premier trimestre 2016 evaluation matters · 2015 la bad tient-elle ses engagements?...

124
Premier trimestre 2016 eVALUation Matters Publication trimestrielle de connaissances sur l’évaluation du développement ANNÉE DE L’EVALUATION 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses.

Upload: others

Post on 29-Sep-2020

1 views

Category:

Documents


0 download

TRANSCRIPT

Page 1: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Premier trimestre 2016

eVALUation MattersPublication trimestrielle de connaissances sur l’évaluation du développement

ANNÉE DE L’EVALUATION

2015

La BAD tient-elle ses engagements?

L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses.

Evaluation Matters: La BAD tient-elle ses engagem

ents?

Page 2: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

De l’expérience à la connaissance…

De la connaissance à l’action…

De l’action à l’impact.

Document publié par eVALUation Mattersest une publication trimestrielle de l’Évaluation indépendante du développement au Groupe de la Banque africaine de développement. Différentes perspectives et réflexions y sont exposées concernant des questions d’évaluation et de développement.

Editrice en chef: Felicia Avwontom

Remerciements: IDEV tient à remercier toutes les personnes qui ont contribué à l’élaboration, la rédaction, la révision et la publication de ce numéro.

© 2016 – Banque africaine de développement (BAD) Groupe de la Banque africaine de développement

01 BP 1387 Abidjan 01 Côte d’Ivoire

Tél: +225 20 26 44 44 Fax: +225 20 21 31 00 Site internet: www.afdb.org

Conception graphique: Visual Identity et Felicia AvwontomMise en page: Visual Identity

L’Évaluation indépendante du développement à la BAD a pour mission de renforcer l’efficacité des initiatives de développement de la Banque dans ses pays membres régionaux au moyen d’évaluations indépendantes et influentes rendues possibles grâce à des partenariats propices à l’échange de connaissances.

Évaluateur général: Rakesh Nangia, [email protected]

Responsables:Rafika Amira, [email protected] Samer Hachem, [email protected] Karen Rot-Munstermann, [email protected]

Pour toute question?Tél: +225 2026 2041

Web: http://idev.afdb.org

Pour nous écrire: [email protected] [email protected]

Copyright: © 2016 – Banque africaine de développement (BAD)

Page 3: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Évaluations de stratégies et programmes pays

ESPP du Cameroun ESPP de l'Ethiopie ESPP de la Tanzanie

ESPP du Togo ESPP du Sénégal

Évaluation de projet

Évaluation groupée des projets

d'interconnexion des réseaux électriques

Évaluations institutionnelles

Évaluation indépendante des engagements pris au

titre de la Sixième augmentation générale

du capital et des 12e et 13e reconstitutions du FAD :

Examen général

Évaluation indépendante de l’élaboration et de l'application des

politiques et stratégies

Évaluation indépendante de la gestion du budget

administratif de la Banque africaine de

développement

Évaluations thématiques et sectorielles

Évaluation de l'appui de la BAD aux PME

Évaluation des investissements en capital du Groupe

de la Banque

Utilisation du mécanisme de

partenariat public-privé

Nos travaux en 2015

Page 4: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Le Fonds africain de développement (FAD) est le guichet concessionnel du Groupe de la Banque africaine de développement (BAD). Fondé en 1972, il est devenu opérationnel en 1974.Le FAD contribue à faire reculer la pauvreté et à promouvoir le développement économique et social dans les pays africains les moins développés, en octroyant des financements concessionnels dédiés à la mise en œuvre de projets et de programmes, ainsi qu’une assistance technique pour mener des études et des activités de renforcement des capacités.

Le Fonds est alimenté par les ressources internes de la Banque et reconstitué périodiquement, généralement tous les trois ans, auprès des pays donateurs.

Les pays donateurs reconstituent les ressources du FAD tous les trois ans.

La première reconstitution générale des ressources du Fonds (FAD 1), qui a eu lieu en 1974, couvrait la période 1976–1978. Au total, les ressources du Fonds ont été reconstituées à 13 reprises. La treizième reconstitution générale des ressources a été conclue avec succès en septembre 2013 pour le financement des activités du Fonds sur la période 2014–2016. Pour ladite période, les plénipotentiaires du FAD sont convenus d’un montant de reconstitution (à l’exclusion de l’écart technique) de 4,86 milliards d’UC, soit l’équivalent de 7,3 milliards d’USD.

Comment fonctionne le processus de reconstitution des ressources du FAD?

Les gouverneurs des pays donateurs désignent chacun un représentant du FAD, dit “plénipotentiaire”. Les plénipotentiaires du FAD, la Direction de la Banque et quatre pays membres régionaux dotés du statut d’observateur participent à trois à quatre réunions importantes, qui s’étalent sur environ neuf mois. Celles-ci constituent le processus de ce que l’on nomme la reconstitution des ressources.

Au cours de ces réunions, les participants étudient la façon dont les ressources du FAD ont été dépensées durant les trois années écoulées. Les participants discutent de sujets tels que les résultats obtenus en termes de développement, les perspectives et capacités financières du Fonds sur le long terme, le cadre stratégique et les priorités opérationnelles pour les trois années à venir. Les donateurs annoncent leurs contributions respectives lors de la réunion finale.

Le saviez-vous?

4

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 5: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Capital autorisé 1. Le capital-actions autorisé initial de la Banque est de 250 000 000 unités de compte.

Il […] peut être augmenté conformément au paragraphe 3 du présent article.

3. Sous réserve des dispositions du paragraphe 4 de cet article, le capital-actions autorisé peut être augmenté suivant les modalités et au moment que le Conseil des gouverneurs juge opportuns.

Source: Accord portant création de la Banque africaine de développement (2011)

1 Accord portant création de la Banque africaine de développement (2011)

3 évaluations indépendantes ont été réalisées pour déterminer si la BAD tenait ses engagements au titre de la 6e AGC et des 12e et 13e reconstitutions du FAD.

Ces évaluations ont orienté la réunion d’examen de mi-parcours du FAD-13 qui s’est tenue à Abidjan du 11 au 13 novembre 2015.

Le capital autorisé actuel de la Banque s’élève à 65 860 360 000 UC par rapport au montant initial de 250 millions d’UC. Depuis la création de la Banque en 1963, six augmentations générales du capital sont intervenues, en 1974, 1979, 1984, 1987, 1998 et, la dernière, en 2010.1

5

Évaluation indépendante du développement

Page 6: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Table des matières

Évaluations institutionnelles

Évaluation indépendante des engagements pris au titre de la Sixième augmentation générale du capital et des 12e et 13e reconstitutions du Fonds africain de développement: Examen général

L’évaluation a porté sur le processus et la mise en œuvre des engagements de la Banque pris au titre de la Sixième augmentation générale du capital (AGC 6) et des 12e et 13e reconstitutions du Fonds africain de développement (FAD 12 et 13).

Chef de l’équipe d’évaluation: Penelope Jackson, chargée d’évaluation principale, BAD

Évaluation indépendante de l’élaboration et de l’application des politiques et des stratégies

L’évaluation a porté sur la formulation, la gestion et la mise en œuvre des politiques et stratégies de la BAD – principaux instruments réglementaires des activités et programmes opérationnels et institutionnels de la Banque.

Chef de l’équipe d’évaluation: Penelope Jackson, chargée d’évaluation principale, BAD

Évaluation indépendante de la gestion du budget administratif de la Banque africaine de développement

L’objectif de l’évaluation était de déterminer si la gestion du budget administratif de la Banque est synonyme d’efficacité et d’efficience dans la mise en œuvre de ses priorités stratégiques, d’une part, et si les principales actions recommandées par l’examen de la réforme budgétaire 2012 avaient été réalisées, d’autre part.

Chef de l’équipe d’évaluation: Madhusoodhanan Mampuzhasseril, chargé d’évaluation principal, BAD

Évaluations thématiques et sectorielles

Évaluation indépendante des investissements en capital du Groupe de la Banque

Les investissements en capital de la Banque sont-ils pertinents et quels résultats obtiennent-ils?

Chef de l’équipe d’évaluation: Hadiza Sidikou, chargée d’évaluation principale, BAD

Évaluation de l’aide de la Banque aux petites et moyennes entreprises, 2006–2013

Il ressort de cette évaluation que l’orientation stratégique de la Banque est pertinente et satisfaisante; en revanche, la pertinence et l’efficacité des interventions de la Banque en faveur des PME, la valeur ajoutée des interventions de la Banque et l’efficience de l’organisation en place et des procédures sont jugés modérément satisfaisants.

Chef de l’équipe d’évaluation: Khaled Ibn Waleed Hussein Samir, chargé d’évaluation principal, BAD

Page

10

28

42

58

66

…la Banque est en bonne voie. Nul doute qu’elle est à la hauteur de ses engagements pour ce qui est de l’établissement des structures et documents prévus, même s’il est souvent tardif.

Page 7: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

78

Évaluations des stratégies et programmes pays

Cameroun: Évaluation de la stratégie et du programme pays, 2004–2013

Dans quelle mesure l’aide de la Banque au Cameroun a-t-elle contribué au développement du pays?

Chef de l’équipe d’évaluation: Herimandimby Razafindramanana, chargé d’évaluation en chef, BAD

Éthiopie: Évaluation de la stratégie et du programme pays, 2004–2013 La stratégie et le programme de la Banque en Éthiopie étaient satisfaisants

et conformes aux priorités nationales et sectorielles, et le portefeuille globalement en adéquation avec la stratégie.

Chef de l’équipe d’évaluation: Girma Kumbi, chargé d’évaluation principal, BAD

Sénégal: Évaluation de la stratégie et du programme pays, 2004–2013

La Banque a mis son programme opérationnel en adéquation avec les priorités du pays en matière de développement et les attentes de la population et des agents économiques. La performance de la Banque et du Sénégal est jugée assez satisfaisante.

Chef de l’équipe d’évaluation: Debazou Yantio, chargé d’évaluation principal (consultant), BAD

Tanzanie: Évaluation de la stratégie et du programme pays, 2004–2013

L’évaluation a conclu que la pertinence et la sélectivité des stratégies et programmes de la Banque en Tanzanie sont satisfaisants et que l’efficacité et la durabilité de son intervention sont modérément satisfaisantes.

Chef de l’équipe d’évaluation: Girma Earo Kumbi, chargé d’évaluation principal, BAD

Togo: Évaluation de la stratégie et du programme pays, 2004–2013 Les faiblesses dégagées par l’évaluation sont notamment l’absence d’opérations

axées directement sur la pauvreté extrême et quelques opérations ciblant les inégalités de genre et les questions environnementales. D’après l’évaluation, la performance du pays est modérément insatisfaisante, mais l’efficacité globale des opérations de la Banque, satisfaisante.

Chef de l’équipe d’évaluation: Herimandimby Razafindramanana, chargé d’évaluation en chef, et Clément Bansé, chargé d’évaluation, BAD

Page

88

96

104

112

Page 8: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Rencontre pour la Revue à mi-parcours du 13e FAD à Abidjan, Côte d’Ivoire.

8

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 9: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

35 engagements au titre de l’AGC 6

32 engagements au titre du FAD 12

45 engagements au titre du FAD 13

Les engagements, dont le contenu varie considérablement, touchent collectivement à toutes les facettes de l’action de la Banque. La Banque tient-elle ses engagements?

En réponse à une demande du Comité pour l’efficacité du développement (CODE) de la BAD, l’Evaluation indépendante du développement a lancé une évaluation complète de l’action du Groupe de la Banque, axée sur deux questions: (i) la mise en œuvre des engagements pris au titre des négociations du FAD et de l’AGC; et (ii) l’obtention de résultats en matière de développement.

L’évaluation complète d’IDEV concernant les engagements porte sur le FAD et l’AGC et comprend les trois évaluations indépendantes suivantes:

1. L’évaluation des engagements pris au titre de la Sixième augmentation générale de capital et des FAD 12 et 13: Examen général

2. L’évaluation de l’élaboration et de l’application des politiques et stratégies

3. L’évaluation indépendante de la gestion du budget administratif de la BAD

La BAD tient-elle les engagements qu’elle a pris au titre de la 6e augmentation générale du capital et des 12e et 13e reconstitutions du FAD?

9

Évaluation indépendante du développement

Page 10: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Évaluation indépendante des engagements pris au titre de la Sixième augmentation générale du capital et des 12e et 13e reconstitutions du Fonds africain de développement: Examen général

Il ressort de l’évaluation que la Banque satisfait à ses engagements, au sens où elle produit d’importants documents, outils et structures, et lance des initiatives très intéressantes. Il est plus difficile cependant de se prononcer sur la capacité de la Banque à mobiliser des ressources au profit de ces initiatives, à les mettre en œuvre de manière efficace et à les mener à leur bon terme, pour obtenir, au final, les résultats attendus.

10

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 11: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

JustificationLa Sixième augmentation générale du capital (AGC-VI) et les Douzième et Treizième reconstitutions du Fonds africain de développement (FAD-12 et FAD-13) ont traduit un vote de confiance dans la Banque africaine de développement (BAD ou la Banque) et dans ses dirigeants, ainsi que des attentes élevées à l’égard de la Banque pour qu’elle se transforme et qu’elle amplifie l’impact de son appui aux pays membres régionaux (PMR).

Ces attentes sont sous-tendues par des séries d’engagements convenus en parallèle du financement de chacun de ces processus. Les engagements sont souscrits sous forme d’accords entre la Banque et ses actionnaires dans le cas de l’AGC et entre la Banque et les contributeurs du FAD dans le cas des reconstitutions du FAD.

La Banque et ses bailleurs de fonds veulent savoir si cette approche est efficace, tant en termes de résultats que d’évolution dans le sens voulu par la Banque et par ses parties prenantes. La présente évaluation entend par conséquent rendre compte de l’action menée et en dégager les enseignements.

Au titre de l’AGC-VI et du FAD-13, la Banque a convenu de la tenue d’évaluations indépendantes des progrès réalisés en vue du respect des engagements. Cette évaluation est la première à combiner une évaluation des processus d’augmentation du capital (AGC-VI) et de reconstitution (FAD-12 et FAD-13), des engagements à proprement dit et de leur respect et mise en œuvre.

Évaluation indépendante des engagements pris au titre de la Sixième augmentation générale du capital et des 12e et 13e reconstitutions du Fonds africain de développement: Examen général

11

Évaluation indépendante du développement

Page 12: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Liste des engagementsLa vérification de la mise en œuvre a été effectuée dans un premier temps en octobre 2014, puis mise à jour en février 2015.

Engagement Mis en œuvre? (dernière mise à jour, février 2015)

Mis en œuvre dans les délais? (comparaison de l’approbation finale avec la date butoir convenue

AGC 6

POLITIQUES ET STRATÉGIES

1La revue de la Stratégie à mi-parcours est en cours. Elle éclairera l’élaboration d’une stratégie à long terme de la Banque pour qu’elle soit à la hauteur de sa mission de moteur économique et de plateforme de savoir pour l’Afrique

Oui Non (11 mois)

2 Stratégie à long terme Oui Non (13 mois)

3 Élaboration d’une approche stratégique par la Banque dans le vaste domaine de l’énergie Oui Non (18 mois)

4 Mise à jour de l’approche de la Banque en matière de développement urbain Oui Non (2 ans)

5 Établissement d’une stratégie complète pour le secteur privé Oui Non (3 ans 7 mois)

6 Revue à mi-parcours du plan d’activité 2008–2010 pour les opérations du secteur privé Oui Dans les délais

7Élaboration de directives sur la façon de réagir aux difficultés politiques (gouvernement de facto, par exemple)

Oui Dans les délais

8Élaboration d’une politique sur les modes et l’exécution de prêts à l’appui de réformes (approche globale: prêts à l’appui de réformes et renforcement des capacités)

Oui Non (13 mois)

9Projet de directives stratégiques sur la façon dont la Banque devrait traiter les prêts importants sollicités par les PMR

Oui Non (11 mois)

OPÉRATIONS

10Introduction de la revue de l’état de préparation et de normes de qualité à l’entrée pour les DSP

Oui Dans les délais

11 Cadres logiques de projets simplifiés Oui Dans les délais

12 Directives pour la remise dans les délais de rapports d’achèvement de projets Oui Dans les délais

13 Révision des rapports de supervision des projets Oui Non (2 ans 10 mois)

14 Introduction d’indicateurs clés sectoriels et d’un système de rapports sur les résultats pilotes Oui Dans les délais

GESTION FINANCIÈRE ET RESSOURCES

15

Élaboration d’un modèle de revenu complet intégrant:• la tarification des prêts y compris la couverture des dépenses administratives• l’allocation de revenu, y compris des objectifs de transferts annuels minimums

vers le FAD de 35 millions d’UC par an (en termes réels) et au moins 75% de revenu net post réserves affectés à l’appui destiné aux pays à faible revenue

• examen du cadre d’adéquation du capital• gestion efficace des dépenses administratives

Oui Non (4 mois)

16 Définition de la propension au risque de la Banque Oui Dans les délais

17 Achèvement du tableau de bord des risques Oui Non (2 ans)

18 Repositionnement des fonctions du risque Oui Non (2 ans 8 mois)

19Renforcement des fonctions de gestion du risque au moyen de processus et de systèmes de dotation en personnel adéquats

Oui Oui

12

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 13: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

ObjectifsLa présente évaluation a pour objectifs de dégager des conclusions et de tirer des leçons concernant (i) la pertinence des engagements souscrits compte tenu des défis et des priorités de la Banque; (ii) l’efficience des processus pour parvenir à un accord sur un portefeuille cohérent et réaliste d’engagements; (iii) le respect des engagements (produits, sous forme de documents notamment, la création de nouvelles structures ou de nouveaux processus); et (iv) l’efficacité de leur mise en œuvre ultérieure. Ces éléments forment la base des quatre grands axes d’évaluation, présentés en détail à l’annexe 1. L’évaluation contient en outre des recommandations censées aider la Banque à s’améliorer dans chacun de ces domaines.

1. 1. Engagements

1.1. Pertinence: dans quelle mesure les engagements sont-ils pertinents?

1.2. Efficience: dans quelle mesure les processus sont-ils efficients?

1.3. Leçons: Quelles leçons peut-on retenir du processus des engagements?

2. Exécution

1. Validation et efficacité: Les engagements ont-ils été exécutés comme prévu?

2. Efficience: Dans quelle mesure les processus sont-ils efficients?

3. Leçons: Quelles leçons peut-on tirer de l’exécution des engagements?

3. Mise en œuvre

4. Efficacité: Le processus a-t-il permis d’obtenir les résultats voulus?

5. Leçons: quelles leçons peut-on tirer de la mise en œuvre des engagements?

6. Leçons générales: quelles leçons peut-on tirer du processus de mobilisation des ressources?

L’évaluation contient en outre des recommandations pour aider la Banque à s’améliorer dans chacun de ces domaines.

Portée

Le Conseil des gouverneurs de la Banque a approuvé l’AGC-VI le 27 mai 2010. Cette augmentation de capital comprend 35 engagements. La reconstitution du FAD-12 a porté sur la période 2011 à 2013; la réunion finale relative à cette reconstitution, qui comptait 32 engagements, a eu lieu à Tunis les 7 et 8 septembre 2010. La reconstitution du FAD-13 porte sur la période 2014–2016; la dernière réunion en date sur le sujet a eu lieu le 26 septembre 2013. Au titre du FAD-13, la Banque a convenu de souscrire à 45 engagements, dont la liste figure à l’annexe 2. Le contenu des engagements varie considérablement et va de la production de nouveaux documents stratégiques à l’établissement de nouvelles fonctions ou d’instrument financiers, en passant par la révision de procédures et l’introduction de réformes institutionnelles. Ces engagements touchent collectivement à toutes les facettes de l’action de la Banque. La présente évaluation est donc nécessairement de vaste portée et reflète l’ampleur même des engagements.

Évaluation indépendante des engagements pris au titre de la Sixième augmentation générale du capital et des 12e et 13e reconstitutions du Fonds africain de développement: Examen général

13

Évaluation indépendante du développement

Page 14: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

ApprocheL’évaluation a suivi une approche théorique et puise dans une vaste gamme de méthodes qualitatives et quantitatives de collecte de données: examen documentaire, entretiens avec des informateurs clés, sondages par voie électronique, groupes de discussion, examen structuré et études de cas. L’évaluation s’est appuyée également sur un panel d’experts, une schématisation des processus, un examen des modèles organisationnels et une analyse comparative. Les (i) processus et (ii) le contenu des engagements, ainsi que (iii) le cadre institutionnel ont été comparés à des processus de nature similaire utilisés à la Banque mondiale, la Banque asiatique de développement (BAsD), la Banque interaméricaine de développement (BID) et, le cas échéant, au Fonds international de développement agricole (FIDA). L’annexe 3 contient des informations plus détaillées sur la méthodologie employée.

Principales constatations

Globalement, il ressort de l’évaluation que la Banque est en bonne voie. Nul doute que la Banque est à la hauteur de ses engagements pour ce qui est de l’établissement des structures et documents prévus, même

s’il est souvent tardif. La Banque est sur la voie d’une réforme positive, voulue par elle-même et par ses parties prenantes. Il s’agit de toute évidence d’un processus continu; il est moins clair cependant si la distance parcourue durant les quatre années visées répond aux attentes et si la Banque est désormais en passe d’atteindre son but. Pour dire les choses simplement, il ressort de l’évaluation que la Banque satisfait à ses engagements, au sens où elle produit d’importants documents, outils et structures, et qu’elle lance des initiatives très intéressantes; il est plus difficile cependant de se prononcer sur la capacité de la Banque à mobiliser des ressources au profit de ces initiatives, à les mettre en œuvre de manière efficace et à les mener à leur bon terme, pour obtenir, au final, les résultats attendus.

…la Banque est en bonne voie. Nul doute qu’elle est à la hauteur de ses engagements pour ce qui est de l’établissement des structures et documents prévus, même s’il est souvent tardif.

14

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 15: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

L’évaluation invite la Banque et ses parties prenantes à une certaine prudence quant au lancement de nouvelles réformes et initiatives majeures avant que les réformes en cours n’aient abouti, ou sans planification ni mobilisation de ressources en vue de leur mise en œuvre.

La pertinence a été évaluée au regard de l’adéquation et de la sélectivité des trois séries d’engagements. Pour les trois processus, l’adéquation des engagements avec les priorités de la Banque est jugée satisfaisante ou modérément satisfaisante. Pour ce qui concerne la sélectivité, seul le FAD-12 a été jugé modérément satisfaisant, le FAD13 et l’AGC-VI ayant été jugés modérément insatisfaisants. L’évaluation montre que les engagements sont pertinents mais trop nombreux, notamment certains jugés d’une nature insuffisamment stratégique pour exiger l’attention des gouverneurs et des plénipotentiaires, et pouvant aussi bien être traités par le Conseil que par la direction de la Banque.

Pour l’AGC-VI, il ressort de l’évaluation que le processus était opportun dans sa réponse à la crise mondiale et que les engagements étaient conformes à la stratégie à moyen terme et

représentaient généralement les points de vue des pays membres régionaux et non régionaux. Des insuffisances se sont dégagées en termes de sélectivité pour un grand nombre d’engagements. Pour le FAD-12, l’adéquation stratégique était satisfaisante entre les domaines prioritaires retenus pour les consultations de reconstitution et les orientations stratégiques de la Banque inscrites dans la stratégie à moyen terme. Les objectifs du FAD-13 cadrent, dans l’ensemble, avec la stratégie décennale, et un certain nombre d’engagements répondent aux besoins institutionnels de la Banque et aux priorités des contributeurs. Les deux séries d’engagements du FAD accordent en outre une grande importance à la responsabilité à l’égard des contributeurs du FAD.

