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Evaluation de la Réforme foncière à Madagascar : Rapport final synthétique

Produit par J. Comby, J‐M. Durand, S. Jonckheere, H. Liversage, P. Mathieu,  

J. Mérat, D. Nourrissat, E. Raparison, R. Ramboarison, D. Savouré   

Compilé par Andrianirina – Ratsialonana Rivo et 

Rémi Legendre1 

PREAMBULE Le présent document est une synthèse des différentes évaluations thématiques menées dans  le cadre  global  de  l’évaluation  de  la  réforme  foncière  conduite  en  2011,  à  la  fois  par  les  experts nationaux et internationaux mais aussi à travers les ateliers régionaux. L’objectif du document est de compiler et de condenser les différents éléments de diagnostic et de recommandations dans le but de faciliter  la  lecture et d’avoir une appréciation synthétique de  l’évaluation. Le contenu est donc  rédigé  à  partir  des  rapports  suivants :  Comby,  J.  « Evaluation  de  la  réforme  foncière »  ‐ CSN « Evaluation  juridique  de  la  Réforme  foncière  à Madagascar »  (Nourrissat, D.,  Savouré, D.)  ‐ FIDA    –  FAO  « Evaluation  institutionnelle  de  la  Réforme  foncière  à Madagascar »  (Durand,  J‐M., Mathieu,  P.,  Liversage,  H.,  Jonckheere,  S.),  Consortium  BEST  ‐  Land  Ressources  ‐ Idées « Contribution  à  l’évaluation  sur  les  volets  formation  –  communication,  modernisation, informatisation »  ‐  SAHA –  Intercoopération  Suisse  « Evaluation  de  la  gestion  foncière décentralisée »  (Raparison, E., Mérat, J.). Nous  tenons à exprimer notre profonde gratitude aux institutions et experts qui ont contribué techniquement et financièrement à la conduite de cette évaluation. 

Par ailleurs, nous tenons à formuler nos vifs remerciements  à tous ceux qui ont rendu possible, et qui ont contribué de près ou de  loin à  la  réalisation de cette évaluation de  la  réforme  foncière. Nous voudrions particulièrement adresser notre profonde gratitude pour  les appuis techniques, institutionnels  et  financiers  des    institutions  suivantes :  le  Fonds  International  pour  le Développement Agricole,  l’Agence Française de Développement,  le Ministère de  l’Agriculture de Madagascar et  le Projet d’Appui pour  le Développement du Menabe et du Melaky,  le Service de Coopération  et  d’Action  Culturelle  de  l’Ambassade  de  France,  l’Intercoopération  Suisse  et  le Programme SAHA,    la Food and Agriculture Organization, ainsi que tous ceux qui ont bien voulu siéger et participer au Comité de Pilotage, les institutions et acteurs qui ont échangé leurs avis et points de vue sur la réforme foncière.  

                                                            1 Respectivement Directeur de l’Observatoire du Foncier et Conseiller Technique du SCAC auprès du Secrétaire Général du MATD 

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ACRONYMES  AD2M  (Projet) d’Appui au Développement du 

Menabe et du Melaky FIDA  Fonds International pour le Développement 

Agricole 

AFD  Agence Française pour le Développement  FNF  Fonds National Foncier 

AGF  Agent du Guichet Foncier  GF  Guichet Foncier. GFI : Guichet Foncier Informatisé ; GFP : Guichet foncier papier 

AMVR  Aire de Mise en Valeur Rurale  GLA  Géomètres Libres Assermentés 

AP  Aires Protégées  IFPB  Impôts Fonciers sur les Propriétés Bâties 

BIANCO  Bureau Indépendant Anti – Corruption   IFT  Impôts Fonciers sur les Terrains 

BM  Banque Mondiale  INDDL  Institut National de la Décentralisation et du Développement Local 

BV Lac  (Projet de protection des) Bassins Versants du Lac Alaotra 

IPVI  Impôts sur la Plus Value Immobilière 

BVPI  Bassins versants et périmètres irrigués  LPF  Lettre de Politique Foncière 

C2D  Contrat de Désendettement  pour le Développement 

MATD  Ministère de l’Aménagement du Territoire et de la Décentralisation 

CCPNF  Cellule de Coordination du Programme National Foncier 

MCA  Millennium Challenge Account 

CF  Certificat Foncier  MLM  Madagascar Land Management 

CIRDOMA  Circonscription Domaniale  OF  Observatoire du Foncier 

CIRTOPO  Circonscription Topographique  OPCI  Organisme Public de Coopération Intercommunale 

 CSJ  Certificat de Situation Juridique  PC  Périmètres de Colonisation 

CR  Commune Rurale  PGDI  Programme de Gouvernance et de Développement Institutionnel 

CRIF  Centre de Ressource en Informations Foncières 

PLOF  Plan Local d’Occupation Foncière 

CRL  Commission de Reconnaissance Locale  PNF  Programme National Foncier 

CSN  Conseil Supérieur du Notariat français  PPNT  Propriétés Privées Non Titrées 

CU  Commune Urbaine  PPRR  Projet de Promotion des Revenus Ruraux 

DCEM  Délégation de la Communauté Européenne à Madagascar 

PTF  Partenaires Techniques et Financiers 

DDSF  Direction des Domaines et des Services Fonciers 

RFT  Réserve Foncière Touristique 

DE  Droit d’Enregistrement  RPI  Ressources Propres Internes (fonds public du gouvernement Malagasy) 

DGSF  Direction Générale des Services Fonciers  SAHA  Sehatr’Asa Hampandrosoana ny eny Ambanivohitra 

DM  Droit de Mutation  SCAC  Service de Coopération et d’Action Culturelle 

DRGFD  Direction de la Réforme et de la Gestion Foncière Décentralisée 

SF  Services Fonciers 

DST  Direction des Services Topographiques  SIF  Solidarité des Intervenants sur le Foncier 

ECD  Emploi de Courte Durée  SMB  Secrétariat Multi – Bailleurs  

EDBM  Economic Development Board of Madagascar 

TF  Titre Foncier 

ENAM  Ecole Nationale d’Administration de Madagascar 

ZAF  Zone d’Aménagement Foncier 

FAO  Food and Agriculture Organization  ZIA  Zone d’Investissement Agricole 

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Lexique de quelques termes techniques  

CRIF Centre de ressources et d’informations foncières. C’est un bureau disposant de matériels informatiques qui assure le service de numérisation des parcelles et l’impression des CF pour le compte des GF « papier » voisins. Le CRIF peut aussi être consulté pour  le statut ou  la  localisation des parcelles dans  le PLOF. Le CRIF est géré par une structure intercommunale et était supposé fonctionner sur cotisation des Communes à la fin du financement international.  Guichet Foncier (communal) Dispositif ou bureau rattaché à  la Commune compétent pour  la gestion des propriétés privées non – titrées. Les activités  quotidiennes  du  GF  sont  réalisées  par  des  techniciens  appelés  agents  du  guichet  foncier  (1  ou  2  par Commune),  formés  spécialement pour  le métier.  Tous  les documents du GF  sont  toutefois  signés par  le maire, particulièrement le certificat foncier.  Le GF peut être  informatisé (GFI) s’il est  installé dans une Commune électrifiée.  Il dispose d’un parc  informatique (imprimante,  photocopieuse,  un  ou  deux  ordinateurs  dans  lesquels  sont  installés  un  PLOF  numérique),  et fonctionne  de manière  autonome  pour  la  délimitation  et  la  sauvegarde  des  informations  numériques  sur  les parcelles ainsi que l’impression des CF.  Par  contre,  le GF est dit  « papier »  s’il ne dispose pas de  source d’électrification et gère des documents papier, notamment le PLOF (v. aussi CRIF).   Guichet Unique (Topo – Domaines)  Bâtiment qui regroupe en un seul espace d’accueil  les services des domaines et topographiques. Historiquement, ces deux services ont toujours fonctionné séparément. Dans certaines circonscriptions, les deux bâtiments peuvent être distants de plusieurs kilomètres. L’objectif du guichet unique est d’accueillir  l’usager au niveau d’une  seule réception (front – office) pour toutes les demandes d’opération foncière. C’est à partir de la nature de l’opération que  le dossier est affecté à un circuit particulier (back – office). Dans certaines circonscriptions,  le guichet unique comprend  aussi  le  service  de  l’aménagement  du  territoire  qui  délivre  les  autorisations  de  transaction,  et  un représentant du centre fiscal  pour l’enregistrement des actes de mutation foncière.  MLM (Logiciel) Logiciel développé pour  la gestion  informatique des  informations  foncières au niveau des services domaniaux et topographiques.  Il existe trois fonctionnalités du Logiciel : MLM « Topo », MLM « Titre » et MLM « cadastre ». Les informations  contenues  dans  les  archives  « papier »  (matrices  cadastrales,  livres  et  dossiers  fonciers,  plans topographiques) sont au préalable scannées ou saisies. Elles sont ensuite prévues d’être mises en relation grâce à un  identifiant commun des  informations foncières (titre foncier ou cadastre et plan) et un réseau  Intranet qui va connecter  les  ordinateurs  « Topo »  et  « domaines ».  La  fonction  primaire  du  Logiciel  consiste  à  assurer  la sauvegarde numérique, une recherche rapide des dossiers, et une production automatique de CSJ (v. aussi PLOF).   OPCI Organisme  Public  de  Coopération  Intercommunale.  Type  d’intercommunalité  prévu  par  le  décret  99  –  952.  Le regroupement en OPCI vise à traiter des questions de gestion territoriale d’une problématique ou d’un projet de développement (infrastructures, aménagements hydro‐agricoles, gestion forestière,…). Les Communes membres sont obligatoirement des voisins immédiats (constituant le « périmètre de solidarité »), à l’opposé de l’association des Communes qui peut regrouper des Communes non ‐ limitrophes.  PLOF Plan Local d’Occupation Foncière. Dans son sens large, le PLOF désigne tout support cartographique qui permet de renseigner sur la répartition spatiale des différents statuts des terrains, permettant de délimiter les territoires de compétence du GF  et du  SF. Plus particulièrement,  c’est un  Logiciel développé  à partir de  la  superposition des informations foncières alphanumériques et cartographiques (plans, cadastres, titres fonciers, demandes de titre), numérisées et saisies au niveau des services  topographiques et domaniaux, avec un  fond d’image satellitaire ou aérienne de haute résolution (ou un plan de repérage topographique). Le PLOF est destiné dans sa conception pour les Guichets  fonciers ou CRIF et  informe sur  l’ensemble des statuts des terres et  leur répartition spatiale dans  la Commune. Le PLOF dans sa version imprimée est appelée PLOF « papier », par opposition au PLOF numérique.      

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RESUME EXECUTIF  

Le système d’administration foncière Malagasy était  inspiré et calqué   sur  le « système Torrens » appliqué par l’administration coloniale. L’Etat, par le principe de la domanialité, était présumé être propriétaire  de  tout  le  territoire.  Il  s’attribue  en  même  temps  le  pouvoir  de  gérer  l’espace domanial et de « créer » les droits privés fonciers par l’attribution d’un titre foncier. En l’absence de  documents  écrits,  les  occupations  coutumières  étaient  à  tout moment  susceptibles  d’être révoquées  afin  de  faire  place  à  ce  qui  était  présenté  comme  le  véritable  droit  moderne  de propriété.  

Ce principe  juridique de monopole de  l’administration des domaines de  l’Etat et de  la propriété foncière privée se  trouvait vite décalé par  la paupérisation de  l’Etat qui n’a plus  les moyens de maintenir  les  ressources  financières, humaines  et  logistiques pour  faire  face  aux demandes de formalisation des droits émanant de centaines de milliers d’usagers. 

Les principaux constats de la réforme foncière « Répondre à la demande en sécurisation foncière massive, dans des délais raisonnables et des coûts ajustés au contexte économique des ménages »,  tel a été  le défi que  le Gouvernement Malagasy s’est donné en engageant une nouvelle politique de réforme foncière en 2005. Après six années de mise en œuvre, la gestion foncière décentralisée a connu une montée en puissance entre 2006 et 2009 en termes de délivrance de documents de preuve de propriété à des coûts abordables et des  délais  moindres.  Désormais,  les  habitants  dans  les  quelques  400  communes  Malagasy disposant  de  guichets  fonciers  peuvent  obtenir  un  document  qui  atteste  leur  plein  droit  de propriété, le certificat foncier, pour environ 28.000 Ariary (14 USD) et en 6 mois. Ce qui représente un net progrès par rapport aux coûts et délais initiaux estimés pour le titre foncier qui étaient de 500 USD  et  6  années. Qualitativement,  la mise  à  disposition  d’une  institution  de  proximité  a permis  de  développer  la  gouvernance  locale  en  termes  de  participation  citoyenne  au développement  local,  d’accès  aux  informations  et  de  processus  transparent  dans  la reconnaissance des droits. 

Au  niveau  juridique,  la  réforme  a  le  mérite  d’avoir  bâti  de  nouvelles  fondations  juridiques concernant  les statuts des  terres et de  leur gestion. De grandes  innovations ont été apportées notamment  la  suppression  de  la  présomption  de  domanialité,  l’instauration  du  principe  de propriété privée non titrée ainsi que la décentralisation de sa gestion par les Communes. Il est par contre apparu que des  lacunes sont à combler en matière de formation des acteurs territoriaux, de  capacité  d’appui  –  conseils  et  de  contrôle  administratif  des  actes  délivrés  par  le  guichet foncier. 

Concernant  la  modernisation  des  services  fonciers,  de  grandes  réalisations  sont  à  rapporter concernant l’informatisation des données qui a touché 20 circonscriptions sur les 36 existantes. La finalité  et  la mise  en  cohérence  nationale  de  l’ensemble  de  ces  activités  restent  toutefois  à réaffirmer en termes de vision à moyen et long terme, notamment sur le choix stratégique entre une  dématérialisation  intégrale  ou  une  informatisation  des  données.  Quoiqu’une  multitude d’études  et  d’outils  de  conception  ait  été  mise  à  a  disposition  de  la  réforme,  la  partie restructuration n’a pas encore véritablement démarré et connaît les mêmes lacunes en termes de vision politique du Ministère. Les chantiers de conception telle que  le  fonds national  foncier ou l’externalisation des fonctions topographiques ne sont pas encore allées loin dans leur application effective.  La mise en place des guichets uniques a  

Au  bout,  les  activités  réalisées  ont  encore  peu  impacté  sur  l’amélioration  des  services  publics rendus par  les services fonciers que sur  leur capacité d’appui aux collectivités. Globalement,  il a été constaté une mise en œuvre de  la réforme à deux vitesses, en faveur de  la gestion foncière décentralisée,  tant  au  niveau  institutionnel  qu’au  niveau  technique  quoique  les  deux composantes ont relativement bénéficié des mêmes  investissements financiers. De plus,  la crise 

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politique  a  fortement  ralenti  l’ensemble  du  processus  qui  n’a  pas  pu  atteindre  une  véritable maturation et appropriation par les institutions et acteurs concernés.  

Les défis Au  stade  de  l’avancement  actuel,  il  serait  peut  être  encore  hâtif  de  parler  d’irréversibilité  des tendances, et il est hautement important de continuer les efforts et investissements dans le sens de  consolider  et  de  valoriser  les  premiers  acquis  pour  servir  de  fondation  à  une  réforme  plus ancrée  et  efficace.  Aussi,  il  est  primordial  pour  le  gouvernement  de  confirmer  la  volonté  et réaffirmer les options politiques nécessaires à la poursuite du processus de réforme. Ce processus devrait en effet répondre à des attentes de fond dans plusieurs domaines et ses outils devraient être valorisés à d’autres fins (gouvernance institutionnelle, aménagement et développement rural & urbain, agricole, décentralisation, fiscalité foncière, etc.).  

Sans une stratégie claire de restructuration institutionnelle des fonctions et de l’organisation des services fonciers, et de choix technique entre dématérialisation et informatisation des documents fonciers,  ainsi  qu’en  absence  d’intégration  du  Guichet  Foncier  dans  un  processus  général  de décentralisation et de  renforcement de  la gouvernance  locale,  la continuité et  la pérennisation des  dispositifs  de  la  réforme  sont  exposés  à  des  grands  risques  de  perte  des  investissements initiaux.  

