Décembre 2009
Les notes territoriales de l’AdCF
2
Sommaire Préface de Daniel Delaveau et de Michel Piron 4
Introduction 5
1.1 - La distinction urbain - rural : une question de limites 6
1.2 - La prépondérance des communautés rurales dans le paysage intercommunal 8
1.3 - L’intercommunalisation des territoires ruraux 10
1.4 - Les territoires de l’intercommunalité rurale : de faibles densités peu compensées par la taille des communautés 14
2 - Les territoires de l’intercommunalité rurale 16
2.1 - Une extrême diversité des territoires 17
2.2 - La densité : contexte et contrainte du milieu rural 20
2.3 - 28% des communautés rurales ont plus de 10 000 habitants 21
2.4 - Des disparités en nombre de communes regroupées 23
2.5 - L’existence d’un pôle rural : un facteur discriminant 25
2.6 - Des territoires dont la cohérence peut progresser 27
3 - La gouvernance 29
3.1 - Conseils communautaires : davantage de délégués par habitants 29
3.2 - Une prééminence de la représentation des territoires 30
3.3 - Moins de poids pour la commune la plus peuplée 31
3.4 - Des oppositions municipales moins représentées, des bureaux plus restreints 32
3.5 - Présidences des intercommunalités rurales 32
4 - Compétences et actions 33
4.1 - Les compétences 33
4.2.1 Planification et aménagement du territoire 35
4.2.2 Développement économique 36
4.2.3 Tourisme 37
4.2.4 Habitat 38
4.2.5 Protection de l’environnement et du cadre de vie 39
4.2.6 Services aux populations, action sociale, équipement 43
4.2.7 Voirie 51
4.2.8 Technologies de l’information et de la communication 52
4.3 - L’intercommunalité rurale, investie dans le service de proximité 53
Conclusion 57
54
Préface
Les modes de vie des populations rurales et urbaines tendent à s’homogénéiser. Leurs aspirations sociales et culturelles convergent. Cette évolution marque les attentes des administrés vis-à-vis des collectivités locales qui souhaitent de plus en plus un niveau de services proche des standards urbains. Les communes et communautés rurales sont également confrontées à des demandes tenant aux conditions et au rythme de vie particuliers des secteurs ruraux (temps de trajets domicile-travail plus longs pour des communes aux franges des unités urbaines, préservation d’un environnement médical correspondant aux besoins d’une population plus âgée dans des zones rurales désertifiées par exemple). Le niveau des services apportés à la population conditionne l’attractivité de ces territoires. Ces mêmes collectivités doivent parallèlement investir le domaine économique pour préserver des commerces concurrencés par des centres urbains à proximité ou situés sur des zones de chalandises trop étroites.
Le monde rural n’est pas uniforme et les conditions de l’action publique sont en conséquence bien différentes d’un secteur à l’autre. La diversité tient à la géographie (littoral-montagne- plaine, proximité-éloignement d’un centre urbain ou de voies de communication, etc.), à la démographie (densité, pyramide des âges), à l’économie (prégnance du secteur primaire, secondaire ou tertiaire) et aux fonctions (résidentielles, productives, récréatives, environnementales) qui prédominent. Les Monts de Lacaune, s’ils partagent la géologie granitique du centre Bretagne, s’insèrent dans des réseaux de communication bien différents. Le rétro-littoral pictocharentais partage peu les caractéristiques des franges franciliennes. Pour autant, ces territoires sont recensés comme ruraux.
En conséquence, pour approcher finement l’intercommunalité rurale, il était indispensable de détailler des catégories et d’observer les périmètres, la gouvernance et les compétences des communautés rurales, le cas échéant, en les comparant aux données de l’intercommunalité urbaine. Cet ouvrage s’y emploie en exploitant les données disponibles (INSEE) ou collectées par l’Observatoire de l’intercommunalité de l’AdCF. L’occasion nous est également donnée d’analyser les questionnaires complétés par les communautés au cours de l’année 2008 et d’en restituer des éléments clés.
Des lignes de force se dégagent des pages qui suivent. La plus nette est sans conteste le rôle majeur des communautés rurales en matière de services à la population. Leur périmètre, qui dans certains cas pourrait avantageusement s’élargir, leur permet une prise en charge technique calée sur les besoins locaux. Le caractère très opérationnel, servi par la proximité, implique parfois des coopérations pour mutualiser des moyens ou gagner en efficience (gestion de l’eau sur un bassin versant, investissement sur un centre de traitement des déchets à une échelle économique viable). Il peut également conduire à s’inscrire dans une planification plus stratégique sur une échelle plus large avec d’autres communautés rurales ou urbaines.
Cette intercommunalité rurale finalement relativement jeune doit, dès à présent, penser ses recompositions et ses collaborations pour palier des moyens financiers et humains qui lui sont comptés et le repositionnement en cours des services de l’État. Cet ouvrage vise à éclairer les élus à l’heure où les réformes des collectivités locales et fiscales engagées pourraient accélérer ces mouvements.
Introduction
L’intercommunalité rurale se décrit le plus souvent en négatif de l’intercommunalité urbaine. En effet, les discours, commentaires et lois portant sur l’intercommunalité ont historiquement donné la prépondérance aux espaces urbains et à la nécessité de leur structuration. De la création des districts (initialement urbains) en 1959 à la loi Chevènement quarante ans plus tard, les grandes lois « intercommunales » se sont focalisées sur les agglomérations. Seule la loi ATR de 1992 fait exception : si elle instaure les éphémères communautés de ville, supprimées par la loi Chevènement, l’apport majeur de cette loi est la création du statut de communauté de communes. Ce statut, sans être strictement réservé aux espaces ruraux puisque les statuts urbains restent volontairement choisis, constitue, depuis la réforme de 1999, le mode unique de regroupement intercommunal à fiscalité propre des espaces ruraux. On sait le formidable succès rencontré par cette forme souple et peu coercitive au cours des années 1990, et la dynamique d’intercommunalisation (souvent construite sur la base des SIVOM - syndicats intercommunaux à vocation multiple - pré existants), qui s’en est suivie et qui explique qu’aujourd’hui 93% des communes et 87% de la population sont sur le territoire d’une communauté.
Si l’on comprend l’importance de la structuration des espaces urbains pour la cohérence de l’action publique locale avec des dynamiques urbaines, sociales et économiques de longue date affranchies des limites communales, il n’en reste pas moins que l’intercommunalité constitue, dans les milieux ruraux de plus faibles densités, une nécessité. En effet, le choix des députés de la période révolutionnaire de faire des municipalités l’échelon principal – et longtemps unique – du pouvoir décentralisé et, dans le même temps, le choix de s’appuyer sur le découpage existant des paroisses, ont consacré un maillage fin, considéré comme proche des citoyens, mais marqué dès l’origine par un paradoxe : des compétences étendues pour une assise territoriale (et donc démographique) étroite. La nécessité de la coopération intercommunale s’est ainsi imposée dès l’origine (tentative d’encouragement à la fusion de communes de moins de 250 habitants par une loi dès 1790).
Pour résoudre ce décalage entre l’échelle territoriale communale et son rôle institutionnel et démocratique, l’État a oscillé entre deux positions : réduire le nombre de communes par le jeu des fusions d’une part et favoriser et réglementer les formes de coopérations intercommunales d’autre part. Pas moins de dix textes législatifs tentent d’inciter les communes à la fusion mais, contrairement aux politiques menées dans les pays voisins, l’État ne parviendra pas à les rendre contraignantes. La fusion autoritaire telle que pratiquée dans nombre de pays européens sera écartée car jugée trop attentatoire à l’autonomie des communes. Ce principe, âprement défendu au sein de l’Assemblée nationale et du Sénat, qui comptent de nombreux élus locaux, a souvent divisé l’hémicycle lors de débats concernant l’administration territoriale de la République selon des logiques moins partisanes que des oppositions entre les élus aux attaches électives locales, notamment municipales, et ceux n’ayant qu’un mandat national1. Ces politiques incitatives se sont soldées par un échec retentissant : de 1950 à 1970 on dénombre moins de 300 fusions concernant 635 communes… Plus de 36 600 communes existent encore aujourd’hui, c’est à peine 1 500 de moins que le nombre originel des municipalités créées par la Révolution française. Ce « score » est à comparer à celui des grands pays voisins d’Europe : 13 800 communes en Allemagne, 8 100 en Espagne, moins de 500 au Royaume-Uni.
