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RAPPORT D’ÉVALUATION Regard sur l’efficience du PPRN de 2004 en vue de sa révision en 2012. Décembre 2011

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Rapport communiquant MAJ au 12 décembre 2011

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RAPPORT D’ÉVALUATIONRegard sur l’efficience du PPRN de 2004

en vue de sa révision en 2012.

Décembre 2011

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AVANT-PROPOSpopulations dans les zones exposées auxphénomènes naturels et de diminuer lavulnérabilité des espaces déjà urbanisés.

Les Plans de Prévention des Risques Naturels(PPRN) majeurs prévisibles ont cette vocation.

Depuis 2004, les 34 communes de la Martiniquesont couverts par des PPRN. En 2009, après 5 ansde mise en œuvre, l’État a souhaité, entreprendreune étude approfondie d’évaluation de cesdocuments dans la perspective de leur révision,c'est-à-dire d'une adaptation de leur forme et deleur contenu.

Rédigé à l’attention de toutes les personnesconcernées par le sujet : Elus, services descollectivités, professionnels et aussi particuliers, leprésent rapport est une présentation qui se veutsynthétique des conclusions de cette démarched’évaluation menée depuis septembre 2010.

Forte de ces observations, la Direction del'Environnement, de l'Aménagement et duLogement (DEAL ) aura pour mission de mettre aupoint dans les prochains mois un PPRN révisé,intégrant toutes les voies d’amélioration dégagéespar cette évaluation, après en avoir vérifié lafaisabilité technique et juridique. Les documentsrévisés relatifs à chaque commune feront l’objet,comme il se doit, d’une concertation et d'uneenquête publique.

Un seul objectif doit nous guider : la protection denotre population selon une vision raisonnée dudéveloppement du territoire martiniquais, encommençant en priorité par la sécurisation del’habitat existant.

Le Préfet de la Région Martinique

Les catastrophes naturelles : séismes, cyclones,éruptions volcaniques, tornades, inondations,mouvements de terrains…font désormais partie dupaysagemédiatique. Au delà des questionnementsquant à l'origine des phénomènes naturels et de lacompassion pour les victimes, la puissancepublique est interpellée dans sa capacité à limiterles effets de tels événements, à défaut de pouvoirles empêcher.

La politique française de gestion des risquesmajeurs, répond à trois objectifs :

• prévenir les dommages, réduire leur ampleur etles réparer

• informer les citoyens afin qu’ils soient acteursdans leur sécurité

• gérer efficacement les crises et les catastrophesquant elles surviennent. La Martinique estexposée aux risques naturels précédemmentcités. Elle est aussi soumise à une pressionurbaine forte, accentuée par les conditionsphysiques liées à son insularité et à son reliefmontagneux. Or, les responsables publics,garants de la sécurité des populations, nepeuvent laisser l'urbanisation se développer sanstenir compte des aléas cartographiés, dès lorsqu'ils disposent des moyens de la maîtriser.

La prise en compte des risques dans l’urbanisme,l’aménagement et la construction apparait commele moyen adapté d’éviter une augmentation des

Harmonieen Terre à risques.

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Évaluation, concertation, révision :Un dialogue en 3 temps pour un PPRNqui s’adapte pour plus d’efficacité.

1-1 Qu’est ce que le PPRN et quelleplace tient-t-il en Martinique ?

1-2 Pourquoi réviser le PPRN Marti-nique ?

1-3 Qu’est ce qu’une évaluation depolitique publique ?

1-4 Quels sont les atouts d'établir laconcertation avant d'engager larévision ?

INTRODUCTION

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Rapport d’évaluation 20118

Évaluation,concertation

Concertation,phase technique

Examendes contributions,

finalisation

septembre 2010 mars 2011 janvier 2012 mai 2012 juillet 2012

Le PPRN est un dispositif de prévention des risquesqui recourt à la cartographie pour d'une partdélimiter des zones exposées aux aléas naturels ouqui peuvent les aggraver et d'autre partréglementer les possibilités de bâtir et les besoinsde réduction des vulnérabilités en fonction desrisques identifiés. Ainsi, le PPRN définit desmesures de prévention, de protection et desauvegarde devant être prises par les collectivitéspubliques dans le cadre de leur compétence ou parles personnes privées. Il établit également desdispositions relatives à l'aménagement ou àl'exploitation des constructions et des ouvrages.

A la fois responsables de la protection despopulations face aux risques naturels ainsi que dudéveloppement économique et urbain de notrerégion, l’État et l’ensemble des collectivités sontappelés à collaborer dans l'élaboration du PPRNpour assurer une pondération géographique descontraintes selon l'importance des aléas et desenjeux.

Même si le regard neutre et objectif devant êtreporté à la question des risques collectifs est parfoismis en cause par des intérêts individuels, dans sonensemble, le PPRN est bien une grande avancéecivile qui protège le plus grand nombre et assurel'équité de traitement de tous devant la loi.

Mis en place en 2004, le PPRN Martiniquenécessite des adaptations pour prendre en comptede nouvelles circonstances :

• Les administrations et les bureaux d'études ontfait progresser la connaissance du territoire etdes risques associés. Intégrer au savoir de 2004les apports d'événements naturels ultérieurs etles apports d'études récentes sur les aléas estune nécessité.

• Les Élus ont pu modifier dans le temps lesperspectives de développement des communes, cequi fait évoluer les enjeux humains et matériels.

1. INTRODUCTIONÉvaluation, concertation, révision : Un dialogue en 3 tempspour un PPRN qui s’adapte pour plus d’efficacité.

1-1 Qu’est ce que le PPRN et quelleplace tient-t-il en Martinique ?

1-2 Pourquoi réviser le PPRNMartinique ?

En 2004, la mise au point du PPRNMartinique a faitl’objet d’une étude globale permettant de croiser laconnaissance scientifique des aléas naturels et lesenjeux notamment humains qui y sont exposés, enintégrant les projets d’aménagement du territoireportés par les collectivités territoriales. Depuis, lesmaires disposent d’un précieux outil d’aide à ladécision permettant de prendre en compte lesrisques naturels lors de la délivrance des permisde construire.