Particulièrement pour  la  gestion  foncière  décentralisée,  le  rôle  du  guichet  foncier  et  du maire devrait être élargi aux questions de  la gestion des  transactions et de  leur enregistrement, ainsi que sur les aspects d’aménagement et de gestion territoriale de la Commune.  

La réforme étant  inscrite dans un processus dynamique de mise en œuvre, d’observations et de réajustement,  l’évaluation  a  ressorti  que  plusieurs  chantiers  de  réflexions  et  de  conception juridique sont encore à engager pour renforcer la sécurisation foncière à la base (revue de la Loi sur  la  propriété  privée  titrée,  régularisation  des  vieux  statuts,  gestion  des  petits  papiers, métayages,  pâturage,  droits  secondaires,  enregistrement  des  mutations,  etc.)  et  la  mise  en cohérence  des  politiques  nationales.  Le  rôle  de  la  société  civile  en  tant  que  balise,  contre  – pouvoir, et d’appui à la réalisation est primordial pour la conception de ces textes. 

Le pilotage et  la construction  institutionnelle autour de  la mise en œuvre de  la réforme foncière nécessitent  aussi  des  réflexions  et  des  structurations  de  fond,  notamment  concernant  les différentes articulations : déconcentrée et décentralisée,  interministérielle et  intersectorielle, et entre l’administration foncière et la Cellule de Coordination du Programme Foncier.  

La pérennisation  financière des  institutions et des  investissements constitue aussi des enjeux à traiter en priorité, non seulement  au retrait des bailleurs de fonds mais dans les modalités même de  financement. Les conceptions sur  la  fiscalité  locale et  le  fonds national  foncier devront être abordées au plus vite au début de l’acte 2. 

Enfin,  les  enseignements  tirés  de  l’évaluation  vont  dans  le  sens  d’instaurer  une  réelle appropriation au niveau des  institutions cibles pour  la suite de  la mise en œuvre de  la  réforme. Ceci  suppose  une  cohérence  de  vision  entre  les  partenaires  techniques  et  financiers  et  les bénéficiaires, ainsi que  l’implication,  la consultation et  la concertation avec ces derniers dans  les prises de décision stratégiques et opérationnelles.  

Les recommandations Les principales recommandations concernent les aspects politiques, juridiques, institutionnels, et techniques. Pour le niveau politique, il est essentiel pour Madagascar de travailler sur un cadrage unique des visions nationales pour  la gestion foncière et territoriale à travers  la production d’un document de politique foncière unique qui aborderait les questions de la gestion des acquisitions foncières à grande échelle, la gestion des terrains de l’Etat, la modernisation des services fonciers, la décentralisation de la gestion foncière, la gestion des droits fonciers secondaires et l’accès pour les  sans  –  terre.  Par  ailleurs,  il  est  important  d’articuler  la  politique  foncière  avec  les  autres politiques sectorielles notamment agricole, forestière, minière, aménagement du territoire et de la  décentralisation.  De  manière  opérationnelle,  les  activités  dans  le  cadre  de  la  sécurisation 

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foncière devraient être étroitement  associées  à  la gouvernance  institutionnelle, que  ce  soit  au niveau des services administratifs de l’Etat qu’au niveau des Communes. 

Au niveau juridique, il est nécessaire de mettre en cohérence et de compiler les différents textes  réglementaires  qui  sont  actuellement  éparpillés  sous  différentes  formes  (ordonnance,  Lois, décrets, circulaires, notes).  Il est  recommandé donc de produire un Code  foncier Malagasy qui fédérerait  le  contenu  de  ces  textes.  Des  chantiers  sont  aussi  nécessaires  pour  affiner  ou  ré‐questionner  les  textes  existants  et  légiférer  certaines  conceptions  et  pratiques  locales.  Ces chantiers  aborderont  la  réaffirmation  des  contours  juridiques  du  certificat  foncier  et  du  titre foncier (attaquabilité, réversibilité),  la légalisation du métayage,  la prescription des recours pour les  occupations  au‐delà  d’une  certaine  durée  sans  contestation,  la  régularisation  des  statuts obsolètes  et  des  terrains  titrés  au  nom  des  colons.  Une  grande  réflexion  porte  aussi  sur  la réforme du système de conservation des TF qui est largement tributaire des archives papier, donc vulnérables à la détérioration. 

Au  niveau  institutionnel,  il  faudrait  revoir  la  réattribution  et  la  clarification  des  rôles  des institutions maîtres d’œuvre de la réforme : la CCPNF et l’administration. Le maintien de la CCPNF est primordial en termes de pilotage et d’appui institutionnel, toutefois il faudrait remettre à jour ses attributions compte tenu de la nécessaire articulation du foncier avec les autres thématiques, son organigramme  et  son  statut pour  lui permettre  un  fonctionnement  souple  et pérenne.  La définition  et  la  portée  de  la  notion  de  réforme  serait  aussi  à  ré‐questionner  au  niveau  de l’administration  foncière  étatique.  Le  portage  institutionnel  d’un  Programme  National  Foncier (ministériel,  interministériel,  primature)  serait  aussi  à  remettre  en  débat  vu  le  caractère transversal  et  intersectoriel  du  foncier.  Les  modalités  de  collaboration  avec  les  partenaires techniques  et  financiers  sont  aussi  à  rediscuter  à  travers  la  remise  à  neuf  de  la  Charte  de partenariat  et  du  Comité  d’orientation  et  de  Suivi.  Le  rôle,  le  statut  et  le  rattachement  de l’Observatoire du Foncier, rendu autonome en 2010, sont à affiner pour que ses produits soient intégrés institutionnellement par le maître d’ouvrage de la réforme. 

Pour  la modernisation,  la  conduite  d’un  audit  institutionnel  ou  organisationnel  concernant  la restructuration  des  fonctions  en  cohérence  avec  l’informatisation  avec  le  logiciel MLM  –  les guichets uniques – et  les fonctions d’appui aux collectivités, est  importante avant de construire les activités et les financements.  Des débats et innovations seraient aussi à apporter du côté des procédures  et  législations  portant  sur  l’enregistrement  et  les  mutations  des  titres  fonciers, considérées comme blocage à l’actualisation. 

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 Lexique de quelques termes techniques .............................................................................................. 3 RESUME EXECUTIF ................................................................................................................................. 4 Section A : Pourquoi une évaluation de la Réforme Foncière Malagasy ? ......................................... 10 

I.  Le moule colonial du système foncier à Madagascar .............................................................. 10 II.  Asphyxie du système et nécessité d’une réforme ................................................................... 10 III.  Principes et contenu de la réforme foncière ........................................................................ 11 IV.  Une évaluation pour préparer l’Acte 2 .................................................................................. 11 

Section B : les principaux éléments de diagnostic .............................................................................. 12 I.  La modernisation et la restructuration des services fonciers ................................................. 12 

1.  Etat des lieux de l’administration foncière avant la réforme .............................................. 12 2.  Les orientations et composantes de la modernisation ....................................................... 12 3.  Résultats et principaux constats .......................................................................................... 13 a.  Une multitude d’études réalisées et d’outils conçus ............................................................. 13 b.  Un appui conséquent à la base de plusieurs  réalisations ...................................................... 13 c.  Une restructuration institutionnelle qui n’est pas effective .................................................. 17 d.  Peu d’impacts observés en termes de délais .......................................................................... 18 e.  La politique de l’administration à long terme peu visible ...................................................... 18 f.  Une faible appropriation par les fonctionnaires .................................................................... 19 g.  Le fondement d’une sécurisation tributaire des archives ..................................................... 20 

II.  La décentralisation de la gestion foncière ............................................................................... 21 1.  Principes et contenus ............................................................................................................ 21 2.  Les principales constatations ............................................................................................... 22 a.  Une innovation juridique et institutionnelle .......................................................................... 22 b.  Une montée en puissance des dispositifs ............................................................................... 22 c.  Un document de sécurisation à des coûts et délais réduits .................................................. 24 d.  Faiblesse des mutations sur le CF .......................................................................................... 24 e.  Des dispositifs soumis à des contraintes techniques et institutionnelles .............................. 25 f.  Des réflexions nécessaires autour de la gestion du PLOF ...................................................... 25 g.  La viabilisation et la pérennisation incertaines des dispositifs ............................................. 26 

III.  Evaluation institutionnelle de la réforme foncière ............................................................. 28 1.  Niveau central ....................................................................................................................... 28 a.  Un pilotage institutionnel bicéphale ..................................................................................... 28 b.  Un pilotage tributaire du financement international ........................................................... 29 c.  Insertion difficile de la réforme au niveau de l’administration ............................................. 29 2.  Déconcentration et décentralisation .................................................................................. 29 a.  La gouvernance locale renforcée .......................................................................................... 29 b.  Complémentarité et non‐concurrence des deux filières ....................................................... 30 c.  Les acteurs déconcentrés moins impliqués ............................................................................ 31 

IV.  Volet juridique – législations foncières ................................................................................ 32 1.  De grandes réalisations en matière de production de textes ............................................. 32 2.  Points de discussion .............................................................................................................. 32 a.  Une compilation nécessaire.................................................................................................... 32 b.  Réinterroger les sécurisations et les relations entre CF – TF .................................................. 32 

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c.  Des types de droits à tenir en compte ................................................................................... 33 d.  Une appropriation sociale faible des textes et insuffisance de la vulgarisation ................... 34 e.  Le droit positif est à rapprocher des pratiques locales ......................................................... 34 f.  La taxation des mutations anti ‐ économiques ..................................................................... 34 

V.  Volet Formation ........................................................................................................................ 35 1.  Principes et contenus ........................................................................................................... 35 2.  Les principaux constats ........................................................................................................ 35 a.  Le plan national de formation : le grand absent ................................................................... 35 b.  Des outils ponctuels développés ........................................................................................... 35 c.  Modes opératoires diversifiés ............................................................................................... 35 d.  Une couverture large des cibles ............................................................................................ 35 e.  La pérennité et le transfert des savoirs en question ............................................................. 36 

Section C : Les Recommandations ....................................................................................................... 37 I.  Consolider la politique foncière Malagasy et mettre en synergie avec les politiques sectorielles ......................................................................................................................................... 37 II.  Structurer le pilotage institutionnel de la réforme foncière .................................................. 38 III.  Redéfinir les modalités d’appui à la réforme ...................................................................... 38 IV.  Actualiser les missions des services fonciers ...................................................................... 39 V.  Poursuivre et améliorer la décentralisation de la gestion foncière ....................................... 39 VI.  Revoir l’enregistrement des actes, la mutation et la fiscalité foncière ............................. 40 VII.  Assainir et engager de nouveaux chantiers juridiques ........................................................ 41 

 

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Historique de la réforme (les grandes dates)  

2004    Novembre et décembre : réunions de l’UTP (Unité Technique de Préparation) 

2005    Février : atelier de Politique Foncière conduit par le Premier – Ministre. Mai : validation de la Lettre de Politique Foncière 

  Juin : Sortie du Décret officiel de création d’une Cellule de Coordination du Programme National Foncier, rattachée au MAEP (Ministère de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche), 

  La Commune d’Amparafaravola devient pilote pour la mise en œuvre d’une opération de  sécurisation foncière dans le cadre du projet BV Lac. La Commune inaugurera le premier guichet foncier en juillet et délivrera le premier certificat foncier en février 2006.  

  Octobre : Adoption de la Loi cadre 2005 – 019   PGDI lance le standard de service et le concept de Guichet Unique pour les Services Fonciers 

2006    Lancement du Projet MCA pour financer la réforme foncière à hauteur de 38 millions USD. Conduite de l’opération pilote GF 19 pour expérimenter la phase de démarrage de la Gestion Foncière décentralisée. 

  Novembre : sortie de la loi 2006 – 031 sur la gestion de la Propriété Privée non – titrée 

2007    Février : Création de l’Observatoire du Foncier, rattaché à la CCPNF   Février : Première réunion du Comité d’Orientation et de Suivi   Signature de la Charte de partenariat  

2008    Passage du Programme National Foncier du MAEP vers le MRFDAT (Ministère de la Réforme Foncière, de la Décentralisation et de l’Aménagement du Territoire), un Ministère nouvellement créé. 

  La DARF (Direction d’Appui à la Réforme Foncière) est créée au sein au sein du MRFDAT   Sortie de la Loi sur le Domaine Public (2008 – 013) et le Domaine Privé (2008 – 014)  

2009    Mars : Un gouvernement de transition est créé, le MRFDAT devient le MATD (Ministère de l’Aménagement du Territoire et de la Décentralisation). La DARF devient DRGFD, Direction de la Réforme et de la Gestion Foncière Décentralisée. 

    Juillet : suite à la crise politique, le Millennium Challenge Account décide de suspendre les financements. Cette suspension sera suivie par l’Union Européenne. Le Programme National Foncier se trouve privé d’une grande partie de son financement global. 

  Le financement de l’AFD/C2D d’un montant de 1 million d’Euros appuie la CCPNF et l’OF. 

2010    La Direction des Domaines, rattachée à l’Aménagement du territoire auparavant, devient une Direction Générale. La topographie, jusque là un service au sein de la DDSF, devient une direction. 

    Juillet : un décret ministériel autonomise l’Observatoire du Foncier   Décembre : redynamisation du COS par un atelier à Morondava 

2011    Evaluation de la réforme foncière   Décembre : fin des conventions de financement du FIDA/AD2M et C2D pour la CCPNF et l’OF 

 

 

 

 

   

   

 

 

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Section A : Pourquoi une évaluation de la Réforme Foncière Malagasy ?

I. Le moule colonial du système foncier à Madagascar Au  lendemain de  la déclaration de  la colonisation,  l’administration coloniale française a  instauré un système foncier inspiré de celui instauré par la colonie britannique en Australie (Torrens Act du 2 juillet 1858) a pris le nom de « système Torrens » construit sur les points : 

• Par  le  principe  de  domanialité,  le  territoire  est  déclaré  propriété  de  l’Administration coloniale,  qui  attribue  les  droits  individuels  aux  colons  qui  arrivent  à mettre  en  valeur (mise en culture, construction) ; 

• Une fois vérifiée  la mise en valeur effective du terrain,  l’attributaire devient propriétaire en recevant de l’Administration un titre foncier ; 

• Toute transmission de la propriété (vente ou héritage, etc.) se réalise par enregistrement du transfert du titre auprès de l’Administration qui en garantit la validité. 

Constatant  que  les  formes  de  tenures  coutumières  étaient  déjà  importantes,  l’administration coloniale ne pouvait pas nier tout droit préexistant sur  le sol. La solution fut alors de considérer qu’en  l’absence  de  documents  écrits,  il  ne  pouvait  s’agir  que  d’occupations  coutumières susceptibles d’être révoquées afin de faire place à ce qui était présenté comme le véritable droit moderne  de  propriété.  En  instaurant  les  « périmètres  de  colonisation »  et  les  « concessions », l’administration  visait  à  « apurer  »  la  situation  juridique  d’un  espace  plus  ou moins  vaste  en s’attribuant à elle‐même un  titre  foncier qui serait par  la suite subdivisé et attribué à différents titulaires. Les  formes d’occupation coutumières, sans être  révoquées, étaient  rassemblées dans des  espaces  délimités  par  l’administration  elle  – même,  les  « réserves  indigènes »,  qui  étaient paradoxalement quelquefois titrés au nom de l’Etat.   

Par  ailleurs,  en  possession  des moyens  humains  et  financiers  pour  inventorier  son  patrimoine foncier, l’administration coloniale à établi les opérations cadastrales pour délimiter et enregistrer les terrains porteurs de potentiels agricoles ou économiques. 

II. Asphyxie du système et nécessité d’une réforme Au  lendemain de  la déclaration d’indépendance en 1960,  l’Etat Malagasy a conservé ce système foncier qui a vite fait face à un décalage des réalités. Le système qui  jusque  là était conçu   pour sécuriser un petit nombre de parcelles de grande superficie pour les entreprises coloniales, et qui peut  donc  se  contenter  d’un  effectif  limité  d’agents,  se  trouvait  confronté  à  une  demande massive de la part de simples citoyens Malagasy. 

Il  est  devenu  difficile  pour  l’administration  de  gérer  son  vaste  domaine  et  de  garantir  la sécurisation des droits privés, alors que dans  le même  temps,  ses moyens  financiers, humains, que matériels se réduisaient. On parlait alors de double crise domaniale et foncière. 