Les syndicats constitueront dès la fin du XIXe siècle la forme institutionnalisée de ces regroupements intercommunaux. Plus tard l’intercommunalité à fiscalité propre constituera une troisième voie depuis privilégiée. Aujourd’hui, dans le milieu rural, elle constitue l’organisation nécessaire pour l’exercice efficace des compétences communales.
1 - Patrick LE LIDEC, « L’État, les associations d’élus et la réforme des structures intercommunales sous la Ve République » in Rémy LE SAOUT (sous la direction de), L’intercommunalité, logiques nationales et enjeux locaux, Presses universitaires de Rennes, 1997, pp.65-84. Rémy LE SAOUT, « L’intercommunalité comme enjeu politique, l’examen de la loi ATR au parlement » in Rémy LE SAOUT (sous la direction de), L’intercommunalité, logiques nationales et enjeux locaux, Presses Universitaires de Rennes, 1997, pp.85-108.
Daniel Delaveau, président de l’AdCF
Michel Piron, président délégué de l’AdCF
chargé des territoires ruraux et périurbains
6
1.1 - La distinction urbain - rural : une question de limites
Des espaces contrastés
Les dynamiques territoriales de répartition des activités et des hommes ont accentué les contrastes du maillage communal. D’un côté, leur polarisation vers les villes a contribué au développement d’agglomérations dépassant largement le cadre des limites des communes. De l’autre, les campagnes ont subi une hémorragie économique et démographique qui a conduit à une forte baisse des densités démographiques. Par cette dynamique conjointe, la distinction traditionnelle ville/campagne a laissé place à des catégories plus incertaines quant à leurs limites : les espaces urbains et les espaces ruraux. Le milieu périurbain, espace rural en situation de dépendance urbaine directe, est emblématique de cette nouvelle partition spatiale.
L’éventail des poids démographiques des communes donne une autre illustration de ce contraste rural/urbain. Plus de 20 000 communes des 36 682 que compte le territoire français ont moins de 500 habitants. Les espaces ruraux représentent plus de 55% des communes françaises mais accueillent seulement 7% de la population. À l’autre extrême, 40 communes de plus de 100 000 habitants regroupent plus de 15% de la population.
Répartition des communes par taille démographique
0
5000
10000
15000
20000
0
4000000
2000000
6000000
8000000
10000000
Moins de 500 de 500 à 1 999
de 2 000 à 3 499
de 3 500 à 4 999
de 5 000 à 9 999
de 10 000 à 19 999
de 20 000 à 49 999
de 50 000 à 99 999
100 000 et plus
Source : INSEE RP 2006
Même si toutes les communes de petite taille ne sont pas situées dans les secteurs ruraux au sens des définitions utilisées par l’INSEE, la répartition des communes par taille et population regroupée illustre bien les enjeux de l’intercommunalité rurale. Plus de 31 600 communes (86%) ont en effet moins de 2 000 habitants, seuil considéré comme minimum pour la viabilité de la plupart des services rendus aux populations. Pour autant, ces petites communes regroupent près de 15,3 millions d’habitants, soit près du quart de la population française. Elles couvrent surtout plus de 85% du territoire français.
Distinguant espaces urbains et espaces ruraux, la typologie des territoires réalisée par l’INSEE souligne la même logique. L’espace à dominante urbaine accueille plus de 80% de la population sur 40% du territoire, l’espace rural 18% de la population sur près de 60% du territoire.
Population et superficie des espaces urbains et ruraux métropolitains en 2006
Source : INSEE RP 2006
Comment classer les zones périurbaines ?
L’INSEE associe la catégorie des espaces « périurbains » aux espaces urbains. Ces espaces situés autour des pôles urbains sont définis comme ceux dont plus de 40% de la population active occupée travaille dans le pôle urbain voisin. Cette définition, qui privilégie une approche en termes de bassins d’emploi et de migrations alternantes, mérite toutefois d’être nuancée.
Tout d’abord, s’il est vrai qu’une part importante des actifs périurbains travaille dans le pôle urbain voisin, les densités démographiques de cet espace sont plus proches de celles du secteur rural : avec près de 75 hab./km!, l’espace périurbain est deux fois plus dense que les espaces ruraux mais dix fois moins que les espaces urbains… De même, la taille démographique moyenne des communes périurbaines (moins de 900 habitants) est bien plus proche de celle des communes rurales (600 habitants) que des communes des pôles urbains (12 000 habitants).
Il convient ensuite de nuancer la définition de l’INSEE reposant sur les migrations alternées. Avec le développement de pôles d’emplois secondaires au sein des agglomérations, le desserrement de l’emploi s’effectue vers les périphéries des pôles urbains les « rapprochant » des espaces ruraux voisins et nuançant ainsi la référence au « travail dans le pôle urbain ». De plus, la définition même des communes périurbaines est imparfaite : 4 000 communes des 15 000 communes périurbaines (27%) sont en effet classées dans la sous-catégorie « communes multipolarisées » (communes périurbaines dont plus de 40% de leurs actifs travaillent dans l’espace urbain mais sur plusieurs pôles). Si le schéma traditionnel d’un pôle central structurant semble concurrencé par des phénomènes de polarisation multiples, le classement des zones périurbaines effectué par l’INSEE apparaît quelque peu biaisé, d’autant plus que le zonage de l’INSEE n’a pas encore été rénové sur la base des résultats du recensement de 2006 (il a été réalisé initialement sur celui de 1990 puis réactualisé sur la base de celui de 1999). Ce type de zonage pourrait alors connaître le même sort que celui de son prédécesseur (ZPPIUP), abandonné car il couvrait l’essentiel du territoire.
Enfin, avec l’accroissement des mobilités et le renouveau démographique, la définition des espaces ruraux de l’INSEE, s’appuyant sur les relations à la ville – ou plus exactement à l’urbain, paraît aujourd’hui dépassée.
Qu’est-ce que l’intercommunalité rurale ?
Pour définir l’intercommunalité rurale, on ne dispose finalement que des typologies produites par l’INSEE. En effet, aucune forme juridique spécifique n’est prévue pour les espaces ruraux regroupés en communautés de communes. Celles-ci partagent en effet un statut juridique avec des agglomérations n’ayant pas pu ou voulu se constituer en communauté urbaine ou d’agglomération. L’AdCF dispose d’une typologie des territoires intercommunaux réalisée sur la base du classement des communautés en fonction de la typologie des communes les constituant (Cf. Infra)2. Sur les 8 catégories de cette nomenclature, deux relèvent expressément de l’espace rural : les communautés formées autour d’un pôle rural, et les communautés rurales sans pôle.
2- Le zonage en aire urbaine de l’INSEE n’a pas été réalisé pour les communes des départements d’outre-mer, il n’a de ce fait pas été possible de classer les communautés dans la typologie des territoires. Une catégorie « DOM » a été créée.
Population 2006 Population (en %)
France métropolitaine
2,7
5,4
33,0
41,1
58,9
100,0
840
9
Si ces deux catégories ne comptent que des communes classées dans l’espace rural, deux autres sont plus ambivalentes :
• Les communautés des franges urbaines (scindées en deux catégories selon que la majorité de communes est située dans l’espace rural ou dans l’espace urbain) : il s’agit de territoires intercommunaux formés pour partie de communes périurbaines et pour l’autre partie de communes rurales. Outre les critiques que l’on pourrait émettre quant à la dénomination de ces catégories (franges urbaines), la situation de ces communautés plaide en faveur d’un classement au sein des communautés rurales.
