2018-0394 1991

Rapport annuel 2017 des Commissions de gestion et de la Délégation des Commissions de gestion des Chambres fédérales

du 30 janvier 2018

Monsieur le Président, Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs,

Conformément à l’art. 55 de la loi du 13 décembre 2002 sur l’Assemblée fédérale (loi sur le Parlement, LParl; RS 171.10), nous vous soumettons le rapport d’activité des Commissions de gestion et de leur délégation pour l’année 2017 et vous deman-dons de bien vouloir en prendre connaissance.

Le présent rapport donne des indications sur les principaux contrôles effectués durant l’année et dégage les résultats et les enseignements qui peuvent en être tirés. Il accorde également une attention particulière aux suites données aux recommanda-tions des commissions et de la délégation.

Nous vous prions d’agréer, Monsieur le Président, Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs, l’assurance de notre très haute considération.

30 janvier 2018 Au nom des Commissions de gestion des Chambres fédérales:

La présidente de la CdG-E, Anne Seydoux-Christe, conseillère aux Etats

La présidente de la CdG-N, Doris Fiala, conseillère nationale

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1992

Table des matières

Liste des abréviations 1995 1 Introduction 2001 2 Mandat et organisation 2003

2.1 Missions et compétences des CdG 2003 2.1.1 Missions des CdG dans le cadre de la haute surveillance 2003 2.1.2 Droits à l’information et confidentialité des travaux 2004 2.1.3 Collaboration des CdG et de la DélCdG avec leur

secrétariat 2006 2.1.4 Collaboration des CdG avec les Commissions des

finances, la Délégation des finances et le Contrôle fédéral des finances 2006

2.2 Organisation et composition des CdG 2008 3 Travaux des CdG en 2017 2012

3.1 Publications des CdG en 2017 2013 3.2 Politique économique et financière 2014

3.2.1 Contrôle de suivi de l’enquête relative au comportement des autorités fédérales en lien avec la démission du président de la BNS 2014

3.2.2 GAFI: examen du rapport d’évaluation mutuelle 2016 3.3 Sécurité sociale et santé publique 2017

3.3.1 Admission et réexamen des médicaments figurant sur la liste des spécialités 2017

3.3.2 Renouvellement du mandat de prestations de Swissmedic 2020 3.3.3 Pénurie de vaccins en Suisse 2021 3.3.4 Participation de la Suisse aux réseaux d’alerte santé

européens 2022 3.4 Etat et administration 2024

3.4.1 Séjour des étrangers dans le cadre de l’accord sur la libre circulation des personnes 2024

3.4.2 Dépenses de l’Office fédéral de la culture dans le domaine des prix culturels 2026

3.5 Justice et Ministère public de la Confédération 2027 3.5.1 Dénonciations pénales déposées par Dieter Behring

à l’encontre de représentants de la justice pénale 2027 3.5.2 Introduction du dossier judiciaire électronique 2029 3.5.3 Efficacité et utilité des juges suppléants

du Tribunal fédéral 2030 3.5.4 Investigations concernant les émoluments judiciaires 2030

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1993

3.6 Sécurité 2031 3.6.1 Clôture de l’inspection sur les coopérations

internationales dans les domaines de l’instruction militaire et de l’armement 2031

3.6.2 Acquisition de l’armement au sein du DDPS: fin du deuxième contrôle de suivi 2032

3.7 Environnement, transports et infrastructure 2033 3.7.1 Projet SIAC de l’Office fédéral des routes 2033

3.8 Inspections ouvertes des CdG 2035 3.9 Visites de service 2035 3.10 Requêtes 2036 3.11 Autres sujets traités par les CdG 2036

4 Protection de l’Etat et services de renseignement 2041 4.1 Missions, droits et organisation de la DélCdG 2041 4.2 Objets annuels 2042

4.2.1 Rapports des organes de surveillance spécialisés 2042 4.2.2 Approbations et rapports du Conseil fédéral 2044 4.2.3 Rapports du département 2045 4.2.4 Actes législatifs et traités internationaux non publiés 2047 4.2.5 Poursuite pénale dans le domaine de la protection

de l’Etat 2047 4.3 Traitement de l’information du Service de renseignement

militaire dans le domaine de la conduite de la guerre aérienne 2048 4.4 Archivage du rapport d’enquête Cornu 2049 4.5 Consultation de la DélCdG à propos des ordonnances relatives

à la loi sur le renseignement 2051 4.5.1 Procédure suivie par la DélCdG 2051 4.5.2 Principales recommandations concernant l’ordonnance

sur le renseignement 2052 4.5.3 Principales recommandations concernant l’ordonnance

sur les systèmes d’information et les systèmes de stockage de données 2054

4.5.4 Avis de la DélCdG comparés à ceux du DDPS et de la Délégation du Conseil fédéral pour la sécurité 2056

4.5.5 Avis concernant l’ordonnance sur la surveillance 2057 4.6 Contacts avec des organes de surveillance étrangers 2057 4.7 Perspectives 2058

5 Rapports de gestion et rapports récurrents 2059 5.1 Rapport de gestion 2016 du Conseil fédéral 2059 5.2 Rapport de gestion 2016 du Tribunal fédéral 2060 5.3 Autres rapports traités par les CdG 2061

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1994

6 Activités législatives 2061 6.1 Initiative parlementaire 16.480: examen au Conseil national

du rapport de gestion du Conseil fédéral 2061 7 Etat des lieux des inspections ouvertes des CdG et de la DélCdG 2062

Annexe: Rapport annuel 2017 du Contrôle parlementaire de l’administration. Annexe au rapport annuel 2017 des Commissions de gestion et de la Délégation des Commissions de gestion des Chambres fédérales 2067

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1995

Liste des abréviations

ACI Autorité de contrôle indépendante AELE Association européenne de libre-échange AFC Administration fédérale des contributions AFS Archives fédérales suisses AI Assurance-invalidité ALCP Accord entre la Confédération suisse, d’une part, et la Commu-

nauté européenne et ses Etats membres, d’autre part, du 21 juin 1999 sur la libre circulation des personnes (RS 0.142.112.681)

API Advanced Passenger Information (données relatives aux passa-gers aériens)

armasuisse Office fédéral de l’armement AS-MPC Autorité de surveillance du Ministère public de la Confédéra-

tion ASRE Assurance suisse contre les risques à l’exportation AS-SR Autorité indépendante de surveillance des services de rensei-

gnement ATF Arrêt du Tribunal fédéral BNS Banque nationale suisse BO Bulletin officiel du Parlement suisse CAJ-E Commission des affaires juridiques du Conseil des Etats CCDJP Conférence des directrices et directeurs des départements can-

tonaux de justice et police CDF Contrôle fédéral des finances CdF Commissions des finances des Chambres fédérales CdF-E Commission des finances du Conseil des Etats CdG Commissions de gestion des Chambres fédérales CdG-E Commission de gestion du Conseil des Etats CdG-N Commission de gestion du Conseil national CdI-N Commission de l’immunité du Conseil national CEE Communication électronique des écrits CEP Commission d’enquête parlementaire CEP DMF Commission d’enquête parlementaire sur les événements de

grande portée survenus au Département militaire fédéral CER Commissions de l’économie et des redevances CFF Chemins de fer fédéraux CFMJ Commission fédérale des maisons de jeu ChF Chancellerie fédérale CHS PP Commission de haute surveillance de la prévoyance profession-

nelle

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1996

COE Centre des opérations électroniques CP Code pénal suisse du 21 décembre 1937 (RS 311.0) CPA Contrôle parlementaire de l’administration CPE Comparaison avec les prix pratiqués à l’étranger CPP Code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 (RS 312.0) CPS-N Commission de la politique de sécurité du Conseil national CSP Contrôle de sécurité relatif aux personnes CSSS-N Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du

Conseil national Cst. Constitution (RS 101) CT Comparaison thérapeutique CTT Commissions des transports et des télécommunications des

Chambres fédérales DDC Direction du développement et de la coopération DDPS Département fédéral de la défense, de la protection de la popu-

lation et des sports DEFR Département fédéral de l’économie, de la formation et

de la recherche DélCdG Délégation des Commissions de gestion des Chambres fédérales DélFin Délégation des finances des Chambres fédérales DélSéc Délégation du Conseil fédéral pour la sécurité DETEC Département fédéral de l’environnement, des transports,

de l’énergie et de la communication DFAE Département fédéral des affaires étrangères DFF Département fédéral des finances DFI Département fédéral de l’intérieur DFJP Département fédéral de justice et police DMF Département militaire fédéral (désormais: DDPS) DSA Défense sol-air DSN Délégation de surveillance de la NLFA ECDC European Center for Disease Prevention and Control

(Centre européen de prévention et de contrôle des maladies) ELIC e-licensing (système d’autorisation électronique) EPF Ecole polytechnique fédérale EWRS Early Warning and Response System (Système d’alerte précoce

et de réaction) FF Feuille fédérale FINMA Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers GAFI Groupe d’action financière GCBF Groupe de coordination interdépartemental sur la lutte contre

le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme

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1997

GEVER Gestion électronique des affaires HSC Health Security Committee (Comité de sécurité sanitaire) IASA SRC Système d’analyse intégrale IASA-EXTR SRC Système d’analyse intégrale de l’extrémisme violent IFSN Inspection fédérale de la sécurité nucléaire INSIEME Projet «Gemeinsame IT-Systeme ESTV» [systèmes communs

des technologies de l’information des divisions de l’Administration fédérale des contributions]

IPI Institut Fédéral de la Propriété Intellectuelle ISAS Système d’information pour la sécurité extérieure ISDC Institut suisse de droit comparé ISIS Système d’information pour la sécurité intérieure ISM Ianus Secure Mobile ISMS Implementierung eines Informationssicherheits-Management-

systems (en français SGSI, Système de gestion de la sécurité de l’information)

Iv. pa. Initiative parlementaire LAAM Loi fédérale du 3 février 1995 sur l’armée et l’administration

militaire (loi sur l’armée; RS 510.10) LAMal Loi fédérale du 18 mars 1994 sur l’assurance-maladie

(RS 832.10) Lar Loi fédérale du 26 juin 1998 sur l’archivage (RS 152.1) LCF Loi fédérale du 28 juin 1967 sur le Contrôle fédéral

des finances (loi sur le Contrôle des finances; RS 614.0) LFMG Loi fédérale du 13 décembre 1996 sur le matériel de guerre

(RS 514.51) LMP Loi fédérale du 16 décembre 1994 sur les marchés publics

(RS 172.056.1) LMSI Loi fédérale du 21 mars 1997 instituant des mesures visant

au maintien de la sûreté intérieure (RS 120) LOAP Loi fédérale du 19 mars 2010 sur l’organisation des autorités

pénales de la Confédération (RS 173.71) LOGA Loi fédérale du 21 mars 1997 sur l’organisation du gouverne-

ment et de l’administration (RS 172.010) LParl Loi fédérale du 13 décembre 2002 sur l’Assemblée fédérale

(loi sur le Parlement; RS 171.10) LPers Loi du 24 mars 2000 sur le personnel de la Confédération

(RS 172.220.1) LPO Loi fédérale du 17 décembre 2010 sur la poste (RS 783.0) LPubl Loi fédérale du 18 juin 2004 sur les recueils du droit fédéral

et la Feuille fédérale (RS 170.512)

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1998

LRens Loi fédérale du 25 septembre 2015 sur le renseignement (RS 121)

LRLGV Loi fédérale du 18 mars 2005 sur le raccordement de la Suisse orientale et occidentale au réseau européen des trains à haute performance (loi sur le raccordement aux LGV; RS 742.140.3)

LS Liste des spécialités de l’assurance obligatoire des soins LTF Loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral

(RS 173.110) LTrAlp Loi fédérale du 4 octobre 1991 relative à la construction de la

ligne ferroviaire suisse à travers les Alpes (loi sur le transit alpin; RS 742.104)

LTrans Loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transpa-rence dans l’administration (loi sur la transparence; RS 152.3)

MPC Ministère public de la Confédération NLFA Nouvelle ligne ferroviaire à travers les Alpes NMG Nouveau modèle de gestion de l’administration fédérale OAMal Ordonnance du 27 juin 1995 sur l’assurance-maladie

(RS 832.102) ODM Office fédéral des migrations OFAC Office fédéral de l’aviation civile OFAE Office fédéral pour l’approvisionnement économique du pays OFAG Office fédéral de l’agriculture OFAS Office fédéral des assurances sociales OFC Office fédéral de la culture OFCL Office fédéral des constructions et de la logistique OFEV Office fédéral de l’environnement OFIT Office fédéral de l’informatique et de la télécommunication OFJ Office fédéral de la justice OFROU Office fédéral des routes OFSP Office fédéral de la santé publique OLOGA Ordonnance du 25 novembre 1998 sur l’organisation du gou-

vernement et de l’administration (OLOGA; RS 172.010.1) OPAS Ordonnance du DFI du 29 septembre 1995 sur les prestations

dans l’assurance obligatoire des soins en cas de maladie (RS 832.112.31)

OPubl Ordonnance du 7 octobre 2015 sur les recueils du droit fédéral et la Feuille fédérale (RS 170.512.1)

ORens Ordonnance du 16 août 2017 sur le service de renseignement (ordonnance sur le renseignement; RS 121.1)

ORP Office régional de placement

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1999

OSIS-SRC Ordonnance du 16 août 2017 sur les systèmes d’information et les systèmes de stockage de données du Service de renseigne-ment de la Confédération (RS 121.2)

OSRA Ordonnance du 4 décembre 2009 concernant le Service de renseignement de l’armée (RS 510.291)

OSRens Ordonnance du 16 août 2017 sur la surveillance des activités de renseignement (RS 121.3)

PFPDT Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence PJF Police judiciaire fédérale PUBLICA Caisse fédérale de pensions RCE Règlement du 20 juin 2003 du Conseil des Etats (RS 171.14) RCN Règlement du 3 octobre 2003 du Conseil national (RS 171.13) RO Recueil officiel du droit fédéral ROrg Règlement d’organisation de la Banque nationale suisse ROSO Renseignements de source ouverte RS Recueil systématique du droit fédéral suisse RSP Règlement des Services du Parlement du 16 mai 2014 RUAG Entreprise d’armement (Rüstungsunternehmen-

Aktiengesellschaft) SECO Secrétariat d’Etat à l’économie SEM Secrétariat d’Etat aux migrations SFI Secrétariat d’Etat aux questions financières internationales SGSI Système de gestion de la sécurité de l’information (ISMS en

allemand) SIAC Système d’information relatif à l’admission à la circulation SiLAN Réseau informatique sécurisé SIO Sécurité des informations et des objets SRC Service de renseignement de la Confédération SRM Service de renseignement militaire Surveillance SR Surveillance des services de renseignement Swissmedic Institut suisse des produits thérapeutiques swisstopo Office fédéral de topographie TAF Tribunal administratif fédéral TARMED Tarif pour les prestations médicales dans le domaine ambula-

toire TIC Technologies de l’information et de la communication TF Tribunal fédéral TFB Tribunal fédéral des brevets TMC Tribunal militaire de cassation TPF Tribunal pénal fédéral TRAVINT Travel Intelligence

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2000

UCC Système de communication et collaboration unifié [Unified Communication & Collaboration]

UE Union Européenne UPIC Unité de pilotage informatique de la Confédération

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2001

Rapport

1 Introduction

Le présent rapport annuel a pour objectifs de donner un aperçu des activités de la haute surveillance parlementaire exercée en 2017 par les Commissions de gestion (CdG) et la Délégation des Commissions de gestion (DélCdG) et d’exposer les méthodes et processus de travail, les difficultés rencontrées lors de certains contrôles et les résultats obtenus. Depuis le rapport annuel 2016, l’accent est mis sur des objets à propos desquels le public n’a pas été informé durant l’année écoulée (cf. chap. 3.2 ss). Jusqu’à présent, le rapport annuel ne fournissait en outre des informa-tions qu’au sujet des dossiers liquidés et des affaires sur lesquelles les CdG avaient déjà communiqué publiquement. Par souci de transparence, les CdG informeront dorénavant aussi sur leurs travaux en cours (cf. chap. 3.11 et 7).

Au cours de l’an passé, les CdG se sont longuement penchées sur la problématique des cautionnements fédéraux pour la flotte suisse de haute mer, qui ont nécessité un crédit supplémentaire de 215 millions de francs au printemps 2017. Les CdG ont institué un groupe de travail ad hoc. Après les premières investigations menées par celui-ci à l’été 2017, les CdG ont décidé, le 25 septembre de la même année, de lancer une inspection qui se concentrerait notamment sur la surveillance exercée par le département sur l’office compétent ainsi que sur les enseignements tirés de l’affaire. L’inspection ne porte pas sur la procédure de vente des navires, qui fait déjà l’objet d’un examen réalisé par la Délégation des finances (DélFin)1. Les CdG devraient clore leur inspection et rendre publiques leurs conclusions au cours de l’été 2018.

Un autre point fort de l’année pour les CdG a été l’inspection consacrée à la suspen-sion du projet de défense sol-air 2020 (DSA). Dans leur rapport du 26 janvier 20172, les commissions ont examiné la décision du chef du DDPS de suspendre le projet ainsi que les processus décisionnels en lien avec cette suspension au niveau du département. Dans leur rapport succinct du 25 septembre 20173, elles se sont pro-noncées sur l’avis du Conseil fédéral et ont clos leur inspection.

Les CdG ont publié encore cinq autres rapports d’enquête l’an dernier. Trois d’entre eux se fondaient sur des évaluations menées par le Contrôle parlementaire de l’administration (CPA) (cf. rapport annuel 2017 du CPA en annexe), à savoir le rapport de la Commission de gestion du Conseil des Etats (CdG-E) sur la garantie de l’indépendance des autorités de surveillance et de régulation de l’administration

1 Les Commissions de gestion des Chambres fédérales se penchent sur les cautionnements relatifs aux navires de haute mer battant pavillon suisse, communiqués de presse des CdG du 4.7.2017; Les Commissions de gestion ouvrent une inspection sur les cautionnements de la flotte suisse de haute mer, communiqué de presse des CdG du 25.9.2017

2 Suspension du projet de défense sol-air 2020 (DSA), rapport des CdG du 26.1.2017 (FF 2017 3317)

3 Suspension du projet de défense sol-air 2020 (DSA): évaluation de l’avis rendu par le Conseil fédéral le 12.4.2017, rapport succinct des CdG du 25.9.2017 (FF: pas encore publié)

FF 2018

2002

fédérale décentralisée4 ainsi que les rapports de la Commission de gestion du Con-seil national (CdG-N) sur les effets des accords de libre-échange5 et sur le comptage électronique des voix (e-counting)6. Les deux CdG se sont en outre penchées sur l’adjudication du mandat de perception de la redevance radio/TV pour les années 2019–2025 et ont publié les conclusions de leurs investigations dans un rapport succinct7 le 4 juillet 2017. Par ailleurs, la CdG-N a mis un terme au contrôle de suivi approfondi de son inspection sur la surveillance et les effets des mesures d’accom-pagnement à la libre circulation des personnes en publiant un rapport8.

Par ailleurs, les CdG se sont penchées en 2017 sur divers thèmes à propos desquels aucune information n’avait été publiée jusqu’à aujourd’hui et qui font l’objet de certains chapitres du présent rapport. Citons par exemple l’examen par les CdG de l’introduction du dossier judiciaire électronique (cf. chap. 3.5), du projet «Système d’information relatif à l’admission à la circulation» (SIAC) de l’Office fédéral des routes (OFROU) (cf. chap. 3.7) ainsi que de l’admission et du réexamen des médi-caments figurant sur la liste des spécialités (cf. chap. 3.3). Le contrôle de suivi de l’enquête relative au comportement des autorités fédérales en lien avec la démission de l’ancien président de la Banque nationale suisse (BNS), M. Hildebrand, et celui de l’enquête sur les coopérations internationales dans les domaines de l’instruction militaire et de l’armement sont également abordés (cf. respectivement les chap. 3.2 et 3.6).

De plus, les CdG ont entamé le traitement des évaluations du CPA sur la détention administrative de requérants d’asile et sur la participation de la Confédération à l’application de sanctions économiques. Elles publieront leurs rapports d’enquête au cours de l’année 2018 (cf. rapport du CPA annexé, chap. 2.2.3 et 2.2.4).

Enfin, les CdG ont lancé quatre nouvelles inspections au cours de l’an passé. Outre l’inspection déjà mentionnée sur les cautionnements des navires de haute mer, elles ont décidé de mener des enquêtes sur les scénarios de l’évolution de la population, sur les relations publiques de la Confédération et sur les analyses ADN dans le cadre des procédures pénales. Ces trois enquêtes se fonderont sur des évaluations du CPA (cf. rapport du CPA annexé, chap. 2.3.1, 2.3.2 et 2.3.3), sur la base desquelles les commissions étudieront ces thèmes du point de vue de la haute surveillance parle-mentaire. La publication des résultats de ces inspections est prévue pour le deuxième semestre 2018 ou pour 2019.

Durant l’exercice, les CdG se sont réunies 18 fois en séance plénière; plusieurs sous-commissions ou groupes de travail se sont en outre réunis 67 fois au total, dont 15 fois pour des visites de services de l’administration. Quant à la DélCdG, elle s’est réunie à 12 reprises. Cela représente un total de 97 séances.

4 Garantie de l’indépendance des autorités de surveillance et de régulation de l’administration fédérale décentralisée, rapport de la CdG-E du 9.5.2017 (FF 2017 4213)

5 Effets des accords de libre-échange, rapport de la CdG-N du 4.7.2017 (FF 2017 7191) 6 Comptage électronique des voix (e-counting), rapport de la CdG-N du 5.9.2017

(FF 2018 149) 7 Mandat de perception de la redevance radio/TV pour les années 2019–2025, rapport

succinct des CdG du 4.7.2017 (FF 2017 5871) 8 Contrôle de suivi de l’évaluation de la surveillance et des effets des mesures

d’accompagnement à la libre circulation des personnes, rapport de la CdG-N du 5.9.2017 (FF 2017 7271)

FF 2018

2003

Lors de leur séance plénière du 30 janvier 2018, les CdG ont adopté ce rapport (à l’unanimité) et décidé de le publier. Conformément à l’art. 157 de la loi sur le Par-lement (LParl)9, les autorités concernées ont reçu au préalable le projet de texte pour avis. Les CdG et la DélCdG ont examiné l’avis des autorités et en ont tenu compte autant que possible.

2 Mandat et organisation

2.1 Missions et compétences des CdG10

2.1.1 Missions des CdG dans le cadre de la haute surveillance

Sur mandat des Chambres fédérales, les CdG, en tant que commissions parlemen-taires, exercent la haute surveillance sur la gestion du Conseil fédéral et de l’admi-nistration fédérale, des tribunaux fédéraux et des autres organes auxquels sont con-fiées des tâches de la Confédération (art. 169 de la Constitution fédérale [Cst.]11 et art. 52 LParl). Les tâches et les compétences des CdG sont définies principalement aux art. 26 à 27, 52 à 55 et 153 à 158 LParl, mais également dans d’autres textes légaux12 et réglementaires13.

Dans l’exercice de leur mandat, les CdG vérifient si les autorités fédérales agissent conformément à la Constitution et à la loi, et si les missions assignées par le légis-lateur ont été fidèlement accomplies (contrôle de la légalité). Elles veillent égale-ment à ce que les mesures prises par l’Etat soient judicieuses. Elles s’assurent que les autorités font bon usage de leur marge d’appréciation (contrôle d’opportunité) et examinent l’efficacité des mesures au regard des objectifs fixés par le législateur (contrôle d’efficacité).

Les CdG remplissent leurs tâches de surveillance:

– en procédant à des inspections;

– en chargeant le CPA de procéder à des évaluations;

– en examinant les rapports annuels du Conseil fédéral et du Tribunal fédéral (TF) ainsi que les rapports de gestion d’autres organes de la Confédération;

9 Loi du 13.12.2002 sur le Parlement (LParl; RS 171.10) 10 Pour plus de détails à ce sujet, cf. rapport annuel 2015 des CdG et de la DélCdG du

29.1.2016, chap. 2.1 (FF 2016 5095 6021) 11 Constitution (Cst.; RS 101) 12 Art. 32 de la loi fédérale du 13.12.1996 sur le matériel de guerre (LFMG; RS 514.51),

art. 5, al. 1, de la loi du 24.3.2000 sur le personnel de la Confédération (LPers; RS 172.220.1), art. 20 de la loi fédérale du 4.10.1991 relative à la construction de la ligne ferroviaire suisse à travers les Alpes (loi sur le transit alpin, LTrAlp; RS 742.104) ou art. 10 de la loi fédérale du 18.3.2005 sur le raccordement de la Suisse orientale et occi-dentale au réseau européen des trains à haute performance (loi sur le raccordement aux LGV, LRLGV; RS 742.140.3).

13 «Principes d’action des CdG des 29.8.2003 et 4.9.2003» publiés dans le rapport annuel 2002/2003 des CdG et de la DélCdG du 23.1.2004 (FF 2004 1523).

FF 2018

2004

– en traitant les rapports que le Conseil fédéral, les départements ou d’autres organes doivent remettre aux CdG;

– en effectuant des visites auprès des autorités et services de la Confédération;

– en traitant les requêtes qui leur sont adressées par des tiers;

– en adressant des recommandations au Conseil fédéral, aux départements, aux tribunaux fédéraux, à l’Autorité de surveillance du Ministère public de la Confédération (AS-MPC) et au Ministère public de la Confédération (MPC) lui-même;

– en assurant le suivi de recommandations antérieures.

Les CdG adressent chaque année au Parlement un rapport (art. 55 LParl) qui reprend les principaux résultats de leurs travaux durant l’exercice concerné. Ce rapport fait l’objet d’un débat, généralement durant la session parlementaire de printemps qui suit son dépôt.

Le champ de surveillance des CdG couvre l’ensemble des activités du Conseil fédéral et des unités de l’administration fédérale ainsi que des tribunaux fédéraux et du MPC, à l’exclusion de l’activité juridictionnelle des tribunaux et des décisions du MPC (art. 30, al. 1, Cst.; art. 26, al. 4, LParl).

La haute surveillance parlementaire s’exerce également, bien que de manière moins directe que sur les services de l’administration centrale, sur toutes les collectivités de droit public ou privé ainsi que sur les personnes physiques ou morales auxquelles sont confiées des tâches de la Confédération. La surveillance des CdG porte égale-ment sur les instances cantonales, dans la mesure où celles-ci sont chargées d’exé-cuter le droit fédéral (art. 46, al. 1, et art. 49, al. 2, Cst.).

2.1.2 Droits à l’information et confidentialité des travaux

Pour mener à bien leur mission de haute surveillance, les CdG disposent d’un droit à l’information étendu (art. 150 et 153 LParl), renforcé et précisé lors de la modifica-tion de la LParl du 17 juin 201114. Les commissions ont notamment la compétence d’interroger directement tout représentant des autorités, tout collaborateur des ser-vices de la Confédération et tout représentant d’un organe assumant des tâches pour le compte de la Confédération (que ces personnes soient encore en fonction ou non) et d’exiger de ceux-ci tous les renseignements dont elles ont besoin. Elles ont en outre la possibilité de citer à comparaître les personnes tenues de fournir des rensei-gnements et, en cas de besoin, de les faire amener par des organes de police fédéraux ou cantonaux. Le secret de fonction des agents de la Confédération ne s’étend pas aux auditions effectuées par les CdG. Les personnes entendues ne peuvent donc pas s’en prévaloir pour refuser de déposer.

14 LParl: Précision du droit à l’information des commissions de surveillance, modification du 17.6.2011 (RO 2011 4537); cf. aussi rapport annuel 2011 des CdG et de la DélCdG du 27.1.2012 (FF 2012 6315)

FF 2018

2005

Le droit à l’information des CdG ne connaît que deux restrictions. Premièrement, les CdG ne sont pas autorisées à consulter les procès-verbaux des séances du Conseil fédéral. Deuxièmement, les CdG ne sont pas habilitées à demander des informations qui doivent demeurer secrètes pour des raisons relevant de la sécurité de l’Etat ou du renseignement, ou pour d’autres raisons (art. 153, al. 6, LParl).

L’art. 153, al. 6, première phrase, LParl dispose que «[l]es commissions de surveil-lance statuent définitivement sur l’exercice de leur droit à l’information». Cette compétence de décider de manière définitive dont jouissent les commissions de surveillance permet de garantir que la décision relative à la portée et à l’exercice du droit à l’information des commissions de surveillance sera, pour chaque cas d’espèce, définie par l’organe exerçant la surveillance et non par l’exécutif qui y est soumis. Lorsque le Conseil fédéral invoque le fait qu’un document entre dans la catégorie des documents relevant de la protection de l’Etat, les CdG font appel à leur délégation pour statuer sur ce point.

Les deux réserves relatives au droit à l’information mentionnées plus haut ne peu-vent être opposées à la DélCdG. Conformément à l’art. 169, al. 2, Cst. et à l’art. 154 LParl, la DélCdG est dotée d’un droit à l’information illimité envers les autorités et organes soumis à sa surveillance. Elle peut non seulement demander toutes les informations nécessaires à la réalisation de ses tâches, mais également ordonner la comparution formelle de témoins (art. 155 LParl), sans que le secret de fonction ou le secret militaire puissent lui être opposés.

Du fait de leurs pouvoirs d’investigation étendus, les CdG et la DélCdG doivent garantir la confidentialité et traiter les informations confidentielles de manière responsable. Elles sont donc tenues de prendre «[…] toutes mesures appropriées pour garantir le maintien du secret» (art. 150, al. 3, LParl)15. Les CdG ont donc édicté des directives qui règlent notamment de manière restrictive l’accès aux co-rapports des chefs de département concernant des objets du Conseil fédéral16. En outre, les membres des commissions sont tenus d’observer le secret de fonction sur tous les faits dont ils ont eu connaissance dans le cadre de leur mandat (art. 8 LParl).

Les rapports d’enquête sont publiés, pour autant qu’aucun intérêt digne de protection ne s’y oppose (art. 158, al. 3, LParl). La loi donne à l’autorité concernée le droit de donner son avis avant la publication (art. 157 LParl).

Les moyens auxquels les CdG peuvent recourir pour influer sur les objets de leur surveillance sont essentiellement de nature politique. En règle générale, les commis-sions font connaître leurs conclusions sous la forme de rapports ou de lettres qui sont adressés aux autorités responsables supérieures et rendus publics. Ces rapports et lettres contiennent des recommandations sur lesquelles les autorités visées doivent

15 Cf. également les deux avis de droit commandés par la CdG-N. Biaggini, Giovanni: Droit à l’information des CdG dans le cadre d’une poursuite pénale du point de vue constitu-tionnel, avis de droit du 5.6.2008; Oberholzer, Niklaus: Le droit à l’information des CdG en matière de poursuite pénale analysé sous l’angle de la poursuite pénale, avis de droit commandé par la CdG-N du 5.6.2008, www.parlament.ch/fr > organes > commissions de surveillance > CdG > documents de base / droits à l’information (état au 13.11.2017)

16 Directives des CdG relatives aux mesures visant à garantir le maintien du secret du 27.1.2012, www.parlament.ch/fr > organes > commissions de surveillance > CdG > documents de base / droits à l’information (état au 13.11.2017)

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prendre position. Par leurs travaux, les commissions obligent donc les autorités à rendre compte de leurs activités (ou omissions). Le cas échéant, elles peuvent aussi faire usage des instruments parlementaires (dépôt d’une motion, d’un postulat ou d’une initiative parlementaire), notamment pour entamer une modification législative.

2.1.3 Collaboration des CdG et de la DélCdG avec leur secrétariat

Les CdG et la DélCdG dirigent leurs propres travaux, sans exception, et en assument la responsabilité: ce sont elles qui déterminent les questions qui feront l’objet d’un examen approfondi et qui établissent la procédure à suivre lors des enquêtes.

Le secrétariat des CdG et de la DélCdG, qui fait partie des Services du Parlement, assiste et conseille les CdG et la DélCdG dans l’exercice de leurs attributions17. Il dispose, en vertu de l’art. 67 LParl, du même droit à l’information que les CdG et la DélCdG, pour le compte desquelles il travaille. Selon l’art. 153, al. 1, LParl (deu-xième phrase), les CdG et la DélCdG peuvent charger leur secrétariat d’éclaircir des états de fait particuliers. Les CdG et la DélCdG donnent des mandats à leur secréta-riat et elles en suivent la mise en œuvre.

Le secrétariat joue un rôle crucial dans l’exercice par les CdG et la DélCdG de leur mandat légal, du fait des spécificités du système de milice et de l’indépendance nécessaire des CdG et de la DélCdG vis-à-vis des organes qu’elles surveillent. Il assiste les commissions et la délégation dans le choix, la conception et la réalisation d’enquêtes et d’évaluations et pour toutes les autres mesures relevant de la haute surveillance18. Il réceptionne les requêtes visées à l’art. 129 LParl et prépare les décisions qui s’y rapportent.

2.1.4 Collaboration des CdG avec les Commissions des finances, la Délégation des finances et le Contrôle fédéral des finances

Dans le cadre de leurs activités, les CdG sont en contact régulier avec les organes chargés de la surveillance et de la haute surveillance des finances de la Confédéra-tion, à savoir les Commissions des finances (CdF), la Délégation des finances (DélFin) et le Contrôle fédéral des finances (CDF).