Il ressort de l’évaluation que, pour l’AGC-VI, le FAD12 et le FAD-13, la capacité de mise en œuvre de la Banque et les coûts de mise en œuvre des engagements n’étaient pas pleinement pris en compte au moment de leur approbation. Dans certains cas, une consultation avec les structures concernées de la Banque aurait permis d’éviter la formulation d’engagements moins stratégiques ou peu clairs.

Pour l’AGC 6, il ressort de l’évaluation que le processus était opportun dans sa réponse à la crise mondiale et que les engagements étaient conformes à la stratégie à moyen terme et représentaient généralement les points de vue des pays membres régionaux et non régionaux.

Évaluation indépendante des engagements pris au titre de la Sixième augmentation générale du capital et des 12e et 13e reconstitutions du Fonds africain de développement: Examen général

15

Évaluation indépendante du développement

Page 16: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Certains aspects traités dans les engagements auraient pu être laissés à l’appréciation du Conseil d’administration et de la direction de la Banque et ainsi permettre une plus grande sélectivité favorisant les engagements à un niveau stratégique qui requiert l’attention des gouverneurs et des plénipotentiaires. Étant donné que les engagements influent sur le Groupe de la Banque et que la mise en œuvre doit être supervisée par le Conseil, une appropriation précoce du contenu et de l’intention qui sous-tend les engagements faciliterait le respect des engagements et le processus d’approbation, tout en augmentant les chances de provoquer les changements voulus. La direction de la Banque serait alors plus à même d’aller aux réunions de reconstitution du FAD avec une série cohérente et gérable d’aspects suscitant déjà un grand intérêt.

L’efficience du processus pour l’adoption des engagements (qui s’inscrit dans une discussion plus vaste concernant le financement) va de satisfaisante pour l’AGC-VI à modérément insatisfaisante pour le FAD12 et le FAD-13. Il convient de souligner cependant que l’évaluation

n’a pas noté que les processus FAD sont nettement moins efficients que ceux des organisations retenues pour comparaison. Bon nombre de domaines dans lesquels l’efficience du processus FAD peut être améliorée concernent également les processus de reconstitution comparables d’autres banques multilatérales de développement (BMD).

L’efficience du processus d’AGC-VI se traduit dans le nombre de réunions et dans la gestion de ces réunions, dans le petit nombre de documents et dans la gestion interne du processus global par la Banque. Le capital ayant augmenté de 200%, le temps et les efforts investis dans le processus se sont avérés rentables. De plus, le processus était inclusif, en ce qu’il a fait intervenir tous les actionnaires par le biais d’un comité consultatif des gouverneurs (CCG) élargi et de consultations régionales et de la société civile.

Le processus engagé pour le FAD est intensif dans l’ensemble, vu l’effectif et le temps consacrés, en particulier si l’on tient compte du fait que ce processus revient tous les trois ans. Pour ce qui est du FAD-12 et du FAD-13, la direction

16

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 17: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Rakesh Nangia, Évaluateur général de la BADPrésentation des résultats de l’évaluation

L’efficience du processus pour l’adoption des engagements […] va de satisfaisante pour l’AGC 6 à modérément insatisfaisante pour le FAD 12 et le FAD 13

et le personnel ont géré efficacement le processus avec l’aide du coordinateur externe, notamment la gestion des réunions, la remise en temps voulu d’un grand nombre de documents de qualité et la prise en compte des demandes des donateurs. Certaines lacunes apparaissent cependant: les opérations se sont avérées coûteuses, vu le temps consacré par le personnel et l’attention portée par la direction. Le grand nombre de documents préparés pour les réunions de consultation (17 pour le FAD-12 et 23 pour le FAD-13, à l’exclusion des documents établis pour les revues à mi-parcours) et le peu de temps imparti entre les reconstitutions pour se concentrer sur la mise en œuvre n’ont fait qu’exacerber cette situation.

La Banque a introduit des changements visant à accroître l’efficience du processus, par rapport au FAD-11 et aux précédentes

reconstitutions. Certaines initiatives ont été prises au titre du FAD-12, sachant que la plupart des changements ne se sont fait sentir qu’au moment du FAD-13. Il s’agissait notamment de réduire le nombre de réunions et de raccourcir la période de réunions officielles consacrées à la reconstitution, mais aussi d’organiser un plus grand nombre de réunions au siège de la Banque pour économiser sur les frais de déplacement. Il a fallu également alléger la lourde charge de travail de l’équipe centrale affectée au FAD en associant d’autres structures de la Banque à la rédaction de documents. De nouvelles initiatives sont en cours, y compris l’établissement d’un groupe de travail de représentants affectés au FAD et la séparation en deux du comité directeur interne. Il est encore trop tôt pour savoir si ces mesures contribuent ou non à accroître l’efficience du processus.

Évaluation indépendante des engagements pris au titre de la Sixième augmentation générale du capital et des 12e et 13e reconstitutions du Fonds africain de développement: Examen général

17

Évaluation indépendante du développement

Page 18: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

L’évaluation note des difficultés perçues en matière de gouvernance, qui ont une incidence sur l’efficience et l’efficacité du processus tout comme sur la mise en œuvre des engagements. Premièrement, bien que les administrateurs du Conseil du FAD et leurs représentants lors des discussions FAD soient nommés par leurs gouverneurs, il semble y avoir dans certains cas un manque de communication entre les deux niveaux d’administration. Il existe également une perception dans certaines parties de la Banque que le FAD dirige l’ensemble de la Banque, en marginalisant les actionnaires non contributeurs au FAD. Cela étant, la participation des administrateurs aux processus FAD s’est intensifiée au cours de la période visée; il ressort de l’évaluation que cela peut être davantage mis a profit pour remédier au manque de communication perçu.

Concernant le respect des engagements, la vaste majorité des engagements de l’AGC-VI, du FAD-12 et du FAD-13 a été mis en œuvre. Pour l’AGCVI et le FAD-12, sur un total de 67 engagements, seulement deux n’ont pas été respectés – tous deux sont liés à des mesures ne relevant pas totalement du contrôle de la direction de la Banque. Pour le FAD-13, le processus se poursuit, sachant qu’au moment de la rédaction du présent rapport, la majorité des engagements exigibles ont été respectés. Le respect des engagements est jugé satisfaisant dans l’ensemble, mais modérément insatisfaisant pour ce qui concerne les délais d’exécution des trois processus.

La moitié des engagements environ ont été honorés en retard, certains plus d’un an après la date prévue. Dans de nombreux cas, ces retards sont justifiés, car les délais fixés pour s’acquitter des

engagements étaient tout bonnement irréalistes pour environ un tiers des engagements. En ce sens, pour chacun des trois processus au moins deux tiers des engagements devaient être respectés au cours des douze mois suivant l’achèvement du processus – en partie pour faire apparaître des progrès dans le suivi annuel (dans le cas de l’AGC-VI) et pour les revues à mi-parcours (dans le cas du FAD-12 et du FAD-13). Cette concentration en début de période signifie que la Banque doit agir sur de nombreux fronts à la fois. Au nombre des autres facteurs récurrents ayant entraîné des retards figurent la complexité inhérente à certains engagements individuels, le manque de planification permettant une exécution en temps voulu et des ressources et une coordination institutionnelles inadéquates. Avant de s’entendre sur les engagements, la Banque ne planifie pas complètement l’exécution ni les coûts occasionnés dans la pratique, et ne désigne pas de responsables des aspects transversaux. Un manque de communication apparaît dans certains cas entre ceux qui décident des engagements – y compris leur libellé et les délais d’exécution – et ceux qui doivent les mettre en œuvre. La Banque se met de fait en condition pour ne pas atteindre ses objectifs.

Pour examiner l’efficacité de leur mise en œuvre, les engagements ont été regroupés dans cinq domaines et les changements envisagés par la Banque et par ses actionnaires et membres du Fonds ont été reconstruits, sur la base des documents disponibles et des entretiens réalisés. Les cinq grands axes sont les suivants: (i) politiques et stratégies; (ii) opérations; (iii) gestion financière et ressources; (iv) efficience institutionnelle; et (v) mesure des résultats. Étant donné

18

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 19: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Évaluation indépendante des engagements pris au titre de la Sixième augmentation générale du capital et des 12e et 13e reconstitutions du Fonds africain de développement: Examen général

Graphique 1: Aperçu du processus d’évaluation

MS SS

S

MI

MI

SS

S

S

S MI

MSMS

MI

Pertincence des engagements

Efficience du processus

Exécution et respect des délais Changements apportés, au moment de l’evaluation

Direction prise sur la base des éléments nouveaux

AGC-VI

FAD-12

FAD-13

Politiques et stratégies, mesure

des résultats opérationnels, financiers et

institutionnels

IMIMSS

19

Évaluation indépendante du développement

Page 20: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

qu’il faut du temps pour obtenir des changements dans ces domaines et vu le grand nombre de changements pertinents survenus au cours des douze derniers mois, l’efficacité a été évaluée en tenant compte, d’une part, du degré de changement atteint au moment de l’évaluation, d’autre part, de la direction prise sur la base des éléments récents.

Pour ce qui est des changements apportés, la Banque a progressé entre 2010 et 2014 dans tous les domaines mis en lumière dans les discussions relatives au FAD et à l’AGC, à des degrés divers cependant. Dans certains domaines, il n’est pas encore possible de voir si les changements attendus sont effectifs. Dans certains cas, des retards ont été observés en vue de l’obtention de résultats associés aux engagements, ou les engagements n’ont été que récemment convenus (FAD-13). Le degré de changement atteint était nécessairement limité. Dans d’autres cas, il semble que tandis que la Banque est parvenue à obtenir des résultats importants, les ressources, outils et incitations n’ont pas suivi, ni même la volonté d’induire des changements dans la pratique. La direction de la Banque, le Conseil et, de fait, le reste du personnel, se concentrent sur l’obtention de résultats

et s’emploient dans une moindre mesure à donner suite pour assurer la mise en oeuvre et les résultats attendus.

Les récents développements et la direction prise offrent un bilan plus positif. Il ressort de nombreux changements récents qu’en dépit des retards et problèmes initiaux, la Banque avance dans la bonne direction dans tous les domaines examinés.

Par exemple, concernant la gestion des personnes, certains changements apportés en 2014 montrent une évolution positive, même si les progrès ont ralenti au cours des trois années précédentes.

Les changements réalisés jusque-là étant jugés modérément satisfaisants ou modérément insatisfaisants, la direction prise sur la base des récents développements est jugée modérément satisfaisante (Figure 1).

Ces appréciations sont soumises à la condition que la réalisation de changements positifs dans la pratique nécessitera une attention soutenue pour la mise en œuvre – du point de vue de l’équipe en charge de l’évaluation, bien plus que l’ajout de nouvelles initiatives et réformes faisant doublon.

20

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 21: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Recommandations

Évaluation indépendante des engagements pris au titre de la Sixième augmentation générale du capital et des 12e et 13e reconstitutions du Fonds africain de développement: Examen général

Les recommandations suivantes ont été formulées à partir des constatations et des conclusions qui se sont dégagées de l’évaluation pour les deux reconstitutions du FAD visées comme pour toute augmentation générale du capital:

1. Se concentrer sur un nombre plus restreint d’engagements plus stratégiques, assortis de délais et d’estimations de coûts réalistes pour l’obtention de résultats.

Dans les processus futurs de reconstitution ou d’augmentation du capital, à compter du FAD-14, la direction de la Banque devrait:

• présenter une série claire et cohérente d’engagements à adopter, chercher à limiter le nombre d’engagements et examiner avec les plénipotentiaires si toutes les questions soulevées sont suffisamment stratégiques et de niveau suffisamment élevé pour être incluses dans les discussions et dans la matrice d’engagements définis;

• procéder à des consultations approfondies avec les parties de la Banque qui seront responsables de la mise en œuvre des engagements potentiels pour fixer des délais réalistes, estimer des coûts probables (et des coûts d’opportunité, le cas échéant) et veiller à ce que les engagements à proprement dit soient libellés sans équivoque et que les départements chargés de leur mise en œuvre se les approprient;

• éviter de trop concentrer les engagements en début de période, dans la mesure du possible;

• indiquer clairement dans les documents les résultats ou les changements attendus de la mise en œuvre d’un engagement spécifique, et lorsque c’est possible, la façon dont le changement sera mesuré.

2. Renforcer le suivi et la responsabilité des gestionnaires en vue d’une performance et des résultats effectifs tout au long de la mise en œuvre, pas seulement à titre ponctuel.

Il importe de s’appuyer sur le suivi des résultats en place pour suivre également l’efficacité de la mise en œuvre. Il faut aussi veiller à ce que les mécanismes de responsabilisation et de suivi ne s’arrêtent pas avec la présentation d’un document au Conseil et portent également sur la mise en œuvre. Ce suivi devrait être harmonisé et intégré dans le suivi du cadre de gestion des résultats et dans la fonction de gestion de la performance (au lieu de mettre en place un système supplémentaire) – il faut pour cela que les engagements à proprement dit présentent un intérêt pour les domaines concernés.

21

Évaluation indépendante du développement

Page 22: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Pour le FAD spécifiquement:

3. Simplifier le processus

Il importe de travailler avec les gouverneurs, les plénipotentiaires et le Conseil exécutif, en consultation avec d’autres BMD, sur un train de mesures visant une forte simplification du processus de reconstitution à examiner dans la revue à mi-parcours du FAD-13 et à appliquer dans le FAD-14 ou le FAD-15. Ce train de mesures devrait envisager explicitement:

• le passage à un cycle de reconstitution plus long, s’inspirant de l’expérience de la BAsD;

• la production d’un nombre moins important de documents de travail, s’inspirant de l’expérience de l’AGC;

• l’organisation d’un nombre moins important de réunions de reconstitution officielles et le maintien de la tenue de la majorité des réunions au Siège;

• la forme que devrait prendre le nouveau groupe de travail du FAD pour assurer que le temps investi augmente réellement l’efficience et l’efficacité globales du processus.

4. Faire en sorte que le Conseil s’approprie les engagements à un stade précoce

Il importe de s’appuyer sur les efforts déjà déployés, y compris la réunion informelle du Conseil organisée avec chaque reconstitution, pour faire en sorte que les administrateurs s’approprient à un stade précoce les engagements souscrits au titre du FAD (indépendamment du fait que les membres du Conseil représentent des pays donateurs ou bénéficiaires ou les deux). Pour ce faire, la Banque devra envisager des solutions proactives qui renforceront la communication et l’engagement.

22

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 23: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Évaluation indépendante des engagements pris au titre de la Sixième augmentation générale du capital et des 12e et 13e reconstitutions du Fonds africain de développement: Examen général

Équipe d’évaluation

L’évaluation d’IDEV a été menée par Penelope Jackson (chef de projet), Bilal Bagay-oko et Wiem Bakir, sous la direction générale de Samer Hachem (chef de division) et Rakesh Nangia (évaluateur général). L’équipe a fait appel aux services de Centennial International (consultants), qui a rédigé le rapport technique initial ayant servi de base au rapport de synthèse.

Réponse de la Direction

La direction accueille favorablement l’évaluation menée par IDEV des engagements de la Sixième augmentation de capital de la BAD, et du FAD-12 et du FAD-13. Cet exercice fournit une évaluation opportune des trois processus de mobilisation de ressources avec des conclusions effectuées en temps utile pour informer la Revue à mi-parcours (RMP) du FAD-13 et la reconstitution du FAD-14. C’est aussi la première fois qu’une évaluation se concentrant à la fois sur les engagements, la livraison et la mise en oeuvre, examine simultanément une augmentation de capital et des processus de reconstitutions des ressources du FAD. La direction note avec satisfaction que “la Banque est sur le chemin d’une réforme positive, dans la direction qu’à la fois elle-même et ses parties prenantes veulent prendre”. Elle reconnaît également que la Banque va avoir besoin de davantage rationaliser les processus de mobilisation de ressources.

23

Évaluation indépendante du développement

Page 24: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

À qui s’adresse l’évaluation?

• Au personnel de la BAD qui intervient principalement dans la mise en œuvre des engagements convenus lors des processus de financement et dans le déroulement et la réforme de ces processus.

• Aux actionnaires et aux bailleurs de fonds de la BAD qui ont demandé un examen indépendant des progrès réalisés quant aux engagements convenus lors des négociations de financement.

• Aux homologues d’institutions sœurs qui travaillent sur des questions similaires.

Pourquoi cette évaluation?

L’évaluation a été réalisée pour répondre aux besoins en matière de responsabilisation et d’apprentissage.

• Les actionnaires et bailleurs de fonds de la Banque ont demandé une vérification indépendante de la réussite des réformes et actions, que la Banque a accepté de mener à bien. Ils voulaient savoir si des actions (ou contributions) simples avaient été réalisées et si les changements commençaient à avoir les effets (ou résultats) attendus sur la façon dont la Banque mène ses opérations et, de fait, sur sa capacité à obtenir des résultats sur le terrain – c’est-à-dire, si l’efficacité institutionnelle était vue comme une condition fondamentale pour l’efficacité du développement.

• En interne, IDEV, le Conseil et la Direction de la Banque ont tous convenu que les évaluations devaient être conçues également pour favoriser l’apprentissage. En plus de simplement évaluer si les engagements avaient été honorés ou non (niveau des résultats), l’examen a donc porté sur (i) la progression de leur mise en œuvre et s’ils menaient réellement la Banque dans la direction souhaitée; et (ii) le financement même des processus, y compris leur efficience.

Qu’avons-nous appris?

• Deux enseignements de portée générale sont à retirer de l’élaboration et de la mise en œuvre: (i) la participation des parties de la Banque responsables de la mise en œuvre des engagements aux discussions concernant le libellé et les délais à fixer est utile à la planification desdits engagements comme à la fixation de délais appropriés; (ii) la Banque obtient des résultats essentiels liés aux engagements, sachant que la planification préalable, la détermination des coûts et la mise en œuvre des engagements de bout en bout sont tout aussi

Ce qu’ils ont dit...

24

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 25: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

nécessaires pour garantir la pleine réalisation des résultats sur le moyen terme – c’est-à-dire, pour assurer l’efficacité organisationnelle, condition indispensable de l’efficacité du développement.

Comment l’évaluation a-t-elle été accueillie?

• La Direction a salué l’évaluation, qu’elle a jugée utile et opportune dans l’ensemble. Elle est d’accord avec toutes les recommandations, à l’exception d’une recommandation, qu’elle n’accepte qu’en partie. Le Conseil se félicite de la réponse constructive de la Direction en vue de relever les défis. De plus, lors d’une réunion avec des plénipotentiaires du FAD, le Conseil a salué l’évaluation et ses recommandations, et accepté d’agir également pour rendre le processus du FAD aussi efficient et efficace que possible à l’avenir.

Dans les coulisses

• Au cours de cette évaluation, les parties prenantes ont exprimé des avis différents. Cela a permis de faire ressortir des questions liées aux processus de financement. Certaines, de nature politique et très sensibles, allaient au-delà de l’évaluation en soi. L’évaluation a touché en outre à une multitude d’aspects différents de la Banque en tant qu’organisation, alors qu’elle n’était pas conçue pour approfondir l’une ou l’autre de ces problématiques. Quant à la mise en œuvre et à l’obtention d’un réel changement organisationnel, l’évaluation a soulevé autant de questions qu’elle a apporté de réponses. IDEV a approfondi la réflexion sur deux thématiques organisationnelles et institutionnelles, et en prévoit deux de plus.

• L’exercice de comparaison a mis en lumière également le risque que pose la comparaison avec des organisations sœurs qui rencontrent des problèmes similaires, car il nous ramène au point de départ et semble justifier un statu quo insatisfaisant mais néanmoins répandu.

Penelope Jackson, chef de projet d’évaluation IDEV, Evaluation indépendante des engagements pris au titre de la 6e AGC et des 12e et 13e reconstitutions du FAD

Évaluation indépendante des engagements pris au titre de la Sixième augmentation générale du capital et des 12e et 13e reconstitutions du Fonds africain de développement: Examen général

25

Évaluation indépendante du développement

Page 26: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Cette évaluation nous a offert une occasion unique d’évaluer et de comparer les processus de mobilisation des ressources de la Banque africaine de développement – l’augmentation générale du capital (AGC) de la BAD et la reconstitution du FAD – et de les mesurer à l’aune de ceux d’autres fonds et banques multilatérales.

Nous avons conclu que le processus de reconstitution du FAD s’était considérablement alourdi au fil des ans. Forts de ce constat, nous avons fait la recommandation suivante: le processus peut et doit impliquer moins de réunions et de documents, et doit faire meilleur usage des ressources limitées des participants, en temps comme en budget. Notre réflexion nous a portés au-delà des engagements mêmes, qui nous ont semblé trop intrusifs dans les fonctions du Conseil d’administration et de la Direction, et nous avons recommandé qu’ils soient moins nombreux mais qu’ils aient une orientation plus stratégique.

Enfin, il nous a semblé utile de nous pencher sur le fonctionnement d’autres organisations à des fins de comparaison mais aussi pour tirer des leçons susceptibles d’avoir une application plus générale. Nous avons trouvé que, dans l’ensemble, les mêmes conclusions sont tout aussi valables pour les reconstitutions des guichets constitutionnels d’autres BMD”.

“Ce qu’ils ont dit...

Johannes F. Linn, titulaire d’un doctorat, est chercheur résident principal, associé principal non résident du Forum des marchés émergents, conseiller supérieur de la Brookings Institution et du Results for Development Institute (R4D).

Anil Sood est directeur principal et directeur des opérations de Centennial Group International. Avant cela, il a occupé des postes à responsabilité à la Banque mondiale, notamment celui de vice-président responsable de la stratégie, du changement et de la gestion des ressources.

26

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 27: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Je pense que cette évaluation en particulier mérite d’être saluée pour plusieurs raisons. Premièrement, sa portée globale la place à un niveau différent de celui d’évaluations comparables réalisées partout ailleurs. Deuxièmement, les niveaux d’approbation des politiques (Conseil d’administration) et des stratégies (Direction) sont un gage de cohérence avec les pratiques d’autres BMD. Et troisièmement, il est évident que l’on ne saurait trop insister sur la sélectivité des engagements”.

A l’heure où nous nous lançons dans une nouvelle vague de réformes, l’évaluation des engagements pris au titre de l’AGC et des reconstitutions du FAD nous donne à réfléchir sur la difficulté d’aller au-delà de la simple production de documents de réformes ponctuelles pour parvenir à une mise en œuvre effective. La conception et l’approbation d’initiatives de réformes n’est que le début d’un long parcours dont on ne viendra à bout qu’au prix d’efforts inlassables soutenus par les ressources, outils et motivations nécessaires pour obtenir les résultats attendus”.

Armand Nzeyimana OIC – Bureau de gestion de la mise en œuvre de la performance, BAD

Évaluation indépendante des engagements pris au titre de la Sixième augmentation générale du capital et des 12e et 13e reconstitutions du Fonds africain de développement: Examen général

Aloysius Urdu, ancien vice-président Pays et politiques, BAD

27

Évaluation indépendante du développement

Page 28: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Évaluation indépendante de l’élaboration et de l’application des politiques et des stratégies

Les politiques et stratégies de la Banque forment le socle de l’efficacité de ses opérations au plan organisationnel et du développement. Les politiques et stratégies actives de la Banque sont-elles pertinentes? Les processus de formulation et d’approbation des politiques et stratégies sont-ils efficients? Les politiques et stratégies orientent-elles efficacement l’action de la Banque?

D’après l’évaluation, la Banque peut être félicitée pour la couverture complète des thèmes qui présentent un intérêt pour elle et ses pays membres dans l’ensemble de ses politiques et stratégies. Quelques questions liées à ses politiques et stratégies et à sa gestion méritent cependant d’être soulignées.