• Les communautés périurbaines : leur cas est plus difficile à trancher car il revient à une remise en cause du principe même du classement de l’INSEE. La taille démographique et les densités moyennes des communes du périurbain, qui se traduisent par des besoins et des modalités de l’intervention publique locale particulières, les apparentent plus aux espaces urbains. A contrario, la dynamique de l’emploi les associe davantage aux espaces ruraux. Pour autant, la proximité de pôles urbains – et de leurs emplois – introduit de nombreuses différences avec les campagnes plus éloignées des villes : accès aux emplois du pôle urbain mais aussi à ses services et à ses équipements, problématiques spécifiques du développement des territoires et notamment du logement, posture de protection vis-à-vis des influences urbaines… Face à ces difficultés de classement, nous proposons d’adopter une position médiane : conserver les communautés périurbaines dans les traitements statistiques sur lesquels s’appuie cette note, en préservant la distinction entre les différents types de territoires ruraux et en particulier les communautés périurbaines.
La définition de l’intercommunalité rurale retenue regroupe 5 des 8 catégories de la nomen clature de l’AdCF :
• Communautés autour d’un pôle rural ;
• Communautés rurales sans pôle ;
• Communautés des franges (à dominante de communes rurales ou urbaines) ;
• Communautés périurbaines.
1.2 - La prépondérance des communautés rurales dans le paysage intercommunal
Aujourd’hui, 2 159 communautés rurales (83% de l’ensemble des communautés) regroupent 81% des communes et 36% de la population intercommunalisée. En excluant les communautés périurbaines, l’intercommunalité rurale compte 1 565 communautés regroupant 61% des communautés et 22% de la population intercommunalisée. Il apparaît donc que l’inter- communalité rurale domine largement le paysage intercommunal avec près de 4 communautés sur 5 se trouvant dans les espaces ruraux ou périurbains. La prépondérance de l’intercommunalité rurale est significative en nombre de communes. À l’inverse, les communautés rurales regroupent seulement 36% de la population intercommunale et même moins du quart en excluant les communautés périurbaines. Logiquement les proportions de la répartition de la population entre communes urbaines et rurales se retrouvent.
Ainsi, quelle que soit la définition de l’intercommunalité rurale adoptée, on constate qu’une forte majorité des communautés sont rurales. Cette prépondérance est loin de correspondre à l’espace médiatique qu’elles occupent, probablement à cause de la forte focalisation des problématiques sociales et économiques sur les espaces urbains. Il n’en demeure pas moins que l’intercom- munalité rurale concerne l’essentiel du territoire et un quart de la population française. Elle dispose néanmoins de moyens limités car l’essentiel des ressources locales réside dans la présence d’habitants ou d’activités…
La répartition des communautés rurales et urbaines
Source : INSEE RP 2006
Nombre de communautés
DOM
Total
55 105 182
In te
rc om
m un
al ité
r ur
al e
/ d éc
em br
e 20
0 9
1 1
Principe de construction de la typologie des territoires intercommunaux : la typologie des territoires de l’intercommunalité de l’AdCF s’appuie sur le zonage en aire urbaine de l’INSEE. La typologie a été construite sur la base de la répartition des communes de chaque communauté dans les différentes catégories de ce zonage. On aboutit à 8 catégories de territoires intercommunaux définis comme suit :
1.3 - L’intercommunalisation des territoires ruraux Un développement sous impulsion législative
L’intercommunalité rurale s’est véritablement développée avec la loi dite « Administration terri toriale de la République » (ATR) de 1992. En effet, au début des années 1990, seulement 5% des communautés rurales actuelles étaient déjà créées (sous forme de districts), contre plus de 20% des communautés de l’espace urbain.
Date de création des communautés (en ! cumulé)
Ville centre pôle urbain
Pôle d’emploi du rural
Couronne pôle rural
> 50 %
< 50 %
+ autre de communes du rural > 75 %
nombre de communes d’une couronne d’un pôle
+ autres communes du rural = 100 %
oui
oui
non
non
non
non
non au moins une des communes d’un pôle rural
nombre de communes d’un pôle rural = 0 %
non
à l’exclusion d’un autre type à dominante urbaine
à l’exclusion d’un autre type à dominante urbaine
Franges urbaines à dominante rurale
Pôle du rural
Rural sans pôle
Périurbaine Multipolarisés Autres rurales
> 0 % un des deux types > 0 % avec ou sans communes rurales
nombre de communes urbaines > nombre de communes rurales
nombre de communes urbaines > nombre de communes rurales
nombre de communes de l’unité urbaine > nombre de communes périurbaines + multipolarisées
nombre de communes de l’unité urbaine > nombre de communes périurbaines + multipolarisées
nombre de communes de l’unité urbaine > nombre de communes périurbaines + multipolarisées
de communes urbaines < 25 %
de communes urbaines = 0 %
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100%
Date de création des communautés rurales (en ! cumulé)
À partir de la création du statut de la communauté de communes, les espaces ruraux connaissent un mouvement d’intercommunalisation rapide qui se réalise en deux périodes principales : • De 1992 à 1997, la formule souple et peu coercitive de regroupement intercommunal proposé
par la loi ATR favorise la création de communautés en milieu rural : plus de 1 000 communautés créées, soit la moitié des communautés existantes à ce jour.
• Après une pause en 1998 (84 créations « seulement »), l’essor de l’intercommunalité rurale reprend, de 1999 à 2002, avec la création de 600 communautés. Successif à la loi Chevènement, ce deuxième mouvement découle probablement d’une tout autre logique : le développement de l’intercommunalité urbaine a en effet pu être ressenti comme une menace, notamment dans les secteurs ruraux situés à proximité des villes. La peur d’être associées de façon plus ou moins contrainte à une communauté d’agglomération a pu inciter certaines communes à prendre les devants. Il faut aussi rechercher l’explication dans les débats législatifs qui, en 1999 comme d’ailleurs en 1992, ont posé la question de l’achèvement de la carte intercommunale. Bien qu’aucune disposition n’ait finalement été votée en ce sens, certains élus ont peut-être préféré une démarche volontaire pour éviter de futures mesures plus coercitives.
On peut constater que les secteurs périurbains et les espaces autour des pôles ruraux ont été propices au développement des communautés rurales. La diffusion des premières communautés des secteurs urbains sur les communes périurbaines et le rôle moteur joué par les pôles ruraux peuvent sans doute expliquer ces évolutions spécifiques.
Notons enfin que la dynamique d’intercommunalisation du périurbain présente un profil plus proche de l’intercommunalité rurale (tardive mais rapide) que de l’intercommunalité urbaine (plus précoce mais plus lente). Cela semble, de ce point de vue au moins, justifier la qualification « rurale » de ces communautés.
Des dynamiques de création différentes
Bien que rapide, le mouvement d’intercommunalisation des territoires ruraux s’est réalisé diffé- remment selon les régions. En effet, si les communautés historiques (créées avant 1992) sont présentes sur l’ensemble du territoire à l’exception de la partie centrale de la métropole, la première phase du début des années 1990 a concerné plus particulièrement certaines régions. Ainsi, la Bretagne, les Pays-de-la-Loire, Poitou-Charentes, l’Alsace et le Nord-Pas de Calais sont les cinq régions dans lesquelles l’intercommunalisation des secteurs ruraux a été la plus rapide : presque la totalité des communautés rurales de ces régions ont été créées entre 1992 et 1994.
La région Rhône-Alpes, la Basse-Normandie et la Picardie suivent de près mais avec un décalage sur les années 1995-1998. L’Aquitaine, Midi-Pyrénées, le Languedoc-Roussillon et Champagne-Ardenne s’engagent dans les mêmes années mais avec un processus plus lent et qui se poursuit largement sur la fin des années 1990 et le début des années 2000.
100% 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
19 90
19 60
19 65
19 70
19 75
19 80
19 85
19 92
19 99
20 05
Franges Pôle rural + couronne Rural sans pôle
12
13
Les autres régions et en particulier le Limousin, le Centre, l’Auvergne et la Bourgogne connaissent un mouvement plus tardif : pour l’essentiel leurs communautés rurales sont créées à partir de 2000. Ce mouvement a néanmoins permis un rattrapage puisque ces régions affichent aujourd’hui des taux d’intercommunalisation proches des moyennes nationales.
Enfin, la Corse et l’Île-de-France constituent deux exceptions avec un mouvement à la fois tardif, lent et qui, à ce jour, laisse de vastes pans du territoire régional hors de l’intercommunalité.