Cette paralysie du service public se  traduit par un  long délai pour  le  traitement des demandes, ainsi que pour la délivrance des documents fonciers. Par ailleurs, face aux procédures complexes et onéreuses, peu d’usagers accordent de  l’intérêt ou arrivent au bout de  l’enregistrement des actes  de  mutation,  creusant  davantage  l’écart  entre  la  «  propriété  de  papier  »  fondée  sur d’anciens  titres  et  la  «  propriété  de  terrain  »  fondée  sur  l’occupation  paisible  et  continue.  La complexité et le délai prolongé des procédures sont autant de raisons pour favoriser la pratique de  la corruption par des agents des services. Les usagers, surtout  ruraux, ont eu  recours à des formes plus simples de reconnaissance de la propriété : les « petits papiers », actes de transaction sous seing privé, visés, légalisés ou pas par les autorités locales.   

Face à ces constats, le gouvernement Malagasy a décidé en 2005 d’adopter une nouvelle politique de réforme foncière qui doit faire face à plusieurs défis dont principalement : 

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- Le défi de concilier un système de droit foncier positif conçu pour rendre l’Etat seul maître de l’attribution des droits, et les pratiques locales par les populations qui obéissait déjà de facto à une série de règles informelles d’appropriation du territoire, 

- Le défi de mettre à disposition un service public accessible financièrement face aux revendications démocratiques à la protection des droits sur le sol du plus grand nombre, dans un pays où les revenus sont particulièrement bas. 

III. Principes et contenu de la réforme foncière La  réforme  foncière  Malagasy  visait  donc  à  créer  de  nouvelles  conditions  pour  fournir  aux demandeurs de sécurisation foncière formelle une qualité de service améliorée, de proximité et à des  délais  moindres.  Aussi,  l’objectif  annoncé  de  cette  réforme  de  « répondre  à  la  demande massive  en  sécurisation  foncière, dans des délais raisonnables  et  à des  coûts  ajustés  », était basé principalement  sur  deux  principes :  (i)  l’amélioration  des  capacités  d’accueil,  de  traitement  et d’archivage des dossiers au niveau des services fonciers, et (ii) la démultiplication des institutions en charge de  la gestion foncière par  la décentralisation de certaines compétences au niveau des Communes.  

Cet objectif était décliné en quatre axes stratégiques dont (1) la modernisation et restructuration des  services  fonciers,  (2)  la  décentralisation  de  la  gestion  foncière,  (3)  la  rénovation  de  la législation foncière, et (4) la conception et la mise en œuvre d’un plan national de formation et de communication. 

IV. Une évaluation pour préparer l’Acte 2 La planification de la mise en œuvre de la réforme a prévu une première phase dite de démarrage orientée vers  la conception et  l’expérimentation des outils  juridiques et techniques. La durée de cette phase étant prévue pour deux années, une évaluation aurait dû avoir lieu en 2008 avant de passer  à  la  phase  d’extension.  Toutefois,  l’enclenchement  immédiat  et  accéléré  de  la  phase d’extension n’a pas permis de démarquer la frontière entre les deux phases. De manière pratique, il convient de considérer les six premières années de la réforme comme une seule phase appelée Acte 1.  

L’évaluation a pour objectif de faire le point sur l’Acte 1 : les réalisations, les facteurs de succès et d’échecs,    les  enseignements  tirés  et  les  recommandations  utiles  pour  la  formulation  des orientations de l’Acte 2 de la réforme.  

Vu le large champ couvert par l’évaluation, les grandes thématiques ont été regroupées et ont fait l’objet d’évaluation spécifique par des experts. On a ainsi catégorisé cinq thématiques : juridique,  institutionnelle, modernisation, GFD et gouvernance communale, et sociale. 

 Phases et intervention Thématique Période (2011) Première réunion du CP   Lancement officiel de l’évaluation  16 février Chef de mission (J. Comby)  Evaluation institutionnelle  Février – septembre  Conseil Supérieur du Notariat  Evaluation juridique  21 au 25 mars Consortium BEST – Land Ressources – IDEES  

Modernisation des  services fonciers – Informatisation des SF et GF – Formation  

Mars – juin  

FIDA – FAO   Evaluation institutionnelle  03 – 13 mai SAHA – Intercoopération Suisse  GFD et gouvernance locale  Mai – juillet  Ateliers régionaux  Evaluation sociale et institutionnelle  10 au 17 juin Deuxième réunion du CP  Restitution et discussion des diagnostics  22 juin Troisième réunion du CP  Restitution et discussion des premiers 

éléments de recommandation 06 juillet 

Forum national  Consultation sur les orientations Acte 2  Troisième trimestre  Fig. 1 : les différentes phases de l’évaluation de la réforme foncière    

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Section B : les principaux éléments de diagnostic

I. La modernisation et la restructuration des services fonciers

1. Etat des lieux de l’administration foncière avant la réforme

La  Lettre  de  politique  foncière  de  2005  donne  un  aperçu  général  de  l’administration  foncière avant l’engagement de la réforme. Sa faible capacité à délivrer des titres fonciers est illustrée par quelques chiffres révélateurs : 400 à 500.000 demandes restées en souffrance, 330.000 TF établis depuis un siècle, 1.000 à 1.500 titres par an. La superficie des propriétés titrées est estimée entre 7 à  10 % du  territoire. Par ailleurs, une étude conduite pas  le cabinet ECR en 2006 avance que  les coûts moyens de l’immatriculation se situent autour de 500 USD et le délai moyen de six années. 

L’état d’actualisation ou de décalage des occupations réelles sur terrain et les inscriptions dans les livres n’est pas  connu de manière exact.  Les opérations  cadastrales,  tentatives de  sécurisation groupée, non seulement coûtent cher à  l’Etat  (70 USD/ ha), mais aucune n’a  jamais été menée jusqu’au bout, laissant les possesseurs dans un état flou de sécurisation. 

Faute de capacité d’entretien,  les bâtiments et  les conditions d’archivage  (mobiliers) sont dans des états qui ne garantissent plus  la conservation des documents fonciers. D’ailleurs, on estime entre  11 à  12 %  le  taux de plans et  livres  fonciers perdus ou détériorés. L’éloignement physique entre  les bâtiments des  services domaniaux et  topographiques occasionnent  le va‐et–vient des usagers.  

La concentration des agents topographes et géomètres au niveau des circonscriptions étatiques, en  concurrence  tarifaire  très  avantageuse  par  rapport  aux  privés,  constitue  un  facteur d’engorgement des services et n’assure pas une offre de service compétitive face aux demandes de repérage, d’établissement de plans et de bornage.  

2. Les orientations et composantes de la modernisation

Le  terme  « modernisation »  désigne  l’ensemble  des  approches menées  au  niveau  des  services fonciers contribuant aux objectifs de : 

i. améliorer les services publics rendus au niveau des usagers surtout en termes de délais de traitement et de la délivrance des documents fonciers, 

ii. accompagner les services dans leurs nouvelles fonctions liées à l’informatisation et à l’appui aux collectivités, notamment pour la mise à disposition des PLOF et l’appui – conseil aux GF.  

iii. traiter  les  dossiers  en  cours  en  les  purgeant  juridiquement  (actualisation  des  propriétés privées  titrées, demandes en  instance,  restauration ou  reconstitution des documents) ou en les transférant aux Communes. 

Cette composante de la réforme comprend deux grands volets : 

- l’informatisation des documents  fonciers consiste à  les  inventorier et  les numériser afin de  faciliter  leur  archivage  et  leur  traitement.  Les  informations  contenues  dans  les documents écrits  (livres et dossiers  fonciers, matrice cadastrale) sont saisies  tandis que les plans  topographiques  (repérage et  individuel)  sont  scannés, géoréférenciés et  calés sur des orthophotos aériennes ou satellitaires. Les  informations numériques sont gérées par  un  Logiciel  appelé  MLM2.  La    restauration  des  documents  détériorés  et  la reconstitution des données manquantes figurent aussi dans les plans d’informatisation.  

                                                            2 MLM ou Madagascar Land Management composé du MLM Domaines (Titre et Cadastre) et MLM Topo. Les MLM Domaines et MLM Topo sont censés fonctionner en complémentarité grâce à une connexion réseau local Intranet. 

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- la  restructuration  des  fonctions  domaniales  et  topographiques désigne  l’ensemble  des stratégies  juridiques,  institutionnelles,  techniques  visant  à  améliorer  la  gestion  des ressources  humaines  et  l’efficacité  de  l’administration  foncière  étatique.  Cette composante  comprend  la  création  des  Guichets  Uniques  Topo  –  Domaines  et l’externalisation des  fonctions topographiques  (création de  l’ordre des géomètres  libres assermentés). 

Des actions de rénovation ou construction des bâtiments, et de dotation en matériels roulants ou de  bureau  accompagnent  aussi  les  stratégies  de  modernisation.  Par  ailleurs,  pour  assurer  la pérennisation financière des investissements et des activités engagées, la conception d’un Fonds National  Foncier  (FNF)  autonome  par  rapport  au  budget  général  de  l’Etat  figure  parmi  les grandes activités de la modernisation. 

3. Résultats et principaux constats

a. Une multitude d’études réalisées et d’outils conçus 

La conception des actions et activités à mener dans  le cadre de  la modernisation a bénéficié de plusieurs études et outils de planification. Parmi les principales études et conceptions réalisées, il est à citer (par ordre chronologique) : 

Avant la réforme : 1. Système de cadastre numérique de Madagascar (Programme Environnemental, DDSF 

– IGN, Cap Gemini. 1999) 2. Etude pour la promotion de cabinets de géomètres libres assermentés à Madagascar 

(MINATV, DGDSF – ADAPT. Mai 2000). 

Pendant la réforme : 1. Stratégie de modernisation des  conservations  foncières et  topographiques  (SCAC  – 

ATW, Ingenyosa, Mada Geomatic. Février 2005)  2. L’inventaire et classement des archives foncières (MCA – CITE. 2006) 3. Modernisation  des  Services  fonciers  régionaux  dans  les  deux  zones  MCA  et 

Antananarivo (MCA – SOFRECO. Juin 2006) 4. Les données de référence sur les coûts et temps moyens requis pour l’exécution des 

procédures foncières (MCA – ECR. Juillet 2006)  5. Etude  de  faisabilité  de  la  contractualisation  des  opérations  de modernisation  des 

Services Fonciers Régionaux de la Côte Est (DCEM – Eurata. 2006)  6. Standard de service des services fonciers (PGDI – Hermès. 2006) 7. Schéma  directeur  de  la modernisation  et  de  restructuration  des  Services  Fonciers 

(CCPNF – 2007),  8. Conception d’un Guichet unique des services fonciers (PGDI – 2007) 9. Eléments pour le plan d’actualisation des propriétés titrées (SCAC/ PNF – Rochegude, 

A. et Raharison, H. 2007) 10. Etudes pour la conception d’un Fonds National Foncier (MCA – FTHM. 2007) 11. Conception du plan d’externalisation du  service  topographique et des  cadastres, et 

étude de l’état des lieux des établissements de formation (MCA – FTHM)  

b. Un appui conséquent à la base de plusieurs  réalisations  Environ  21  Millions  USD  ont  été  investis  dans  la  modernisation  des  services  fonciers,  grâce essentiellement à l’appui des partenaires financiers (PGDI, MCA, DCEM) et la contribution de l’Etat sur  ressources  propres  (estimé  à  950.000 USD,  représentant  environ  5  %  en  termes  de  coûts d’investissement).  Les réalisations jusqu’en décembre 2010 font état de : 

• Démultiplication du nombre des circonscriptions foncières, passées de 29 à 36 entre 2007 et 2010, 

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• Adoption de la Loi n° 2011 – 005 du 01 août 2011, portant création de l’Ordre des Géomètres experts.  Par  ailleurs,  en  2010,  25  nouveaux  géomètres  nouvellement  assermentés  sont venus renforcer le nombre des 22 géomètres existant. 

• 20 SF ont été concernés par la numérisation totale ou partielle des documents fonciers, 

• 20  SF  ont  pu  mettre  en  commun  les  bâtiments  des  circonscriptions  topographique  et domanial pour constituer un Guichet Unique,  

• 20 SF ont bénéficié de la rénovation ou de nouvelles constructions de bâtiments, 

• 14 SF ont bénéficié de la dotation de matériels roulants, et 20 SF de matériels de bureau et informatiques. 

• 116.000 km2 d’images satellitaires ou aériennes de haute résolution ont prises3. 

                                                            3 103.777 km2 dans le cadre du MCA, 7703 km2  par le DCEM, 2988 km2 par le PE 3, 1421 km2 par le BVPI/AFD 

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  Fig.2 : situation des activités de modernisation des SF au premier semestre 2011       Fig.3 : répartition des sources de financement de la modernisation (Sources : DGSF, CCPNF, OF, PTF)                   (Sources : DGSF, CCPNF, OF, PTF)     

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Activités  Réalisations   Circonscriptions ou services fonciers concernés  Partenaires  

Inventaire des documents fonciers 

19 SF  Antsiranana, Nosy Be, Mahajanga, Vatomandry, Toamasina, Fénérive Est, Ambatondrazaka, Antananarivo ville, Antananarivo Sud, Antananarivo Nord, Ambohidratrimo, Ambatolampy, Antsirabe, Ambositra, Fandriana, Morondava, Manakara, Arivonimamo, Moramanga 

MCA/CITE, PGDI, AFD/ Projet BV Lac, RPI, DCEM, PE 3 

Apurement de demandes de CSJ en instance  

1 SF appuyé   Antananarivo  PGDI 

Création de Guichet Unique  20 GU créés  Antananarivo Avaradrano, Antananarivo Atsimondrano, Ambatolampy, Antsirabe, Ambositra, Fandriana, Morondava, Toamasina, Vatomandry, Mahajanga, Antsiranana, Tsiroanomandidy, Moramanga, Sambava, Farafangana, Fianarantsoa, Manjakandriana, Fénérive – Est, Toliara, Taolagnaro   

PGDI, MCA, RPI, DCEM, PIC 

Nouvelles constructions ou rénovation de bâtiments 

20 SF  Antananarivo Avaradrano – Atsimondrano, Ambatolampy, Antsirabe, Ambositra, Fandriana, Morondava, Toamasina, Vatomandry, Mahajanga, Nosy Be, Antsiranana, Tsiroanomandidy, Moramanga, Sambava, Farafangana, Fianarantsoa, Manjakandriana, Fénérive – Est, Toliara, Taolagnaro  

PGDI, MCA, DCEM, RPI, PIC/QMM 

Dotation en matériels de bureau et informatiques (en vue gestion MLM) 

22 SF  Antsiranana, Nosy Be, Mahajanga, Vatomandry, Toamasina, Fénérive Est, Ambatondrazaka, Antananarivo ville, Antananarivo Atsimondrano, Antananarivo Avaradrano, Ambohidratrimo, Manjakandriana, Ambatolampy, Antsirabe, Ambositra, Fandriana, Morondava, Moramanga, Arivonimamo, Manakara, Taolagnaro, Tsiroanomandidy 

PGDI, MCA, DCEM, RPI, PIC/QMM 

Dotation en matériels roulants 

14 SF   Antsiranana, Nosy Be, Mahajanga, Vatomandry, Toamasina, Fénérive Est, Antananarivo, Ambatolampy, Antsirabe, Ambositra, Fandriana, Morondava, Manakara, Taolagnaro 

MCA, PIC/QMM, DCEM, PGDI 

Numérisation totale des informations foncières 

14 SF  Antsiranana, Nosy Be, Mahajanga, Vatomandry, Toamasina, Fénérive Est, Ambatondrazaka, Antananarivo, Ambatolampy, Antsirabe, Ambositra, Fandriana, Morondava, Manakara 

MCA, DCEM, AFD/ BV Lac, PGDI 

Numérisation partielle des informations foncières 

6 SF  Farafangana, Moramanga, Fianarantsoa, Mananjary, Taolagnaro, Ambovombe  DCEM, PE 3, PIC, RPI, PGDI 

Acquisition de photographies aériennes ou satellitaires 

116.000 km2 de photos  

Antsiranana, Nosy Be, Sambava, Mahajanga, Grand Tanà (Tanà ville, Tanà Sud, Tanà Nord, Ambohidratrimo), Vatomandry, Toamasina, Ambatondrazaka, Moramanga, Ambatolampy, Antsirabe, Fandriana, Ambositra, Morondava, Manakara, Farafangana, Fénérive Est, Manjakandriana (Mianadanandriana) 

MCA, PE 3, DCEM, AFD/BVPI, Interreg – SFAT  

Mise en place du Logiciel MLM 

3 SF dotés du Logiciel 

Antananarivo ville, Fénérive Est (Domaines), Manakara  MCA, DCEM 

  Fig.4 : récapitulation des réalisations dans le cadre de la modernisation des services fonciers (Sources : DGSF, CCPNF, OF, PTF)

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c. Une restructuration institutionnelle qui n’est pas effective 

L’insertion de nouveaux outils, la création de nouvelles compétences pour l’appui des collectivités, l’adoption de  la stratégie d’informatisation des  informations un nouveau mode   de conservation justifient  la  restructuration  des  services  fonciers.  Elle  consiste  à  (i)  organiser  les  fonctions domaniales et topographiques autour de la gestion du logiciel MLM et de la création des guichets uniques,  (ii)  rendre  compétitives  les  offres  de  service  par  l’externalisation  des  fonctions topographiques par la création de l’ordre des géomètres libres assermentés, (iii) créer et renforcer les  compétences d’appui  –  conseil  aux GF,  (iv)  concevoir un  schéma de  financement  autonome pour la pérennisation des investissements. 