Par souci de simplification, les 34 PPRNcommunaux sont désignés sous le vocable « lePPRN ».

Consultationréglementaire,

enquête publique

R E V I S I O N

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Au delà d’une étude factuelle sur la portée despréconisations du PPRN, l’évaluation d’unepolitique publique répond par essence à unelogique d’écoute des usagers. Elle donne parconséquent une place importante aux échangesavec les acteurs concernés.

Le groupement expert et la DEAL ont pleinementadhéré à ce principe de concertation. Par lapratique d’entretiens et par le recours à des outilsd'analyse statistique, le groupement expert a établiun inventaire précis des remarques faites et de leurrécurrence. Celles-ci permettent d'appréhenderles points forts et les points faibles du dispositif deprévention dans la façon dont il est perçu, mis enœuvre et appliqué.

Puisque de ces échanges peuvent naître des pistesd'adaptation du PPRN, un juste retour des chosesconsistait à porter à la discussion les mesuresprojetées pour sa révision. Aussi le 25 janvier 2011,s’est tenu un grand atelier/forum de travail, où prèsde 100 personnes ont pu collectivement travaillerle matériau d’étude issu des échanges pourdégager quelques grands principes d’orientationde la révision.

Avoir adopté comme un préalable à la révision duPPRN Martinique le principe de son évaluationouvre sur une démarche participative qui visel'adaptation d’un outil, respectueuse à la fois desdonnées scientifiques non négociables et desattentes et suggestions des usagers. Cette pratiqueinnovante vise à produire de manière participativeet consensuelle les bases d’une révision devantultérieurement faire l’objet d’un dossier soumis àenquête publique. Plus le consensus s’établit enamont, moins la révision finale est soumise à lapolémique.

L’évaluation d’une politique publique est un regardporté sur les dispositions prises pour sa mise enœuvre rapporté à l'objectif initial fixé par lelégislateur. Loin d’être un jugement, la mesure del’efficience d'une politique publique participe del’idée que l’amélioration des pratiques ne peuts’envisager qu’après leur critique. Le processusd'évaluation se veut donc sans concession maistoujours bienveillant et constructif, car, c’est biende l’analyse objective de l’existant que peut venir laqualité des réalisations futures.

Prise en 2009, la décision d’évaluation du PPRNMartinique préfigure sa révision. Cette démarched'évaluation ressort de la demande des ÉtatsGénéraux des DOM de généraliser les évaluationsdes politiques publiques locales et de l'ambitionaffichée alors de faire un atout du lien existantentre le développement économique etl’environnement.

Cette décision s’inscrit par ailleurs dans les suitesdu Grenelle de l’Environnement et du Grenelle dela Mer, qui prévoient notamment :

• Le renforcement de la politique de prévention desrisques majeurs (Plan Séisme Antilles etpolitique globale de prévention jusqu’en 2015)

• La réduction de l’exposition des populations auxrisques tsunami et d’inondation, notamment, parla maîtrise de l’urbanisation et le développementde façades maritimes (stratégie de retrait).

• Les instructeurs de permis de construire utilisantle PPRN ont inévitablement des suggestionsd’amélioration à formuler.

• L’actualité, chargée d’évènements graves :Cyclone Dean, séisme et inondations enMartinique en 2008, séisme 2010 en Haïti, tempêteXynthia en France, inondations 2010 enAfghanistan et au Pakistan, séismes en NouvelleZélande et au Japon 2011… renforce les attentesde la puissance publique et des populations enmatière de sécurité civile. Les doctrinesnationales de prises en compte des risquesnaturels évoluent aussi au regard descatastrophes passées.

1 - 3 Qu’est ce qu’une évaluation depolitique publique ?

1 - 4 Quels sont les atouts d'établirla concertation avant d'engager larévision ?

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Le PPRN Martinique version 2004, un matériaud’étude bien singulier.

La conception et la mise au point du PPRN en 2004ont du tenir compte de la situation «multirisques »de la Région Martinique et de la présence d’aléasforts dans de très vastes parties du territoireurbanisé.

La traduction systématique des aléas des risquesnaturels forts en zonage réglementaire rouge(principe de l’interdiction de l’urbanisation) auraiteu pour conséquence l'inscription d'une grandepartie du territoire en zonage rouge, rendantimpossible toute perspective de développement.Une telle situation avait été jugée politiquementinacceptable et techniquement inapplicable du faitmême de l’exiguïté du territoire insulaire soumis àune forte pression urbaine.

Le PPRN Martinique a donc été établi par :

• La définition d’un principe de « zone orange » qui,dans les zones à enjeux forts, voire très forts,rend envisageable l’extension de l’urbanisationaprès la réalisation d’un «aménagement global»sécurisant le secteur concerné.

• L'introduction de règles de croisement « aléa /enjeu » différenciées selon la nature des aléasenvisagés, le tout aboutissant à un zonageréglementaire donnant la priorité soit à l’aléa ousoit à l’enjeu. En conséquence, la couleur duzonage réglementaire ne fait plussystématiquement référence au réel niveau durisque, un « enjeu fort » pouvant conduire àidentifier en orange - et non en rouge - une zonesoumise à un aléa fort.

• Selon cette logique permettant aux enjeuxurbains de pondérer le niveau d’interdiction auregard de l’aléa, quasiment toutes les zonesurbanisées ou à urbaniser ont été qualifiéescomme zones à « enjeux forts », englobant leterritoire urbanisé selon le SAR (en dehors descentres anciens) et les périmètres de projet descollectivités. En conséquence des zones oranges,nombreuses et très étendues, sont apparues surle territoire.

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5 mois de projet, 14 personnes en action, prèsde 50 entretiens diagnostic, plus de 6 000 pagesd’études analysées : A question importante,moyens adaptés.

2-1 Les hypothèses de travail etquestions guides de l’évaluation.

2-2 Les outils et méthodes del’information au service d'uneappropriation du projet.