Date de création des communautés rurales
Un développement marqué par la préexistence des SIVOM et par la maille cantonale
Les communautés se sont construites dans un environnement marqué par l’organisation d’une coopération technique visant à mutualiser des moyens sans nécessairement s’adosser à un projet touchant les différents pans de la vie locale (économie, social, culturel). De nombreux syndicats intercommunaux à vocation multiple se sont transformés en communautés de communes, marquant de leur périmètre et de leur mode de travail la naissance de l’intercommunalité à fiscalité propre. La substitution n’a pas été complète et des SIVOM (environ 1 400) ont survécu à l’émergence
des communautés. L’essentiel de l’intercommunalité sans fiscalité propre tient à des syndicats intercommunaux (près de 12 000) qui sont très spécialisés et dépassent souvent les périmètres des communautés.
Le canton est un deuxième élément qui a contribué au tracé des périmètres des communautés rurales actuelles. Par la volonté politique du département ou sous le leadership du conseiller général ou encore, dans certains cas, en raison de la correspondance avec des modes de vie (fonction de centralité exercée par le chef-lieu de canton vis-à-vis des communes de son ressort), la maille cantonale a contribué à délimiter le contour de nombreuses communauté.
Intercommunalités rurales et cantons
La part de communautés ayant des dimensions égales ou inférieures au canton est loin d’être anecdotique : 1 235 communautés sur 2 601 sont dans ce cas (47,5%). Le rapport entre la maille cantonale et le périmètre des communautés recoupe assez logiquement de nombreuses frontières départementales. L’influence du canton est inévitablement plus marquée en milieu rural (cantons infra communaux dans les centres urbains).
14
15
1.4 - Les territoires de l’intercommunalité rurale : de faibles densités peu compensées par la taille des communautés
Les territoires ruraux se caractérisent globalement par de faibles densités permettant de distinguer nettement l’intercommunalité rurale de son homologue urbaine. Mis à part le cas particulier des communautés périurbaines dont la densité est équivalente à la moyenne nationale, les communautés rurales ont des densités inférieures à 50 hab./km!. Or, cette faiblesse n’est pas compensée par leur superficie, puisqu’en moyenne celle des communautés rurales n’est pas fondamentalement différente de celle de l’espace urbain : 220 km! contre moins de 200 km!. Au final, les communautés rurales ne gèrent pas d’espaces sensiblement plus vastes que leurs homologues urbaines mais bien des territoires moins peuplés.
Le nombre moyen de communes regroupées est relativement proche pour les deux catégories. L’intercommunalité permet, par le fait de l’association, de réduire le nombre de petites collectivités : si 32 600 communes comptent moins de 2 000 habitants, seulement 160 communautés sont dans ce cas. En outre, alors que la taille médiane des communes est inférieure à 500 habitants, elle est de 8 500 habitants pour les intercommunalités.
0
Densités par catégories de communautés (hab. /km2)
Nombre moyen d’habitants par catégories de communautés Nombre moyen de communes par catégories de communautés
Superficie moyenne par catégories de communautés (km2)
Nombre moyen d’habitants par catégories de communautés
Par ailleurs, l’intercommunalité a diminué les écarts relatifs de taille démographique des collectivités publiques locales entre secteur urbain et secteur rural sans pour autant regrouper un nombre plus élevé de communes. En effet, alors que les communes rurales et périurbaines comptent en moyenne 630 habitants contre 11 450 pour les communes des pôles urbains soit un rapport de 1 à 18, la communauté rurale moyenne compte 9 260 habitants contre 82 400 pour celles de l’espace urbain soit un rapport de 1 à 10. Ainsi, la distorsion de taille entre les collectivités locales du milieu rural et du milieu urbain se trouve diminuée de moitié par le fait intercommunal. Cette situation découle du développement de l’intercommunalité urbaine des territoires peu peuplés (débordement sur les zones périurbaines voire rurales). Néanmoins, elle n’a pas compensé les faibles populations par des regroupements plus importants en nombre de communes. Si tel avait été le cas, l’écart entre « ville » et « campagne » serait davantage réduit.
Taille démographique moyenne des communes et communautés de l’espace rural et de l’espace urbain
60%
50
40
30
20
10
0
de 2 000 à 3 499
de 3 500 à 4 999
de 5 000 à 9 999
de 10 000 à 19 999
de 20 000 à 49 999
de 50 000 à 99 999
100 000 et plus
2 - Les territoires de l’intercommunalité rurale
Des territoires périurbains aux marges des espaces urbains, des secteurs ruraux structurés autour de pôles au rural désertifié, les catégories d’espaces ruraux sont nombreuses. À cette diversification territoriale correspond aussi une diversité des fonctions : aujourd’hui, la majorité des secteurs ruraux ne tire pas l’essentiel de sa richesse des activités agricoles mais de l’industrie et des différentes formes d’économie résidentielle.
De même, les évolutions démographiques sont désormais plus contrastées au sein des espaces ruraux. Si les recensements de 1990 et 1999 avaient montré des nuances entre, d’une part, des campagnes situées à proximité des villes en forte croissance démographique et, d’autre part, des campagnes plus profondes toujours soumises à une dynamique de désertification, les résultats récents du dernier recensement (2006) offrent une tout autre image3. En effet, la majorité des secteurs ruraux ont renoué avec la croissance démographique et la « diagonale du vide » se réduit comme une peau de chagrin. Les communautés rurales ont de ce fait, pour une grande majorité d’entres elles, enregistré une évolution démographique positive entre 1999 et 2006 : dans un bassin parisien élargi, sur l’ensemble des littoraux et rétro-littoraux, dans un vaste quart sud-ouest et sur toute la façade orientale du territoire.
Orientation économique des bassins de vie ruraux
!
2.1 - Une extrême diversité des territoires
Cette diversité des contextes et des dynamiques de l’espace rural marque fortement les structures intercommunales. Le classement des communautés rurales selon la nomenclature des territoires intercommunaux de l’AdCF produit la répartition suivante :
• Les communautés périurbaines et des marges urbaines : plus de 60% des communautés rurales relèvent de cette catégorie. Elles regroupent près de 67% de la population intercommunale rurale et 61% des communes.
• Les communautés rurales structurées autour d’un pôle4 : elles regroupent plus de 4,2 millions d’habitants et 16% des communautés rurales.
• Les communautés rurales sans pôle (constituées de communes de moins de 1 500 emplois) : représentent plus du quart des communautés rurales mais seulement 2,2 millions d’habitants.
4 - L’INSEE définit les pôles de l’espace rural comme les communes ou unités urbaines comptant plus de 1 500 emplois. En moyenne, il s’agit de communes regroupant 3 200 habitants, les plus peuplées d’entres-elles atteignent 10 000 habitants.
18
Les communautés rurales par types
Ces catégories se distinguent assez nettement en termes de répartition sur le territoire. Les communautés périurbaines concernent principalement les secteurs nord et est de la France, secteurs à la fois les plus urbanisés et où les agglomérations tendent à former de vastes ensembles contigus. L’Île-de-France et ses pourtours, l’Alsace, et, dans une moindre mesure le Nord-Pas de Calais et Rhône-Alpes illustrent cette situation. Elles recouvrent aussi la périphérie des grandes agglomérations : Paris, Lyon, Strasbourg, Bordeaux, Toulouse, Rennes…
La répartition des communautés situées sur les marges des aires urbaines est moins contrastée. Contrairement aux communautés périurbaines, elles se trouvent fortement représentées sur la partie ouest du territoire, là où les agglomérations sont plus compactes et les secteurs périurbains réduits. Elles forment des auréoles relativement identifiables autour des principales agglomérations. Au nord et à l’est, elles se développent de façon plus linéaire, ce qui correspond aux rares espaces restés en marge des influences urbaines : entre Amiens et l’agglomération parisienne, autour des agglomérations isolées de l’Aisne, entre Reims et les zones d’influence des villes lorraines, entre Troyes et les villes bourguignonnes.
Les communautés rurales structurées autour d’un pôle sont plus fréquemment localisées à l’ouest du territoire national. Cette répartition correspond à des régions rurales plus denses, ayant moins souffert des phénomènes de désertification et qui restent fortement marquées par le maillage des bourgs et des petites villes rurales.
