsparticipatives utilisées par le passé pour lagestion des projets.





Les problèmes rencontrés durant la phase detest étaient liés entre autres au grandnombre de langues et de dialectes parlésdans cette région, et aux grandes différencesde niveaux d’instruction des participants. Lasolution trouvée a été de faire traduire tousles documents importants dans les troisprincipales langues (dogon, peul etbambara) parlées dans la région. Lors desréunions, les participants étaient aussirépartis en groupes selon leur langue et leurniveau d’instruction. Cette opération a biensûr demandé un certain temps, mais elle apermis de faire en sorte que les participantspuissent communiquer entre eux etexprimer leurs points de vue.

De manière similaire, et afin d’ouvrir laplanification stratégique et le S&E auxparties prenantes locales et à leurs points devue, l’Aide de l’Eglise norvégienne (AEN) amené en 2005 une évaluation de l’étatd’avancement de la décentralisation et de lagouvernance locale dans trois régions dunord du Mali (Gao, Tombouctou et Kidal).Cette évaluation était moins basée sur uneapproche participative de S&E que sur lacollecte et l’analyse des perceptions descitoyens, par le biais d’une approchetraditionnelle au moyen d’enquêtes. Afind’obtenir une image différenciée desperceptions des citoyens sur l’étatd’avancement de la décentralisation et de lagouvernance locale dans ces trois régions, etafin de faire en sorte que les opinions desgroupes marginalisés ou vulnérables soientbien prises en compte, les chercheurs ontinterviewé des responsables desorganisations de la société civile travaillantavec ces groupes, ainsi qu’un certain nombrede citoyens (Cissé et coll. 2007).

Cette évaluation concluait que l’intégrationdes perceptions des citoyens peut améliorerles instruments et les systèmes actuels desuivi et d’évaluation de la gouvernancelocale. Une plus grande prise en compte desperceptions des citoyens, de leurs opinionset de leurs évaluations aurait égalementpour effet de mieux doter les conseillers éluset les autorités de tutelle des connaissancesnécessaires pour faire en sorte que lesapproches retenues pour la gouvernance etle développement soient à la foispertinentes, viables et durables.

Compte tenu de l’absence de sondages et dunombre très restreint d’enquêtes sur desquestions liées à la gouvernance localemenées auprès des électeurs en Afrique del’Ouest, l’étude commandée par l’AENapporte une contribution intéressante à laréflexion actuelle sur les « baromètres » de lagouvernance4.

La dernière expérience, au Mali, est celle duFonds d’équipement des Nations unies(FENU), qui travaille en faveur de lagouvernance locale dans le nord du Malidepuis la fin des années 90 (Sylla et Ongoïba2007). Dans le cadre d’une initiative FENU deplus grande envergure, FENU-Mali a engagéune évaluation des effets sur la réduction dela pauvreté de son Programme d’appui auxcollectivités rurales de Tombouctou (PACR-T).

La collecte des données s’est révéléeparticulièrement ardue. Le principal obstaclerencontré était la qualité médiocre desinformations disponibles sur la situation deréférence. Les chiffres destinés à servir devaleurs de référence étaient peu abondantset de nombreuses informations statistiquesétaient inutilisables parce qu’elles n’avaientpas été désagrégées jusqu’au niveaucommunal. Pour remédier à cette situation,l’équipe de ce projet et les évaluateursexternes ont décidé d’essayer une nouvelle

approche d’étude qualitative, basée engrande partie sur les perceptions descommunautés locales et sur une méthodeparticipative d’évaluation.

Un cadre conceptuel d’analyse des impactsde la décentralisation sur divers aspects de lapauvreté a par conséquent été conçuconjointement avec les partenaires. Lesperceptions locales ont été utilisées pourclasser les villages et les fractions nomadesde chaque commune en trois groupes allantdu plus pauvre au moins pauvre. Laparticipation des populations au processusde planification et l’utilisation des fondsd’investissement communaux dans chaquecommunauté ont été analysées afind’identifier lequel de ces trois groupes avaitreçu le plus d’investissements.