En pratique, les deux domaines de la haute surveillance parlementaire – celui des finances et celui de la gestion – ne peuvent pas toujours être clairement dissociés. La gestion, quelle qu’elle soit, a souvent des conséquences financières; quant à l’action de l’Etat, elle est sans exception ou presque en lien avec les finances. En outre, les problèmes dans le domaine de la surveillance financière trouvent souvent leur ori-gine dans la gestion et vice versa.

17 Art. 64, al. 1 et 2, let. b et d, LParl 18 Art. 7, let. a, Règlement des Services du Parlement du 16.5.2014

(RSP; www.parlament.ch/f/service-presse/parlamentsdienste/Documents/gopd-f.pdf)

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Eu égard à ce qui précède, il est nécessaire que les CdF, la DélFin et les CdG colla-borent et coordonnent leurs activités. De manière générale, le principe suivant est appliqué: si les questions financières sont clairement au premier plan d’un dossier, alors ce dernier relève en priorité du champ de compétences des CdF et de la DélFin, et lorsque ce sont les questions de gestion qui sont déterminantes, le dossier est pris en charge en priorité par les CdG. La collaboration entre les CdF et les CdG se traduit par le traitement commun de certains objets (rapports de gestion des tribu-naux fédéraux et de certaines entreprises publiques, comptes et budgets des tribu-naux fédéraux, du MPC et de l’AS-MPC) et par l’exercice conjoint de la haute surveillance sur la Nouvelle ligne ferroviaire à travers les Alpes (NLFA). En outre, les secrétariats des deux commissions se rencontrent quatre fois par an pour coor-donner leurs travaux; quant aux secrétaires de sous-commissions, ils se rencontrent et échangent aussi souvent que nécessaire, en fonction des besoins.

Les CdG entretiennent aussi des contacts avec le CDF, organe suprême de la Confé-dération en matière de surveillance financière. Les compétences de cet organe indé-pendant sont définies dans la loi fédérale sur le Contrôle fédéral des finances (LCF)19. D’après l’art. 15, al. 1, LCF, les CdF et la DélFin sont les interlocutrices directes du CDF au Parlement. La loi prévoit en outre que le CDF transmet les résultats de ses contrôles à la DélFin (art. 14, al. 1, LCF). Par le passé, cela concer-nait également les résultats relatifs à la gestion, aucun contact direct entre le CDF et les CdG n’étant explicitement prévu dans la LCF.

A la session de printemps 2015, les deux conseils ont adopté deux motions de teneur identique20 chargeant le Conseil fédéral de réviser la LCF afin d’y régler les modali-tés des contacts entre les CdG et le CDF. Les motions en question avaient été dépo-sées à la suite de l’échec du projet informatique INSIEME de l’Administration fédérale des contributions (AFC) et demandaient notamment une meilleure coordi-nation de l’information entre le CDF, les départements, les offices transversaux, le Conseil fédéral, la DélFin et les CdG. Le Conseil fédéral a répondu le 7 septembre 2016 à cette demande en proposant un projet de modification de la LCF21. La modi-fication de la loi prévoit notamment que le CDF communique les manquements ayant une portée fondamentale en matière de gestion aux CdG ou à la DélCdG en même temps qu’il remet son rapport à la DélFin22. La révision partielle de la LCF a été adoptée en vote final le 17 mars 2017 par l’Assemblée fédérale et est entrée en vigueur le 1er janvier 2018.

Entre-temps, la coordination de l’information entre les deux organes a été améliorée, et ce dès le mois d’avril 2015 déjà: désormais, les CdG reçoivent le programme d’audit du CDF à la fin du mois de janvier de chaque année, ce qui leur donne l’occasion de s’entretenir avec le CDF sur d’éventuelles questions de fond. En outre, chaque printemps, les CdG prennent acte du rapport annuel du CDF.

19 Loi fédérale sur le Contrôle fédéral des finances du 28.6.1967 (loi sur le Contrôle des finances, LCF; RS 614.0)

20 Mo. CdG-N du 21.11.2014 (14.4009) et Mo. CdG-E du 21.11.2014 (14.4010) «Surveil-lance exercée par le CDF. Modification de la LCF»

21 Loi fédérale sur le Contrôle fédéral des finances (loi sur le Contrôle des finances, LCF), projet (FF 2016 6909); Message concernant la révision partielle de la loi fédérale sur le Con-trôle fédéral des finances du 7.9.2016 (FF 2016 6897)

22 Art. 14, al. 1, LCF (en vigueur depuis le 1.1.2018)

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2008

2.2 Organisation et composition des CdG

Comme les autres commissions parlementaires, les CdG sont constituées de 25 membres du Conseil national et de 13 membres du Conseil des Etats. Ces membres sont nommés pour quatre ans et leur mandat peut être renouvelé. La com-position des commissions et l’attribution de la présidence et de la vice-présidence dépendent de la force numérique des groupes politiques au sein de chaque conseil (art. 43, al. 3, LParl). Il est également tenu compte, autant que possible, des diffé-rentes langues officielles et régions du pays.

Chaque commission est subdivisée en plusieurs sous-commissions permanentes (art. 45, al. 2, LParl, art. 14, al. 3, du règlement du Conseil national [RCN]23 et art. 11, al. 1, du règlement du Conseil des Etats [RCE]24) couvrant l’ensemble des départements fédéraux, la Chancellerie fédérale (ChF), les tribunaux fédéraux, le MPC et son autorité de surveillance.

Les domaines d’attribution des sous-commissions sont énumérés ci-après:

Sous-commissions DFAE/DDPS:

– Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) – Département fédéral de la défense, de la protection de la

population et des sports (DDPS)

Sous-commissions DFJP/ChF:

– Département fédéral de justice et police (DFJP) – Chancellerie fédérale (ChF)

Sous-commissions DFF/DEFR:

– Département fédéral des finances (DFF) – Département fédéral de l’économie, de la formation et de la

recherche (DEFR)

Sous-commissions DFI/DETEC:

– Département fédéral de l’intérieur (DFI) – Département fédéral de l’environnement, des transports, de

l’énergie et de la communication (DETEC)

Sous-commissions Tribunaux/MPC:

– Tribunal fédéral (TF) – Tribunal militaire de cassation (TMC) – Tribunal pénal fédéral (TPF) – Tribunal administratif fédéral (TAF) – Tribunal fédéral des brevets (TFB) – Ministère public de la Confédération (MPC) – Autorité de surveillance du Ministère public de la Confédé-

ration (AS-MPC)

23 Règlement du Conseil national du 3.10.2003 (RCN; RS 171.13) 24 Règlement du Conseil des Etats du 20.6.2003 (RCE; RS 171.14)

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Sur mandat des commissions plénières, les sous-commissions sont chargées de suivre les affaires des autorités dont la surveillance leur est attribuée. Elles effec-tuent ou diligentent les travaux d’enquête à proprement parler (tels qu’auditions, expertises ou réquisition de documents) et en font un compte-rendu aux CdG. Il revient aux commissions plénières de prendre des décisions, d’adopter et de publier les rapports et de transmettre des recommandations aux autorités politiques concer-nées (art. 158 LParl).

Les commissions peuvent également créer des groupes de travail ou des sous-commissions ad hoc, notamment pour examiner des sujets exigeant des connais-sances particulières.

En 2017, trois groupes de travail, constitués de membres de la CdG-E et de la CdG-N, ont été à l’œuvre. Le groupe de travail chargé d’étudier la gestion des risques au niveau de l’administration fédérale, qui compte aussi un représentant de la DélFin parmi ses membres, examine la gestion des risques et les rapports sur les risques établis à l’intention du Conseil fédéral. Le groupe de travail DSA s’est penché, à la demande des CdG, sur la suspension du projet DSA par le chef du DDPS. A l’été 2017, le groupe de travail «Cautionnement de navires de haute mer» a été constitué. Celui-ci a en particulier été chargé d’examiner, dans le cadre d’une inspection, diverses questions relatives à la surveillance départementale et à la gestion des risques (cf. aussi chap. 1).

Chaque commission choisit également en son sein trois membres appelés à former la DélCdG. Cette dernière s’occupe spécifiquement des activités relevant de la sécurité de l’Etat et du renseignement civil et militaire. La délégation dispose, en vertu de la Constitution et de la loi, d’un droit à l’information très étendu (pour plus de détails, cf. chap. 4).

Les CdG désignent en outre chacune deux membres qui siègent à la Délégation de surveillance de la NLFA (DSN). Cette dernière exerce la haute surveillance parle-mentaire sur la réalisation de la NLFA. La DSN comprend également quatre membres issus des rangs des CdF et quatre représentants des Commissions des transports et des télécommunications (CTT). La DSN prévoit de se dissoudre pour la fin de la présente législature (fin 2019), étant donné que leurs tâches de haute sur-veillance sont en diminution depuis la mise en service régulière du tunnel de base du Saint-Gothard et que la plupart des travaux de finalisation seront réalisés ces deux prochaines années. Le moment venu, les tâches de surveillance restantes seront reprises par les organes de haute surveillance permanents que sont les CdF, les CdG et la DélFin25. Une initiative parlementaire visant à modifier les dispositions légales en vigueur relatives à la DSN a été déposée en octobre 2017 par la CdF du Conseil des Etats26.

En 2015, les CdG ont décidé de réduire le nombre de membres de leurs sous-commissions à partir de la législature 2015–2019 (sous-commissions de la CdG-E: 5 membres au lieu de 6; sous-commissions de la CdG-N: 9 membres au lieu de 12).

25 Haute surveillance parlementaire sur la construction de la NLFA en 2016, communiqué de presse de la DSN du 02.05.2017

26 Iv. pa. CdF-E «Dissolution de la Délégation de surveillance de la NLFA» du 9.10.2017 (17.495)

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2010

Elles ont par ailleurs décidé que les membres de la DélCdG ne siégeraient doréna-vant, en plus de leur mandat au sein de la délégation, que dans une seule sous-commission au maximum. Cette mesure permet d’alléger la charge de travail des membres de la DélCdG qui, avec l’introduction de la nouvelle loi sur le renseigne-ment (LRens)27, sont appelés à exercer de manière encore plus intensive la haute surveillance sur les services de renseignement.

En 2017, la présidence de la CdG-N a été exercée par le conseiller national Alfred Heer et la vice-présidence a été assurée par la conseillère nationale Doris Fiala. La CdG-E a été présidée par le conseiller aux Etats Hans Stöckli et la vice-présidence a été assurée par la conseillère aux Etats Anne Seydoux-Christe. La présidence de la DélCdG a été exercée par le conseiller aux Etats Alex Kuprecht; la vice-présidence a été assurée jusqu’au 30 juin 2017 par la conseillère nationale Corina Eichenberger-Walther et depuis le 23 octobre 2017 par le conseiller aux Etats Claude Janiak.

La composition des CdG, celle de leurs sous-commissions et groupes de travail ainsi que celle de la DélCdG, en 2017, sont présentées dans le tableau ci-après.

Composition des CdG, de leurs sous-commissions et groupes de travail et de la DélCdG en 2017

CdG-N (commission plénière) CdG-E (commission plénière)

Alfred Heer (président), Prisca Birrer-Heimo, Jakob Büchler, Duri Campell, Martin Candinas, Thomas de Courten, Corina Eichenberger-Walther, Yvette Estermann, Yvonne Feri, Doris Fiala (vice-présidente, présidente depuis le 27 novembre), Chantal Galladé (rem-placée par Cédric Wermuth depuis le 11 septembre), Ida Glanzmann-Hunkeler, Maya Graf, Erich Hess, Hermann Hess (remplacé par Hugues Hiltpold depuis le 24 août), Ada Marra, Philippe Nantermod, Jacques Nicolet (remplacé par Jürg Stahl depuis le 27 novembre), Valérie Piller Carrard, Louis Schelbert, Luzi Stamm, Marianne Streiff-Feller, Alexander Tschäppät, Erich von Siebenthal, Hansjörg Walter (remplacé par Diana Gutjahr depuis le 27 novembre)

Hans Stöckli (président), Andrea Caroni, Joachim Eder, Peter Föhn, Claude Hêche, Claude Janiak, Alex Kuprecht, Werner Luginbühl, Damian Müller, Beat Rieder, Géraldine Savary, Anne Seydoux-Christe (vice-présidente, présidente depuis le 27 novembre), Beat Vonlanthen

27 Loi fédérale du 25 septembre 2015 sur le renseignement (LRens; RS 121)

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2011

Sous-commissions DFAE/DDPS

Ida Glanzmann-Hunkeler (présidente), Jakob Büchler, Thomas de Courten, Yvette Estermann, Doris Fiala (jusqu’au 5 septembre) / Corina Eichenberger-Walther (depuis le 5 septembre), Chan-tal Galladé (jusqu’au 31 mars) / Prisca Birrer-Heimo (depuis le 31 mars), Maya Graf, Ada Marra, Philippe Nantermod

Claude Janiak (président), Claude Hêche, Alex Kuprecht, Werner Luginbühl, Damian Müller

Sous-commissions DFJP/ChF

Luzi Stamm (président jusqu’au 30 novembre), Prisca Birrer-Heimo (jus-qu’au 31 mars) / Chantal Galladé (du 31 mars au 11 septembre) / Ada Marra (depuis le 25 septembre), Yvonne Feri, Doris Fiala, Ida Glanzmann-Hunkeler, Erich Hess, Jacques Nicolet (jusqu’au 26 novembre) / Alfred Heer (président depuis le 30 novembre), Valérie Piller Carrard, Marianne Streiff-Feller

Peter Föhn (président), Damian Müller, Beat Rieder, Hans Stöckli, Beat Vonlan-then

Sous-commissions DFF/DEFR

Alexander Tschäppät (président), Prisca Birrer-Heimo, Martin Candinas, Thomas de Courten, Chantal Galladé (jusqu’au 11 septembre) / Cédric Wer-muth (depuis le 25 septembre), Philippe Nantermod, Louis Schelbert, Erich von Siebenthal, Hansjörg Walter (jusqu’au 26 novembre) / Diana Gutjahr (depuis le 30 novembre)

Joachim Eder (président), Andrea Caroni, Géraldine Savary, Hans Stöckli, Beat Vonlanthen

Sous-commissions DFI/DETEC

Hansjörg Walter (président jusqu’au 26 novembre) / Diana Gutjahr (depuis le 30 novembre), Duri Campell, Hermann Hess (jusqu’au 24 août) / Corina Eichen-berger-Walther (depuis le 5 septembre), Jacques Nicolet (jusqu’au 26 novembre) / Jürg Stahl (président depuis le 30 no-vembre), Valérie Piller Carrard, Louis Schelbert, Marianne Streiff-Feller, Alex-ander Tschäppät, Erich von Siebenthal

Claude Hêche (président), Joachim Eder, Peter Föhn, Werner Luginbühl, Géraldine Savary

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2012

Sous-commissions Tribunaux/MPC

Corina Eichenberger-Walther (prési-dente), Jakob Büchler, Duri Campell, Yvette Estermann, Yvonne Feri, Erich Hess, Ada Marra (jusqu’au 25 septem-bre) / Cédric Wermuth (depuis le 25 septembre), Philippe Nantermod, Luzi Stamm

Anne Seydoux-Christe (présidente), Andrea Caroni, Damian Müller, Beat Rieder, Hans Stöckli

DélCdG

Alex Kuprecht (président), Corina Eichenberger-Walther (vice-présidente, membre jusqu’au 30 juin) / Hugues Hiltpold (membre depuis le 5 septembre), Claude Janiak (vice-président depuis le 23 octobre), Maya Graf, Alfred Heer, Anne Seydoux-Christe

Groupe de travail «Reporting sur les risques Conseil fédéral» (uniquement les membres des CdG)

Hans Stöckli (président, membre jusqu’au 26 novembre) / Damian Müller (membre depuis le 27 novembre), Joachim Eder, Doris Fiala (présidente depuis le 27 novembre), Anne Seydoux-Christe, Alfred Heer (membre jusqu’au 26 no-vembre) / Erich von Siebenthal (membre depuis le 27 novembre), Alexander Tschäppät

Groupe de travail DSA

Claude Janiak (président), Thomas de Courten, Doris Fiala, Ida Glanzmann-Hunkeler, Alex Kuprecht, Damian Müller

Groupe de travail «Cautionnement de navires de haute mer»

Yvonne Feri (présidente), Martin Candinas, Andrea Caroni, Thomas de Courten, Joachim Eder, Géraldine Savary, Louis Schelbert, Hans Stöckli, Beat Vonlanthen, Erich von Siebenthal

DSN (uniquement les membres des CdG)

Martin Candinas, Joachim Eder, Peter Föhn, Alexander Tschäppät

3 Travaux des CdG en 2017

Dans le présent chapitre, les CdG présentent les thèmes et objets sur lesquels elles se sont penchées au cours de l’année sous revue, en mettant l’accent sur ceux qui n’ont pas encore donné lieu à l’une ou l’autre communication. Pour les sujets ayant déjà fait l’objet de rapports, communiqués de presse ou autres documents au cours de

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2013

l’année, les CdG renvoient aux publications en question, énumérées dans le tableau ci-après.

3.1 Publications des CdG en 2017

Rapports et communiqués de presse des CdG

Thème Documents publiés

Suspension du projet de défense sol-air 2020 (DSA)

Rapport des CdG du 26.1.2017 (FF 2017 3317)

Garantie de l’indépendance des autorités de surveillance et de régulation de l’administration fédérale décentralisée

Rapport de la CdG-E du 9.5.2017 (FF 2017 4213)

Mandat de perception de la redevance ra-dio/TV pour les années 2019–2025

Rapport succinct des CdG du 4.7.2017 (FF 2017 5871)

Effets des accords de libre-échange Rapport de la CdG-N du 4.7.2017 (FF 2017 7191)

Les Commissions de gestion des Chambres fédérales se penchent sur les cautionnements relatifs aux navires de haute mer battant pavil-lon suisse

Communiqué de presse des CdG du 4.7.2017

Contrôle de suivi de l’évaluation de la sur-veillance et des effets des mesures d’accompagnement à la libre circulation des personnes

Rapport de la CdG-N du 5.9.2017 (FF 2017 7271)

Comptage électronique des voix (e-counting) Rapport de la CdG-N du 5.9.2017 (FF 2018 149)

Suspension du projet de défense sol-air 2020 (DSA): évaluation de l’avis rendu par le Conseil fédéral le 12 avril 2017

Rapport succinct des CdG du 25.9.2017 (FF: pas encore publié)

Les Commissions de gestion ouvrent une inspection sur les cautionnements de la flotte suisse de haute mer

Communiqué de presse des CdG du 25.9.2017

Les Commissions de gestion auditionnent le chef du DDPS au sujet de l’affaire du médecin en chef de l’armée

Communiqué de presse des CdG du 25.9.2017

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2014

3.2 Politique économique et financière

3.2.1 Contrôle de suivi de l’enquête relative au comportement des autorités fédérales en lien avec la démission du président de la BNS

Le 15 mars 2013, les CdG de l’Assemblée fédérale ont publié leur rapport d’enquête relatif aux circonstances ayant mené à la démission du président de la BNS28, dans lequel elles ont formulé dix recommandations à l’intention du Conseil fédéral29. Dans son avis du 22 mai 201330, le Conseil fédéral s’est déclaré disposé à accepter et à mettre en œuvre sept des dix recommandations émises par les CdG. Le 31 janvier 2014, ces dernières ont décidé de mettre un terme à leur inspection31. La CdG-E a été désignée pour effectuer le contrôle de suivi, contrôle qu’elle a com-mencé en février 2016. Après avoir pris connaissance de plusieurs avis, la commis-sion s’est déclarée satisfaite, dans l’ensemble, des informations reçues et elle a clos son contrôle en février 2017. Les avis du Conseil fédéral et leur appréciation par la CdG-E sont présentés ci-après sous forme synthétique.

Le Conseil fédéral a estimé que la recommandation 1 (examen des compétences légales par les organes de contrôle préventif de la conformité au droit) avait été mise en œuvre. Il a en effet renvoyé la CdG-E au nouvel art. 4, al. 1bis, de l’ordonnance sur l’organisation du gouvernement et de l’administration (OLOGA)32: «Lorsque le Conseil fédéral est saisi d’une affaire confidentielle ou secrète, les unités adminis-tratives compétentes pour l’examen juridique préalable sont consultées sur les questions de droit importantes ou sur lesquelles il n’y a pas unanimité, si possible avant la séance du Conseil fédéral». Depuis l’entrée en vigueur de cette disposition, le 1er janvier 2014, aucun cas de la sorte ne s’est produit, a précisé le Conseil fédé-ral. Si la CdG-E a considéré que la réponse de ce dernier était globalement satisfai-sante, elle a néanmoins fait remarquer qu’elle jugeait le critère d’absence d’unanimité peu pertinent, puisque ce n’est que dans le cadre d’un premier examen que l’on peut déterminer s’il y a effectivement unanimité ou non sur une question. La commission a en outre souligné que, pour que l’art. 4, al. 1bis, OLOGA soit applicable en pratique, une organisation permettant d’identifier (à temps) les ques-tions de droit concernées était nécessaire. Enfin, s’agissant de l’expression «si pos-sible», elle a indiqué que l’on était en droit d’attendre du Conseil fédéral qu’il trouve en règle générale le temps de procéder à l’examen des compétences considéré.

En ce qui concerne les recommandations 2 (ne pas confier de mandats à titre per-sonnel à des représentants du CDF) et 3 (vérifier, avant de confier un mandat à un

28 Gestion par le Conseil fédéral des événements ayant mené à la démission du président de la BNS: entre dimension politique et compétences de surveillance, rapport des CdG du 15.3.2013 (FF 2013 5047)

29 Rapport annuel 2014 des CdG et de la DélCdG du 30.1.2015, ch. 3.1.1 (FF 2015 4763 4784)

30 Avis du Conseil fédéral du 22.5.2013 sur le rapport des CdG du 15.3.2013 concernant la démission du président de la BNS (FF 2013 5149)

31 Lettre des CdG du 31.1.2014 à l’attention du Conseil fédéral (FF 2014 3267) 32 Ordonnance du 25.11.1998 sur l’organisation du gouvernement et de l’administration

(OLOGA; RS 172.010.1)

FF 2018

2015

employé de la Confédération à titre personnel, si ledit mandat est compatible avec les fonctions qu’exerce ce dernier), le Conseil fédéral a déclaré qu’il ne confiait plus de mandats à titre personnel à des représentants du CDF, règle qu’il s’engageait à respecter aussi à l’avenir, et qu’il approuvait la recommandation 3. La CdG-E a estimé qu’aucune mesure supplémentaire n’était nécessaire en la matière.

Pour ce qui est de la recommandation 4 (travailler en premier lieu avec les déléga-tions ordinaires), le Conseil fédéral a indiqué qu’il ne pouvait toujours pas y sous-crire, car il entendait garder la possibilité de constituer des délégations ad hoc. Il a toutefois précisé qu’aucune délégation de ce genre n’avait été instituée depuis et qu’il ne recourait à cet instrument qu’avec la plus grande retenue, après avoir soi-gneusement examiné la situation. La commission a répondu au Conseil fédéral que les CdG n’avaient pas exigé de lui qu’il renonce totalement à la constitution de délégations ad hoc, mais qu’elles lui avaient uniquement demandé de travailler «en premier lieu» avec ses délégations ordinaires. Comprenant la position du Conseil fédéral, la CdG-E a estimé qu’il n’y avait pas lieu d’intervenir en la matière.

Dans son avis du 11 mai 2016, le Conseil fédéral a réaffirmé qu’il approuvait la recommandation 5 (implication plus précoce de la ChF dans la gestion des situations extraordinaires) et a cité plusieurs mesures allant dans le sens de cette recommanda-tion. D’une manière générale, la ChF est intégrée de façon systématique et précoce dans tous les organes chargés de gérer des situations extraordinaires spécifiques, a indiqué le Conseil fédéral. La commission a estimé que, dans l’ensemble, les indica-tions fournies par ce dernier étaient satisfaisantes. Elle a toutefois attiré l’attention du Conseil fédéral sur le fait que le problème constaté dans le passé résidait moins dans l’absence de bases légales pertinentes que dans l’implication trop tardive de la ChF dans les faits. Elle s’est par conséquent félicitée que la ChF participe désormais aux travaux de la Délégation pour la sécurité et soit intégrée à des organes chargés de gérer des situations extraordinaires spécifiques.

S’agissant de la recommandation 8 (mise en place d’un meilleur système de com-munication), le Conseil fédéral a indiqué que la Confédération disposait du système MIRA, qui était autorisé jusqu’au niveau de classification secret. Au cours du con-trôle de suivi, il a informé la commission que le projet visant à développer un autre système, ISM, qui aurait dû permettre à un cercle d’utilisateurs défini de communi-quer de manière sécurisée jusqu’au niveau confidentiel – avait été interrompu car l’on avait estimé, au sein de la Confédération, qu’ISM n’était pas adapté comme système de communication au niveau confidentiel. Un nouveau projet a été lancé, a précisé le Conseil fédéral. En février 2017, la CdG-E a entendu des représentants de l’Unité de pilotage informatique de la Confédération (UPIC) à ce sujet. Se fondant sur les informations recueillies lors de cette audition, elle a estimé que, du point de vue de la haute surveillance parlementaire, il n’était pas nécessaire de prendre des mesures supplémentaires en la matière.

Le Conseil fédéral a indiqué, à propos de la recommandation 9 (faire en sorte que le Règlement d’organisation de la Banque nationale suisse [ROrg] impose au conseil de banque de réglementer les opérations passées en nom propre), que le conseil de banque avait récemment décidé d’intégrer dans le ROrg l’obligation lui incombant de réglementer les opérations passées en nom propre, et que le Conseil fédéral avait

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approuvé cette révision33. La commission a estimé que la réponse de ce dernier était satisfaisante sur ce point, puisque l’obligation imposée au conseil de banque figure désormais explicitement dans le ROrg, comme le souhaitaient les CdG.

Enfin, en ce qui concerne la recommandation 10 (faire en sorte que la BNS soit dotée d’une structure de surveillance interne claire et adéquate), le Conseil fédéral a informé la CdG-E que le conseil de banque exerçait une surveillance sans restriction sur la gestion des affaires pratiquée par la direction générale élargie. La commission en a pris acte; elle a cependant invité le Conseil fédéral à faire en sorte que la ver-sion allemande de l’art. 10, al. 2, let. i, ROrg – dont la formulation est équivoque – soit modifiée à la prochaine occasion.

3.2.2 GAFI: examen du rapport d’évaluation mutuelle

Organisme intergouvernemental international créé en 1989, le Groupe d’action financière (GAFI) compte 37 membres, parmi lesquels la Suisse. Il a pour objectif d’élaborer des normes et de promouvoir l’application de mesures en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme et les autres me-naces liées pour l’intégrité du système financier international. Pour accomplir sa mission, il procède à des évaluations mutuelles dans lesquelles il formule des recommandations destinées aux Etats concernés, recommandations dont il contrôle la mise en œuvre par des mesures législatives, réglementaires et opérationnelles. Les recommandations du GAFI sont reconnues comme normes internationales en ma-tière de lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme.

Le 7 décembre 2016, le GAFI a publié le quatrième rapport d’évaluation mutuelle complet concernant la Suisse, le premier depuis 2005. Ce document contient une série de recommandations visant à améliorer les normes légales suisses ainsi que leur mise en œuvre.

En février 2017, la sous-commission DFF/DEFR de la CdG-N a entendu des repré-sentants du Secrétariat d’Etat aux questions financières internationales (SFI) et de l’Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (FINMA), qui lui ont présenté les conclusions du rapport. Sur cette base, elle a pu réfléchir à l’éventualité de prendre des mesures au titre de la haute surveillance.

A cette occasion, les représentants de l’administration se sont notamment exprimés au sujet de la procédure qui a été suivie dans le cadre de l’évaluation mutuelle, des résultats tant positifs (par ex. sanctions financières ciblées) que négatifs (par ex. pas d’assujettissement à la loi sur le blanchiment d’argent des avocats, des notaires et des fiduciaires) enregistrés par la Suisse et de la suite de la procédure. La sous-commission a notamment évoqué l’idée d’octroyer le cas échéant à la FINMA la compétence d’infliger des amendes; elle a aussi procédé à une comparaison de l’évaluation concernant la Suisse avec celles concernant d’autres pays.

33 Le Conseil fédéral avait déjà indiqué lors de l’inspection des CdG, plus précisément dans son avis du 22 mai 2013, que le conseil de banque avait adopté, le 9 mars 2012, le règle-ment relatif aux placements financiers et aux opérations financières à titre privé des membres de la Direction de la Banque.

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Satisfaite des informations que lui a fournies la FINMA et le SFI, la CdG-N a conclu qu’il n’était pas nécessaire de prendre, dans l’immédiat, des mesures relevant de la haute surveillance. Elle a toutefois décidé que la commission compétente se penche-rait une nouvelle fois sur le sujet en temps voulu, après que le Conseil fédéral se sera prononcé au sujet de la suite de la procédure en se fondant sur l’analyse et les re-commandations du DFF et du Groupe de coordination interdépartemental sur la lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme (GCBF).

3.3 Sécurité sociale et santé publique

3.3.1 Admission et réexamen des médicaments figurant sur la liste des spécialités

En mars 2014, la CdG-E a publié, sur la base d’une évaluation du CPA34, un rapport portant sur l’admission et le réexamen des médicaments figurant sur la liste des spécialités (LS) de l’assurance obligatoire des soins35. Dans celui-ci, la commission adressait huit recommandations et trois postulats au Conseil fédéral, portant notam-ment sur la clarté des procédures, les instruments de la détermination des prix ainsi que la réglementation du prix des génériques. Après avoir pris connaissance des réponses du Conseil fédéral, la CdG-E a clos son enquête en février 2015, en préci-sant qu’elle procéderait à un contrôle de suivi deux ans plus tard. Elle s’est cepen-dant réservé le droit de relancer son inspection dans un délai plus court selon l’évolution du dossier.

Sur la base des recommandations de la CdG-E, le Conseil fédéral a procédé à une adaptation du système de fixation des prix des médicaments, par le biais d’une modification de l’ordonnance sur l’assurance-maladie (OAMal)36 et de l’ordonnance sur les prestations dans l’assurance obligatoire des soins en cas de maladie (OPAS)37. Les versions révisées des ordonnances sont entrées en vigueur le 1er juin 2015.

Dans le cadre d’un arrêt38 de décembre 2015, le TF s’est prononcé sur le système de réexamen périodique des médicaments: il a estimé que l’ancienne disposition d’ordonnance définissant les modalités du réexamen (en vigueur jusqu’au 1er juin 2015) n’était pas conforme aux règles de la loi sur l’assurance-maladie (LAMal)39. Selon le TF, l’Office fédéral de la santé publique (OFSP) ne doit pas se limiter, lors du réexamen périodique, à une comparaison avec les prix pratiqués à l’étranger (CPE), mais doit également systématiquement procéder à une comparaison complète

34 Evaluation de l’admission et du réexamen des médicaments dans l’assurance obligatoire des soins, rapport du CPA du 13.6.2013 (FF 2014 7549)

35 Admission et réexamen des médicaments figurant sur la liste des spécialités (LS), rapport de la CdG-E du 25.3.2014 (FF 2014 7531)

36 Ordonnance du 27.6.1995 sur l’assurance-maladie (OAMal; RS 832.102) 37 Ordonnance du DFI du 29.9.1995 sur les prestations dans l’assurance obligatoire des

soins en cas de maladie (OPAS; RS 832.112.31) 38 ATF 9C_417/2015 du 14.12.2015 39 Loi fédérale du 18.3.1994 sur l’assurance-maladie (LAMal; RS 832.10)

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portant sur d’autres produits ayant une valeur thérapeutique analogue (comparaison thérapeutique, CT).

Au vu de cette décision, la commission a décidé de relancer son enquête. Au mois de février 2016, elle a examiné l’arrêt du TF et ses conséquences sur la nouvelle légi-slation, entrée en vigueur en 2015. Elle a constaté que, malgré les modifications apportées par le Conseil fédéral, le nouveau système prévoyait lui aussi qu’une CT reste exceptionnelle lors du réexamen des médicaments. Invité à prendre position à ce sujet, le chef du DFI a confirmé, le 20 mai 2016, que les dispositions en vigueur n’étaient pas conformes à la jurisprudence du TF et qu’elles devraient donc à nou-veau être adaptées. Il a également informé la commission qu’en raison des change-ments législatifs nécessaires, les réexamens des conditions d’admission des médi-caments prévus en 2016 seraient reportés d’un an.

Par lettre du 18 octobre 2016, la CdG-E a fait part au Conseil fédéral de sa préoccu-pation devant le fait que les exigences de la LAMal relatives au réexamen pério-dique des médicaments n’avaient pas encore pu être mises en œuvre conformément à la législation. Elle a déploré en outre l’insécurité juridique découlant des nombreux recours pendants dans ce domaine, ainsi que les conséquences financières non négligeables dues au report du réexamen des médicaments. La commission a prié le Conseil fédéral de l’informer, début 2017, des nouvelles dispositions qu’il comptait édicter dans ce domaine.