À l’inverse, les communautés rurales sans pôle sont surtout localisées dans la partie centrale du territoire national. Il s’agit de secteurs ruraux particulièrement touchés par le phénomène de dépeuplement, rares secteurs enregistrant encore entre 1999 et 2006 une décroissance démographique. Cette dynamique qui s’accompagne d’une forte décrue de l’emploi a, dans le même temps, vidé les campagnes et déclassé les bourgs ruraux qui constituaient le maillage initial de l’espace. Compte tenu de l’évolution de l’emploi dans ces secteurs, le seuil de 1 500 emplois retenu par l’INSEE pour bénéficier du label « pôle rural » s’avère difficile à atteindre. À noter également la présence de ces communautés dans le grand ouest à proximité de communautés structurées autour d’un pôle. C’est éventuellement dans ce secteur que pourraient se rencontrer des intercommunalités défensives : en Bretagne intérieure, au sud de la Basse-Normandie, en Aquitaine.
En % des communautés
Total communautés rurales
Dont hors périurbaines
7 361 391
4 209 926
5 719 875
7 361 391
Ces logiques de répartition soulignent de forts effets de structure :
• La corrélation entre le maillage urbain et sa densité avec la présence de communautés périurbaines ou en frange des aires urbaines se retrouve.
• Ensuite et surtout, la forte présence des communautés rurales sans pôle dans les secteurs ruraux les plus fragilisés par les dynamiques démographiques et économiques se distingue.
20
21
Ainsi, les communautés rurales dénuées de pôle sont nombreuses (le quart d’entres elles). Cela semble plus le reflet d’une structure du territoire dans son ensemble que d’un défaut de pertinence des périmètres. Toutefois, ces contraintes initiales n’ont pas été compensées par des périmètres étendus ; les communautés sans pôle sont aussi celles qui comptent en moyenne le plus faible nombre de communes regroupées.
Au-delà de cette typologie, il convient de s’intéresser aux principaux indicateurs qualifiant les territoires (densité, taille démographique, nombre de communes membres, taille de la commune la plus peuplée) afin de souligner certaines logiques géographiques ainsi que des contrastes internes à chaque catégorie.
2.2 - La densité : contexte et contrainte du milieu rural
Les plus faibles densités intercommunales (inférieures à 25 hab./km!) concernent principalement un vaste ensemble s’étendant des Ardennes aux Pyrénées. Appelée diagonale du « vide », elle associe des territoires peu industrialisés ayant connu, de la fin du XIXe siècle à aujourd’hui, une forte hémorragie démographique. En outre, les principaux massifs montagneux (Alpes et Pyrénées) constituent aussi des zones de faible densité.
À l’inverse, de fortes densités sont enregistrées sur une large bande s’étendant du Nord-Pas-de Calais à la Bretagne et le nord de l’Aquitaine en englobant les régions Île-de-France, Alsace, Rhône- Alpes, la vallée du Rhône, l’est du littoral méditerranéen, les environs de Toulouse et les piémonts pyrénéens. Ces ensembles de fortes densités rurales relèvent de deux logiques différentes :
• Au nord et à l’est : des régions fortement urbanisées et dont le développement et la proximité des différentes agglomérations induit de fortes densités, y compris dans les secteurs ruraux (inclus en grande majorité dans ou en limite des aires d’influence urbaine).
• À l’ouest, si les plus fortes densités se trouvent autour des principales agglomé rations, elles concernent aussi des secteurs ruraux moins touchés par l’exode rural.
Densité démographique - communautés rurales
!
Les communautés périurbaines et situées en frange se différencient fortement en termes de densité, même si elles ont en commun une localisation proche des villes ; sur les marges internes pour les premières, sur les franges extérieures pour les secondes.
Les communautés périurbaines affichent en effet une densité proche de la moyenne nationale (100 hab./km!) soit une densité deux fois plus forte que les autres communautés rurales. Elle reste toutefois nettement inférieure à celle des intercommunalités urbaines (près de 400 hab./km!). En limite des aires urbaines, les communautés constituent le potentiel futur de périurbanisation. Pour beaucoup, il s’agit de secteurs appelés à connaître une forte croissance démographique corrélative à l’extension de l’aire d’influence de l’agglomération. Cette dynamique sera d’autant plus rapide que les secteurs périurbains sont en général assez réservés quant au développement de l’offre de logements, ce qui se traduit notamment par la faiblesse du foncier ouvert à l’urba- nisation dans les documents de planification. Cette politique contribue à un report sur les marges de la périurbanisation.
27% des communautés rurales ont une densité inférieure à 25 hab./km!. Or, ces très faibles densités concernent surtout les communautés en frange des aires d’influence urbaine et les communautés sans pôle. Leur répartition forme de vastes ensembles contigus ce qui montre qu’un élargissement de leurs périmètres permettrait une augmentation de la population mais à densité égale.
Densité des communautés de l’espace rural (en nombre de communautés)
2.3 - 28% des communautés rurales ont plus de 10 000 habitants
Quant au nombre d’habitants, les communautés rurales se partagent en trois groupes à peu près équivalents : 35% ayant moins de 5 000 habitants, 36% de 5 à 10 000, et 28% de plus de 10 000 habitants. Les communautés rurales dépassant le seuil des 20 000 habitants restent exceptionnelles : 125 communautés, soit près de 6%.
Les communautés périurbaines et celles structurées autour d’un pôle sont logiquement les plus peuplées (plus de 12 000 habitants) ; pour les premières en raison de densités plus élevées, pour les secondes parce que la présence d’un pôle (au moins 1 500 emplois au sens de l’INSEE) assure à lui seul un seuil minimal de population. À l’inverse, les communautés sans pôle sont celles comptant en moyenne le moins d’habitants : près de 70% d’entres-elles ont moins de 5 000 habitants. L’absence de pôle explique en grande partie le faible nombre d’habitants d’autant que ces
0
50
100
150
200
250
300
350
Densité (hab./km2)
< à 25
50 à 99
23
communautés sont généralement localisées dans des espaces de faibles densités. Cette catégorie concentre les communautés de très petites tailles : 100 des 157 communautés rurales de moins de 2 000 habitants. Quant aux communautés situées aux franges des aires d’influence urbaine, elles sont en situation médiane avec un peu plus de 8 000 habitants en moyenne.
Nombre moyen d’habitants par catégories de communautés
Communautés selon le nombre d’habitants
Les communautés rurales les plus peuplées sont localisées autour des grands pôles urbains, dans le Nord et sur les littoraux, en particulier sur la façade atlantique. Sur ce dernier secteur, cette situation tient plus aux densités rurales qu’à l’influence des agglomérations. Le nombre d’habitants regroupés est également relativement élevé dans la vallée du Rhône et sur le pourtour méditerranéen.
Le centre du territoire national rassemble des communautés peu peuplées. La Champagne et la Lozère sont deux secteurs de forte concentration des communautés ayant moins de 2 000 habitants.
Cette répartition recoupe en grande partie celle des densités. Autrement dit, la taille démographique des communautés rurales est fortement liée aux densités démographiques. Cette adéquation existe aussi parce que la faiblesse des densités n’est pas compensée par un élargissement des périmètres intercommunaux.
Périurbain
20 à 50 > 50 Total
Franges
0
Rural sans pôle
2.4 - Des disparités en nombre de communes
Le nombre de communes regroupées varie en moyenne de 10 communes pour les communautés sans pôle à près de 15 pour celles structurées autour d’un pôle rural. Cela démontre clairement que la taille des regroupements n’est pas liée aux densités. Au contraire, les communautés avec un pôle et bénéficiant d’un apport démographique déjà important présentent les périmètres les plus larges. À l’inverse, les communautés sans pôle sont aussi celles qui regroupent le nombre le plus réduit de communes ; elles cumulent donc absence d’un pôle, territoire restreint et faibles densités.