Un net avantage de cette méthode estqu’elle permet de définir et d’évaluer lapauvreté du point de vue des bénéficiaires

Tableau 3. Les 12 indicateurs de décentralisation et de déconcentration du PARAD

Groupe 1

(1)

(2)

(3)

Groupe 2

(4)

(5)

(6)

Groupe 3

(7)

(8)

(9)

Groupe 4

(10)

(11)

(12)

Indicateurs mesurant l’accès de la population aux services publics au niveaudes collectivités locales

Villages ayant au moins un point d’eau potable fonctionnel

Pourcentage de femmes ayant au moins une consultation prénatale durantleur grossesse et nombre moyen de consultations prénatales par femme

Scolarisation des filles

Indicateurs sur la relation entre décentralisation et déconcentration

Qualité de la gouvernance locale (trois indicateurs)

Ressources propres des collectivités territoriales par habitant

Transferts de ressources de l’Etat aux collectivités (dans différents secteurs)

Indicateurs liés à la déconcentration et au rôle des autorités de tutelle

Assistance à la maîtrise d’ouvrage des collectivités

Niveau de déconcentration budgétaire des ministères

Niveau de déconcentration des ressources humaines des ministères

Indicateurs concernant la réforme de l’État

Mise en service de 31 Recettes Perceptions supplémentaires

Informatisation de l’administration

Délais de passation des marchés publics

Source: Commission européenne (2005) : Annexe 2.

des activités des programmes. Dans le cas decette étude, cela a mené à prêter une plusgrande attention aux impacts desinvestissements socioéconomiques, carl’aspect de la pauvreté auquel lespopulations de la région de Tombouctouétaient le plus sensibles était celui de l’accèsaux services socioéconomiques de base.

Comme cette étude de cas le souligne, il estregrettable que le suivi et l’évaluation desimpacts de la décentralisation sur laréduction de la pauvreté soient souventregardés comme des activités ne présentantun intérêt que pour les chercheurs et lesbailleurs. Les auteurs avancent que lesdécideurs dans les pays en développementdevraient faire un usage beaucoup plussystématique du S&E dans leurs pratiques degestion. Cela permettrait de tester le bien-fondé des hypothèses sous-tendant lesapproches de développement. Celacontribuerait aussi à l’amélioration desconditions de vie des pauvres et permettraitaux populations de mieux analyser et demieux comprendre leurs droits et leursoptions en tant que citoyens.

Implications de l’évolution vers une aide budgétaire Depuis quelques années, certains bailleurs semontrent très favorables à l’aide budgétairedans laquelle ils voient un nouvel instrumentde soutien aux processus de décentralisationet de réforme de l’État dans les pays endéveloppement. C’est particulièrement vraidans le cas de l’Union européenne, l’un desplus importants bailleurs, mais cela vautaussi pour des bailleurs bilatéraux tels queles Pays-Bas, la Belgique ou le Royaume-Uni.

Cette évolution accroît les demandes pesantsur les capacités d’évaluation des bailleurs etdes acteurs de la décentralisation dans lespays en développement. Le décaissement del’aide budgétaire se fait généralement partranches, le niveau de financementdépendant des conditions spécifiques misesen place et des progrès réalisés en termesd’indicateurs de performance. Legouvernement du pays partenaire doitgénéralement proposer et négocier cesindicateurs de performance avec le bailleur. Ildoit également élaborer un systèmeadéquat de S&E et rendre compte desprogrès réalisés. Ces avancées font ensuitel’objet d’une analyse conjointe avec lesbailleurs.

La mise en place et le suivi de l’aidebudgétaire impliquent donc l’existenced’une capacité à identifier et suivre de

manière systématique les indicateurs clés dela gouvernance locale. En théorie, ceprocessus doit inclure les acteurs de ladécentralisation au niveau national et auniveau local, et notamment lesreprésentants des utilisateurs des servicespublics décentralisés et des forces pouvant « faire contrepoids » au sein de la sociétécivile. Comme mentionné plus haut, legouvernement du pays bénéficiaire doit deplus mettre en place des systèmes de suivides indicateurs et de collecte desinformations.

En 2006, la Commission européenne a lancéun projet pilote fournissant une aidebudgétaire sectorielle au Mali. Il s’agissait duProgramme d’Appui à la RéformeAdministrative et à la Décentralisation(PARAD). Divers indicateurs ont été identifiéslors d’un processus participatif impliquantdes acteurs de la décentralisation au niveaunational et local, des ministères sectoriels etla communauté des bailleurs. Le tableau 3dresse la liste des 12 indicateurs deperformance de ce programme.