Le Conseil fédéral a avisé la CdG-E, par lettre du 1er février 2017, des modifications apportées aux ordonnances afin d’adapter celles-ci à la jurisprudence du TF. Il a indiqué que l’OFSP procéderait désormais, dans le cadre de chaque réexamen pério-dique, à la fois à une CPE et à une CT, toutes deux comptant pour moitié dans la fixation du prix. Dans un communiqué publié à la même date40, l’OFSP a précisé qu’il prévoyait d’examiner chaque année un tiers des médicaments de la liste des spécialités, chiffrant les économies potentielles de cette mesure à environ 180 mil-lions de francs sur trois ans. Concernant les génériques, l’office a fait part de me-sures supplémentaires visant à faire baisser le niveau des prix et a indiqué qu’il travaillait à l’élaboration d’un système de prix de référence.

La CdG-E avait également invité le Conseil fédéral à lui indiquer dans quelle mesure les ordonnances révisées permettraient d’éviter que les CT réalisées dans le cadre des réexamens périodiques s’effectuent avec des prix basés sur des taux de change différents d’un médicament à l’autre. Dans sa lettre du 1er février 2017, le Conseil fédéral a estimé qu’il était impossible de résoudre complètement cette probléma-tique. Selon lui, si l’on souhaitait tenir compte, lors de la CT, des prix les plus ac-tuels, cela impliquerait un processus infini de calcul, chaque médicament réexaminé entraînant la fixation de nouveaux prix pour toutes les préparations de comparaison. Le Conseil fédéral a indiqué qu’il avait néanmoins tenu compte de la question, en décidant que, lors de la CT, il faudrait désormais inclure les modifications touchant aux médicaments de comparaison intervenues jusqu’au 1er juillet de l’année de réexamen, dues par exemple à l’admission dans la LS de nouveaux médicaments de

40 Reprise du réexamen périodique des médicaments, communiqué de presse de l’OFSP du 1.2.2017

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référence. Il a également précisé que tous les médicaments faisant partie du même groupe thérapeutique seraient passés en revue lors du même réexamen triennal.

Les modifications d’ordonnances annoncées sont entrées en vigueur le 1er mars 2017. La CdG-E a répondu au Conseil fédéral par lettre du 24 mars 2017. Elle a salué les modifications d’ordonnances annoncées, semblant satisfaire aux conditions fixées par le TF dans son arrêt et permettant une reprise rapide des réexamens pério-diques. Elle a également salué les autres mesures entreprises, notamment dans le domaine des génériques. La commission a néanmoins regretté que le Conseil fédéral n’ait pas tenu compte plus tôt de ses recommandations, et a indiqué qu’elle attendait de lui qu’il prenne des mesures afin d’éviter ce genre de situations à l’avenir, en réalisant notamment un examen préalable complet des futures dispositions d’ordon-nance sous l’angle de leur conformité au droit.

Concernant la problématique des taux de change, la CdG-E ne s’est montrée que partiellement satisfaite de la réponse apportée par le Conseil fédéral. La commission partage l’avis selon lequel il ne serait pas réaliste de calculer, avant une CT, le prix de chaque médicament sur la base des taux de change les plus récents. Par contre, elle peine à saisir dans quelle mesure les nouvelles dispositions introduites par le Conseil fédéral permettraient de résoudre de manière significative la problématique des taux de change, sachant que celles-ci portent visiblement sur certains cas spéci-fiques. La commission en a déduit qu’un certain risque de décalage subsisterait d’un réexamen à l’autre, pouvant provoquer des distorsions dans les comparaisons de prix effectuées.

Pour terminer, la CdG-E a mis en évidence, dans sa lettre du 24 mars 2017, un certain nombre de questions restant ouvertes dans ce dossier. Celles-ci concernent la prise en compte des critères d’efficacité et d’adéquation lors des réexamens pério-diques, l’introduction d’un système de prix de référence pour les génériques, la durée des procédures d’admission des médicaments dans la LS, ainsi que différentes propositions formulées par le Surveillant des prix dans le domaine des médicaments (rythme des réexamens, importance accordée à la CT dans le calcul des prix, etc.).

Avec sa lettre du 24 mars 2017, la commission a indiqué qu’elle mettait un terme à son inspection. Elle a annoncé qu’elle procéderait à un contrôle de suivi en 2018 ou 2019, afin de faire le point sur la mise en œuvre des recommandations formulées dans son rapport de 2014, et qu’elle aborderait également, dans le cadre de ce con-trôle, les différentes questions ouvertes mentionnées ci-dessus.

À la fin du mois d’octobre 2017, la presse a toutefois fait état de retards dans la mise en œuvre du réexamen périodique des médicaments annoncé par l’OFSP. Selon les médias, le réexamen annuel 2017, initialement prévu pour le 1er décembre 2017, aurait été repoussé d’un mois. L’OFSP aurait invoqué à ce sujet une charge de travail trop importante liée aux nouvelles modalités de contrôle et un calendrier trop serré. En outre, selon la presse, les conséquences financières de ce report seraient sujettes à débat. Le 27 novembre, la sous-commission DFI/DETEC de la CdG-E a donc adressé une lettre à l’OFSP, afin d’éclaircir les faits évoqués. En fonction de la réponse de l’office, la commission statuera, au début de l’année 2018, sur l’opportunité de procé-der à d’autres clarifications dans ce dossier de manière anticipée.

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3.3.2 Renouvellement du mandat de prestations de Swissmedic

Dans le cadre de leur activité de haute surveillance, les CdG examinent régulière-ment la manière dont le Conseil fédéral contrôle les entités de la Confédération devenues autonomes. À cet effet, elles prennent connaissance des rapports que le Conseil fédéral adresse périodiquement à l’Assemblée fédérale afin de rendre compte du degré de réalisation des objectifs stratégiques assignés aux entités con-cernées.

Au début de l’année 2017, la CdG-E s’est penchée sur la gestion de Swissmedic, institut suisse des produits thérapeutiques. Elle a pris connaissance du rapport suc-cinct du Conseil fédéral relatif à la réalisation des objectifs stratégiques de l’institut pendant l’exercice 2015 et du rapport approfondi portant sur les exercices 2011 à 2016.

À cette occasion, la commission a abordé la question du mandat de prestations de Swissmedic. En septembre 2013, le Conseil fédéral avait annoncé que le mandat prévu pour la période stratégique 2011–2015 serait prolongé d’une année, jusqu’au 31 décembre 2016. Or, à la lecture du rapport succinct sur la réalisation des objectifs stratégiques de Swissmedic en 2015, la CdG-E a constaté que le Conseil fédéral avait décidé de «prolonger le mandat de prestations de Swissmedic jusqu’à fin 2018». Les raisons de cette décision n’apparaissaient pas dans le rapport. En outre, la commission a relevé qu’il n’était pas fait mention de cette prolongation dans le rapport approfondi sur les années 2011 à 2016.

Par lettre du 24 mars 2017, la CdG-E s’est donc adressée au Conseil fédéral, en le priant de lui indiquer les raisons pour lesquelles il avait décidé de prolonger le mandat de prestations de Swissmedic et de lui préciser comment cette prolongation avait été annoncée au public. Elle l’a également invité à lui signaler si des adapta-tions avaient été apportées au mandat de prestations pour les années 2017 et 2018, par rapport à l’ancienne version.

Dans sa réponse du 24 mai 2017, le Conseil fédéral a indiqué à la CdG-E que l’évolution du mandat de prestations de Swissmedic était liée à la révision de la loi sur les produits thérapeutiques. Celle-ci a été approuvée par le Parlement en mars 2016, mais l’entrée en vigueur du texte n’est prévue que pour début 2019. Or, selon les explications du Conseil fédéral, si le mandat de prestations actuel avait été pro-longé jusqu’à cette date, Swissmedic aurait été piloté à l’aune du même mandat de 2011 à fin 2018. Pour cette raison, il a été décidé, en date du 6 juillet 2016, de con-clure avec l’institut un nouveau mandat de prestations pour les années 2017 et 2018. En ce sens, il s’agissait d’un renouvellement plutôt que d’une prolongation. Dans sa lettre, le Conseil fédéral a concédé que les informations contenues dans le rapport succinct sur l’atteinte des objectifs stratégiques de Swissmedic en 2015 ne reflétaient pas cet état de fait et que le renouvellement du mandat de prestations n’avait pas été mentionné dans le rapport approfondi sur les années 2011 à 2016.

Le Conseil fédéral a également présenté à la commission, dans sa lettre, une vue d’ensemble des principales adaptations apportées au mandat de prestations par rapport à la précédente version, celles-ci étant essentiellement d’ordre formel. Enfin, en réponse à la question de l’annonce publique du renouvellement du mandat de

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prestations, le Conseil fédéral s’est limité à signaler que celui-ci était «publié sur site Internet de Swissmedic».

Le 30 juin 2017, la CdG-E a répondu au Conseil fédéral qu’elle jugeait judicieux d’avoir assigné à Swissmedic un nouveau mandat de prestations pour les années 2017 et 2018, à savoir jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi révisée sur les produits thérapeutiques. Elle lui a également demandé des précisions supplémentaires con-cernant les adaptations apportées aux axes de travail stratégiques de Swissmedic dans le cadre du nouveau mandat de prestations.

La commission a en outre fait part au Conseil fédéral de ses critiques concernant la communication effectuée au sujet de ce renouvellement. Elle a déploré le fait que la publication du nouveau mandat de prestations n’ait été annoncée ni au public en juillet 2016, ni même aux CdG dans le cadre du compte rendu annuel. Elle a souli-gné qu’elle souhaitait que le Conseil fédéral veille à l’avenir à ce que les informa-tions relatives à des cas similaires soient communiquées activement et en temps opportun.

Dans sa réponse du 14 août 2017, le chef du DFI a assuré à la CdG-E que la com-munication relative à l’approbation du mandat de prestations de Swissmedic serait à l’avenir plus active et rapide. Il a en outre apporté à la commission les précisions souhaitées concernant les axes de travail stratégiques. Tout comme pour le reste du mandat de prestations, les adaptations apportées à ceux-ci se sont révélées essentiel-lement formelles. La CdG-E a toutefois relevé avec satisfaction que l’institut serait désormais tenu de garantir, en vertu de l’art. 30, al. 3, de la Constitution, l’accès du public aux décisions pénales qu’il rend, afin d’accroître l’effet préventif général et spécifique de ses mesures.

Au regard des informations reçues, la CdG-E a estimé qu’un examen plus avancé n’était pas nécessaire du point de vue de la haute surveillance parlementaire. Par lettre du 10 octobre 2017, elle a indiqué au Conseil fédéral qu’elle mettait un terme à ses travaux dans ce dossier. La commission se penchera à nouveau sur la gestion de Swissmedic au plus tard en 2019, lors de la publication du prochain rapport appro-fondi du Conseil fédéral sur la réalisation des objectifs stratégiques de l’institut.

3.3.3 Pénurie de vaccins en Suisse

Suite à la publication de plusieurs articles de presse faisant état d’une pénurie de vaccins en Suisse, la CdG-N a décidé d’intégrer ce sujet dans son programme an-nuel. Lors de sa séance du 6 octobre 2017, sa sous-commission DFI/DETEC s’est penchée sur cette problématique en auditionnant des représentants de l’OFSP et de l’institut suisse des produits thérapeutiques Swissmedic. Ceux-ci l’ont informée de la situation actuelle en matière d’approvisionnement de vaccins, des causes de la pénurie, ainsi que des solutions envisagées afin d’améliorer la situation à ce sujet.

Les représentants de l’OFSP ont indiqué qu’ils estimaient que la Suisse serait de plus en plus souvent confrontée à des situations de pénurie de vaccins à l’avenir, en raison notamment de la demande mondiale croissante et du manque de concurrence dans ce domaine. Au chapitre des mesures déjà réalisées, ils ont fait mention du

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service de notification mis en place sous l’égide de l’Office fédéral pour l’approvi-sionnement économique du pays (OFAE), permettant d’informer rapidement le public des pénuries en cours et grâce auquel l’OFSP peut, si nécessaire, proposer des recommandations vaccinales alternatives. L’OFSP a souligné que la collaboration avec le service de notification et l’information aux médecins fonctionnaient bien, et que l’échange précoce d’informations avec les entreprises était garanti. La question des réserves de vaccins a également été évoquée: la loi oblige désormais les produc-teurs à constituer de tels stocks, mais la mise en place de ceux-ci s’avère compli-quée, en raison des difficultés d’approvisionnement.

Du point de vue de l’OFSP, des mesures supplémentaires mériteraient d’être exami-nées, notamment l’introduction d’un système de commande centralisée sous respon-sabilité étatique, déjà en vigueur dans de nombreux pays européens. Une telle option nécessiterait néanmoins une intervention sur le plan législatif.

Divers autres aspects de ce dossier ont été abordés avec l’OFSP, tels que la possibi-lité d’acquisitions exceptionnelles de vaccins par la Confédération via la pharmacie de l’armée ou le renforcement de l’attractivité du marché suisse. Concernant ce dernier point, Swissmedic a indiqué qu’une enquête était actuellement menée par l’OFAE auprès des entreprises productrices, afin d’identifier les raisons du faible nombre de demandes d’admissions de vaccins déposées en Suisse en comparaison avec l’Union européenne (UE).

Au regard des informations reçues, la CdG-N n’a pas identifié de manquements dans ce dossier du point de vue de la haute surveillance. Elle considère toutefois que la situation actuelle en matière de pénurie de vaccins en Suisse demeure préoccupante et nécessiterait d’être abordée au sein de la commission législative compétente. À cet effet, elle a adressé le 17 novembre 2017 une lettre à la Commission de la sécu-rité sociale et de la santé publique du Conseil national (CSSS-N), afin de lui trans-mettre les informations reçues par l’OFSP et de l’inviter à étudier les différentes possibilités d’intervention politique dans ce domaine, en particulier l’option d’une commande centralisée de vaccins sous responsabilité étatique.

La CdG-N se penchera à nouveau sur ce dossier au second semestre 2018, pour faire le point sur l’évolution de la situation. Elle a invité la CSSS-N à l’informer en temps voulu de l’avancée de ses débats à ce sujet.

3.3.4 Participation de la Suisse aux réseaux d’alerte santé européens

Lors de son audition du 9 mai 2016 relative au rapport de gestion du Conseil fédéral, le Conseiller fédéral Alain Berset, chef du DFI, avait indiqué aux CdG que son département était confronté à des difficultés concernant la participation de la Suisse aux réseaux d’alerte santé européens. Lors de sa séance du 6 octobre 2017, la sous-commission DFI/DETEC de la CdG-N s’est informée de la situation actuelle dans ce dossier, en auditionnant des représentants de l’OFSP.

Dans le cadre de cette audition, les représentants de l’administration ont indiqué à la sous-commission qu’un accord bilatéral régissant la coopération sanitaire entre la

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Suisse et l’UE était prêt depuis septembre 2015, mais que, selon le point de vue de l’UE, celui-ci était actuellement bloqué dans l’attente de la conclusion d’un éventuel accord-cadre institutionnel entre la Suisse et l’UE.

Selon l’OFSP, cette suspension a des conséquences préoccupantes du point de vue de la sécurité sanitaire nationale. Actuellement, la Suisse n’a plus formellement accès aux systèmes d’alerte et de communication de l’UE dans le domaine de la santé41 et ne participe plus aux travaux stratégiques et de coordination à ce niveau. Elle ne bénéficie en outre plus du soutien des experts européens en matière de prépa-ration face aux événements critiques et n’a plus accès aux réseaux scientifiques européens. Les représentants de l’office ont également souligné que, dans le cas d’une future pandémie de grippe, la Suisse ne serait pas associée aux commandes groupées de vaccins et médicaments42.

La CdG-N a constaté que l’OFSP faisait tout ce qui était en son pouvoir pour pallier à ce problème, en tentant notamment de maximiser les contacts bilatéraux avec les pays de l’UE. Elle a toutefois adressé une lettre à la CSSS-N, le 17 novembre 2017, afin de lui faire part de sa vive préoccupation concernant le problème de fond, à savoir l’exclusion de la Suisse des réseaux d’alerte santé européens, et les consé-quences potentiellement graves de cette situation. Dans sa lettre, la commission a souligné qu’elle était consciente du fait que l’évolution de ce dossier dépendait largement de la résolution des questions institutionnelles entre la Suisse et l’UE. Néanmoins, au vu de l’importance de ce problème et de ses conséquences poten-tielles, elle a jugé nécessaire de rendre la CSSS-N attentive à la situation actuelle. La CdG-N a également regretté dans son courrier le fait que les risques liés au blocage du dossier européen dans le domaine de la santé n’aient pas été davantage thématisés publiquement jusque-là.

La CdG-N se penchera à nouveau sur ce dossier au second semestre 2018, afin de faire un point de l’évolution de la situation. Elle a invité la CSSS-N à l’informer en temps voulu de l’avancée de ses débats à ce sujet.

41 Notamment: Comité de sécurité sanitaire (Health Security Comittee, HSC), Système d’alerte précoce et de réaction (Early Warning and Response System, EWRS), Centre eu-ropéen de prévention et de contrôle des maladies (European Center for Disease Preven-tion and Control, ECDC).

42 Dans le cadre de la consultation de l’administration concernant le présent rapport, le DDPS (Pharmacie de l’armée) a indiqué aux CdG que la Suisse, par la conclusion d’un contrat avec une grande entreprise pharmaceutique, se trouvait dans une situation sûre concernant l’approvisionnement en vaccins contre la pandémie et qu’elle disposait, avec la nouvelle unité de production pharmaceutique de la Pharmacie de l’armée, d’une réserve stratégique pour la fabrication de produits pharmaceutiques importants en cas de pandé-mie. Le DFI n’a quant à lui pas formulé de remarques à ce sujet lors de la consultation.

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3.4 Etat et administration

3.4.1 Séjour des étrangers dans le cadre de l’accord sur la libre circulation des personnes

En 2012, les CdG ont chargé le CPA de réaliser une évaluation sur le séjour des personnes ayant immigré en Suisse dans le cadre de l’Accord sur la libre circulation des personnes (ALCP). Se fondant sur cette évaluation43, la CdG-N a établi un rapport44, en 2014, dans lequel elle a adressé neuf recommandations au Conseil fédéral tout en le priant de lui remettre un avis à ce sujet.

La réalisation de cette évaluation était motivée par le fait que, depuis l’entrée en vigueur de l’ALCP en 2002, le nombre d’immigrés en provenance des pays de l’UE et de l’AELE45 avait augmenté plus fortement que prévu.

Dans son avis du 13 août 201446, le Conseil fédéral a indiqué qu’il était disposé à mettre en œuvre diverses recommandations formulées par la CdG-N, dans la mesure où il ne l’aurait pas déjà fait. Dans son rapport du 6 novembre 201447, la commis-sion a affirmé qu’elle n’était que partiellement satisfaite des réponses données par le Conseil fédéral et a invité ce dernier à fournir un complément d’information sur quatre de ses recommandations48. Quant aux recommandations se rapportant à la mise en œuvre de l’ALCP par les cantons, elle les a reformulées dans un postulat49. Le nouvel avis remis par le Conseil fédéral50 ainsi que le rapport publié en exécution du postulat51 n’ont pas répondu, ou n’ont répondu que partiellement, aux attentes de la CdG-N. Celle-ci a notamment déploré l’absence d’indications, dans le rapport, sur la volonté du Conseil fédéral de prendre effectivement les mesures mentionnées. Dans une lettre datée du 9 septembre 2016, la commission a donc soumis une nou-

43 Évaluation du séjour des étrangers dans le cadre de l’Accord sur la libre circulation des personnes, rapport du CPA du 6.11.2013 à l’intention de la CdG-N (FF 2014 8005)

44 Séjour des étrangers dans le cadre de l’Accord sur la libre circulation des personnes, rapport de la CdG-N du 4.4.2014 (FF 2014 7985)

45 Association européenne de libre-échange 46 Séjour des étrangers dans le cadre de l’Accord sur la libre circulation des personnes, avis

du Conseil fédéral du 13.8.2014 (FF 2014 8061) 47 Séjour des étrangers dans le cadre de l’accord sur la libre circulation des personnes,

rapport de la CdG-N du 6.11.2014 relatif à l’avis du Conseil fédéral du 13.8.2014 (FF 2015 761)

48 Les recommandations concernées étaient les suivantes: recommandation 1 (observer l’évolution des salaires et des pourcentages de personnes percevant des prestations so-ciales), recommandation 4 (créer les bases nécessaires pour garantir l’accès aux informa-tions), recommandation 7 (mettre à disposition les instruments nécessaires) et recomman-dation 9 (étoffer les effectifs de la section compétente de l’Office fédéral des migrations).

49 Po. CdG-N «Clarification des raisons des différences dans la mise en œuvre de l’Accord sur la libre circulation des personnes par les cantons» du 6.11.2014 (14.4005). Etaient concernées la recommandation 3 (faire la lumière sur les disparités intercantonales en ma-tière de divergences entre le but déclaré et le but effectif du séjour), la recommandation 5 (tirer parti des possibilités de pilotage) et la recommandation 6 (clarifier l’origine des dif-férences constatées dans la mise en œuvre entre les cantons).

50 Séjour des étrangers dans le cadre de l’Accord sur la libre circulation des personnes, avis du Conseil fédéral du 22.4.2015 (FF 2015 3197)

51 Clarification des raisons des différences dans la mise en œuvre de l’Accord sur la libre circulation des personnes par les cantons, rapport du Conseil fédéral du 4.3.2016 en ré-ponse au postulat 14.4005 de la CdG-N du 6.11.2014 (FF 2016 2705)

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2025

velle fois au Conseil fédéral les questions en suspens sur les recommandations concernées.

Dans sa recommandation 1 (observer l’évolution des salaires et des pourcentages de personnes percevant des prestations sociales), la CdG-N invitait le Conseil fédéral à introduire des analyses statistiques plus approfondies grâce à l’appariement de données. Le Conseil fédéral a salué cette proposition, sans toutefois préciser s’il allait réellement prendre les mesures requises. Interrogé sur ce point par la CdG-N, il a indiqué qu’un appariement périodique des données devait être réalisé par l’Obser-vatoire sur la libre circulation des personnes entre la Suisse et l’UE52. Le douzième rapport de l’Observatoire, publié le 5 juillet 2016, ne faisait toutefois pas état d’un tel appariement, raison pour laquelle le Conseil fédéral a été prié de communiquer à la CdG-N, d’ici au 1er décembre 2016, le délai dans lequel il entendait mettre en œuvre la recommandation 1.

En ce qui concerne les recommandations 3, 5 et 6 (clarification des différences intercantonales dans la mise en œuvre de l’ALCP), la CdG-N considère que le Conseil fédéral n’a pas réalisé d’enquête digne de ce nom afin de clarifier les raisons des différences en question. Dans le rapport publié en réponse au postulat de la commission, il a examiné différentes mesures, sans toutefois préciser, là non plus, s’il allait prendre les mesures considérées. La CdG-N lui a demandé d’engager rapidement des mesures concrètes et de l’informer de son action.

S’agissant de la recommandation 9 (étoffer les effectifs de la section compétente de l’Office fédéral des migrations [ODM]), le Conseil fédéral n’a pas indiqué s’il prévoyait d’étoffer les ressources humaines du Secrétariat d’Etat aux migrations (SEM) – qui a remplacé l’ODM – ou s’il avait approuvé des mesures en ce sens. La commission l’a donc exhorté à prendre une nouvelle fois position sur la question.

Dans son avis du 29 novembre 2016, le Conseil fédéral a expliqué que l’appariement de données préconisé dans la recommandation 1 n’avait pas pu être réalisé en vue du rapport 2016 de l’Observatoire sur la libre circulation des personnes pour des raisons de calendrier, mais que les travaux concernés suivaient leur cours.

Pour ce qui est des autres recommandations, le Conseil fédéral a déclaré que leur mise en œuvre supposait impérativement une surveillance plus active de la part de l’administration fédérale, ce qui nécessitait d’augmenter les effectifs du SEM. Il a cependant conclu qu’il fallait renoncer à une surveillance accrue, puisque, compte tenu de plusieurs interventions parlementaires et des objectifs d’économie énoncés par l’Assemblée fédérale, les ressources financières indispensables à cet effet fai-saient défaut et qu’une augmentation des effectifs ne semblait pas opportune.

En réaction à l’avis du Conseil fédéral, la CdG-N a demandé à celui-ci, au cours de l’année sous revue, de bien vouloir l’informer de l’état d’avancement de l’apparie-ment des données (recommandation 1) lorsque les travaux en la matière seraient achevés. S’agissant de la réponse du Conseil fédéral relative aux recommanda-tions 3, 5, 6 et 9, qui ne sont pour l’instant pas mises en œuvre faute de ressources

52 Clarification des raisons des différences dans la mise en œuvre de l’Accord sur la libre circulation des personnes par les cantons, rapport du Conseil fédéral du 4.3.2016 en réponse au postulat 14.4005 de la CdG-N du 6.11.2014, note de bas de page 8 (FF 2016 2705 2715)

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financières, la CdG-N a indiqué, le 31 mars 2017, qu’elle regrettait cette décision, mais qu’elle la comprenait eu égard aux mesures d’économie prévues53.

La commission a signifié au Conseil fédéral qu’elle attendait de lui qu’il s’attelle à la mise en œuvre des différentes recommandations dès que la situation financière se serait améliorée et que les ressources nécessaires pourraient être mises à sa disposi-tion. Elle a indiqué, dans le même temps, qu’elle avait décidé de clore son inspection sur la question du séjour des étrangers dans le cadre de l’ALCP, mais qu’elle effec-tuerait un contrôle de suivi deux ans plus tard afin de vérifier la mise en œuvre de ses recommandations.

3.4.2 Dépenses de l’Office fédéral de la culture dans le domaine des prix culturels

Au début du mois de juillet 2017, plusieurs journaux ont émis des critiques concer-nant les dépenses de l’Office fédéral de la culture (OFC) dans le domaine des prix culturels. Les articles en question mettaient plus particulièrement en cause les mon-tants alloués aux supports de documentation et aux événements promotionnels liés à ces prix. Ils faisaient notamment mention de l’exposition dédiée aux prix suisses d’art et de design dans le cadre de la manifestation «Art Basel», ainsi que des por-traits vidéo consacrés aux nominés des prix de musique et de littérature.

La sous-commission DFI/DETEC de la CdG-E s’est penchée sur ce dossier lors de sa séance du 22 août 2017. À cette occasion, elle a pris connaissance d’une réponse orale fournie par les représentants de l’OFC à ce propos lors d’une visite de service effectuée par sa sous-commission sœur de la CdG-N auprès de l’office courant juillet.

Afin de compléter les informations reçues, la sous-commission a adressé une série de questions écrites à l’OFC, portant notamment sur les bases légales de la politique en matière de prix culturels, les processus liés à la détermination des budgets dans ce domaine, la consultation des représentants des disciplines artistiques concernées ou encore l’évaluation de l’impact et de l’opportunité des mesures prises. Elle a égale-ment prié l’office de lui faire parvenir une vue d’ensemble des montants prévus au budget 2017 pour les différents prix culturels.

L’OFC a répondu à ces demandes par lettre du 15 septembre 2017. Dans sa prise de position, l’office a présenté les bases légales et processus relatifs à la définition des budgets dans le domaine des prix culturels. Il a également détaillé la manière dont les moyens financiers étaient répartis entre les différentes catégories, en soulignant que les conditions et le contexte variaient d’une discipline artistique à l’autre. Par ailleurs, il a pris position sur les dépenses relatives à l’exposition organisée dans le cadre de la manifestation «Art Basel» et aux portraits vidéo des prix de musique et de littérature.

Au chapitre de la prise en compte des acteurs culturels, l’office a notamment indiqué qu’un débriefing était organisé après chaque remise de prix. Il a en outre signalé que

53 Lettre de la CdG-N au Conseil fédéral du 31.3.2017

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2027

les cantons, villes, communes et fondations n’avaient jusqu’à maintenant pas mani-festé, dans le cadre de leurs échanges réguliers avec la Confédération, le souhait de thématiser le sujet de la politique des prix culturels, ce que l’OFC interprète comme «le signe d’une satisfaction générale». Concernant l’évaluation des mesures prises, l’OFC a indiqué que la politique des prix était soumise à un examen régulier. L’office est d’avis que «si l’on veut prolonger une mesure d’accompagnement au-delà de la phase pilote, il faut, entre autres, que le rapport coût-bénéfice soit bon.» En complément de la lettre, l’OFC a fourni à la CdG-E le détail des montants alloués aux différents prix culturels dans le cadre du budget 2017.

Par lettre du 7 novembre 2017, la CdG-E a pris position concernant les réponses de l’OFC. La commission a salué les démarches de l’office visant à associer les repré-sentants de la branche à la conception des prix culturels et des mesures d’accom-pagnement et le fait qu’un débriefing soit réalisé après chaque remise de prix. Elle a pris note du fait que, jusqu’à présent, les cantons, villes, communes et fondations n’avaient pas émis le souhait de débattre avec l’OFC de la politique des prix cultu-rels de la Confédération.

Concernant le budget des prix culturels, la commission a indiqué qu’elle était cons-ciente du fait que l’office devait composer avec des besoins financiers et des con-textes variables d’une branche artistique à l’autre. Toutefois – et malgré les explica-tions spécifiques fournies – elle a souligné qu’elle était interpellée par les coûts de location élevés dévolus aux prix suisses d’art et de design dans le cadre de «Art Basel». À cet effet, elle a invité l’OFC à examiner, en vue des prochaines éditions, si des solutions adéquates pouvaient être envisagées afin de réduire ces dépenses.

Au niveau de l’évaluation des mesures et des moyens alloués, la CdG-E estime judicieux que l’OFC soumette sa politique des prix à un examen régulier. En ce sens, elle a salué les réflexions de l’office en cours à ce sujet. La commission a indiqué qu’elle partageait également l’avis selon lequel les mesures d’accompagne-ment des prix doivent faire preuve d’un bon rapport coût-bénéfice. Toutefois, du point de vue de la CdG-E, les critères selon lesquels l’OFC calcule le «bénéfice» des mesures choisies semblent sujets à une certaine marge d’interprétation. À ce sujet, la commission a invité l’OFC à se référer, dans le cadre de ses évaluations futures, à une liste définie de critères objectifs et transparents, si tel n’est pas déjà le cas.

La CdG-E se prononcera au début de l’année 2018 sur les éventuelles suites qu’elle souhaite donner à ce dossier.

3.5 Justice et Ministère public de la Confédération

3.5.1 Dénonciations pénales déposées par Dieter Behring à l’encontre de représentants de la justice pénale

Dans le cadre de la procédure pénale engagée contre M. Dieter Behring, ce dernier a déposé, le 21 juin 2016, une dénonciation pénale à l’encontre du procureur général de la Confédération, de l’un de ses suppléants et d’un autre procureur de la Confédé-ration. Ceci a mis en évidence un flou juridique concernant les compétences rela-

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2028

tives à la nomination des procureurs fédéraux extraordinaires lorsque le procureur général de la Confédération et ses suppléants font l’objet de dénonciations pénales.

M. Thomas Hansjakob, que l’AS-MPC a nommé procureur extraordinaire, a décidé de ne pas entrer en matière sur la dénonciation pénale (ordonnance de non-entrée en matière). Le 21 avril 2017, la Cour des plaintes du TPF a rejeté un recours déposé par M. Behring contre cette ordonnance, mettant ainsi un terme à la procédure.

Le 27 juin 2016, M. Dieter Behring a déposé une nouvelle dénonciation pénale, cette fois à l’encontre du président du TPF. Le 12 octobre 2016, le MPC a prononcé une ordonnance de non-entrée en matière, au motif qu’il n’existait aucun indice d’un comportement répréhensible de la part du président du TPF. Cette ordonnance a, elle aussi, fait l’objet d’un recours déposé par M. Behring près la Cour des plaintes du TPF.

En avril 2017, lors d’un entretien consacré au rapport de gestion du TPF, le prési-dent du TPF a fait savoir aux sous-commissions Tribunaux/MPC des CdG que la Cour des plaintes n’avait pas encore statué. Il a ajouté qu’il jugeait nécessaire de remanier les dispositions légales régissant la levée de l’immunité des membres d’autorités élus par l’Assemblée fédérale ainsi que la pratique des conseils en ma-tière de levée de l’immunité. Il a souligné trouver extrêmement pénible d’être aussi longtemps (durant neuf mois) l’objet de soupçons sans être en droit de s’exprimer. Le TPF avait déjà proposé dans son rapport de gestion 2016, à la rubrique «sugges-tions au législateur», que la thématique de l’immunité soit examinée.

En mai 2017, le président du TPF a demandé à la Commission de l’immunité du Conseil national (CdI-N) et à la Commission des affaires juridiques du Conseil des États (CAJ-E) de l’entendre et de trancher la question de son immunité dans les plus brefs délais. La CdI-N et la CAJ-E ne sont pas entrées en matière sur la demande en question au motif que, selon la pratique actuelle, les commissions de l’Assemblée fédérale compétentes en matière de levée de l’immunité n’agissent que sur demande de l’autorité de poursuite pénale compétente.

Enfin, le 10 octobre 2017, la Cour des plaintes (en composition extraordinaire, tous les membres ordinaires de la cour s’étant récusés) a rendu un arrêt définitif dans lequel elle donnait raison au MPC, qui avait décidé de ne pas entrer en matière sur la dénonciation pénale contre le président du TPF, et rejetait le recours des avocats de M. Dieter Behring.

Les sous-commissions Tribunaux/MPC n’ont pas classé le dossier pour autant. Elles ont décidé d’étudier dans quelle mesure il y avait lieu de combler une éventuelle lacune dans la législation actuelle, de manière à éliminer le plus rapidement possible toute insécurité juridique pouvant conduire au dépôt de dénonciations pénales contre des autorités judiciaires à seule fin de retarder les procédures.