Les regroupements importants en nombre de communes ne sont pas rares dans l’intercommunalité rurale. En effet, 14% des communautés rurales comptent plus de 20 communes. Notons également que 16 communautés comptent plus de 50 communes dont 3 plus d’une centaine. En dehors de la communauté de Haute-Saintonge (Charente) et de celle du Saulnois (Moselle), il s’agit de communautés localisées sur des secteurs où la superficie des communes est particulièrement réduite : Aisne, Ardennes, Oise et Somme. Cette logique se retrouve à l’échelle nationale. En effet, la répartition des communautés dotées d’un nombre important de communes est principalement dictée par le maillage communal. Ce sont sur les secteurs où l’émiettement communal est particulièrement marqué que le nombre de communes regroupées est plus important : au nord et sur les piémonts pyrénéens par exemple. À l’inverse, les communautés ayant un faible nombre de communes se rencontrent surtout dans les régions où les territoires communaux sont assez vastes : Aquitaine, centre de la France, régions de montagne…
Il apparaît donc clairement que le nombre de communes associées ne fonctionne pas comme un facteur d’ajustement aux densités locales.
24
0
2
4
6
8
10
12
14
16
Nombre de communes dans la communauté
Périurbain
Franges
2.5 - L’existence d’un pôle rural : un facteur discriminant
La taille de la commune la plus peuplée est un des indicateurs les plus discriminants puisqu’il distingue les communautés rurales en fonction de la présence d’un pôle ou non. Près d’une communauté rurale sur cinq n’a aucune commune atteignant 1 000 habitants ce qui constitue un « handicap » important pour atteindre un seuil démographique de 2000 habitants. Il s’agit pour moitié, et logiquement, de communautés de la catégorie « sans pôle » mais, pour l’autre moitié, de communautés périurbaines surtout situées en frange des aires d’influence urbaine.
Nombre moyen d’habitants de la commune la plus peuplée
0
Rural sans pôle
Périurbain
75
135
1
204
415
12,6 %
19,5 %
0,3 %
38,3 %
19,2 %
143
250
16
209
618
24,1 %
36,2 %
4,7 %
39,3 %
28,6 %
239
249
190
119
797
40,2 %
36,0 %
55,6 %
22,4 %
36,9 %
137
54
135
329
23,1 %
8,2 %
39,5 %
0,0 %
15,2 %
594
691
342
532
En nombre de communautés
À l’inverse, 15% des communautés rurales sont organisées autour d’un pôle comptant au moins 5 000 habitants. Il s’agit de communautés avec pôle mais aussi de communautés des franges ou périurbaines. Cela souligne l’hétérogénéité de ces deux groupes du point de vue de la structure du territoire. En effet, les deux catégories « rural avec pôle » et « rural sans pôle » s’appuient sur la qualification des communes constituant la communauté. À l’inverse, les catégories franges ou périurbaines sont surtout caractérisées par leur localisation par rapport à un pôle urbain proche. Elles peuvent, de ce fait, être ou non organisées autour d’une commune relativement importante et donc s’apparenter en termes de structures à des communautés avec ou sans pôle. Ainsi, 37% des communautés périurbaines et 56% des communautés en frange n’ont aucune commune dépassant le seuil de 2 000 habitants.
Les pôles ruraux
!
À l’inverse, les régions centrales sont marquées par la faible taille des communes renvoyant par là même à la faiblesse du maillage des bourgs comme en témoigne la répartition des pôles ruraux définis par l’INSEE en 1999. Il y a d’ailleurs une forte corrélation entre la répartition des pôles ruraux et la taille des communes centres. Seul le secteur périurbain se caractérise par des communautés ayant des communes centres relativement importantes mais qui ne correspondent pas à des pôles ruraux, l’INSEE ne déterminant pas de structure interne aux secteurs périurbains.
Taille de la commune la plus peuplée des communautés rurales
2.6 - Des territoires dont la cohérence peut progresser Le croisement du nombre d’habitants et du nombre de communes par groupement permet d’identifier plusieurs types de communautés rurales. Il apparaît très clairement que le facteur déterminant est la densité démographique, le nombre de communes regroupées ne jouant que de façon plus marginale.
771 communautés rurales comptent moins de 5 000 habitants, soit 36% des communautés rurales.
Parmi elles, près de 130 comptent 15 communes ou plus. Il s’agit de communautés situées dans des secteurs de densités relativement faibles (en moyenne 35 hab./km!) pour lesquelles le nombre relativement élevé de communes n’a pas permis d’atteindre le seuil de 5 000 habitants. Pour l’essentiel, ces communautés se trouvent dans des secteurs ruraux sans pôle ou en frange des aires d’influence urbaine et sont plus présentes dans les secteurs de faible densité du territoire national, des Ardennes aux Pyrénées.
Par ailleurs, 642 et 421 communautés comptent respectivement moins de 15 communes et moins de 10 communes. Ces communautés, également localisées dans les secteurs très peu denses (en moyenne moins de 25 hab./km!), affichent une population d’autant plus faible que
Source :INSEE RGP 1999
29
le nombre de communes regroupées est réduit. Elles sont très majoritairement localisées dans les secteurs ruraux du cœur du territoire, mais aussi dans certaines régions plus urbanisées (Lorraine, Basse-Normandie) où le paysage intercommunal est émietté. Pour l’essentiel, elles se rencontrent dans des campagnes éloignées des villes : seule une sur cinq se situe en zone périurbaine.
1 388 communautés rurales comptent plus de 5 000 habitants, soit 64% des communautés rurales.
Une minorité (439) atteint le seuil de 5 000 habitants avec moins de 10 communes regroupées. Elles sont localisées à proximité d’importants centres urbains (Paris, Lille, Lyon, Strasbourg, Toulouse, Bordeaux…) ou dans des secteurs de plus forte densité rurale : Bretagne, Pays de la Loire notamment.
Pour une grande partie des communautés comptant plus de 5 000 habitants, le seuil est aussi atteint grâce à un nombre relativement important de communes regroupées : 428 de 10 à 14 communes et 521 avec 15 communes ou plus. Cette situation illustre le cas des intercommunalités qui compensent les faibles densités rurales par un périmètre communautaire élargi. Elles se trouvent néanmoins tout autant dans des secteurs assez denses (nord, grand ouest, etc.) que dans les secteurs désertifiés du cœur du territoire. La répartition est à peu près équilibrée entres celles situées dans le périurbain (272), en marge des aires urbaines (338) ou organisées autour d’un pôle rural (228).
Quelle pertinence pour les territoires ruraux intercommunaux ?
Le classement effectué ci-dessus renvoie directement à la question des territoires intercommunaux et de leur « pertinence ». Force est de constater que le nombre de communes regroupées n’est que faiblement lié à la densité des territoires. Il en résulte que les secteurs marqués par les phénomènes de déprise démographique sont aussi des territoires où les intercommunalités comptent un nombre réduit d’habitants. Les disparités du monde rural ne sont donc pas forcément compensées par le phénomène communautaire. Les secteurs ruraux les plus fragiles, ceux où les densités sont faibles, la dynamique démographique toujours négative ou de très faible croissance sont aussi des secteurs où l’intercommunalité cumule les handicaps : pas de pôle structurant, faible nombre de communes associées, taille démographique réduite.
Nombre d’habitants et de communes des communautés rurales
Nombre de communes et d’habitants - communautés rurales
TotalPlus de 5 000 habitants
Moins de 5 000 habitants
moins de 10 communes
de 10 à 14
650
649
860
3 - La gouvernance 3.1 - Conseils communautaires : davantage de délégués par habitants Les conseils communautaires des communautés rurales sont plus resserrés que ceux des communautés du milieu urbain. Ils comptent en moyenne 32 délégués contre 51. Pour toutes les tranches de communautés, le nombre de délégués accordé à chaque commune est en effet plus important en milieu urbain que rural.
Nombre moyen de délégués par nombre de communes regroupées
Mais dans le même temps, on observe une logique inverse concernant le nombre de délégués moyen par habitant. En effet, les communautés rurales affichent un nombre moyen de délégués supérieur à celui constaté dans les secteurs urbains. Ceci est lié à la taille plus modeste des communes.