Si les appuis faits à l’administration ont le mérite d’avoir permis de concevoir différents outils, leur application reste à rendre effective : 

• Concernant  le Fonds National Foncier, supposé assurer  la viabilisation et  la pérennisation financière  des  investissements  dans  le  cadre  de  la modernisation,  qui  reste  à  l’état  de projet malgré une étude faite par le cabinet FTHM4 en 2009.   

• Concernant  l’externalisation des  fonctions  topographiques,  le  rôle des  services étatiques devrait se concentrer sur les fonctions régaliennes (contrôles de qualité, authentification et sécurisation de  la conservation des documents).  Il est toutefois constaté que ces services continuent à assurer les mêmes activités que les géomètres privés, en incohérence avec le contenu du Plan d’externalisation. Qui plus est, l’installation des bureaux de ces privés dans l’enceinte même des services topographiques, au  lieu de cabinets privés en ville, crée une confusion pour les usagers. Il semble aussi que la présence et l’arrivée des géomètres libres est vécu plus comme une concurrence  qu’une volonté d’amélioration du service public. 

• L’organisation des fonctions domaniales et topographiques autour de l’opérationnalisation du Logiciel MLM reste à redéfinir et à appliquer. Des questions de mise en réseau Intranet sont notamment à résoudre. La mise en compatibilité du MLM avec le PLOF des GF, garant de la faisabilité des échanges d’informations, demeure des questions en suspens. 

• Pour  les  guichets  uniques,  une  première  conception  (front  et  back  office)  a  déjà  été réalisée, mais  le concept se résume souvent dans  la pratique au rapprochement physique des bâtiments qu’à une  véritable  fusion opérationnelle des deux  services. L’évaluation a ressorti qu’au  lieu d’avoir une réception unique pour  les dossiers,  l’usager se déplace  lui – même  à  chaque  guichet  concerné.  Un modèle  standard  de  guichet  unique  est  aussi  à concevoir,  le  modèle  créé  à  Fianarantsoa  incluant  les  services  de  l’aménagement  du territoire et de l’enregistrement alors que celui d’Antananarivo regroupe  juste les services topographique  et  domanial.  Une  étude  organisationnelle  serait  à  mener  et  à opérationnaliser pour adapter les nouvelles fonctions.  

• La  fonction  attendue  d’appui  de  l’administration  aux  guichets  fonciers  n’est  pas  encore assise ou la modalité n’est pas encore claire. Le cas de la circonscription de Bongolava, dont le service foncier a appuyé  la mise en place de quelques GF (formation, mise à disposition de plan de repérage pour le PLOF) et les ont accompagné dans les activités de certification foncière, semble pour l’instant unique. 

• Un  plan  de  relève  pour  rajeunir  le  personnel  et  remplacer  les  fonctionnaires  partis  en retraite n’est pas encore conçu. 

                                                            4 « Appui à la conception d’un Fonds national foncier pour la pérennisation financière de la réforme foncière », Cabinet FTHM, avril 2009. Pour générer 3 milliards d’Ariary annuels, l’étude préconisait la réaffectation des recettes et droits non fiscaux sur l’administration des actes fonciers, et de 20% des impôts et taxes perçus sur les transactions des titres fonciers (DE, DM, IPVI). Par ailleurs, il a été prévu que ce FNF pourrait aussi être alimenté par du financement international. 

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d. Peu d’impacts observés en termes de délais 

L’évaluation menée sur les coûts et délais des opérations foncières au niveau des SF a ressorti que le délai moyen d’immatriculation d’un terrain domanial au nom d’un acquéreur privé est de 10 ans5. Comparée avec  la moyenne de 6 ans sortie par  le cabinet ECR en 2006,  il semble que  la mise en œuvre  des  activités  de  modernisation  n’a  encore  porté  les  impacts  escomptés  concernant  la réduction  des  délais  de  traitement  des  dossiers.  Quelques  faits  pourraient  être  avancés  pour expliquer cette situation : 

• la  mise  en  lien  entre  les  activités  et  les  impacts  au  niveau  des  services  fournis  est conditionnée par  l’opérationnalisation du Logiciel MLM dans  le  traitement quotidien des dossiers. Tant que  le  Logiciel n’est pas opérationnel,  la gestion  reste  toujours  au niveau « papier » et donc soumis aux contraintes des traitements de vieilles archives. 

• lié  au  premier,  le  problème  de  fond  concernant  la  restauration  ou  la  reconstitution  des archives  papier  (détérioration,  égarement,  perte)  a  encore  été  très  peu  abordé  par  la réforme. Les longs délais, surtout concernant les mutations, sont surtout dus à l’égarement des documents fonciers. Dans la pratique, il serait difficile voire impossible de concevoir et de mettre en œuvre un plan de  reconstitution  totale des  archives papier  vu  le décalage entre  les  occupants  réels  et  la  dernière  inscription,  la  perte  de  vue  des  propriétaires originaux ou des documents en leur possession.  

• le concept de GU n’a pas encore pris une effectivité dans l’accélération des procédures, soit parce que le GU reste au simple stade de rapprochement des bâtiments, soit parce que le standard de service n’est pas encore appliqué (discussion traitée en supra). 

e. La politique de l’administration à long terme peu visible 

Malgré les différentes informations fournies par les études faites, les actions menées dans le cadre de  la  modernisation  des  services  fonciers  semblent  s’inscrire  dans  une  vision  de  résultats immédiats ou « intermédiaires6 ». L’absence d’une finalité annoncée et de mise en cohérence des interventions  avec  les  préconisations  des  différentes  études  est  constatée.  Il  est  à  citer  par exemple : 

- le  flou  sur  la  finalité  entre  « informatisation »  ou  « dématérialisation »  des  documents fonciers. Le premier concept suppose la coexistence de deux types de sauvegarde, papier et  informatique,  et  leur mise  à  jour devrait  se  faire  en  simultané.  Le  second  implique  la destruction physique des archives et le basculement intégral vers un système informatisé. 

- Le manque d’uniformisation entre  les services régionaux. Si  les activités de modernisation s’inscrivent  réellement  dans  le  cadre  d’une politique  nationale  de  réforme  foncière,  son application devrait être uniforme dans tous les services fonciers. Or, il est constaté que ce sont  essentiellement  les  services  appuyés  par  du  financement  international  qui  sont  les plus avancés (cf.  fig. 3).  Il existe des SF qui accumulent plusieurs bailleurs simultanés. Par ailleurs,  les procédures et  les outils  techniques devraient être  standardisés pour  tous  les services (type de Logiciel, composantes et fonctionnement d’un GU). 

- La restructuration du personnel, essentielle pour rendre effectives les nouvelles fonctions, n’accompagne  pas  forcément  la  modernisation.  Des  fonctionnaires  topographes continuent  à  assurer  les  mêmes  prestations  que  les  géomètres  libres  externalisés. L’organigramme et la répartition des postes sont encore calés aux anciennes missions des services fonciers.  

                                                            5 Groupement BEST – Land Ressources – IDEES Madagascar, Rapport d’investigation sur le volet « coûts et délais de la titrisation ». Juin 2011. 54 pages. La moyenne de 3.713 jours a été calculée sur la base de 3000 TF délivrés entre 2005 et 2010 (demandes anciennes et récentes) échantillonnées dans 6 circonscriptions visitées. 6 Terme utilisé notamment par le PGDI dans le cadre de son appui à la modernisation, sous – entendant que des stratégies qui s’ouvrent davantage sur le long terme et le pérenne sont à construire. 

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- L’absence de plan de  relève annoncée  rend  les services dépendants vis‐à‐vis d’assistance ponctuelle assurée par des agents en ECD.  

f. Une faible appropriation par les fonctionnaires 

Dans  le cadre de  la modernisation des services  fonciers, plusieurs constats  rapportent  les cas de « résistance »  des  agents  face  à  la  réforme.  Si  l’idée  de  « décalage  d’appropriation »  est unanimement  partagée,  les  principales  raisons  annoncées  varient  selon  le  positionnement  des interlocuteurs :  

(i) Les activités inscrites dans le cadre de la modernisation (études, conception, réalisations techniques), concernant  l’informatisation ou  la restructuration, ont toutes été confiées à des prestataires extérieurs à  l’administration. Ce choix qui est  justifié pour certaines activités  pour  éviter  les  conflits  d’intérêt,  semble  toutefois  réduire  les  possibilités  de création d’un processus endogène d’auto – évaluation par l’administration. Au bout, les directives pour mettre en œuvre le processus de modernisation sont ressenties comme des impositions,  

(ii) l’inadéquation ou l’insuffisance des formations fournies aux bénéficiaires, qui ne permet pas  le  transfert  des  compétences  et  savoirs.  Il  n’est  pas  rare,  par  exemple,  que  les bailleurs de fonds font appel à des opérateurs spécialisés pour la confection des PLOF. 

(iii)  Le ressenti par certains fonctionnaires d’une perte  imminente des avantages procurés par le système avant la réforme. 

Quoiqu’il en soit, quelques faits issus de l’évaluation ont démontré que : 

• L’opérationnalisation  du  logiciel  MLM  fait  état  de  quelques  dysfonctionnements    (les agents des  services  fonciers affirment qu’ils auraient pu être évités  s’ils avaient été plus impliqués), 

• Des inadaptations fonctionnelles ou techniques ont été soulevées dans le cadre de la mise en place des GU ou de  l’opérationnalisation du  logiciel MLM  (immobiliers de  rangement, locaux trop étroits, faible mémoire vive et capacité RAM des ordinateurs dotés,…)  

• Les  agents  des  services  topographiques  n’ont  pas  les  capacités  techniques  à  valider  les PLOF ou à faire le contrôle qualité. 

• Les échanges des données et informations foncières entre les SF et les GF n’ont jamais été initiés durant  les six années de mise en œuvre de  la  réforme. Les agents de SF avancent qu’ils n’ont ni la compétence ni les matériels requis pour assurer ces échanges. 

• Le parc informatique doté est largement sous – utilisé (réduit aux travaux bureautiques) et a fait l’objet de peu de maintenance dans certaines circonscriptions. Certains matériels sont tombés en panne alors que d’autres ont disparu. 

D’une manière générale, la portée qu’on voudrait donner au concept de « réforme » reste floue au niveau des services fonciers. Par exemple, certaines initiatives comme les opérations dites « 75.000 titres », ou la création de nouveaux formats infalsifiables de premier duplicata du titre foncier, sont citées comme des activités entamées par le ministère mais extérieures à la réforme.   

Par ailleurs, une ambigüité s’installe entre réforme administrative qui vise à améliorer  l’efficience des services (diminution des actes de corruption, rotation du personnel dans  les circonscriptions, etc.),  et  la  réforme  technique  centrée  essentiellement  sur  l’informatisation.  Il  semble  que  les activités des services fonciers relèvent de deux natures : certaines qui rentrent dans le cadre de la réforme et  coordonnées par  la DRGFD et  la CC PNF, et  celles qui  sont  « intérieures », gérées au quotidien par les autres directions. 

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g. Le fondement d’une sécurisation tributaire des archives 

Le  système  Malagasy  de  sécurisation  de  la  propriété  est  fondé  sur  l’enregistrement  et  la conservation des documents fonciers depuis la première immatriculation du terrain en passant par les mutations successives jusqu’au propriétaire actuel. Ce système se caractérise par : 

(i) l’importance  de  la  conservation  des  archives  (papier pour  l’instant)  qui  s’accroissent d’année  en  année  suivant  l’évolution  des  attributions  de  nouveaux  titres  ou  des mutations,  

(ii) sa  fragilité,  car  plus  le  temps  passe,  plus  les  archives  tendent  à  se  détériorer.  Cette situation  est  déjà  réelle  dans  toutes  les  circonscriptions  dans  lesquelles  les  chiffres  en 2005  rapportent que  11 % des documents  fonciers sont détruits ou sont manquants7. Ce chiffre n’a pas été mis à jour depuis mais ils ont probablement augmenté. 

Si ce système est maintenu, des interventions ponctuelles de restauration et de reconstitution des documents et informations fonciers seront toujours nécessaires. Encore faut –il que les procédures de reconstitution soient mises au point et légiférées et surtout faisables. Une telle démarche, si elle est  réalisable,  coûterait  beaucoup  en  termes  de  ressources  financières  et  de mobilisation  des ressources humaines.       

                                                            7 Lettre de Politique Foncière 

Page | 21   

II. La décentralisation de la gestion foncière

1. Principes et contenus La gestion foncière décentralisée, consistant à conférer à l’échelon communal la compétence pour la sécurisation de la propriété privée non titrée, est un concept qui s’appuie sur deux principes : (i) s’inscrire  dans  la  démarche  de  décentralisation  effective  de  certaines  compétences  aux Communes8,  et  (ii)  démultiplier  des  structures  de  proximité  viables  en  charge  de  la  gestion foncière.  L’idée de proximité et de  viabilité  justifierait  le  choix politique de  créer des  structures décentralisées et non des services déconcentrés de l’administration étatique au niveau des Districts qui seraient exposés aux mêmes problèmes logistiques à moyen terme. 

En termes d’accompagnement juridique du processus, la Loi 2006 – 031 portant sur la gestion des propriétés privées non – titrées et de son Décret d’application 1109 – 2007, ont introduit de grandes innovations juridiques telles que : 

• La suppression du principe de domanialité des  terrains non –  titrés et  la présomption de propriété  privée  sur  les  terres  non  –  immatriculées mais  faisant  l’objet  d’occupation  et d’emprise permanente attestée.  

• Le transfert de la compétence pour la gestion de ces propriétés dites privées non – titrées au niveau des Communes dotées d’un Guichet  foncier. A partir de  2006,  les dispositions légales  prévoient  deux  types  de  preuves  de  propriété  :  le  titre  foncier  délivré  par  les services fonciers et le certificat foncier délivré par le guichet  foncier. 

Les  activités  de  la  réforme  foncière  relatives  à  la  composante  décentralisation  de  la  gestion foncière  consistent  à  accompagner  la mise  en place  des  guichets  fonciers  communaux dont  les principaux éléments d’appui s’inscrivent dans la :  

• conduite  des  diagnostics  socio  –  fonciers,  dont  l’objectif  est  d’étudier  la  pertinence,  la faisabilité et la viabilité de la mise en place d’un guichet foncier dans la Commune,  

• constitution  des  PLOF  (assemblage  des  documents  fonciers  se  rapportant  à  une  zone géographique  ou  administrative  particulière,  numérisation  des  parcelles  titrées  et demandes  en  cours,  prise  de  vue  aérienne  et  calages  des  informations  cartographiques scannées sur les orthophotos),  

• construction de nouveaux bâtiments ou rénovation, 

• dotation en équipements de bureau et matériels informatiques, 

• dotation en matériels roulants (motos ou bicyclettes), 

• appui à la conduite de certaines activités relatives aux compétences de la Commune : sortie des  arrêtés  de  création  du  GF,  recrutement  de  l’Agent  du  GF, mise  en  place  des  CRL, établissement du budget de fonctionnement du GF, 

• formation  initiale  des  acteurs  de  la GFD :  acteurs d’appui  (services  fonciers, Districts)  et acteurs  communaux  (maire,  conseillers,  agents  GF,  membres  CRL),  sur  les  aspects techniques, juridiques, financiers, 

• appui – conseil périodique sur la gestion technique des activités du GF, 

• prise  en  charge  du  fonctionnement  du  GF  pendant  une  période  déterminée  (salaire, fournitures, carburant, etc.). 