Après avoir entendu le président de l’AS-MPC et le procureur général de la Confé-dération, les sous-commissions Tribunaux/MPC ont chargé le président de l’AS-MPC et le président du TPF de se pencher sur la question et de proposer des solu-tions. En outre, les sous-commissions ont indiqué vouloir examiner les raisons du retard pris par la procédure concernant la dénonciation pénale déposée contre le président du TPF et voir s’il y avait lieu de modifier la réglementation et la pratique actuelles en la matière.

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3.5.2 Introduction du dossier judiciaire électronique

Au mois d’avril 2016, le président du TF a fait savoir aux sous-commissions Tribu-naux/MPC des CdG que la Conférence de la justice suisse, composée des présidents des cours suprêmes cantonales et du TF, s’était penchée en octobre 2015 pour la première fois sur des questions liées au dossier judiciaire électronique (eDossier). Tous les participants à la conférence étaient d’accord sur le fait que l’introduction du dossier électronique est le plus gros défi que les instances judiciaires suisses devront relever ces prochaines années, a précisé le président du TF. Ce dernier a également indiqué aux sous-commissions qu’il était préoccupé par le retard accusé par la Suisse en la matière par rapport aux pays étrangers.

Dans le rapport qu’il a publié le 4 décembre 2015 en réponse à la motion Bischof54, le Conseil fédéral a certes souligné l’importance qu’aurait l’introduction du dossier judiciaire électronique pour l’ensemble de la Suisse et reconnu qu’une solution fédérale constituerait l’option la plus efficace. Eu égard aux décisions de restriction budgétaire qu’il avait prises, il a toutefois renoncé à examiner plus avant la possibili-té d’une solution fédérale destinée à mettre en place un système suisse en la ma-tière55.

Le TF a conclu du rapport du Conseil fédéral que, pour l’essentiel, la justice fédérale et cantonale ne devait compter que sur elle-même pour instaurer la consultation électronique des dossiers et le dossier électronique. Compte tenu de l’autonomie administrative, ce sont les différents tribunaux fédéraux et cantonaux ainsi que le MPC qui seront sollicités, a précisé le TF. Les avocats et la Conférence des direc-trices et directeurs des départements cantonaux de justice et police (CCDJP) devront également jouer un rôle important. Enfin, il faudra rechercher la coopération du DFJP pour les adaptations légales concernant les actes de procédure56.

Au mois d’avril 2016, le TF a informé les sous-commissions de la décision qu’il avait prise le 31 mars 2016 et qui portait sur trois points. Premièrement, il mettrait en place le dossier électronique en son sein – en optant pour une démarche isolée, si nécessaire; deuxièmement, il prendrait les mesures requises afin que soient modi-fiées les lois relatives à la procédure, de telle sorte que la correspondance des utilisa-teurs professionnels avec les tribunaux doive s’effectuer de manière numérique; troisièmement, il s’efforcerait de mettre en place, en collaboration avec les cours suprêmes cantonales – sur la base d’un partenariat facultatif –, un programme com-mun pour le dossier électronique et la communication électronique des écrits (CEE) dans le domaine de la justice.

A l’automne 2016, la Conférence de la justice suisse et la CCDJP ont adopté des déclarations d’intentions allant dans le sens souhaité par le TF. Depuis, ce dernier a conclu un accord de coopération avec huit cantons et instauré une organisation de projet. Le 18 octobre 2017, il a informé les sous-commissions de l’état d’avance-ment des travaux et leur a fait savoir que l’introduction du dossier judiciaire électro-

54 Mo. Bischof «Communication électronique des écrits» du 12.12.2012 (12.4139) 55 Communication électronique des écrits, rapport du Conseil fédéral du 4.12.2015 56 Tschümperlin, Paul (2016): Die Gerichte auf dem Weg zum elektronischen Dossier –

Eine Standortbestimmung. Publication du TF datant de la fin 2016

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nique à l’échelle suisse nécessiterait impérativement la création d’une base légale. Les CdG continueront de suivre de près l’évolution du projet.

3.5.3 Efficacité et utilité des juges suppléants du Tribunal fédéral

Ces dernières années, les sous-commissions Tribunaux/MPC, responsables des dossiers concernant le TF, ont constaté que la participation des juges suppléants du TF était relativement faible. En 2016, trois des 19 juges suppléants n’ont liquidé aucun cas. Les 19 juges suppléants ont fourni une prestation globale équivalant statistiquement à un demi-poste de juge. Lors de la discussion qu’elles ont eue avec le TF à propos du rapport de gestion de ce dernier, les sous-commissions ont pu constater que le tribunal était conscient de l’insuffisance, en termes de volume, de la prestation globale actuellement fournie par les juges suppléants. Le TF a annoncé qu’il allait examiner la situation avec l’ensemble des juges suppléants lors d’une conférence, au mois de mai. A l’automne, il a informé les sous-commissions que, à la faveur de cette conférence, il avait pu sensibiliser les juges suppléants au fait que, dans la situation actuelle, on attendait d’eux une contribution plus importante pour le TF. Au cours des neuf premiers mois de 2017, le taux de cas liquidés par des juges suppléants a dépassé de 15 % (+ 15 cas) le taux enregistré pour l’année précédente, a indiqué le tribunal. Celui-ci a également précisé qu’il s’efforcerait, à l’avenir, de recourir davantage à des juges suppléants au sein de la Cour de droit pénal, qui doit faire face à une surcharge de travail.

3.5.4 Investigations concernant les émoluments judiciaires

Responsables des dossiers relatifs aux tribunaux, les sous-commissions Tribu-naux/MPC s’intéressaient, depuis mai 2016, à la question de la réglementation légale des émoluments judiciaires et à l’expérience faite en la matière par le TF et tous les tribunaux fédéraux de première instance. Elles ont auditionné l’ensemble des tribu-naux sur cette question, recueilli des avis écrits et examiné les bases légales perti-nentes.

Les investigations menées ont montré que, dans des cas exceptionnels – en présence de valeurs litigieuses particulièrement élevées, par exemple –, les actuels plafonds légaux, soit 100 000 francs (voire 200 000 francs à titre exceptionnel) pour le TF et 50 000 francs pour le TAF, étaient trop bas: si tant est que la valeur litigieuse se chiffre en milliards de francs, les limites ainsi fixées ne permettent pas aux tribunaux de prélever des émoluments adéquats.

Le TF a plaidé en faveur d’une solution flexible permettant, au cas par cas, de majo-rer les émoluments judiciaires au-delà du plafond: ainsi, pour un procès dont la valeur litigieuse se monterait à plusieurs milliards de francs, le tribunal pourrait prélever des émoluments judiciaires d’un montant allant jusqu’à un million. Dans son rapport de gestion 2016, le TAF a proposé au législateur de doubler le plafond

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des émoluments d’arrêté pour qu’il atteigne 10 000 francs pour les contestations non pécuniaires et 100 000 francs pour les autres contestations.

Compte tenu des résultats de leurs investigations, les CdG ont déposé, le 8 mai 2017, une motion57 auprès de chacun des conseils, demandant au Conseil fédéral d’adapter les bases légales relatives au prélèvement d’émoluments judiciaires afin que le montant maximal des émoluments perçus par le TF et le TAF puisse être relevé de manière flexible ou soit majoré: en cas de valeurs litigieuses exceptionnel-lement élevées, de procédures particulièrement complexes ou de conflits d’intérêts graves, les plafonds actuels devraient pouvoir être dépassés. La motion précisait toutefois que, afin de continuer à garantir l’accès aux tribunaux, il n’était pas ques-tion d’augmenter l’ensemble des émoluments judiciaires. Les CdG ont estimé qu’il n’était pas nécessaire d’adapter les bases légales relatives au TPF et au TFB.

Les motions des deux CdG ont été adoptées par le Conseil des Etats lors de la ses-sion d’automne 2017 et par le Conseil national lors de la session d’hiver 2017.

Par ailleurs, les sous-commissions ont demandé au TF de compléter son compte rendu annuel sur les émoluments judiciaires destiné aux CdG par des données rela-tives au contrôle de gestion. Il s’agit en l’occurrence d’informations non publiées, établies spécifiquement à l’intention des CdG.

3.6 Sécurité

3.6.1 Clôture de l’inspection sur les coopérations internationales dans les domaines de l’instruction militaire et de l’armement

Dans son rapport d’octobre 2015 sur les coopérations internationales dans les do-maines de l’instruction militaire et de l’armement58, qui se fondait sur une évalua-tion du CPA59, la CdG-E a formulé cinq recommandations à l’intention du Conseil fédéral et demandé à ce dernier de prendre position.

A la lecture de l’avis du Conseil fédéral de décembre 201560, la CdG-E a relevé avec satisfaction que ce dernier entendait, à une exception près, mettre en œuvre, intégra-lement ou partiellement, les cinq recommandations qu’elle avait formulées. Elle a cependant constaté que le Conseil fédéral n’avait pas satisfait à tous les mandats d’examen de la commission et qu’il n’avait pas non plus détaillé les diverses me-sures de mise en œuvre qu’il évoquait. En conséquence, la commission avait de-mandé un complément d’information. Le Conseil fédéral lui a transmis son avis en mai 2016, sans toutefois fournir des réponses suffisamment détaillées à certaines

57 Mo. CdG-N du 8.5.2017 (17.3353) et Mo. CdG-E du 8.5.2017 (17.3354) «Relèvement des plafonds des émoluments judiciaires perçus par le Tribunal fédéral et le Tribunal ad-ministratif fédéral»

58 Coopérations internationales dans les domaines de l’instruction militaire et de l’armement, rapport de la CdG-E du 6.10.2015 (FF 2016 1243)

59 Coopérations internationales dans les domaines de l’instruction militaire et de l’armement, rapport du CPA à l’intention de la CdG-E du 11.3.2015 (FF 2016 1257)

60 Coopérations internationales dans les domaines de l’instruction militaire et de l’armement, avis du Conseil fédéral du 11.12.2015 (FF 2016 1311)

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questions. Il n’a notamment pas explicité les raisons pour lesquelles les accords-cadres dans le domaine de l’armement et les accords-cadres dans le domaine de l’instruction étaient traités différemment. Pour ces raisons, la CdG-E a décidé de clarifier les questions qui étaient encore en suspens après le deuxième avis du Con-seil fédéral en auditionnant des représentants du DDPS, de la Chancellerie fédérale et de la Direction du droit international public (DFAE).

Sur la base des auditions de novembre 2016, la CdG-E a notamment constaté que la question de savoir quelle instance avait compétence pour édicter des critères appli-cables à la publication des accords restait sans réponse claire. En février 2017, elle a donc décidé d’inviter le Conseil fédéral à apporter des éclaircissements concernant les dispositions légales ainsi que les compétences relatives aux questions de la qualification des accords et de leur publication. Parallèlement, elle l’a informé qu’elle mettait ainsi un terme à son inspection et qu’elle se pencherait à nouveau sur cette problématique dans l’année ou les deux années qui suivraient, dans le cadre d’un contrôle de suivi.

3.6.2 Acquisition de l’armement au sein du DDPS: fin du deuxième contrôle de suivi

Le 23 novembre 2007, la CdG-N a publié son rapport sur l’inspection relative à l’acquisition de l’armement au sein du DDPS.61 Celui-ci contenait huit recomman-dations, que le Conseil fédéral s’est déclaré – dans un avis – prêt à mettre en œuvre rapidement.62

Dans le cadre de son premier contrôle de suivi, en 2011, la commission a estimé que les mesures prises par le Conseil fédéral constituaient un pas dans la bonne direc-tion. Comme de nombreux travaux n’étaient, à l’époque, pas encore terminés, elle avait invité le Conseil fédéral à lui présenter, jusqu’à fin septembre 2013, un rapport supplémentaire sur la mise en œuvre de ses recommandations, en vue d’un deuxième contrôle de suivi. Elle lui avait alors adressé trois requêtes concrètes. Elle souhaitait que le controlling des acquisitions d’armement soit amélioré, qu’une stratégie soit élaborée en matière d’acquisition d’armement à l’étranger et que la protection juri-dique des soumissionnaires dans le domaine de l’acquisition d’armement soit ren-forcée à l’occasion de la révision de la loi fédérale sur les marchés publics (LMP)63.

L’avis rendu par le Conseil fédéral dans le cadre du deuxième contrôle de suivi en 2014 a montré que certaines recommandations de la CdG-N n’avaient manifeste-ment pas encore été mises en œuvre, alors qu’elles avaient été formulées sept ans auparavant; en outre, il a révélé que les problèmes n’avaient été abordés que très lentement. En novembre 2014, la CdG-N a par conséquent entendu le chef du DDPS de l’époque, le conseiller fédéral Ueli Maurer, ainsi que l’ancien chef de l’arme-ment. Elle a alors constaté que les requêtes de la CdG-N concernant le controlling

61 Acquisition de l’armement au sein du DDPS, rapport de la CdG-N du 23.11.2007 (FF 2008 3183)

62 Acquisition de l’armement au sein du DDPS, avis du Conseil fédéral du 14.3.2008 (FF 2008 3305)

63 Loi fédérale du 16.12.1994 sur les marchés publics (LMP; RS 172.056.1)

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des acquisitions et la stratégie d’acquisition d’armement à l’étranger avaient entre-temps été prises en compte.

La question d’une protection juridique accrue des soumissionnaires, laquelle devait être atteinte au moyen de la révision de la LMP, restait toutefois en suspens. Cette révision a été reportée à plusieurs reprises et ce n’est finalement que le 15 février 2017 que le Conseil fédéral a adopté le message correspondant, prévu initialement pour la fin de l’année 2014.

Une analyse du projet de révision et du message a montré qu’il n’était pas prévu de renforcer la protection juridique des soumissionnaires lors des procédures d’acquisi-tion d’armement. Le Conseil fédéral a justifié cela notamment par le fait qu’une protection juridique accrue et la possibilité de faire recours dans le cadre d’une procédure d’acquisition d’armement seraient inconcevables pour des questions de sécurité (consultation des dossiers)64. Etant donné que le gouvernement n’a pas fourni plus de précisions, la CdG-N était dans l’impossibilité de déterminer avec certitude s’il avait bien rempli le mandat qu’elle lui avait confié. Elle a donc décidé d’attirer l’attention des Commissions de l’économie et des redevances (CER) sur cette question dans un co-rapport et a clos le deuxième contrôle de suivi, mettant ainsi un terme définitif à l’inspection65.

3.7 Environnement, transports et infrastructure

3.7.1 Projet SIAC de l’Office fédéral des routes

Le système d’information relatif à l’admission à la circulation (SIAC) de l’OFROU, lancé en 2010, est répertorié parmi les projets clés en matière de technologies de l’information et de la communication (TIC) par le Conseil fédéral. Ce système vise à créer une base de données centralisée regroupant plusieurs registres liés à la circula-tion routière en remplacement du système actuel, partiellement obsolète. En août 2015, l’OFROU a décidé d’interrompre l’introduction du programme, en raison de problèmes de stabilité et de performance et de divergences avec le fournisseur.

Dans un audit publié en janvier 2016 par le CDF, l’OFROU s’est engagé à analyser de manière approfondie cinq variantes pour la suite de ce projet et à choisir, parmi les cinq variantes proposées, celle qui se révèlerait la plus appropriée.

Les CdG s’informent régulièrement de la situation des projets clés de la Confédéra-tion en matière de TIC. Elles prennent notamment connaissance des rapports semes-triels publiés à ce sujet par l’UPIC. Dans ce cadre, la CdG-E a décidé, à l’été 2016, de se pencher plus en détail sur le projet SIAC. Lors de sa séance du 24 août, elle a auditionné le directeur de l’OFROU, qui lui a indiqué que l’office était sur le point d’effectuer son choix parmi les cinq variantes. En date du 23 novembre, l’office a informé la commission qu’il avait opté pour une poursuite du projet avec le fournis-

64 Message concernant la révision totale de la loi fédérale sur les marchés publics du 15.2.2017 (FF 2017 1823)

65 Se fondant sur des enseignements tirés d’autres inspections, le co-rapport, adopté par les deux CdG à l’intention des CER, aborde divers autres points de la nouvelle réglementa-tion proposée.

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seur initial. Il a également transmis à la CdG-E les documents sur lesquels il s’était fondé pour prendre sa décision.

Après analyse des informations reçues, la commission a adressé, le 17 février 2017, une lettre à la Cheffe du DETEC pour lui faire part de ses considérations concernant les choix effectués par l’OFROU, l’état du projet et les questions ouvertes pour l’avenir. Aux yeux de la CdG-E, les travaux d’analyse quant à la suite de SIAC ont été réalisés de manière professionnelle et transparente par l’office, et le choix retenu semble à ce titre légitimé. La commission a salué le fait que ces démarches permet-tent de créer des bases saines en vue des développements futurs du projet. Elle a toutefois regretté que les cinq options étudiées présentent toutes des niveaux de performance inférieurs au programme actuellement en place.

Dans sa lettre, la CdG-E a également présenté son point de vue concernant la va-riante choisie par l’OFROU, à savoir la poursuite des travaux avec le fournisseur initial. Selon la commission, cette option présente de nombreux points positifs: elle permet notamment de tirer parti du savoir-faire et des investissements déjà réalisés dans ce projet et d’envisager une introduction du nouveau système dans des délais raisonnables. Il s’agit en outre de la variante impliquant le moins de coûts internes et externes. La commission a néanmoins relevé certains aspects négatifs: la solution retenue est notamment celle qui présente – en comparaison aux autres options – les moins bons résultats en termes de performance. Elle a souligné que certaines amélio-rations devraient encore être apportées au programme à court et moyen terme. Par ailleurs, même si l’option retenue implique comparativement les coûts futurs les moins élevés, ceux-ci n’en demeurent pas moins considérables. La CdG-E a donc indiqué qu’elle attendait du DETEC qu’il suive avec la plus grande attention la mise en œuvre et l’exploitation du programme SIAC par l’OFROU au cours des années à venir.

En conclusion de son courrier, la CdG-E a encore identifié un certain nombre de questions restant ouvertes dans ce dossier. La sous-commission DFI/DETEC de la CdG-E a eu l’occasion d’aborder ces aspects lors d’une visite de service auprès de l’OFROU, le 29 juin 2017. Elle s’y est notamment informée de l’avancée du projet, des négociations et de la collaboration avec l’entreprise mandatée, de la clarification des responsabilités juridiques, des améliorations apportées au système SIAC et de la performance de celui-ci, mais également des ressources nécessaires pour ce projet.

La CdG-E s’est déclarée satisfaite des informations reçues. Elle a constaté que le projet SIAC semblait être conduit de manière sérieuse et qu’il se développait sur des bases saines et n’a pas identifié de besoin d’agir supplémentaire du point de vue de la haute surveillance. Par conséquent, elle a décidé de clore ses travaux concernant ce dossier. Etant donné que la DélFin suit également le développement de SIAC de longue date, la commission lui a adressé, le 22 août 2017, une lettre lui faisant part des informations reçues par l’OFROU et de ses conclusions. La CdG-E a invité la DélFin à continuer à suivre avec attention l’avancée du projet, en s’informant des évolutions de celui-ci, notamment concernant la clarification des responsabilités juridiques, les performances du système et les ressources en personnel.

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2035

3.8 Inspections ouvertes des CdG

Les inspections constituent l’instrument central des CdG. Une inspection consiste à faire la lumière sur d’éventuels dysfonctionnements ou lacunes dans les domaines de compétence du Conseil fédéral, de l’administration fédérale, des tribunaux fédéraux et des autres organes auxquels sont confiées des tâches de la Confédération. Les recherches sont menées par les CdG, souvent sur la base d’une évaluation du CPA. Les inspections des CdG font en principe l’objet d’un rapport public contenant des recommandations à l’adresse de l’autorité concernée. En règle générale, la CdG concernée procède à un contrôle de suivi deux à trois ans après la publication du rapport d’inspection, afin de contrôler l’état de mise en œuvre de ses recommanda-tions.

Un tableau synoptique au chapitre 7 présente la liste des inspections ouvertes des CdG à la fin de l’année 2017 ainsi que les prochaines échéances de celles-ci.

3.9 Visites de service

Les visites de service constituent un autre instrument important pour les CdG. Les sous-commissions visitent un office, un tribunal ou un organe assumant des tâches de la Confédération et rencontrent ses responsables afin de mieux connaître les missions, les attributions et les compétences du service en question et de se rensei-gner sur les affaires courantes ou certains sujets d’actualité spécifiques. Les visites de service peuvent avoir lieu indépendamment d’une enquête en cours ou dans le cadre d’une inspection ou d’un contrôle de suivi. Lorsqu’une sous-commission organise une telle visite, les membres de la sous-commission sœur issue de la CdG de l’autre conseil sont systématiquement invités. Depuis août 2017, cette invitation a été élargie à l’ensemble des membres de la commission de gestion concernée.

Au cours de l’année sous revue, les CdG ont effectué des visites auprès des autorités et des services de la Confédération énumérés ci-après:

Visites de service

DFAE/DDPS – Office fédéral de l’armement (armasuisse) – Office fédéral de topographie (swisstopo) – Présence Suisse

DFI/DETEC – Office fédéral de l’aviation civile (OFAC) – Office fédéral des routes (OFROU) – Office fédéral de la culture (OFC) – Office fédéral de l’environnement (OFEV)

DFF/DEFR – Agroscope – Caisse fédérale de pensions (PUBLICA) – Office fédéral de l’informatique et de la télécommunication

(OFIT)

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2036

DFJP/ChF – Commission fédérale des maisons de jeu (CFMJ) – Office fédéral de la justice (OFJ) – Institut suisse de droit comparé (ISDC)

Tribunaux/MPC – Ministère public de la Confédération (MPC) – Tribunal pénal fédéral (TPF)

3.10 Requêtes

Les requêtes au sens de l’art. 129 LParl sont des indications émanant de particuliers ou d’organisations et se rapportant à la gestion des affaires ou à la gestion financière du Conseil fédéral, de l’administration fédérale, des tribunaux fédéraux ou d’autres organes auxquels sont confiées des tâches de la Confédération, qui sont soumis à la haute surveillance des Chambres fédérales. Dès lors que de telles indications suggè-rent la présence d’éventuels dysfonctionnements ou lacunes dans la mise en œuvre des lois ou dans la gestion des autorités fédérales, la requête en question est attribuée aux CdG.

Les limites générales posées à l’exercice de la haute surveillance sont également applicables aux requêtes. En particulier, les CdG ne sont pas habilitées à modifier ou annuler des décisions particulières et il ne peut être exercé aucun contrôle sur le fond des décisions judiciaires (art. 26, al. 4, LParl). Les CdG décident librement de don-ner suite ou non aux requêtes qui leur sont transmises et de la façon dont elles trai-tent celles-ci. En principe, les CdG s’intéressent aux cas particuliers pour autant qu’ils renvoient à une problématique générale. Par ailleurs, les recourants ne dispo-sent pas de droits reconnus à la partie et ne peuvent faire recours contre les décisions des CdG.

Au cours de l’année sous revue, les CdG ont reçu 39 requêtes, dont 27 ont pu être réglées. Au cours de cette même période, les commissions ont également traité 6 requêtes qui leur avaient été adressées au cours de l’exercice précédent.

3.11 Autres sujets traités par les CdG

En plus des thématiques mentionnées jusqu’ici, les CdG ont approfondi divers autres sujets au cours de l’année sous revue. Ceux-ci ne sont pas détaillés dans le présent rapport, soit parce que les travaux qui s’y rapportent sont encore en cours au sein des CdG, soit parce qu’il s’agit de dossiers de portée mineure du point de vue de la haute surveillance parlementaire. Les thèmes en question sont listés dans le tableau ci-dessous.

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2037

Sous-commissions DFAE/DDPS

Thème Traitement en cours

Traitement terminé

Contrôle de sécurité relatif aux personnes (CSP) X

Stratégie nationale de protection contre les cyber-risques

X

Cybersécurité – conséquences de la cyberattaque menée contre RUAG

X

Protection de la population: traitement du rapport «états des lieux des projets télématiques»

X

Projet «Système de gestion de la sécurité de l’information» (SGSI; en allemand ISMS) du DDPS: rapport de la révision interne du DDPS et suite des travaux

X

Ressources employées pour le système des rapports, du reporting et des évaluations au sein de la Direc-tion du développement et de la coopération (DDC) et d’autres services fédéraux

X

Projets les plus importants du DDPS X

Médecin en chef de l’armée / Justice militaire X

Pénurie de médecins au sein de l’armée X

Gestion des risques au DDPS X

Rôle du DFAE dans le cadre de la problématique des réfugiés

X

Sous-commissions DFF/DEFR

Thème Traitement en cours

Traitement terminé

Examen de la répartition des subventions fédérales attribuées aux universités dotées d’une faculté de médecine

X

Contrôle de suivi: Nomination des cadres supérieurs par le Conseil fédéral

X

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2038

Thème Traitement en cours

Traitement terminé

Contrôle de suivi: Collaboratrices et collaborateurs externes de l’administration fédérale

X

Exportations de matériel de guerre: système d’autorisation électronique (ELIC)

X

Réorganisation du SFI X

Stratégie d’assainissement de l’Office fédéral des constructions et de la logistique (OFCL)

X

Paiements directs de l’Office fédéral de l’agriculture (OFAG)

X

Problèmes informatiques au sein des Offices régionaux de placement (ORP)

X

Affectations pour le service civil X

Collaboration des services fédéraux avec l’Office fédéral de l’informatique et de la télécommunication (OFIT)

X

Application de l’Accord sur la libre circulation des personnes par les pays de l’UE

X

Assistance administrative en matière fiscale X

Projet clé en matière de TIC: programme UCC X

Communication mobile à sécurité renforcée (projet de suivi de ISM)

X

Défis en rapport avec l’économie numérique, en parti-culier concernant la formation professionnelle

X

Accès non autorisé aux données de l’administration fédérale

X

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2039

Sous-commissions DFI/DETEC

Thème Traitement en cours

Traitement terminé

Sûreté nucléaire en Suisse / Contrôles de qualité falsifiés chez Areva

X

Dispositifs médicaux et moyens auxiliaires médicaux – fixation des prix (Liste des moyens et appareils)

X

Rapport d’activités 2016/2017 du Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence (PFPDT): Thèmes DFI/DETEC

X

Sécurité aérienne en Suisse X

Définition des nouveaux tarifs des analyses de laboratoire (LAMal): monitorage

X

Rapport d’activité 2016 de la Commission de haute sur-veillance de la prévoyance professionnelle (CHS PP)

X

Surveillance de l’Office fédéral des assurances so-ciales (OFAS) sur les offices AI cantonaux

X

Stratégie Antibiorésistance Suisse X

Modernisation de la surveillance des assurances sociales

X

Travaux de l’autoroute A9 en Valais X

Evaluation de la loi sur la poste selon art. 3 de la loi sur la poste

X

Indépendance des autorités cantonales et régionales de surveillance des institutions de prévoyance profes-sionnelle

X

Adaptation des tarifs TARMED X

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2040

Sous-commissions DFJP/CHF

Thème Traitement en cours

Traitement terminé

Restrictions appliquées au principe de transparence? X

GEVER – gestion électronique des affaires de la Confédération

X

Accélération des procédures d’asile: évaluation des nouvelles procédures d’asile

X

Loi sur les tâches de police X

Réorganisation de la Police judiciaire fédérale (PJF) X

Gestion intégrée des frontières X

Entraide judiciaire internationale X

Versements aux cantons dans le domaine de l’asile X

Vérification des appareils médicaux X

Synergie des petits laboratoires des offices et des départements

X

Coordination des tâches en matière de vérification X

Financement et élargissement de la Surveillance de la correspondance par poste et télécommunication

X

Procédure d’asile/procédure pénale Ousman Sonko X

Absence de facturation dans l’administration fédérale interne de prestations de l’institut suisse de droit comparé

X

Co-rapport concernant la révision totale de la LMP X

Sous-commissions tribunaux/MPC

Thème Traitement en cours

Traitement terminé

Mise en œuvre de l’art. 260ter CP (Iv. pa. CdG-E) X

Collaboration entre le MPC et la PJF X

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2041

Thème Traitement en cours

Traitement terminé

Rôle du MPC dans la révélation d’une ancienne source du Service de renseignement de la Confédération (SRC) (cas «Daniel M.»)

X

Classement des juges en fonction de leur appartenance politique

X

CAJ-E / Postes de juges supplémentaires pour une durée limitée au TAF

X

OpenJustitia II X

Fonctionnement de l’AS-MPC X

Autorités de poursuite pénale: indicateurs relatifs à la gestion des ressources

suspendu

Commissions plénières

Thème Traitement en cours

Traitement terminé

Renforcement des compétences des offices transversaux

X

Règles et pratiques lors de la transmission de la direc-tion d’un département ou de la Chancellerie fédérale

X

Initiative parlementaire Joder du 18.6.2015 (15.451 «Renforcer les Commissions de gestion»)

X

Nouveau modèle de gestion de l’administration fédérale (NMG)

X

4 Protection de l’Etat et services de renseignement

4.1 Missions, droits et organisation de la DélCdG

Dans le cadre de la haute surveillance parlementaire, la DélCdG contrôle les activi-tés de la Confédération dans les domaines du renseignement civil et militaire. Con-crètement, elle surveille le Service de renseignement de la Confédération (SRC), lui-même responsable des services de renseignement intérieur (protection de l’Etat) et extérieur. La délégation surveille également les activités de renseignement de l’armée, en particulier celles du Service de renseignement militaire (SRM) et celles

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2042

du Centre des opérations électroniques (COE), lequel exécute également des man-dats d’exploration pour le compte du SRC et du SRM. La haute surveillance exercée par la DélCdG porte également sur les procédures judiciaires du MPC dans le do-maine de la protection de l’Etat.

La DélCdG est un organe permanent commun aux deux CdG. Elle est composée de trois membres de la CdG-N et de trois membres de la CdG-E, l’une de ces six per-sonnes étant un représentant d’un parti non gouvernemental. La DélCdG se constitue elle-même (art. 53, al. 1, LParl) et choisit son président, en règle générale pour deux ans.

Pour exercer ses attributions, la DélCdG dispose d’un droit à l’information très étendu (art. 169, al. 2, Cst. et art. 154 LParl): elle a le droit de demander que lui soient remis des documents qui ont été classés secrets pour des raisons relevant de la protection de l’Etat ou du renseignement. En outre, toutes les décisions du Conseil fédéral lui sont communiquées au fur et à mesure, accompagnées des propositions et des co-rapports concernés. La DélCdG peut aussi exiger les procès-verbaux des séances du Conseil fédéral.

Comme les CdG, la DélCdG axe son activité de surveillance sur le respect des critères de légalité, d’opportunité et d’efficacité. Pour la délégation, la haute surveil-lance qu’elle exerce consiste en premier lieu à contrôler la manière dont l’exécutif exerce son rôle de surveillance. Il appartient en fin de compte au Conseil fédéral – et non au Parlement – d’assumer la responsabilité de l’activité des services de rensei-gnement. Ainsi, la DélCdG examine en particulier si le Conseil fédéral et le dépar-tement compétent assument correctement les fonctions de conduite et de surveil-lance inscrites dans la loi.

Lorsque la DélCdG est confrontée à des problèmes ou des questions de portée géné-rale dans son domaine de compétences, elle procède à une enquête formelle et consigne ses conclusions dans un rapport. A la suite de l’arrestation en Allemagne, fin avril 2017, d’une ancienne source du SRC soupçonnée d’espionnage, la DélCdG a décidé, le 30 mai 2017, d’analyser dans le cadre d’une telle enquête l’engagement de cette personne comme source par le SRC. D’après le calendrier défini par la DélCdG, cette enquête devrait être terminée au premier trimestre 2018 et aboutir à un rapport d’inspection appelé à être publié, pour autant qu’aucun intérêt prépondé-rant au maintien du secret ne s’y oppose66.

4.2 Objets annuels

4.2.1 Rapports des organes de surveillance spécialisés

Avant l’entrée en vigueur de la loi sur le renseignement (LRens)67, le DDPS était tenu d’exercer un contrôle administratif sur le renseignement civil et militaire et d’établir à cet effet un plan de contrôle annuel. Il avait pour ce faire mis en place un

66 Affaire «Daniel M.»: inspection de la Délégation des Commissions de gestion, communi-qué de presse de la DélCdG du 23.6.2017.

67 Loi fédérale du 25.9.2015 sur le renseignement (LRens; RS 121)

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2043

organe de Surveillance des services de renseignement (Surveillance SR), composé d’un chef et de trois collaborateurs.

Constatant, en mars 2017, que le DDPS n’avait toujours pas établi de plan de con-trôle définitif pour la Surveillance SR, la DélCdG s’est renseignée auprès du Secré-tariat général du DDPS pour savoir quand le chef du DDPS avait l’intention de confier à la Surveillance SR un mandat de contrôle pour l’année 2017 – ou pour la période courant jusqu’à l’entrée en vigueur de la LRens. Le 28 avril 2017, la Dé-lCdG n’avait toujours pas obtenu de réponse de la part du DDPS; elle s’est donc adressée directement au chef du DDPS et l’a prié de l’informer sans plus tarder des mandats d’examen attribués à la Surveillance SR pour l’année en cours.