Nombre moyen de délégués par nombre d’habitants regroupés
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Rurales
de 5 à 9 de 10 à 14 de 15 à 19 20 et plus
Urbaines
0
RuralesUrbaines
De 10 000 à 20 000 De 20 à 50 000 Plus de 50 000
20
40
60
80
100
0
RuralesUrbaines
De 10 000 à 20 000 De 20 à 50 000 Plus de 50 000
20
40
60
80
100
0
RuralesUrbaines
De 10 000 à 20 000 De 20 à 50 000 Plus de 50 000
20
40
60
80
100
30
31
Ainsi, bien que comptant en moyenne moins de délégués (32 contre 51) et un nombre de représentants par commune inférieur à celui constaté en milieu urbain (2,4 contre 3,4), les conseils communautaires ruraux, en raison du faible nombre d’habitants de leur territoire, assurent une représentation beaucoup plus fine de la population. Dans les communautés du secteur rural, on compte ainsi un délégué pour 300 habitants contre un pour 1 600 dans les communautés du secteur urbain. Ce rapport (population / délégué) est particulièrement faible dans les communautés sans pôle où chaque délégué représente 170 habitants, alors qu’il est de 345 pour les communautés avec pôle. Quant aux communautés périurbaines, elles affichent un taux d’un délégué pour 410 habitants.
3.2 - Une prééminence de la représentation des territoires
Comme les communautés urbaines, plus de 40% des communautés rurales ont adopté un mode de représentation lié au poids démographique de leurs communes.
30% des communautés ont opté pour une représentation proportionnelle avec un nombre minimum de délégués par commune. Près de 20% possèdent un même nombre de délégués par communes. Ainsi, pour 49% des communautés rurales, leurs formes de représentation sont davantage liées au nombre de communes qu’aux populations regroupées. La moindre diversité du nombre d’habitants par commune appelle probablement moins qu’ailleurs une représentation corrélée au poids démographique. En effet, 20% des communautés rurales sans pôle ont opté pour une représentation « à la commune ». À l’inverse, les communautés rurales structurées autour d’un pôle ont, pour 50% d’entre elles, choisi une représentation proportionnelle au poids démographique.
Mode de représentation des communes
Mode de représentation des communes par catégories de communes rurales
0
10
20
30
40
50
60%
Un nombre minimal assuré par commune
puis proportionnel à la population
Même nombre de délégués par commune
autres
0
10
20
30
40
50%
Représentation proportionnelle à la population
Un nombre minimal assuré par commune puis proportionnel à la population
Même nombre de délégués par commune
autres
Rurales Urbaines
3.3 - La minoration du poids de la commune la plus peuplée
La place réservée à la commune la plus peuplée est nettement moins importante dans les communautés rurales : en moyenne 10% des délégués représentent la commune principale contre plus de 31% dans les communautés du secteur urbain. Même si l’on constate un poids relatif plus faible des communes les plus peuplées en milieu rural (31% contre 48% dans les communautés du milieu urbain), leur part dans la représentation communautaire est minorée. Il en résulte même une légère accentuation de la sous-représentation des communes les plus peuplées en milieu rural. En effet, si la part des délégués représentant la commune la plus peuplée prend en compte 65% de son poids démographique, elle n’est que de 61% dans les communautés du milieu rural.
Si les communes principales sont moins représentées, la part de maires de ces mêmes communes assurant la présidence de la communauté est aussi plus faible en zone rurale : seulement 27% des présidents de communautés rurales sont aussi maires de la commune principale, contre près de 50% dans les communautés du secteur urbain. De ce point de vue, la situation est relativement contrastée entre les différentes catégories de l’intercommunalité rurale. En effet, sans atteindre le niveau constaté en milieu urbain, les communautés rurales organisées autour d’un pôle sont plus fréquemment présidées par le maire de la ville centre (40%).
Part de la ville la plus peuplée en nombre d’habitants et de délégués
Part de communautés dont le président est le maire de la ville centre
60
50
40
30
20
10
0
Moins de 5 communes Rurales Périurbain Franges Rural sans pôlePôle rural + couronne
0
10
20
30
40
50
60%
Rurales Urbaines
32
3.4 - Des oppositions municipales moins représentées, des bureaux plus restreints
Le nombre de communautés dont une partie des délégués est issue des oppositions municipales a fortement progressé au cours des dernières années. Ce mouvement concerne toutefois encore assez peu les communautés rurales. En effet, 22% ont une représentation des oppositions municipales, contre 42% dans les milieux urbains. Plus qu’un défaut de démocratie, ce constat correspond à la faiblesse des clivages partisans en milieu rural avec un nombre significatif d’élus non politisés, et aussi la difficulté d’appréhender les notions de majorité et d’opposition dans des secteurs où, lors des élections, le panachage est pratiqué. Cela est d’ailleurs confirmé par le fait que le taux de représentation des oppositions municipales est sensiblement plus fort dans les communautés rurales avec pôle (plus de 30%). À l’inverse, il est particulièrement faible dans les secteurs périurbains et en frange des aires urbaines.
Près de 95% des communautés rurales disposent d’un bureau, ce qui ne les distingue pas des autres. En revanche, ce taux est un peu plus faible dans les communautés sans pôle (90%). À l’inverse de ce que l’on peut constater en milieu urbain, où le bureau peut constituer une forme de représentation des territoires compensant la prééminence des logiques démographiques au sein du conseil, les bureaux des communautés rurales comptent en général un nombre de membres inférieur au nombre de communes : 62% contre 73%. Il s’agit d’ailleurs d’instances d’un format nettement plus réduit : 11 membres en moyenne contre plus de 16 dans les commu- nautés du milieu urbain.
Part des conseils communautaires avec présence de représentants des oppositions municipales
3.5 - Présidences des intercommunalités rurales Dans les communautés rurales, 8% des présidences communautaires sont assurées par une femme. Bien que ce chiffre soit encore très bas, il est néanmoins sensiblement plus élevé que dans les communautés du secteur urbain (5%). Les écarts entre les différentes catégories de commu- nautés rurales soulignent que lorsque les enjeux de représentation politique sont plus importants, notamment dans les communautés rurales avec pôle, la place occupée par les femmes est inférieure : à peine plus de 5%, rejoignant la proportion constatée dans les communautés du milieu urbain.
Taux de féminisation de la présidence communautaire (en !)
Périurbain Franges Pôle rural + couronne Rural sans pôle
0
10
20
30
40%
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10%
Urbaines Rurales Périurbain Franges Pôle rural + couronne Rural sans pôle
4 - Compétences et actions
4.1 - Les compétences En dehors des deux champs de compétences obligatoires pour toutes les communautés de communes, le profil général des compétences exercées par les communautés rurales ne se distingue pas fondamentalement du secteur urbain. La principale différence tient au fait que les communautés rurales ont en moyenne une compétence de moins : 7 contre 8. Leur champ d’intervention est donc en général plus restreint.
Deux compétences sont particulièrement rares dans les communautés rurales : d’une part, et logiquement, la politique de la ville et, d’autre part, les transports. Dans les secteurs ruraux, cette dernière compétence relève plus fréquemment de l’échelle départementale qu’intercommunale. Par ailleurs, bien qu’inscrites aux statuts de plus de 40% des intercom munalités rurales, les comp- étences Foncier / ZAC et Eau (ressource, distribution, traitement) sont nettement moins fréquentes que dans les regroupements urbains. L’écart est moins sensible pour les équipements publics et l’habitat, deux compétences stratégiques qui concernent respectivement 70% et 80% des communautés rurales.
Avec plus de 8 communautés sur 10 concernées, les intercommunalités rurales font presque jeu égal avec les communautés du secteur urbain pour la protection de l’environnement et du cadre de vie. Le taux d’intervention est identique pour la gestion des ordures ménagères.
Tourisme et services à la personne / action sociale sont deux compétences plus fréquentes dans les communautés rurales. Le tourisme constitue un des axes essentiels du développement local de nombreux secteurs ruraux, ce qui explique que plus de 70% de ces communautés ont inscrit ce champ dans leur compétence. La forte intervention dans les domaines des services à la personne et de l’action sociale découle notamment des forts besoins d’intervention en direction des populations âgées. Cependant les cibles ont pu évoluer avec le temps d’autant que de nombreux secteurs ruraux sont confrontés à des phénomènes de précarisation de la population et à une forte demande de services autour de la petite enfance.
Compétences adoptées (en !)
