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Présentation des groupements de coopérationUniopss – Tous droits réservés

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Uniopss en Limousin17 juin 2008

Intervention d’Arnaud Vinsonneau

Adjoint au Directeur Général de l’Uniopss


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La coopération entre les gestionnaires d’établissements

et services

Les différentes possibilités offertes aux gestionnaires pour se rapprocher ou

se regrouper

De la coopération à la fusion, aspects techniques et enjeux politiques


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Le contexte

– Un secteur social et médico-social riche de sa pluralité d’acteurs

– Des associations très diverses (ainsi que d’autres gestionnaires) se sont constituées pour faire remonter les besoins de la population, construire des réponses en partenariat avec les pouvoirs publics

– Des associations qui mobilisent sur un territoire donné bénévoles, professionnels, usagers et leur entourage autour d’un projet

– Il en a résulté une pluralité d’initiatives et d’actions et non pas une structuration du secteur autour de quelques « grands acteurs »…

– … et une construction sur une logique ascendante


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Histoire

- La loi n°75-535 du 30 juin 1975 prévoyait la possibilité pour les institutions sociales et médico-sociales de se coordonner notamment : – par la création de groupements,– par la conclusion de conventions, entre

celles-ci (ou leurs groupements) et l’Etat ou les autres collectivités publiques.

- Ce volet de la loi de 1975 n’a pas eu le succès escompté par ses promoteurs même si des initiatives ont vu le jour sur le terrain


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Histoire (suite)

Réforme de la tarification des EHPAD de 1999 :

- avait mis l’accent sur la coopération entre acteurs

- le cahier des charges des conventions tripartites fixé par un arrêté du 26 avril 1999…

- …comporte des recommandations relatives à l’inscription des EHPAD dans un réseau gérontologique comportant des soins coordonnés


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Histoire (suite)

Réforme de la loi du 30 juin 1975– La question de rendre obligatoire ou pas la

coopération ou la coordination des ESMS a été posée– Dans le secteur hospitalier, la législation a prévu la

possibilité pour le Directeur de l’ARH d’imposer aux établissements publics de santé la constitution d’un groupement de coopération sanitaire…

– …et pour l’ensemble des établissements de santé, le directeur de l’ARH peut imposer les regroupements et coopérations d'établissements nécessaires à la réalisation de l’activité de soins telle que quantifiée et répartie par le SROS.


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Histoire (suite et fin)

– Les associations se sont opposées à ce qu’une disposition similaire soit retenue pour le secteur social et médico-social…

– … en considérant que les coopérations qui réussissent sont celles basées sur le volontariat

– Le débat a été relancé au Parlement au début de l’année 2007 (amendement parlementaire, rapport MECSS)


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Des évolutions récentes (1)

- La loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 de rénovation de l’action sociale et médico-sociale ouvre explicitement aux ESMS la possibilité de coopérer.

- Elle intègre dans le code de l’action sociale et des familles (CASF) un article L. 312-7 spécialement dédié à la coopération.


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- Elle pose clairement le principe et les objectifs de la coopération sociale et médico-sociale. Il s’agit de:« Favoriser leur coordination, leur complémentarité et garantir la continuité des prises en charge et de l’accompagnement, notamment dans le cadre de réseaux sociaux ou médico-sociaux coordonnés ».


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- Elle rappelle ensuite les formules existantes de coopération que sont :

Les conventions Les Groupements d’intérêt économique (GIE) Les Groupements d’intérêt public (GIP)

- Enfin, elle introduit un nouvel outil juridique de coopération pour le secteur social et médico-social: le Groupement de coopération sociale et médico-sociale (GCSMS).

- La loi handicap du 11 février 2005 vient ensuite préciser les missions spécifiques aux GCSMS.


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- Le décret n°2006-413 du 6 avril 2006 « relatif aux groupements assurant la coordination des interventions en matière d’action sociale et médico-sociale » vient jeter les bases juridiques de ce nouvel outil.

- Il en précise les missions, les règles de création, d’organisation, d’administration, de dissolution et de liquidation.

- Décret complété par une circulaire du 18 mai 2006 et par d’autres textes ultérieurs.


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Les objectifs de la coopération pour les structures gestionnaires

- Rompre l’isolement des établissements et services. - Développer les complémentarités à l’intérieur du

secteur social et médico-social et avec le secteur sanitaire.

- Mettre en commun des moyens pour assurer la continuité de la prise en charge et obtenir des économies d’échelle …

- … dans un contexte de plus en plus contraint financièrement et de plus en plus complexe qui nécessite le développement de nouvelles compétences.


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Objectifs affichés par la DGAS :de nouveaux défis à relever

- Un public d’action sociale et médico-sociale à croissance forte (cf. le vieillisse-ment de la population, l’accroissement des besoins de prise en charge de la dépendance…).