28

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 29: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Évaluation indépendante de l’élaboration et de l’application des politiques et des stratégies

But, champ et approcheLe présent rapport évalue l’élaboration, la gestion et la mise en oeuvre des politiques et stratégies du Groupe de la Banque africaine de développement (BAD ou la Banque) – c’est-à-dire les principaux instruments régissant les activités et programmes opérationnels et institutionnels de la Banque. Ce rapport est le premier du genre.

La présente évaluation a pour principal objectif de contribuer à l’amélioration du processus d’élaboration et d’application de mise en oeuvre des politiques et stratégies de l’institution, qui constituent des éléments de base de son efficacité organisationnelle et de son efficacité en matière de développement. Les objectifs spécifiques consistent à tirer des conclusions en s’appuyant sur des données factuelles concernant: i) la pertinence de l’ensemble des politiques et stratégies en vigueur de la Banque; ii) l’efficience des processus d’élaboration et d’approbation de ses politiques et stratégies, et iii) l’efficacité de ses politiques et stratégies s’agissant de l’orientation du travail de l’institution au regard de l’appui (diffusion, boites à outil, formation et ressources) fourni pour leur mise en oeuvre et leur suivi. L’évaluation vise également à tirer des enseignements et à formuler des recommandations afin d’aider la Banque à améliorer le contenu de ses politiques et stratégies, ainsi que leur processus

d’élaboration, de gestion et de mise en oeuvre. La Matrice d’évaluation figurant à l’annexe 1 dans le rapport d’évaluation donne de plus amples informations, notamment sur les questions et les sous-questions de l’évaluation.

S’il est vrai que l’évaluation couvre un large champ en ce sens qu’elle porte à la fois sur deux des institutions du Groupe de la Banque, son cadre a cependant été soigneusement délimité de façon à garantir sa faisabilité et sa pertinence. En particulier, i) bien qu’elle porte sur l’ensemble des politiques et stratégies opérationnelles et non opérationnelles répertoriées, l’analyse détaillée repose sur celles qui ont été approuvées depuis 2009 (voir l’annexe 2 dans le rapport d’évaluation) ii) elle ne couvre pas les documents de stratégie pays (DSP), car ces documents ont fait l’objet d’une évaluation distincte de la part d’IDEV, et iii) l’évaluation n’est pas censée examiner les effets finaux des documents de politique et de stratégie sur les résultats de développement, car cela aurait nécessité un examen détaillé de chaque domaine voir figure A3.1 à l’annexe 3 (dans le rapport d’évaluation). Il importe également de noter que la Banque ne disposait pas de liste consolidée de ses politiques et stratégies; l’équipe a dû confectionner une liste à partir de différentes sources d’information (annexe 2 dans le rapport d’évaluation). Différentes listes, comptant au total plus de 300 documents, ont été passées en

29

Évaluation indépendante du développement

Page 30: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

revue, et la liste définitive des politiques et stratégies encore en vigueur, telle qu’arrêtée, comporte 73 au total. Étant donné qu’il n’existe pas, au sein de la Banque, de définitions officielles des termes “politique” ou “stratégie”, l’équipe d’évaluation a utilisé les projets de définitions pratiques fournis par le Département des stratégies et des politiques (COSP) comme point de départ.

L’évaluation s’est appuyée sur un large éventail de méthodes de collecte et d’analyse de données. Pour la collecte des données, l’équipe a procédé à une étude documentaire et à la revue de la littérature, à des entretiens avec des informateurs clés, des enquêtes électroniques et des discussions de groupes. La collecte a été suivie d’une série d’analyses, dont une revue normalisée, des études de cas et la modélisation du processus.

L’évaluation a également comporté une comparaison des aspects spécifiques, particulièrement dans le cadre de la revue de l’ensemble des politiques et stratégies et des études de cas. Les organisations de référence comprenaient la Banque asiatique de développement (BAsD), la Banque interaméricaine de développement (BID), la Banque mondiale (BM) et, s’il y a lieu, le Fonds international de développement agricole (FIDA). La mission consistait à évaluer les politiques et stratégies de la Banque à trois niveaux: l’ensemble des politiques et stratégies en vigueur; un examen normalisé de 35 politiques et stratégies élaborées au cours de l’année 2009 ou après, et des études de cas approfondies d’un échantillon de onze (11) politiques et stratégies. L’évaluation comprend également une notation basée sur les principaux critères que sont: la

pertinence de l’ensemble des politiques et stratégies, la pertinence et la qualité des documents pris individuellement, l’efficience et le processus, et l’efficacité et la mise en œuvre. Cette notation est fournie uniquement dans le but de mettre en évidence les points forts et les domaines qui posent des problèmes. À l’annexe 3 (dans le rapport d’évaluation) une présentation plus détaillée de la méthodologie.

Principales conclusionsL’équipe d’évaluation fait un certain nombre de constats importants et formule des recommandations afin d’accompagner la Banque dans ses efforts visant à améliorer davantage sa gestion de ce domaine crucial. Elle se fonde sur une revue et une évaluation des politiques et stratégies menées par rapport aux aspects suivants: i) les politiques et stratégies en tant qu’ensemble; ii) la pertinence et la qualité des documents; iii) les processus intervenant dans leur élaboration et leur approbation, et iv) leur efficacité et leur application.

Si la Banque peut être félicitée pour la couverture complète des thèmes qui présentent un intérêt pour elle et ses pays membres régionaux par l’ensemble de ses politiques et stratégies, quelques questions liées à cet ensemble et à sa gestion méritent cependant d’être

La Banque ne dispose pas d’un cadre clair, d’une nomenclature et de définitions convenues pour ses documents d’orientation.

30

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 31: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

La plus grande difficulté de cette évaluation est de veiller à la mise en œuvre efficace des politiques et stratégies pour orienter les opérations et les activités de la Banque.

soulignées. Premièrement, la Banque ne dispose pas d’un cadre clair, d’une nomenclature et de définitions convenues pour ses documents d’orientation. On constate un manque de clarté au sein de la Banque quant à la différence qui existe entre l’objet et le contenu des politiques et stratégies, et naturellement des autres documents, ainsi que ce qui devrait déclencher leur élaboration. Les principales organisations de référence disposent de cadres qui établissent les différences entre les principaux documents de réglementation et de stratégie, pour éclairer la décision quant au choix le plus approprié à opérer dans chaque cas. La confusion résultant du manque de clarté au sein de la Banque a des implications pratiques, en ce qui concerne le chevauchement et la mise en œuvre. En outre, il y a une différence majeure: à la BAD, ce sont les Conseils d’administration de la Banque et du Fonds (les Conseils) qui approuvent à la fois les politiques et les stratégies, alors que dans la majorité des organisations de référence, les stratégies sont approuvées par la haute direction et communiquées au Conseil d’administration pour information.

La Banque ne disposait pas d’un site facile à consulter pour la conservation de ses politiques et ses stratégies en vigueur durant la période de l’évaluation. Cette situation a des implications pratiques pour les membres du personnel qui cherchent à consulter de nombreux documents dans le cadre de leur travail. Elle a également des implications pour la Direction de la Banque, lorsqu’il s’agit de veiller à l’application de ces politiques et stratégies et à leur pertinence. Dans le même ordre d’idée, il n’existe pas de mécanisme pour la revue de l’ensemble des politiques afin d’abroger celles qui sont

caduques ou font double-emploi. En mars 2015, le volume I du nouveau Manuel des opérations a été mis à la disposition du personnel pour consultation en ligne; on y trouve une liste de politiques, stratégies et lignes directrices.

Le nombre de documents de politique n’est certes pas disproportionné comparé aux organisations de référence, mais on note deux différences majeures concernant les documents qui sont exactement soumis à l’examen du Conseil. La première différence réside dans le fait que la BAD ne fait pas systématiquement de distinction claire entre le contenu réel de la politique – qui devrait être appliqué – et les informations générales; elle regroupe les deux éléments dans le document de politique. Cela signifie que les documents de politique de la Banque sont en moyenne plus longs que ceux des organisations de référence. La deuxième différence est le manque de procédures d’accompagnement ou d’instructions pour la mise en oeuvre; ces procédures et instructions ne sont pas souvent publiées en même temps que les politiques et les stratégies elles-mêmes.

En général, les politiques et les stratégies ainsi que les documents pris individuellement se sont avérés pertinents mais leur qualité varie quelque peu, nonobstant une solide base. La quasi-

Évaluation indépendante de l’élaboration et de l’application des politiques et des stratégies

31

Évaluation indépendante du développement

Page 32: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

totalité des documents ayant fait l’objet de la revue normalisée étaient clairs quant à leurs objectifs et leur justification. Les politiques opérationnelles et non opérationnelles étaient généralement claires s’agissant de ce que la Banque ferait, mais beaucoup moins quant à ce qu’elle ne ferait pas. La plupart des politiques et stratégies ont été jugées satisfaisantes au regard du contenu requis. Toutefois, les études de cas, qui ont procédé à un examen plus approfondi, donnent un tableau mitigé. Deux problèmes ont été soulevés concernant les stratégies, à savoir les objectifs irréalistes et la qualité des cadres de résultats.

L’évaluation a permis de mettre en évidence quelques facteurs qui amoindrissent la capacité de la Banque à maximiser l’efficacité potentielle dans l’élaboration des politiques et stratégies. Premièrement, on constate un manque de clarté dans le processus prescrit en raison des différences qui existent entre les documents d’orientation et la pratique. Deuxièmement, le processus comporte un grand nombre d’étapes et, bien qu’il existe plusieurs niveaux d’examen par la Direction,

ledit processus ne s’accompagne pas d’assurance systématique de la qualité technique. Le troisième facteur est le respect des délais. Dans certains cas, les retards sont bien justifiés, notamment lorsque les politiques portent sur des questions particulièrement sensibles ou lorsque les consultations internes et externes allongent la durée du processus. Les nombreuses revues effectuées par la Direction et le comité du Conseil d’administration allongent également le temps requis pour élaborer et approuver une politique ou une stratégie.

Nonobstant les contraintes soulignées plus haut, l’équipe d’évaluation a constaté que la plus grande difficulté est de veiller à la mise en oeuvre efficace des politiques et stratégies pour orienter les opérations et les activités de la Banque.

Le personnel fait état d’une diffusion insuffisante de ces politiques et stratégies et pose également le problème de l’accessibilité – concernant la question mentionnée ci-dessus relative à l’absence d’une banque documentaire facile à consulter. Les bonnes pratiques observées s’agissant des efforts de

32

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 33: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

diffusion de la Stratégie décennale et de la Politique en matière de diffusion et d’accessibilité de l’information constituent des exceptions notables. Les récentes activités organisées autour

Évaluation indépendante de l’élaboration et de l’application des politiques et des stratégies

de la Stratégie en matière de genre méritent également d’être soulignées pour la sensibilisation.

Tableau 1. Notation globale à l’aide des feux de signalisation

Politiques Stratégies

Ensemble des politiques et stratégies

Clarté du but et du contenu I I

Champ S S

Gestion de l’ensemble (accessibilité, retrait, etc.) I I

Pertinence et qualité

Pertinence S S

Qualité et contenu MS MS

Processus et efficience

Processus MI MI

Utilisation efficace du temps MI MS

Mise en œuvre et efficacité

Diffusion MI MI

Appui à la mise en œuvre MI MI

Facteurs de changement MS MS

Suivi et production de rapports MI MI

33

Évaluation indépendante du développement

Page 34: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

L’appui insuffisant bride la capacité de la Banque à garantir une application efficace. Le personnel a exprimé des préoccupations concernant les principaux aspects du soutien à la mise en œuvre (documents de référence, formation et ressources), autant de lacunes qui ont été confirmées par les études de cas. À la différence des autres banques multilatérales, les documents d’accompagnement tels que les procédures et les orientations pour la mise en œuvre – lorsqu’ils sont nécessaires – sont rarement prêts au moment où la politique ou la stratégie est présentée au Conseil d’administration pour approbation. Cela pourrait expliquer pourquoi les membres du Conseil demandent généralement de plus amples informations, vu qu’ils n’ont pas l’assurance au moment de l’approbation que la Banque est prête à procéder à la mise en œuvre. Souvent, les orientations pour la mise en oeuvre suivent effectivement, mais bien plus tard – ce qui rend difficile la mise en oeuvre immédiate après l’approbation.

Très souvent, les ressources nécessaires à la mise en œuvre, notamment la formation requise, ne sont pas mises à disposition pour appliquer ce qui constitue généralement des changements de politique ambitieux et de nouvelles stratégies. Le manque d’approche systématique établissant un lien entre les nouvelles politiques

et stratégies et la budgétisation pour assurer que les politiques et les priorités stratégiques soient dotées de ressources adéquates, ainsi que la dotation adéquate en personnel pour faire en sorte que le déploiement du personnel fasse l’objet d’une revue et d’un ajustement réguliers à la lumière des besoins stratégiques, ont une incidence négative sur la mise en œuvre. Cela dit, plusieurs membres du personnel ont estimé en effet que les politiques et stratégies qu’ils connaissaient mieux, produisent un impact positif sur le travail et les opérations de la Banque de façon générale, même si d’autres éléments laissent supposer que cet impact n’est pas encore optimisé. En outre, le rôle joué par le Comité des Opérations de la Banque – qui permet à la fois aux départements juridique et des politiques de faire des observations sur les opérations proposées – constitue une importante mesure pour veiller à ce que les politiques ne soient pas violées.

Le suivi de la mise en oeuvre des politiques et stratégies est perçu par les membres du personnel et les responsables, et constaté par l’équipe d’évaluation, comme un point faible. Aux questions sur les processus de suivi de la mise en oeuvre des politiques et stratégies, les personnes interrogées ont répondu de façon récurrente que ces processus étaient soit inexistants soit inefficaces.

34

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 35: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Deuxièmement, les politiques et stratégies, dans leur ensemble, ne sont pas bien organisées, en raison, d’une part, du manque de clarté et, d’autre part, des difficultés qui entourent la gestion de l’information. Troisièmement, et il s’agit sans doute de l’aspect le plus important, l’existence des documents ne garantit pas toujours leur application correcte et intégrale. À ce jour, la Banque n’a pas systématiquement mis l’accent sur la mise en oeuvre, notamment en ce qui concerne le financement, la formation et les directives appropriés et s’agissant du suivi des progrès accomplis. À l’avenir, la mise en oeuvre constitue le plus grand défi qui se posera à la Banque.

La Banque a récemment accompli des progrès notables pour remédier à certains problèmes. Il s’agit notamment de création du département des stratégies et politiques (COSP) et de la mise en ligne du volume I du Manuel des opérations. Au moment de la rédaction de ce rapport, COSP avait également élaboré un projet de document en partie fondé sur les conclusions de la présente évaluation

Dans l’ensemble, l’évaluation livre trois messages majeurs. Premièrement, la Banque a été en mesure de produire bon nombre de documents de réglementation et de stratégie, généralement de qualité acceptable et très pertinents au regard de ses propres priorités.

et de travaux internes, qui livraient les premières réflexions sur la clarification de la nomenclature et l’approbation de l’ensemble des politiques et stratégies6. Toutes les banques multilatérales de développement ont connu et, dans certains cas, continuent de connaître des problèmes similaires. Ces dernières années, certaines d’entre-elles ont réglé ces problèmes de façon plus systématique afin de gérer l’ensemble de leurs documents d’orientation clés – en clarifiant l’objet des différents instruments réglementaires, l’autorité approbatrice pour chaque document, les directives relatives au contenu ainsi que les ressources nécessaires pour chaque instrument, la responsabilité et l’imputabilité en matière de mise en oeuvre et les arrangements s’agissant des résultats les concernant. L’évaluation formule des recommandations en vue d’aider la Banque à améliorer sa gestion et la mise en oeuvre des politiques et stratégies, en fonction des besoins spécifiques de l’institution.

Évaluation indépendante de l’élaboration et de l’application des politiques et des stratégies

35

Évaluation indépendante du développement

Page 36: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Sur la base des conclusions, l’équipe d’évaluation formule les recommandations ci-après. Ces mesures devraient être prises au cours des deux années à venir.

1. Élaborer et soumettre à l’approbation du Conseil, un cadre explicite pour tous les documents réglementaires qui:

• comprend une nomenclature, des définitions, une classification, des exigences et des normes avec une autorité approbatrice bien définie, différenciées pour les politiques, procédures, stratégies, et autres documents d’orientation;

• donne une orientation générale sur le contenu de chaque document-type et fait, s’agissant des politiques, une distinction entre la politique et les autres données de référence du document de politique;

• clarifie le rôle du Conseil d’administration dans l’approbation des politiques, qui sont distinctes des stratégies, et d’autres documents tels que les directives. Pour tous les documents ne portant pas sur les politiques, la Banque devrait étudier la possibilité de recueillir des avis, notamment par le biais de discussions au sein du Comité des Opérations et pour l’Efficacité du Développement (CODE) et/ou au niveau du Conseil, s’il y a lieu, mais elle devrait veiller à confier leur approbation formelle à la Haute direction.

2. Procéder au toilettage de l’ensemble des documents réglementaires actuels en tenant compte du cadre mentionné plus haut:

• simplifier certains domaines de politique en combinant les politiques similaires dans des documents consolidés;

• examiner soigneusement, dans chaque cas, si le remplacement des anciennes politiques ou stratégies par de nouvelles ou d’autres types de document, tels que les directives, serait plus approprié.

3. Améliorer la gestion de l’ensemble des politiques et stratégies:

• continuer d’organiser et de rendre accessible l’ensemble des politiques et stratégies au fur et à mesure de leur toilettage, en accordant la priorité à la finalisation; tenir à jour un Manuel des opérations en ligne, facile d’accès, comprenant toutes les politiques et procédures opérationnelles, et des liens avec les bonnes pratiques et les boites à outils pertinentes. Séparément, mettre à la disposition du public, une liste des politiques et stratégies applicables;

• instituer un processus de revue périodique de l’ensemble des politiques et le

Recommandations

36

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 37: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Évaluation indépendante de l’élaboration et de l’application des politiques et des stratégies

retrait des doublons ou de celles qui font double emploi, tout en archivant les politiques anciennes qui ont été remplacées.

4. Simplifier et améliorer le processus de formulation des politiques et stratégies:

• simplifier et clarifier le processus, éliminer les étapes superflues et s’assurer que le processus pour chaque différent type de produit (politique/stratégie/directives, etc.) est approprié;

• intégrer, dans le processus, l’assurance de la qualité technique, pas nécessairement comme une étape supplémentaire, mais comme un élément qui permet d’éclairer les revues existantes de la Direction.

5. Répertorier les compétences, les ressources et les appuis nécessaires au respect des politiques et à la mise en œuvre efficace des stratégies et faire en sorte qu’ils soient disponibles dans le cadre du processus d’élaboration et d’approbation:

• être explicite dans les documents de politique et de stratégie quant aux éventuelles implications en matière de ressources pour la mise en œuvre; une fois ces documents approuvés, veiller à ce que des ressources nécesaires soient prévues dans le cadre du processus annuel de budgétisation, et à assurer la formation;

• demander la publication des procédures nécessaires et d’autres documents de référence en même temps que l’approbation des politiques. Ces procédures peuvent être approuvées au niveau de la Direction;

• demander la publication de toutes les directives pour l’application et d’autres documents auxiliaires au même moment que l’approbation des stratégies. Ces orientations peuvent être approuvées au niveau de la Direction.

6. Tenir les cadres supérieurs et le personnel responsables de l’efficacité de la mise en œuvre, du suivi, de l’évaluation et des résultats:

• clarifier les responsabilités en matière de mise en oeuvre de chaque politique et stratégie (confier à un département concerné ou, s’agissant des questions intersectorielles, à un comité) et mettre à disposition les ressources nécessaires liées spécifiquement à la responsabilité en matière d’exécution des activités, de livraison des produits et d’atteinte des résultats escomptés;

• veiller à ce que le suivi, les revues à mi-parcours ou les autres types de revue convenus soient effectués et que l’information obtenue soit utilisée pour rectifier le tir, si nécessaire, et que ce processus soit de plus en plus lié au Cadre de mesure des résultats à l’échelle de la Banque, s’il y a lieu.

37

Évaluation indépendante du développement

Page 38: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Equipe d’évaluation

Réponse de la Direction – Résumé

La Direction se félicite de l’évaluation indépendante des processus d’élaboration et de mise en oeuvre des politiques et stratégies de la Banque entreprise par IDEV. Elle constitue une évaluation opportune des instruments réglementaires clés qui régissent les activités et programmes opérationnels et institutionnels de la Banque. Étant la première du genre, cette évaluation offre à la Banque l’occasion unique d’améliorer son cadre de politiques/stratégies, concernant aussi bien le volet formulation que celui de la mise en oeuvre. Dans l’ensemble, la Direction souscrit à plusieurs des constatations et recommandations de l’évaluation, tout en fournissant des éclaircissements sur des points clés.

L’évaluation a été menée par Penelope Jackson, sous la direction générale de Samer Hachem (Chef de division IDEV 2) et de Rakesh Nangia. Bilal Bagayoko, Wiem Bakir et Samson Houetohoussou y ont également contribué.

Centennial International (consultants) a préparé le rapport technique initial ayant servi de base au rapport de synthèse.

38

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 39: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Évaluation indépendante de l’élaboration et de l’application des politiques et des stratégies

39

Évaluation indépendante du développement

Page 40: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

À qui s’adresse l’évaluation?

• Au personnel de la BAD qui intervient principalement dans l’élaboration, l’examen, l’approbation et la mise en œuvre des politiques et stratégies de la Banque.

• Aux partenaires extérieurs qui veulent comprendre la politique et le cadre stratégique de la Banque.

• Aux personnels d’autres institutions qui travaillent sur des questions similaires.

Pourquoi cette évaluation?

L’évaluation a été réalisée pour répondre aux besoins en matière de responsabilisation et d’apprentissage.

Les parties prenantes de la Banque ont demandé une vérification indépendante de la réussite des réformes et actions, que la Banque a accepté de mener à bien. Elles voulaient savoir si des actions (ou contributions) simples avaient été réalisées et si les changements commençaient à avoir les effets (ou résultats) attendus sur la façon dont la Banque mène ses opérations et, de fait, sur sa capacité à obtenir des résultats sur le terrain – c’est-à-dire, si l’efficacité institutionnelle était vue comme une condition fondamentale pour l’efficacité du développement. Dans ce contexte, IDEV a décidé de compléter l’examen général de ces engagements par deux études approfondies. L’une a porté sur l’élaboration et la mise en œuvre des politiques et stratégies, liées à une grande partie d’engagements pris au titre de l’AGC et des reconstitutions du FAD. Cette étude approfondie a eu un potentiel d’apprentissage significatif dans la mesure où plusieurs domaines à traiter ont été mis en lumière et où l’évaluation pouvait être relativement directe. L’évaluation est parvenue à traiter directement les problèmes perçus dans les inquiétudes exprimées avant cela par des membres du Conseil au sujet des politiques et stratégies.

Ce qu’ils ont dit...

40

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 41: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Qu’avons-nous appris?

Globalement, l’évaluation a mis en lumière trois grands aspects. Premièrement, la Banque a produit une variété satisfaisante de documents réglementaires et stratégiques, généralement de qualité acceptable et présentant un grand intérêt pour ses propres priorités. Deuxièmement, les politiques ne forment pas un tout bien structuré, en raison notamment du manque de clarté et de questions de gestion et d’information. Troisièmement, peut-être le point le plus important, l’existence de documents ne garantit pas leur pleine et entière mise en œuvre. La Banque ne se concentre toujours pas systématiquement sur la mise en œuvre, qu’il s’agisse d’apporter un financement, une formation ou des orientations appropriés, ou de suivre la réalisation de progrès. La mise en œuvre est le défi primordial que la Banque doit relever.