Les informations sur ces indicateurs sontobtenues par l’intermédiaire du système desuivi de la stratégie nationale de réductionde la pauvreté et d’un instrumentinformatisé de S&E lié au ProgrammeNational d’Appui aux CollectivitésTerritoriales.

L’expérience malienne montre qu’il fautplusieurs années pour développer et rendreopérationnel à l’échelle du pays uninstrument de S&E qui fasse participer lescollectivités locales à la collecte de donnéeset à l’analyse d’indicateurs de base. Le succèsd’une telle opération dépend aussi descapacités (notamment statistiques)existantes et des structures d’appuitechnique à la disposition des communes,ainsi que de la capacité de l’État central àaméliorer graduellement ses propressystèmes de collecte et d’analyse desdonnées. À cet égard, les analyses annuellesdes indicateurs de performance menées avecles bailleurs en vue de l’attribution de l’aidebudgétaire devraient être perçues commedes moments d’apprentissage mutuel.

La première analyse annuelle du programmePARAD fait apparaître qu’il pourrait êtrenécessaire de renforcer les capacités desacteurs impliqués et d’adapter à temps,conjointement, les indicateurs,. En effet, ilexiste des problèmes d’interprétation desdonnées et de signification statistique. Deplus, il pourrait être nécessaire de renforcerles capacités de vérification des sources dedonnées au niveau local, car le décaissementde l’aide budgétaire en fonction des

performances pourrait créer de nouvellesdistorsions. Il serait par conséquent utile dedévelopper des techniques de triangulationet de recoupement des données généréespar un système de S&E conçu pour la revuede l’aide budgétaire.

Un des moyens d’y parvenir est de se basersur les informations produites par d’autres systèmes de S&E, tels que ceux utilisés parles bailleurs bilatéraux actifs au niveau local.Un autre moyen est de permettre auxautorités centrales et de tutelle compétentesde mener des enquêtes sur les perceptionsdes citoyens.

À cet égard, l’existence d’accords sur lavérification de la fiabilité des données et lafourniture par les autorités centrales et detutelle d’une aide au renforcement descapacités semble particulièrementimportante car le fait de se focaliser sur unnombre restreint d’indicateurs deperformance peut engendrer des effetsnégatifs ou inciter à manipuler les données.

Enseignements tirés Les études de cas et les échangesd’expériences ont fait apparaître un grandnombre d’enseignements tirés de cesprocessus. Les plus manifestes sont lessuivants :

• L’élaboration en commun d’instrumentsprend du temps. L’élaboration et le testd’instruments de S&E impliquantdifférents acteurs de la décentralisationaux niveaux national, régional et local, estune opération qui prend du temps.Lorsqu’on travaille avec des conseillerscommunaux et des acteurs de la sociétécivile qui n’ont pas ou peu d’expériencedes instruments de S&E, il faut veiller àleur laisser le temps d’apprendre àidentifier, à discuter et à interpréter lesindicateurs et les statistiques. C’est unélément essentiel du renforcement descapacités de S&E de la décentralisation etde la gouvernance locale. De plus, denombreux cas montrent que la confianceparmi les acteurs et les procédures detravail ne se construisent pas en un jour.Dans des contextes pluriethniques etplurilingues, il faut aussi tenir compte dutemps nécessaire pour les traductions. Sion ne le fait pas, les diverses partiesprenantes impliquées dans cette phased’élaboration et de test d’un outilpourraient avoir du mal à interagir au seindu groupe ou à exprimer leurs points devue.