Il n’y a pas de standardisation des interventions dans le cadre de l’appui à la GFD, dont le contenu peut différer d’un opérateur ou bailleur de  fond  à  l’autre, pouvant  inclure une ou plusieurs des composantes citées ci – dessus.  

 

                                                            8 Ce processus a déjà commencé par la décentralisation effective de la gestion de la fiscalité foncière à la Commune en 2006. 

 

2.

Avant tod’ordre compétnouveau

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Page | 23   

 

Fig. 6 Situation des Guichets fonciers en juillet 2011           Fig. 7 Répartition des appuis financiers de la GFD

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c. Un document de sécurisation à des coûts et délais réduits 

L’objectif global de la réforme de répondre aux demandes massives en sécurisation foncière, dans des délais raisonnables et à des coûts ajustés a été atteint avec  le CF. Le prix moyen pour un CF10 était respectivement de 48.000 Ariary (24 USD), 22.000 Ariary (11 USD), 32.000 Ariary (16 USD) et de  10.200 Ariary  (5 USD) entre 2007 et 2010. Pour  les mêmes années,  les délais moyens ont été respectivement de 105, 207, 170 et 387 jours. Les tarifs les plus élevés sont ceux appliqués dans les Communes  Urbaines  (Ambatondrazaka,  Tsiroanomandidy)  qui  avoisinent  123.000  Ar/CF,  soit  62 USD.   Les prix  les plus bas ont été appliqués pendant  les périodes promotionnelles « Kara – tany Malaky »  de  2008,  avec  500  Ariary  pour  l’obtention  d’un  CF.  La  Commune  Rurale  de  Ramena (Antsiranana)  a  même  délivré  des  CF  gratuits  pour  pouvoir  constituer  une  base  de  données cartographique des  terrains agricoles et  récupérer ensuite  les  recettes pendant  le  recouvrement fiscal. 

                   Fig. 8 Evolution des coûts et délais moyens d’obtention du CF de 2007 – 2010 (source : OF) 

 

Au – delà de ces valeurs, il s’agit de porter la réflexion entre créer un service public qui n’exclut pas les ménages à moindre revenu, et assurer un service pérenne financièrement. Il faut aussi signaler le contexte de subvention durant  lequel ont été définis ces  tarifs.  Il serait vraisemblable que  les tarifs  appliqués  ne  seraient  pas  les mêmes  si  la  Commune  supporte  intégralement  toutes  les charges liées au fonctionnement.  

d. Faiblesse des mutations sur le CF 

Si  la GFD a réussi à assurer à établir une première sécurisation d’une partie du « stock » de PPNT, grâce  aux  quelques  60.000  documents  délivrés,  la  sécurisation  des  flux  (transactions)  reste incertaine. Très peu de mutations sont  inscrites au niveau des GF, encore moins enregistrées au niveau  des  services  fiscaux. D’une  part,  il  semble  que  les  procédures  instruites  aux AGF  soient  floues  au  sujet de  la mutation11 et qu’ils ne  font pas  l’effort d’informer  les  titulaires de CF pour continuer à formaliser les transactions. D’autre part, les propriétaires et acquéreurs appréhendent mal la logique de se déplacer encore au niveau des centres fiscaux alors qu’un guichet foncier à été mis à leur disposition au niveau de la Commune.  

                                                            10 L’Observatoire du Foncier réalise annuellement des estimations statistiques basées sur les coûts réels payés par les usagers au niveau de quelques GF échantillonnés. 11 Le décret d’application 2007 – 1109 sur la gestion des PPNT stipule que la procédure de mutation des CF est identique  à  celle  s’imposant  aux  TF,  c’est  à  dire  qu’elle  fait  l’objet  d’un  enregistrement  au  niveau  des délégués d’arrondissement, s’acquitte des droits fiscaux, et est inscrite au niveau des GF. 

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Couts (x 10 USD)Délais (jours)

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Cette  faiblesse  de  la  mutation  des  CF  risque  de  reproduire  les  mêmes  problèmes  que  pour l’actualisation  des  TF.  Il  est  donc  important  d’aborder  cette  question  de  la  mutation  et  de l’enregistrement des actes liés aux transactions des CF. Les réflexions devraient donc questionner s’il ne faut pas décentraliser la gestion des transactions sur la terre et de la fiscalité des mutations à la Commune à la manière de celle de la fiscalité foncière. 

e. Des dispositifs soumis à des contraintes techniques et institutionnelles 

Le choix pour le montage d’un GF informatisé autonome ou d’un CRIF/ GFP géré par un OPCI a été dicté  par  la  disponibilité  ou  non  de  source  d’électrification12.  L’évaluation  a  fait  ressortir  que  le montage  de  ces  dispositifs  a  rencontré  des  contraintes  techniques  et  institutionnelles  souvent communes à tous les GF : 

- La dépendance des GFI à l’informatique a fait que tout le processus est bloqué lorsque les matériels tombent en panne (imprimante, ordinateur), ce qui arrive fréquemment. Les AGF doivent se déplacer au niveau des grandes villes pour effectuer les réparations. De même, les pannes au niveau des CRIF pénalisent tous les GFP utilisant ses services. 

f. Des réflexions nécessaires autour de la gestion du PLOF 

La  législation sur  la GFD annonce  la disponibilité du PLOF comme une condition d’ouverture d’un GF. Au  vu de  l’importance  conférée  à  cet outil, plusieurs  constatations  convergent dans  le  sens d’améliorer davantage cet outil et sa gestion : 

- L’incomplétude  des  premières  informations  dans  le  PLOF  initial  due  à  la  perte  ou  la détérioration  des  documents  au  niveau  des  services  fonciers.  Vu  la  difficulté  voire l’impossibilité  de  concevoir  un  plan  de  restauration  et  de  reconstitution  des  données manquantes,  il convient de réfléchir d’une part sur  la possibilité de montage technique et juridique d’un plan de reconstitution des données à partir des délimitations constatées sur terrain  (bornes  topographiques,  délimitations  des  aires  protégées).  D’autre  part,  cette réflexion  rejoint  celle  de  la  prescription  (trentenaire)  des  recours  et  la  possibilité  de certifier sur les terrains titrés s’il n’y a pas de contestations argumentées reçues. 

- La  validité  :  la  sécurité  conférée par  le PLOF  réside dans  l’adéquation des numérisations avec les informations foncières et topographiques originales. Cette cohérence devrait donc être  attestée  par  les  agents  en  charge  de  la  conservation. Or  ces  agents  n’ont  pas  été suffisamment formés pour pouvoir assurer cette fonction13.  

- Les véritables limites des Communes sont parfois floues, préjudiciant certains Fokontany qui ne sont pas  inscrits dans  le PLOF, ou même exposant  les parcelles aux risques de double certification par deux Communes voisines. 

- L’accès  équitable  des  Communes  à  l’outil.  Le  coût  de  l’acquisition  d’une  photographie aérienne a été estimé entre 35 à 50 USD au km2. Si une Commune s’étend en moyenne sur 350 km2, l’acquisition seule des orthophotos couteraient 30 millions d’Ariary soit environ la moitié du budget annuel d’une Commune  rurale. Les  réflexions pourraient être orientées vers  (i)  l’adoption d’outil moins  cher mais de même  fiabilité,  (ii)  la  subvention  totale de l’acquisition  des  photos  sur  financement  international,  (iii)  la  promotion  de  sources  de financement  local  par  la  fiscalité  foncière  ou  le  partage  des  coûts  d’investissement  sur plusieurs secteurs intervenant dans la Commune (environnement, projet agricole, etc.). 

- La mise à  jour périodique du fond  image (orthophoto aérienne ou satellitaire). L’avantage du PLOF  réside dans  sa  facilité de  lecture  sociale grâce  à  la présence de  repères  visuels (cours  d’eau,  limites  de  champs,  habitations,  etc.).  L’occupation  du  sol  est  toutefois amenée à évoluer rapidement et  l’actualité de ces repères est vite remise en question. La 

                                                            12 Les monographies nationales annoncent 6 % de taux d’électrification pour les Communes malagasy. 13 La numérisation des PLOF, le suivi et contrôle – qualité ont toujours été confiés à des prestataires privés. Sans maîtriser le logiciel standard ArcGis pour la constitution du PLOF, les agents topographiques ont développé leur propre méthode de numérisation des plans sur Autocad. 

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question de la fréquence de mise à jour des images devient légitime, et surtout la question de la prise en charge des coûts financiers de ces mises à jour. 

- Calage  des  outils de  cartographie  :  il  a  été  constaté  que  l’utilisation  des  GPS  pour  la délimitation des parcelles pourrait créer des décalages  jusqu’à 15 à 20 mètres par rapport aux  limites  réelles  sur  terrain ou  aux  délimitations  visuelles  sur  le  fond  image. De  telles différences pourront difficilement résoudre  les conflits de délimitation au cas où  le GF est amené à les arbitrer, ou risqueront même de créer les conflits. 

- La fréquence d’impression et  la mise à  jour des tirages « papier » :  les PLOF, à force d’être amenées sur terrain  lors des reconnaissances, s’usent vite et sont surchargées de croquis au crayon. D’autre part,  les nouvelles délimitations sur  les cartes doivent pouvoir suivre  le rythme de certification et d’immatriculation. 

- La  sauvegarde des données :  les ordinateurs des GF  sont  soumis  à plusieurs  aléas  (virus, inondations, vol, etc.) qui porteraient atteinte à la sauvegarde et à l’accès aux informations enregistrées sur le disque dur. Cette situation rend la sauvegarde et la sécurisation par le CF fragile. Il faudrait concevoir un système de sauvegarde automatique et de double archivage au niveau des institutions décentralisées (CRIF, GF) et déconcentrées (SRD). 

- Echanges  de  données :  des  procédures  d’échanges  de  données  initiales  et  de  nouvelles délimitations devraient être appliquées, d’abord entre  les GF et  les SF, mais aussi avec  les services  des  eaux  et  forêts,  des  mines,  de  l’agriculture.  Une  concertation  et  une harmonisation des outils cartographiques est cruciale pour  rendre ces échanges effectifs (repères, échelle, système de projection, points géodésiques, logiciel SIG). 

- L’extension  des  fonctions  du  PLOF pour  l’aménagement  communal  ou  la  gestion  de  la fiscalité foncière. Cette extension pourrait être conçue de manière standard en amont par le développement d’un logiciel intégré incluant ces fonctionnalités.  

g. La viabilisation et la pérennisation incertaines des dispositifs  

Si  les  dispositions  de  la  Lettre  de  Politique  Foncière  ont  prévu  une  prise  en  main  du fonctionnement  du  GF  par  les  collectivités,  le  constat  actuel  fait  état  d’une  difficulté  des Communes  pour  relever  ce  défi.  Au  lendemain  du  retrait  anticipé  des  bailleurs  de  fonds,  les activités des GF ont fortement ralenti. Face à un manque manifeste de ressources propres stables et conséquentes, et en  l’absence de subvention dédiée par  l’Etat pour  le  foncier,  les Communes  n’arrivent  pas  à  payer  le  salaire  des  agents  du  GF  ou  prendre  en  charge  les  dépenses  liées  au fonctionnement  ou  à  la  maintenance  des  matériels  roulants  ou  informatiques.  Rares  sont  les Communes qui arrivent à réinvestir pour développer les activités du GF14. 

Plusieurs GF ont établi leurs stratégies de recouvrement des coûts en raisonnant que le patrimoine foncier constitue un capital économique que les propriétaires voudront sécuriser à n’importe quel prix pourvu qu’il soit inférieur aux coûts de l’immatriculation. Le calcul simplifié consistait donc à se fixer un objectif de nombre de CF ou de demandes par mois dont  les droits payés équilibreraient les charges de fonctionnement. Ainsi, le prix moyen d’un CF était à 24 USD (environ 50.000 Ariary) en 2007. Cette stratégie a doublement manqué ses objectifs puisque d’une part  le faible nombre d’usagers, peu  incités par  les tarifs proposés, n’a pas permis de générer  la recette calculée, mais d’autre part le nombre de parcelles/ ménages sécurisés reste modeste.  

D’autres GF ont misé  sur  un plus  grand  nombre  de  demandes  reçues  à  des prix bradés.  Ce  fut notamment l’esprit de l’opération « Kara – tany malaky » menée dans plusieurs Communes, basée sur l’établissement d’une période promotionnelle pendant laquelle les ménages sont incités à faire la  demande.  Les  remises  sont  allées  jusqu’à  90  %  du  prix  normal.  La  finalité  était  à  la  fois  de sécuriser  le  maximum  de  terrain  et  de  procéder  au  recouvrement  fiscal  sur  les  parcelles enregistrées. L’opération s’appuyait sur un élément essentiel : la présence de bailleur de fonds qui 

                                                            14 Il est à citer notamment le cas du GF Soavinandriana (Itasy) qui a réussi à doubler son personnel, acquérir un nouvel ordinateur et une nouvelle moto dans une période de trois ans après le retrait de la FAO. 

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puisse  prendre  en  charge  les  dépenses  engagées.  Si  les  Communes  ont  réussi  à  certifier massivement  les terrains,  le départ anticipé des bailleurs n’a pas permis de poursuivre  l’opération dans  les  autres  Fokontany.  Qui  plus  est,  la  différence  de  traitement  fiscal  entre  les  parcelles enregistrées et celles qui ne le sont pas pose un problème d’éthique sociale. 

Des pistes de réflexion pourront être étudiées autour de la combinaison d’alternatives associant la  fiscalité  foncière  (et  celles  des  transactions),  la  subvention  par  l’Etat  et  le  prélèvement  sur  les droits de certification.    

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III. Evaluation institutionnelle de la réforme foncière

1. Niveau central

a. Un pilotage institutionnel bicéphale 

La Lettre de Politique Foncière adoptée en 2005 annonce les fondations du pilotage de la réforme foncière. Si la maîtrise d’ouvrage est attribuée à la Direction des Domaines et des Services Fonciers, l’organisme d’exécution désigné est le Programme National Foncier.  

Par  ailleurs,  un  Comité  d’orientation  et  de  Suivi  (COS)  interministériel  était  censé  vérifier  la cohérence des activités du PNF avec  les orientations de  la LPF. A  titre consultatif,  il  formule des recommandations pour l’orientation du programme de travail du Programme National Foncier. Ce COS devrait  être  entre  autres  composé de  représentants du Ministère de  tutelle du  foncier, de l’administration  foncière,  des  autres  ministères  concernés,  des  élus,  de  représentants  des organisations de la société civile, et des bailleurs de fonds. 

Un Observatoire du foncier (OF), organe consultatif  informel au service du maître d’ouvrage, est chargé de la production régulière d’informations et de connaissances pour appuyer les orientations des activités du PNF, et de l’évaluation des impacts de la mise en œuvre de la réforme foncière. 

En 2008, l’administration foncière a créé la DARF (Direction d’Appui à la Réforme Foncière) dont la mission est à moyen terme de se substituer au PNF, défini alors comme une structure temporaire qui va passer progressivement les activités à la DARF pour ne plus s’occuper que de la gestion des financements  internationaux et des conceptions méthodologiques. La DARF a ensuite pris le nom de DRGFD (Direction de la Réforme et de la Gestion Foncière Décentralisée) en 2009. 

 Mission/ Activité  PNF  DRGFD  OF Coordination des activités (priorités thématiques, zones)  Oui  Oui  Non Gestion des financements internationaux pour la mise en œuvre des activités 

Oui  Non  Non 

Conceptions méthodologiques (juridique, technique)  Oui  Oui  Appui Délégation de service (prestataire)  Oui  Non  Non Activités opérationnelles directes par le personnel central (formation, appui – conseil, etc.)  