Dans les coulisses

Cette évaluation a suscité un grand intérêt de la part du personnel de la Banque, de sa Direction et des membres du Conseil. La participation aux réunions de groupes de réflexion avec des agents opérationnels a été forte et de nombreux cadres supérieurs et cadres moyens ont donné leurs points de vue. On constate cependant un manque de clarté au sein de la Banque quant à la différence qui existe entre l’objet et le contenu des politiques et stratégies, et des autres documents, ainsi que ce qui devrait déclencher leur élaboration.

Penelope Jackson, Chef de l’équipe d’évaluation

Évaluation indépendante de l’élaboration et de l’application des politiques et des stratégies

41

Évaluation indépendante du développement

Page 42: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Évaluation indépendante de la gestion du budget administratif de la Banque africaine de développement

La gestion du budget administratif au sein de la Banque est guidée par l’ambitieux programme de réforme approuvé par le Conseil d’administration le 15 juin 2007. Ce programme de réforme couvrait les principaux problèmes que la Banque doit régler pour accroître son efficacité et son efficience.

L’évaluation a conclu que la réforme budgétaire était pertinente et, dans une large mesure, imbriquée et intégrée dans les autres composantes de la réforme de la Banque. En revanche, la mise en œuvre de la réforme budgétaire s’est avérée difficile. La chronologie et la séquence de mise en œuvre de la réforme budgétaire n’ont pas toujours respecté le calendrier établi en 2007 ni la logique globale de la réforme.

42

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 43: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

IntroductionL’évaluation de l’efficacité et de l’efficience de la gestion du budget administratif de la Banque africaine de développement était l’une des trois composantes de l’évaluation tripartite qui a permis de mesurer la mise en œuvre par la Banque des engagements qu’elle a pris dans le cadre de la sixième augmentation générale du capital (AGCVI) et des douzième et treizième reconstitutions générales des ressources du Fonds africain de développement (FAD-12 et FAD-13). L’objectif majeur de l’évaluation était de déterminer si la gestion du budget administratif de la Banque est synonyme d’efficacité et d’efficience dans la mise en œuvre de ses priorités stratégiques d’une part et, d’autre part, d’identifier des domaines dans lesquels d’autres améliorations sont possibles. L’évaluation a aussi permis de déterminer dans quelle mesure les principales actions recommandées par l’examen de la réforme budgétaire 2012 ont été réalisées.

La gestion du budget administratif au sein de la Banque était guidée par l’ambitieux programme de réforme approuvé par le Conseil d’administration le 15 juin 2007.

Évaluation indépendante de la gestion du budget administratif de la Banque africaine de développement – Rapport de synthèse

Ce programme de réforme couvrait les principaux problèmes que la Banque doit régler pour accroître son efficacité et son efficience, et était axé sur: i) le renforcement de la corrélation entre priorités institutionnelles et allocation de ressources; ii) l’amélioration de la flexibilité budgétaire institutionnelle, grâce à une fongibilité accrue et à la décentralisation du pouvoir; iii) la mise en place d’un nouveau cadre de responsabilité et de performance, notamment en liant les prestations attendues aux indicateurs de performance clés (ICP); et iv) le renforcement de la capacité budgétaire à travers l’institution. La réforme budgétaire a ainsi occupé une place de choix dans cette évaluation.

43

Évaluation indépendante du développement

Page 44: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Portée et approche de l’évaluationL’évaluation s’articulait autour de quatre questions principales portant sur: a) le caractère approprié des outils et systèmes qui permettent à la Banque de gérer son budget administratif; b) l’efficience des processus et procédures utilisés pour la formulation, l’allocation et l’utilisation de son budget administratif; c) la mesure dans laquelle l’approche de la Banque a facilité l’obtention de résultats et une bonne performance; et d) les enseignements tirés de la mise en œuvre de la réforme budgétaire initiée en 2007. L’évaluation couvrait principalement une période de cinq ans (2010–2014), qui comprend les cycles du FAD-12, du FAD-13 I et de l’AGC-VI. Toutefois, l’évaluation est remontée plus loin en arrière pour introduire des changements dans les processus, lorsque cela s’est avéré nécessaire.

Cette évaluation se fonde sur la théorie, et la base des données probantes devant servir à l’évaluation a été constituée en collectant des données quantitatives et qualitatives et des informations grâce à plusieurs méthodes et à des sources différentes comprenant la revue documentaire, la schématisation des processus, les entretiens personnels, les discussions dirigées de groupe, l’enquête en ligne auprès des intervenants, y compris le personnel de la Banque et le Conseil, et des entretiens téléphoniques avec le personnel du bureau extérieur, sur la base d’un questionnaire semi-structuré. Les informations ainsi recueillies ont été triangulées pour aboutir aux conclusions de l’évaluation. Les données et les informations ont été collectées auprès de quatre institutions comparables à la Banque, pour des besoins d’analyse comparative. Un groupe de référence de

l’évaluation et deux réviseurs extérieurs spécialisés ont veillé à l’exactitude factuelle, à la qualité et à la rigueur de l’évaluation. Les conclusions de l’évaluation ont été présentées pour avis à la Direction de la Banque et au groupe de référence, et leurs points de vue ont été examinés et traités comme il se doit.

Principales conclusions de l’évaluationPar sa conception, la réforme budgétaire était pertinente et, dans une large mesure, imbriquée et intégrée dans les autres composantes de la réforme de la Banque. La réforme budgétaire devait être mise en œuvre dans un contexte dynamique marqué par une réforme institutionnelle élargie et des mutations organisationnelles au sein de la Banque. Les trois réformes essentielles à la réforme budgétaire étaient: a) la restructuration organisationnelle de 2006, qui a établi trois Complexes des opérations; b) la réforme des ressources humaines, comprenant une nouvelle stratégie de gestion des ressources humaines en 2007 et une Stratégie (actualisée) de gestion des personnes en 2013; et c) la stratégie de décentralisation, notamment la feuille de route établie en 2010. La cohérence des réformes corrélées, qui pourrait favoriser ou entraver leur mise en œuvre et la séquence de cette mise en œuvre, a été prise en compte dans la proposition faite par la Direction en 2007 et dans les documents subséquents qui énoncent les nouvelles mesures de réforme.

La réforme budgétaire se poursuit. Des progrès remarquables ont été accomplis en ce qui concerne la décentralisation du pouvoir de gestion budgétaire et

44

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 45: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

l’introduction d’une flexibilité et d’une fongibilité supplémentaires, ainsi que le renforcement des capacités, mais la réforme est encore loin d’être achevée. La plupart des mesures clés ont été mises en œuvre du point de vue technique, sans pour autant se traduire jusqu’à présent en résultats tangibles. Cette situation s’explique dans une large mesure par une séquence de mise en œuvre inadéquate, et par des retards dans l’application des mesures de réforme engagées et l’appropriation de ces mesures par le personnel. En fait, certaines mesures ont été révoquées durant la mise en œuvre à cause des difficultés rencontrées, telles que la décentralisation de la gestion du personnel.

Somme toute, la mise en œuvre de la réforme budgétaire s’est avérée difficile. La chronologie et la séquence de mise en œuvre de la réforme budgétaire n’ont pas toujours respecté le calendrier établi en 2007 ni la logique globale de la réforme. Par exemple, le cadre de responsabilité a pris beaucoup de retard par rapport à la décentralisation de la responsabilité de gestion budgétaire, diminuant l’efficacité globale de la réforme. Le fait que la réforme soit par nature dynamique peut être considéré comme un élément positif de la mise en œuvre globale de la réforme, car il favorise l’expérimentation et l’introduction de correctifs à mi-parcours, mais l’évaluation montre par ailleurs que ce caractère dynamique a causé une “lassitude de la réforme“. Au fil des années, la gestion de la réforme est devenue moins rationnelle, premièrement parce que la Haute Direction n’a pas suffisamment accompagné la réforme, comme

l’ont révélé les personnes sondées et d’autres données empiriques, et deuxièmement faute d’une coordination institutionnalisée et formalisée entre les acteurs concernés par la gestion de la mise en œuvre de la réforme.

Les outils budgétaires ont été améliorés, mais il faut encore les affiner. Les outils budgétaires sont en place, mais des efforts supplémentaires sont requis pour améliorer la qualité, et donc l’exploitabilité des données générées. Le logiciel d’évaluation des ressources stratégiques représente à cet égard une avancée majeure par rapport aux pratiques de travail antérieures; toutefois, cet outil n’est pas jugé convivial et a connu quelques anomalies techniques par le passé. Durant sa mise au point, l’outil a sans cesse été peaufiné sans pour autant être intégré dans les autres systèmes importants à la Banque. La pleine mise en œuvre du système de comptabilité analytique peut aussi être perçue comme une réalisation technique importante, même si le système ne fournit pas encore de données fiables du fait de problèmes d’emploi non résolus avec le système d’enregistrement du temps par activité et la structure de répartition du travail.

On n’a pas suffisamment introduit les changements de comportement requis pour une mise en œuvre efficace de la réforme. La réforme est en bonne voie pour atteindre l’un de ses principaux objectifs, à savoir renforcer la capacité de gestion budgétaire grâce aux efforts considérables faits pour acquérir, au sein des Complexes, la capacité à accompagner la décentralisation du pouvoir de gestion budgétaire. L’acquisition des capacités reste néanmoins un domaine que l’on peut encore améliorer, d’autant

Évaluation indépendante de la gestion du budget administratif de la Banque africaine de développement – Rapport de synthèse

45

Évaluation indépendante du développement

Page 46: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

100

20

80

60

40

120

Graphique S1: Coût administratif par volumes de prêts et de décaissement (000 d'UC) et par le total des prêts (en millions d'UC) entre 2006 et 2013

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 20130

140

Total des prêts (BAD, FAD, NTF)

Total du coût administratif pour 1 million d'UC décaissé (effectif)

Total du coût administratif pour 1 million d'UC de prêt (effectif)

5000

1000

4000

3000

2000

6000

0

7000

8000

9000

80

Graphique S2: Taux d'exécution du budget (2008–2013)

2008 2009 2010 2011 2012 2013

100

90

110

100%101%

85%

86%

89%87%

que l’accent a été mis largement sur les aspects techniques au détriment du changement de l’état d’esprit et des comportements. Si les aspects techniques sont des conditions préalables à remplir, les autres changements voulus représentent en définitive l’élément clé du succès de la réforme.

La réforme budgétaire a eu un effet limité sur l’efficacité des principaux processus budgétaires, et particulièrement sur la planification du budget et du programme de travail. S’il n’est pas nécessaire de

reconsidérer fondamentalement ce processus, des opportunités évidentes de gain d’efficacité existent. Le processus actuel de planification du budget et du programme de travail de la Banque est intensif en transactions et il faut compter environ 22 000 jours (soit 92 équivalents temps plein), principalement du fait de la nature ascendante du processus. Le cadre budgétaire pluriannuel qui exige de renseigner les détails complets pour toutes les trois années demande beaucoup d’efforts, mais tous ces détails ne sont pas utilisés en réalité.

Source: Revues rétrospectives annuelles de l’exécution du budget administratif

Source: Données extraites de SAP

46

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 47: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

L’analyse de certains indicateurs de l’efficacité institutionnelle montre une tendance négative sur les trois dernières années. Par exemple, l’élimination du contrôle des effectifs et l’introduction des ratios de coûts fixes dans le cadre de la budgétisation en unités de compte (UC) en 2010 ont entraîné un relèvement de la classe des postes sans pour autant diminuer le taux des vacances. Les coûts administratifs par million d’unités de compte décaissé, ainsi que par million de prêts en unités de compte augmentent régulièrement depuis 2011. Le dernier indicateur tend vers son niveau d’avant-réforme. De même, le nombre de membres du personnel de la Banque par volume de prêts suit également une trajectoire à la hausse. Le taux d’exécution budgétaire s’est nettement amélioré depuis 2009 du point de vue de la flexibilité, même si cette amélioration ne s’est pas forcément traduite par un gain d’efficacité. Dans une certaine mesure, la forte hausse improductive de la dépense au quatrième trimestre se poursuit, comme ce fut le cas dans la période qui a précédé la réforme. Sur une note positive, le pourcentage du budget alloué aux activités opérationnelles a augmenté ces dernières années, de 52,4% en 2011 à 54,8% en 2013. Il reste néanmoins inférieur à son niveau de 2008 (58,5%).

L’efficacité de la gestion budgétaire a finalement été limitée par la mise

en œuvre incomplète du système de comptabilité analytique. S’il est exploité correctement, un système de comptabilité analytique pleinement opérationnel pourra accroître l’efficacité institutionnelle en identifiant des axes où l’on pourrait obtenir des gains d’efficacité et en facilitant l’analyse comparative interne et externe.

Même si la tendance est positive en ce qui concerne l’alignement de l’allocation stratégique sur l’objectif stratégique, il faut encore renforcer la définition des priorités stratégiques en amont et l’utilisation des données de résultats. La Banque a fait des efforts pour aller au-delà d’une approche graduelle d’allocation budgétaire fondée sur des tendances historiques pour adopter une approche basée sur le programme de travail et les objectifs stratégiques. L’évolution de l’allocation budgétaire induit certains changements positifs en termes de prise en compte des priorités émergentes et d’initiatives stratégiques. Les domaines d’intérêt traditionnel (développement humain et agriculture) ont affiché une croissance négative, car davantage de ressources budgétaires ont été orientées vers de nouvelles priorités stratégiques, en particulier l’environnement, le secteur privé, le transport et la communication. Toutefois, selon une perception largement répandue, le lien entre l’allocation du budget et le programme de travail est

La réforme budgétaire a permis d’améliorer le cadre de suivi et d’établissement de rapports, mais des progrès restent possibles, car cette réforme ne s’est pas encore traduite enune culture de la performance axée sur les données.

Évaluation indépendante de la gestion du budget administratif de la Banque africaine de développement – Rapport de synthèse

47

Évaluation indépendante du développement

Page 48: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

02008 2009 2010 2011 2012 2013

Graphique S3: Évolutions des dépenses budgétaires (charge de travail) dans les départements sectoriels (2008–2013)

3,500,000

4,500,000

4,000,000

2,500,000

3,000,000

1,500,000

2,000,000

500,000

1,000,000

OPSM

OSAN

OSHD

OSGE

OWAS

ONFI

OFSD

OITC

ONEC

Source: Données extraites de SAP

50

10

40

30

20

02012201020092008

31.1 M

16541560

1889

2011

Graphique S4: Transferts budgétaires en chiffres et volumes (en million d'UC)

36.9 M 41.8 M 43.6 M 44.7 M

2243

1906

Au sein des complexes ( en Million d'UC)

Entre les complexes (en million d'UC)

Nombre de transferts (total)

Source: Données extraites de SAP

48

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 49: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

faible, et le niveau de prise de décision stratégique dans le cadre du processus de planification reste insuffisant, et les décisions stratégiques continuent d’être prises par le sommet et restent l’objet de transactions entre les Complexes. Le manque de définition préalable des priorités budgétaires affaiblit le lien entre le processus de planification et la stratégie institutionnelle.

Qui plus est, il n’est pas tenu suffisamment compte du travail de suivi des résultats lors de la prise de décision stratégique concernant l’allocation du budget. Les relations entre le Conseil et la Haute Direction sont par ailleurs jugées sous-optimales. À maintes reprises, les

membres du Conseil ont demandé à être encore plus impliqués dans les questions budgétaires, mais leur demande est restée lettre morte jusqu’à présent. Enfin, le processus de planification budgétaire n’a pas pleinement intégré la disponibilité de ressources externes (fonds fiduciaires) pour financer la mise en oeuvre du programme de travail.

On a introduit plus de flexibilité, qui reste néanmoins limitée par la gestion du budget de personnel. La réforme a permis de réaliser des progrès en introduisant une plus grande flexibilité dans la gestion quotidienne du budget. Les flux de transfert du budget annuel brut au sein des Complexes ont augmenté

Évaluation indépendante de la gestion du budget administratif de la Banque africaine de développement – Rapport de synthèse

Tableau 1. Évaluation globale de la gestion du budget administratif de la Banque

Critères d’évaluation et questions de l’évaluation Note globable

Pertinence et cohérence Satisfaisant

La réforme budgétaire était-elle adaptée aux besoins? Satisfaisant

La réforme budgétaire était-elle bien coordonnée avec les autres programmes de réforme? Satisfaisant

Mise en œuvre Modérément insatisfaisant

Quelle était l’efficacité de la mise en œuvre de la réforme budgétaire? Modérément insatisfaisant

La réforme budgétaire a-t-elle atteint les objectifs ciblés? Modérément insatisfaisant

Efficacité Modérément insatisfaisant

Les activités de planification et d’exécution du budget sont-elles efficaces? Modérément insatisfaisant

Les ressources sont-elles utilisées rationnellement? Modérément insatisfaisant

Efficience Modérément insatisfaisant

Dans quelle mesure le système budgétaire favorise-t-il un meilleur alignement sur la Stratégie décennale de la Banque?

Modérément satisfaisant

Dans quelle mesure le système budgétaire favorise-t-il une allocation de ressources axée sur les résultats?

Modérément insatisfaisant

Le cadre budgétaire assure-t-il une flexibilité optimale? Modérément satisfaisant

L’utilisation des resources est-elle suivie pour des besoins de responsabilité? Insatisfaisant

Note globale Modérément insatisfaisant

49

Évaluation indépendante du développement

Page 50: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

de 33,1 millions d’unités de compte en 2010 à 44,7 millions d’unités de compte en 2014. Le nombre de transferts est passé de 1654 en 2010 à 1906 en 2014, culminant à 2243 transferts en 2013. Toutefois, cela est limité à terme par le rétablissement du contrôle des effectifs, en réponse aux difficultés rencontrées dans la mise en oeuvre du ratio de coûts fixes, car les salaires constituent la plus grande partie (environ 70%) du budget géré directement. Qui plus est, la Banque n’a pas encore pleinement assuré sa transition vers le système de budgétisation en unités de compte, et des contrôles demeurent en rapport avec la fongibilité et la flexibilité. Les bureaux extérieurs connaissent des contraintes en termes de capacités qui ont nécessité un contrôle continu du siège sur les décisions budgétaires de ces bureaux. Le cadre de responsabilité n’est pas encore développé, malgré la décentralisation de la responsabilité budgétaire. Le cadre de responsabilité a été progressivement renforcé par des améliorations dans le suivi des performances et par d’autres mesures telles que les accords d’exécution du programme de travail et les documents-cadres des Complexes. Ces mesures ont permis d’établir un lien plus solide entre allocation de ressources et résultats escomptés, et de définir clairement les responsabilités des divers acteurs. Elles restent néanmoins à affiner.

L’évaluation a soulevé des préoccupations au sujet de la qualité des documents-

50

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 51: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Évaluation indépendante de la gestion du budget administratif de la Banque africaine de développement – Rapport de synthèse

51

Évaluation indépendante du développement

Page 52: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

améliorée. Le changement de rôle du Département de la programmation et du budget (COPB) et la création du Bureau de gestion de la mise en oeuvre et de la performance (COPM) ont aussi permis d’améliorer la pertinence et le caractère analytique de l’établissement de rapports. Enfin, la mise en place du système de comptabilité analytique recèle un énorme potentiel de poursuivre le renforcement du cadre de suivi et d’établissement de rapports lorsque le système est pleinement opérationnel.

Malgré ces réalisations, la Banque ne se trouve qu’aux premières étapes de sa transition vers une culture de gestion des performances axée sur les données. Les ICP et les autres données permettant d’établir des rapports ne sont pas utilisés activement dans la prise de décision ni dans la gestion quotidienne. COPB s’efforce de maintenir un dialogue sur les performances, en s’appuyant sur les ICP; toutefois, cet effort devra être soutenu et adossé sur une stratégie de gestion des changements élargie. Le succès dans l’amélioration de l’établissement de rapports sur les documents est aussi perçu comme contribuant à cette transition sur le long terme.

Évaluation globaleEu égard aux conclusions ci-dessus, l’évaluation globale de la gestion du budget administratif de la Banque a été jugée modérément insatisfaisante, comme le montre le tableau ci-dessous.

cadres des Complexes et elle a montré qu’il faut achever la transition vers un système de budgétisation par pays digne de ce nom afin de renforcer les aspects “responsabilité” des accords d’exécution du programme de travail. Enfin, les contrats de performance n’ont été introduits que très récemment. S’il s’agit là d’une première étape positive, il faut aussi noter que, pour être véritablement efficaces, ces contrats doivent s’appuyer sur une plateforme d’incitations positives et négatives. Certes, les réalisations ont été concrètes, mais le cadre de responsabilité a été renforcé trop lentement par rapport à la rapide décentralisation des responsabilités en matière budgétaire et de gestion du personnel. Par exemple, ce n’est qu’en 2012 que les documents-cadres des Conseils sont entrés en vigueur, alors que les contrats de performance ont pris effet en 2014. Le cadre de responsabilité est la contrepartie indispensable de la délégation de responsabilités accrues, ainsi qu’un outil capital pour prévenir les conséquences imprévues.

La réforme budgétaire a permis d’améliorer le cadre de suivi et d’établissement de rapports, mais des progrès restent possibles, car cette réforme ne s’est pas encore traduite en une culture de la performance axée sur les données. Le suivi des performances a été renforcé par une utilisation accrue des indicateurs de performance clés (ICP) à travers l’institution, même si la qualité des ICP peut encore être

52

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 53: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

LeçonsNous présentons ci-après les principales leçons qui émergent de la mise en œuvre de la réforme du budget administratif à la Banque. Ces leçons sont aussi pertinentes pour les autres réformes institutionnelles.

1. Cohérence extérieure. Il faut effectuer une analyse systématique de la cohérence extérieure de la réforme institutionnelle spécifique et des autres réformes (planifiées ou en cours) et priorités institutionnelles durant la phase de conception ou de lancement de la réforme et tenir pleinement compte de cette analyse au cours de la mise en œuvre. Toutes les réformes institutionnelles devraient être perçues comme contribuant à la transformation globale de la Banque en une institution axée sur le rendement et en une institution d’apprentissage, mais une attention particulière doit être accordée au suivi et à l’évaluation.

2. Séquence. La séquence des programmes d’une réforme donnée doit être définie au stade de la conception, et s’appuyer sur une stratégie claire comprenant des objectifs cohérents, une vision globale, ainsi qu’un chronogramme assorti de repères et d’étapes clés. Les interventions non testées peuvent être introduites à titre pilote avant la mise en œuvre à grande échelle.

3. Changement de l’état d’esprit et des comportements. La mise en oeuvre efficace de la réforme institutionnelle

passe par un changement d’état d’esprit et des comportements, qui doit bénéficier de la même attention que la mise en oeuvre technique du programme de réforme. L’amélioration ou le renforcement des processus, des cadres d’action et des outils aura en définitive un impact limité si elle ne s’accompagne pas d’un changement approprié de la façon dont le personnel pense et agit. D’où l’importance d’une stratégie claire de communication et de gestion des changements.

4. Parrainage de la Haute Direction et structure de gestion de la réforme. L’appropriation, l’action et le parrainage de la Haute Direction s’avèrent nécessaires pour assurer la coordination trans-institutionnelle et la cohérence avec les autres réformes, faciliter une communication claire et des récits cohérents et renforcer l’obligation de rendre compte. Un organisme de coordination formel peut s’avérer essentiel, autant que l’implication active de l’ensemble des acteurs concernés.