MÉTHODED'ÉVALUATION DUPPRN MARTINIQUE

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Une première analyse sommaire de l’efficience duPPRN du point de vue des choix stratégiques, deleurs traductions réglementaires et desproblématiques de mise en œuvre a permis dedégager les principaux axes de travail. Le cadre deréférence des sujets à explorer et desproblématiques à traiter était le suivant :

• Écoute des observations des 34 communes et des

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2. MÉTHODE D'ÉVALUATION DU PPRN MARTINIQUE5 mois de projet, 14 personnes en action, près de 50 entretiensdiagnostic, plus de 6 000 pages d’études analysées :A question importante, moyens adaptés.

Les réflexions préalables à la révision du PPRN ontcommencé en 2008 par des consultations enarrondissements, puis par la mise en place d'uncomité rassemblant autour du Préfet desreprésentants de l’État, des collectivités locales etd'organismes compétents. Il a alors été décidé deconfier à un prestataire privé la réalisation de ladémarche globale devant aboutir à la révision desplans.

Le comité dit d'évaluation s'est ensuiterégulièrement réuni pour suivre l'évolution destravaux.

5 mois de projet, 14 personnes en action, près de50 entretiens diagnostic, plus de 6 000 pagesd’études analysées : A question importante,moyens adaptés.

Menée entre septembre 2010 et janvier 2011,l’évaluation a eu pour toile de fond, le contexte descatastrophes naturelles survenues en Francemétropolitaine, notamment la tempête Xynthiaaffectant le littoral Atlantique. Les réflexions encours au niveau national sur, d'une part l’évolutiondes PPR et d'autre part la rédaction d’une nouvelledoctrine de l’État sur la prévention du risque desubmersionmarine, ont également accompagné etinfluencé la conduite de cette évaluation.

Dans ce contexte, la mission d’évaluation du PPRNMartinique constitue d’une certaine manière unprécédent utile pour les démarches de révisionsusceptibles d'intervenir dans les prochainesannées en métropole ou Outre-Mer. Si laméthodologie d’évaluation a été définie à partir desproblématiques et enjeux spécifiques de laMartinique, elle peut servir d'expérience pour

2-1 Les hypothèses de travail etquestions guides de l’évaluation.

d’autres régions.

Un groupement expert comme opérateur de ladémarche d’évaluation

La DEAL a missionné en 2010, après consultationde prestataires, le groupement de bureauxd’études SCE – CréOcéan – Naomis – Ginger Géode– Adhoc Caraïbes pour l'assister tout à la fois dansl'évaluation et la révision du PPRN. Cette missions'est déroulée dans le cadre d'un cahier descharges permettant au groupement de formulerdes propositions pratiques.

Un regard extérieur porté par un expert sur lesrisques urbains

Pour disposer d'un regard extérieur sur ladémarche d'évaluation, la DEAL a sollicité le Certu,service technique central duministère de l’Écologiebasé à Lyon, qui connait le territoire martiniquaiset ses problématiques. Le Certu a réagi sur lestravaux menés, donné des avis et formulé dessuggestions à la DEAL.

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L’expérience a montré dans bien d’autres régionset sur d’autres sujets que, en matière deconcertation publique, l’appropriation du projetpasse par la concertation et la communication.

Parce que le PPRN ne doit pas être vécu commeune contrainte, mais bien comme un outil degestion du risque et d’aide à la décision pour ledéveloppement urbain, une mise à disposition del'information auprès du plus grand nombre, sur cequi fait toute la complexité du PPRN, est apparueutile.

Ainsi, un blog d’information a été ouvert(www.pprn972.com), permettant de suivre enrésumé la teneur des échanges qui avaient lieu

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dans les mairies et lors des comités d’évaluation.

Par ailleurs, les différents échanges intervenuslors des réunions ou entretiens ont été analysés enterme de degré d’acceptation du PPRN et desensibilisation aux risques naturels. Ainsi, legroupement expert a-t-il pu avancer pas à pas enmodulant son propos lors des échanges, afind’optimiser le degré de consensus sur lesquestions qui pouvaient faire débat.

Plus on sait, davantage on se comprend, mieux onconstruit.

2-2 Les outils et méthodes del’information au service d'uneappropriation du projet.

Répartition des évènements du 5 mai 2009en fonction de l’aléa mouvement de terrain (tiré des PPR)

principaux acteurs professionnels etinstitutionnels en Martinique et examen desremarques formulées lors des entretiens.

• Étude comparative du PPRN de Martinique avecle PPRN de Guadeloupe pour en tirer desenseignements par la mise en évidence desdifférences.

• Mise à jour de la connaissance relative à l’aléapar l’appréciation des études menées par l’État,les collectivités locales ou des particuliers, ainsique des données relatives aux évènementsmajeurs qui se sont produits depuis 2004.

• Étude du contexte pour la nouvelle prise encompte des risques liés aux argiles gonflantes etaux tsunamis.

• Actualisation de la carte des projets d’urbanismeportés par les mairies et collectivités.

• Examen de la compatibilité des POS/PLU avec lePPRN.

• Évaluation de la procédure des « aménagementsglobaux ».

• Évaluation des effets du PPRN sur le parc bâtiancien et les constructions récentes

• Analyse du niveau d’acceptation du PPRN etmesure du degré de sensibilisation de lapopulation à la notion de risque naturel.

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Cartographie du risque, règlement pour laconstructibilité et site internet de consultation :Un ensemble documentaire perfectible.

3-1 Une superposition des risques, et desrecommandations par empilement.

3-2 Undocument réglementaire « copieux »

3-3 La cartographie et ses limites de pré-cisions.

3-4 Le site internet du PPRN, une mise àjour nécessaire.

3-5 La relative cohérence entre le PPRNet les documents d’urbanismescommunaux.

LE PPRNDANS SAVALEUR DE DOCUMENT DE

RÉFÉRENCE RÉGLEMENTAIRE

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Rapport d’évaluation 2011

Le PPRN, en tant que dispositif réglementairevisant à établir des bonnes pratiques enmatière dedéveloppement urbain sous l'angle des impératifsliés à la présence de risques naturels sur leterritoire, se doit d'être un document de référenceopérationnel.