Le 12 mai 2017, le chef du DDPS a répondu qu’il ne serait plus pertinent de lancer de nouvelles inspections, en raison de l’entrée en vigueur de la LRens prévue pour le 1er septembre 2017. Il a ajouté que la Surveillance SR serait en revanche chargée des travaux préparatoires en vue de la constitution de l’autorité indépendante de surveil-lance des services de renseignement (AS-SR) selon les art. 76 à 78 LRens.

Au mois de mai 2017, la Surveillance SR avait déjà achevé deux des rapports d’inspection figurant à son programme annuel 2016. Elle a utilisé le temps qui restait à sa disposition pour achever les quatre inspections restantes. La DélCdG a pris acte de tous les rapports d’inspection, dont deux lui ont été présentés oralement. A l’occasion de l’audition du 30 août 2017, le président de la DélCdG a remercié le chef de la Surveillance SR pour l’excellent travail accompli depuis 2009 par lui et ses collaborateurs, travail dont l’importance du point de vue de la haute surveillance n’a cessé de croître au fil des ans.

L’AS-SR a démarré ses activités le 1er septembre 2017. Son chef, qui avait été nommé par le Conseil fédéral le 10 mai 2017, peut compter notamment sur les services de l’un des anciens collaborateurs de la Surveillance SR.

Le SRC dispose de son propre service d’assurance-qualité qui, en plus d’assurer l’examen systématique des données figurant dans le système ISIS68, était chargé de vérifier périodiquement, à l’aide de sondages, le traitement des données saisies dans les autres systèmes d’information du SRC. Le 5 janvier 2017, le directeur du SRC avait approuvé un plan de contrôle en ce sens, plan dont la DélCdG a pris acte en février 2017. Le service d’assurance-qualité continuera de procéder à ces contrôles ponctuels sous le régime de la LRens.

Une autorité de contrôle indépendante (ACI) s’assure de la légalité de l’exploration radio et établit un rapport annuel à l’intention du chef du DDPS, qui informe le Conseil fédéral. Après que ce dernier a traité le rapport, le DDPS le soumet à la DélCdG pour information. Cette dernière s’est penchée sur ledit rapport le 24 mai 2017.

Conformément à l’art. 79, al. 1, LRens, l’ACI ne sera à l’avenir plus uniquement chargée de vérifier la légalité de l’exploration radio: elle surveillera aussi l’exécution des missions d’exploration du réseau câblé autorisées et avalisées. En 2016 déjà, la

68 Avant 2010, ISIS signifiait «informatisiertes Staatsschutzinformationssystem»; au-jourd’hui, il est l’acronyme de «Informationssystem Innere Sicherheit» (système d’information pour la sécurité intérieure).

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DélCdG avait demandé au Conseil fédéral de lui indiquer comment les ressources en personnel nécessaires à l’exécution de cette mission supplémentaire dévolue à l’ACI pourraient être garanties. La DélCdG s’est repenchée sur cette question en février 2017, lors d’un entretien avec le président de l’ACI.

4.2.2 Approbations et rapports du Conseil fédéral

Le SRC peut traiter des informations relatives à l’engagement politique ou à l’exercice des droits découlant de la liberté d’opinion, d’association et de réunion en Suisse uniquement lorsque ces droits sont utilisés pour préparer ou exécuter des activités terroristes, des activités d’espionnage ou des activités relevant de l’extré-misme violent. Chaque année, le Conseil fédéral établit, sur mandat du DDPS, une liste d’observation qui énumère les organisations et les groupements pour lesquels les conditions autorisant le traitement de telles informations sont remplies. La règle disposant que le Conseil fédéral doit transmettre la liste d’observation à la DélCdG après avoir rendu sa décision a été reprise dans la LRens (art. 70, al. 1, let. b, LRens).

Lorsque le Conseil fédéral a approuvé la liste d’observation 2017 le 16 août 2017, il l’a fait en prévision de l’entrée en vigueur de la LRens. C’est pourquoi, pour la première fois, il a également approuvé la liste des groupements extrémistes violents dont les données peuvent être traitées exclusivement dans le cadre du nouveau système d’information IASA-EXTR SRC (système d’analyse intégrale de l’extré-misme violent).

Comme c’était le cas jusqu’à présent, le Conseil fédéral a, dans le même temps, déterminé les événements que certains services de la Confédération devraient com-muniquer au SRC. La base légale concernée figure désormais à l’art. 20, al. 4, LRens. La DélCdG a pris acte de la liste des opérations à annoncer et de la liste d’observation le 16 octobre 2017.

Conformément à l’ordonnance qui était alors en vigueur, le Conseil fédéral a décidé, en avril 2017, d’approuver la liste – qui lui est soumise chaque année – des services étrangers avec lesquels le SRC et le SRM entretiennent des contacts. A la suite de cette décision, la DélCdG a examiné cette liste le 30 août 2017 avec le directeur du SRC et le chef du SRM. L’approbation des contacts avec l’étranger est désormais réglée au niveau de la loi (art. 70, al. 1, let. f, SRC et art. 99, al. 6, de la loi sur l’armée [LAAM]69).

Jusqu’à présent, les accords administratifs internationaux conclus entre le SRC et le SRM, d’une part, et les services étrangers, d’autre part, devaient être approuvés par le Conseil fédéral avant d’être exécutoires. Le 16 janvier 2017, la DélCdG a pris acte d’un tel accord, approuvé par le Conseil fédéral l’année précédente. La réserve d’approbation prévue pour ce type d’accords conclus par le SRM est conservée dans le droit en vigueur (art. 99, al. 6, LAAM). En ce qui concerne le SRC, il est contraint par l’art. 80, al. 3, LRens de soumettre à l’approbation du Conseil fédéral tous les accords administratifs conclus avec des services étrangers qui sont d’une certaine

69 Loi fédérale du 3.2.1995 sur l’armée et l’administration militaire (LAAM; RS 510.10)

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durée, qui ont des conséquences financières substantielles ou dont le Conseil fédéral devrait avoir connaissance pour des raisons légales ou politiques. La réserve d’approbation vaut désormais explicitement aussi pour les accords non écrits.

Depuis 2012, des collaborateurs du SRC et des organes cantonaux chargés de la protection de l’Etat ainsi que des informateurs peuvent recevoir des identités d’emprunt. En vertu de l’art. 27, al. 1bis, de la loi fédérale instituant des mesures visant au maintien de la sûreté intérieure (LMSI)70, le Conseil fédéral était tenu d’informer annuellement la DélCdG à ce sujet. Le Conseil fédéral a approuvé le rapport correspondant en mars 2017 et la DélCdG en a pris acte le 11 avril 2017. Le nouveau droit en vigueur (art. 80, al. 4, LRens) maintient cette obligation d’information sur les identités d’emprunt.

Conformément à l’art. 9 LMSI, le Conseil fédéral avait la possibilité, après consulta-tion du SRC, d’interdire à une personne physique, à une organisation ou à un grou-pement d’exercer une activité menaçant concrètement la sûreté de la Suisse. Il devait en outre fournir annuellement des renseignements au sujet de ces interdictions à la DélCdG (art. 27, al. 1ter, LMSI). Dans son rapport du 26 avril 2017, le Conseil fédéral a indiqué qu’une telle interdiction d’exercer était encore en force à l’encontre d’une personne. Outre la possibilité d’interdire des activités dont disposait déjà le Conseil fédéral, la LRens confère à ce dernier la compétence d’interdire des organi-sations ou des groupements. Conformément à l’art. 80, al. 5, LRens, le Conseil fédéral doit fournir chaque année par écrit à la DélCdG des renseignements sur les interdictions d’exercer une activité qui ont été prononcées et sur l’interdiction d’organisations.

L’art. 27, al. 1, LMSI disposait que le Conseil fédéral renseigne annuellement les Chambres fédérales et le public sur son appréciation de la menace et sur les activités des organes de sûreté de la Confédération dans le domaine de la sûreté intérieure. Depuis 2010, ces renseignements sont publiés en annexe au rapport de gestion du Conseil fédéral, dont la DélCdG prend acte chaque année. La disposition relative à cette obligation d’informer a été reprise dans la LRens.

4.2.3 Rapports du département

Selon l’ancienne ordonnance, les couvertures faisaient partie des méthodes pouvant être utilisées en vue de collecter des informations de manière secrète à l’étranger. Jusqu’à présent, le chef du DDPS devait rendre compte chaque année à la Déléga-tion du Conseil fédéral pour la sécurité (DélSéc) du nombre de nouveaux papiers d’identité fictifs établis et du nombre de papiers en circulation. La DélCdG examine ce rapport du DDPS en même temps que celui du Conseil fédéral sur les identités d’emprunt (ch. 4.2.2). Conformément à l’art. 17, al. 4, LRens, le SRC devra désor-mais soumettre chaque année au chef du DDPS un rapport sur le recours à des couvertures. Le nouveau droit prévoit un tel recours aussi bien à l’étranger qu’en Suisse.

70 Loi fédérale du 21.3.1997 instituant des mesures visant au maintien de la sûreté intérieure (LMSI; RS 120)

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Jusqu’à présent, le SRC était tenu d’évaluer au moins une fois par an, à l’intention du chef du DDPS et des organes de surveillance du SRC, les différentes opérations effectuées avec des informateurs. En sa qualité d’organe de haute surveillance parlementaire, la DélCdG devait avant tout vérifier si et comment cette évaluation avait été faite et transmise au chef du DDPS.

Se fondant sur une recommandation de la Surveillance SR, que la DélCdG avait appuyée en 2014, le SRC a mis au point pour les opérations une grille d’évaluation qui a été utilisée pour la première fois lors du rapport 2016. La DélCdG a considéré cette mesure comme une avancée significative pour la surveillance à l’échelon du SRC et du DDPS ainsi que pour la haute surveillance.

Le rapport sur les opérations porte sur l’année civile précédente. En vue de l’audition à laquelle elle a procédé le 30 août 2017, la DélCdG avait sélectionné au préalable huit opérations lancées par le SRC au cours des dix dernières années. Lors de cette audition, elle a également abordé la question du rapport coût/utilité des différentes opérations.

Sous l’impulsion de la DélCdG, le Conseil fédéral a repris dans le nouveau droit l’obligation faite au SRC de rendre compte, qui prévoit que ce dernier doit soumettre au chef du DDPS un rapport annuel dans lequel il évalue l’utilité, les coûts et les risques de toutes les opérations et de tous les informateurs mandatés pendant l’année sous revue.

En août 2017, la DélCdG a également pris acte du compte rendu annuel sur les programmes de recherche préventifs et les procédures d’examen. Le programme fondé sur le contrôle des photos d’identité «Fotopass» sert à enregistrer les franchis-sements de la frontière par des ressortissants de certains pays étrangers et à saisir les données correspondantes dans le système P4 – désormais appelé Quattro P. Le programme «Prophylax» vise essentiellement à sensibiliser les organismes publics ou privés aux activités d’espionnage étrangères et au transfert illégal de technologie. Le Conseil fédéral n’a pas repris l’obligation de rendre compte des programmes de recherche préventifs dans le droit d’exécution. Sur la base du droit à l’information dont elle dispose, la DélCdG va néanmoins demander qu’un rapport lui soit remis chaque année sur les données traitées par le SRC dans le domaine de la Travel Intelligence (TRAVINT). Cela concerne non seulement les données figurant dans le système Quattro P, mais aussi les données relatives aux passagers aériens avant le décollage (Advance Passenger Information, API), que le SEM doit transmettre au SRC.

Chaque année, le SRC et le COE établissent, à l’intention de leur chef de départe-ment, un certificat de prestations concernant l’exploration radio. A sa séance de mai 2017, la DélCdG a discuté avec des représentants des deux services des possibilités et des limites des moyens d’exploration radio existants. A cette même séance, le COE a présenté à la délégation l’état d’avancement des travaux de préparation en vue de l’exploration du réseau câblé.

A la demande de la DélCdG et de la DélFin, le CDF avait examiné l’adéquation du rapport annuel établi à leur intention par le DDPS au sujet des projets classifiés et était arrivé à la conclusion que les documents présentés par le DDPS ne permettaient pas d’évaluer correctement l’état d’avancement des projets, les risques, les chances

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de réussite et les éventuelles mesures correctrices engagées liés aux projets. Sur recommandation du CDF, le DDPS a repensé la procédure de rapport et la DélCdG a défini, en août 2017, les informations qui devraient lui être remises sur l’état des projets chaque année au 30 juin.

4.2.4 Actes législatifs et traités internationaux non publiés

Depuis 2006, la ChF communique chaque année à la DélCdG les titres et le contenu des actes et des traités de droit international qui ne peuvent pas être publiés pour des raisons de sécurité intérieure ou extérieure. A la suite de la dernière révision de la loi sur l’organisation du gouvernement et de l’administration (LOGA)71, la DélCdG a toutefois identifié des lacunes dans les dispositions légales régissant cette procédure de rapport.

A l’instigation de la DélCdG, le Conseil fédéral s’est dit prêt à modifier, à l’occasion de la prochaine révision de la LOGA, l’art. 48a de telle sorte que tous les traités classifiés doivent, à l’avenir, être annoncés à la DélCdG, indépendamment du fait qu’ils soient soumis ou non à l’obligation de publication.

Afin que la situation puisse être clarifiée aussi rapidement que possible, le Conseil fédéral s’est engagé, également auprès de la DélCdG, à adapter la procédure d’annonce par voie d’ordonnance au cours de l’année 2016, ce qu’il a fait en com-plétant l’ordonnance ad hoc (OLOGA)72 par un art. 5c, entré en vigueur le 1er juillet 2017. L’art. 9 de l’ordonnance sur les publications officielles (OPubl)73 a dans le même temps été abrogé.

Sur proposition de la DélCdG, le Conseil fédéral a chargé la ChF de tenir une liste des traités internationaux de portée mineure au sens de l’art. 7a, al. 3, LOGA et des traités classifiés qui ne sont pas publiés en vertu de l’art. 6 de la loi sur les publica-tions officielles (LPubl)74. En mars 2017, la DélCdG a pu prendre acte pour la première fois de cette liste dans le cadre du rapport que lui a adressé la ChF.

4.2.5 Poursuite pénale dans le domaine de la protection de l’Etat

Au moins une fois par an, le MPC présente à la DélCdG un aperçu des procédures qu’il mène dans le domaine de la protection de l’Etat. Il l’informe également, selon les besoins, des procédures qui concernent de près le domaine de compétence de la

71 Loi fédérale du 21.3.1997 sur l’organisation du gouvernement et de l’administration (LOGA; RS 172.010)

72 Ordonnance du 25.11.1998 sur l’organisation du gouvernement et de l’administration (OLOGA; RS 172.010.1)

73 Ordonnance du 7.10.2015 sur les recueils du droit fédéral et la Feuille fédérale (OPubl; RS 170.512.1)

74 Loi fédérale du 18.6.2004 sur les recueils du droit fédéral et la Feuille fédérale (LPubl; RS 170.512)

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délégation. Ce fut notamment le cas cette année en ce qui concerne les procédures relatives à l’ancienne source du SRC arrêtée en Allemagne (cf. ch. 4.1).

Le MPC est placé sous la surveillance directe de l’AS-MPC, raison pour laquelle la DélCdG informe toujours préalablement cette dernière lorsqu’elle a l’intention d’auditionner le MPC. La DélCdG mène également des entretiens annuels avec une délégation de l’AS-MPC. Lors de l’entretien de cette année, qui a eu lieu le 21 juin 2017, il a notamment été question du rôle joué par le MPC dans le cadre de la pro-cédure menée en Allemagne à l’encontre de l’ancienne source du SRC. Une pre-mière discussion avec un représentant de l’AS-MPC, le 24 mai 201775, avait précédé cet entretien.

Depuis 2011, la cheffe du DFJP informe annuellement la DélCdG au sujet du trai-tement des demandes déposées par le MPC pour obtenir l’autorisation de poursuivre des infractions politiques conformément à l’art. 66 de la loi sur l’organisation des autorités pénales (LOAP)76. La DélCdG souhaite principalement savoir si le DFJP ou, le cas échéant, le Conseil fédéral a pris la décision politique dans un délai rai-sonnable.

4.3 Traitement de l’information du Service de renseignement militaire dans le domaine de la conduite de la guerre aérienne

Se fondant sur une inspection réalisée par la Surveillance SR, la DélCdG avait suggéré au chef du DDPS, en février 2015, de transférer les spécialistes du domaine de la conduite de la guerre aérienne du SRC au SRM. Après que le chef du DDPS eut accédé à cette demande, le SRC s’est montré prêt à abandonner cette tâche et les ressources en personnel nécessaires à son accomplissement au SRM, mais pas les crédits servant à financer les spécialistes concernés77.

Lorsque la DélCdG a effectué sa visite de service auprès du SRM début 2016, les spécialistes en question avaient déjà pris leurs fonctions et pouvaient toujours accé-der à leurs données contenues dans le réseau SiLAN (réseau informatique sécurisé) du SRC. Ce stock de données avait été constitué au cours de la dernière décennie et enregistré dans le système ISAS (système d’information pour la sécurité extérieure) de manière interconnectée et structurée.

En novembre 2016, la DélCdG a cependant appris que le directeur du SRC avait annoncé par lettre au chef du SRM que, à partir de l’entrée en vigueur de la LRens, les spécialistes en matière de conduite de la guerre aérienne n’auraient plus accès aux données du réseau SiLAN du SRC. Le chef de l’armée a alors proposé au SRC, en décembre 2016, de dissocier les données concernées de celles du SRC pour les

75 Affaire «Daniel M.»: inspection de la DélCdG, communiqué de presse de la DélCdG du 30.5.2017

76 Loi fédérale du 19.3.2010 sur l’organisation des autorités pénales de la Confédération (LOAP; RS 173.71)

77 Rapport annuel 2015 des CdG et de la DélCdG des Chambres fédérales du 29.1.2016, ch. 4.2.1 (FF 2016 6021 6088)

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mettre à la disposition du SRM. En contrepartie, il proposait que ces données restent dans le SiLAN du SRC pendant une période transitoire.

Le 12 avril 2017, le chef de l’armée et le chef du SRM ont informé la DélCdG qu’aucun accord n’avait encore pu être trouvé avec le SRC et qu’il fallait s’attendre à une diminution de la qualité des bases d’informations des services de renseigne-ment en matière de conduite de la guerre aérienne si aucune solution n’était trouvée avant l’entrée en vigueur de la LRens. C’est pourquoi, le 2 mai 2017, la DélCdG a prié le chef du DDPS de veiller à ce que le SRC collabore avec le SRM afin de trouver une solution praticable du point de vue organisationnel et technique qui garantisse au SRM l’accès à ses données sur la conduite de la guerre aérienne durant une période transitoire de deux à trois ans. La solution en question ne devra pas nuire à la qualité et à l’interconnectivité de ces données.

Le 2 juin 2017, le chef du DDPS a informé la DélCdG que le SRM pourrait transfé-rer les données qu’il souhaitait continuer de traiter dans un domaine du SiLAN qui lui serait réservé. Les données structurées du système ISAS ne pourraient toutefois être exportées que sous forme de fichiers textes.

Dans sa réponse du 28 juin 2017, la DélCdG a indiqué qu’un tel transfert de données impliquerait la perte de toutes les structures et relations établies moyennant une lourde charge de travail lors de la saisie des données au cours de la dernière décen-nie. En outre, la délégation a déploré le fait que le DDPS n’avait pas cherché de solution globale telle qu’elle l’avait souhaité et que la procédure choisie entraînerait une diminution de la qualité des données ainsi que la perte de certaines données.

4.4 Archivage du rapport d’enquête Cornu

Dans le contexte de la recherche scientifique menée sur l’organisation de résistance secrète P-26, la DélCdG a traité, au cours des dernières années, diverses demandes de consultation de dossiers de la Commission d’enquête parlementaire sur les évé-nements de grande portée survenus au Département militaire fédéral (CEP DMF) et de ceux du groupe de travail de la CdG-N qui avait publié un rapport sur l’affaire «Bachmann» en 198178.

Le 14 septembre 2016, un chercheur a attiré l’attention de la DélCdG sur le fait que les documents confidentiels relatifs à l’enquête administrative menée en parallèle aux investigations de la CEP DMF par le juge d’instruction Cornu sur les relations entre l’organisation P-26 et des organisations analogues à l’étranger étaient introu-vables dans les Archives fédérales suisses (AFS). Comme le chercheur en question disposait en outre d’indices laissant à penser qu’aussi bien le rapport original classé «secret»79 que les documents relatifs à l’enquête auraient été intentionnellement détruits dans les années 1990, il a adressé une requête à la DélCdG dans laquelle il

78 Rapport annuel 2015 des CdG et de la DélCdG des Chambres fédérales du 29.1.2016, ch. 4.3.5 (FF 2016 6021 6098 à 6099)

79 Relations entre l’organisation P-26 et des organisations analogues à l’étranger, rapport de P. Cornu du 5.8.1991.

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priait cette dernière de bien vouloir faire la lumière sur l’emplacement de ces docu-ments.

Les premières clarifications menées par la DélCdG ont révélé que les documents de l’enquête administrative Cornu n’avaient pas été archivés dans les AFS. Un exem-plaire du rapport d’enquête à proprement parler avait été conservé par la Sécurité de l’information et des objets (SIO) du DDPS. En décembre 2016, la DélCdG a reçu un exemplaire dudit rapport pour consultation: elle a ainsi pu réfuter une partie des soupçons formulés par l’auteur de la requête. Des incertitudes demeuraient en revanche concernant l’emplacement des sept classeurs et 20 dossiers mentionnés par le juge Cornu dans son rapport comme faisant partie des documents d’enquête.

Parmi les documents de la SIO figurait, outre la version française du rapport Cornu classé «secret», une version bilingue allemand-français du rapport non classifiée portant la mention «VERSION DESTINÉE AUX MÉDIAS», dont certains passages avaient été noircis. A l’époque, cette version caviardée avait été rédigée d’entente avec le juge d’instruction Cornu. Seules des informations concernant des services étrangers avaient été noircies; pour le reste, cette version correspondait totalement au rapport secret long de 117 pages. Visiblement, le Conseil fédéral a renoncé le 14 septembre 1991 à la publication du rapport prévue par le DMF.

Le 18 janvier 2017, la DélCdG a indiqué au chef du DDPS que le rapport Cornu et tous les documents s’y rapportant devaient être versés aux AFS et non plus conser-vés au DDPS. Ce dernier a été prié de veiller, en collaboration avec les AFS, à ce que les documents concernés soient archivés de manière conforme aux prescriptions. La DélCdG avait demandé à être informée de l’état d’avancement des travaux au plus tard en septembre 2017. Une copie de ce courrier a également été adressée au chef du DFI.

Le rapport et les documents du juge d’instruction Cornu sont soumis à un délai de protection de 50 ans, et le Conseil fédéral avait, jusqu’à présent, rejeté plusieurs demandes de consultation (cf. motions 05.3096 et 09.402180). Etant donné l’intérêt que suscite toujours le contenu du rapport Cornu auprès de l’opinion publique et des chercheurs, la DélCdG s’est demandée si l’autorisation de consulter la version caviardée du rapport ne pourrait pas constituer un compromis acceptable entre la satisfaction de cet intérêt public et le maintien du secret.

Par conséquent, la DélCdG a demandé au DDPS d’examiner si la version caviardée que le DDPS avait initialement prévu de publier ne pourrait pas être rendue acces-sible aux chercheurs après écoulement de la moitié du délai de protection.

Le 9 mars 2017, le DDPS a informé la DélCdG qu’il ne disposait encore d’aucune information concernant l’emplacement des dossiers constitués par le juge d’instruc-tion Cornu dans le cadre de son inspection, mais que la SIO avait été chargée de poursuivre les recherches sur cette question.

Dans sa lettre du 16 juin 2017, le chef du DDPS a approuvé la proposition de la DélCdG consistant à rendre accessible, à certaines conditions, la version caviardée du rapport d’enquête avant l’expiration du délai de protection. Le DDPS se réserve

80 Mo. Lang «Publication du rapport Cornu» du 16.3.2005 (05.3096) et du 16.11.2009 (09.4021)

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toutefois le droit d’examiner les demandes de consultation au cas par cas et, le cas échéant, de les rejeter. Selon le principe de l’égalité de traitement fixé à l’art. 13, al. 2, de la loi sur l’archivage (LAr)81, les mêmes conditions doivent être appliquées à toutes les personnes qui demandent à consulter des documents.

Le 28 septembre 2017, le chef du DDPS a annoncé à la DélCdG qu’il allait charger la SIO de prendre toutes les mesures nécessaires afin de garantir, d’entente avec les AFS, que les dossiers disponibles relatifs au rapport Cornu soient transférés confor-mément aux prescriptions d’ici au début de l’année 2018.

Le 17 novembre 2017, la délégation s’est renseignée auprès du DDPS sur ses con-naissances actuelles concernant la localisation des actes relatifs au rapport Cornu. Le chef du département l’a alors informée avoir ordonné aux services compétents de mener des investigations plus approfondies. Il a aussi pris note de la suggestion de la DélCdG d’inviter l’ancienne personne de liaison du département pour la CEP DMF à participer à ces investigations.

La DélCdG a prévu de clore cette requête à l’autorité de surveillance dès que les résultats des investigations du DDPS lui auront été fournis.

4.5 Consultation de la DélCdG à propos des ordonnances relatives à la loi sur le renseignement

4.5.1 Procédure suivie par la DélCdG

En novembre 2015, la DélCdG a informé le Conseil fédéral qu’elle souhaitait être consultée sur les projets d’actes d’exécution de la LRens, conformément à l’art. 151 LParl. A la demande du DDPS, la DélCdG a ensuite accepté de se prononcer déjà lors de la procédure de consultation sur les ordonnances relatives à la LRens.

Le 11 janvier 2017, le Conseil fédéral a ouvert la consultation consacrée à l’ordon-nance sur le renseignement (ORens)82 et à l’ordonnance sur les systèmes d’infor-mation et les systèmes de stockage de données du Service de renseignement de la Confédération (OSIS-SRC)83. Le chef du DDPS a transmis les projets d’ordon-nances à la DélCdG par lettre datée du 18 janvier 2017. Le 1er février 2017, la DélCdG a remercié le chef du DDPS et l’a prié d’informer la délégation, avant la fin février 2017, du calendrier prévu pour la consultation relative à l’ordonnance sur la surveillance, qui était encore attendue. Elle estimait en outre qu’il était nécessaire de réviser l’ordonnance concernant le Service de renseignement de l’armée (OSRA)84, sinon celle-ci serait en conflit avec le droit supérieur dès l’entrée en vigueur de la LRens.

81 Loi fédérale du 26.6.1998 sur l’archivage (LAr; SR 152.1) 82 Ordonnance du 16.8.2017 sur le service de renseignement (Ordonnance sur le renseigne-

ment, ORens; RS 121.1) 83 Ordonnance du 16.8.2017 sur les systèmes d’information et les systèmes de stockage de

données du Service de renseignement de la Confédération (OSIS-SRC; RS 121.2) 84 Ordonnance du 4.12.2009 concernant le Service de renseignement de l’armée

(OSRA; RS 510.291)

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Le 7 mars 2017, le chef du DDPS a fait savoir à la DélCdG, par écrit, que l’OSRA serait également révisée et que la consultation relative à l’ordonnance sur la surveil-lance des activités de renseignement (OSRens)85 était imminente. Cette dernière a effectivement été mise en consultation le 10 mars 2017.

En préparant sa prise de position, la DélCdG s’est concentrée sur les dispositions qui étaient en conflit avec le droit supérieur et sur celles qui représentaient un recul par rapport à la pratique, introduite ces dernières années à l’instigation de la DélCdG, en matière d’obligation de rendre compte ou en matière de surveillance. Peu avant l’expiration du délai de consultation, la DélCdG a profité de son entretien semestriel avec le chef du DDPS, le 11 avril 2017, pour lui présenter verbalement ses princi-pales recommandations. Ensuite elle rendu son avis écrit en respectant le delai du 16 avril 2017.

4.5.2 Principales recommandations concernant l’ordonnance sur le renseignement

Aux termes de l’art. 85 LRens, la Confédération indemnise les cantons pour les prestations qu’ils fournissent en exécution de la loi et le Conseil fédéral fixe une indemnité forfaitaire sur la base du nombre de personnes qui se consacrent de ma-nière prépondérante aux tâches de la Confédération. Selon le projet d’ordonnance, le SRC fixe une clé de répartition pour le calcul du montant de la rémunération des cantons. Cependant, l’art. 48, al. 2, LOGA ne permet pas au Conseil fédéral de déléguer directement à un office – en l’occurrence le SRC – le mandat d’édicter des règles de droit que lui a confié le Parlement. La DélCdG a donc demandé que le Conseil fédéral définisse lui-même, comme jusqu’à présent, la clé de répartition dans le droit d’exécution.

Lors de l’examen de la LRens, les Chambres fédérales ont refusé, sur la proposition du président de la DélCdG, que le SRC puisse décider quelles autorités fédérales et cantonales sont autorisées à entretenir des contacts avec des services de renseigne-ment étrangers. Alors que nul ne s’opposait à ce que le SRC soit seul à avoir compé-tence pour les contacts étrangers dans le cadre de l’exécution de la LRens, le législa-teur a explicitement attribué, dans le nouvel art. 99, al. 6, LAAM, cette compétence également au SRM.

Sans tenir compte de la loi, le projet d’ordonnance donnait pourtant au SRC la compétence d’autoriser d’autres services nationaux à entretenir des contacts avec des services de renseignement étrangers. Aux yeux de la DélCdG, cette disposition était en contradiction avec la volonté du législateur; c’est pourquoi la délégation a proposé de la biffer.

La DélCdG a également proposé de biffer la disposition voulant que l’armée con-sulte le SRC avant d’édicter des ordres d’engagement. Elle estime en effet que l’armée est compétente, en vertu de l’art. 99 LAAM, pour soutenir en matière de renseignement tous ses engagements – excepté le service d’appui en Suisse. Le

85 Ordonnance du 16.8.2017 sur la surveillance des activités de renseignement (OSRens; RS 121.3)

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législateur n’a jamais voulu d’une telle incursion du SRC civil dans les compétences de l’armée. De plus, le chef de l’armée avait déjà communiqué à la DélCdG son opposition à une disposition de ce genre.

L’ancien droit d’exécution prévoyait que le SRC rende compte des opérations au chef du DDPS une fois par an. Ces dernières années, cette procédure avait même été totalement remaniée à l’initiative de la DélCdG86. C’est pourquoi celle-ci a proposé d’insérer une disposition ad hoc, sous une forme adaptée, dans la nouvelle ordon-nance également.

Ces dernières années, la DélCdG s’est engagée avec succès pour que le coût, l’utilité et les risques liés aux contacts avec l’étranger soumis à approbation soient systéma-tiquement présentés au Conseil fédéral87. La délégation a ainsi critiqué le fait que, dans l’ordonnance, seule une appréciation «sommaire» des contacts était exigée à l’intention du Conseil fédéral.

La DélCdG a estimé que l’ordonnance ne devrait pas non plus permettre au chef du DDPS de procéder uniquement à un examen «sommaire» de la demande du SRC en vue d’une infiltration dans des systèmes et réseaux informatiques à l’étranger avant de consulter les autres membres de la DélSéc. Comme ces cas-là ne sont justement pas soumis à l’autorisation du TAF, le DDPS devrait d’autant plus s’assurer que seules des mesures tout à fait légales sont soumises pour consultation au DFJP et au DFAE.

Le projet d’ordonnance prévoyait en outre que les données saisies à la suite d’un mandat d’exploration radio puissent également être utilisées pour des mandats d’exploration du réseau câblé. Pour chaque mandat d’exploration du réseau câblé, le TAF détermine toutefois les opérateurs de télécommunications sur les réseaux desquels les informations devront être collectées. L’utilisation de données provenant d’autres réseaux câblés ou des ondes ne serait donc pas autorisée dans le cadre du mandat concerné. Toutes les données saisies à la suite d’un mandat d’exploration du réseau câblé doivent aussi correspondre à l’un des critères de recherche appartenant aux catégories que le TAF a dû approuver au préalable. Une telle approbation fait cependant défaut aux mandats d’exploration radio.

La DélCdG craignait en outre que, en cas de mélange des données, le contrôle a posteriori et la haute surveillance sur l’exploration radio et l’exploration du réseau câblé ne soient remis en question. Elle a donc recommandé de maintenir la sépara-tion des procédures, conformément à la loi.

Dans la LRens, le Parlement a décidé de ne pas exclure le SRC de la loi sur la trans-parence (LTrans)88 et il s’est rallié à la proposition du Conseil fédéral de créer une exception uniquement pour les documents portant sur la recherche d’informations. En parlant des documents liés à l’activité de recherche, le Parlement entendait éga-

86 Rapport annuel 2014 des CdG et de la DélCdG des Chambres fédérales du 30.1.2015, ch. 4.1.2 (FF 2015 4763 4821)

87 Rapport annuel 2012 des CdG et de la DélCdG des Chambres fédérales du 24.1.2013, ch. 4.1.4 (FF 2013 3073 3135); rapport annuel 2015 des CdG et de la DélCdG des Chambres fédérales du 29.1.2016, ch. 4.2.2 (FF 2016 6021 6089)

88 Loi fédérale du 17.12.2004 sur le principe de la transparence dans l’administration (Loi sur la transparence, LTrans; RS 152.3)

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lement les informations qui proviennent directement de la recherche effectuée par le SRC (y c. par les services partenaires).