Évaluation indépendante de la gestion du budget administratif de la Banque africaine de développement – Rapport de synthèse

53

Évaluation indépendante du développement

Page 54: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

i. Accélérer la mise en œuvre complète de la réforme de la gestion budgétaire

• Revoir les priorités et la séquence pour assurer l’adéquation avec les autres réformes institutionnelles et définir une date butoir claire pour la mise en œuvre complète des réformes. La décentralisation de la gestion du personnel et le cadre de responsabilité devraient être mis en œuvre en priorité;

• Définir une stratégie claire de gestion du changement, en combinant un renforcement ciblé de capacités sur la base des besoins spécifiques des parties prenantes, une communication plus claire sur la vision de la réforme, ses objectifs et les progrès réalisés, en plus de la communication sur des outils et processus spécifiques, et des incitations à adopter de nouveaux moyens de planification et de budgétisation;

• Renforcer la structure de gestion de la réforme en désignant une équipe principale interdépartementale et trans-complexes placée sous l’autorité du Premier vice-président/Chief Operating Officer (FVP/COO) et chargée de coordonner la mise en œuvre de la réforme budgétaire, ainsi que les autres réformes institutionnelles.

ii. Renforcer le suivi et le cadre de redevabilité

• Renforcer le suivi et le cadre de redevabilité grâce à des indicateurs clés de performance orientés résultats et mesurables pour chaque centre de coût, et des discussions de performance basées sur des évaluations régulières de performance.

• Réviser les ICP et le processus de retour d’information sur les performances pour que les données du suivi des résultats soient suffisamment prises en compte dans le processus de planification.

• Parachever la transition à la budgétisation par pays guidée par le DSP afin de réaliser le plein potentiel des accords de programme de travail en renforçant la responsabilité.

• Améliorer la transparence autour de la planification et de la budgétisation par un libre accès aux données relatives au budget et aux performances, et par une visualisation des données plus efficace.

Recommandations

54

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 55: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

iii. Simplifier le processus de planification et de budgétisation et mieux l’articuler avec les priorités stratégiques de la Banque

• Améliorer l’équilibre entre les aspects verticale et descendante du processus de planification à travers le renforcement de l’orientation descendante par la Haute direction dès le départ pour un plus grand alignement stratégique.

• Alléger le fardeau de l’information du processus de planification, en budgétisant notamment en détail une seule année du cadre de planification triennal, et indiquer les ressources globales attendues qui pourraient être disponibles au cours des deuxième et troisième années. Finaliser la mise en œuvre du système de comptabilité analytique et des accords de programme de travail, et utiliser les données de comptabilité analytique pour générer des coefficients de coût susceptibles de réduire e fardeau de l’information qui pèse sur les directeurs de service.

• Intégrer la gestion des ressources externes telles que les fonds fiduciaires dans le processus de planification, afin de donner à la Haute Direction une image globale des ressources disponibles et de faire en sorte que l’emploi de ces ressources soit parfaitement aligné sur les priorités institutionnelles.

iv. Rationaliser et renforcer les relations avec le Conseil

• Établir un forum pour améliorer l’interaction entre le Conseil et la Direction, avec un mandat clairement défini qui permet au Conseil de donner des orientations stratégiques concernant les processus de revue et d’approbation du budget. Dans ce contexte, au lieu de créer un nouveau forum, il est recommandé qu’un comité existant (tel que le Comité d’audit et des finances) soit renforcé et investi de responsabilités supplémentaires.

Évaluation indépendante de la gestion du budget administratif de la Banque africaine de développement – Rapport de synthèse

55

Évaluation indépendante du développement

Page 56: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Réponse de la Direction – Résumé

La direction se félicite de l’évaluation indépendante par IDEV de la gestion du budget administratif de la Banque africaine de développement. Le document évalue en temps voulu les résultats de la Banque et met en lumière certains défis que l’institution doit relever. Cet exercice offre à la Banque une excellente occasion d’examiner ses processus d’établissement de budget et de planification afin de les rendre plus efficients et efficaces. Dans l’ensemble, la Direction souscrit aux conclusions et recommandations de l’évaluation, toutefois elle émet quelques réserves qui sont exposées ci-après.

Equipe d’évaluation

L’évaluation a été dirigée par Madhusoodhanan Mampuzhesseril, Chargé principal d’évaluation, avec le soutien d’Akua Arthur-Kissi, chargé d’évaluation. Samer Hachem, Chef de Division, IDEV 2, en a assuré l’encadrement et la supervision.

L’équipe d’IDEV a été appuyée par le bureau d’ Ernst & Young en Tunisie dirigé par Arnauld Bertrand et Christina Castella.

56

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 57: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Ce qu’ils ont dit...

Jeudi dernier a été une journée riche en discussions pour le CODE. Les deux réunions dédiées aux trois évaluations des engagements pris par la Banque ont été l’occasion d’échanges qui figurent probablement parmi les plus intéressants que nous ayons eus à CODE depuis longtemps. Les discussions ont porté sur des éléments stratégiques à prendre en compte pour l’avenir du FAD, et sur des points essentiels concernant le rôle du budget et des ressources humaines pour aider la Banque à réaliser sa mission et à renforcer l’efficacité du développement.

C’est ce type d’interaction que nous voulons déclencher par nos évaluations. Les trois évaluations des engagements ont été saluées à l’unanimité pour leur qualité, avant et pendant les réunions de CODE. Plusieurs Directeurs ont demandé à la Direction de veiller à ce qu’une action soit menée dans le prolongement des discussions du CODE, pour qu’elles influent réellement sur la prise de décisions”.

Rakesh Nangia, évaluateur général, BAD

Évaluation indépendante de la gestion du budget administratif de la Banque africaine de développement – Rapport de synthèse

57

Évaluation indépendante du développement

Page 58: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Évaluation indépendante des investissements en capital du Groupe de la Banque

Les fonds et les investissements directs du portefeuille des participations de la Banque représentent ensemble des engagements de capital de 740 M d’UC et des décaissements de 475 M d’UC (64% des engagements de capital).

Cette évaluation indépendante rend compte de l’alignement global avec la stratégie et les priorités de la Banque, de la pertinence de la notation, jugée satisfaisante, ainsi que de l’efficacité et de la performance financière, jugées modérément satisfaisantes. Il est recommandé dans l’évaluation que la Banque poursuive ses investissements dans des fonds de capital-investissement et renforce davantage le contrôle et la gestion du portefeuille.

58

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 59: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Introduction et approche de l’évaluation Le présent rapport porte sur les résultats d’une évaluation des prises de participation du Groupe de la Banque. Cette évaluation a été menée afin d’éclairer les décisions de la Banque sur l’utilisation future des prises de participation. Elle met en évidence les enseignements tirés et les domaines dans lesquels des améliorations peuvent être apportées. Dans ce contexte, cette évaluation présente un double objectif: 1) évaluer la pertinence et la performance des prises de participation de la Banque; et 2) identifier les enseignements à tirer, les recommandations à formuler et les domaines à améliorer.

L’évaluation porte sur les fonds et les investissements directs contenus dans le portefeuille des participations, qui représentent des engagements de capital de 740 M d’UC et des décaissements de 475 M d’UC (64%) au titre des engagements de capital.

Plusieurs méthodes de collecte de données ont été utilisées. Il s’agit notamment de la revue de la littérature sur les dernières tendances et les questions concernant les prises de participation en Afrique, de l’examen approfondi du portefeuille et du programme pour évaluer les tendances, mesurer les risques et effectuer des projections de flux de trésorerie pour appuyer l’analyse du rythme et de la liquidité, une enquête auprès de tous les gestionnaires de fonds, des visites sur un échantillon de projets pour recueillir les indicateurs des résultats de développement (DO), une base de données financières provenant des états financiers trimestriels vérifiés des fonds du partenariat, et une analyse de référence comparant le portefeuille de la Banque avec un fonds personnalisé

d’investissement en capital en Afrique et avec des critères de comparaison pertinents des titres du marché.

Constatations de l’évaluation Pertinence: alignement sur la stratégie et les priorités de la Banque La pertinence a été jugée satisfaisante. La majorité des prises de participation réalisées par la Banque (aussi bien les placements en actions que les investissements directs) sont alignées sur ses objectifs et priorités. En outre, ces investissements appuient suffisamment la diversification régionale, l’intégration régionale, les micro, petites et moyennes entreprises (MPME), et dans une moindre mesure, les États fragiles (pour les fonds de placement en actions ordinaires).

Les prises de participation ont été évaluées en fonction de leur alignement sur les secteurs clés de la Banque, la diversification régionale, l’intégration régionale, l’appui aux MPME et les États fragiles:

• L’analyse du portefeuille de fonds montre un alignement suffisant entre la base de coût réelle de l’entité émettrice et les priorités de la Banque, en particulier dans le domaine de l’infrastructure. Toutefois, une proportion non négligeable (14%) des fonds ne sont pas clairement alignés sur les priorités de la Banque. En outre, toutes les sociétés bénéficiaires directes sont des institutions financières, ce qui soutient directement la stratégie de la Banque pour le développement de l’infrastructure immatérielle.

• Les fonds d’actions ont injecté des capitaux dans des sociétés dans 35 pays, ce qui témoigne d’un niveau

Évaluation indépendante des prises de participation du Groupe de la Banque

59

Évaluation indépendante du développement

Page 60: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

élevé de diversification régionale. Les fonds panafricains, catégorie la plus importante, renvoient à des sociétés qui opèrent dans plusieurs pays. Toutefois, une proportion substantielle des investissements (25%) était concentrée dans deux pays seulement – le Nigeria et l’Afrique du Sud. En ce qui concerne les placements directs, la diversification régionale est suffisante dans la mesure où les entités émettrices ont leur siège social dans 12 pays. Trois sociétés dont le siège se trouve au Nigeria ont reçu 29% des décaissements, suivies de quatre entreprises au Kenya avec 19% des décaissements. En outre, de nombreuses sociétés bénéficiaires directes mènent des opérations et ont des succursales dans plusieurs pays, ce qui diversifie davantage le portefeuille.

• Les prises de participation de la Banque dans les infrastructures et dans un grand nombre de pays sont de nature à promouvoir l’intégration régionale. En outre, le portefeuille d’investissements directs répond parfaitement aux priorités de la Banque concernant la promotion de l’intégration économique régionale. Douze sociétés en portefeuille mènent des activités dans plusieurs pays, ce qui correspond à 89% du capital

décaissé. Certaines de ces sociétés cherchent spécifiquement à accroître le commerce africain, tandis que d’autres sont des institutions financières ayant des opérations dans plusieurs régions.

• La base de coût réelle des sociétés bénéficiaires est correctement alignée sur les objectifs de la Banque consistant à soutenir les MPME. Environ 34% du capital a été investi dans les MPME tandis que 52% ont été investis dans les grandes entreprises (LE). Cela est dû en partie au fait que les grandes entreprises ont naturellement besoin de placements en actions plus importants que les MPME. Les sociétés en portefeuille étaient notamment 462 MPME (avec un investissement moyen d’environ 216 000 UC) et 52 grandes entreprises (avec un investissement moyen de 2,9 millions d’UC). En ce qui concerne le portefeuille des investissements directs, 15 des 19 sociétés bénéficiaires (représentant 60% du capital décaissé) sont des institutions de microfinance et des institutions de financement du développement, ce qui devrait être bénéfique aux MPME. En revanche, les MPME ne représentent qu’une faible proportion des sociétés bénéficiaires directes. Cette situation était prévisible

60

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 61: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

dans la mesure où un large portefeuille de petits investissements directs nécessiterait beaucoup de ressources.

• Seuls 10% (27 millions d’UC) du total des coûts des sociétés bénéficiaires ont été investis dans des sociétés menant des activités dans les États fragiles. Cela n’est pas surprenant dans la mesure où les États fragiles sont moins attrayants pour bon nombre de gestionnaires de capital-investissement puisqu’ils ont souvent des cadres institutionnels moins développés, un faible niveau de gouvernance et peu d’expérience dans la gestion des conflits sociaux. Toutefois, compte tenu des seuils fixés par la Banque pour les pays à faible revenu et les Etats fragiles concernant le secteur privé, cette répartition obtenue via des fonds affiche des valeurs plus élevées que le financement global du département du secteur privé. Sept des sociétés bénéficiaires directes (22% de tout le capital décaissé) ont leur siège social dans les États fragiles, et il est établi que quatre autres ont des succursales dans les États fragiles (38% du capital versé); une proportion substantielle des décaissements va directement aux sociétés bénéficiaires opérant dans des États fragiles.

Performance: Performance financière et efficacitéGlobalement, la performance des prises de participation de la Banque a été considérée comme modérément satisfaisante, sur la base de l’évaluation de la performance financière et de l’efficacité des placements. La performance financière a été jugée satisfaisante dans la mesure où la majorité des fonds matures sont dans le premier

quartile par rapport à leurs références. Les résultats des fonds plus récents étaient mitigés, mais la majorité était en dessous de leurs références. Toutefois, il est trop tôt pour porter un jugement définitif sur les fonds plus récents, qui sont encore aux premiers stades de la courbe en J. L’efficacité (en d’autres termes, la réalisation de “résultats”) était jugée modérément insatisfaisante parce que: 1) une proportion substantielle des fonds affichaient des performances inférieures aux plans ou n’ont pas atteint leurs objectifs sur deux résultats essentiels (création d’emplois et recettes fiscales) et, 2) il n’y avait pas de données fiables concernant les résultats, en particulier ceux des investissements directs. Cela dit, il est encore trop tôt pour faire une évaluation finale de ces résultats, et la Banque a suffisamment de temps pour rattraper son retard quant à l’atteinte de ses objectifs.

Performance financière Depuis 2007, la Banque a enregistré une consommation rapide de fonds propres, ne laissant qu’une faible proportion (38%) du seuil de 15% à utiliser jusqu’en 2020. Les investissements des fonds sont immatures, et il faudra attendre plusieurs années pour qu’ils soient liquides: 1) plus de la moitié des engagements sont à un stade précoce (levée de fonds et investissement); 2) les dates de lancement de la plupart d’entre eux se situent après 2008, et 3) l’âge moyen pondéré des sociétés sous-jacentes est inférieur à la durée classique des périodes de détention par les sociétés.

Comparé à leurs références de l’année de réalisation de l’investissement (à la fois la référence générale et la référence adaptée à l’Afrique), la majorité des fonds de croissance matures ont enregistré de

Évaluation indépendante des prises de participation du Groupe de la Banque

61

Évaluation indépendante du développement

Page 62: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

bonnes performances. Cependant, les huit fonds d’investissement privé (années de réalisation 2008 et 2009) affichaient tous des multiples de valeur totale bien inférieurs aux moyennes totales de l’ensemble plus vaste des fonds de(s) marchés émergents. La situation s’est légèrement améliorée comparée à l’indice de référence adapté à l’Afrique, où deux des huit ont devancé leurs comparateurs. La majorité de la valeur des fonds, à partir de l’année de réalisation 2008, est détenue dans des placements non réalisés.

Les investissements dans des secteurs clés tels que les technologies de l’information (TRI: 37,1%), services financiers (TRI: 14,2%), la fabrication (TRI de 19,5%) et transport (TRI: 10,4%) ont affiché la plus forte performance. Les soins de santé (TRI: 23,9%) et l’industrie (TRI: 35,5%), qui représentaient une faible quantité de capital, ont également affiché de bonnes performances. La consommation/la vente de détail (TRI: 5,4%), l’énergie: en amont/les droits (TRI: 5,4%), la construction (TRI: 0,3%), et le bois (TRI: 1,8%) étaient à la traîne, avec des taux de rendement modestes.

EfficacitéLes fonds de la Banque sont généralement sous la barre de leurs objectifs de création d’emplois, et une part importante du capital engagé n’a pas atteint ses objectifs de collecte de recettes fiscales:

• Les premiers résultats des données sont partiels, mais indiquent que la majorité des fonds d’investissement de la Banque affichent des performances inférieures à leur plan ou n’atteignent pas leurs objectifs de création d’emplois. Seuls 19% du

capital engagé évalué a été investi dans des fonds considérés comme enregistrant des progrès plus rapides que les prévisions du plan, tandis que le reste du capital a été engagé dans des fonds considérés comme plus rapides que leur plan (53%) ou des fonds ayant atteint leurs cibles en termes de résultats (28%). Bien que les résultats concernant la création d’emplois pour les femmes soient plus positifs que les chiffres globaux de création d’emplois, ils sont loin d’avoir atteint la cible. Environ 57% du capital engagé évalué a été investi dans des fonds considérés comme évoluant à un bon rythme ou à un rythme supérieur aux attentes en termes de création d’emplois pour les femmes, tandis que le reste du capital (43%) a été engagé dans des fonds considérés comme étant à la traîne par rapport au plan.

• Même si le capital engagé évalué était, pour l’essentiel, sur la bonne voie pour atteindre ses objectifs de production de recettes fiscales, une proportion importante de capital engagé évalué n’a pas atteint ses objectifs. Environ 65% du capital engagé évalué a été investi dans des fonds considérés comme avançant au bon rythme ou étant en avance en ce qui concerne la production annuelle de recettes fiscales, tandis que le reste du capital était engagé dans des fonds considérés comme avançant à un rythme inférieur aux attentes (12%) ou n’ayant pas atteint leurs objectifs (23%).

En ce qui concerne les aspects positifs, les investissements en capital de la Banque ont enregistré de bonnes performances par rapport aux plans

62

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 63: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Independent Evaluation of Bank Group Equity Investments

environnementaux. La majorité du capital est investi dans des entreprises qui avaient déjà ou qui ont ajouté des plans de gestion environnementale (PGE) dans leurs interventions. Environ 31% de la base de coût évaluée de la société a été investi dans des entreprises qui ont ajouté des investissements post-PGE. Un montant supplémentaire de 27% du capital a été injecté dans des entreprises qui avaient déjà des PGE au moment de l’investissement.

Environ 13% du capital a été investi dans des sociétés qui n’ont pas encore intégré des plans PGE dans leurs activités, mais il se peut que ces investissements soient dans des secteurs où des impacts négatifs ne sont pas prévus sur l’environnement, et où de tels plans ne sont pas nécessaires.

La Banque a joué un rôle catalyseur dans la mobilisation de ressources supplémentaires pour des investissements privés, en particulier en Afrique sub-saharienne. Cependant, le niveau de l’additionnalité de la Banque est limité dans les pays à revenu intermédiaire tels que l’Afrique du Sud, qui a la possibilité de collecter suffisamment de fonds sans avoir recours à la Banque. En outre, en tant que partenaire et conseiller limité, il se peut que la Banque ne saisisse pas l’occasion qui s’offre à elle de jouer un rôle actif dans la gestion de fonds d’investissement et d’influencer les décisions d’investissement.

La Banque a fixé un seuil de fonds propres de 15% pour le portefeuille calculé sur la base des fonds propres globaux. En raison des investissements importants réalisés en 2008, et dans une moindre mesure, en 2010 et 2011, le taux d’utilisation des fonds propres approche rapidement ce seuil.

Gestion des risques La note globale de risque du portefeuille d’actions n’a pas changé sur une base moyenne pondérée. Toutefois, à la suite des améliorations apportées aux modèles, la notation du risque du portefeuille de fonds a été revue légèrement à la baisse, de 5+ à 5. En revanche, le portefeuille des investissements directs a été mis à niveau, passant de 5+ à 4+. Plus de 80% des investissements ont vu leurs notes changer depuis l’évaluation, ce qui laisse penser à un changement significatif dans la compréhension que la Banque se fait du profil de risque de chaque placement depuis l’évaluation.

Il est important de maintenir un rythme d’engagement cohérent et de ne pas surinvestir ou sous-investir durant certaines années d’investissement. Les engagements incohérents d’une année sur l’autre pour une classe d’actifs rendent les prévisions de flux de trésorerie encore plus critiques, car il s’agit d’un aspect important de la gestion efficace du portefeuille des investissements privés. Comme indiqué ci-dessus, la Banque a fixé un seuil de fonds propres de 15% pour le portefeuille calculé sur la base des fonds propres globaux. En raison des investissements importants réalisés en 2008, et dans une moindre mesure, en 2010 et 2011, le taux d’utilisation des fonds propres approche rapidement ce seuil. En

Évaluation indépendante des prises de participation du Groupe de la Banque

63

Évaluation indépendante du développement

Page 64: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

1. Poursuivre les placements dans des fonds d’investissement privés et renforcer la surveillance et la gestion de portefeuille.

2. Élaborer et mettre en oeuvre une stratégie d’investissement à plusieurs volets qui permettrait une approche répondant aux diverses priorités et aux objectifs stratégiques de la Banque, en procédant par exemple, à la création de deux flux d’investissement: 1) un portefeuille de base axé sur les grands investissements, l’appui aux gestionnaires de fonds ayant des performances bien établies et habitués à faire des placements qui cadrent avec les priorités de la Banque et, 2) un deuxième sous-portefeuille à risque plus élevé qui serait axé sur de petits investissements destinés à soutenir des fonds d’investissement privés et renforcer la surveillance et la gestion de portefeuille.

3. Revoir le seuil de fonds propres de 15% et/ou élaborer et mettre en oeuvre une stratégie de sortie efficace pour certains placements plus anciens afin de libérer le capital.

4. Mener une analyse détaillée et entreprendre un exercice rigoureux de projection de flux de trésorerie.

5. Revoir la méthodologie de gestion des risques de la Banque à la lumière des préoccupations soulevées par plusieurs parties prenantes.

6. Développer et mettre en oeuvre une stratégie de gestion axée sur les résultats pour établir 1) un système rationalisé et renforcé de surveillance des investissements en capital et, 2) un système rigoureux de suivi des résultats en matière de développement.

Recommandations

réponse aux inquiétudes émanant de parties prenantes internes et externes, la Banque a considérablement réduit le rythme global de son engagement d’une année sur l’autre depuis 2011. Une meilleure compréhension des futurs appels et distributions de capital prévus pour les investissements de fonds est essentielle à l’engagement futur et au processus de prise de décisions sur la gestion du portefeuille actif.

Le champ de l’étude n’inclut pas l’évaluation de la pertinence de la méthodologie de la Banque en matière de risque. Cependant, un certain nombre de parties prenantes ont soulevé des préoccupations dignes d’intérêt concernant la méthodologie de la Banque en matière de risque et son application.

64

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 65: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Évaluation indépendante des prises de participation du Groupe de la Banque

Réponse de la Direction – Résumé

La Direction s’est félicitée de l’évaluation du portefeuille des investissements en capital, qui a été assez positive sur les interventions de la Banque. L’évaluation était opportune, dans la mesure où la Direction a passé en revue certains systèmes de la Banque pour construire et pour gérer un portefeuille dont la maturité permet de tirer des conclusions quant à sa performance. Ces informations sont utiles dans la préparation actuelle du cadre de gestion pour des investissements en capital. Globalement, la Direction a souscrit à la plupart des constatations et des recommandations de l’évaluation et a proposé des clarifications aux questions là où elle avait des réticences.

Plusieurs recommandations étaient utiles et alignées avec les actions récentes de la Direction, qui prépare actuellement les documents suivants:

– la politique révisée des opérations non-souveraines (NSO), qui contient des dispositions remplaçant les principes directeurs de 1995 en matière de prises de participation (publiée le 3 juillet 2015 pour discussion par CODE);

– le premier rapport annuel sur le statut des investissements en capital;

– un cadre de gestion pour la construction et la gestion du portefeuille d’investissements en capital, destiné à intégrer de manière formalisée les leçons apprises pendant la dernière décennie sur les investissements en capital et à guider la direction stratégique des stratégies PSD et FSD.

Équipe d’évaluation

Cette évaluation a été menée par Hadiza Sidikou, chargée d’évaluation principale, sous la direction générale de Rafika Amira (responsable), Mohamed Manai (responsable) et Rakesh Nangia (évaluateur général).