Oui  Oui  Non 

Activités opérationnelles régionales  Oui  Non  Non Suivi des activités  Oui  Oui  Non  Communication   Oui  Oui  Oui  Production et diffusion d’informations  Oui  Non  Oui Evaluation (impacts, technique)  Non  Non  Oui Fig. 9 : répartition des attributions entre le PNF et la DRGFD 

Il apparaît qu’il y a un doublon de  leadership entre  le PNF et  la DRGFD. Le PNF, gestionnaire de plusieurs portefeuilles de bailleurs de fonds, a l’avantage de la reconnaissance de ces derniers. En conséquence,  le  PNF  dispose  des  ressources  financières,  humaines  (composé  de  consultants nationaux) et logistiques pour la réalisation des activités. Par contre, le PNF est lésé par l’absence de statut, et surtout une insertion et une reconnaissance difficile au niveau de l’administration. 

La DRGFD, disposant de la légitimité et de la pérennité institutionnelle au sein de l’administration, mais aux moyens faibles (RPI), dispose peu de l’opportunité de dialogue direct avec les bailleurs de fonds. Ce cloisonnement institutionnel a aussi marqué le paysage d’intervention puisque le PNF est surtout  intervenu  sur  l’appui de  la GFD et  la DRGFD a davantage appuyé  l’administration  sur  les aspects de modernisation des services fonciers.  

 

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b. Un pilotage tributaire du financement international 

Le  fonctionnement  et  les  activités  du  PNF  et  de  l’OF  sont  intégralement  supportés  par  le financement  international.  Tant du point de  vue  statut que par  les  coûts de  fonctionnement  et d’activités de ces institutions, le budget public (RPI) ne pourrait pas les prendre en charge. La crise et le retrait des bailleurs de fonds en 2009 ont mis en évidence la fragilité de ce système, surtout au niveau des opérations puisque les Cellules régionales du PNF assurent la quasi – totalité des appuis aux Communes. 

L’absence de  statut adéquat et de  sources de  financement  internes  conséquentes  rend donc  le pilotage de la réforme tributaire des fonds internationaux. D’autre part, la mise en œuvre du fond national  foncier  reste  encore  au  stade  de  conception.  Il  faudrait  définir  des  mécanismes  de pérennisation des deux institutions. 

c.    Insertion difficile de la réforme au niveau de l’administration 

D’une  manière  générale,  la  réforme  a  connu  une  difficulté  pour  être  institutionnellement appropriée par l’administration foncière pour plusieurs raisons notamment :  

• le pilotage du processus de réforme par une structure paraétatique,  • la remise en question des valeurs et cultures administratives de l’immatriculation foncière qui a 

été l’unique processus de sécurisation pendant un siècle,  • l’émergence  d’une  institution  concurrente  en  matière  de  reconnaissance  des  droits,  les 

Communes,  sans que  les dirigeants n’aient suivi  les mêmes  formations diplomantes, certains pouvant même être illettrés.

• La perte de certains privilèges ou prérogatives créés par  le monopole de  la formalisation des droits de propriété par une institution unique. 

Il serait nécessaire de construire un environnement institutionnel favorable à l’intégration effective de l’administration foncière dans le processus. 

2. Déconcentration et décentralisation

a. La gouvernance locale renforcée 

La réforme répond à une demande réelle pour une sécurisation foncière simplifiée, décentralisée et accessible,  au  moins  dans  un  grand  nombre  de  communes  et  de  régions.  Elle  a  produit  des résultats  quantitativement  importants  qui  la  rendent  sans  doute  irréversible.  La  rupture  du monopole  détenu  par  l’administration  a  amené  les  acteurs  locaux  à  participer  davantage  au processus de gestion de  leur territoire. Plusieurs faits  illustrent  la participation  locale témoignent du  renforcement  de  la  gouvernance  locale :  l’institution  des  CRL  avec  une  représentation  des villageois, un meilleur accès aux  informations sur  les procédures et  les textes pour  les usagers,  la transparence et la possibilité d’opposition pendant l’instruction des demandes. 

A part le rôle de médiation confié aux membres de la CRL, la possibilité de délibération de sentence arbitrale par  le conseil communal renforce  la  légitimité des  institutions  locales pour  le  règlement des conflits fonciers.  

Au  niveau  de  l’administration  communal,  la  disponibilité  du  PLOF  permettrait  de  mettre  en cohérence  les  stratégies  de  gestion  du  territoire  communal,  en  particulier  l’aménagement, l’urbanisme et le recensement fiscal.  

Le niveau d’appropriation des collectivités pour  la gestion du nouveau service  foncier communal est variable. On pourrait définir trois types de montage : les GF entièrement montés et appuyés par les bailleurs de  fonds,  les GF  créés  suite  à  la demande des  Communes mais dans  le  cadre d’un projet appuyé par un bailleur de fonds, les GF montés à l’initiative propre des Communes en dehors de tout contexte d’appui par un projet. De manière générale, les faits suivants   ont été constatés : 

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• L’instauration  d’une  politique  d’objectifs  chiffrés  a  priorisé  la  vitesse  aux  dépens  de  la qualité  et  d’un  véritable  ancrage  institutionnel15.  Les  structures  d’appui  –  conseil n’arrivaient pas à suivre16. Les programmes de formation ont souvent favorisé les AGF que leur « chef », le maire, qui maîtrise rarement les procédures d’instruction des demandes, et se retrouve seulement au bout de la chaîne en tant que signataire du CF. Les membres des CRL, garants de  la reconnaissance  locale, ont reçu des formations qui ont duré une seule journée17. Si cette politique des résultats chiffrés a été quelque part nécessaire pour justifier le choix de  la réforme, sa performance et sa qualité peuvent être mesurées autrement qu’à partir d’un suivi – évaluation du nombre de CF délivrés seulement. 

• La  logique  basée  sur  l’opportunité  plutôt  que  la  demande,  a  souvent  généré  une appropriation  locale  assez  faible.  Le  financement  in  extenso  des  investissements  et  du fonctionnement par  les bailleurs a souvent créé un attentisme de  la part des élus  locaux, voire  un  sentiment  d’assistanat.  Le  retrait  anticipé  de  certains  bailleurs,  avant  que  soit engagé  le  financement  dégressif  et  la  prise  de  relais  par  les  Communes  a  par  ailleurs renforcé cet effet pervers. Les importants coûts de fonctionnement et de maintenance du dispositif  (entre  6  à  10  millions  d’Ariary  annuels)  ne  sont  pas  à  la  portée  du  budget communal.  Les  Communes  ont  tenté  de  maintenir  le  fonctionnement  du  GF  avec  les moyens du bord mais n’y arrivent pas toujours.   

• Le montage des OPCI pour gérer  les CRIF a été accéléré sans maturation suffisante pour permettre une capacité associative viable. Ces structures sont pour la plupart des coquilles vides  avec  seulement  un  président,  souvent  le maire  de  la  Commune  dans  laquelle  est installé  le  CRIF.  Les  caisses  de  la  majorité  des  OPCI18  sont  vides  face  aux  problèmes d’incapacité  (ou  de  démotivation)  de  paiement  des  cotisations  par  les  Communes membres. 

• Le  foncier a été mené de manière sectorielle et n’a pas été  inscrit dans une politique de développement  local,  ou  de  décentralisation.  Les  actions  de  renforcement  de  la gouvernance  institutionnelle  ont  été  peu  initiées.  Les  dirigeants  locaux  maîtrisent faiblement  pour  la  plupart  les  bases  de  la  gouvernance  communale  encore  moins  les questions  de  gestion  foncière,  la mise  en  relation  du  foncier  avec  les  thématiques  de fiscalité d’aménagement communal ou agricole alors que  le PLOF est un outil qui pourrait être largement valorisé.  

• Par  ailleurs,  le  recours  à  des  structures  d’appui  –  conseil  extérieures  aux  services techniques déconcentrés (prestataires, projets d’appui, cellules régionales du PNF, centres d’appui aux Communes), qui a  l’avantage d’une assistance soutenue et de  la disponibilité financière  et  logistique,  soulève  des  questions  sur  la  durabilité  de  ces  structures  et  la dépendance financière de l’appui – conseil. 

b. Complémentarité et non‐concurrence des deux filières  

Une partie des acteurs clés (au   niveau national surtout) ont commencé à réaliser que la filière de sécurisation foncière décentralisée (guichets fonciers ; certificats) et  les services fonciers de  l’Etat (Services Topos et Domaines) ne sont pas concurrents mais bien complémentaires. L’un et l’autre ont  vocation  à perdurer,  et  tous deux pourront  se développer  et  renforcer  leur qualité  comme 

                                                            15 Certaines interventions, à l’instar de SAHA Intercoopération Suisse et le projet BV Lac ont quand même investi dans la formation soutenue des dirigeants et agents sans contrepartie d’objectifs chiffrés immédiats. 16 Il s’agit en général des Cellules Régionales du PNF, et des agents des prestataires d’appui financés dans le cadre d’un contrat temporaire avec le bailleur de fonds. Quelquefois, les agents des services fonciers déconcentrés contribuent à l’appui – conseil. Le ratio général est de 1 agent pour 5 à 10 Communes.  17 Le rapport d’activités 2010 de la CCPNF fait état de 200 heures de formation allouées aux AGF, 14 heures pour les élus et 6,5 heures pour les CRL. 18 Il existe une soixantaine d’OPCI, regroupant entre 2 et 7 Communes, créés dans le cadre de la GFD. 

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leurs  ressources,  à  condition  qu’ils  se  complètent  et  se  supportent  mutuellement.  Au  plan opérationnel et aux niveaux régional et local, cette complémentarité reste cependant encore très problématique, et tout ou presque reste à faire pour mieux définir les rôles, promouvoir une bonne coexistence et créer les synergies nécessaires.  

De manière  générale,  il  conviendrait  de  réaffirmer  que  s’agissant  de  deux  types  différents  de reconnaissance de droits (attribution ou création de droit pour le TF, formalisation du droit pour le CF),  il n’y pas  lieu à définir des hiérarchies entre  les deux documents, et par extension entre  les deux institutions. 

c. Les acteurs déconcentrés moins impliqués 

Si dans certaines Communes, la gouvernance locale est effectivement assise, ce n’est pas encore le cas  pour  d’autres.  Parmi  les  principales  raisons,  l’insuffisance  ou  l’absence  d’encadrement institutionnel et  technique par  le District ou  les services  fonciers déconcentrés. Les contrôles de légalité sont quasi – absents pour les actes fonciers.  

Certains maires se sentent tout – puissants et des cas de corruption ou de détournement de fonds au niveau de ces GF sont rapportés au niveau de l’opinion publique19. La collaboration entre les SF et les GF, devant entre autres se traduire par des échanges d’informations périodiques, est encore faible, voire inexistante. L’absence de logiciel informatique compatible avec le PLOF, le manque de compétence  et  d’équipements  informatiques  au  niveau  des  services  fonciers,  constituent  les principales raisons avancées.  

   

                                                            19 Un article de Midi Madagasikara (n°8466 du 17 juin 2011) rapporte les plaintes reçues au niveau du BIANCO  pour corruption et détournements à l’encontre des maires et AGF, se chiffrant à plusieurs millions d’Ariary.  

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IV. Volet juridique – législations foncières

1. De grandes réalisations en matière de production de textes

Le volet juridique constitue un des piliers essentiel de la réforme. A l’évidence toute activité à initier devrait sonder le cadrage juridique existant en amont, et l’élaboration de législation pour les cadrer constitue la finalité des nouvelles conceptions. 

Le chantier  juridique apparaît comme  l’un des plus actifs pendant  la mise en œuvre de  la réforme foncière. En l’espace de 6 années, une dizaine de textes a été sortie concernant la régulation de la gestion foncière à Madagascar. Il est à citer notamment : 

• La loi de cadrage 2006 – 019 portant statut des terres, 

• La  loi 2006 – 031 et  son décret d’application 2007 –  1109 portant gestion de  la propriété privée non – titrée,  

• La loi 2008 – 013 et son décret 2008 – 1141 sur les domaines publics, 

• La  loi  2008 – 014 et  son décret  2010 –  233  sur  les domaines privés de  l’Etat,  texte qui a notamment abrogé les Réserves Indigènes. 

• La  circulaire  621/10/MATD/SG/DGSF  sur  les  procédures  de  mise  en  place  des  Guichets fonciers, 

• La circulaire 321/10/MATD/SG/DGSF sur les procédures d’accueil des grands investissements fonciers 

• Loi sur l’ordre des géomètres libres assermentés 

• Dernièrement, un projet de Loi  sur  la PPT est en cours de  révision, a déjà été  soumis au Conseil Supérieur de Transition mais a finalement été retiré pour être affiné. 

A  part  le  projet  de  Loi  sur  la  PPT  qui  n’est  pas  encore  adopté,  la  Loi  sur  les  aires  à  statuts spécifiques n’est pas encore élaborée par  le Comité de révision de  la  législation foncière.  Il s’agit d’une  Loi  qui  va  régir  et mettre  en  cohérence  les  différents  textes  qui  régissent  ces  aires.  Ces textes  relèvent  souvent  de  réglementations  sectorielles  à  l’exemple  de  la  délimitation  des  ZIA (arrêté ministériel du ministère de  l’agriculture), ou des RFT  (arrêté  interministériel Ministère du tourisme – MATD).  

Une Loi sur  le Statut du notariat  (2007 – 026 du 12 décembre 2007) a aussi été votée en vue de réguler la profession des notaires à Madagascar. 

2. Points de discussion

a. Une compilation nécessaire 

Depuis la colonisation, en passant par les premières républiques, jusqu’à l’époque contemporaine, la  législation Malagasy a eu  l’avantage d’avoir prévu une panoplie de textes pour se référer pour chaque procédure, et  le désavantage d’avoir des  textes éparpillés qui  rendent  confus  les non  – juristes.  Il serait peut – être pertinent de compiler les différents textes en vigueur pour en faire un Code foncier Malagasy. 

b. Réinterroger les sécurisations et les relations entre CF – TF  

Si la fondation de la décentralisation de la gestion foncière est juridiquement assise, l’avancement dans  sa mise  en œuvre  a  soulevé  la  nécessité  d’approfondir  quelques  réflexions  portant  sur  la portée et les limites juridiques du CF : 

- l’affirmation des limites de la notion de PPNT et des ponts entre les deux filières TF et CF. Si les  positionnements  des  institutions  tendent  souvent  à  discuter  autour  des  valeurs juridiques et de la hiérarchie des deux documents, il convient de baser les réflexions sur le fait que les deux filières coexistent et sont complémentaires si les limites des compétences 

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sont bien établies.   Les  réponses à certaines questions demeurent  floues sur « peut – on immatriculer directement les PPN ? quelle durée d’occupation minimale peut – on certifier ? comment rendre formelles les notions d’emprise ? ».  

- la détention d’un CF ne confère pas une sécurisation totale, et il existe plusieurs asymétries de droit  :  le CF est valable  jusqu’à preuve contraire, celle‐ci pouvant être apportée par  la démonstration d’un TF délivré préalablement  au CF,  sur  la même emprise.  L’absence de prescription,  ajoutée  à  la  difficulté  de  localiser  précisément  les  TF  déjà  délivrés  et  à  la disparition  d’une  part  importante  de  l’information  foncière,  crée  une  forte  insécurité juridique  du  CF.  D’autre  part,  le  CF  peut  être  transformé  en  TF,  et  l’inverse  n’est  pas possible. 

- hypothèque et mise en garantie :  le CECAM, une des deux grandes  institutions de micro – crédit à Madagascar ne reconnaît pas encore le CF comme document valable de garantie de prêt.  La  raison  évoquée  porte  sur  la  validité  de  l’hypothèque  réalisée  par  la  Commune (éventuellement, la procédure n’étant pas explicite dans les textes). 

- les procédures pratiques de mutation ne  sont pas explicites dans  les  textes,  concernant notamment l’authentification et l’enregistrement des actes de transaction, le paiement des différents droits fiscaux ou parafiscaux. 

- Les compétences du GF pour  la formalisation des aires de pâturage par  le CF ne sont pas encore  bien  établies  (si  des  demandes  sont  formulées).  Les  conditions  et  les modalités pratiques demeurent à étudier  (notion d’emprise,  limites, propriétaires, ayant – droits et gestion des droits). 