• L’identification et l’ajustement desindicateurs est un processus dynamique.Cela vaut dans une certaine mesure pourla plupart des exercices de S&E, mais c’estparticulièrement vrai dans le cas desexpériences décrites ici. Ladécentralisation et la gouvernance localesont aussi des processus dynamiques. Ilserait par conséquent peu réaliste detenter de définir un trop grand nombred’indicateurs dès le début de la phase detest d’un instrument spécifique de S&E.Même une fois formalisé, il est importantque cet instrument conserve une certaineflexibilité permettant des ajustements,voire au besoin la possibilité de changercertains indicateurs pour coller à la naturedynamique des processus de réforme. Parexemple, une commune récemment crééepeut choisir de concentrer dans unpremier temps l’auto évaluation desperformances sur des fonctions clés tellesque la gestion des ressources et desfinances, le fonctionnement du serviced’état civil et la maîtrise du processus deplanification du développement. Par lasuite, après le transfert d’un plus grandnombre de responsabilités et deressources, l’auto évaluation peut inclurede nouveaux domaines, tels que la gestiondes ressources naturelles, la promotion dudéveloppement économique local et lafourniture de services de base (parexemple santé, éducation, hydraulique). Ilconviendra alors de définir et de tester denouveaux indicateurs permettantd’évaluer les performances dans cesdomaines.

• Les alliances stratégiques présentent desavantages. Plusieurs des études de cassoulignent l’importance des alliancesstratégiques entre bailleurs, agences dedéveloppement, acteurs de lagouvernance locale et autorités centralespour tester et répliquer des instrumentsde S&E destinés aux collectivités. Il ne faitaucun doute qu’une approche testéeconjointement, utilisée dans différentscontextes locaux et validée par legouvernement central, se prête beaucoupplus facilement à une large diffusion et àune institutionnalisation à l’échelle dupays qu’une initiative de petite enverguretestée uniquement dans quelqueslocalités par un seul acteur. Les alliancesstratégiques peuvent également serévéler intéressantes en termes de temps,car elles permettent de tester uninstrument de manière simultanée dansdifférentes parties du pays et de mettre encommun les ressources financières ethumaines des différentes agences etinstitutions.

• La gestion de la dynamique de processusmulti acteurs pose des défis spécifiques.Comme le montre l’étude de cas sur l’outild’auto évaluation des performances auMali, les personnes s’engageant dans desexercices multi acteurs et des alliancesstratégiques en vue de l’élaboration et dutest d’instruments de S&E doivent bienavoir conscience que le chemin del’élaboration à la diffusion risque fortd’être long et semé d’embûches. Si l’onveut qu’une approche soit vraimentparticipative et bénéficie du soutien d’unvaste ensemble d’acteurs représentatifs,aux vues et opinions diverses, il fautapporter le plus grand soin à la gestiondes contributions. L’appui d’un consultantexterne ou d’une personne ressourcehabituée à mettre en œuvre une telleapproche pourrait se révéler fort utile,voire indispensable.

• Les résultats de S&E doivent être suivisd’effets. La plupart des approches et desoutils décrits se traduisent pour lesparticipants à ces exercices de S&E parune meilleure connaissance desperformances et des effets de lagouvernance locale. Il s’agit nonseulement d’informations sur lesévolutions positives et les bonnesperformances, mais aussi sur les pointsfaibles ou les échecs, les aspects qui n’ontdonné que peu de résultats ou doiventêtre modifiés. Il convient à cet égard deveiller à ce que les mesures correctivesfassent l’objet d’un solide consensus etsoient mises en œuvre. Si ce n’était pas lecas, le risque est alors grand de voir lesacteurs locaux se désintéresser peu à peudes actions de S&E. De plus, pour tous lesgroupes impliqués, le défi à relever sera deparvenir à adapter leurs attitudes et leursmodes de travail afin de dissiper lessources éventuelles de malentendu ou deméfiance identifiées durant les exercicesde S&E.

Défis De par leur nature même, des instrumentsde S&E destinés aux parties prenantes de lagouvernance locale et de la décentralisationsont confrontés à de nombreux défis. Lesparticipants peuvent par exemple ne pasavoir l’habitude de travailler ensemble etpourraient donc ne pas avoir une visionclaire de leurs rôles, de leurs droits et de leursdevoirs respectifs. Les études de casabordées dans ce document ont permis demettre en évidence - parmi d’autres - lesdéfis suivants :

Réduire les obstacles culturels pourpermettre les critiques constructives

Les études de cas montrent que desobstacles de nature culturelle doivent êtresurmontés lorsqu’on teste des instrumentsde S&E. Dans un premier temps, lesparticipants aux exercices d’évaluation oud’auto évaluation au Mali étaient assezréticents à l’idée d’exprimer des critiques demanière directe. En particulier dans lesréunions publiques, ils jugeaient inappropriéde formuler ouvertement des critiques.L’élaboration et l’utilisation d’instruments deS&E devraient peu à peu permettre auxacteurs de prendre en compte ceshésitations, ancrées dans la culture et lesusages locaux.