65

Évaluation indépendante du développement

Page 66: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Évaluation de l’aide du Groupe de la Banque aux petites et moyennes entreprises (2006–2013)

Depuis longtemps, la Banque a compris l’importance du développement des PME en Afrique et en a fait un thème récurrent dans ses documents stratégiques et de politique. Toutefois, elle ne dispose d’aucune stratégie dédiée aux PME et son aide à ces entreprises ne s’inscrit pas dans un cadre conceptuel unifié.

IntroductionLe présent document procède à une analyse de l’aide apportée par la Banque africaine de développement (la Banque) aux petites et moyennes entreprises (PME) de 2006 à 2013. L’exercice a consisté à évaluer la pertinence, la valeur ajoutée, l’efficacité, la durabilité et l’efficience des opérations d’aide aux PME, ainsi que l’approche adoptée par la Banque en ce qui concerne le développement des PME.

Il a pris la forme d’une combinaison d’études documentaires, notamment l’examen de tous les documents pertinents de différentes sources, et de travail sur le terrain, en particulier des missions effectuées dans six

pays (Ghana, Kenya, Maroc, Tanzanie, Togo et Zambie). L’on a également comparé les opérations, la structure organisationnelle et les procédures de la Banque à celles de deux autres banques multilatérales de développement (BMD), à savoir le Groupe de la Banque mondiale et la Banque européenne pour la reconstruction et le développement. Bien que l’évaluation ait porté essentiellement sur les opérations d’aide aux PME approuvées entre 2006 et 2013, étant donné que seul un nombre limité de ces opérations étaient achevées au moment de l’étude, l’analyse a été étendue aux opérations approuvées à partir de 2000 pour lesquelles les rapports d’autoévaluation

66

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 67: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

étaient disponibles. Au total, l’exercice a couvert 105 opérations, dont 50 étaient achevées à la fin de 2013, et 55 étaient à différents stades de la mise en oeuvre, y compris un certain nombre de projets qui avaient été approuvés, mais pour lesquels aucun accord n’avait été signé.

Aperçu de l’aide de la Banque aux petites et moyennes entreprisesLa Banque a approuvé 70 opérations qui appuient, en particulier, le développement des PME (aide aux PME cibles) entre 2006 et 2013. Au nombre de celles-ci figurent: i) 46 opérations d’investissement visant à apporter un financement par emprunt et/ou par capitaux propres par le truchement, notamment de lignes de crédit, de prises de participations et de garanties de crédit; ii) 16 dons d’assistance technique, essentiellement en complément des lignes de crédit accordées aux intermédiaires financiers; et iii) huit projets d’appui institutionnel visant à soutenir les efforts de renforcement des capacités et les réformes stratégiques dans les domaines pertinents pour le développement des PME. La valeur totale de l’aide aux PME cibles approuvée s’élève à environ 1,9 milliard de $ EU, soit environ 3,7 pour cent de la valeur totale des approbations de la Banque. Hormis les annulations et les projets approuvés, mais pour lesquels les accords n’étaient pas encore signés, la valeur totale engagée est légèrement inférieure à 1 milliard de $ EU. Les opérations d’investissement représentent environ 98 pour cent des approbations totales, la majeure partie du financement étant apportée sous forme de lignes de crédit (80 pour cent) ou investie dans les fonds propres (12 pour cent). Une contribution supplémentaire au développement des PME a été

apportée sous forme de 15 opérations à l’appui de réformes. Ces opérations, qui visaient à appuyer les efforts généraux de réforme stratégique et de restructuration économique entrepris par les différents gouvernements bénéficiaires, couvraient également un certain nombre de thèmes pertinents pour le développement des PME, notamment l’amélioration du cadre juridique et réglementaire, ainsi que le renforcement de certaines structures d’appui.

Principales conclusions Pertinence de l’orientation stratégique: La Banque est créditée de la notation générale “Satisfaisant” pour la pertinence de son orientation stratégique. Depuis longtemps, la Banque a compris l’importance du développement des PME en Afrique et en a fait un thème récurrent dans ses documents stratégiques et de politique. Toutefois, elle ne dispose d’aucune stratégie dédiée aux PME et son aide à ces entreprises ne s’inscrit pas dans un cadre conceptuel unifié. Cette situation est imputable, en partie, à l’absence d’une définition harmonisée des PME, qui empêche souvent une identification en bonne et due forme des groupes cibles. Les thèmes abordés par la Banque sont très pertinents pour le développement des PME. Cependant, contrairement à d’autres BMD, la Banque met davantage l’accent sur l’amélioration des conditions de financement des PME, au détriment d’autres domaines d’intervention (réforme du climat d’investissement, infrastructure du marché financier, accès au marché, etc.). Environ 80 pour cent de l’aide aux PME a été apportée par le truchement de lignes de crédit, y compris les opérations de prêt pyramidales avec les institutions de financement du développement (IFD)

Évaluation de l’aide de la Banque aux petites et moyennes entreprises (2006–2013)

67

Évaluation indépendante du développement

Page 68: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

régionales. Cependant, cette préférence pour les instruments classiques coexiste avec une certaine propension à innover; en témoignent la participation importante de la Banque aux fonds d’actions (en termes relatifs, sur une échelle comparable à celle de la Société financière internationale et de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement) et son rôle d’avant-garde en matière de garantie de crédit (avec le lancement du Fonds africain de garantie).

L’un des déficits chroniques qui caractérisent l’éventail de produits de la Banque tient au recours insuffisant aux prêts en monnaie locale, qui limite sa capacité d’atteindre effectivement les PME bénéficiaires. Environ un quart de l’aide aux PME au cours de la période concernée a été affecté à des initiatives régionales panafricaines, tandis qu’aux niveaux régional et national, elle a été très concentrée, l’Afrique de l’Ouest représentant pratiquement les deux tiers du montant total et le Nigéria environ la moitié.

Un niveau aussi élevé de concentration géographique – au détriment des pays à faible revenu – est manifestement en contradiction avec les efforts déployés par la Banque à l’effet de réduire les disparités régionales à travers le continent. À cet égard, l’objectif prioritaire du Programme dédié aux petites et moyennes entreprises en Afrique (ASMEP) mis en place récemment, qui consiste à assurer une “large couverture continentale, y compris dans les PFR [pays à faible revenu] et les États fragiles” constitue une innovation de taille.

Pertinence des opérations d’aide aux PME: La Banque est créditée de la notation générale “Modérément

satisfaisant” pour la pertinence de ses opérations d’aide aux PME. La pertinence des opérations d’aide aux PME de la Banque a souvent été minée par les insuffisances liées à la conception. Dans certains cas, les besoins financiers du client n’ont pas été suffisamment pris en compte, ce qui s’est traduit par des annulations de projets. Souvent, les accords de financement ne précisaient pas clairement les critères d’éligibilité aux sous-prêts, ce qui a amené les banques peu enclines à prendre des risques, une sous-série importante des bénéficiaires de l’aide aux PME de la Banque, à affecter les ressources de prêts aux prêts institutionnels plus sûrs. Ainsi, une part importante de l’aide de la Banque théoriquement destinée aux PME, n’était, en fait, qu’une aide générique au développement du secteur privé. Cependant, depuis 2013, l’accent est mis de plus en plus sur les PME et les opérations canalisées par le truchement de l’ASMEP et du Fonds africain de garantie répondent davantage aux besoins de financement des PME. Une autre caractéristique positive a été la combinaison fréquente des opérations d’investissement et d’assistance technique, bien que ces dernières n’aient pas toujours ciblé exclusivement les PME.

Efficacité des opérations d’aide aux PME: La Banque est créditée de la notation générale “Modérément satisfaisant” pour l’efficacité de ses opérations d’aide aux PME. En raison des insuffisances liées à la conception, la capacité de la Banque à atteindre les PME a été limitée, la majorité des projets affichant une performance nettement en deçà de l’objectif. Sur l’échantillon de 17 opérations pour lesquelles des données détaillées étaient disponibles, 10

68

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 69: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

étaient de plus de 25 pour cent en deçà de leurs objectifs, 3 avaient atteint leurs objectifs et quatre avaient dépassé les leurs. Ces projets ont permis de financer 1 800 entreprises. Bien que l’on puisse raisonnablement considérer 90 pour cent de ces bénéficiaires comme des PME, ils ont reçu moins de 40 pour cent des 622 millions de $ EU décaissés. Le reste des fonds est allé aux grandes entreprises, dont chacune a reçu environ 2 millions de $ EU, en moyenne, contre 150 000 $ EU pour les PME. Seuls quelques intermédiaires financiers ont développé leur portefeuille de PME et un nombre plus faible a introduit de nouveaux produits financiers pour les PME, le point positif étant que la majorité des projets a enregistré une bonne performance sur le plan financier, enregistrant peu, voire aucune défaillance. Comme l’on pouvait s’y attendre quelque peu, la part des prêts improductifs était plus élevée dans le cas des opérations qui ciblaient beaucoup plus spécifiquement les PME, ce qui rappelle les difficultés qu’il y a à travailler avec les PME. Il a été difficile d’évaluer les impacts de l’aide apportée par la Banque aux PME, en partie en raison du manque d’informations. S’agissant des 15 opérations pour lesquelles des données exactes sur l’emploi étaient disponibles, une simple comparaison des situations avant et après a révélé une augmentation des emplois de près de 25 000, dont environ 15 000 étaient le fait des PME et le reste des grandes entreprises.

Valeur ajoutée des interventions de la Banque: La Banque est créditée de la notation générale “Modérément satisfaisant” pour la valeur ajoutée de ses interventions. La fourniture de ressources à long terme a permis aux intermédiaires financiers de satisfaire la demande de

crédit à terme (prêts à moyen et long terme). En outre, la Banque a été un important investisseur dans une douzaine de fonds d’investissement, contribuant ainsi à leur viabilité commerciale. Cependant, elle a rarement joué un rôle catalyseur. La plupart des intermédiaires étaient des bénéficiaires ou recevaient dans le même temps un soutien important d’autres BMD/IFD. Dans le cas des fonds d’investissement, la Banque était rarement le premier investisseur; une fois de plus, d’autres BMD/IFD apportaient également un financement important. La valeur ajoutée non financière de ses interventions est plutôt modeste. La majorité des banques qui recevaient des lignes de crédit de la Banque bénéficiaient également d’un soutien sous forme d’assistance technique. Cependant, ces interventions ne semblent pas avoir eu une incidence considérable sur les résultats des projets. Enfin, suite aux événements du Printemps arabe, quelques opérations entreprises en Afrique du Nord comportent une dimension “Atténuation des risques politiques”.

Durabilité des opérations d’aide aux PME: Il est impossible de noter la durabilité. Il y a peu à dire concernant la durabilité des opérations d’aide aux PME de la Banque, en raison du nombre limité de projets achevés et de la pénurie de résultats durables en matière de développement. La plupart des institutions financières partenaires (IFP) qui bénéficient d’un soutien ont enregistré une bonne performance, ce qui n’est guère surprenant compte tenu des critères de sélection adoptés. Il existe, cependant, quelques cas où les innovations introduites avec l’aide de la Banque ont été poursuivies après l’achèvement du projet.

Évaluation de l’aide de la Banque aux petites et moyennes entreprises (2006–2013)

69

Évaluation indépendante du développement

Page 70: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Efficacité de la structure et des procédures organisationnelles: La Banque est créditée de la notation générale “Modérément satisfaisant” pour l’efficacité de sa structure et de ses procédures organisationnelles. Le Département du secteur privé et de la microfinance de la Banque, qui est responsable des opérations d’investissement et de l’assistance technique connexe, a géré la majeure partie des opérations d’aide aux PME. Quant aux opérations à l’appui de réformes et aux projets d’appui institutionnel, ils ont été exécutés par le Département de la gouvernance et de la gestion économique et financière de la Banque. Bien que cette structure organisationnelle soit relativement compacte (et certainement moins dispersée que dans d’autres BMD plus grandes, telles que la Société financière internationale), il existe peu de partage d’expériences entre les différentes unités qui participent aux activités de soutien aux PME. Pendant la période couverte par l’étude (2006–13), le temps moyen nécessaire pour traiter une opération d’investissement a été d’environ 10–12 mois, soit environ le double du temps d’approbation moyen à la Société financière internationale et à la Banque européenne pour la reconstruction et le développement. De même, la Banque avait environ deux fois plus de points d’approbation, dans le cadre d’un processus d’approbation de projet particulièrement laborieux.

Toutefois, des améliorations apportées récemment pour les opérations entreprises dans le cadre de l’ASMEP ont donné lieu à une procédure d’approbation

rationalisée. Tandis qu’aucun problème particulier n’est survenu en ce qui concerne les décaissements au titre des opérations d’investissement, les opérations d’assistance technique ont été confrontées à des problèmes, les clients déplorant la complexité des procédures d’acquisition.

Suivi et évaluation: En résumé, la Banque est créditée de la notation “Modérément insatisfaisant” pour l’adéquation des mécanismes de suivi et d’évaluation. Le suivi et l’évaluation des opérations d’aide aux PME est difficile, nécessitant la conception d’outils de mesure appropriés et la collecte d’une masse importante de données. Le problème est rendu plus complexe par la structure à deux niveaux de la plupart des opérations de PME, qui nécessite, en principe, des informations des bénéficiaires immédiats (banques, fonds d’investissement, etc.) et des bénéficiaires ultimes (les PME). Des outils de mesure de la performance des opérations d’aide aux PME ont été mis au point dans le cadre de l’ASMEP. Cependant, de graves problèmes persistants en ce qui concerne la collecte de données, dans la mesure où les institutions financières clientes sont peu disposées à fournir les données en temps opportun et le personnel de la Banque hésite, parfois, à mettre la pression sur les clients.

70

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 71: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Évaluation de l’aide de la Banque aux petites et moyennes entreprises (2006–2013)

71

Évaluation indépendante du développement

Page 72: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Approche stratégique. Dans la Stratégie décennale de la Banque, l’aide aux PME est appelée à jouer un rôle croissant. L’approche stratégique de la Banque pour le développement des PME tirerait parti d’un cadre plus global pour les opérations d’aide aux PME, ainsi que d’une amélioration de la gamme d’instruments utilisés. À cet effet, la Banque devrait prendre en compte les recommandations ci-dessous:

1. Mettre au point un cadre conceptuel global pour l’aide aux PME. La Banque devrait envisager d’élaborer un cadre global pour l’aide aux PME. En principe, ce cadre pourrait prendre la forme d’une stratégie dédiée couvrant toutes les formes d’aide aux PME, à l’instar de celle de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement. L’élaboration d’un tel cadre devrait s’accompagner d’une restructuration des études analytiques, qui pourraient apporter des contributions utiles tant pour l’élaboration des politiques que pour la conception d’opérations spécifiques.

2. Adopter une définition des PME. La Banque devrait adopter une définition officielle des PME de manière que les groupes cibles soient clairement définis. La définition fondée sur la taille proposée par l’ASMEP constitue un bon point de départ, dans la mesure où elle établit une distinction entre les petites et moyennes entreprises et les pays à différents niveaux de développement. S’agissant des opérations avec les intermédiaires financiers, la Banque pourrait envisager de compléter la définition fondée sur la taille par une définition reposant sur le montant du prêt, ce qui pourrait être géré plus facilement par les IFP.

3. Accroître le recours au financement en monnaie locale. Le recours actuel au financement en devises a une incidence négative sur la portée des opérations de la Banque, dans la mesure où les besoins de financement des PME sont généralement en monnaie locale et les IFP hésitent à encourir les risques de change. Un accroissement des opérations en monnaie locale est déjà prévu dans le cadre de l’ASMEP et il va sans dire que la Banque devrait déployer les efforts nécessaires pour traduire ce projet dans les faits.

Pertinence et efficacité des opérations. Il ressort des conclusions de la présente évaluation qu’il y a de la place pour l’amélioration de la pertinence et de l’efficacité des opérations d’aide aux PME de la Banque. Pour ce faire, la Banque devrait prendre en compte les recommandations ci-dessous:

4. Améliorer la conception des opérations d’investissement. La conception des futures opérations devrait comprendre une évaluation plus exacte des besoins financiers des IFP, l’objectif premier étant de réduire considérablement les annulations. Ceci devrait s’accompagner d’une évaluation plus réaliste de la disposition et de la capacité des IFP à effectivement servir les PME clientes, en fixant des objectifs plus

Recommandations

72

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 73: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

réalistes. Par conséquent, le travail de préparation des projets devrait comprendre; i) une revue détaillée des réserves de projets élaborées par les IFP afin de vérifier la nature des sous-emprunteurs éventuels (sont-ils réellement des PME?); ii) une évaluation des conditions du marché, qui permettrait de mieux comprendre la nature et l’ampleur du/des déficit(s) de financement à combler (quels segments de marché sont sous-desservis? combien de PME pourraient appartenir à ces segments de marché?); iii) une évaluation approfondie des expériences des IFP en matière de collaboration avec les PME (y compris une revue de la composition et de l’évolution du portefeuille); iv) l’identification des changements (en matière d’organisation, de procédures, d’éventail de produits, etc.) éventuellement nécessaires pour introduire ou accroître les opérations de financement des PME; et v) une revue des programmes d’aide aux PME des autres bailleurs de fonds/BMD afin d’éviter un effet d’éviction éventuel.

5. Diversifier la gamme des IFP clientes et des pays d’intervention. La Banque devrait chercher activement à travailler avec une gamme plus large d’IFP en Afrique. La diversification du portefeuille est déjà prévue dans le cadre de l’ASMEP et il va sans dire que la Banque devrait déployer les efforts nécessaires pour traduire ce projet dans les faits.

6. Renforcer les conditions d’éligibilité afin de veiller à ce que les PME soient effectivement touchées. Dans le cas des IFP, il y a lieu de définir clairement les conditions d’éligibilité afin que la rétrocession (le prêt par les intermédiaires financiers des ressources empruntées auprès d’autres organisations) soit en phase avec les objectifs fixés. Les accords de prêt signés avec les IFP doivent tenir compte explicitement des critères officiels d’éligibilité des PME retenus par la Banque, qui reposent sur le montant du prêt. Les sous-prêts dépassant un montant donné et/ou accordés aux entreprises qui ne sont pas éligibles en tant que PME devraient faire l’objet d’une approbation explicite de la Banque.

7. Améliorer la pertinence et faciliter la mise en oeuvre de l’assistance technique. Bien que les problèmes rencontrés par les intermédiaires financiers aient des causes communes, le recours à des paquets d’assistance technique normalisés ne génèrerait que des avantages limités. Par conséquent, les initiatives d’assistance technique doivent être adaptées aux besoins spécifiques de chaque intermédiaire et alignées de manière plus systématique sur les objectifs des opérations de prêt et d’investissement concernées. En outre, afin d’éviter les retards liés à l’apport de l’assistance technique, la Banque devrait simplifier les procédures d’acquisition afin de mieux prendre en compte les capacités des bénéficiaires. S’agissant des premiers, la finalisation récente par le Département du développement du secteur financier de la Banque d’un contrat-cadre pour la fourniture des services d’évaluation des besoins en matière d’assistance technique pour les opérations financées par l’ASMEP constitue un pas dans la bonne direction.

Évaluation de l’aide de la Banque aux petites et moyennes entreprises (2006–2013)

73

Évaluation indépendante du développement

Page 74: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Organisation des opérations. L’amélioration de l’approche stratégique et de la conception, ainsi que de la mise en oeuvre des opérations doit être sous-tendue par des changements appropriés au niveau du contexte organisationnel et des procédures pertinentes. À cet effet, la Banque pourrait souhaiter prendre en compte les recommandations ci-dessous.

8. Approuver la coordination des services qui participent à l’aide aux PME. La cohérence de l’aide aux PME tirerait parti des mécanismes qui sont en train d’être mis en place afin d’assurer une meilleure intégration parmi les différents services concernés de la Banque. Ceci pourrait se faire tant par la création d’une communauté de pratiques mettant en lien tout le personnel participant aux opérations liées aux PME que par la facilitation du partage des expériences et des meilleures pratiques. En principe, ces communautés de pratiques devraient être coordonnées par une petite cellule des PME conçue à l’image de la Cellule de l’Initiative en faveur des petites entreprises créée récemment au sein de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (mais à plus petite échelle compte tenu de la très grande différence d’échelle des opérations d’aide aux PME).

9. Simplifier les procédures d’approbation des projets. En mettant à profit l’expérience acquise dans le cadre de l’application de procédures plus simples présentées dans l’ASMEP, la Banque devrait simplifier les procédures internes pour les projets d’aide aux PME, notamment en: i) réduisant le nombre des étapes par lesquelles doivent passer les propositions de projet; et ii) introduisant des procédures d’approbation rationalisées fondées sur les mécanismes de non-objection ou sur la délégation de pouvoirs à la haute direction. Les paramètres spécifiques de cette réforme pourraient tirer parti de l’expérience d’autres BMD, en particulier la Banque européenne pour la reconstruction et le développement et la Société financière internationale.

74

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 75: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Mécanismes de suivi et d’évaluation. Le suivi et l’évaluation de l’aide aux PME de la Banque tireraient parti de la disponibilité d’informations plus détaillées concernant les résultats obtenus au titre des opérations, prises individuellement. Pour ce faire, la Banque pourrait souhaiter prendre en compte les recommandations ci-dessous.

10. Améliorer la collecte des informations relatives aux résultats des projets. Afin d’évaluer avec exactitude la performance de ses opérations d’aide, la Banque devrait collecter des informations crédibles tant sur les intermédiaires financiers que sur les bénéficiaires ultimes. L’on devrait exiger dans les accords de prêt que les IFP fournissent des informations concernant leurs activités de prêt ou d’investissement. Au minimum, elles doivent: i) indiquer le nombre et les caractéristiques de base des sous-prêts; ii) fournir des données détaillées relatives à la composition de leurs portefeuilles comprenant une indication séparée du nombre et du montant des opérations avec les PME (sur la base d’une définition uniforme des PME); et iii) fournir des données sur les opérations improductives, une fois de plus avec une indication séparée des paramètres pertinents pour les PME. Dans la mesure du possible, les IFP doivent également collecter des informations sur les PME clientes en ce qui concerne au moins certaines variables de base (chiffre d’affaires, emplois, exportations). Sans être exhaustives, ces informations permettraient d’établir une référence pour les futurs exercices d’évaluation d’impact.

11. Mettre en place un système de suivi et d’établissement de rapports sur les résultats. Afin d’améliorer l’établissement des rapports sur les résultats, la Banque devrait mettre au point un système d’établissement de rapports sur les résultats aux fins du suivi et de l’établissement des rapports sur les résultats en matière de développement. Ces systèmes constituent la norme à l’heure actuelle au sein de la plupart des BMD (par exemple, le Système de suivi des résultats en matière de développement de la Société financière internationale et le Système de suivi de l’impact de la transition au sein de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement).

Évaluation de l’aide de la Banque aux petites et moyennes entreprises (2006–2013)

75

Évaluation indépendante du développement

Page 76: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Réponse de la Direction – Résumé

La Direction se félicite de la revue indépendante de l’assistance de la Banque aux petites et moyennes entreprises (PME) pour la période 2006–2013, qui juge positives les interventions de la Banque africaine de développement et fait état d’améliorations continues au cours des années subséquentes. L’évaluation a porté sur la pertinence, l’additionnalité, l’efficacité, la durabilité et l’efficience des opérations d’assistance aux PME, ainsi que sur l’approche de la Banque pour le développement des PME.