- Les  avis  sur  la  pertinence  de  la  mise  en  place  d’un  GF  urbain  semblent  encore  être divergents. Les arguments portent essentiellement sur le fort pourcentage du TF, la notion floue  d’emprise  en milieu  urbain,  et  la  pertinence  et  la  composition  des  CRL  face  aux transactions  foncières  très dynamiques. D’autre part,  la plupart des Communes  classées urbaines  le  doivent  à  l’évolution  du  chef  –  lieu,  alors  que  les  autres  Fokontany  restent souvent ruraux. L’absence de GF léserait les ménages dans ces Fokontany pour l’accès à la formalisation de leur propriété. 

Le constat général fait encore état d’une fragilité et d’un sentiment d’une moindre valeur du CF par rapport au TF. La politique de la GFD devrait réaffirmer s’il s’agit de créer un droit à part entière et œuvrer dans ce sens, ou de créer un document de sécurisation transitoire.   

c. Des types de droits à tenir en compte   

Le dispositif juridique de la GFD apparaît cohérent dans son ensemble et déjà relativement abouti dans  le sens où  les régimes  juridiques qui régissent  les occupations du sol sont presque définis. A part  les  affinements  à  apporter dans  le  contenu de  certains décrets d’application, des  vides ou flous demeurent encore sur les tenures foncières suivantes : 

- la notion d’emprise collective pour la gestion des pâturages dont les notions d’emprise ne sont pas encore valides par les textes pour qu’ils soient considérés faisant partie des PPNT, et  qui  font  donc  encore  juridiquement  partie  du  domaine  privé  de  l’Etat.  Ces  zones  de pâturage sont la plupart du temps confrontées aux conflits avec la délimitation des grands investissements agricoles, 

- après la cassation de la présomption de domanialité, le statut des terrains aménagés ou mis en valeur à  l’intérieur des zones forestières est flou. A part  les forêts classées ou  les aires protégées  dont  les  statuts  et  la  délimitation  sont  plus  ou  moins  connus,  il  est  à  se demander si le droit domanial prévaut encore lorsqu’il y a occupation dans ces forêts. 

- la nature et le niveau de sécurisation dans les parcelles cadastrales inachevées et qui n’ont pas abouti au jugement n’appartiennent ni au régime de la PPNT ni au régime domanial, ni au régime des propriétés titrées. Seule la clôture de ces opérations permettrait de les faire basculer dans le régime de la PPNT. 

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- La  nature  des  droits  pour  les  occupations  et  possessions  antérieures  dans  les  zones décrétées  nouvelles  aires  protégées  ou  zones  de  protection  régies  par  les  textes internationaux (RAMSAR). 

d. Une appropriation sociale faible des textes et insuffisance de la vulgarisation 

Le  dicton  « nul  n’est  censé  ignorer  la  Loi »  n’est  peut  être  pas  applicable  partout,  y  compris  à Madagascar. Les forums régionaux tenus dans quatre régions au cours de  l’évaluation on ressorti les mêmes conclusions que beaucoup reste à faire en matière de vulgarisation des textes juridiques sur  le  foncier. En  illustration,  la  loi portant  Statut du notariat  est  très peu  connue  et  appliquée même par le personnel des services de domaines, alors que cette loi annonce que toute transaction foncière supérieure à 15 millions d’Ariary doit faire l’objet d’acte notarié. L’absence de l’application de cette disposition réduit de toute évidence la sécurité de l’acquéreur en cas de conflit ou de litige porté au tribunal. 

De même, les procédures pour les prescriptions acquisitives ou extinctives ne sont pas connues par le grand public, origine d’abus pour s’approprier les biens d’autrui dans certains cas. Il est étonnant que  la  disposition  légale  offerte  par  les  textes20  n’a  pas  permis  de  régler  depuis  longtemps  les problèmes liés aux terrains titrés au nom des colons.   

e. Le droit positif est à rapprocher des pratiques locales  

La pratique du métayage est  interdite depuis  la  loi 74 – 021 (portant abus du droit de propriété). Cette  disposition  apparaît  aujourd’hui  décalée  par  rapport  aux  pratiques  locales  quand  il  est constaté que le métayage est pratiqué un peu partout à Madagascar.  

Par ailleurs, il apparaît que la mise en œuvre de la réforme n’a pas pour l’instant réussi à réduire les pratiques  décennales  des  petits  papiers.  Ces  petits  papiers  font  aujourd’hui  l’objet  de  modes d’enregistrement hétérogènes, plus ou moins  formalisés,  à  la  valeur  administrative ou  juridique aléatoire. Une  législation  allant  dans  le  sens  de  l’harmonisation  et  la  légalisation  des  pratiques permettrait,  là aussi, de  rapprocher  le  légal du  légitime. Cette mission  confiée aux GF  irait alors dans le sens de la cohérence de la GFD, en permettant aux Communes de maîtriser les informations et les transactions foncières, pouvant être étendu à des objectifs fiscaux. Il s’agirait en l’occurrence pour  la  commune  d’authentifier  simplement  l’identité  des  contractants,  sans  s’engager  sur  la validité de la procédure de transaction.  

f. La taxation des mutations anti ‐ économiques 

Les  récentes  réformes qui assouplissent  les  coûts de mutation par décès  semblent pénaliser  les transactions  entre  vifs. D’une part,  la disposition  générale  fiscale  semble  anti  –  économique  en créant  moins  d’incitations  pour  les  transactions  entre  vifs  (taxées  notamment  du  droit d’enregistrement  de  6  %  et  de  l’IPVI),  mais  créerait  aussi  une  insécurité  foncière  puisque  les partages entre cohéritiers ne seront abordés qu’au décès du propriétaire. 

Au bout, il n’est pas rare que plusieurs terrains sont encore immatriculés au nom de personnes déjà décédées.   

                                                            20 L’ordonnance 60 –  146  (portant  régime de  la propriété privée  titrée) a prévu  la prescription acquisitive pour toute occupation non – contestée supérieure à 20 ans, et l’Ordonnance 74 – 021 (portant abus du droit de propriété) a prévu  la prescription extinctive pour  les  terrains non – occupés ou mis en valeur par  son propriétaire pour une durée supérieur à 5 années – pour les superficies plus de 5 ha en zone rurale et plus de 1.000 m2 en zone urbaine. 

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V. Volet Formation Le  volet  formation  figure  ici  comme  une  section  d’évaluation  indépendante  pour  respecter  les quatre axes stratégiques de la réforme foncière. Dans la pratique, les composantes de ce volet sont déjà insérées dans les thématiques précédentes (GFD et modernisation). Il s’agit ici d’un résumé à titre de rappel des points déjà abordés dans d’autres sections. 

1. Principes et contenus

La  mise  en  œuvre  de  la  réforme  ayant  introduits  des  innovations  juridiques,  techniques  et institutionnelles, la formation des acteurs pour les nouveaux métiers du foncier semblait évidente pour accompagner et surtout pérenniser le processus. 

2. Les principaux constats

a. Le plan national de formation : le grand absent 

La  conception  d’un  plan  national  de  formation  constituait  la  première  action  envisagée  par  la réforme  foncière.  Ce  plan  identifierait  les  acteurs  cibles,  les  thèmes  et modules  de  formation, l’identification  des  formateurs  ou  centre  de  formation  adéquats,  les  supports,  etc. Malgré  les différents efforts engagés (mise en place d’un Comité de conception des cursus de formation),  le document n’a  jamais vu  le  jour.  Il apparaît que ce  lacune  relève plus d’ordre organisationnel que financier. 

b. Des outils ponctuels développés 

Malgré  l’absence du plan stratégique de  formation, des outils ponctuels ont pu être développés pour construire  les activités de renforcement de capacités des acteurs de  la réforme. Il est à citer entre  autres  le  Guide  GFD,  le  guide  VAOFY  élaborés  par  le  PNF,  ainsi  que  le manuel  de  l’AGF développé par le MCA. D’autres composantes comme l’informatisation des informations foncières et la constitution du PLOF n’ont pas pu bénéficier de la production de support de formation. 

c. Modes opératoires diversifiés 

Il  n’existe  pas  de  standardisation  des  cursus  de  formation.  Selon  les  opérateurs  ou  agents  de formation, les modes de formation varient. Le cursus le plus fourni semble être celui dispensé par la Cellule Foncière d’Alaotra (CFA) qui prévoit une formation initiale théorique bloquée de 3 mois et une  formation  pratique  sur  terrain  de  deux  mois  et  demi,  avec  pas  moins  de  vingt  modules enseignés. 

Il  a  été  constaté  dans  l’ensemble  le manque manifeste  de  véritables  formateurs professionnels calés sur l’andragogie. En l’absence de formation de formateurs, le personnel  issu des  institutions maîtres d’œuvre de la réforme s’est improvisé formateurs, eux – mêmes ayant appris sur le tas. De même, les supports étaient souvent improvisés. Cette situation serait la conséquence du fait que le foncier soit un thème pointu et spécifique dont très peu d’individus maîtrisent les grandes notions. Par manque  de  partage  et  d’échange  de  connaissances  et  de  savoir  –  faire,  plusieurs  acteurs appartenant à des ONG, à des cabinets de prestation, à des projets d’appui  interviennent à  leur manière au niveau des Communes. 

De même, les formations dispensées font rarement l’objet d’évaluation ou de test d’assimilation. Il n’y a pas de certification des nouveaux formés.  

d. Une couverture large des cibles 

Le  bilan  en  termes  de  couverture  est  plutôt  positif  si  l’on  considère  que  tous  les  cibles  de  la réforme ont bénéficié au moins d’une séance de  formation :  institutions académiques, agents de l’administration  (centraux et déconcentrés), maires, AGF, CRL, magistrats, etc.  Il a été  toutefois constaté que dans  l’ensemble,  les agents de  la Région et du District ont été  les moins  invités aux séances. Ce fait expliquerait en partie  le manque de contrôle de  légalité des actes fait par  le Chef du district. 

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Par  ailleurs,  les  formations  ont  davantage  bénéficié  aux  techniciens  qu’aux  dirigeants,  et  aux acteurs des collectivités qu’à ceux des services  fonciers. A  titre  illustratif,  le bilan  fait par  le PNF (rapport 2010) fait état d’environ 200 heures de formation allouées aux agents CRIF et AGF, de 137 heures pour les agents des services fonciers, de 14 heures pour les élus et 6,5 heures pour les CRL. 

e. La pérennité et le transfert des savoirs en question 

Plusieurs efforts ont été menés pour  former  initialement  les premiers acteurs de  la  réforme. Les formateurs étaient souvent des agents des Cellules  régionales du PNF ou des prestataires privés dans  le  cadre  d’un  contrat  à  durée  déterminée.  Les  bénéficiaires  des  formations  sont  parfois appelés  à  changer  de  fonction  ou  de  localité  (maire  qui  n’est  plus  réélu,  agent  démissionnaire, etc.).  Le  transfert  du  savoir  pour  les  nouveaux  acteurs  n’est  donc  pas  assuré  en  l’absence  de structure pérenne de proximité qui puisse renouveler à souhait les compétences. 

L’INDDL répond en partie à la préoccupation de la formation initiale des agents des collectivités. Il a toutefois le désavantage de la centralisation au niveau de la capitale. Des agences de l’INDDL au niveau des régions auraient résolu la question de la proximité. Dans tous les cas, le développement de cursus de formation « foncier » est urgent lors de l’ouverture de cet institut. 

La question d’une structure pérenne plus décentralisée ou déconcentrée au niveau local est aussi à considérer. Le  rôle des services  fonciers ou d’une structure  intercommunale dans  l’appui aux GF devrait être revu.    

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Section C : Les Recommandations De manière générale,  l’évaluation  a  ressorti  la pertinence des orientations prises dans  l’acte  1  à savoir l’amélioration des services offerts par les services fonciers et le transfert de la compétence pour la gestion du foncier aux Communes. Les recommandations générales à l’issue de l’évaluation convergent donc vers la poursuite et l’amélioration des efforts entrepris los de la première phase. Par  ailleurs,  des  recommandations  iront  dans  le  sens  de  l’innovation  juridique,  technique  et institutionnel. La déclinaison des recommandations porteront sur sept axes : 

1. Consolider  la  politique  foncière  Malagasy  et  mettre  en  synergie  avec  les  politiques sectorielles 

2. Structurer le pilotage institutionnel de la réforme foncière 

3. Redéfinir les modalités d’appui à la réforme  

4. Actualiser la mission des services fonciers 

5. Poursuivre et améliorer la décentralisation de la gestion foncière 

6. Revoir l’enregistrement des actes, la mutation et la fiscalité foncière 

7. Engager de nouveaux chantiers juridiques  

I. Consolider la politique foncière Malagasy et mettre en synergie avec les politiques sectorielles

• Concevoir une politique unique de la gestion foncière à Madagascar avec une disposition particulière pour une gestion active des propriétés de l’Etat 

A travers son domaine privé, l’Etat est le plus grand et le moins actif de tous les propriétaires. Sans que  l’Etat  engage  des  projets  d’investissement  d’une  part,  et  la  propriété  domaniale  étant exonérée d’impôts d’autre part,  les  terrains ne  lui  rapportent  rien et  il ne  connaît même pas  la consistance. En dehors du domaine public, il doit valoriser les terrains dont il détient la propriété à travers des procédures d’enchères publiques de  vente, de  location ou bail,  avec des  conditions transparentes d’acquisition et de mise en valeur consignées dans un cahier de charges.  

Le  recensement,  la  cartographie  et  l’immatriculation des  terrains  constitue un préalable  à  cette mesure. Des typologies seront ensuite dressées pour connaître les affectations et les modalités de cession convenables pour chaque type. 

Les  terrains  répondant  aux  critères  de  la  PPNT  ainsi  que  les  terrains  de  tenure  collective coutumière  seront  transférées  à  la  gestion  de  la  Commune.  Les  terrains  urbanisables  non  – aménagées seront transférés à  la gestion des Communes urbaines pourvu qu’elles disposent des ressources financières pour les aménager. 

Une  partie  des  produits  financiers  issus  des  ventes,  baux  servira  à  alimenter  le  Fonds National Foncier. 

• Elaborer un Code foncier qui serait un document unique de compilation des textes sur le foncier, 

Les visions de la gestion foncière dans sa globalité semblent encore cloisonnées et nécessitent une mise en cohérence.  Il existe plusieurs  législations régissant  la gestion des acquisitions foncières à grande  échelle,  la gestion domaniale,  la décentralisation de  la gestion  foncière,  la gestion de  la propriété  privée  titrée,  et  une  batterie  de  textes  concernant  les  aires  à  statut  spécifique  (RFT, AMVR, ZIA, etc.). 

Par ailleurs,  le  foncier est  le support de toute activité économique, tout aménagement spatial et sert de socle aux ressources naturelles biologiques ou minérales.  Il est donc essentiel de pouvoir 

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articuler  la  politique  foncière  avec  les  autres  politiques  sectorielles,  principalement  agricole, forestière et minière. 

 

II. Structurer le pilotage institutionnel de la réforme foncière • Il serait primordial pour le Gouvernement malagasy de réaffirmer la volonté politique pour 

poursuivre la réforme foncière, et décliner les visions et les grandes orientations. 

• Redimensionner le dispositif institutionnel de la réforme foncière et assumer son caractère transversal  avec  la  décentralisation,  le  développement  rural,  la  gouvernance  locale  et  la fiscalité foncière. Le nouveau dispositif de pilotage, dont le statut resterait à définir, devrait être doté d’une personnalité morale. Etant un programme  transversal,  l’ancrage pourrait être interministériel, rattaché à la primature ou à la présidence. Il assurerait la coordination des  bailleurs  de  fonds  sur  toutes  les  questions  foncières  et  de  décentralisation,  afin d’harmoniser les différentes interventions, et sortir d’une logique de l’offre pour s’inspirer d’une  logique  de  renforcement  des  compétences  locales  basées  sur  la  demande  et  les capacités  locales.  Il  développerait  des  partenariats  avec  le  FDL  et  l’INDDL,  organismes d’appui à la décentralisation. 