Cela signifie aussi qu’un outil testé avecsuccès dans une collectivité locale ne peutpas forcément être utilisé exactement de lamême manière dans une autre. À cet égard,l’assistance d’un facilitateur ou d’unutilisateur habitué à ce type de processuspeut permettre de surmonter les obstaclesculturels et de créer un climat de confiance.

Faire en sorte que l’élaboration etl’utilisation des outils de S&E restentabordables

Toutes les approches et tous les outilsprésentés ici ont été lancés par desorganisations de développement ouélaborés avec leur soutien actif. Lesorganisations de développement ont fournides conseils d’ordre méthodologique etfinancé (ou cofinancé) les facilitateurs, lesréunions et le matériel nécessaire. Dans denombreux cas, il est assez difficile de se faireune idée claire du coût réel de l’élaborationet de l’utilisation des outils de S&E, enparticulier pour ce qui est des « coûts departicipation ». Les discussions lors duséminaire régional ont fait apparaître quelors du processus d’élaboration d’un outil,trop peu d’attention avait généralement étéportée aux coûts de son utilisation durablepar la collectivité locale et les autres acteursparticipant. Le défi est donc de mettre aupoint des méthodes pouvant aider lescollectivités locales à renforcer leurscapacités de S&E et à produire des données àun coût à la mesure de leurs capacitésfinancières et de l’existence de partiesprenantes locales prêtes à s’impliquer dansun processus conjoint de S&E.



Assurer la durabilité des efforts derenforcement des capacités

La notion de durabilité prend plusieursdimensions dans le contexte qui nousoccupe ici. Une de ces dimensions est sansconteste l’aspect financier mentionné ci-dessus. Une autre est plus institutionnelle etliée à la complexité des méthodes et desoutils proposés. Les instruments simplesfacilement compris et appliqués par desacteurs aux niveaux de formation etcontextes professionnels très divers seprêtent en effet davantage à une utilisationdurable que les instruments complexes. C’estun des enseignements mis clairement enévidence par cet exercice de recensement etles discussions qui y étaient liées. Un autrefacteur renforçant la durabilitéinstitutionnelle d’un outil de S&E - en plusde l’appropriation de la méthode par lesacteurs locaux - est la validation de cet outilpar les autorités centrales et les efforts deces dernières pour diffuser son utilisation àtravers le pays. Ceci peut contribuer àinstitutionnaliser une approche de S&Etestée avec succès et faire en sorte que lescollectivités locales réservent ou reçoiventles ressources nécessaires pour unrenforcement pérenne de leurs capacités etl’utilisation durable de cet outil.

Eviter le « détournement » desinstruments et des capacités locales deS&E

Une fois qu’un outil de S&E a été mis œuvreavec succès au niveau local, il faut continuer às’assurer que son utilisation sert toujours àrenforcer les capacités de S&E des collectivitéslocales et contribue à la gouvernance locale.Comme le montrent les études de cas, unprocessus participatif d’élaboration et de testd’un outil de S&E permet aux collectivitéslocales de parvenir peu à peu à conduire elles-mêmes leurs propres exercices de S&E. Par lasuite, lorsque les collectivités locales et lesautres parties prenantes utilisent cetinstrument avec succès, l’État central, lesbailleurs et les organisations dedéveloppement peuvent être tentés destandardiser les informations générées dansles exercices locaux de S&E, afin de pouvoircomparer les données d’un lieu à l’autre. Cetteévolution pourrait être contraire aux objectifsde renforcement des capacités autonomes deS&E au niveau local et d’habilitation desacteurs à ce même niveau local.