Création ou aménagement et entretien de voirie
Construction, aménagement, entretien ou gestion d’équipements publics
Habitat
UrbainsRurales
Protection et mise en valeur de l’environnement et du cadre de vieCollecte, traitment ou élimination des OM et déchets
Tourisme
Activités sportives et loisirs
Entretien et aménagement des berges de rivières 90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
34
35
Le profil des différents types de communautés rurales ne permet pas véritablement de les distinguer en termes de champs d’intervention. Globalement, les compétences les plus fréquentes restent les mêmes : protection de l’environnement, habitat, ordures ménagères, services à la personne / action sociale.
On note cependant des écarts relativement significatifs :
• L’habitat est une compétence courante pour les communautés structurées autour d’un pôle (85%), moins fréquente pour les secteurs périurbains (72%).
• Le tourisme concerne 80% des communautés rurales (trois catégories confondues) et notamment 65% du secteur périurbain.
• Enfin, l’aménagement rural est plus fréquent dans les communautés avec pôle et celles du périurbain.
Ces différences soulignent assez bien des spécificités liées au type d’espace dans lequel sont localisées les intercommunalités, sans pour autant tracer des profils d’intervention différenciés.
Compétences adoptées (en !)
4.2 - Les actions menées Les compétences inscrites aux statuts ne permettent finalement pas de différencier nettement les communautés rurales de celles des secteurs urbains, ni les communautés rurales entres elles. Cela tient sans doute, au moins en partie, à une terminologie générique qui donne assez peu d’informations sur la réalité et le contenu de la mise en œuvre. C’est la raison pour laquelle les actions menées décrivent plus fidèlement les domaines d’intervention de l’intercommunalité5.
5 - Les données concernant les actions sont issues de l’enquête nationale menée par l’AdCF auprès des communautés (2008). Le taux de réponse est de près de 60%. Les taux d’intervention par domaine d’action des communautés sont exprimés en pourcentage des communautés ayant répondu à l’enquête. Les taux d’intervention par type d’action sont exprimés en pourcentage des communautés menant au moins une action dans le domaine concerné. Les domaines d’action ne permettent pas d’inférer directement les compétences inscrites aux statuts car le classement des différentes actions n’est pas homogène ; une même action peut relever d’une compétence différente dans les statuts.
Protection et mise en valeur de l’environnement et du cadre de vie
Transport
Création ou aménagement et entretien de voirie
Construction, aménagement, entretien ou gestion d’équipements publics
Habitat
Tourisme
Services à la personne et action socialeActivités sportives et loisirs
Aménagement rural
Entretien et aménagement des berges de rivières
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
4.2.1 / Planification et aménagement du territoire
Le domaine d’action de la planification est celui pour lequel l’écart entre communautés rurales et communautés des secteurs urbains est le plus marqué. Ce domaine qui s’approche de la compétence obligatoire « Aménagement du territoire » concerne la moitié des communautés rurales. Les communautés périurbaines et celles structurées autour d’un pôle interviennent un peu plus. En fait beaucoup d’actions menées au titre de cette compétence « planification » sont classées dans d’autres domaines de la nomenclature de l’AdCF. Il peut s’agir notamment des chartes du paysage, du remembrement, de l’aménagement et de l’entretien des sentiers ou encore de l’aménagement rural…
Taux d’intervention (! de communautés menant au moins une action dans ce domaine) et nombre moyen d’actions menées
L’action menée le plus fréquemment par les communautés rurales en matière de planification et d’aménagement est la réalisation et la gestion de ZAC. Cette action relève sans doute tout autant de l’aménagement que du développement économique. Près de 40% des communautés rurales participent à l’élaboration d’un SCOT, en particulier, les communautés périurbaines (1/2) davantage que les communautés en frange ou avec un pôle (1/3), ou que les communautés sans pôle (20%). La forte influence des centres urbains dans l’élaboration d’un SCOT explique cette situation. De plus, près de 20% des communautés rurales élaborent une charte d’aménagement. Il s’agit de la seule action de ce domaine que l’on retrouve plus fréquemment dans les communautés rurales que dans celles du milieu urbain.
Actions menées (en ! des communautés menant au moins une action dans ce domaine)
0
20
10
30
50
40
60
70
80
90
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0100%
Taux d’intervention (en % des communautés) Nombre moyen d’actions menées
Urbaines Rurales (total)
PDU
Charte d’aménagement
80%
60%
40%
20%
0%
UrbainsRurales
Foyer jeunes travailleurs
Logement social
Programme local de l’habitat (PLH)
Accueil des gens du voyageLogement d’urgence
Accession sociale à la proprieté
70%
60%
80%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
36
37
Moins de 12% des communautés rurales élaborent les PLU (communaux ou intercommunaux), soit une proportion légèrement inférieure à celle constatée dans les communautés du secteur urbain. Cette proportion peut paraître faible car les besoins de mutualisation sont sans doute plus importants dans le secteur rural. Elle est probablement tronquée dans la mesure où de nombreux secteurs ruraux n’élaborent pas de document de planification et relèvent des règles nationales d’urbanisme. Il faut toutefois souligner que cette faible proportion (proche de celle constatée dans les autres communautés) dénote plus probablement la réticence des communes à transférer cette compétence, jugée stratégique pour la maîtrise de l’évolution du territoire communal. Dans les communautés sans pôle, la maîtrise communautaire du PLU est la plus fréquente (16%). Le besoin de mutualisation est d’autant plus fort que les communes sont de petite taille et ne disposent pas des services techniques nécessaires.
4.2.2 / Développement économique
L’écart entre communautés rurales et communautés du secteur urbain est nettement moins marqué concernant le développement économique. Ainsi, les communautés rurales avec pôle affichent un taux proche de celui constaté en milieu urbain. En moyenne, les communautés rurales mènent au moins deux actions relevant de ce domaine.
Taux d’intervention (! de communautés menant au moins une action dans ce domaine) et nombre moyen d’actions menées
Actions menées (en ! des communautés menant au moins une action dans ce domaine)
UrbainsRurales
Aide à la création d’entreprises
Maintien du commerce ou de l’artisanat (ORAC...)
Portage de l’immobilier d’entreprise
Atelier relais
Zone d’activités économiques dont spécialisée (tertiaire...)
Zone d’activités économiques dont labellisée (HQE, ISO...)
Contrat d’agriculture durable ou soutien aux activités agricoles
80%
100%
60%
40%
20%
0%
UrbainsRurales
Foyer jeunes travailleurs
Logement social
Programme local de l’habitat (PLH)
Accueil des gens du voyageLogement d’urgence
Accession sociale à la proprieté
70%
60%
80%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
0
20
40
60
80
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
3,5
4,0100%
Urbaines
Taux d’intervention (en % des communautés) Nombre moyen d’actions menées
Rurales (total)
4.2.3 / Tourisme
Avec plus de 60% des communautés rurales menant une action dans le domaine, le tourisme apparaît comme une compétence courante en milieu rural et même plus fréquente qu’en milieu urbain. Ce domaine est plus particulièrement couvert par les communautés avec pôle : elles mènent une action touristique pour plus de 70% d’entre elles. Près de trois actions différentes sont menées lorsque le domaine concerne la communauté ce qui en fait l’un des domaines les plus diversifiés en termes d’actions conduites.
Taux d’intervention (! des communautés menant au moins une action dans ce domaine) et nombre moyen d’actions menées
Les actions de programmation et d’étude constituent les principales actions menées par les intercommunalités rurales en matière de tourisme. Il s’agit d’un rôle stratégique dans la mise en place des politiques communautaires. Avec respectivement 45 et 30%, la promotion du territoire ou des produits locaux et la participation à des salons concerne un nombre significatif de communautés rurales. Enfin, 20% des communautés rurales participent à l’organisation d’un festival. Moins de 20% d’entre elles soutiennent l’offre d’hébergement. La forte intervention des communautés rurales en faveur du tourisme serait à étudier au regard des interventions sur ce thème des Parcs naturels régionaux et/ou des Pays (types d’action selon les structures, complémentarité, etc.).
Actions menées (en ! des communautés menant au moins une action dans ce domaine)
0
10
20
30
40