L’évaluation formule un certain nombre de recommandations qui sont, pour la plupart, alignées sur les constations faites par la Direction elle-même après la période sous revue et qui ont déjà été mises en oeuvre. La Direction entend donc saisir cette heureuse occasion pour affiner davantage l’approche pour l’assistance aux PME, tel qu’indiqué plus en détail dans le tableau de bord des mesures préconisées.

Équipe d’évaluation

Khaled Samir Hussein (chargé d’évaluation principal, IDEV) et Elsa Sarmento (chargée d’évaluation principale, IDEV) ont mené cette évaluation sous la direction générale de Rakesh Nangia (évaluateur général, IDEV) et de Mohamed Manai (ancien responsable, IDEV).

76

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 77: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

En réponse à une demande du Comité pour les opérations et l’efficacité du développement (CODE) de la BAD, l’Évaluation indépendante du développement a lancé une évaluation complète de l’action du Groupe de la Banque, qui s’articule autour de deux axes: (i) la mise en œuvre des engagements pris au titre des négociations du FAD et de l’AGC; et (ii) l’obtention de résultats en matière de développement.

L’approche adoptée par IDEV pour donner un aperçu des résultats obtenus par la Banque consiste à utiliser principalement les évaluations d’aide aux pays comme base de l’évaluation complète. Les évaluations sont censées tenir compte des principaux critères d’évaluation (pertinence, efficience, efficacité, impact et durabilité) tout en se concentrant sur la pertinence, la réalisation d’objectifs et l’obtention de résultats/d’un impact.

Le pays est l’unité d’analyse des résultats de l’aide au développement, d’où la nécessité d’avoir une masse critique d’évaluations de stratégies pays (10 à 15) qui deviennent alors une composante essentielle du rapport complet des résultats en matière de développement. Les principales évaluations sectorielles et thématiques complèteront les évaluations de stratégies pays pour éclairer davantage sur l’ensemble des résultats sectoriels et transsectoriels. Cette partie contient des résumés de certaines évaluations d’aide aux pays réalisées jusque-là.

Évaluations de stratégies et programmes pays

Les documents de stratégie pays (DSP) de la BAD présentent la manière dont les objectifs et les priorités de l’institution doivent être réalisés dans les pays concernés sous l’effet des activités et des investissements de la Banque. Ils établissent une stratégie d’intervention de la Banque dans les pays visés pour une période de quatre à cinq ans et s’inscrivent dans un processus plus vaste de développement de stratégies pays, de dialogue continu de la Banque avec les pays membres régionaux pour la détermination de priorités et de perspectives communes et d’élaboration des DSP par les équipes pays, jusqu’à l’exécution des stratégies.

77

Évaluation indépendante du développement

Page 78: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Cameroun – Évaluation de la stratégie et du programme du Groupe de la Banque 2004–2013

Le pays a connu une croissance au-dessus de 3% par an ces dix dernières années; la croissance s’est accélérée à partir de 2011 et a atteint 4,9% en 2013

Objectif de l’évaluation La présente évaluation examine l’assistance du Groupe de la Banque au Cameroun sur la période 2004–2013, ainsi que sa contribution au développement du pays. Le but de l’évaluation est de tirer des enseignements pertinents pour améliorer la stratégie et les opérations futures. Les principaux critères d’évaluation utilisés sont la pertinence, l’efficacité, l’efficience et la durabilité. L’évaluation s’appuie sur la revue documentaire, des évaluations sectorielles et des entretiens menés avec toutes les parties prenantes lors de deux missions et des visites de projets sur terrain. L’évaluation des résultats est focalisée sur les piliers et secteurs prioritaires des Documents de stratégie pays (DSP), principalement le transport, l’énergie, l’eau et l’assainissement, la gouvernance, qui ont fait l’objet d’évaluations sectorielles.

Contexte et défis de développement du pays La position géographique du Cameroun en fait une zone carrefour, ce qui est à la fois un atout et une menace en Afrique Centrale. Le pays a connu une croissance au-dessus de 3% par an ces dix dernières années; la croissance s’est accélérée à partir de 2011 et a atteint 4,9% en 2013. Cependant cette croissance n’a pas bénéficié à toutes les catégories sociales. Les performances sociales se situent en deçà de l’atteinte des objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) pour 2015. L’indicateur du

78

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 79: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Développement Humain durable est à 0,495 et le rang du pays était de 150 sur 187 en 2012 contre 0,499 et 142ème rang mondial sur 186 pays en 2003. L’incidence de la pauvreté reste élevée: 39,9% en 2007 contre 40,1% en 2001. En l’absence d’une enquête récente sur les ménages, si l’on se base sur les estimations de la Banque mondiale, la pauvreté aurait régressé de 1,2 point en 2011. Les principaux défis de développement du Cameroun sont: la diversification de l’économie pour une croissance forte et inclusive, le développement des infrastructures de base, la lutte contre la corruption, et le renforcement de la participation des populations et du secteur privé dans les affaires publiques.

Principaux résultats de l’évaluation Les interventions de la Banque durant la période ont été guidées par trois documents de stratégie pays (DSP 2002–2004, 2005–2009 et 2010–2014)

Cameroun – Évaluation de la stratégie et du programme du Groupe de la Banque 2004–2013

79

Évaluation indépendante du développement

Page 80: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

qui ont privilégié deux piliers d’inégale importance en termes d’engagements: la gouvernance et les infrastructures. Le DSP 2002–2004 a mis l’accent sur la réduction de la pauvreté. A partir de 2005, un recentrage a été opéré par la Banque au bénéfice des infrastructures de transport et d’énergie nécessaires pour améliorer la compétitivité de l’économie. Le volume d’aide de la Banque au Cameroun sur la période 2004–2013 a atteint environ 654 millions d’UC pour 25 projets. Le portefeuille comprend 4 projets du secteur privé représentant 16% des engagements sur la période.

Pertinence La pertinence est jugée satisfaisante. Les DSP sont alignés sur la stratégie nationale: le Document de stratégie de réduction de la pauvreté (DSRP 2003) et le Document de stratégie pour la croissance et l’emploi (DSCE) 2010–2020 qui opérationnalise la “Vision 2035” du pays. Le positionnement stratégique sur les piliers Gouvernance et Infrastructures est pertinent et cohérent avec les priorités stratégiques du pays et de la Banque. Cependant les interventions de la Banque ont manqué de sélectivité dans le domaine de la gouvernance, en raison du champ d’intervention trop large et du nombre trop élevé de bénéficiaires directs.

Efficacité Les résultats des interventions de la Banque au Cameroun ont été jugés modérément satisfaisants dans l’ensemble. La plupart des résultats attendus sont devenus des réalités dans les infrastructures mais pas dans la gouvernance.

Les projets routiers ont obtenu des résultats appréciables grâce à l’expérience accumulée. Néanmoins, certains facteurs

ont entravé l’atteinte des objectifs: (i) dans quatre cas sur six, les études d’ingénierie des routes bitumées ont montré des faiblesses qui ont eu des conséquences sur les délais et les coûts; (ii) la satisfaction des conditions préalables par le pays a duré 24 mois en moyenne, le problème des indemnisations des populations déplacées et des retards d’exécution s’est étendu sur 90 mois au lieu des 51 prévus; et (iii) la défaillance de l’entretien routier après la mise en oeuvre, notamment sur les axes prioritaires dans les zones à climat pluvieux, et les surcharges des camions.

Les projets financés en partenariat public-privé (Investissement AES-Sonel, Centrale de Dibamba et Centrale de Kribi) ont marqué la performance dans le secteur énergie jugée satisfaisante dans l’ensemble. Les deux centrales thermiques sont achevées et en cours d’exploitation; elles ont permis d’accroître substantiellement de 302 MW la capacité d’énergie électrique exploitée par la compagnie d’électricité AES-Sonel qui se situait à 933 MW en 2009.

Ces deux projets ont permis de baisser les délestages récurrents estimés à 4 heures par jour en 2010 en saison sèche, ce qui a eu un impact positif sur le bien-être et les activités économiques des ménages et entreprises. En garantissant un approvisionnement régulier en Haute Tension (HT), ces projets ont soutenu le développement de l’industrie de l’Aluminium au Cameroun dont le groupe ALUCAM qui contribue pour près de 2,5% au PIB du secteur secondaire. Cela a conforté la balance commerciale du pays dont ALUCAM est l’un des principaux exportateurs. Toutefois, la vétusté du réseau de transport d’électricité pâtit du manque d’investissement, occasionnant des pertes techniques élevées de l’ordre de 13,4% en 2014. Les projets financés dans le secteur public ont été cependant affectés par une inertie institutionnelle

80

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 81: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

et organisationnelle, ce qui a retardé leur démarrage.

Les facteurs de succès des projets en partenariat public-privé (PPP) sont liés à: i) l’existence d’un cadre juridique et d’une entité institutionnelle, le Conseil d’Appui à la Réalisation des Contrats de Partenariat (CARPA), qui facilitent une identification claire des besoins; ii) le faible impact des règles et procédures administratives; iii) la bonne préparation de l’évaluation, avant leur présentation aux Conseils de la Banque; et iv) la bonne qualité à l’entrée.

Les projets d’alimentation en eau et assainissement n’ont pas encore atteint un seuil critique. Seul le projet d’assainissement de Yaoundé est achevé et a déjà fourni ses premiers résultats: i) le nombre d’inondations à Yaoundé est passé de 15 en 2006 à 3 en 2011; ii) le taux de prévalence du paludisme est passé de 16,4 en 2005 à 8,6% en 2012; celui de la fièvre typhoïde est passé de 5,4% à 2,8%; et celui de la diarrhée de 3,8 à 2,4%.

Enfin, dans la gouvernance, une grande partie des produits a été livrée avec retard et souvent dans des conditions difficiles. Malgré quelques effets en termes de renforcement de capacités, les réformes

visées n’ont pas abouti. Ce mauvais résultat, reflété dans les faibles indicateurs du pays en matière de gouvernance, est essentiellement lié à l’insuffisance de volonté politique, au cloisonnement des ministères, à une prise en compte insuffisante par la Banque des capacités du pays à absorber les réformes et plus généralement à un dialogue politique peu efficace. La Banque fait face aux mêmes problèmes que les autres Partenaires Techniques et Financiers (PTF) qui mènent un dialogue sur les réformes. La faible part de l’APD dans le budget du pays (environ 5%) amoindrit le poids et la marge de manoeuvre des PTF. Faute d’effet de levier, le dialogue est fragmenté et rarement mené à un haut niveau décisionnel. Dans ce contexte, les réformes visées par la Banque comme par les autres PTF n’ont pas abouti à des résultats probants.

Aspects transversaux A travers les projets routiers, la Banque a contribué à la réalisation de l’objectif d’intégration régionale, en mettant à profit la position charnière du Cameroun en Afrique Centrale. Sur les corridors Nord menant vers N’Djamena et Bangui, par

Cameroun – Évaluation de la stratégie et du programme du Groupe de la Banque 2004–2013

81

Évaluation indépendante du développement

Page 82: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

exemple, on note une augmentation des échanges de 17% par an entre 2007 et 2011, une baisse des coûts des transports de personnes et de marchandises de 40% et un gain de temps (entre 2007 et 2013 on est passé de 15 à 7 jours entre Douala et N’Djamena et de 10 à 5 jours entre Douala et Bangui).

Sur le plan environnemental, les directives standards ont été respectées. Les DSP ont traité le sujet et les projets ont fait l’objet d’études d’impact environnemental et social (EIES). A l’achèvement, les problèmes environnementaux sont présentés de manière synthétique dans le rapport final de la mission de contrôle et le rapport d’achèvement. Les conclusions de ces différents rapports sur le sujet indiquent que les prescriptions ont été respectées par les différents prestataires.

Sur l’aspect genre, les interventions de la Banque ont ciblé les femmes entrepreneurs à travers un projet spécifique (GOWE – Growth-oriented women enterprises) qui a fait du renforcement de capacités et offert une garantie ayant permis l’octroi de crédits aux entrepreneurs femmes. L’outil est tombé en désuétude depuis 2010 car fortement concurrencé par le produit “ARIZ3” développé par l’Agence Française de Développement (AFD). Les projets d’infrastructure financés par la Banque ont également produit des réalisations connexes à destination des femmes dans le cadre des projets d’infrastructure (par exemple centre de formation, dotation en petits équipements). Les effets induits par les aménagements routiers en faveur des femmes sont positifs (par exemple moins de pénibilité, moins de nuisance, plus de sécurité, gain de temps dans les déplacements) et dans les projets du secteur de l’eau des associations

composées essentiellement de femmes et de jeunes ont été formées.

Durabilité La durabilité est jugée modérément probable dans l’ensemble. Elle est meilleure pour les infrastructures, surtout l’énergie, mais moindre pour la gouvernance. En matière de gouvernance, la pérennité est fragilisée par l’insuffisante appropriation et le cloisonnement des ministères, le déficit de participation caractérisant la formulation, le suivi et l’évaluation des politiques publiques.

Le Fonds Routier (FR) a bénéficié jusqu’en 2011 d’une perception directe des ressources provenant de la redevance sur les produits pétroliers. Suite à une modification de la Loi de Finances 2011, le Gouvernement a décidé d’un reversement des ressources destinées au Fonds, sur le compte du Trésor Public, ce qui remet en cause l’autonomie du FR. La capacité nationale (la capacité de programmation, les ressources financières et la capacité de mise en oeuvre du tissu de PME) est encore insuffisante pour la maintenance routière.

La durabilité des projets financés dans le secteur de l’énergie est probable car ils sont économiquement viables et les ouvrages exploités et entretenus par des professionnels dotés des compétences techniques. Pour ce qui concerne le secteur Eau – assainissement et le Projet d’assainissement de Yaoundé (PADY1), le canal de Yaoundé n’ayant pas de mur de protection, les citoyens continuent d’y jeter des déchets solides, ce qui risque de l’obstruer et de réduire son débit d’évacuation, d’où un risque de retour des inondations. S’agissant du milieu rural, la durabilité des ouvrages est tributaire du soutien de l’Etat et des capacités de gestion des collectivités.

82

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 83: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Efficience D’après les rapports de revue de portefeuille, la performance du portefeuille s’est améliorée avec une note globale passant de 1,8 en 2007 à 2,4 en 2014. L’âge moyen des projets qui était à 5,4 ans en 2007 est descendu à 3 en fin 2012 et 3,2 ans en fin 2013. Cependant des problèmes majeurs sont sources de retards de la quasi-totalité des projets, notamment la mise en place des fonds de contrepartie, les indemnisations des populations déplacées dans les projets routiers, la passation de marchés, la faible capacité de certaines cellules d’exécution et entreprises prestataires.

Ces facteurs de retard ont conduit à juger l’efficience modérément insatisfaisante malgré les efforts consentis pour améliorer la performance du portefeuille. A titre d’exemple, dans les infrastructures routières, le temps passé entre l’approbation et la date du dernier décaissement est de l’ordre de 90 mois en moyenne pour un projet routier.

Performance des partenaires

Dans l’ensemble, la performance de la Banque est jugée modérément satisfaisante.

Le positionnement stratégique est pertinent. Cependant l’appui à la gouvernance a manqué de sélectivité en raison du champ d’intervention trop large. La Banque a renforcé sa complémentarité avec les autres partenaires techniques et financiers (PTF). En ligne avec les principes de la Déclaration de Paris (DP), elle a mis en place avec la Banque mondiale une cellule conjointe d’exécution des projets routiers.

La performance du pays est jugée modérément insatisfaisante. Le rythme

d’avancement des projets financés par la Banque dans le secteur public est lent à cause de problèmes génériques, d’une appropriation insuffisante dans certains secteurs, de difficultés de gestion de certains projets, de la lourdeur de certains comités de pilotage et des lacunes en matière de suivi-évaluation. Cependant de bons résultats sont réalisés là où il y a une volonté politique, comme le montre par exemple le succès en matière de PPP dans le secteur énergie. Le Gouvernement a institué un mécanisme de suivi de son portefeuille avec la Banque à travers l’organisation de revues trimestrielles regroupant CMFO, les ministères de tutelle des projets et les agences d’exécution des projets. Il y a une prise de conscience des insuffisances et une volonté d’y remédier.

Conclusions et recommandations La performance des stratégies et programmes d’intervention de la Banque au Cameroun sur la période 2004–2013 est dans l’ensemble jugée modérément satisfaisante. Les conclusions spécifiques sont les suivantes.

Positionnement de la Banque Le positionnement de la Banque et son évolution au fil des derniers DSP sont pertinents par rapport aux défis du pays, en particulier la forte emphase mise sur les infrastructures, et spécifiquement sur l’énergie, avec une bonne coordination avec les autres PTF en particulier dans les transports. Malgré les difficultés, l’appui à la bonne gouvernance reste également crucial, mais demande une approche plus cohérente en termes d’analyse préalable et de dialogue politique. Les investissements du secteur privé constituent un potentiel en termes d’efficacité du développement,

Cameroon: Country Strategy and Program Evaluation 2004–2013 Summary ReportCameroun – Évaluation de la stratégie et du programme du Groupe de la Banque 2004–2013

83

Évaluation indépendante du développement

Page 84: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

comme le suggèrent les projets en PPP dans le secteur de l’énergie, qui requiert une attention programmatique accrue.

Conditions et risques critiques Dans le domaine de la gouvernance, mais également dans certains projets d’infrastructure, les conditions et risques critiques des réformes et des projets n’ont pas été suffisamment pris en compte en amont, ce qui a nui à leur appropriation et à leur mise en oeuvre efficace et coordonnée par les parties prenantes concernées. Les réformes notamment en matière de gouvernance, initiées par la Banque et les autres partenaires techniques et financiers, tardent à aboutir au Cameroun parce que les procédures administratives de prise de décisions sont lourdes, d’où un long délai entre l’instruction des réformes par les administrations techniques et la prise de décision pour une amorce effective de la réforme. Les projets d’infrastructures (notamment routières) qui requièrent l’indemnisation des populations déplacées sont pénalisés par le long délai qui peut s’écouler entre l’approbation par la Banque et la prise des décrets d’indemnisation.

Dialogue politique En raison de la part relativement faible de l’aide extérieure dans le financement du développement et du contexte dominé par un cloisonnement des ministères, le dialogue sectoriel est nécessaire mais insuffisant pour relever les défis de gouvernance. La dispersion dans plusieurs domaines réduit davantage l’impact, de même que le déficit de dialogue de haut niveau fondé sur des travaux analytiques ciblés.

Durabilité des investissements dans les infrastructures de transport Les résultats des investissements importants dans les infrastructures sont menacés par des problèmes de maintenance des routes (fonds routier et capacité d’entretien) et de gouvernance sectorielle.

Capacités des entreprises locales et dimensionnement des lots d’ouvrages La performance des projets notamment en milieu rural a été affectée par la faiblesse des capacités des entreprises locales. Certains lots d’ouvrages sont de trop petites dimensions et n’attirent pas les entreprises performantes, mais plutôt les artisans sans trésorerie suffisante pour supporter les délais de paiement et qui le plus souvent ne peuvent pas satisfaire les exigences et abandonnent les chantiers, avec des surcouts dus aux malfaçons. Le suivi par CMFO d’une multitude de contrats et d’opérations procédurières engendre une surcharge de travail qu’il aurait été possible d’éviter si la Banque s’était s’assurée préalablement de l’existence d’entreprises ayant une réelle capacité de réalisation.

84

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 85: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

RecommandationsRenforcer le positionnement stratégique en amplifiant les synergies programmatiques. La concentration dans les infrastructures reste hautement pertinente en particulier dans l’optique d’un volume de ressources accru, mais la valeur ajoutée et les résultats peuvent être encore renforcés par une meilleure intégration programmatique:

• Focalisation plus grande et en synergie des interventions en gouvernance, par exemple dans la gouvernance sectorielle, en coordination avec les autres PTF;

• Intégration programmatique du secteur privé, en tirant parti des expériences PPP dans le secteur privé;

• Concentration parallèle du dialogue politique et des travaux analytiques sur les domaines clés de positionnement, en particulier concernant les réformes.

Développer la gestion des risques et conditions (identification, planification et suivi des actions d’atténuation) dans la conception et le suivi du DSP et des projets pour leur mise en oeuvre efficace et coordonnée et leur pleine appropriation par les parties prenantes concernées. Une option de réalisation est la mise en place d’un processus de gestion des risques du portefeuille dans sa globalité, complété par un focus sur le portefeuille de gouvernance portant sur les capacités de l’administration et autres risques concernant les réformes.

Assurer la durabilité des investissements dans les infrastructures de transport. Le renforcement de la gestion des infrastructures notamment de transport, à travers un Fonds d’entretien routier efficace, est nécessaire pour garantir la durabilité des investissements et l’efficacité de la dépense publique. De manière générale, il s’agira pour la Banque de contribuer à améliorer la gouvernance sectorielle en jumelant le financement d’infrastructures avec un appui institutionnel qui aidera à créer les conditions de mise en oeuvre optimale des projets et d’atteinte des résultats escomptés.

Contribuer au renforcement des entreprises locales. La Banque devrait à cet effet affiner le dimensionnement des lots d’ouvrages dans les projets qu’elle finance pour permettre aux entreprises locales d’y accéder; par ailleurs, une option utile pourrait être de faciliter la création d’un guide actualisé des entreprises locales compétentes.

Cameroun – Évaluation de la stratégie et du programme du Groupe de la Banque 2004–2013

85

Évaluation indépendante du développement

Page 86: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Équipe d’évaluation

Réponse de la Direction – Résumé

La Direction accueille avec satisfaction les résultats de l’évaluation conduite par le Département de l’évaluation indépendante du développement (IDEV), portant sur l’assistance du Groupe de la Banque au Cameroun pendant la période 2004–2013 et sa contribution au développement de ce pays. Le but de l’évaluation est de tirer des enseignements pertinents pour améliorer la stratégie et les opérations futures de la Banque au Cameroun. De manière générale, la Direction souscrit aux résultats de l’évaluation. La conclusion générale de l’évaluation est que la performance des stratégies et programmes d’intervention de la Banque au Cameroun pendant la période de référence est modérément satisfaisante.

Ce rapport a été préparé par Herimandimby Razafindramanana, chef de l’équipe d’évaluation, sous la supervision de Samer Hachem, chef de division, avec le soutien de l’équipe composée de Samson Houetohossou, assistant de recherche et les consultants Idir Kendel, Alain Rakotomavo et Amacodou Ndiaye.

86

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 87: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Cameroun – Évaluation de la stratégie et du programme du Groupe de la Banque 2004–2013

87

Évaluation indépendante du développement

Page 88: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Généralités et contexte La présente évaluation de la stratégie et du programme pays vise à (i) examiner les résultats réalisés au plan du développement grâce à l’aide fournie à l’Éthiopie par le Groupe de la Banque africaine de développement (la Banque ou la BAD) et en particulier le degré auquel les interventions de la Banque ont influé sur le cours des choses dans le pays et la façon dont cela s’est fait; et (ii) tirer des leçons sur la façon dont la Banque gère ses interventions en Éthiopie et recommander des améliorations potentielles pour alimenter la préparation du nouveau Document de stratégie pays (DSP) pour l’Éthiopie. La période sous revue (2004–2013) chevauche approximativement trois cycles de DSP, soit 2002–2004; 2006–2009 et 2011–2015.

L’Éthiopie a affiché, entre 2004 et 2014, un taux de croissance économique élevé, le produit intérieur brut (PIB) augmentant à un rythme annuel de 11%. De plus, la stratégie de développement favorable aux pauvres adoptée par le gouvernement éthiopien a donné lieu à une montée considérable du revenu national brut (RNB) par habitant en dépit de la forte croissance démographique (+ 2,7% par an en moyenne), qui est passé de 140 dollars EU en 2004 à 550 dollars EU en 2014.