Pour la DélCdG, si le projet d’ordonnance excluait finalement aussi de la LTrans les rapports d’analyse qui reposent sur des informations collectées ou les documents qui permettent seulement des conclusions indirectes sur la recherche d’informations, cela ne correspondrait plus à l’esprit de la loi. Selon le PFPDT, ce seraient ainsi presque tous les documents du SRC qui seraient exclus de la LTrans, raison pour laquelle la DélCdG a recommandé de biffer les dispositions concernées.

Le projet d’ordonnance prévoyait que, en cas de menace grave et imminente pesant sur des intérêts nationaux importants, les cantons puissent également demander au Conseil fédéral d’étendre le mandat du SRC au sens de l’art. 3 LRens. Cependant, la DélCdG a jugé que, en présence d’une menace de ce genre, les services compétents de la Confédération interviendraient de toute façon, de sorte qu’il ne serait proba-blement pas nécessaire que les cantons demandent au Conseil fédéral de confier des tâches supplémentaires au SRC.

4.5.3 Principales recommandations concernant l’ordonnance sur les systèmes d’information et les systèmes de stockage de données

Aux termes de l’art. 45, al. 1, LRens, le SRC doit évaluer la pertinence et l’exacti-tude des données personnelles avant de les saisir dans un système d’information. Cette prescription générale est encore répétée spécialement pour le stockage des données résiduelles à l’art. 57, al. 2, LRens.

Selon le projet d’ordonnance (art. 3, al. 1), lors de l’enregistrement de communica-tions dans le système de stockage des données résiduelles et de l’enregistrement de données provenant des enquêtes préliminaires et des rapports des cantons dans le système INDEX SRC, il y avait lieu d’examiner uniquement s’il y a une relation avec les tâches du SRC. Or, ce faisant, le contrôle de la pertinence et de l’exactitude des données, imposé par la loi, passait à la trappe dans ces deux cas.

Le projet d’ordonnance ne prévoyait un contrôle de la pertinence et de l’exactitude que pour la saisie de données en lien avec des personnes, c’est-à-dire pour l’enregistrement de données personnelles dans un bloc de données (art. 4, al. 1). Pour ce qui est du système IASA-EXTR SRC, dans lequel les communications doivent êre saisies exclusivement en lien avec des personnes, cette réglementation était donc conforme à la loi. Pour le système IASA SRC (système d’analyse inté-grale), elle ne correspondait par contre à la loi que dans la mesure où les données personnelles concernées étaient aussi classées en relation avec un bloc de données.

De l’avis de la DélCdG, le projet d’ordonnance introduisait des procédures diffé-rentes en matière de contrôle d’enregistrement, que la loi n’a pas prévues et qui seraient donc incompatibles avec ses dispositions. C’est pourquoi il fallait revoir en profondeur ces normes.

D’après l’art. 45, al. 4, LRens, le SRC doit vérifier périodiquement dans tous les systèmes d’information la pertinence et l’exactitude des blocs de données person-

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nelles qu’ils contiennent. Pour chaque système, le Conseil fédéral règle la fréquence du contrôle de qualité et la durée de conservation des données (art. 47, al. 2, let. d et e, LRens).

Pour les systèmes IASA-EXTR SRC et IASA SRC, le projet d’ordonnance réglait les vérifications périodiques en conformité avec la loi. Ainsi, tout contrôle relatif à une personne devait intervenir au plus tard à l’échéance d’un certain délai, lequel était à nouveau calculé au moment de la saisie de l’objet dans un système d’information du SRC ou de la dernière vérification périodique.

S’agissant des autres systèmes, le projet d’ordonnance prévoyait toutefois que l’ensemble des données enregistrées doive être vérifié à intervalles successifs. A l’exception du portail ROSO (portail d’accès aux renseignements de source ouverte), la durée de ces intervalles a cependant été calquée, pour tous les systèmes, sur la durée maximale de conservation. Non seulement cette pratique est en contradiction avec l’idée d’une périodicité des contrôles, mais elle permet aussi de ne procéder à la vérification qu’après qu’une partie des données ont déjà dépassé leur durée de conservation autorisée. C’est la raison pour laquelle la DélCdG a recommandé que la procédure des contrôles périodiques de la qualité soit nouvellement conçue pour la majorité des systèmes d’information.

La DélCdG a en outre déploré le fait que le projet d’ordonnance ne reflétait pas les compétences de l’organe interne de contrôle de la qualité au sein du SRC en con-formité avec la loi. Ainsi, les rapports que les autorités d’exécution cantonales ont enregistrés dans le système INDEX SRC ne devaient être contrôlés que par sondage, alors que l’art. 45, al. 5, LRens dispose que la pertinence et l’exactitude de ces rapports doivent être vérifiées périodiquement. En revanche, les contrôles pério-diques du système de stockage des données résiduelles devaient être transférés à l’organe de contrôle de la qualité, bien que cela ne soit pas prévu par la loi et que le message l’ait exclu.

La LRens interdit aux cantons de gérer leurs propres systèmes d’information, raison pour laquelle le SRC met à leur disposition son système INDEX SRC, destiné au traitement de leurs enquêtes préliminaires et à l’enregistrement de leurs rapports. Aux termes de la loi, seuls les collaborateurs de l’autorité cantonale qui a mené l’enquête préliminaire y ont accès (art. 51, al. 4, let. b, LRens). L’échange mutuel des données89 provenant des enquêtes préliminaires que certains cantons avaient demandé, en vain, lors de la consultation relative à la LRens a donc été exclu. Alors que le SRC avait admis le bien-fondé de ce besoin, sa proposition d’octroyer aux cantons la possibilité d’un échange mutuel de données par voie d’ordonnance n’était plus réalisable. Du point de vue de la DélCdG, il serait opportun de procéder d’abord, et sans tarder, à une révision de la LRens.

La DélCdG a aussi recommandé de suspendre, par le biais d’une réglementation transitoire, l’interdiction faite aux cantons de gérer leurs propres systèmes d’infor-mation, afin que les cantons puissent consulter leurs anciens systèmes jusqu’à ce qu’ils aient transféré ces données dans leur partie du système INDEX SRC. Cette mesure était nécessaire parce que, entre l’adhésion des cantons et l’entrée en vigueur

89 Rapport du SRC sur les résultats de la procédure de consultation consacrée à la LRens, septembre 2013, pp. 47 et 49.

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de la loi, le temps manquait pour migrer toutes les données des anciens systèmes cantonaux d’information.

Dans son co-rapport90 sur la LRens, la DélCdG avait demandé que soit accordée, dans le cadre des mesures de surveillance relevant du renseignement, la même protection concernant le secret professionnel que dans la poursuite pénale. Lors de l’intégration de la proposition de la DélCdG dans l’art. 58 LRens, la Commission de la politique de sécurité du Conseil national (CPS-N) avait toutefois créé des diver-gences matérielles entre les versions allemande et française, notamment au sujet du rôle du TAF. D’après le texte français, le triage et la destruction de données concer-nant une personne jouissant du droit de refuser de témoigner devaient avoir lieu sous la direction d’un tribunal – comme le dispose l’art. 271 du code de procédure pénale (CPP)91. Quant au texte allemand, il limitait par contre le rôle du TAF à une fonction de surveillance.

Se fondant sur la documentation liée aux travaux préparatoires, la DélCdG a estimé que c’était la version française qui faisait foi92. Par conséquent, les informations relatives au secret professionnel devaient être triées et détruites au préalable. Cette procédure excluait par contre une saisie de ces données par le SRC et une destruc-tion ultérieure sous la surveillance du TAF, comme le prévoyait pourtant le projet d’ordonnance (OSIS-SRC).

De plus, ces dispositions étaient aussi en contradiction avec l’art. 22 P-ORens (pro-jet d’ordonnance; actuellement art. 23 ORens), qui demandait que le SRC n’entre pas en possession d’informations liées à un secret professionnel et sans relation avec le motif de la surveillance.

La DélCdG a considéré que les dispositions concernant le traitement des données provenant d’une mesure de recherche d’informations soumise à autorisation devaient être entièrement revues afin de parvenir à une solution conforme à la loi.

4.5.4 Avis de la DélCdG comparés à ceux du DDPS et de la Délégation du Conseil fédéral pour la sécurité

Le 13 avril 2017, la DélCdG a écrit au chef du DDPS pour lui faire part de son avis sur la consultation. Elle avait transmis directement au SRC une autre liste de re-commandations. Celles-ci concernaient surtout des précisions à apporter sur les plans juridique et rédactionnel.

Dans sa lettre au chef du DDPS, la délégation invitait ce dernier à lui communiquer au plus tard à la mi-mai 2017 si son département allait mettre en œuvre les recom-mandations de la DélCdG et, le cas échéant, de quelle manière il le ferait. Le DDPS a répondu dans les temps, ensuite de quoi le président de la DélCdG et le chef du DDPS se sont encore rencontrés, le 19 mai 2017, pour un échange de vues.

90 Rapport annuel 2014 des CdG et de la DélCdG des Chambres fédérales du 30.1.2015, ch. 4.5.4 (FF 2015 4763, en l’occurrence 4835)

91 Code de procédure pénale suisse du 5.10.2007 (CPP; RS 312.0) 92 Le texte allemand a été modifié le 17.5.2017 par la Commission de rédaction.

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A sa séance du 24 mai 2017, la DélCdG a constaté que le DDPS n’avait pas intégré son avis dans le rapport sur les résultats de la procédure de consultation concernant les deux premières ordonnances. Elle a donc décidé d’attirer l’attention des membres de la DélSéc sur cette lacune et leur a envoyé une copie de son avis communiqué au DDPS. La DélCdG voulait ainsi s’assurer que le DFJP et le DFAE auraient connais-sance de son avis dans la perspective de l’adoption des ordonnances par le Conseil fédéral.

A l’égard de la DélSéc, la DélCdG a également relevé, en résumé, qu’elle estimait que ses principales demandes avaient été prises en considération de manière satisfai-sante dans le dernier projet de l’ORens. Par contre, elle a constaté que les critiques qu’elle avait formulées au sujet de la conception de l’OSIS-SRC n’avaient pas trouvé l’écho nécessaire dans le projet en vue de la deuxième consultation. Dans le même temps, la DélCdG a fait savoir à la DélSéc qu’elle ne prétendrait pas à une autre consultation et qu’elle avait mis fin à ses travaux concernant les deux pre-mières ordonnances.

A l’instigation de la ChF, la DélCdG a encore transmis au Conseil fédéral, le 12 juin 2017, les avis qu’elle avait entre-temps rédigés sur les trois projets d’ordonnance.

4.5.5 Avis concernant l’ordonnance sur la surveillance

Le 7 juin 2017, la DélCdG a pris position sur le projet de la troisième ordonnance (OSRens). Elle a constaté que, contrairement aux deux premières, celle-ci ne conte-nait aucune violation du droit supérieur.

Aux yeux de la DélCdG, ce projet comportait cependant des lacunes dans le do-maine de la surveillance au sein des cantons, laquelle nécessitait une réglementation plus détaillée. Il s’agissait notamment de la procédure de consultation, que le Con-seil fédéral était censé régler en vertu de l’art. 82, al. 5, LRens. La DélCdG a demandé plusieurs adaptations et compléments à ce propos et sur d’autres points encore.

Fin août 2017, la DélCdG a pu constater que le rapport sur les résultats de la procé-dure de consultation consacrée à l’OSRens tenait compte adéquatement des recom-mandations issues de son avis. Les ordonnances ont été publiées dans le recueil officiel du droit fédéral (RO) le 29 août 2017 et elles sont entrées en vigueur le 1er septembre 2017.

4.6 Contacts avec des organes de surveillance étrangers

Le 11 septembre 2017, la DélCdG a rencontré les membres de la commission G 10 allemande, qui était en visite en Suisse pour s’informer de la procédure de contrôle de la LRens auprès de l’administration et du TAF.

Les 20 et 21 novembre 2017, la DélCdG s’est rendue à La Haye. Elle s’y est entre-tenue avec des représentants de l’organe de surveillance du Parlement néerlandais et de l’organe permanent et indépendant de contrôle des services de renseignement

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civil et militaire. Comme la Suisse, les Pays-Bas disposent d’un service de rensei-gnement civil résultant d’une fusion et d’un service de renseignement militaire. Alors que leur système de surveillance présente des structures similaires à celles de la Suisse, les compétences de la surveillance parlementaire en particulier diffèrent sensiblement d’un pays à l’autre.

4.7 Perspectives

En raison de l’entrée en vigueur de la LRens, le 1er septembre 2017, le SRC a dû transférer ses principales données vers de nouveaux systèmes d’information. Afin de connaître précisément la nouvelle situation, la DélCdG a demandé au SRC de lui remettre un rapport portant sur ces données avant et après le transfert. Selon ce rapport, présenté le 3 octobre 2017 par le SRC, ce dernier gérait des données con-cernant près de 3000 personnes dans le système IASA-EXTR SRC et concernant environ 150 000 personnes et tiers dans le système IASA SRC. Des données portant sur 2000 autres personnes et tiers étaient enregistrées dans les deux systèmes en même temps. Le nombre total de tiers enregistrés dans l’ensemble des systèmes était de près de 1000 personnes. D’après le rapport, les données provenant de 15 cantons ont également été transférées dans le système INDEX SRC. La DélCdG a décidé de demander, pour le début de l’année 2018, un rapport portant sur le transfert des données provenant des cantons restants.

La LRens a introduit un nouveau régime de contrôle sur les services de renseigne-ment du DDPS. Vu qu’elle exerce la haute surveillance parlementaire, la DélCdG est l’unique organe ayant une vue d’ensemble complète de tous les acteurs impliqués dans l’application de la LRens. Il est donc essentiel qu’elle veille à ce que le nou-veau régime de contrôle soit correctement mis en place et qu’il fonctionne efficace-ment.

En vue de son activité de haute surveillance, la DélCdG a établi un premier état des lieux des principaux domaines de surveillance liés à l’application de la LRens. Elle a en particulier identifié les domaines pour lesquels elle devra se coordonner avec l’AS-SR et avec les organes de surveillance et de haute surveillance parlementaire des cantons.

Par ailleurs, la DélCdG a défini plusieurs priorités pour son activité de surveillance au cours de l’année 2018. On compte parmi celles-ci les mesures de recherche soumises à autorisation et l’infiltration dans des systèmes informatiques à l’étranger. La délégation a demandé au DDPS de l’informer régulièrement au sujet de ces mesures, mais également au sujet des activités de cyberdéfense de l’armée, qui seront possibles à partir de 2018 conformément au nouvel art. 100, al. 1, let. c de la loi sur l’armée.

Au nom du Conseil fédéral, le chef du DDPS a assuré la délégation dans une lettre datée du 11 décembre 2017 qu’il était conscient de ses responsabilités. Les services compétents ont été informés par le chef du DDPS de leur devoir de remettre à la DélCdG une copie des demandes approuvées relatives aux mesures définies à l’art. 37, al. 2, LRens. La DélCdG recevra également, Jusqu’à l’entrée en vigueur de l’ordonnance prévue sur la cyberdéfense militaire, tous les rapports de surveillance

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2059

relatifs aux mesures définies à l’art. 100, al. 1, let. c, de la loi sur l’armée. L’ordonnance sera portée à la connaissance de la DélCdG avant son entrée en vi-gueur.

Lors de la séance de la DélCdG du 16 octobre 2017, le chef du DDPS a informé la délégation au sujet des premières mesures de recherche soumises à autorisation qu’il a avalisées ainsi que de ses premières expériences avec la procédure d’approbation et de consultation. Lors de cette même séance, la DélCdG a rencontré pour la pre-mière fois le responsable de l’AS-SR. Le 15 novembre 2017, elle s’est par ailleurs entretenue avec la présidente de la première cour du TAF, qui a compétence pour autoriser les mesures de recherche.

5 Rapports de gestion et rapports récurrents

5.1 Rapport de gestion 2016 du Conseil fédéral

L’évaluation de la mise en œuvre des objectifs annuels fixés par le Conseil fédéral et l’appréciation de la gestion exercée par le gouvernement font partie des tâches de la haute surveillance parlementaire. Pour accomplir cette mission, les CdG se fondent notamment sur le rapport que le Conseil fédéral remet chaque année à l’Assemblée fédérale, conformément à l’art. 144 LParl, pour rendre compte de sa gestion pendant l’année précédente. Les CdG font état devant les conseils de leur appréciation de la gestion du gouvernement, puis leur proposent d’approuver le rapport.

Lors de leurs séances communes du mois de mai, les CdG s’entretiennent à cet effet avec les membres du Conseil fédéral et le chancelier de la Confédération. Après avoir rendu compte d’une manière générale des objectifs atteints et des mesures prises durant l’exercice sous revue, les conseillers fédéraux informent les commis-sions sur certains thèmes importants choisis par eux. De leur côté, les CdG choisis-sent pour l’ensemble des départements et pour la Chancellerie fédérale deux thèmes transversaux. Pour les entretiens de mai 2017, les commissions ont choisi de théma-tiser les sujets suivants: règles et pratiques lors de la transmission de la direction d’un département ou de la Chancellerie fédérale et renforcement des offices trans-versaux. Dans le cadre de leurs entretiens avec les conseillers fédéraux et le chance-lier de la Confédération, les membres des commissions ont également la possibilité d’aborder d’autres thèmes et de les approfondir.

En mai 2017, les chefs de département ont fourni aux commissions des informations portant sur les points suivants, qu’ils avaient donc choisis eux-mêmes:

DFAE – Relations Suisse – UE – Mise en œuvre du message sur la coopération internationale – Bons offices / médiation

DFI – Prévoyance vieillesse 2020 – Système de santé: maîtrise des coûts, caractère économique et

qualité – Égalité: plan d’action Égalité salariale

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DFF – Place financière suisse – Corps des gardes-frontière – Technologies de l’information et de la communication

DFJP – Législation liée à la lutte contre le terrorisme – Intégration (projets et nouveau système de financement)

DETEC – Nouvelle stratégie en matière d’espace aérien et d’infrastructure

– Politique des données

DDPS – Développement de l’armée – Stratégie pour la cyberdéfense – partie DDPS – Centre de calcul 2020 du DDPS / de la Confédération

DEFR – Développement ciblé du paysage suisse de la formation, de la recherche et de l’innovation

– Renforcement de la base de croissance – Perspectives et marchés internationaux

ChF – Renforcement de la Conférence des secrétaires généraux – Relations entre les autorités de surveillance et

l’administration

Les CdG ont estimé que le Conseil fédéral et l’administration fédérale avaient dans l’ensemble accompli leurs tâches de manière appropriée. Elles ont ainsi proposé à leurs conseils respectifs, à l’unanimité et sans abstention, d’approuver le rapport de gestion 2016 du Conseil fédéral93. Les Chambres fédérales ont suivi ces propositions lors de la session d’été 2017.

5.2 Rapport de gestion 2016 du Tribunal fédéral

Aux termes de l’art. 3 de la loi sur le Tribunal fédéral (LTF)94, l’Assemblée fédérale exerce la haute surveillance sur le TF et il lui incombe d’approuver le rapport de gestion de ce dernier. C’est pourquoi, chaque année, les CdG se penchent sur ledit rapport et auditionnent des représentants du TF et des tribunaux de première ins-tance95. Sur cette base, elles rendent compte ensuite de leur appréciation devant les conseils et leur proposent d’approuver le rapport.

Dans le cadre de l’examen du rapport de gestion 2016, au printemps 2017, les thèmes suivants ont notamment été discutés: la charge de travail des tribunaux, en particulier dans le domaine du droit pénal, et le dossier judiciaire électronique.

93 Cf. BO 2017 N 1049 s. et BO 2017 E 420 s. 94 Loi du 17.6.2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) 95 Les tribunaux de première instance de la Confédération sont le TAF, le TPF et le TFB.

FF 2018

2061

Les CdG ont conclu que le TF et les autres tribunaux fédéraux faisaient preuve de professionnalisme et fournissaient un bon travail. Elles ont donc proposé à leurs conseils respectifs d’approuver le rapport de gestion 2016 du TF96. Les Chambres fédérales ont suivi ces propositions lors de la session d’été 2017.

5.3 Autres rapports traités par les CdG

Le Conseil fédéral adresse périodiquement à l’Assemblée fédérale des rapports sur la réalisation des objectifs stratégiques qui ont été fixés aux entités de la Confédéra-tion devenues autonomes (art. 148, al. 3bis, LParl). Le Conseil fédéral fournit chaque année aux CdG des rapports détaillés sur la réalisation des objectifs stratégiques des unités revêtant une importance économique ou financière particulière (Swisscom, la Poste, les CFF, Skyguide, RUAG, la FINMA et le domaine des écoles polytech-niques fédérales [EPF]). Quant aux entités devenues autonomes de plus petite taille (entre autres Swissmedic, l’Inspection fédérale de la sécurité nucléaire [IFSN], l’Institut fédéral de la propriété intellectuelle [IPI], Pro Helvetia et l’Assurance suisse contre les risques à l’exportation [ASRE]), elles font l’objet d’un rapport détaillé tous les quatre ans.

Les CdG ont établi la liste des rapports du Conseil fédéral sur les entités autonomes qu’elles souhaitent examiner chaque année97 ou à un moment particulier de la pé-riode stratégique98. En outre, tout membre des CdG peut demander à tout moment qu’un rapport non inscrit au programme soit examiné.

Les CdG étudient en outre divers rapports du Conseil fédéral et de l’administration fédérale consacrés à des thèmes spécifiques (par ex. examen annuel du rapport du Conseil fédéral sur la gestion du personnel ou examen tous les deux ans du rapport annuel de l’OFAS sur les assurances sociales). Là aussi, tout membre des CdG peut demander à tout moment qu’un rapport non inscrit au programme soit examiné.

Au total, les CdG examinent chaque année de 20 à 40 rapports récurrents de ce type.

6 Activités législatives

6.1 Initiative parlementaire 16.480: examen au Conseil national du rapport de gestion du Conseil fédéral

L’art. 33cbis RCN prévoit que, en règle générale, l’ensemble des membres du Con-seil fédéral et le chancelier de la Confédération doivent être présents lors de l’examen au Conseil national du rapport de gestion du Conseil fédéral afin de dé-fendre la partie du rapport relative à leur département ou à la Chancellerie.

96 Cf. BO 2017 N 1047 s. et BO 2017 E 419 s. 97 Etat 2017: Swisscom, Poste, CFF, Skyguide, RUAG, FINMA et domaine des EPF 98 Etat 2017: Swissmedic, IFSN et ASRE

FF 2018

2062

Cette disposition, introduite au moyen d’une initiative parlementaire99, est en vi-gueur depuis le 1er mars 2009. Son insertion dans le RCN a nécessité d’adapter en conséquence l’art. 145, al. 1, LParl.100 De l’avis de la CdG-N, l’initiative n’a toute-fois pas eu l’effet escompté, à savoir revaloriser le traitement au Parlement du rap-port de gestion du Conseil fédéral.

Sur la base de ce constat et dans un souci d’économie de procédure aussi bien au niveau du conseil que de la commission, la CdG-N a décidé de proposer au Conseil national, par voie d’initiative parlementaire101, d’abroger l’art. 33cbis RCN, afin que la présence de tous les membres du Conseil fédéral et du chancelier de la Confédéra-tion ne soit plus requise. Etant donné que la modification ne concerne que le RCN, ni le Conseil des Etats, ni sa commission n’ont été impliqués dans cette initiative. Dans son avis du 12 avril 2017, le Conseil fédéral s’est félicité de ce changement. Par contre, la modification de l’art. 145, al. 1, LParl ne sera pas annulée.

Le 29 septembre 2017, le Conseil national a adopté l’initiative selon le projet de la CdG-N, par 194 voix contre 0, au vote final. Il a ainsi restauré la pratique antérieure, que le Conseil des Etats avait toujours maintenue.

La modification du RCN est entrée en vigueur le 1er janvier 2018. La teneur de l’art. 33cbis RCN («en règle générale») a permis au Conseil national d’appliquer cette pratique dès 2017, lors de l’examen du rapport de gestion du Conseil fédéral pour l’année 2016.

7 Etat des lieux des inspections ouvertes des CdG et de la DélCdG

Comme indiqué plus haut, les inspections constituent le principal instrument des CdG; elles visent à faire la lumière sur d’éventuels dysfonctionnements ou lacunes dans les domaines de compétence du Conseil fédéral, de l’administration fédérale, des tribunaux fédéraux et des autres organes auxquels sont confiées des tâches de la Confédération. Les recherches sont menées soit par les CdG de manière indépen-dante, soit sur la base d’une évaluation du CPA.

On distingue trois phases principales dans la réalisation d’une inspection des CdG. Premièrement, la phase d’inspection à proprement parler, qui s’appuie sur les re-cherches de la commission et/ou une évaluation du CPA. Cette étape se clôt par l’adoption d’un rapport, généralement public. Deuxièmement, la phase de prise de position de l’autorité concernée: conformément à l’art. 158 LParl, l’autorité respon-sable (généralement le Conseil fédéral) doit informer publiquement les commissions de surveillance de la suite qu’il entend donner à leurs recommandations. Les CdG

99 Initiative parlementaire 07.463 «Présence des conseillers fédéraux lors de l’examen du rapport de gestion au Conseil national», rapport de la CdG-N du 19.10.2007 (FF 2008 985).

100 L’adaptation de l’art. 145, al. 1, LParl permet aux conseils de prévoir, dans leur règlement respectif, une réglementation indépendante de celle de l’autre conseil.

101 Initiative parlementaire 16.480 «Examen au Conseil national du rapport de gestion du Conseil fédérale», rapport de la CdG-N du 24.02.2017 (FF 2017 3241) et avis du Conseil fédéral du 12.04.2017 (FF 2017 3247).

FF 2018

2063

procèdent à une appréciation de cette prise de position; sur cette base, il arrive qu’elles effectuent des recherches complémentaires, voire publient un second rap-port. Enfin, troisièmement, la phase de contrôle de suivi: en règle générale, la CdG concernée procède par le biais de sa sous-commission compétente à un contrôle de suivi deux à trois ans après la publication du rapport d’inspection, afin de s’informer de la mise en œuvre des recommandations formulées. Dans le cas où certains points restent ouverts, il arrive que des investigations complémentaires soient menées ou qu’un nouveau contrôle de suivi soit réalisé après un second délai.

Ci-après, les CdG présentent un état des lieux de l’ensemble de leurs inspections ouvertes à fin 2017, c’est-à-dire pour lesquelles les trois phases n’ont pas encore été achevées. Les inspections définitivement closes, dont le contrôle de suivi a été mené à bien et/ou pour lesquelles aucun traitement subséquent n’a été décidé, ne sont pas recensées ici.

Inspections ouvertes – CdG

Thème Rapport(s) des CdG

Prochaine étape

Perception de la redevance radio-TV 2019–2025: appel d’offres public

2017 Contrôle de suivi (2018)

Cautionnement de navires de haute mer 2018 Rapport (2018)

Inspections ouvertes – CdG-N

Thème Rapport(s) des CdG

Prochaine étape

Contrôle de suivi: Définition des nouveaux tarifs des analyses de laboratoire (LAMal): monitorage

2009 Poursuite du contrôle de suivi (2018)

Contrôle de suivi: Pratique de la Confédération en matière de procédure de consultation et d’audition

2011 Poursuite du contrôle de suivi (2018)

Contrôle de suivi: Nomination des cadres supérieurs par le Conseil fédéral

2013 Poursuite du contrôle de suivi (2018)

Contrôle de suivi: Inspection sur les circons-tances de la nomination de Roland Nef au poste de chef de l’armée

2013 Poursuite du contrôle de suivi (2018)

Contrôle de suivi: Collaboration interdépartemen-tale dans le domaine de la politique extérieure

2014 Poursuite du contrôle de suivi (2018)

Sauvegarde des terres agricoles cultivées 2015 Contrôle de suivi (2018 ou 2019)

FF 2018

2064

Thème Rapport(s) des CdG

Prochaine étape

Qualité du partenariat dans la formation professionnelle

2016 Contrôle de suivi (2018)

Comptage électronique des voix (e-counting) 2017 Traitement de l’avis du Conseil fédéral (2018)

Evaluation des effets des accords de libre-échange 2017 Poursuite de l’enquête (2018)

Détention administrative des requérants d’asile 2018 Rapport (2018)

Requérants/requérantes d’asile en provenance de l’Érythrée

2018 Rapport (2018)

Relations publiques de la Confédération 2019 Rapport (2019)

Inspections ouvertes – CdG-E

Thème Rapport(s) des CdG

Prochaine étape

Allocations pour perte de gain: irrégularités dans le décompte des services volontaires

2013 Contrôle de suivi (2018)

Contrôle de suivi: Enquête relative au projet INSIEME de l’Administration fédérale des contributions

2014 Poursuite du contrôle de suivi (2018)

Contrôle de suivi: Collaborateurs externes de l’administration fédérale

2014 Poursuite du contrôle de suivi (2018)

Admission et réexamen des médicaments figurant sur la liste des spécialités

2014 Contrôle de suivi (2018 ou 2019)

Coopérations internationales dans les domaines de l’instruction militaire et de l’armement

2015 Contrôle de suivi (2019)

Garantie de l’indépendance des autorités de surveillance et de régulation de l’administration fédérale décentralisée

2015 2017

Contrôle de suivi (2019 ou 2020)

Du personnel adéquat au service diplomatique 2016 Traitement de l’avis du Conseil fédéral (fin 2017)

FF 2018

2065

Thème Rapport(s) des CdG

Prochaine étape

2ème contrôle de suivi élargi: Recours à des experts par l’administration

2016 Contrôle de suivi (2018)

Participation de la Confédération à l’application de sanctions économiques

2018 Rapport (2018)

Scénarios de l’évolution démographique 2018 Rapport (2018)

Analyses ADN dans les procédures pénales 2019 Rapport (2019)

Inspections ouvertes – DélCdG

Thème Rapport(s) des CdG

Prochaine étape

Affaire «Daniel M.» 2018 Rapport (2018)

FF 2018

2066

2018-0395 2067

Annexe

Rapport annuel 2017 du Contrôle parlementaire de l’administration Annexe au rapport annuel 2017 des Commissions de gestion et de la Délégation des Commissions de gestion des Chambres fédérales

du 30 janvier 2018

2068

Vue d’ensemble des activités du CPA en 2017

Au cours de l’année 2017, deux évaluations du Contrôle parlementaire de l’administration (CPA) ont été publiées et deux autres ont été achevées. Le CPA a par ailleurs poursuivi une évaluation en cours, commencé deux nouvelles évalua-tions et accompli deux mandats succincts. En outre, il a présenté des propositions d’évaluations pour le programme annuel 2018 des Commissions de gestion des Chambres fédérales (CdG) et a assisté ces dernières dans le traitement des évalua-tions et dans différents contrôles de suivi.

Projets achevés Les accords de libre-échange (ALE), qui visent à promouvoir le commerce extérieur et à améliorer l’accès des entreprises suisses aux marchés étrangers, ont beaucoup gagné en importance ces dernières années. On connaît cependant mal les effets des ALE. Etant donné que l’évolution du commerce extérieur dépend de différents facteurs économiques et politiques, il n’est pas aisé de mesurer ces effets. Par ail-leurs, on ignore souvent quelle méthode le Conseil fédéral et l’administration utili-sent pour les estimer et sur quelles bases leurs estimations reposent. Les CdG ont donc chargé le CPA de se pencher sur ce thème dans le cadre d’une évaluation, dont le rapport a été publié en juillet 2017. Selon les résultats obtenus, la Confédé-ration ne dispose, dans l’ensemble, que d’une base de renseignements systématique limitée concernant les effets des ALE. Les analyses courantes servant à estimer les effets potentiels des ALE sont focalisées sur le commerce de marchandises. Or, les ALE les plus récents englobent le commerce de services, sont censés encourager les investissements étrangers et contiennent des dispositions visant à faciliter l’accès aux marchés publics et à promouvoir le développement durable. Une fois qu’un accord de libre-échange est entré en vigueur, ses effets ne font pas l’objet d’un suivi systématique de la part de l’administration. Ce sont des comités mixtes, comprenant des représentants des autorités des différents pays partenaires, qui sont respon-sables de la mise en œuvre et de la surveillance des ALE. Cependant, les activités de ces comités ne sont pas très transparentes. Dans les messages et les rapports du Conseil fédéral, les comptes rendus relatifs aux effets des ALE sont très formalisés et renvoient peu à des ALE concrets.

Plusieurs villes et communes suisses recourent désormais au comptage électronique des voix (e-counting). Dans ce cas, le vote a lieu comme à l’accoutumée sur papier, mais les bulletins sont ensuite scannés, puis comptés par un logiciel. Cette procé-dure est toutefois critiquée ici et là, en raison du manque de sûreté du comptage électronique et du fait qu’il puisse faire l’objet de manipulations. La loi prévoit que le Conseil fédéral doit approuver le recours au comptage électronique des voix. A la demande des CdG, le CPA a évalué la pertinence des compétences et des exigences de la Confédération dans le processus d’approbation, ainsi que l’exactitude du comptage électronique. L’évaluation parvient à la conclusion que les exigences fédérales en matière de comptage électronique des bulletins de vote sont insuffi-santes et peu pertinentes. De plus, les possibilités de contrôle de la Confédération

2069

sont limitées. Les demandes des cantons font bien l’objet d’un contrôle systématique de la part de la Section des droits politiques de la Chancellerie fédérale (ChF), mais celle-ci n’exploite pas toute la marge de manœuvre dont elle dispose pour imposer des standards de sécurité élevés. Le test de précision des résultats révèle que le comptage électronique est aussi précis que le comptage manuel, mais qu’un con-trôle préliminaire des bulletins de vote est indispensable pour le comptage électro-nique.