• Les Guichets  fonciers communaux doivent pouvoir  s’appuyer  sur une colonne vertébrale nationale. Le besoin en sera d’autant plus grand si  l’option d’un élargissement des tâches des Guichets est effectivement adoptée. Actuellement, c’est  la CC PNF qui, avec ses relais régionaux,  remplit  cette  fonction.  A  terme,  si  l’on  prend  en  compte  la  polyvalence souhaitée  des  Guichets,  il  serait  plus  logique  qu’un  tel  organisme  prenne  un  statut d’Etablissement public national d’appui aux communes21, avec un conseil d’administration où  les  Communes  seraient  largement  représentées.  Il  reprendrait  l’ensemble  des personnels qui, au sein de l’actuel CC PNF, exercent déjà ce type de tâches. Provisoirement, en  fonction des  financements disponibles,  il est bien sûr possible de conserver  l’unité de l’actuelle CC PNF avec sa double mission de pilotage de la Réforme et d’appuis aux Guichets fonciers, en réactivant cependant la première de ces missions pour préparer l’avenir. 

• Les  missions  de  la  DRGFD  seraient  réorientées  en  priorité  vers    la  modernisation  des services fonciers.   

• Revoir la composition et les missions du COS qui pourrait s’appeler le Comité de Pilotage de la réforme foncière, ou Conseil d’orientation qui pourrait être présidé par un SG ministériel.  

• Revoir le statut et les fonctions de la CCPNF. Etudier la pertinence et la faisabilité du choix parmi  les  différents  statuts  proposés  par  la  législation  Malagasy :  EPIC,  EPA,  autorité, agence,  office.  La  CCPNF  pourrait  aussi  déléguer  la mise  en œuvre  opérationnelle  des appuis  à  la  réforme  à  d’autres  institutions  étatiques,  paraétatiques  ou  privées,  et  se concentrer  sur  des  rôles  de  conception,  de  suivi  et  de  gestion  de  financements.  Cette structure allégée lui permettrait de fonctionner avec un budget moins lourd. 

• Clarifier les fonctions attendues de l’Observatoire du Foncier, pour lesquelles le statut et le rattachement institutionnel adéquats seront aussi à définir. 

 

III. Redéfinir les modalités d’appui à la réforme Les principales recommandations  ici portent sur  les modalités d’appui technique et financier pour initier et par la suite pérenniser les activités : 

• Tenir compte des contextes  spécifiques des Communes,  imprimer un  rythme basé  sur  la demande pour  les GF. Adopter  une  approche  sélective pour  la mise  en place  des GF  et prioriser  les  Communes  qui  pourraient  viabiliser  la  structure.  Notamment,  il  faudrait 

                                                            21 L’organisation de la CC PNF en établissement public figurait d’ailleurs dans les projets initiaux de 2005

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concevoir un schéma d’approche dans lequel les Communes contribuent dès le départ à la prise en charge des dépenses d’investissement 

• Finaliser et appliquer les conceptions pour le Fonds National Foncier, 

• Remettre dans  la discussion  la Charte de partenariat pour cadrer  la collaboration avec  les différents partenaires techniques et financiers. 

• Réinterroger les questions de dotation de l’Etat central aux guichets fonciers. 

• Creuser les questions d’appui à la promotion de la fiscalité financière non – seulement pour les Communes dotées de GF mais aussi pour celles qui voudraient s’investir dans la mise en place du dispositif. 

 

IV. Actualiser les missions des services fonciers La  suite de  la mise en œuvre de  la modernisation devrait  sortir du  simple cadre  technique de  la modernisation mais revoir les questionnements généraux sur l’actualisation des titres fonciers par rapport aux occupations de terrain. Partant de  l’hypothèse qu’il est techniquement  impossible de mettre en œuvre le plan de reconstitution, il est proposé de : 

• Concevoir  une  innovation  juridique  basée  sur  un  plan  de  constatation  des  occupations actuelles sur  les propriétés titrées et une actualisation systématique des  inscriptions dans les livres fonciers. L’occupant actuel est présumé propriétaire s’il n’y a pas de contestations avérées, une disposition de confrontation opposable aux tiers étant mise en place. Un délai de  recours  pendant  une  période  de  20  ans  est  mise  à  disposition  des  éventuels contestataires pour contester du droit de  l’occupant actuel. Au – delà des 20 ans,  le droit de recours est prescrit et n’est donc plus recevable. 

• Etablir la vision à long terme concernant l’objectif de l’informatisation, cette vision pourrait influencer  en  amont  sur  les  fonctions  de  conservation  et  les  modules  de  formation  à l’ENAM. 

La plupart des composantes d’intervention concernant la restructuration des services fonciers ont déjà été  identifiées dans  les études citées dans  la partie diagnostic. Il manque  l’accompagnement effectif pour la mise en œuvre de ces activités. Toutefois, il est important de : 

• Etablir  un  état  des  lieux  avant  d’engager  la  suite  des  activités :  utilisation  des matériels dotés par  les bailleurs de  fonds, nombre de matériels en état de marche – en panne ou disparus. 

• Mener  un  audit  institutionnel  et  organisationnel  qui  devrait  aboutir  à  une  nouvelle organisation des services fonciers, à la conception d’un plan de relève des SF incluant entre autres les prévisions annuelles du nombre de nouveaux sortants des différents instituts de formation, l’inventaire des compétences ou diplôme requis pour chaque poste et l’âge de chaque fonctionnaire. 

   

V. Poursuivre et améliorer la décentralisation de la gestion foncière • Elargir le rôle du GF 

La  principale  recommandation  concernant  le  dispositif  technique  concerne  l’élargissement  des compétences des GF à  toutes  les missions communales  relevant de  l’information  foncière.  Il est proposé  d’élargir  progressivement  le  champ  d’activité  des  Guichets  vers  une  série  de  services connexes à leur fonction initiale : 

1. Maintien de  l’activité principale de certification de  la propriété et de conservation de  la documentation correspondante ; 

2. Prise en charge de l’élaboration des bases fiscales de l’impôt sur les terrains et de l’impôt sur les constructions, dont la gestion a été transférée aux communes  

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3. Encourager  l’enregistrement  local22 des actes sous seing privé (« petits papiers ») et, en particulier, l’enregistrement des contrats de métayages.  

4. Renseignement  objectif  du  public  sur  toutes  les  questions  foncières,  y  compris  les procédures traitées ailleurs qu’au guichet. 

5. Missions  éventuelles  de  conseil.  Par  exemple,  en matière  de  succession,  on  pourrait concevoir    un  bref  document  de  sensibilisation  disponible  dans  les  guichets,  que  les agents,  eux‐mêmes  été  sensibilisés,  seraient  capable  d’utiliser  ou  commenter  pour répondre  aux  questions  de  base  et  inciter  les  héritiers  à  ne  pas  rester  en  indivision, source récurrente d’insécurité futurs. 

6. Application  des  règles  environnementales  et  d’urbanisme,  et  d’aménagement  du territoire communal,  

7. A termes, lorsque les esprits auront évolué, il existera une logique à ce que les Guichets communaux soient utilisés comme  relais  locaux par  les Services  fonciers, non pas pour s’y substituer, mais pour transmettre les informations, pour recueillir les demandes, etc. 

• Intégrer les Guichets dans une logique de gouvernance communale 

A  l’origine,  les  guichets  fonciers  ont  souvent  été  créés  dans  une  « logique  de  projet »,  avec  le soutien de bailleurs de fonds. Ils étaient les outils d’une action politique et d’une seule : reconnaître la « propriété privée non  titrée » par  la délivrance de certificats  fonciers en grand nombre, pour répondre  à  une  demande  de  sécurisation  qui  était  jugée  « massive »  et  qui  devait  assurer rapidement l’équilibre financier de ces Guichets. 

A  l’expérience, on  se  rend  compte que  la mise en place du GF devait  répondre à une demande sociale (et pas simplement à une demande solvable de certificats) et que si cette reconnaissance de la propriété était placée sous l’autorité politique du maire, cela ne pouvait fonctionner que dans une  logique d’amélioration générale de  la gouvernance communale dont  le Guichet  serait  l’outil technique dans les domaines du foncier. 

L’installation  d’un  Guichet  devrait  donc  s’appuyer  davantage  sur  une  analyse  de  la  capacité technique, financière et humaine de la commune à assumer cette nouvelle compétence foncière.  

• Développer la profession du foncier 

Il  s’agit  dans  un  premier  temps  d’intégrer  un  cycle  de  formation  initiale  à  la  gestion  foncière décentralisée  au  cursus  de  l’INDDL  avec des promotions de  l’ordre d’une  centaine de diplômés chaque année. Par ailleurs, une professionnalisation de  la  formation aux métiers du  foncier est à instaurer par le biais de formation « qualifiante » de formateurs certifies ou attestés (ONG, cabinets de prestation).  L’absence d’attestation sera un critère pour le refus des services d’un formateur.  

 

VI. Revoir l’enregistrement des actes, la mutation et la fiscalité foncière • Revoir les coûts et les procédures de mutation  

Les  constatations  du  blocage  de  la  mutation  des  titres  fonciers,  d’une  part,  par  les  coûts d’enregistrement  des  actes  (non  seulement  les  6  %  de  droit  d’enregistrement  mais  surtout l’imposition de l’IPVI) laissent planer les mêmes inquiétudes sur les mutations des CF si les mêmes démarches sont demandées. Il est généralement connu que les terrains objet de certification sont des petites parcelles de moins de 0,6 ha donc de faible valeur marchande. La crainte de l’imposition excessive de l’enregistrement entraînerait les titulaires de CF vers l’informel. 

De même, afin d’assurer  la cohérence avec  la  logique de proximité de  la GFD,  il conviendrait de revoir les dispositions juridiques en cours afin que l’ensemble des procédures de mutation puissent 

                                                            22  Il  faudra  cependant  expertiser  les  pratiques  communales  d’authentification  des  signatures  et  de conservation des documents. 

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être effectué au niveau communal, dans  le cadre d’un processus simplifié. Les droits de mutation devraient également être établis de façon à avoir un caractère incitatif.    

• Renforcer la fiscalité foncière annuelle 

Outre les dispositions techniques pour l’amélioration de la fiabilité du recensement, il conviendrait de  renforcer  la  relation  propriétaire  –  contribuable  et  rendre  le  propriétaire  explicitement redevable. La formulation de l’article 10.01.02 du Code général des impôts est trop vague puisqu’il rend  redevable de  l’impôt  foncier  «  les propriétaires ou  les occupants effectifs au  1er  janvier de l’année d’imposition » sans autre précision. Il est donc proposé de modifier cet article comme suit : «  le  redevable  de  l’impôt  est  le  propriétaire  ou,  en  l’absence  de  propriétaire  connu,  l’occupant effectif  au  1er  janvier  de  l’année  d’imposition  ».  Cela  aurait  pour  effet  d’interdire  ou  de  rendre difficiles  les  revendications  abusives  de  propriété  en  marquant  le  lien  entre  les  qualités  de propriétaire et de contribuable. 

 

VII. Assainir et engager de nouveaux chantiers juridiques • Réaffirmer l’unité de droit de propriété 

Les différents  textes sortis dans  la première phase devraient être  rendus cohérents entre eux.  Il semble notamment que  le contenu des  textes sortis sur  la PPNT et  la PPT  induisent des notions d’asymétrie de droits et d’hiérarchie qu’il convient de dépasser en adoptant une Loi unique sur la propriété avec deux systèmes de preuves. 

Cette  loi  redéfinirait  les  prérogatives  attachées  au  droit  de  propriété,  ainsi  que  ses  limites  (en particulier les différents types de servitudes de droit public et de droit privé) ; elle organiserait ses deux systèmes de preuves formelles : 

1. La preuve par  le  titre  foncier  reposant  sur une  filiation continue de  transmissions depuis l’immatriculation initiale du terrain, donc sur la conservation publique d’une documentation foncière  sans  faille,  engageant  la  responsabilité  de  l’Etat  au  cas  où  les  droits  des  tiers n’auraient pas été respectés. 

2. La preuve par le certificat foncier reposant sur le constat observable d’un état de fait lors de son attribution, mais ne garantissant pas le titulaire contre l’existence éventuelle de droits des tiers. 

• Prescrire de vingt ans les recours des ayants droit.  

La réapparition d’un vieux titre ou d’un ancien plan de bornage dont l’existence n’était pas connue, ou la revendication de descendants de cohéritier sur un même terrain, ou d’un ancien propriétaire sont  sources  de  litiges  et  d’insécurité.  Une  innovation  juridique  serait  d’introduire  le  principe général  d’un  délai  de  prescription  des  recours  possibles  des  ayants  droit  contre  les  tiers  :  le propriétaire (ou les propriétaires successifs) d’un bien qui serait resté trop longtemps sans engager aucune action contre un tiers ayant porté atteinte à ses droits, ne serait plus recevable à  le faire, une fois passé un certain délai. Le délai minimum proposé est de 20 ans. 

• Revenir sur l’irréversibilité du régime de l’immatriculation 

Lorsque  la chaine de conservation depuis  l’immatriculation originale est cassée  (détérioration ou perte des documents), le système devient une cause d’insécurité et de blocage des procédures de sécurisation. Dans la proclamation du caractère « définitif et inattaquable » du titre foncier, ce n’est pas le droit du propriétaire sur le terrain titré qui est définitif et inattaquable, mais seulement le fait que le terrain soit titré. Et cette irréversibilité est davantage porteuse d’insécurité que de sécurité. 

Aujourd’hui,  il  serait  plus  économique  et  réaliste,  lorsque  l’on  se  trouve  en  présence  d’espaces anciennement immatriculés, où existe de facto une possession paisible et incontestée, de pouvoir procéder  à  la  simple  certification  de  cette  possession.  Il  convient  donc  simplement  de  rendre possible  la délivrance de  certificat  foncier  sur un  terrain anciennement  titré  sans qu’il puisse en 

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résulter aucun dommage pour un ayant droit disposant d’un titre, à charge pour l’ayant droit lésé de na pas attendre plus de vingt ans pour réagir. 

De même, sur un terrain où les titres ont disparu, la procédure du certificat présenterait moins de risque, étant toujours précisé que le certificat est délivré « sous réserve du droit des tiers ». 

Pour  le foncier urbain,  la mise en œuvre de  la prescription contre  les recours et  la suppression de l’irréversibilité de  la propriété  titrée ouvriraient un  champ nouveau pour  la GFD. Celle‐ci devrait cependant être accompagnée par des procédures adaptées à ce contexte, alors que celles en cours ont été élaborées sur la base de contextes largement ruraux.  

• Repréciser les critères de certification de la propriété 

L’appropriation  du  sol pouvant  donner  lieu  à  reconnaissance  par  un  certificat  foncier  est  défini comme « une détention du sol se traduisant par une emprise personnelle ou collective, réelle, évidente et permanente, selon les usages du moment et du lieu ». Selon l’interprétation qui est faite, une telle définition exclurait les aires de pâturage dont le caractère saisonnier n’est souvent ni « évident », ni «  permanent  »  alors  que  ce  propriétaire  est  bien  identifié  par  le  voisinage  et  unanimement considéré comme légitime. 

En pratique,  la délivrance d’un certificat foncier fait  intervenir davantage  les notions de  légitimité et de  consensus  social du  voisinage, que  l’aspect  «  évident  »  et  « permanent  » de  l’emprise du propriétaire.  Il  faudrait  donc  faire  correspondre  ces  termes  aux  pratiques  locales.  De même,  il faudrait créer une personnalité morale aux droits collectifs. 

• Autoriser le métayage 

Se conformer aux dispositions de  l’Ordonnance 74.022 du 20  juin 1974 qui  interdit  le métayage et qui ne  reconnaît donc pas  la pratique,  créerait davantage d’insécurité pour  le propriétaire  et  le métayer  alors  qu’elle  est  largement  répandue  à Madagascar.  A    fin  de  rapprocher  le  légal  du légitime,  il  serait  utile d’autoriser  les différentes pratiques de métayage  et de  fermage. Afin de sécuriser  les  deux  parties  (le  propriétaire  contre  d’éventuelles  usurpations  de  propriété,  et  le métayer  par  rapport  à  des  intentions  de  vente  du  terrain  par  le  propriétaire),  les  terrains  sous contrat seront inscrits dans les registres (parcellaires, foncier) en tant que grevés d’une charge. Par ailleurs,  un  contrat  standard  officiel  passé  entre  le  propriétaire  et  le métayer  sera  légalisé  et conservé par la Commune.