Compte tenu de sa complexité du fait d’unesituation insulaire et d’une exposition multirisques,le PPRN Martinique apparait d’un niveau detechnicité parfois ardu. En effet, si les principesmisen œuvre sont d'apparence simple, leur mise enapplication l’est moins. En effet :

• Chaque secteur à enjeux peut être exposé àdifférentes natures de risques.

• Chaque nature de risque donne lieu à desprescriptions spécifiques. C’est l’ensemble de cesprescriptions qu’il convient d’intégrer dans lesprojets de développement.

• Selon le degré de dangerosité des aléas enprésence, un même secteur peut être qualifié enjaune à un titre, en rouge à un autre, la couleur dezonage retenue pour la cartographie étant la plusrestrictive des deux.

• Du fait du croisement avec les enjeux, c'est-à-dired'une prise en compte des projets dedéveloppement portés par les collectivités, lescouleurs des zonages peuvent passer de rouge à

orange et donner lieu alors à des préconisationsdites « d’aménagement global ».

Ainsi, pour bien considérer un secteur sous l'angledes enjeux, il faut d’abord identifier les différentesnatures d'aléas auxquels celui-ci est exposé, et seréférer, pour chaque aléa, à la couleur du zonage etaux prescriptions associées.

A situation complexe, réglementation complexe…

3. LE PPRN DANS SA VALEUR DE DOCUMENT DE RÉFÉRENCERÉGLEMENTAIRE.Cartographie du risque, règlement pour la constructibilitéet site internet de consultation : Un ensemble documentaireperfectible.

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Le document actuel se présente donc sous laforme d’un volumineux tableau dans lequel la «navigation » se fait sur la base d’un sommairedistinguant d’abord la couleur du zonage, puisl’aléa, et enfin les préconisations à suivre.

S’il est logique, ce principe de superposition depréconisations peut conduire à des situationspratiques, parfois contradictoires, où la notiond’aménagement global en zone orange peutcristalliser les difficultés et devenir un pointd'achoppement largement relevé lors de cetteévaluation.

Malgré cette complexité, on a pu observer que lesutilisateurs, et notamment les personnes encharge d’instruire les permis de construire, ont sudévelopper une certaine aptitude à la « navigation» dans le règlement, au point que, ce qui poseproblème, c’est que des dispositionsréglementaires puissent être sujettes àinterprétation ou à des pratiques variables.

3-1 Une superposition des risques,et des recommandations par em-pilement.

3-2 Un document réglementaire« copieux »

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La cartographie du zonage du PPRN est construitesur la base de connaissances scientifiques :géologiques, hydrauliques, volcanologiques,sismiques et maritimes, permettant d’appréciersur des bases solides la portée des aléas enprésence.

Au cours de cette évaluation, on a pu mesurercombien, lorsque la pression foncière se fait forte,la raison fait parfois place à la « tentation » dedécrédibiliser la connaissance scientifique aumotifque celle-ci est toujours perfectible. Certes, laprécision spatiale de la connaissance peut êtretoujours jugée insuffisante à l’échelle d’un plancadastral. Les témoignages recueillis en mairiesont cependant mis en évidence la bonne corrélationentre les études scientifiques et les effetsconstatés de sinistres naturels récents.

Fiable mais non absolue, la connaissancescientifique constitue bien la référence qui, selonles principes de cette évaluation, doit être mise àjour. La prise en compte des nouvelles donnéescontribue à une caractérisation plus précise desaléas et des risques : microzonages sismiques,études de sols, études hydrauliques…

Pour l’avenir, la DEAL prévoit d'étudier la faisabilitéde procédures de mise à jour en continu de laconnaissance, qui ne soit plus rythmée par lescycles de révision mais par les apports de donnéesnouvelles.

L'évaluation a montré que l’un des artefacts lesplus « fâcheux » de la cartographie actuelle duPPRN résidait dans la distorsion d’échelle entrecelle des études techniques et celle des donnéescadastrales, la superposition des deux couches

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Fort de cette observation, les experts en charge del’évaluation ont établi qu’une refonte du règlementserait plus déstabilisante que constructive. Lapréconisation faite est donc :

• D’optimiser la dimension « outil » du PPRN danssa convivialité en s’attachant à produire undocument à navigation simplifiée, sous formed’un classeur pratique, en version physique etnumérique.

• De tout mettre en œuvre pour réduire le nombredes préconisations réglementaires et simplifierleur rédaction.

3-3 La cartographie et ses limitesde précisions.

pouvant créer certaines aberrations : parcelle « àcheval » sans raison apparente sur deux couleursde zonage…On parle d’effet « d’épaisseur du trait ».

Contingentée par les limites de l'analyse techniqueet le coût économique d'investigations tropparticulières, la question de la précision del’échelle dans la connaissance de l’aléa est sujettetoutefois à améliorations progressives. Ainsi, larévision du PPRN Martinique devrait bénéficier dela livraison prochaine d’une cartographie généraledite IGN Litto3D (modèle topographique). Celle-cipourrait ainsi permettre, par la nouvelle précisionapportée, de mieux appréhender la pente desterrains dans les secteurs soumis à l'aléamouvement de terrain, même s'il convient dedéfinir finement les outils méthodologiques pouren tirer parti pertinemment et de les appliquerensuite à l'échelle de la Martinique.

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En l’état actuel des choses, le PPRN est uneservitude d’utilité publique dont la vocation estd'être annexé aux documents d'urbanismecommunaux (POS/PLU). Du fait même que le PPRNs'impose à la planification de l'urbanisme, rienn’exige que celle-ci soit formellement en totaleconformité avec celui-ci.

Dans le cadre de l'évaluation, les documentsd’urbanisme de toute la Martinique(POS/PLU/cartes communales) ont fait l’objet d’uneanalyse synthétique quant à leur cohérence avec lezonage du PPRN et l’intégration du principe de laprotection des biens et des personnes.