Les requérants d’asile déboutés doivent quitter la Suisse. Lorsqu’il y a lieu de craindre que ces personnes essaient de se soustraire à leur renvoi, les autorités cantonales peuvent ordonner une détention administrative (on parle communément de détention en vue du renvoi). La Confédération contribue aux coûts de cette me-sure. La question de la manière dont les cantons recourent à la détention adminis-trative des requérants d’asile se pose néanmoins. Les CdG ont ainsi chargé le CPA de mener une évaluation afin d’étudier l’efficacité et l’opportunité de la détention administrative et le rôle de la Confédération. Au mois de novembre 2017, le CPA a présenté les résultats de son évaluation à la sous-commission DFJP/ChF de la Commission de gestion du Conseil national (CdG-N). La sous-commission se penche actuellement sur les suites et recommandations qui pourraient en découler.

Les sanctions économiques sont des mesures prises par les autorités publiques pour faire respecter le droit international. Depuis son adhésion à l’ONU, en 2002, la Suisse est tenue d’appliquer les sanctions décidées par cette organisation. S’agissant des sanctions émanant de l’Union européenne (UE), le Conseil fédéral décide de participer ou non à leur application après avoir examiné différents cri-tères relevant de la politique extérieure, de la politique économique extérieure et du droit. En vue de participer à l’application de sanctions internationales, il édicte des ordonnances sur les sanctions en se fondant sur la loi sur les embargos. L’admi-nistration fédérale joue un rôle central dans l’élaboration et l’exécution de ces ordonnances. Le Parlement, quant à lui, n’est pas impliqué dans la démarche. Mandaté par les CdG, le CPA s’est intéressé à l’évaluation des tâches de l’admi-nistration dans le cadre de la préparation des ordonnances sur les sanctions et de leur exécution. Il a présenté son rapport sur la participation de la Confédération à l’application de sanctions économiques à la sous-commission DFF/DEFR de la Commission de gestion du Conseil des Etats (CdG-E) en novembre 2017. La sous-commission se penche actuellement sur les suites et recommandations qui pour-raient en découler.

Projets en cours Les scénarios de l’évolution de la population établis par l’Office fédéral de la statistique (OFS) constituent un instrument de planification majeur pour différents domaines de la politique fédérale et de la politique cantonale, de même que pour l’économie. Jusqu’à présent, l’évolution réelle de la population en Suisse a systéma-tiquement dépassé, après quelques années déjà, le scénario correspondant à une forte croissance, à tel point que l’on en vient à douter de la qualité des calculs effectués. En plus des scénarios relatifs à l’évolution de la population sur le plan national, l’OFS publie aussi régulièrement des scénarios concernant l’évolution de

2070

la population sur le plan cantonal. Comme le processus d’élaboration de ces scéna-rios ne prévoit de tenir compte d’aspects spécifiques aux cantons que de façon marginale, certains cantons établissent leurs propres scénarios démographiques, en se basant justement sur des hypothèses plus spécifiques. Face à ce constat, les CdG ont demandé au CPA d’évaluer la pertinence des scénarios de l’évolution de la population établis par l’OFS et leur précision. Le CPA devrait présenter son rapport à la sous-commission DFI/DETEC de la CdG-E au premier trimestre 2018.

Le Conseil fédéral et l’administration ont pour tâche d’assurer l’information de l’Assemblée fédérale, des cantons et du public (art. 10 de la loi sur l’organisation du gouvernement et de l’administration). Or, les relations publiques de la Confédé-ration sont l’objet de critiques récurrentes: d’une part, le cadre normatif auquel les départements et les offices sont tenus se limite à quelques directives administratives d’ordre général; si la ChF est chargée de coordonner les relations publiques de la Confédération, les départements et les offices restent largement autonomes dans l’aménagement de leur politique d’information; d’autre part, il n’est pas rare que l’adéquation des compétences en matière de relations publiques de la Confédéra-tion, des contenus communiqués et des moyens financiers qui y sont consacrés soit remise en question. C’est la raison pour laquelle les CdG ont chargé le CPA, en janvier 2017, d’évaluer les relations publiques de la Confédération. Le CPA présen-tera son rapport à la sous-commission DFI/DETEC de la CdG-N au printemps 2019.

Afin de résoudre des crimes et des délits, les autorités de poursuite pénale et la police peuvent ordonner des analyses ADN destinées à l’identification de personnes et à l’établissement de comparaisons avec des indices trouvés sur place. Le nombre d’analyses ADN effectuées dans le cadre de procédures pénales a fortement aug-menté ces dernières années. Selon le Tribunal fédéral, une analyse ADN représente toutefois une atteinte aux droits fondamentaux et doit donc rester proportionnelle. D’aucuns critiquent le fait que la police, dans certains cantons, ait pris l’habitude de saisir à l’excès des données signalétiques et d’ordonner de façon routinière des analyses ADN qui ne respectent pas les bases légales et qui sont disproportionnées. Aussi les CdG ont-elles chargé le CPA d’évaluer l’adéquation de l’application des analyses ADN dans les procédures pénales et les fonctions de surveillance exercées par l’Office fédéral de la police (fedpol), compétent en la matière au niveau de la Confédération. Le CPA présentera les résultats de son évaluation à la sous-commission DFJP/ChF de la CdG-E au début de l’année 2019.

En 2013, la CdG-N publiait l’évaluation du CPA concernant la procédure de nomi-nation des cadres supérieurs par le Conseil fédéral ainsi que son propre rapport d’inspection avec plusieurs recommandations à l’intention du Conseil fédéral. Dans le cadre du contrôle de suivi de cette inspection, la CdG-N a chargé le CPA de conduire un mandat succinct afin de déterminer si les mesures promises par le Conseil fédéral pour améliorer la procédure de nomination des cadres supérieurs sont mises en œuvre. Le nombre de nominations à la direction d’offices fédéraux ou de secrétariats d’Etat a été très faible en 2017; le mandat succinct se poursuit dès lors sur 2018. Par conséquent, le rapport du CPA ne devrait pas être présenté à la sous-commission DFF/DEFR de la CdG-N avant le deuxième trimestre 2018.

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A la suite de l’évaluation du CPA consacrée aux collaborateurs externes de l’administration fédérale, qui mettait en lumière différents problèmes et défis consta-tés dans ce domaine, la CdG-E a adopté, en 2014, un rapport comprenant six re-commandations à l’intention du Conseil fédéral, lesquelles visaient à mieux régle-menter le recours à du personnel externe. Dans le contexte du contrôle de suivi lancé entre-temps, la CdG-E a confié au CPA un mandat succinct en vue de clarifier dans quelle mesure les unités administratives avaient réellement modifié leurs pratiques en matière de recours à des collaborateurs externes. Le CPA devrait présenter son rapport à la sous-commission compétente de la CdG-E en juin 2018.

Nouvelles évaluations en 2018 Lors de la définition de leur programme annuel, le 30 janvier 2018, les CdG ont chargé le CPA de réaliser deux nouvelles évaluations. Celles-ci porteront sur les enquêtes administratives et disciplinaires au sein de l’administration fédérale et la mise en œuvre des motions et des postulats adoptés. De plus, les CdG ont choisi le sujet du plan d’action Biodiversité comme thème de réserve.

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Table des matières

Vue d’ensemble des activités du CPA en 2017 2068 1 Le CPA, service d’évaluation de l’Assemblée fédérale 2073 2 Projets réalisés dans le cadre de la haute surveillance parlementaire 2075

2.1 Aperçu des projets 2075 2.2 Projets achevés 2076

2.2.1 Effets des accords de libre-échange 2076 2.2.2 Comptage électronique des voix (e-counting) 2079 2.2.3 Détention administrative de requérants d’asile 2081 2.2.4 Participation de la Confédération à l’application

de sanctions économiques 2084 2.3 Projets en cours 2085

2.3.1 Pertinence des scénarios de l’évolution de la population établis par l’OFS 2085

2.3.2 Relations publiques de la Confédération 2087 2.3.3 Analyses ADN dans les procédures pénales 2089 2.3.4 Procédure de nomination des cadres supérieurs

(mandat succinct) 2091 2.3.5 Collaborateurs externes de l’administration fédérale

(mandat succinct) 2092 2.4 Nouvelles évaluations en 2018 2094

3 Utilisation du crédit octroyé pour le recours à des experts 2094 4 Publications et exposés 2095 Liste des abréviations 2096

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Rapport

1 Le CPA, service d’évaluation de l’Assemblée fédérale

Le cœur de métier du CPA consiste en la réalisation d’évaluations. Compte tenu du nombre et de la diversité des missions de l’Etat, d’une part, et des moyens limités de ce dernier, d’autre part, l’évaluation constitue un outil majeur dans la perspective d’une gestion administrative efficace. En complément des outils classiques du con-trôle politique, l’évaluation permet d’étudier scientifiquement la conception, la mise en œuvre et les effets de mesures prises par l’Etat. Le CPA réalise des évaluations sur mandat des CdG et évalue, à la demande d’autres commissions, l’efficacité des mesures prises par la Confédération1. Il se charge en outre de mandats succincts visant à clarifier des questions spécifiques dans le cadre de l’examen d’objets par les CdG. Par ailleurs, le CPA assiste les commissions parlementaires lors du traitement politique de résultats d’évaluations et de contrôles de suivi, et attire l’attention des CdG sur des sujets qui nécessitent une analyse approfondie. L’activité du CPA est présentée de manière détaillée dans le commentaire de la loi sur le Parlement (art. 27, examen de l’efficacité)2.

Les résultats des travaux du CPA sont pris en compte de diverses manières dans les processus décisionnels du Parlement et de l’exécutif:

– Sur la base des résultats de l’évaluation du CPA, les CdG établissent leur propre rapport, dans lequel elles tirent des conclusions politiques et formu-lent des recommandations à l’intention du Conseil fédéral. Lorsque ce der-nier a pris position, les CdG examinent l’avis en question et demandent, si nécessaire, des informations complémentaires au Conseil fédéral. Ainsi, les évaluations du CPA constituent une base essentielle du dialogue entre le Conseil fédéral et le Parlement.

– Dans certains cas, les CdG déposent des interventions parlementaires (mo-tions ou postulats) en se fondant sur des évaluations du CPA, afin d’exercer sur le Conseil fédéral une pression supplémentaire quant aux changements désirés.

– Deux ans environ après avoir publié un rapport d’enquête, les CdG procè-dent généralement à un contrôle de suivi, par lequel elles demandent au Conseil fédéral de leur indiquer dans quelle mesure leurs recommandations ont été mises en œuvre. Compte tenu des informations différenciées que livre l’évaluation du CPA, les CdG sont mieux à même de juger si le gou-vernement a remédié de manière appropriée aux lacunes constatées et

1 Les missions et les droits du CPA sont décrits à l’art. 10 de l’ordonnance de l’Assemblée fédérale du 3.10.2003 portant application de la loi sur le Parlement et relative à l’administration du Parlement (ordonnance sur l’administration du Parlement, OLPA; RS 171.115).

2 Bättig, Christoph / Tobler, Andreas (2014): Art. 27 ParlG. In: Graf, Martin / Theler, Cornelia / von Wyss, Moritz (Hrsg.): Parlamentsrecht und Parlamentspraxis der Schwei-zerischen Bundesversammlung. Kommentar zum Parlamentsgesetz. Bâle: Helbing & Lichtenhahn, pp. 242 à 251.

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d’exiger, le cas échéant, que des mesures législatives soient prises. Le CPA peut leur apporter son soutien en effectuant des vérifications.

– Les évaluations du CPA font parfois état d’une nécessité de modifier cer-taines bases légales. Les résultats de ces évaluations peuvent ainsi être repris, dans le cadre de la révision de lois et d’ordonnances, par l’administration fédérale, par les commissions thématiques compétentes ou, au travers d’initiatives parlementaires, par les CdG.

Enfin, les évaluations du CPA déploient leurs effets avant même d’être achevées: la réalisation d’une évaluation (entretiens avec l’administration, par ex.) ainsi que la mise en consultation des projets de rapport peuvent déjà amener les services concer-nés à tirer certains enseignements et à procéder à des changements.

Partie intégrante des Services du Parlement, le CPA est subordonné administrative-ment au secrétariat des CdG. Pour remplir sa mission, il dispose d’une équipe de recherche interdisciplinaire, dont l’effectif correspond à 4.6 postes à plein temps. Le CPA et les experts externes qu’il mandate jouissent de droits à l’information éten-dus. Ils sont en relation directe avec les autorités fédérales et tous les autres services ou personnes assumant des tâches pour le compte de la Confédération et peuvent requérir auprès d’eux les pièces et informations dont ils ont besoin. Le secret de fonction n’est pas opposable à l’obligation d’informer. Ces droits à l’information étendus trouvent leur fondement légal dans l’art. 10, al. 3, de l’ordonnance sur l’administration du Parlement, en relation avec les art. 67, 153 et 156 de la loi sur le Parlement3. En règle générale, les rapports du CPA sont publiés; ils peuvent être commandés auprès de ce dernier ou téléchargés sur le site Internet du Parlement4.

Le CPA accomplit sa mission sur la base de mandats que lui confient les commis-sions parlementaires, mais il opère en toute autonomie5. Il respecte les normes d’évaluation de la Société suisse d’évaluation (SEVAL) et s’appuie sur la recherche scientifique pertinente dans les différents domaines de l’évaluation. Il coordonne ses activités avec celles des autres organes de contrôle de la Confédération et entretient des relations professionnelles avec les hautes écoles, les instituts de recherche privés et les organes étatiques d’évaluation.

3 Loi fédérale du 13.12.2002 sur l’Assemblée fédérale (loi sur le Parlement, LParl; RS 171.10)

4 www.parlement.ch (> Organes > Commissions > Contrôle parlementaire de l’administration > Publications)

5 Ledermann, Simone (2016): Die Ausgestaltung der Unabhängigkeit von Evaluations-diensten: Die Parlamentarische Verwaltungskontrolle im Kontext der Aufsichtsorgane des Bundes, in: LeGes, Gesetzgebung & Evaluation, 2016/1, pp. 63 à 82. Cet article peut être consulté sur les pages Internet du CPA (uniquement en allemand): www.parlement.ch (> Organes > Commissions > Contrôle parlementaire de l’administration > Publications > Publications relatives au CPA).

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2 Projets réalisés dans le cadre de la haute surveillance parlementaire

2.1 Aperçu des projets

Le tableau 1 donne une vue d’ensemble des projets achevés, des projets en cours et des projets à venir du CPA et indique les chapitres dans lesquels ceux-ci sont traités.

Tableau 1

Vue d’ensemble des projets achevés, des projets en cours et des projets à venir du CPA

Chapitre Projet Début du projet1 Présentation à la sous-commission

2.2.1 Effets des accords de libre-échange 24.06.2015 09.11.2016

2.2.2 Comptage électronique des voix (e-counting) 07.10.2015 23.02.2017

2.2.3 Détention administrative de requérants d’asile 23.06.2016 13.11.2017

2.2.4 Participation de la Confédération à l’application de sanctions économiques

22.08.2016 22.11.2017

2.3.1 Pertinence des scénarios de l’évolution de la population établis par l’Office fédéral de la statistique

18.11.2016 1er tr. 2018

2.3.2 Relations publiques de la Confédération 06.07.2017 2e tr. 2019

2.3.3 Analyses ADN dans les procédures pénales 06.11.2017 1er tr. 2019

2.3.4 Procédure de nomination des cadres supéri-eurs (mandat succinct)

09.11.2016 2e tr. 2018

2.3.5 Collaborateurs externes de l’administration fédérale ( mandat succinct)

29.06.2017 2e tr. 2018

2.4 Enquêtes administratives et disciplinaires au sein de l’administration fédérale

2e tr. 2018 3e tr. 2019

2.4 Mise en œuvre des motions et des postulats adoptés

2e tr. 2018 3e tr. 2019

2.4 Plan d’action Biodiversité (thème de réserve) à définir à définir

Légende: projets achevés projets en cours projets à venir 1 Date de la présentation de l’esquisse de projet à la séance de la sous-commission compé-

tente des CdG

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2.2 Projets achevés

Au cours de l’exercice sous revue, le CPA a publié deux évaluations et en a achevé deux autres. Ces dernières étant actuellement examinées par les sous-commissions compétentes de la CdG-N et de la CdG-E, leurs résultats ne peuvent pas encore être présentés dans les chapitres correspondants (2.2.3 et 2.2.4).

2.2.1 Effets des accords de libre-échange

Objet et procédure

Ces dernières années, au fur et à mesure que le développement du système de libre-échange multilatéral dans le cadre de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) se compliquait, la conclusion d’ALE gagnait en importance. A l’instar d’autres nations commerçantes, la Suisse s’est mise à négocier directement la libéralisation des échanges avec des pays ou des groupes de pays. En plus de favoriser le com-merce de marchandises en réduisant les droits de douane, les ALE les plus récents régissent le commerce de services, la promotion des investissements et la réglemen-tation des marchés publics. Ils facilitent ainsi l’accès des entreprises suisses à des marchés importants, tout en les préservant des désavantages qu’elles pourraient subir par rapport à leurs concurrents étrangers dont les pays ont déjà signé des accords avec d’autres pays ou envisagent de le faire. La Suisse dispose actuellement de 28 ALE avec 38 Etats partenaires hors de l’UE et de l’Association européenne de libre-échange (AELE). La grande majorité de ces ALE ont été négociés conjointement avec ses partenaires de l’AELE6.

La conclusion d’un accord de libre-échange avec la Chine et les négociations en cours avec des pays émergents ou en développement ont suscité ces derniers temps un intérêt grandissant, au sein de l’opinion publique, pour ce type de traités. Or, on connaît très mal les effets des ALE sur les relations commerciales entre pays parte-naires. Il est souvent difficile de savoir quelle méthode le Conseil fédéral et l’administration utilisent pour estimer les effets des ALE et sur quelles bases leurs estimations reposent. Etant donné que, dans le cadre de sa compétence d’approba-tion, le Parlement ne peut approuver ou rejeter un tel accord dans son intégralité qu’à la fin d’un processus de négociations, il est important que la haute surveillance parlementaire sache sur quelles bases le Conseil fédéral et l’administration s’appuient lors de ces négociations.

Dans ce contexte, les CdG ont décidé, le 29 janvier 2015, de charger le CPA d’évaluer les effets des ALE. Conformément à la décision de la sous-commission DFF/DEFR de la CdG-N prise le 24 juin 2015, l’évaluation s’est focalisée sur l’examen des informations de la Confédération relatives aux effets escomptés et réels des ALE. La sous-commission a par ailleurs décidé d’y ajouter l’analyse des effets des ALE sur le commerce extérieur suisse.

6 Outre la Suisse, les membres de l’AELE sont aujourd’hui l’Islande, le Liechtenstein et la Norvège.

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Pour son étude, le CPA s’est fondé, d’une part, sur une analyse de documents. Il a notamment demandé au Secrétariat d’Etat à l’économie (SECO), compétent en la matière, tous les documents (études, rapports, stratégies, lignes directrices, direc-tives …) qui sont établis ou joints pour l’estimation des effets escomptés et réels des ALE. En outre, il a étudié des documents provenant d’autres offices fédéraux et d’organisations externes à l’administration. D’autre part, il a, de janvier à juin 2016, interrogé 37 personnes de l’administration fédérale ainsi que des milieux écono-mique et scientifique et de la société civile. Enfin, il a réalisé des études de cas sur une sélection d’ALE et analysé, pour la période allant de 2000 à 2015, tous les messages du Conseil fédéral concernant des ALE et ses rapports de politique éco-nomique extérieure. En février 2016, le CPA a mandaté l’institut de recherches BAKBASEL (aujourd’hui BAK Economics AG) pour analyser les effets des ALE sur le commerce extérieur suisse.

Le CPA a présenté les résultats de son évaluation à la sous-commission compétente de la CdG-N le 9 novembre 2016. S’appuyant sur l’évaluation du CPA, la CdG-N a rédigé à son tour un rapport7, qu’elle a publié le 6 juillet 2017 avec le rapport d’évaluation du CPA du 26 octobre 20168.

Principaux résultats

Dans l’ensemble, l’évaluation révèle que la Confédération ne dispose que d’une base de renseignements systématique limitée concernant les effets escomptés et réels des ALE. Les analyses économiques courantes sont focalisées sur le commerce de marchandises. Une fois qu’un accord de libre-échange est entré en vigueur, ses conséquences économiques ne font pas l’objet d’un suivi systématique. Dans les messages et les rapports du Conseil fédéral, les comptes rendus au sujet des effets escomptés et réels des ALE restent très généraux et renvoient peu à des ALE con-crets. Quant à l’analyse effectuée par BAKBASEL, elle montre que les données commerciales ne permettent de constater que de rares effets directs des ALE exami-nés sur le commerce extérieur suisse.

Focalisation des analyses économiques sur le commerce des marchandises

Avant l’ouverture de négociations en vue d’un accord de libre-échange, l’admini-stration réalise en interne des analyses détaillées du commerce de marchandises. Ces analyses reposent sur les derniers chiffres des importations et des exportations et servent à évaluer l’importance économique des partenaires commerciaux pour les différentes branches d’exportation et pour l’agriculture suisse. Elles comprennent une estimation du potentiel d’économie des ALE en droits de douane pour les expor-tateurs suisses. A ce jour, un seul projet d’accord a donné lieu à des analyses éco-nomiques plus approfondies (le projet d’accord de libre-échange transatlantique, dit TTIP9). Par ailleurs, l’intégration décidée en 2009 d’objectifs liés au développement durable dans la stratégie du Conseil fédéral en matière de politique économique

7 Effets des accords de libre-échange, rapport de la CdG-N du 4.7.2017 (FF 2017 7191) 8 Évaluation concernant les effets des accords de libre-échange, rapport du CPA à

l’intention de la CdG-N du 26.10.2016 (FF 2017 7209) 9 Partenariat transatlantique de commerce et d’investissement (en anglais: Transatlantic

Trade and Investment Partnership)

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extérieure ne se reflète pas encore, à ce stade, dans les informations que la Confédé-ration utilise pour estimer les effets potentiels des ALE.

Pas de suivi systématique des effets réels

Lorsqu’elle examine les effets réels des ALE, la Confédération n’effectue pas de suivi systématique interne à l’administration, à l’exception de celui qui se rapporte à la diminution des recettes douanières. Le SECO a analysé les effets économiques des ALE en 2009 dans le cadre d’une étude interne, qui a été mise à jour et complé-tée en 2016. Cependant, le SECO n’a publié la nouvelle version de son étude qu’après la consultation de l’administration concernant le présent rapport, de sorte que ses résultats ne pouvaient plus être pris en considération. La surveillance et le contrôle de la mise en œuvre des ALE incombent aux comités mixtes créés conjoin-tement avec les Etats partenaires en même temps que la conclusion de l’accord. La composition de chaque comité mixte dépend des sujets traités, ce qui permet aux experts de l’administration d’assister aux séances consacrées à leur domaine de spécialité. Le CPA juge cependant les activités de ces comités mixtes peu transpa-rentes: absence de comptes rendus systématiques et institutionnalisés, opacité quant au choix des sujets et aux méthodes de travail.

Des informations utiles à la conduite des négociations, mais peu transparentes

On peut considérer la négociation et la conclusion d’ALE comme un processus continu de développement du réseau suisse d’ALE fondé sur les accords existants. Malgré cette continuité, les études de cas réalisées par le CPA sur certains ALE (Chine, Etats du Golfe10, Etats d’Amérique centrale11) montrent que la Confédéra-tion élabore et utilise des bases de renseignement différentes selon l’Etat partenaire. Le CPA juge cette méthode appropriée lorsqu’il s’agit de préserver une marge de manœuvre aussi grande que possible dans les négociations internationales et de mener ces dernières à bien. En revanche, il considère que toute la lumière n’est pas faite sur la question de savoir quelles informations concernant des effets (potentiels) des ALE sont utilisées par l’administration fédérale, ni à quel moment elles le sont, ni sur quoi elles sont fondées.

Des comptes rendus très formalisés et peu spécifiques

Dans les messages relatifs à l’approbation des ALE négociés, le Conseil fédéral communique au Parlement ses appréciations concernant les effets escomptés des ALE. En analysant ces messages, le CPA a constaté que le Conseil fédéral fournis-sait beaucoup plus d’informations sur le commerce bilatéral de marchandises que sur la volonté d’éviter ou de mettre fin à des discriminations grâce aux ALE. Ces dis-criminations surviennent lorsque les exportateurs suisses pâtissent d’un moins bon accès aux marchés étrangers que leurs concurrents d’autres pays. Les éviter et y mettre fin sont pourtant des objectifs majeurs du Conseil fédéral lors de la conclu-sion d’un accord de libre-échange. Le CPA a également analysé les rapports du Conseil fédéral sur la politique économique extérieure, qui dénotent l’attention croissante accordée aux ALE ces dernières années. Cependant, le Conseil fédéral se

10 Arabie saoudite, Bahreïn, Emirats arabes unis, Koweït, Oman et Qatar 11 Costa Rica et Panama

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contente souvent d’y expliquer l’orientation stratégique de la politique suisse de libre-échange et les défis à relever. Il n’évoque les effets concrets d’ALE existants et les actions de mise en œuvre que de façon ponctuelle et non systématique.

Les ALE ont peu d’effets directs sur le commerce extérieur de la Suisse

Selon l’analyse effectuée par BAKBASEL sur mandat du CPA, les ALE examinés n’ont, sur le commerce extérieur suisse, que peu d’effets directs qui soient empiri-quement vérifiables. De manière générale, ils profitent plutôt aux branches d’expor-tation que sont l’industrie pharmaceutique, la chimie, l’horlogerie, la construction de machines et la technique des mesures. Toutefois, l’évolution des exportations suisses dépend le plus souvent de celle de la conjoncture (au niveau mondial et dans les pays partenaires). L’un des principaux objectifs des ALE est d’instaurer une sécurité juridique dans les relations commerciales avec les Etats partenaires, grâce aux principes de politique commerciale qu’ils contiennent. Par ailleurs, il est probable que l’opinion publique sous-estime le fait que, en pratique, la conclusion d’ALE n’entraîne pas la suppression totale des entraves au commerce (ni par conséquent le libre-échange au sens strict), mais ouvre uniquement un accès privilégié au marché pour les Etats concernés.

2.2.2 Comptage électronique des voix (e-counting)

Objet et procédure

En Suisse, plus de 10 % des bulletins de vote déposés dans les urnes ne sont plus comptés à la main: ils sont numérisés, puis dépouillés électroniquement. Le comp-tage électronique est censé être plus rapide et plus efficace que le comptage manuel, tout en offrant la même sécurité et la même précision. Lors de la votation populaire du 18 mai 2014, le contrôle d’un échantillon de bulletins ayant fait l’objet d’un comptage électronique en ville de Berne a toutefois révélé des erreurs d’inter-prétation. La Ville de Berne avait alors indiqué que la Chancellerie fédérale (ChF) avait autorisé cette procédure en vertu de l’art. 84 de la loi fédérale sur les droits politiques (LDP).

Le comptage minutieux et en bonne et due forme des bulletins de vote et des bulle-tins électoraux est une procédure fondamentale dans toute démocratie et fait partie des droits politiques. L’art. 34, al. 2, de la Constitution fédérale (Cst.) prévoit que la garantie des droits politiques protège la libre formation de l’opinion des citoyens et l’expression fidèle et sûre de leur volonté. Contrairement au vote électronique (e-voting), dans lequel ce n’est pas seulement le comptage des voix qui est électro-nique, mais aussi le vote lui-même, et dont le Conseil fédéral a réglé les détails par voie d’ordonnance, aucune disposition précise n’a été édictée en ce qui concerne le comptage électronique des bulletins de vote physiques (e-counting).

C’est dans ce contexte que les CdG ont chargé le CPA, en janvier 2015, de procéder à une évaluation du comptage électronique des voix. A sa séance du 7 octobre 2015, la sous-commission DFJP/ChF de la CdG-N, compétente en l’espèce, a décidé que l’évaluation devait se focaliser sur la procédure d’autorisation du comptage électro-nique par la Confédération et sur la précision du comptage électronique.

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Le rapport sur le comptage électronique des voix se fonde sur un avis de droit et une analyse technique, ainsi que des analyses du CPA. L’avis de droit a été rédigé par le professeur Andreas Glaser et par Corina Fuhrer, du Zentrum für Demokratie d’Aarau, et l’analyse technique, par le professeur Robert Krimmer et par Dirk-Hinnerk Fischer, de la Tallin University of Technology. Pour évaluer la mise en œuvre des attributions et l’application des exigences, le CPA a analysé les demandes cantonales d’introduction du comptage électronique que la ChF avait examinées jusque-là. Il a aussi mené une série d’entretiens avec des collaborateurs de la ChF et des représentants des cantons ayant participé à ces procédures. Afin de pouvoir apprécier la précision du comptage électronique, le CPA a procédé à un recomptage manuel des voix dans un certain nombre de cantons et de communes qui recourent à divers procédés de comptage (manuel et électronique), puis il a comparé les résultats obtenus avec les résultats officiels.

Le CPA a présenté les résultats de son évaluation à la sous-commission compétente de la CdG-N le 23 février 2017. S’appuyant sur l’évaluation du CPA, la CdG-N a rédigé à son tour un rapport12, qu’elle a publié le 7 septembre 2017 avec le rapport d’évaluation du CPA du 9 février 201713.

Principaux résultats

L’évaluation parvient globalement à la conclusion que les exigences fédérales en matière de comptage électronique des bulletins de vote sont insuffisantes et peu pertinentes. De plus, les possibilités de contrôle sont limitées pour la Confédération. Les demandes des cantons font bien l’objet d’un contrôle systématique de la part de la Section des droits politiques de la ChF, mais cette dernière n’exploite pas toute la marge de manœuvre dont elle dispose pour imposer des standards de sécurité élevés. Le test de précision des résultats a montré que le comptage électronique était aussi précis que le comptage manuel, mais qu’un contrôle préliminaire des bulletins de vote était indispensable pour le comptage électronique.

Exigences fédérales insuffisantes

Etant donné que, selon la LDP, le Conseil fédéral est l’organe habilité à autoriser le comptage électronique, il porte une plus grande responsabilité pour celui-ci que pour le comptage manuel. Comparé à ce qu’il se passe avec le comptage manuel, l’établissement des résultats d’un scrutin par une méthode de comptage électronique est moins transparent, car un nombre de personnes réduit est impliqué dans le pro-cessus de comptage. Des exigences accrues se justifient donc pour garantir la liberté de vote. Les exigences fédérales auxquelles devaient satisfaire jusqu’ici les de-mandes des cantons étaient cependant peu opportunes et n’étaient pas à la hauteur des bonnes pratiques internationales en matière de comptage électronique. Par ailleurs, l’autorisation de la ChF a une validité illimitée, alors que la technique évolue constamment. Une fois qu’une autorisation a été délivrée, la ChF ne peut donc que difficilement mener des contrôles.

12 Comptage électronique des voix (e-counting), rapport de la CdG-N du 5.9.2017 (FF 2018 149)

13 Comptage électronique des voix (e-counting), rapport du CPA à l’intention de la CdG-N du 9.2.2017 (FF 2018 163)

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Possibilités de contrôle limitées et déficits des procédures autorisées

Selon une circulaire de 2016, lorsqu’un canton ou une commune veut utiliser une procédure de comptage électronique qui a déjà été autorisée par le Conseil fédéral, une nouvelle autorisation n’est pas nécessaire. Le canton doit seulement notifier cette intention, ce qui restreint encore un peu plus les possibilités de contrôle de la ChF. Le Conseil fédéral a autorisé deux procédures de comptage électronique, l’une en 2001 et l’autre en 2008. Renoncer à un nouvel examen présuppose que ces deux procédures sont toujours conformes à l’état actuel de la technique, autrement dit aux bonnes pratiques internationales. Les demandes fondées sur les procédures autori-sées par le Conseil fédéral ont depuis été approuvées par la ChF. Cependant, jusqu’à la circulaire de 2016, cela se faisait sans base juridique.

Marge de manœuvre utilisée avec retenue par la Chancellerie fédérale

Puisque les bases juridiques sont très peu spécifiques en ce qui concerne les exi-gences relatives au comptage électronique, la ChF dispose d’une très grande marge de manœuvre lors de l’examen des demandes. Dans les faits, elle exerce cependant son rôle avec retenue, comme de coutume en matière de votations et d’élections, sauf pour le vote électronique. La Section des droits politiques de la ChF entend apporter un soutien aux cantons dans le processus d’autorisation et faire appliquer des standards minimaux. Elle estime plus judicieux que les cantons ou les com-munes trouvent eux-mêmes des solutions pertinentes et finalement les mettent aussi en œuvre eux-mêmes.

Le comptage électronique n’est pas plus précis

Que ce soit lors de la vérification des comptages électroniques ou lors de celle des comptages manuels, le CPA n’a constaté que de très faibles écarts avec les résultats officiels. Le contrôle des divergences constatées dans les comptages électroniques a toutefois permis de mettre en évidence des différences au sujet des bulletins blancs, ce qui est probablement dû au fait que le système n’avait pas reconnu correctement les bulletins de vote remplis de manière erronée – en cas de comptage manuel, la volonté du votant est le plus souvent clairement identifiable.