- Un cloisonnement et une dispersion des acteurs (35 000 établissements et servi-ces à dimension souvent limitée).


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Les enjeux de la coopération selon la DGAS

La coopération, une stratégie de l’intervention qui doit être promue pour:

- Mieux faire face aux exigences de qualité et aux besoins de développement des prises en charge.

- Garantir l’utilisation optimum des ressources disponibles.


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Quelques exemples de supports de coopération

- Les sièges d’association- La convention- Le GIP- Le GIE- Le GCSMS- La fusion


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La coopération et les mutualisations en interne : le rôle des sièges d’association

- Avant de se lancer dans des démarches de mutualisation et de coopération avec des acteurs externes

- Il est sans doute judicieux de réfléchir aux mutualisations possibles en interne

- Cf notamment le rôle des sièges d’associations


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La convention de coopération

- Pas de création d’une nouvelle entité juridique

- Instrument de coopération le plus ancien et le plus répandu

- Instrument le plus souple- Juridiquement, c’est un contrat entre

plusieurs parties


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La convention de coopération (suite)

- S’applique la liberté contractuelle- Seules les parties au contrat sont liées par

celui-ci- Peut intervenir entre des gestionnaires

publics, entre des gestionnaires privés ou entre public et privé


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La convention de coopération (suite)

- Objet de la convention : fixé par les parties

Avantage :

- C’est l’outil le plus répandu (plusieurs milliers de conventions à l’œuvre dans notre secteur)

- Souple et facilité de réalisation- Pas de création d’une nouvelle entité juridique- Permet de répondre rapidement aux problèmes

ponctuels rencontrés


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La convention de coopération (suite et fin)

Zone de risque ou d’incertitude - Vigilance dans la rédaction de la convention afin

de limiter les problèmes d’interprétation- Ne rien oublier afin de ne pas avoir de problème

dans l’exécution (notamment la durée, les modalités de dénonciation, de conciliation en cas de divergences d’interprétation…)

- Durée limitée, ne présente pas une grande stabilité des relations


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GIP

- Personne morale de droit public

- Bénéficie de l’autonomie financière

- Groupement à durée déterminée

- Il faut au moins une personne publique pour le mettre en place

- Directeur, CA et AG


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GIP (suite)

- Il ne peut pas réaliser de bénéfices

- Il n’attire pas beaucoup de gestionnaires d’établissements privés car il est constitué sous la forme publique


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GIP (suite et fin)

- Entité lourde, relativement longue à mettre en place

- Majorité publique peu souhaitée dans certains cas

- Nécessité d’un objet précis dès l’origine

- Application règle comptabilité publique


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GIE

- Outil de coopération structurelle

- Donne naissance à une entité juridique distincte des créateurs du groupement

- Les membres peuvent être des personnes physiques ou morales de droit public ou privé, avec ou sans but lucratif, ainsi que des professionnels libéraux

- Des associations peuvent donc créer des GIE


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GIE (suite)

- Objet : favoriser l’activité économique de ses membres par le biais d’un groupement de moyens

- L’activité du GIE ne peut avoir qu’un caractère auxiliaire par rapport à celle de ses membres

- Il peut réaliser des bénéfices mais le but du GIE n’est pas de réaliser des bénéfices pour lui-même. S’il en réalise, ceux-ci doivent revenir à ses membres


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GIE (suite)

- Personne morale de droit privé

- Les modalités de constitution sont celles définies par le code du commerce

- Peut être constitué à partir du capital ramené par chaque membre mais cet apport reste facultatif


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GIE (suite)

- Membres GIE sont tenus solidairement et indéfiniment des dettes de celui-ci

- Assemblée du GIE

- Administré par une ou plusieurs personnes nommées par l’assemblée

- Les personnels mis à disposition par ses membres restent régis par leur contrat d’origine


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GIE (suite)

Avantages :

- Régime souple - Statut intermédiaire entre l’association et la

société- Caractère privé- Membres ont une grande liberté d’organisation

et de fonctionnement interne- Formule adaptée notamment pour l’acquisition et

la gestion de gros équipements- Formalisme allégé et peu d’intervention étatique


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GIE (suite et fin)

Inconvénients :

- Responsabilité indéfinie et solidaire de ses membres

- Créanciers peuvent réclamer à l’un des membres la totalité des dettes

- La négociation avec les tiers contractants peut toutefois permettre d’aménager cette règle


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Le GCSMS: un nouvel outil à la disposition du secteur


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Missions communes aux différentes formes de groupement (1)

- Exercer ensemble des activités dans les domaines de l’action sociale ou médico-sociale.

- Créer et gérer des équipements ou des services d’intérêt commun ou des systèmes d’information nécessaires à leur activité.