Au vu de cette analyse, le fait que 22 communes sur34 soient encore en POS et non en PLU (10 anspourtant après le vote de la loi SRU…) n’est passans inconvénient pour la prévention des risques.En effet :

• L’absence de référence explicite au PPRN voire decohérence avec celui-ci, peut créer de sérieuxhiatus, certaines parcelles apparaissant commeconstructibles bien que le PPRN en limitefortement, voire en interdise tout aménagement.

• Du fait de leur ancienneté, les POS livrent auxéquipes communales en place une part «d’héritage » faite de partis d'aménagementdevenus caducs. De fait, l’on se retrouve parfoisavec des options de développement urbainplanifiées, non conformes aux notions demise ensécurité et de prévention.

L’évaluation montre la nécessité d'un travail desensibilisation des maires au passage du POS auPLU, ce dernier induisant en effet un bien utiletravail sur un Plan d’Aménagement et deDéveloppement Durable (PADD) intégrant desfondamentaux cohérents avec le PPRN. Cetobjectif, s’il dépasse le cadre strict de la révision dePPRN, n’en demeure pas moins un enjeu majeurpour la traduction opérationnelle des objectifs dela protection contre les risques naturels.

L’évaluation a montré que le site servicewww.martinique.equipement.gouv.fr/risques/permettant à tout à chacun de consulter le zonageet les préconisations réglementaires du PPRN,était utilisé, apprécié et considéré comme un outilfonctionnel. Son usage révèle cependant ladifficulté précédemment évoquée liée à lasuperposition du PPRN et du cadastre.

A l’évidence toutefois, l’avancée des technologiesinformatiques en matière de cartographie ayantévolué depuis 2004, on profitera de cette révisionpour renforcer ce site d’un point de vue puissanced'utilisation, modalités de navigation et ergonomie.

3-5 La relative cohérence entre lePPRN et les documents d’urba-nismes communaux.

3-4 Le site internet du PPRN, unemise à jour nécessaire.

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Page 19: Rapport d'évaluation

Quand relief et risques naturels s’associent pourcontraindre la nécessaire urbanisation, la missionde développement du territoire se complexifiepour les élus.

4-1 Le PPRN, ou comment se prévenirde ce qui arrivera un jour, dans unavenir proche ou lointain.

4-2 Le défi PPRN, mieux intégrer lanotion de risques dans la définitiondes projets d’aménagement.

4-3 La sécurisation du bâti existant,une nécessité.

4-4 La lutte contre l’habitat illégal.

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LA MARTINIQUE, UNE RÉGIONSOUS PRESSION FONCIÈRE

Page 20: Rapport d'évaluation

Lorsqu’en 2004 les premiers projets de zonagePPRN ont révélé qu’une grande partie du territoireMartiniquais était en zone rouge, la notion depondération du zonage (et donc du règlement) parla prise en compte des projets et besoins dedéveloppement du territoire s’est imposée. Par letruchement des tableaux de croisements entreenjeux et aléas, des zones oranges (voire jaunes)ont été créées en zone d'aléa fort, admettant leprincipe d'urbanisation sous réserve d'unaménagement global préalable. Cela dit, tout estaffaire de nuances, car il ne peut en aucun cass’agir de négociation avec le risque celui-cidemeurant toujours !

L’évaluation menée montre que trop « faire peserdans la balance » certains projets collectifs voireindividuels, peut conduire à affaiblir la perceptiondu risque. Or, une zone orange est bien une zonequi, au regard de l’aléa, peut relever d'unequalification en « rouge » du fait de l'existence d’unaléa fort.

Pour réduire cette ambiguïté, l'évaluation incitefortement à rationaliser la carte des enjeux pourdonner moins d'importance aux zones oranges.Trois idées sont à faire avancer auprès des élusmunicipaux :

• L’existence d’une zone orange agit comme unsignal donné d’une possibilité de bâtir. Il découlede fait un jeu de pression à la réalisation des

Rapport d’évaluation 2011

Pendant longtemps, on a vu le PPRN comme undispositif générateur de contraintes et de tensions,une sorte d’empêcheur « de bâtir en rond ». Il estun fait que, compte tenu des risques encourus, 70%de la Martinique est soumise à prescriptions ouinterdiction de bâtir.

Dès lors, on comprend aisément que la pressionfoncière soit très forte sur un territoire aussicontraint par le risque. Tiraillés entre leursnombreuses obligations et responsabilités, lespolitiques se trouvent alors bien souvent confrontésà des situations complexes à gérer.

Or, s’il est vrai que le PPRN oppose parfois leprincipe de protection des biens et des personnesau droit d’usage des sols, on oublie souvent qu'ilmatérialise de la manière la plus objective qui soitla présence bien réelle de risques naturels.

4. LA MARTINIQUE, UNE RÉGION SOUS PRESSION FONCIÈREQuand relief et risques naturels s’associent pour contraindrela nécessaire urbanisation, la mission de développement duterritoire se complexifie pour les élus.

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4-1 Le PPRN, ou comment se pré-venir de ce qui arrivera un jour,dans un avenir proche ou lointain.

4-2 Le défi PPRN, mieux intégrerla notion de risques dans la défini-tion des projets d’aménagement.

Page 21: Rapport d'évaluation

Selon une certaine vision volontariste etambitieuse, le PPRN prévoyait les mises ensécurité et aux normes de tous les équipementspublics situés en zones à risque sous 5 ans. C’étaitsans compter sur le chantier colossal que celareprésente, d’abord en terme d’identification destravaux à réaliser, puis de réalisation de ceux-ci.

Le constat est frappant : très peu de projets ont étéentrepris depuis 2004 tant au niveau du bâti privé,que public. Certaines mairies ont cependant mené,dans les zones à risque, des actions desensibilisation des populations pour les engager àréaliser quelques simples travaux de confortementou de canalisation des eaux pluviales…

Par ailleurs, au titre du Plan Séisme Antilles,l’ensemble des écoles primaires publiques de laMartinique a fait l’objet d’un diagnostic devulnérabilité suivant l'objectif de renforcer ou dereconstruire les bâtiments les plus fragiles.