2.2.3 Détention administrative de requérants d’asile

Objet et procédure

Les requérants d’asile déboutés doivent quitter la Suisse. Lorsqu’il y a lieu de craindre que ces personnes essaient de se soustraire à l’exécution de leur renvoi, les autorités peuvent ordonner une détention administrative. On parle alors communé-ment de détention en vue du renvoi, même si la loi prévoit encore trois autres formes de détention administrative: la détention en phase préparatoire, la détention pour insoumission et la détention dans le cadre de la procédure Dublin. La décision de détention administrative relève de la compétence des cantons; la Confédération contribue aux coûts de cette mesure.

En 2014, le Conseil fédéral a augmenté le forfait journalier pour la détention. A l’avenir, la Confédération participera en outre au financement de la construction de

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centres de détention cantonaux. Il faut donc s’attendre à une augmentation des dépenses de la Confédération au titre de la détention administrative. La question de la manière dont les cantons recourent à la détention administrative des requérants d’asile se posent dans ce contexte. Une évaluation du CPA relative aux mesures de contrainte dans le domaine du droit des étrangers datant de 200514 avait révélé que la fréquence des différents types de détention variait d’un canton à l’autre et que la probabilité du renvoi ou de l’expulsion diminuait avec la prolongation de la durée de détention. Le taux de renvoi dans le domaine de l’asile était nettement plus bas que dans le domaine des étrangers.

Dans le cadre d’un contrôle de suivi effectué en 2011, de nouvelles données sont venues confirmer les différences entre les cantons et ont révélé que seule une petite partie des personnes mises en détention pour insoumission avait pu être renvoyée. Dans le sillage de l’adhésion aux accords de Schengen et de Dublin, la Suisse a dû aligner sa législation sur les normes européennes en matière de détention administra-tive.

Dans ce contexte, les CdG ont décidé, à leur séance du 28 janvier 2016, de charger le CPA d’évaluer la détention administrative des requérants d’asile.

Réunie le 23 juin 2016, la sous-commission DFJP/ChF de la CdG-N a décidé que le CPA mettrait l’accent sur l’efficacité et l’opportunité de la détention administrative ainsi que sur le rôle de la Confédération. La question de la légalité, si tant est que ce soit compatible avec la procédure prévue, devrait également être étudiée. La sous-commission a encore décidé d’ajouter une comparaison européenne au mandat du CPA et de lui demander d’accorder une attention particulière à la situation des requérants d’asile mineurs placés en détention administrative.

La détention administrative sert à garantir que les requérants d’asile déboutés quit-tent bien la Suisse, ou, pour être plus précis, qu’ils quittent la Suisse de manière contrôlée. Son application et son potentiel de contribution à la réalisation des objec-tifs dépendent cependant aussi d’autres mesures prises dans le cadre de l’exécution du renvoi ainsi que de conditions structurelles. Certains de ces facteurs ont pu être pris en compte dans l’évaluation, tandis que d’autres n’ont pu l’être que de manière très marginale (cf. différentes couleurs dans le graphique 1).

14 Evaluation des mesures de contrainte en matière de droit des étrangers, rapport final du CPA à l’intention de la CdG-N du 15.3.2005 (FF 2006 2539)

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Graphique 1

La détention administrative dans le contexte de l’exécution des renvois

relation centrale de l’évaluation; pris en compte dans l’évaluation; pris en compte marginalement dans l’évaluation.

L’enquête a surtout consisté en une analyse statistique, dont le CPA avait chargé le Bureau d’études BASS. Celui-ci s’est notamment fondé sur les données du système d’information central sur la migration (SYMIC) pour effectuer son analyse, laquelle a montré ce qu’il advenait des requérants d’asile déboutés dans les dix-huit mois suivant la décision négative.

Les autres relevés et analyses de données ont été réalisés par le CPA lui-même. L’analyse de la situation juridique portait sur toutes les lois, ordonnances, directives et dispositions internationales pertinentes. Quant à l’analyse systématique d’une septantaine de documents administratifs, elle a servi en premier lieu à l’évaluation du rôle de la Confédération. Le CPA a mené des entretiens avec une bonne cinquan-taine de personnes au total, notamment dans le cadre d’entretiens collectifs conduits avec les services des migrations de huit cantons. Pour la comparaison européenne, le CPA a utilisé des données relatives à l’exécution des renvois que les pays membres de l’UE et les Etats associés aux accords de Schengen doivent fournir à l’UE. Les données disponibles pour la Suisse n’étaient toutefois que partiellement comparables avec celles de l’UE. En outre, le CPA a procédé à une synthèse systématique des évaluations existantes.

Principaux résultats

Le CPA a présenté les résultats de son évaluation à la sous-commission compétente de la CdG-N le 13 novembre 2017. La sous-commission se penche actuellement sur les suites et recommandations qui pourraient en découler.

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2.2.4 Participation de la Confédération à l’application de sanctions économiques

Objet et procédure

La politique de la Suisse en matière de sanctions a fondamentalement évolué durant ces 20 dernières années. D’une part, la Suisse est tenue d’appliquer les sanctions décrétées par le Conseil de sécurité de l’ONU depuis son adhésion à l’organisation, en 2002. D’autre part, elle participe de son plein gré à l’application de la plupart des sanctions décidées par l’UE, qui est son partenaire commercial le plus important. La Suisse dispose toutefois d’une certaine marge de manœuvre s’agissant des sanctions de l’UE: le Conseil fédéral décide de participer ou non à l’application de ces der-nières après avoir examiné différents critères relevant de la politique extérieure, de la politique économique extérieure et du droit. Il y a des cas dans lesquels le Conseil fédéral ne reprend pas, ou seulement en partie, les sanctions de l’UE. L’administra-tion joue un rôle central dans la préparation des décisions du Conseil fédéral en la matière et pour ce qui est des éventuelles ordonnances sur les sanctions ainsi que de leur exécution15. Le Parlement n’est pas impliqué dans la démarche.

Dans ce contexte, les CdG ont décidé, le 28 janvier 2016, de charger le CPA de procéder à une évaluation de la participation de la Confédération à l’application de sanctions économiques. A sa séance du 22 août 2016, la sous-commission DFF/DEFR de la CdG-E, compétente en la matière, a décidé de focaliser l’évalua-tion sur les tâches de l’administration relatives aux sanctions (cf. graphique 2). L’analyse devait porter en premier lieu sur la stratégie appliquée dans ce domaine et sur la préparation et l’exécution des ordonnances sur les sanctions. De plus, il con-venait d’examiner la présence d’indices, sur la base de données commerciales et douanières, d’un contournement des sanctions de l’UE par l’intermédiaire de la Suisse lorsque celle-ci ne reprenait pas ou seulement en partie les sanctions de l’UE.

Graphique 2 Modèle analytique

Sanctions de l’ONU

ExécutionSanctions de l’UE

Préparation Décision Conseil fédéral Levée

Le CPA s’est fondé sur une analyse de documents tels que des dossiers internes à l’administration de même que sur des études de cas portant sur certaines ordon-nances sur les sanctions. Il a examiné en outre le commerce de marchandises dans certains cas de sanctions (Corée du Nord, Syrie, Iran et Ukraine/Russie). Entre novembre 2016 et mai 2017, il a aussi entendu 35 représentants de l’administration fédérale et des milieux économiques. Le SIAW (Schweizerisches Institut für Aus-senwirtschaft und Angewandte Wirtschaftsforschung), de l’Université de Saint-Gall,

15 Le Département fédéral de l’économie, de la formation et de la recherche (DEFR), représenté par le SECO, prépare, en concertation avec d’autres unités administratives, la proposition qui sera soumise au Conseil fédéral. C’est le SECO qui surveille l’exécution des sanctions.

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a réalisé une étude, sur mandat du CPA, consacrée à un éventuel contournement des sanctions prises par l’UE contre la Russie, en raison du conflit avec l’Ukraine, par l’intermédiaire de la Suisse.

Principaux résultats

Le CPA a présenté les résultats de son évaluation à la sous-commission compétente de la CdG-E le 20 novembre 2017. La sous-commission se penche actuellement sur les suites et recommandations qui pourraient en découler.

2.3 Projets en cours

A fin 2017, une évaluation était en passe d’être achevée, alors que deux évaluations choisies par les CdG (sur une liste de cinq propositions établie par le CPA16) lors de la définition de leur programme annuel, le 27 janvier 2017, étaient toujours en cours. De plus, le CPA était encore occupé par deux mandats succincts dans le cadre de contrôles de suivi effectués par les CdG (procédure de nomination des cadres supé-rieurs et collaborateurs externes de l’administration fédérale).

2.3.1 Pertinence des scénarios de l’évolution de la population établis par l’OFS

Objet

Les scénarios de l’évolution de la population constituent un instrument de planifica-tion majeur pour différents domaines de la politique. L’OFS établit trois scénarios de développement: le scénario «moyen», qui décrit le développement le plus plausible (le dernier calcul, datant de 2015, prévoit une population d’environ 10,2 millions d’habitants en 2045), le scénario «haut», qui prévoit une croissance démographique élevée (11 millions d’habitants en 2045), et le scénario «bas», qui table sur une baisse de la croissance de la population (9,4 millions d’habitants en 2045). Les offices fédéraux – comme les cantons et des tiers – se fondent sur ces scénarios pour prendre des décisions de grande portée.

Le renouvellement régulier des scénarios de l’évolution de la population et les écarts souvent constatés quelques années seulement après leur établissement (cf. gra-phique 3) font naître des doutes sur la qualité des scénarios en question. D’aucuns soupçonnent que cette sous-estimation résulte d’une volonté politique. Selon les critiques émises par certains cantons, les scénarios de l’évolution de la population cantonale établis par l’OFS seraient trop axés sur l’évolution nationale et tiendraient trop peu compte d’aspects spécifiques aux cantons. Par conséquent, les écarts entre les scénarios et l’évolution réelle se révéleraient très vite encore plus importants en ce qui concerne la population cantonale qu’en ce qui concerne la population natio-

16 Les cinq propositions d’évaluation sont présentées dans la note de bas de page 26 du rapport annuel 2016 du CPA (FF 2017 3587, ici: 3613). Les sous-commissions des CdG les avaient retenues parmi un choix plus large de thèmes proposés.

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nale, conduisant certains cantons à établir leurs propres scénarios, lesquels divergent de ceux de l’OFS à des degrés divers. Des voix s’élèvent en outre pour dénoncer le fait que les offices fédéraux se réfèrent presque exclusivement au scénario «moyen» pour leur travail, ce qui conduit, souligne-t-on, à douter de la pertinence de l’établissement de trois scénarios.

Graphique 3

Scénarios démographiques de l’OFS (2002, 2005, 2010) et évolution réelle

6 000 000

6 500 000

7 000 000

7 500 000

8 000 000

8 500 000

9 000 000

9 500 000

10 000 000

2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020

Pop

ulat

ion

Scénarios 2002

Scénarios 2005

Scénarios 2010

Evolution réelle

Source: OFS

C’est dans ce contexte que, le 28 janvier 2016, les CdG ont décidé de demander au CPA d’évaluer les scénarios de l’évolution de la population établis par l’OFS.

Questions principales

Réunie le 18 novembre 2016, la sous-commission DFI/DETEC de la CdG-E a décidé que le CPA évaluerait la pertinence de ces scénarios en apportant des réponses aux questions suivantes:

– Le degré d’exactitude des scénarios de l’évolution de la population nationale et cantonale établis par l’OFS est-il adéquat?

– Le processus d’élaboration des scénarios de l’évolution de la population na-tionale et cantonale mis en place par l’OFS est-il approprié?

– Les scénarios de l’évolution de la population nationale et cantonale de l’OFS sont-ils pertinents?

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Procédure

Pour déterminer la pertinence du processus d’élaboration des scénarios, le CPA interroge des experts ainsi que les offices et les cantons concernés (entrevues collec-tives). Pour ce qui est du degré d’exactitude des scénarios, il établit une comparaison de ces derniers avec l’évolution réelle de la population et discute des hypothèses sous-tendant ces scénarios avec des experts. Il examine la question de l’adéquation des scénarios sur la base des entrevues menées avec les offices concernés, les can-tons et des tiers. Pour effectuer la comparaison internationale souhaitée – qui est un élément de réponse à la première et à la seconde question –, le CPA analyse les données de quatre pays comparables à la Suisse (Allemagne, Autriche, Liechtenstein et Norvège).

Le CPA prévoit de présenter son rapport à la sous-commission compétente de la CdG-E au premier trimestre 2018.

2.3.2 Relations publiques de la Confédération

Objet

Le Conseil fédéral et l’administration fédérale ont pour tâche d’assurer l’information de l’Assemblée fédérale, des cantons et du public17. Selon le compte d’Etat, qui présente chaque année les coûts liés aux relations publiques de la Confédération, celles-ci comprennent les activités d’information et de communication suivantes:

1) service de presse et d’information, assurant le contact avec les médias (communiqués de presse, traitement de demandes émanant des journalistes, renseignements donnés aux médias);

2) information directe, comprenant les imprimés, les sites Internet, les manifes-tations, les contacts avec les citoyens, etc.;

3) campagnes et informations liées aux votations, y compris les campagnes d’information et de prévention ainsi que toutes les activités d’information déployées dans le contexte de votations populaires.

Il ressort du compte d’Etat que les coûts globaux de la Confédération pour ces activités sont restés stables ces dernières années. Par contre, les coûts du personnel dans le domaine des relations publiques ont augmenté (cf. graphique 4).

17 Art. 10 de la loi sur l’organisation du gouvernement et de l’administration (LOGA; RS 172.010)

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Graphique 4 Coûts des relations publiques de la Confédération 2007-2016

Source des données: comptes d’Etat 2007-2016 (calculs: CPA)

Les relations publiques de la Confédération sont l’objet de critiques récurrentes: d’une part, le cadre normatif auquel les départements et les offices sont tenus se limite à quelques directives administratives d’ordre général; si la ChF coordonne les relations publiques de la Confédération, les départements et les offices restent lar-gement autonomes dans l’aménagement de leur politique d’information; par ailleurs, différentes lois spéciales régissent les activités d’information concrètes dans cer-taines branches spécifiques (par ex. énergie, agriculture, protection de l’environne-ment, santé); d’autre part, il n’est pas rare que l’adéquation des compétences en matière de relations publiques de la Confédération, des contenus communiqués et des moyens financiers qui y sont consacrés soit remise en question.

Les CdG ont donc chargé le CPA, en janvier 2017, d’évaluer les relations publiques de la Confédération.

Questions principales

Le 6 juillet 2017, la sous-commission DFI/DETEC de la CdG-N a décidé que l’évaluation du CPA devrait surtout répondre aux questions suivantes:

– Dans quelle mesure le cadre normatif dans le domaine des relations pu-bliques de la Confédération est-il adéquat?

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– Les activités de communication des départements et des offices choisis sont-elles appropriées?

– Dans quelle mesure les activités et produits de communication des départe-ments et offices choisis sont-ils adaptés aux groupes-cibles?

– Les coûts des produits de communication sélectionnés sont-ils saisis et comptabilisés de manière correcte (légalement) et transparente?

– Le recours à des consultants externes dans le domaine des relations pu-bliques est-il approprié?

Procédure

Le cadre normatif dans le domaine des relations publiques de la Confédération est analysé à l’aide de documents et d’entretiens avec l’administration et des experts externes. L’adéquation des activités de communication des départements et des offices est examinée principalement au moyen d’études de cas. En vue de l’appré-ciation des coûts, le CPA se renseigne auprès des départements pour connaître les coûts liés à certains produits de communication. Quant au degré d’adaptation des activités et produits de communication aux groupes-cibles, le CPA mandatera un cabinet externe pour qu’il effectue un sondage standardisé parmi les correspondants au Palais fédéral. Le CPA mène en sus des entretiens avec diverses organisations.

Il présentera son rapport à la sous-commission compétente de la CdG-N au prin-temps 2019.

2.3.3 Analyses ADN dans les procédures pénales

Objet

Afin d’élucider des infractions pénales, les autorités de poursuite pénale et la police peuvent ordonner des analyses ADN destinées à l’identification de personnes et à l’établissement de comparaisons avec des indices trouvés sur place. Comme la loi sur les profils d’ADN18, déterminante à cet égard, et le code de procédure pénale19 ne fournissent pas de catalogue des infractions pour lesquelles un test ADN peut être effectué, il est permis en principe d’y procéder pour tous les crimes et délits (donc aussi par ex. en cas de vol ou de lésions corporelles simples, mais pas pour une simple contravention), pourvu que le test ADN puisse aider à la résolution de l’infraction. Il semblerait que la police, dans certains cantons, ordonne des analyses ADN même pour des délits mineurs. Selon le Tribunal fédéral, une analyse ADN représente toutefois une atteinte aux droits fondamentaux et doit donc rester propor-tionnelle. D’aucuns critiquent le fait que la police, dans certains cantons également, ait pris l’habitude de saisir à l’excès des données signalétiques et d’ordonner de façon routinière des analyses ADN qui ne respectent pas les bases légales et sont disproportionnées.

18 Loi fédérale sur l’utilisation de profils d’ADN dans les procédures pénales et sur l’identification de personnes inconnues ou disparues (loi sur les profils d’ADN; RS 363)

19 Code de procédure pénale suisse (code de procédure pénale, CPP; RS 312.0)

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La plupart des procédures pénales étant conduites au niveau cantonal, les compé-tences de la Confédération en matière de prélèvement et d’analyse d’échantillons d’ADN sont restreintes. Les profils d’ADN qui sont établis sont enregistrés et gérés de façon centralisée dans la banque nationale de données des profils d’ADN. A ce jour, aucune enquête systématique n’a encore été réalisée sur l’utilisation d’analyses ADN dans les procédures pénales. En plus d’assumer la responsabilité générale de la banque nationale de données des profils d’ADN, fedpol est également responsable de l’approbation et de la surveillance des laboratoires spécialisés qui sont autorisés à établir et à analyser des profils d’ADN.

En janvier 2017, les CdG ont chargé le CPA d’évaluer l’application des analyses ADN dans les procédures pénales.

Questions principales

Le 6 novembre 2017, la sous-commission DFJP/ChF de la CdG-E a décidé que le CPA devrait répondre aux questions principales suivantes:

– Les analyses ADN dans les procédures pénales sont-elles ordonnées de manière pertinente?

– Que peut-on dire de l’évolution de la pratique relative aux analyses ADN dans les procédures pénales?

– Les différences entre cantons dans la pratique relative aux analyses ADN sont-elles appropriées compte tenu du nombre et de la nature des procédures pénales menées dans les cantons?

– fedpol exerce-t-il adéquatement sa fonction de surveillance?

Procédure

L’évaluation est centrée sur une analyse statistique de la banque de données des profils d’ADN. Avec cette dernière et la banque de données sur les personnes de fedpol, on dispose de données sur l’établissement et l’analyse de profils d’ADN qui permettent d’étudier la pratique relative aux analyses ADN dans les procédures pénales. Le CPA confiera l’analyse statistique des données à un expert externe. En parallèle, il consacre des entretiens à la pratique relative aux analyses ADN dans les procédures pénales et aux fonctions de surveillance exercées par fedpol envers les laboratoires d’analyse ADN. Enfin, il se penche sur les bases légales et les directives concernées, en analysant divers documents.

Le CPA présentera les résultats de son évaluation à la sous-commission compétente de la CdG-E au premier trimestre 2019.

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2.3.4 Procédure de nomination des cadres supérieurs (mandat succinct)

Objet

Les nominations de cadres supérieurs de la Confédération font régulièrement l’objet de controverses. Dans ce contexte, les CdG avaient chargé, en janvier 2009, le CPA de procéder à une évaluation des modalités de la nomination des cadres supérieurs par le Conseil fédéral. Celle-ci avait toutefois dû être interrompue, car les droits à l’information des CdG étaient contestés par le Conseil fédéral, ce qui empêchait un accès aux données nécessaires à l’évaluation. Entre-temps, les droits à l’information ont été précisés et sont en vigueur depuis le 1er novembre 201120. La procédure de nomination suscitant toujours les mêmes interrogations, la sous-commission DFF/DEFR de la CdG-N avait décidé, lors de sa séance du 30 juin 2011, de charger le CPA de préparer une nouvelle proposition d’évaluation en prévision de l’entrée en vigueur des nouveaux droits à l’information. Cette décision avait été validée par les CdG dans le cadre de l’élaboration de leur programme annuel, en janvier 2012.

Après la conduite de l’évaluation par le CPA21, la CdG-N a élaboré son propre rapport22, avec six recommandations, qu’elle a adressées au Conseil fédéral le 15 novembre 2013. Suite à divers échanges23 avec le Conseil fédéral et constatant un avancement dans la mise en œuvre des recommandations, la CdG-N a informé le Conseil fédéral en juin 2015 de sa décision de clore son inspection.

Dans le cadre du lancement en 2016 par la CdG-N du contrôle de suivi relatif à cette inspection, le CPA a été chargé de conduire un mandat succinct qui a pour objectif de déterminer si les mesures promises par le Conseil fédéral pour améliorer la pro-cédure de nomination des cadres supérieurs sont mises en œuvre. Le Conseil fédéral avait notamment élaboré des directives relatives aux éléments clés nécessaires à la préparation par les départements et la Chancellerie fédérale des procédures de nomi-nation24. Ces directives sont entrées en vigueur le 1er janvier 2015.

Questions principales

Lors de la séance du 9 novembre 2016, la sous-commission DFF/DEFR de la CdG-N a décidé que le mandat succinct devait se focaliser sur la question de savoir si les principales directives sont respectées en matière de:

– procédure de nomination (mise au concours, présélection, procédure d’éva-luation, procédure de sélection et décision),

20 Art. 153 LParl 21 Evaluation de la procédure de nomination des cadres supérieurs par le Conseil fédéral,

rapport du CPA à l’intention de la CdG-N du 20.6.2013 (FF 2014 2709) 22 Nomination des cadres supérieurs par le Conseil fédéral, rapport de la CdG-N du

15.11.2013 (FF 2014 2697) 23 Le rapport annuel 2015 des CdG et de la DélCdG relatif à cet objet résume de manière

plus détaillée le suivi donné à cette inspection et les échanges avec le Conseil fédéral. (FF 2016 6021)

24 Directives du Conseil fédéral du 28.11.2014 sur la nomination des cadres supérieurs par le Conseil fédéral (FF 2014 9511)

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– contrôles de sécurité relatifs aux personnes,

– propositions au Conseil fédéral.

Procédure

Le CPA procède à l’analyse des procédures de nomination des cadres supérieurs conduites à partir de 2017. Pour ce faire, une analyse de documents ainsi que des entretiens sont réalisés. En outre, afin de disposer d’information sur une plus longue période, le CPA étudie également les pratiques en matière de contrôles de sécurité relatifs aux personnes concernant les nominations ayant eu lieu durant les années 2015 et 2016 d’une part et, d’autre part, le contenu des propositions de nomination faites au Conseil fédéral et lui servant de base de décision, durant les années 2015 et 2016.

Il a été prévu que le CPA termine son analyse une fois que quatre nominations de directeurs d’unités administratives ou de secrétaires d’Etat émanant de deux dépar-tements aient au moins été effectuées. Le nombre de ce type de nominations n’ayant pas été atteint, le CPA poursuit son analyse sur 2018. Par conséquent, le rapport du CPA ne devrait pas être présenté à la sous-commission compétente de la CdG-N avant le deuxième trimestre 2018.

2.3.5 Collaborateurs externes de l’administration fédérale (mandat succinct)

Objet

Les collaborateurs externes sont des personnes qui sont liées à la Confédération par un rapport de travail comparable à un engagement, sans toutefois disposer d’un contrat de travail de droit public. Ces collaborateurs externes peuvent exercer des fonctions similaires à celles du personnel interne. La question s’est déjà souvent posée de savoir dans quelle mesure le recours à des collaborateurs externes par l’administration fédérale était approprié. C’est pourquoi la CdG-E a chargé le CPA, en janvier 2012, de conduire une évaluation sur l’ampleur, la légalité, la transpa-rence ainsi que l’opportunité de cette pratique.

Le CPA a examiné ces différents aspects au sein de neuf unités administratives avant de présenter, en avril 2014, plusieurs problèmes et défis liés au recours à des colla-borateurs externes dans son rapport d’évaluation25. Le 7 octobre 2014, la CdG-E a adopté un rapport comprenant six recommandations à l’adresse du Conseil fédéral, lesquelles visaient à une meilleure réglementation du recours à du personnel ex-terne26. Après un échange de correspondance entre le Conseil fédéral et la CdG-E, cette dernière a décidé, le 10 novembre 2015, de clore l’inspection et de se pencher à nouveau sur cette thématique dans le cadre d’un contrôle de suivi. Le 17 février 2017, la CdG-E a annoncé au Conseil fédéral le début dudit contrôle de suivi.

25 Collaborateurs externes de l’administration fédérale, rapport du CPA à l’intention de la CdG-E du 10.4.2014 (FF 2015 3329)

26 Collaborateurs externes de l’administration fédérale, rapport de la CdG-E du 7.10.2014 (FF 2015 3311)

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Dans le contexte de ce contrôle de suivi, la CdG-E a confié au CPA un mandat succinct ayant pour objectif de déterminer et d’apprécier les réels changements de pratiques au sein des unités administratives en matière de recours à des collabora-teurs externes en fonction des diverses mesures prises par le Conseil fédéral.

Questions principales

Le 29 juin 2017, la sous-commission DFF/DEFR de la CdG-E, chargée du contrôle de suivi, a décidé que le CPA devrait vérifier, dans le cadre d’un mandat succinct, les changements intervenus entre-temps dans trois à cinq unités administratives. Il s’agirait avant tout de répondre aux questions suivantes:

– Les directives du Conseil fédéral au sujet du recours aux collaborateurs externes sont-elles mises en œuvre de manière adéquate par les unités admi-nistratives?

– Le système de reporting et de controlling permet-il la surveillance et l’identification de potentiels d’économie?

– Comment juger de l’adéquation des processus d’internalisation?

– Comment juger de l’efficacité des mesures de formation et de sensibilisa-tion?

– Quels sont les changements de pratiques en matière de procédure d’attribu-tion des contrats selon les données de la gestion des contrats de l’administra-tion fédérale?

– Comment juger de la transparence interne et externe du recours aux collabo-rateurs externes?

– Quelles sont les économies réalisées suite aux internalisations et les consé-quences au niveau financier?

Procédure

L’analyse du CPA porte sur différents documents (budgets, comptes et autres docu-mentations) faisant état de l’internalisation de collaborateurs externes ou de leur présence au sein de l’administration. Le CPA procède en parallèle à cinq études de cas: trois unités administratives ayant déjà fait l’objet d’une étude de cas lors de l’évaluation du CPA et deux autres ayant procédé à des internalisations selon les données des budgets (2015 à 2018) ou comptes de la Confédération (2015 et 2016). Des entretiens sont en outre conduits avec des responsables de ces unités ainsi qu’avec d’autres offices fédéraux ayant des tâches transversales.

Il est prévu que le CPA présente son rapport à la sous-commission compétente de la CdG-E au cours du deuxième trimestre 2018.

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2.4 Nouvelles évaluations en 2018

Le CPA a pour mission de signaler aux CdG les questions et les sujets qui nécessi-tent des éclaircissements27. Au total, le CPA a examiné treize thèmes destinés aux sous-commissions. Ces thèmes ont été priorisés par ces dernières et elles ont, en outre, proposé deux nouveaux sujets. Le CPA a ensuite réalisé une analyse appro-fondie de neuf propositions. Il en a conclu que, à l’heure actuelle, seuls six sujets pouvaient se prêter à une évaluation. Finalement, le 30 janvier 2018, les CdG ont décidé de retenir, parmi ces six propositions28, les deux sujets suivants pour leur programme annuel:

– enquêtes administratives et disciplinaires au sein de l’administration fédé-rale,

– mise en œuvre des motions et des postulats adoptés.

Elles ont par ailleurs choisi le sujet de réserve suivant pour une évaluation:

– plan d’action Biodiversité.

3 Utilisation du crédit octroyé pour le recours à des experts

Au cours de l’exercice sous revue, le CPA a eu recours à des experts externes pour un montant de 78 900 francs. Le tableau 2 indique comment cette somme a été répartie entre les différents projets.

Tableau 2

Utilisation du crédit octroyé pour le recours à des experts en 2017

Projet Dépenses en francs Etat

Détention administrative de requérants d’asile 34 200 achevé

Sanctions économiques 44 700 achevé

27 Art. 10, al. 1, let. a, OLPA (RS 171.115) 28 Les propositions d’évaluations du CPA pour 2018:

– DFAE/DDPS: Enquêtes administratives et disciplinaires au sein de l’administration fédérale;

– DFF/DEFR: Stages à la Confédération; – DFI/DETEC: 1. Plan d’action Biodiversité, 2. Prix culturels décernés par la Confédé-

ration, 3. Politique muséale de la Confédération; – DFJP/ChF: Mise en œuvre des motions et des postulats adoptés.

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4 Publications et exposés

Afin de faire connaître les activités du CPA et les résultats de recherches au public intéressé et afin de soumettre les questions méthodologiques au débat universitaire, les collaborateurs du CPA peuvent publier des textes dans des publications spéciali-sées. Le texte ci-après est paru au cours de l’année 2017:

– Hirschi, Christian (2017): Auswirkungen von Freihandelsabkommen: Ana-lyse der Einschätzungen in den Botschaften des Bundesrates 2000–2014, in: LeGes, Gesetzgebung & Evaluation, 2017/2, pp. 279 à 299.

De plus, le CPA est intervenu à travers des exposés lors de conférences et de cours universitaires. Des collaborateurs du CPA se sont exprimés dans le cadre:

– du séminaire Politique suisse de l’Université de Lucerne (sujet: le Parlement et le CPA),

– du cours magistral d’évaluation politique à l’Université de Berne (confé-rence sur l’utilisation des évaluations),

– du MAS Evaluation à l’Université de Berne (séminaire Evaluation poli-tique),

– du DAS Evaluation à l’Université de Berne (séminaire Evaluer),

– de l’Executive Master of Public Administration à l’Université de Berne (séminaire Evaluations: de l’attribution à l’utilisation),

– d’un séminaire d’experts consacré au thème Post-Legislative Scrutiny de la Westminster Foundation for Democracy, à Londres,

– d’un atelier de l’Institut de sciences politiques de l’Université de Berne (thème: projet de livre «Parlement», l’activité du Parlement en matière de contrôle).

Lors de formations respectivement d’un et de deux jours, des collaborateurs du CPA ont présenté leur mission et leurs tâches d’évaluation aux délégations suivantes:

– collaborateurs du service d’évaluation de la Chambre des Représentants du Parlement marocain, Berne,

– représentants de plusieurs services de la Chambre des Conseillers du Par-lement marocain, Berne.

Dans le cadre du projet pilote 2015/2019 concernant le domaine de la coopération technique parlementaire, auquel les Services du Parlement (SP) et le DFAE travail-lent en collaboration, le CPA a participé activement à des ateliers et des modules de formation. Le CPA a notamment pris part à une mission des SP auprès des services parlementaires du Parlement mongol dans le cadre du soutien apporté par la Direc-tion du développement et de la coopération à celui-ci. Il y a présenté les activités de la haute surveillance parlementaire.

Enfin, le CPA était représenté à l’Asian Evaluation Week 2017, organisée par l’Asian Development Bank, à travers une vidéo consacrée à l’indépendance du service d’évaluation de l’Assemblée fédérale.

FF 2018

2096

Liste des abréviations

AELE Association européenne de libre-échange

Al. Alinéa

ALE Accords de libre-échange

Art. Article

CdG Commissions de gestion des Chambres fédérales

CdG-E Commission de gestion du Conseil des Etats

CdG-N Commission de gestion du Conseil national

cf. confer

ChF Chancellerie fédérale

CPA Contrôle parlementaire de l’administration

DDPS Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports

DEFR Département fédéral de l’économie, de la formation et de la re-cherche

DETEC Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication

DFAE Département fédéral des affaires étrangères

DFF Département fédéral des finances

DFI Département fédéral de l’intérieur

DFJP Département fédéral de justice et police

FF Feuille fédérale

Let. Lettre

LParl Loi fédérale du 13.12.2002 sur l’Assemblée fédérale (loi sur le Parlement; RS 171.10)

OFS Office fédéral de la statistique

OLPA Ordonnance de l’Assemblée fédérale du 3.10.2003 portant applica-tion de la loi sur le Parlement et relative à l’administration du Parle-ment (ordonnance sur l’administration du Parlement; RS 171.115)

OMC Organisation mondiale du commerce

RS Recueil systématique du droit fédéral

SECO Secrétariat d’Etat à l’économie

SEM Secrétariat d’Etat aux migrations

SEVAL Société suisse d’évaluation

SP Services du Parlement

FF 2018

2097

SYMIC Système d’information central sur la migration

TTIP Transatlantic Trade and Investment Partnership

UE Union européenne

FF 2018

2098

Contact

Contrôle parlementaire de l’administration Services du Parlement CH-3003 Berne

Tél. +41 58 322 97 99

Courriel: pvk.cpa@parl.admin.ch

www.parlement.ch > Organes > Commissions > Contrôle parlementaire de l’administration

Langues originales du rapport: allemand et français (chap. 2.3.4)