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Missions communes aux différentes formes de groupement (2)

- Faciliter ou encourager les actions concourant à l’amélioration de l’évaluation de l’activité et de la qualité des prestations

• Développement et diffusion de procédures, de références et de recommandations de bonnes pratiques professionnelles.

- Définir ou proposer des actions de formation à destination des personnels.


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Les missions spécifiques aux GCSMS

- Permettre les interventions communes des profession-nels des secteurs sociaux, médico-sociaux et sanitaires, des professionnels salariés du groupement ainsi que des professionnels associés par convention.

- Être autorisés (ou agrées), à la demande de leurs membres, à exercer directement les missions et prestations des établissements et services et à assurer directement, à la demande de l’un ou de plusieurs de leurs membres, l’exploitation de l’autorisation (ou de l’agrément art. L 129-1 du code du travail) après accord de l’autorité l’ayant délivrée.

- Être chargés de procéder à des regroupements ou à des fusions.


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En résumé, deux niveaux de mutualisation possibles :

- Le GCSMS « groupement de moyens »

- Le GCSMS assurant l’exploitation des autorisations des établissements et services (version maximaliste).


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Hypothèse 1 : Le GCSMS «groupement de moyens» (1)

Figure 1: Organigramme fonctionnel

Association A Association B

GCSMS « Groupement de moyens »

Service 1 Service 2


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Figure 2: Organigramme institutionnel


GCSMS « Groupement de moyens »

1 AG1

administrateur

Mem

bre de droit

Me

mb re

de

dr oit


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Hypothèse 2 : Le GCSMS assurant l’exploitation des autorisations

des établissements et services

lien de gestion

membres de droit

Service commun (via le groupement)


1 AG1 administrateur

GCSMS


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Les membres (1)

Le GCSMS peut être constitué entre :- Les professionnels des secteurs sociaux,

médico-sociaux et sanitaires.- Les établissements et services sociaux et

médico-sociaux mentionnés à l’article L.312-1 du CASF.

- Les personnes morales gestionnaires de droit public ou de droit privé.

- Les établissements de santé cités par l’article L. 6133-1 du CSP.


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Les membres (2)

Peuvent être associés par convention :- Des professionnels médicaux et paramé-

dicaux du secteur libéral ou du secteur public n’exerçant pas dans les établisse-ments et services des membres adhérents


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Procédures de création

- La création du GCSMS est décidée par chacun des membres du groupement au vu du projet de convention constitutive (acte fondateur du groupement).

- La convention constitutive du GCSMS devra être approuvée par le préfet du département où se trouve le siège du groupement.

- Le groupement acquiert la personnalité morale à compter de la date de publication de l’arrêté d’approbation au recueil des actes administratifs de la préfecture du département.


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Qualité juridique (1)

- Le groupement poursuit un but non lucratif.

- Il est doté de la personnalité morale.

- Sa nature juridique est protéiforme.


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Qualité juridique (2)

- Le GCSMS est de droit public s’il est constitué :• D’établissements ou d’organismes de droit

public• D’établissements ou d’organismes de droit

public et de professionnels médicaux libéraux membres à titre individuel

- Le GCSMS est de droit privé s’il est constitué uniquement de personne physiques ou morales de droit privé.

- Forme juridique à définir si le GCSMS est constitué de personnes morales de droit public et de droit privé.


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Fonctionnement

- Une assemblée générale: composée de l’ensemble des représentants des membres du groupement.

- Un administrateur élu parmi ses pairs pour une durée de trois ans renouvelable. Il est révocable à tout moment par l’AG.


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L’Assemblée générale

- Est habilitée à prendre toutes les décisions intéressant le groupement.

- Un certain nombre de décisions lui sont réservées(adoption du budget annuel, modification convention constitutive, admission de nouveaux membres, exclusion d’un membre, nomination de l’administrateur etc.).

- L‘assemblée générale peut donner délégation à l'administrateur dans les autres matières.


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L’administrateur

Attributions : Prépare et exécute les décisions de l’AG. Représente le groupement dans tous les actes de la

vie civile et en justice. Il assure l’exécution du budget adopté par l’AG.

Son mandat est exercé gratuitement.Des indemnités de mission peuvent lui être attribuées dansdes conditions déterminées par l’AG.Lorsque l’administrateur exerce une activité libérale, l’AGpeut, en outre, lui attribuer une indemnité forfaitaire pour tenircompte de la réduction d’activité professionnelle que cemandat engendre


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Les personnels

Deux possibilités concernant le statut du personnel sont prévues par le décret du 6 avril 2006 relatif aux groupements :

Des personnels mis à disposition par les membres du groupement.

Des personnels propres (salariés du groupement).