Plus généralement, alors que la population vivanten zone à risque est considérable, la dimension «habitat existant » du PPRN n’a pas étésuffisamment intégrée. Elle devrait absolumentfaire l’objet d’une attention toute particulière à

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FAMILLE À RISQUE

En ce qui concerne le parc privé, l’absence de prescrip-tions interroge au vu de l’importance de la population ré-sidant en zone à risque, soit (en application d’unemoyenne de 3 personnes par logement) :

• 200 personnes en zone violette

• 16 500 personnes en zone rouge

• 50 300 personnes en zone orange.

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aménagements globaux requis. Les zonesoranges maintenues aux seules fins de disposerde « réserve foncière non rouge » sans réel projetde développement, génèrent de faux espoirsauprès des populations locales.

• Une distinction fondamentale entre les projetsd’aménagement globaux est souhaitable selonqu'ils portent sur des zones déjà urbanisées ousur des zones dont l'urbanisation future estenvisagée par la municipalité.

• Les enjeux d'urbanisation future ouvrant sur lamise en place de zones oranges doivent êtreanalysés à la lueur de leur faisabilité technique etéconomique, afin d'éviter qu'ils ne relèvent del’utopie ou de l'aberration.

Plus la zone orange sera réaliste, plus elle aura dusens. Celle-ci doit être porteuse d’une nécessairestratégie urbaine non pour bâtir contre ou en dépitdu risque, mais bien en fonction de lui.

4-3 La sécurisation du bâti exis-tant, une nécessité.

compter de 2011, donner lieu à un chapitrespécifique dans le PPRN révisé. A défaut pour lePPRN de pouvoir imposer des travaux importants,il conviendrait de conduire des campagnes activeset systématiques de sensibilisation des populationsexposées à la sécurisation de leur habitat.

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L’une des vertus du PPRN tient dans sa capacité àrendre impossible la délivrance de permis deconstruire en zone rouge ou en zone orange enabsence d’un aménagement global.

Or, la comparaison effectuée entre des vuessatellites d’avant 2004 et des vues d'aujourd’huimontre clairement que la construction en zoneorange et rouge n’a pas cessé en Martinique.

Lamesure statistique du phénomène affichemêmedes résultats décevants voir inquiétants quand àl’efficience du PPRN du point de vue de la capacitéde la population à s’y conformer ou des élusmunicipaux à le faire appliquer.

Voir encadré : Nouvelles constructions par zonagedu PPR depuis 1994.

En effet, alors que selon l’avis d’une majorité descommunes, une amélioration significative aurait eulieu, on ne peut que constater un maintien de laproportion du bâti en zone à risque fort sur bâtitotal : 16% contre 17% avant le PPRN de 2004.

4-4 La lutte contre l’habitat illégal,une priorité dans les zones àrisques

Sur les 21000 nouvelles constructions identifiées enMartinique depuis 2004, on en compte 1500 en zoneorange, et 700 en zone rouge, c'est-à-dire presqueautant d’habitations qui, du fait de la complaisancedes Autorités ou de constructions sans permis,constituent un parc supplémentaire d’habitatillégal et surtout grandement exposé au risque.

Ceux qui bâtissent ou laissent bâtir ainsi, en dépitdes préconisations du PPRN, aggravent lavulnérabilité de l’ensemble de la population auxrisques naturels.

A l’heure où l’on est régulièrement informé desdésastres provoqués par la violence dephénomènes naturels, ces comportementsindividuels qui hypothèquent la sécurité et l’avenirde toute une population sont devenus intolérables.

Si l’on veut améliorer l’efficacité de la politiquepublique de protection contre les risques naturelsIl apparaît qu'il faille à l'occasion de la révision duPPRN :

• Inciter les mairies à mettre en cohérence lesdocuments communaux avec le PPRN enprescrivant la transformation du POS en PLU, etce afin d’éviter désormais toute délivrance depermis de construire en zone à risque du fait d’unPOS devenu obsolète.

• Sensibiliser les maires à la gravité que constituela délivrance « des permis maires » decomplaisance.

• Sensibiliser les populations à la menace réelle etconcrète à laquelle elles exposent leurs familleset les tiers en s’installant illégalement dans deszones identifiées à risques.

ZONE JAUNE

ZONE ORANGE

ZONE ROUGE

ZONE VIOLETTE

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Vivre avec le risque, c’est développer en fonction de lui,en croisant avec lucidité enjeux et aléas pour détermi-ner les règles de conduites dans l’art de bâtir.

Rapport d’évaluation 2011

LA NOTION D’ENJEUFUTURURBAIN ET LES

OUTILS DE SON CADRAGE

5-1 Vers une clarification du sensdonné à la zone orange et àl’aménagement global.

5-2 Vers une rationalisation de lacartographie des enjeux.

5-3 Vers un principe unique de règlede croisement entre aléas etenjeux.

5-4 Le chapitre 0 et la mise à jour dela connaissance en question

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Rapport d’évaluation 2011

Dans les esprits, orange n’est pas rouge, alors quedans les faits issus de la traduction réglementaire,orange ne signifie pas moins de risque, mais justedes enjeux futurs plus importants liés à des projetsd’urbanisation. Cette subtilité, introduite en 2004,perturbe le PPRN dans sa capacité à être compriset respecté.

Il convient de rappeler une nouvelle fois que la zoneorange est le produit d’un déclassement d’une zonede rouge à orange avec exigence, pour pouvoirbâtir, de la mise en œuvre d’un aménagementglobal capable de juguler le risque en présence etde permettre l’implantation de nouveaux enjeuxainsi protégés .

Les faits ont montré lors de cette évaluation qu’ilétait très complexe au final d’envisager cette notiond’aménagement global au vu des questionssuivantes :

• Quel cahier des charges d’étude : périmètres,exigences, contenu, concertation ?

• Quel portage des financements ?

• Quelle chaine de validation ?

• Quelle traduction règlementaire des conclusions ?

L’une des incompréhensions les plus fortes desprincipes et des dispositions règlementaires de lazone orange vient du fait qu’elle concerne aussibien des zones d’urbanisation futures que deszones déjà largement urbanisées (enjeuxexistants).