Conclusions et recommandationsLes expériences décrites dans cet EnBrefmontrent de manière claire qu’il est utiled’investir dans les capacités des différentsacteurs locaux à suivre et évaluer les effetsdes processus de décentralisationdémocratique, de gouvernance locale et dedéveloppement communal. Les approches multi acteurs impliquant unelarge gamme d’acteurs locaux - tels que lescollectivités locales, la société civile, lesecteur privé et les services déconcentrés del’État central - dans l’élaboration et le testd’instruments novateurs de S&E, peuventavoir un certain nombre d’effets positifs enplus du renforcement des capacités de S&E.Ces effets positifs sont notamment lessuivants :

• créer un climat de confiance entre lesparties prenantes locales aux intérêtsdivers, ce qui contribue à réduire lesréticences face au processus de transfertde compétences ;

• rendre la gouvernance locale et lafourniture de services plus efficaces enaméliorant les procédures et enmobilisant les initiatives des citoyens etles ressources locales ;

• améliorer les flux d’informations entre lesdifférents acteurs et les différents niveauxde collectivités locales ;

• sensibiliser les citoyens à leurs droits et àleurs devoirs de demander à leursreprésentants locaux de rendre compte deleur action.

Le lecteur attentif trouvera une foule deconseils utiles dans les études de cas. Pourleur part, les auteurs souhaiteraientformuler quatre recommandations :

• Il est clair que les bailleurs et leurspartenaires peuvent tirer de précieuxenseignements des instruments déjàexistants de renforcement des capacitésde S&E au niveau local. De plus, cesinstruments se prêtent souvent d’eux-mêmes à une utilisation à plus grandeéchelle et à une réplication dans d’autrescontextes. Davantage d’efforts devraientêtre faits pour documenter et diffuser cesinstruments, y compris les défis rencontrésdans les processus de test et d’utilisation.

• L’élaboration de systèmes de suivi etd’évaluation de la décentralisation est tropsouvent conduite surtout par le niveaunational et ne prend pas suffisamment encompte les besoins en informations des

collectivités locales et autres partiesprenantes au niveau local. Les bailleurs etles autorités nationales impliqués dans ladécentralisation démocratique devraientinvestir davantage dans les capacités desparties prenantes des nouveaux systèmesde gouvernance locale. Cela permettrait àcelles-ci d’évaluer l’efficacité desnouveaux systèmes de gouvernancelocale, de mieux connaître leurs rôlesrespectifs et d’analyser les impacts desprocessus de décentralisation et deréforme des politiques sur leur viequotidienne.

• Les efforts entrepris pour développer demanière participative les capacités deS&E, avec les parties prenantes au niveaulocal des processus de décentralisation,sont absolument nécessaires et louables.Il serait néanmoins sage d’impliquerégalement les autorités nationales à cesinitiatives, car celles-ci peuvent jouer unrôle non négligeable dansl’institutionnalisation de ces approches.Elles peuvent de plus donner suite auxnombreux problèmes mis en évidence parles exercices locaux de S&E et qui doiventêtre traités au niveau national.

• Les partenaires au développementpeuvent tirer un grand profit des alliancesstratégiques. De telles alliances et lacoordination des approches de S&E sontimportantes pour éviter une proliférationd’outils différents. L’existence d’un tropgrand nombre d’instruments etd’initiatives disparates pourrait en effetcréer une certaine confusion parmi lesparties prenantes qui n’ont encore qu’uneexpérience fort limitée de la gouvernancelocale, et ainsi mettre en dangerl’homogénéité du système politique.

Notes1 Pour de plus amples détails, voir Lodenstein et

coll. (2007), Sène et Ouédraogo (2007) ainsique Ischer et coll. (2007).

2 Il s’agit du guide MATCL/DNCT et coll. (2004).3 SIEC-S signifie « Système d’information

essentielle pour la commune dans le secteurde la santé ».

4 Voir notamment les travaux en cours del’Afrobaromètre (Bratton et coll. 2000) et leprojet de « baromètre de la gouvernancelocale » de l’Alliance pour l’impact, destiné àservir d’instrument de mesure desperformances des collectivités locales partouten Afrique (www.impactalliance.org).



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Les commentaires et suggestions des lecteurs sont extrêmement bienvenus. Veuillez les adresser àChristiane Loquai (e-mail : [email protected]) ou Sonia Le Bay (e-mail : [email protected]). Pourcommander une version papier de cette publication en anglais ou en français, veuillez contacterJacquie Dias, responsable des publications de l’ECDPM (e-mail : [email protected]).

Des versions électroniques des études de cas et des autres documents produits durant ce processusconjoint de recensement et d’analyse des outils et des approches décrits dans cet EnBref sontdisponibles sur les sites suivants

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