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Capital et apports

- GCSMS peut être constitué avec ou sans apport initial.

- S’il n’engendre pas de charges de fonctionne-ment, le groupement peut être créé sans apport ni participation.

- Lorsqu’il y a capital, les apports peuvent être fournis en espèce (dotations financières) ou en nature (biens mobiliers ou immobiliers).


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Détermination des droits sociaux

- Les droits sociaux peuvent être fixés : Soit à proportion des apports; Soit à proportion des participations aux

charges de fonctionnement.

- A défaut d'apports ou de participations, la convention constitutive définit les règles selon lesquelles les droits des membres sont déterminés.


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Financement

- Les charges de fonctionnement sont couver-tes par les participations de ses membres.

- Lorsque le GCSMS exerce directement les missions et prestations des ESMS, les presta-tions fournies par le groupement font l’objet d’une tarification par la puissance publique comme dans le droit commun.


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Dissolution et liquidation

- Dissolution de plein droit : Par l’arrivée du terme de sa durée conventionnelle; Dans les cas prévus par la convention constitutive; Si, du fait de retrait ou d’exclusion, le groupement

ne comprend plus qu’un membre.

- Dissolution peut être décidée par l’AG du fait de la réalisation ou de l’extinction de son objet.

- La dissolution doit être notifiée dans les 15 jours au Préfet de département dans lequel le groupement a son siège


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Dettes

Les membres du groupement ne sont responsables de sa gestion que proportionnellement à leurs droits sociaux

(calculé comme indiqué précédemment, sauf exceptions, soit en fonction de leurs apports ou de leurs participations)

Responsabilité des membres n’est pas limitée aux seuls montants de leurs apports ou de leur participation.


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Les atouts du GCSMS

- GCSMS et gestion d’autorisation.- GCSMS et recrutement de personnel.- Une grande souplesse: peut se constituer pour

la réalisation d’un objectif précis et se dissoudre aussitôt cet objectif atteint.

- Une organisation légère (une AG et un adminis-trateur).

- Son originalité: une formule « à tiroirs ».- Le GCSMS est promu par les pouvoirs publics.


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Les limites du GCSMS

- Un outil qui reste à expérimenter.

- Une absence totale de recul sur ce type de groupement.


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Positionnement du réseau UNIOPSS/URIOPSS (1)

cette coopération doit se faire sur une base volontaire et non être imposée par la puissance publique

elle doit s’opérer sur la base d’un projet partagé, construit en commun et validé politiquement par les différentes instan-ces des organismes concernés


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- Elle nécessite de bien distinguer ce qui peut être mis en commun de ce qui doit demeurer du ressort de chacun des organismes gestionnaires.

Ainsi, la pression est parfois forte pour que le GCSMS porte l’exploitation des autorisations des établissements et services sociaux et médico-sociaux en lieu et place des gestionnaires.

Ce choix, qui n’a rien d’obligatoire, doit être mûrement réfléchi s’agissant de l’essence du projet politique du gestionnaire et de la réponse mise en œuvre.


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- La coopération doit se matérialiser non pas sur la base d’un modèle unique mais sur la base de l’outil le plus adapté.

Ainsi, il n’est sans doute pas toujours judicieux de créer un GCSMS pour mettre en commun le personnel d’entretien des espaces verts de plusieurs structures alors qu’ une simple convention de mise à disposition ou une autre formule plus souple peut être utilisée


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- La mise en commun de moyens n’est pas toujours synonyme d’économies mais peut parfois engendrer des dépenses nouvelles liées à l’amélioration du service rendu aux usagers.

Ainsi, si le groupement parvient à recruter du personnel à temps plein pour le compte de plusieurs établissements ou services, là où un établissement pris isolément n'y arrivait pas parce qu'il ne proposait qu'un temps très partiel …

…ou si le groupement permet le financement de compétences nouvelles jusqu’alors non prises en charge dans les établissements et services.


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- Lettre commune Uniopss-Adehpa-Fhf-Fnnm-Synerpa-Uncass sur les financements des groupements decoopération sociale et médico-sociale – 8 juin 2006

- Une instruction ministérielle du 1er août 2007 prévoit lapossibilité d’une aide au démarrage entre 6000 et15000 euros-Premier pas positif mais

- aide insuffisante- elle ne permet pas de financer des études sur l’opportunité

et la faisabilité d’un groupement- Voir également circulaire PA-PH du 15 février 2008 qui ouvre

quelques possibilités supplémentaires mais encore trop limitées


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Nécessité de penser – la gouvernance du groupement– la représentation des gestionnaires en son

sein– la durée du groupement afin de vérifier la

pertinence de la démarche, l’évaluer avant de la pérenniser

– le groupement doit être au service des démarches de projets…

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