Ainsi, dès lors qu'une collectivité comprenddifficilement le concept d’aménagement globalpour des terrains d'urbanisation future, on imaginecombien les difficultés de compréhension peuventêtre plus grandes pour un particulier confronté àla non constructibilité de son terrain alors que sonvoisin a pu bâtir avant 2004… Cetteincompréhension est accentuée quand la demandede permis de construire intervient en zone déjàurbanisée (dent creuse par exemple) ou porte surla sécurisation d'un habitat existant.

L’évaluation conclut donc à proposer une double cléde lecture pour la question de ces zones oranges,selon la distinction suivante :

• Des zones oranges avec enjeux « futurs » de typeprojet d’urbanisation qui resteront soumises àl’exigence d’une étude d’aménagement global,mais selon des procédures claires bien cadrées,les collectivités devant pouvoir désormaiscompter sur le soutien d’un service dédié à cesquestions à la DEAL : conseil, définition depérimètre d’étude, fixation d'un cahier descharges, suivi d'une procédure, validation duprojet et révision du zonage.

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5. LA NOTION D’ENJEU FUTUR URBAIN ET LES OUTILS DESON CADRAGEVivre avec le risque, c’est développer en fonction de lui,en croisant avec lucidité enjeux et aléas pour déterminerles règles de conduites dans l’art de bâtir.

5-1 Vers une clarification du sensdonné à la zone orange et à l’amé-nagement global.

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En 2004, la définition de la cartographique desenjeux a été définie selon le SAR et la désignation,parfois un peu large, de secteurs à projetspotentiels par les communes.

Venant pondérer le poids des aléas dans ladéfinition des couleurs réglementaires, la prise encompte de ces zones à enjeux a pu créer une sortede flou sur la réalité des risques : un aléainondation fort ou moyen, ainsi qu’un aléa fort enmouvement de terrain pouvant être ainsi « occulté»par la présence d’un enjeu fort ou très fort,conduisant à requalifier le secteur en orange (voirjaune pour l’inondation).

Au final, le PPRN affichait ainsi bien souventd’importantes zones oranges masquantinutilement le risque réel bien au delà des limitesurbaines. La définition plus précise des projetsd’aménagement par les mairies devrait mettre enévidence les zones urbanisées et les zones àurbaniser, conduisant ainsi à la réductionsignificative des secteurs devant être classés enzone orange.

Le futur périmètre de la cartographie des enjeuxdevra :

• intégrer les quelques demandes de correctionsde mairies recueillies durant les entretiensd’évaluation et supprimer certaines « aberrationspassées » : zones oranges à repasser en rouge.

Rapport d’évaluation 2011

Des zones oranges tachetées de bleu pour lessecteurs d'urbanisation existante, où il convient defaciliter les projets de sécurisation, derenouvellement du bâti sans augmentation de lavulnérabilité. Pour ces secteurs déjà construits, ilpourrait suffire de mener une étude de risque qui,sur un périmètre plus large que la parcelle, devraitdémontrer comment sécuriser ou bâtir sans créerde vulnérabilité nouvelle ni aggraver le risque parailleurs. Ainsi, si l’étude de risque l'établit, on neserait pas tenu de procéder à un aménagementglobal. Selon cette nouvelle disposition, onn’exigerait plus de révision du PPRN pour autoriserles projets, l’engagement d’un expert valantgarantie.

5-2 Vers une rationalisation de lacartographie des enjeux.

• regrouper informatiquement sous forme desurfaces de couleur orange tachetée de bleu leszones à enjeux très fort concernant les centresanciens ainsi que les zones déjà urbanisées àenjeux forts.

• supprimer la valeur enjeu sur l’ensemble deszones de protection comme les zone agricolesprotégées (ZAP), les zones naturelles protégées(Natura 2000, ZNIEFF, Zones humides) et lesespaces remarquables au titre de la loi du littoralet les espaces boisés classés (EBC).

• Prendre en compte les territoires de projetsdéfinis par les PADD pour les mairies disposantd’un PLU.

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Issues des travaux de concertation datant de 2004,les règles de croisement entre aléas et enjeux sontdifférentes selon l’aléa considéré : ainsi, pour lerisque mouvement de terrain, la priorité estdonnée à l’aléa, alors que pour le risque inondation,c’est l’enjeu qui prime. Ces choix plus politiquesque pratiques ont produit un nombre de cas defigures difficilement compréhensibles et encontradiction avec la tendance nationale defavoriser systématiquement l’aléa.

5-3 Vers un principe unique derègle de croisement entre aléas etenjeux.

Corollaire du travail de rationalisation de la notionde zone orange et de la carte des enjeux, la miseen place d’un seul et unique principe de croisemententre aléas et enjeux a pu être examinée et devraitêtre appliquée à l’avenir :

• L’aléa devient prioritaire partout.

• Les zones jaunes n’existent que dans le cadred’aléas moyens.

• Les zones exposées à un aléa fort sont soumisesà études :

• Si enjeux existants : étude de risque sansaugmentation de la vulnérabilité (zone orangebleu).

• Si enjeux futurs : aménagement global suivantprocédure à définir (zone orange).

• Si enjeux modérés : interdiction (zone rouge).

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En 2004, pour pallier d’éventuels problèmes quiauraient pu apparaître à l’usage du PPRN premièreversion, le chapitre « zéro » a été introduit dans lerèglement à des fins correctives d’erreursmanifestes.

Sans doutemal décrit dans son cadre d’application,ce chapitre qui n’aurait dû concerner que de trèsrares demandes, a fait l’objet de près de 140demandes, phénomène qui laisse à penser qu’aufond, cette ouverture a été plus déstabilisatricequ’autre chose, car sur 140 demandes, 100 ont faitl’objet d’un refus, 20 dossiers sont toujours encours d’examen et 20 révisions ont été validées.

Il apparaît nettement que c’est la question de lamise à jour de la connaissance qui se pose : si lechapitre 0 a été identifié comme la seule voiepossible pour obtenir une révision éventuelle duPPRN, c’est qu’aucune autre disposition plussimple et fluide n’a été proposée…

A l’occasion de cette révision 2011, les experts ontcherché à mettre au point une règle de mise à jourde la connaissance optimale afin que le PPRNpuisse évoluer au delà des seuls grands rendez-vous périodiques de révision :

• Suppression du chapitre 0.

• Limitation des révisions pour la mise à jour de laconnaissance aux révisions périodiques (5 ans),avec des exceptions possibles seulement pour :des projets d’intérêt général (donnant lieu à unemodification sans ou avec enquête publique), laréalisation d’un aménagement global, ou la priseen compte d’une avancée générale palliant unecaractérisation d’aléas devenue obsolète.

• En règle générale, toute demande demodificationou de révision devrait être formulée par unecollectivité locale ou les services de l’État.

• Possibilité de préciser la cartographie de l’aléa,dans le cas d’une parcelle à cheval sur deuxzonages réglementaires du PPRN ou sur deuxaléas différents moyennant une étude de risque.

• Possibilité de démontrer dans les zones d’enjeuxexistants (orange hachuré bleu) qu’uneconstruction est concevable (après avoir préciséla cartographie de l’aléa) moyennant une étudede risque.

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5-4 Le chapitre 0 et la mise à jourde la connaissance en question.

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Rapport d’évaluation 2011 29

LA CONSCIENTISATIONDU RISQUE, LA PREMIÈRE DES

PROTECTIONS.

PLUS ON CONNAÎT SON ENVIRONNEMENT,MIEUX ON S’Y ADAPTE NATURELLEMENT :LA SENSIBILISATION DES POPULATIONS À LARÉALITÉ DES RISQUES ENCOURUS COMME CLÉDE L’EFFICIENCE DU PPRN.

6-1 Que peu à peu le risque passe dufantasme à la réalité.

6-2 Donner au PPRN la possibilitéd’être accessibles aux plus ex-posés.

6-3 Faire apprécier le PPRN.

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Rapport d’évaluation 201130

mener. Le sujet PPRN est une voie, comme le PlanSéisme Antilles, les journées RÉPLIK ou le ClubRisques, en sont d'autres… C’est le cumul desinitiatives prises qui fera céder, peu à peu, lesbarrières de l'inconscience et de l'immobilisme.

« A peuple fortement exposé, fatalisme plus grand ».C’est sans doute à la lueur de ce paradoxe, quenous pourrions expliquer le décalage pouvant êtreobservé entre les bonnes intentions et les pratiquesréelles en matière de protection des individus, tantà l’échelle individuelle que collective.

En Martinique, la revendication du droit à la terre,de la liberté de s’établir comme on l’entend,semble l’emporter encore sur le bons sens et larationalité. Il semble que, d’un point de vuesociologique, la culture antillaise du risque soitaux antipodes de celles des japonais citée enréférence pendant des années: ici, vivre avec lerisque, c’est finalement plus accepter sa présenceet s’en accommoder que s’en prévenir.

L'exemple plus proche d'Haïti, au-delà desdifficultés liées à son sous-développement, montreles conséquences d'une absence de prise encompte d'un risque.

Il existe une nette corrélation entre le progrès dansla conscientisation du risque et la bonneapplication du PPRN, car aujourd’hui, si l’onaccepte assez bien l’idée qu’un PPRN existe, forceest de constater qu’il n’a pas stoppé, ni mêmefreiné la prolifération de constructions en zones àrisque.

Ce n’est pas la règle qui défaille, c’est le créditqu’on lui porte. Un gros effort de communicationsur la "mentalisation" du risque réel encouru est à

6. LA CONSCIENTISATION DU RISQUE, LA PREMIÈRE DES PRO-TECTIONS.Plus on connaît son environnement, mieux on s’y adaptenaturellement : La sensibilisation des populations à la réalitédes risques encourus comme clé de l’efficience du PPRN.

6-1 Que peu à peu le risque passedu fantasme à la réalité.

Page 31: Rapport d'évaluation

Le risque n’est pas le fait du PPRN, au contraire,ce dernier tente d’en appréhender les contourspour permettre à chacun de mieux vivre avec.

Le PPRN doit devenir populaire, être réellementperçu comme l’un des meilleurs outils au servicedu progrès de la Martinique, car il est la référencepour un développement sécurisé et durable.

Il appartient à la DEAL de valoriser auprès de tous,dans le cadre de communications régulières, lapertinence du PPRN, son bien-fondé, sa technicité.

Cette révision 2011 aboutira sans nul doute à unPPRN plus fonctionnel, mieux compris, plusefficient. Autant d’atouts nouveaux qui devraient

Parce qu’il est difficile de vivre avec la menace, ons’en accommode volontiers par voie de déni entrouvant toutes les bonnes excuses de croire quecela arrive aux autres plus qu’à soi.

L’une des actions de communication les plusimportantes àmener serait de permettre à ceux quivivent en zone à risque de bien le comprendre afind’entrer dans une dynamique de préventionresponsable, mature et opérationnelle.

Le PPRN est capable de pointer avec précision quiest en danger. Si la priorité devait être donnée à lasécurisation de l’existant et des populationsexposées, il apparaitrait utile de mener, avec leconcours des mairies, des actions d’informationofficielle et individualisée afin de faire comprendreà chaque famille exposée quel risque elle encoureréellement.

Mais l’information théorique ne serait rien sansl’apport de moyens pratiques. Dans le cadre decette révision, le service de la DEAL dédié au PPRNtravaillera donc à la mise au point de kits decommunication délivrant toute l’information utile etpratique pour que chacun puisse agir à lasécurisation des siens. Sitôt mis à la dispositiondes élus, il sera de leur responsabilité de portercette information aux administrés, et ce, à l’aided’outils et méthodes de communication pour laconduite de changement comportemental despopulations.

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6-3 Faire apprécier le PPRN.

6-2 Inciter les collectivités àl'information des populationsexposées.

permettre de donner toute sa valeur au terme sipositif de « prévention » qui doit être appliquéedepuis 2004.

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DEAL MartiniquePointe de Jaham – BP 7212 - 97274 Schoelcher Cedex

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