Il s’est ensuivi que le pourcentage de la population vivant sous le seuil de la pauvreté a reculé, passant de 38,7% en

Éthiopie – Évaluation de la stratégie et du programme pays 2004–2013

88

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 89: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

2004/2005 à 27,8% en 2011/2012. Par ailleurs, l’Ethiopie a maintenu un des niveaux d’inégalité au plan du revenu les plus bas parmi les pays à faible revenu et à revenu intermédiaire de la tranche inférieure. La pauvreté demeure toutefois un défi majeur dans le pays.

Tous les DSP visaient surtout à contribuer à préserver la croissance économique et la réduction de la pauvreté en s’attaquant à certains des défis majeurs au plan du développement auxquels le pays faisait face. Les ressources affectées à l’Éthiopie au cours de la période sous revue se sont chiffrées à 1,64 milliard d’UC, pour 37 opérations de prêt. Les opérations dans les secteurs des transports, de l’énergie et du multisectoriel ont représenté 86% de l’ensemble de l’aide, et se sont affermies au fil du temps. Pour les autres secteurs, soit l’agriculture, l’eau et l’assainissement, et le secteur social, les ressources ont surtout été approuvées au cours du cycle du premier DSP et ont représenté de 2 à 7% de l’ensemble des concours.

La contribution de la Banque aux résultats sur le front du développement en ÉthiopieLa pertinence de la stratégie et du programme de la Banque en Éthiopie est jugée satisfaisante. La stratégie était alignée sur les priorités du GdE à la fois au niveau national et au niveau sectoriel, et le portefeuille était dans l’ensemble aligné sur elle. La sélectivité s’est renforcée au fil du temps, et le portefeuille examiné sur trois grands secteurs (transports, énergie et gouvernance à travers principalement les programmes de promotion des services de base). Les secteurs à améliorer sont une analyse plus systématique des besoins des bénéficiaires et des précisions sur le soutien en faveur du développement du secteur privé.

David Stanley-Flickr Etroite ruelle au marché du samedi à Dinka, Sud de l’Ethiopie.

Éthiopie – Évaluation de la stratégie et du programme pays 2004–2013

89

Évaluation indépendante du développement

Page 90: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Dans l’ensemble, l’efficacité de l’appui fourni par la Banque est jugée modérément satisfaisante. Presque tous les projets achevés ont généré des produits satisfaisants:

• Des résultats tangibles ont été réalisés dans les secteurs des transports, de l’énergie et de l’eau et l’assainissement, contribuant ainsi à l’amélioration des grands axes routiers du pays et, dans une moindre mesure, du système de distribution et d’interconnexion électrique ainsi que de l’accès au système d’alimentation en eau. Toutefois, plusieurs facteurs différents, allant de la lenteur du développement d’un système de transport abordable aux questions de connectivité et d’ordre technique, ont en partie atténué l’impact effectif de l’assistance sur la croissance et la diversification économiques.

• L’appui à l’agriculture a baissé au fil des années, sous l’effet à la fois du renforcement de la sélectivité et de questions graves de mise en œuvre. Toutefois, les interventions financées par la Banque dans le secteur agricole ont été assez efficaces et ont contribué à améliorer l’accès aux services financiers dans les zones Rurales et à accroître les terres irriguées. Le marketing et le traitement de produits agricoles ont été toutefois largement ignorés.

• Grâce à sa contribution importante et croissante aux programmes successifs de protection/promotion des services de base, la Banque a appuyé (avec d’autres bailleurs de fonds) un meilleur accès aux services de base dans les secteurs de l’éducation, de la santé, de l’eau et de l’assainissement. Elle a également appuyé la transparence et la responsabilité financières aux niveaux régional et mondial avec des résultats

positifs. Elle n’a toutefois pas financé des initiatives de renforcement de capacités plus systématiques concernant la gouvernance du secteur public, limitant ainsi l’impact potentiel qu’elle pouvait avoir sur la gouvernance.

• S’agissant du développement du secteur privé, les interventions de la Banque ont été efficaces quoique très limitées en nombre (deux interventions seulement en 10 ans), à cause également du cadre réglementaire complexe. Les mesures que la Banque a envisagées de prendre pour s’attaquer efficacement au développement du secteur privé ont été à peine élaborées dans le DSP en vigueur. Du côté positif toutefois, l’étude phare sur les partenariats public-privé a contribué à créer un espace de dialogue avec le GdE et à promouvoir des réformes nécessaires pour le développement du secteur privé.

La durabilité des résultats réalisés après l’achèvement de l’appui de la Banque est jugée modérément satisfaisante. Les ressources financières et les capacités techniques et de gestion des entreprises de services publics nationales chargées de la maintenance des infrastructures, en particulier le réseau de distribution de l’électricité en milieu rural, demeurent insuffisantes. En revanche, le GdE affiche sa résolution à veiller à ce que les questions de durabilité sont gérées, et des efforts considérables ont déjà été faits, notamment par exemple la restructuration de l’entreprise publique d’électricité. La prestation des services de base nécessitera le maintien de l’appui de la part des partenaires au développement à court terme, mais les perspectives de durabilité demeurent positives compte tenu du degré élevé d’engagement dont le GdE a fait preuve dans le passé.

90

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 91: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

L’intégration des questions transversales dans les stratégies et les opérations de la Banque a été jugée modérément satisfaisante. La Banque a commencé graduellement à jouer un rôle de premier plan sur le front de l’intégration régionale. L’impact environnemental des opérations est généralement bien évalué. En revanche, les inégalités hommes-femmes et les disparités régionales n’ont pas été suffisamment intégrées dans la conception des opérations de la Banque, et des synergies dans les projets n’ont pas été exploitées.

La dimension savoir et politiques des interventions de la Banque a été jugée modérément satisfaisante. La Banque a joué un rôle de plus en plus grand au plan du dialogue sur les politiques à travers le Groupe d’aide au développement (GAD). L’investissement dans les activités d’analyse n’a acquis plus de visibilité qu’à la fin de la période sous revue, mais a renforcé la position de l’institution dans le cadre du dialogue et dans son aptitude à promouvoir des réformes, comme il est manifeste par exemple dans le domaine des partenariats public-privé.

La gestion par la Banque de ses interventions en Éthiopie L’efficacité de l’assistance de la Banque est jugée modérément insatisfaisante. En particulier, les procédures rigides et lourdes imposées par la Banque, conjuguées à la capacité limitée de gestion du développement des contreparties nationales, ont occasionné des retards importants dans la livraison de l’assistance.

La qualité de la stratégie et du portefeuille est également jugée modérément insatisfaisante. La qualité en amont des DSP a certes été jugée adéquate, mais

les problèmes de durabilité n’ont pas été examinés suffisamment en détail dans les DSP passés, au double plan des leçons tirées des interventions passées et de la capacité des partenaires à mettre les projets en œuvre. La coordination interne entre les projets de la Banque en vue de maximiser les réalisations et l’innovation en matière d’utilisation d’instruments différents au fil du temps pour mieux répondre aux besoins et collaborer avec d’autres partenaires est un autre domaine qui nécessite des améliorations.

La dimension partenariat et effet de levier des interventions de la Banque a été jugée modérément satisfaisante. La Banque a contribué à la coordination des interventions des partenaires en Éthiopie, mais elle n’a guère participé dans des mécanismes mixtes de livraison de l’appui, sauf dans le cas du PBS, limitant ainsi les opportunités de se substituer à d’autres partenaires au développement. La Banque a été en mesure de mettre ses propres ressources à contribution et d’attirer un surcroît de financements à travers ses opérations du secteur privé, quoique modestement.

Finalement, le système de gestion axée sur les résultats au plan du développement en place a été jugé modérément satisfaisant. Les indicateurs sont en place, mais les données de référence font parfois défaut. Le processus de supervision s’est amélioré au fil des années, et le Bureau national de l’Éthiopie interagit efficacement avec les partenaires nationaux. Même si mention est faite des enseignements tirés d’expériences passées, l’apprentissage continue d’être de façon plus générale un domaine à améliorer compte tenu de la répétition des mêmes questions au fil des années.

Éthiopie – Évaluation de la stratégie et du programme pays 2004–2013

91

Évaluation indépendante du développement

Page 92: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

1. Renforcer l’analyse de l’inclusivité à la fois dans les opérations et dans les stratégies. La sélectivité stratégique de la Banque a augmenté au fil du temps, et les investissements dans les secteurs d’importance stratégique en matière d’inclusivité comme l’agriculture et l’alimentation en eau, ont reculé. De plus, les questions de genre et les disparités géographiques n’ont pas été abordées de façon satisfaisante dans la conception des opérations. L’analyse dans les DSP et les rapports d’évaluation de projets devrait être renforcée pour clarifier la façon dont les investissements dans les secteurs d’intervention prioritaires appuient l’inclusivité, notamment une information adéquate sur l’intégration et les synergies possibles entre les projets de la Banque et ceux d’autres partenaires, en vue de maximiser leur impact.

2. Renforcer davantage l’appui au développement du secteur privé, notamment à travers une collaboration plus étroite avec d’autres partenaires au développement. Compte tenu de l’accent croissant que le GdE met sur la promotion du secteur privé, des solutions appropriées adaptées aux besoins de l’environnement national doivent être identifiées. Compte tenu de la gamme d’initiatives financées actuellement par d’autres partenaires au développement visant la promotion du dialogue public-privé et appuyant le développement du secteur privé, la Banque devrait renforcer la coordination en vue d’intensifier les effets, en s’appuyant sur sa propre position privilégiée gagnée dans le domaine des PPP.

3. Adopter des approches innovantes en vue d’améliorer l’alignement des interventions avec celles d’autres partenaires au développement et de faire face aux difficultés spécifiques du pays. Les instruments utilisés par la Banque en Éthiopie n’ont pas varié au fil du temps, mais des efforts ont été faits au niveau institutionnel pour proposer des options innovantes. Le recours à une gamme diversifiée d’approches moins conventionnelles, par exemple les approches programmatiques et les programmes d’appui institutionnel, peut favoriser l’alignement et la coordination parmi les donateurs et appuyer la capacité des contreparties nationales. S’agissant du secteur privé, le recours à des instruments moins conventionnels, comme les garanties de crédit, pourrait également contribuer à surmonter les contraintes réglementaires.

Recommandations

92

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 93: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

4. Améliorer l’analyse de la durabilité dans les stratégies. Dans la mesure où la durabilité suscite des préoccupations modérées à graves dans tous les secteurs, une analyse appropriée des risques au plan de la durabilité est recommandée pour améliorer le potentiel de l’appui de la Banque à réaliser un développement économique et social durable à long terme, en particulier compte tenu de la priorité accordée au développement des infrastructures.

5. Appuyer le renforcement de la capacité de gestion du GdE et de ses agences d’exécution aux fins d’une livraison efficace de l’aide. Hormis les facteurs procéduraux internes, un obstacle majeur qui entrave la réalisation des objectifs de la Banque est la capacité d’exécution des agences nationales. L’intégration de l’assistance technique et du renforcement des capacités devrait viser à s’attaquer (i) à la vaste gamme de besoins en renforcement de capacités aux divers paliers de l’administration publique; et (ii) au roulement élevé du personnel. La participation à des fonds multidonateurs et la mise en œuvre de programmes d’appui institutionnel pourraient fournir des solutions adéquates en partenariat avec d’autres partenaires au développement.

Éthiopie – Évaluation de la stratégie et du programme pays 2004–2013

93

Évaluation indépendante du développement

Page 94: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Réponse de la Direction – Résumé

La Direction accueille avec satisfaction les résultats de l’évaluation conduite par le Département de l’évaluation indépendante du développement (IDEV), portant sur l’assistance du Groupe de la Banque en Ethiopie pendant la période 2004–2013 qui couvre trois documents de stratégie pays (DSP), à savoir, le DSP 2002–2004, le DSP 2006–2009 et le DSP 2011–2015. La direction se réjouit de constater que l’évaluation juge satisfaisante la pertinence et l’alignement des stratégies antérieures de la Banque aux besoins de développement de l’Ethiopie. La Direction note en outre que les interventions de la Banque ont été efficaces en terme d’atteinte des résultats, même si les conditions difficiles ont dans certains cas limité les résultats obtenus. La Direction souscrit largement aux principales conclusions de l’évaluation, telles que le manque de financement systématique des initiatives de renforcement des capacités dans la gestion du secteur public et de la gouvernance, des interventions limitées dans le développement du secteur privé, et l’intégration insuffisante du genre et des disparités régionales dans les opérations de la Banque. Dans le même temps, la direction souligne les améliorations progressives qui ont été réalisées dans la plupart de ces domaines au cours de la longue période couverte par l’évaluation. Cela est dû à des efforts combinés de la Banque et du Gouvernement, ainsi qu’à l’impact positif de la décentralisation. En outre, le nouveau DSP couvrant la période 2016–2020 a été élaboré en tenant comptent des différents problèmes identifiés dans l’évaluation et les recommandations qui sont suggérées. Dans ce contexte, le rapport d’évaluation est opportun et très utile pour guider l’élaboration du nouveau DSP 2016–20 pour l’Ethiopie.

Équipe d’évaluation

Cette évaluation a été conjointement menée par Girma Kumbi (Chargé d’évaluation principal) et Samer Hachem (Chef de division) sous la direction de Rakesh Nangia, Évaluateur général. Rafika Amira (Chef de division) a contribué à la conception de l’évaluation.

94

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 95: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Éthiopie – Évaluation de la stratégie et du programme pays 2004–2013

95

Évaluation indépendante du développement

Page 96: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Sénégal – Évaluation de la stratégie et du programme pays du Groupe de la Banque 2004–2013

But et méthodologie de l’évaluation Brique constitutive de l’évaluation globale des résultats de développement de la Banque (EGDR), la présente évaluation mesure la pertinence, l’efficacité, la durabilité et l’efficience de l’assistance du Groupe de la Banque au Sénégal au cours de la période, ainsi que la performance institutionnelle de l’Emprunteur et de la Banque elle-même entre 2004 et 2013. Le gouvernement, la société civile et les différents autres acteurs concernés espèrent en tirer des enseignements pour orienter la conception et la bonne mise en oeuvre du Document de stratégie pays (DSP) de la Banque au Sénégal de 2016 à 2020. Une synthèse a été effectuée à partir de six évaluations réalisées par des consultants indépendants dans chacun des secteurs prioritaires: (a) transport; (b) gouvernance (multi-secteur); (c) agriculture et développement rural; (d) énergie; (e) eau et assainissement; et (f) développement social (éducation et santé). Les données ont été collectées à travers une revue documentaire, des consultations d’experts et des enquêtes rapides sur les sites d’intervention au cours desquels il y a eu des entretiens individuels et de groupe, des ateliers de consultation et l’observation directe.

96

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 97: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Contexte et défis de développement du pays Le point le plus à l’Ouest sur la façade atlantique de l’Afrique est situé sur la presqu’île du Cap vert à Dakar, ce qui offre au Sénégal un atout pour jouer un plus grand rôle dans le transport maritime régional et international. Dakar abrite à elle seule 55% des 13 millions de Sénégalais dont 51% de femmes et 43,4% de personnes moins de 15 ans. Le PIB réel a crû entre 3 et 4% par an ces dix dernières années, en deçà de l’objectif de 7% fixé pour prendre en compte une démographie galopante et atteindre les objectifs du Millénaire pour le développement.

C’est ainsi que le nombre de pauvres dans le pays n’a cessé d’augmenter depuis 2006. L’économie sénégalaise est confrontée aux principaux défis suivants: le coût élevé de la main d’oeuvre; un cadre institutionnel et réglementaire insuffisamment incitatif (tracasseries administratives, corruption); l’insécurité juridique, notamment en matière de propriété foncière; le déficit d’infrastructures routières, ferroviaires, portuaires, énergétiques et d’eau et assainissement; le financement relativement faible des entreprises locales par le système bancaire national; une économie trop axée sur les services; un déficit structurel du compte courant imputable au fait que d’une part les services sont faiblement exportables, et d’autre part, le pays fait face à une inflation importée issue de la combinaison d’une productivité agricole trop molle et d’une forte demande des produits alimentaires. En outre, l’économie est très exposée aux chocs externes, en particulier les fluctuations des cours du pétrole, le péril acridien, l’irrégularité des pluies et de fréquentes inondations qui augmentent la vulnérabilité de la production agricole.

Sénégal – Évaluation de la stratégie et du programme pays du Groupe de la Banque 2004–2013

97

Évaluation indépendante du développement

Page 98: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Stratégie et programme d’assistance de la Banque entre 2004 et 2013 dans le pays Au cours de la période 2004–2013, le gouvernement a élaboré plusieurs programmes économiques et financiers successifs qui ont servi de base de dialogue avec la Banque. Les trois documents de stratégie-pays (DSP) 2002–2004, 2005–2009 et 2010–2015 ont été configurés à partir des documents de stratégie de réduction de la pauvreté (DSRP) I et II, la Stratégie nationale de développement économique et social (SNDES) et sa mise à jour, le Plan Sénégal Emergent (PSE). Entre 2004 et 2013, la Banque a approuvé 32 opérations à hauteur d’environ 525,9 millions d’UC dans six secteurs prioritaires ou piliers: transport (38%), réforme du secteur public ou gouvernance (20%), agriculture et développement rural (15%), énergie électrique (12%), eau et assainissement (11%) et développement social (4%). Huit opérations achevées ou clôturées entre 2009 et 2013 ont été incluses dans le champ de l’évaluation, en vue de prendre en compte tous les résultats obtenus par la Banque. L’évaluation a donc porté sur 40 opérations dans les 3 DSP successifs de la période 2004–2013. Malgré la volonté affichée dans certains DSP, la Banque a peu recouru aux travaux économiques et sectoriels, mais privilégié des études de préparation des projets et études d’impact environnemental.

Résultats de l’évaluation des stratégies et programmes de la Banque Pertinence La pertinence est modérément satisfaisante. La Banque a réussi à aligner son programme d’intervention sur les priorités des politiques de développement du gouvernement et les attentes des populations et agents économiques, essentiellement grâce au canevas de DSP axé sur les résultats, à la clarté des priorités du gouvernement et à la pratique de la consultation incluant le secteur privé et les acteurs non étatiques. Cependant, elle manque de sélectivité et son positionnement stratégique ne découle pas d’un choix délibéré.

Efficacité L’efficacité est modérément satisfaisante. Les performances sectorielles sont variables. La plupart des objectifs ont été atteints concernant les réalisations physiques. Cependant, ces réalisations ne se sont pas toujours traduites par les résultats de développement souhaités. En dépit des conditions d’exploitation difficiles, les infrastructures de transport ont permis d’accroître la mobilité urbaine, le commerce transfrontalier et développer les économies locales dans les zones rurales. En ce qui concerne la gestion publique, les réformes ont permis de mettre en place les structures et institutions de bonne gouvernance. Cependant, l’application des réformes est encore erratique dans certaines administrations.

Les aménagements hydroagricoles et les appuis multiformes aux agriculteurs et éleveurs ont permis d’accroitre les superficies emblavées et les

98

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 99: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

productions locales. Toutefois, une baisse générale des rendements a été observée. Les infrastructures d’eau et d’assainissement sont en place mais n’ont pas permis d’atteindre les objectifs fixés. Les initiatives de production et de distribution électrique sont une réalité, mais des difficultés opérationnelles, notamment les délestages, empêchent les ménages et entreprises d’accéder à moindre coût à l’énergie électrique. Les salles de classe et centres de santé ont été mis en place, les personnels de santé et d’encadrement communautaire ont été formés mais les ouvrages présentent des malfaçons.

Efficience L’efficience est modérément insatisfaisante. Les dépassements presque systématiques des coûts dans la construction des infrastructures de santé sont sources d’insatisfaction. Il en est de même dans le secteur de l’énergie où le retard au démarrage du projet de centrale au charbon de Sendou a engendré des surcoûts importants malgré des dépenses unitaires de supervision plus réduites. Les contreperformances du projet d’assainissement de la ville de Dakar ont plombé l’efficience du portefeuille de la Banque dans le secteur de l’eau et l’assainissement où le coût unitaire de desserte de l’eau potable est pourtant à la médiane de la fourchette des performances des autres partenaires du Sénégal. Le coût de coordination et de gestion qui représente en moyenne 10,61% du coût total des projets de gouvernance se situe en deçà du standard de référence de 13% des autres bailleurs multilatéraux.

Dans le secteur, les opérations ont peu souffert de retards, en raison de la proximité de la Banque à Dakar, d’une mobilisation

régulière des fonds de contrepartie et de la réactivité des acteurs impliqués au niveau du Ministère de l’Economie, des finances et de la planification (MEFP) lorsque les cellules d’exécution des projets (CEP) sont logées dans ce ministère. De même, l’ancrage des CEP au sein des structures de tutelle et l’implication des agents des services déconcentrés ont facilité l’exécution et contribué à des économies par la mutualisation des charges de fonctionnement des opérations dans l’agriculture et le développement rural. Toutefois, un retard de 6 à 8 mois a été enregistré en général entre la signature et la mise en vigueur à cause de problèmes liés à la non satisfaction des conditions préalables. Les coûts moyens de gestion des projets y sont inférieurs au standard, sauf pour le projet des adventices envahissants aquatiques.

Durabilité La durabilité est modérément probable. Elle est modérément probable dans le transport en raison de l’imprévisibilité de la contribution du budget de l’Etat au Fonds d’entretien routier autonome. Dans le secteur de l’énergie, la réduction graduelle de la compensation tarifaire étatique pourrait permettre d’atteindre la viabilité financière. Le dispositif de prise en charge de l’entretien des infrastructures et de l’eau et l’assainissement est insuffisant. Dans le secteur de la gouvernance, les mesures de réforme ne sont pas appliquées de manière exhaustive et approfondie par les administrations publiques. Dans l’éducation et la santé, des malfaçons, des vices de conception et l’absence de formation des personnels dans l’utilisation et l’entretien des équipements ultramodernes livrés rendent improbables la pérennité des infrastructures.

Sénégal – Évaluation de la stratégie et du programme pays du Groupe de la Banque 2004–2013

99

Évaluation indépendante du développement

Page 100: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Performance des partenaires La performance de la Banque est modérément satisfaisante. Dès l’implantation du bureau régional à Dakar, la Banque dès 2005 a intensifié le conseil et l’assistance technique par des contacts directs plus réactifs, facilité le dialogue avec les autorités et les acteurs non étatiques et aidé le gouvernement à adopter des pratiques plus efficaces. Elle a aidé à l’inclusion des groupes défavorisés, en particulier les femmes et les jeunes à travers la création d’emploi et l’ouverture de nouvelles opportunités d’activités génératrices de revenus dans les secteurs prioritaires. Mais souvent, les bénéficiaires ignorent les réalisations de la Banque faute de communication.

La Banque a soutenu la transition vers une croissance verte par des mesures d’atténuation et d’adaptation au changement climatique dans le secteur

agricole. Elle s’est affirmée dans le rôle de catalyseur de l’investissement privé à travers les partenariats public-privé (PPP). Cependant, la gestion des connaissances n’est pas encore systématique et la lourdeur des procédures affecte négativement la performance de la Banque.

La performance du gouvernement du Sénégal est modérément satisfaisante. Le pays dispose de priorités stratégiques claires qui ont abouti à des résultats tangibles. Toutefois, des difficultés liées à la mobilisation de la contrepartie, au retard dans la satisfaction des conditions préalables au premier décaissement ainsi que dans le démarrage des activités limitent cette performance. La coordination de l’aide par le gouvernement s’est renforcée et il consulte les acteurs non étatiques, notamment le secteur privé et la société civile.

100

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 101: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Renforcer le positionnement stratégique de la Banque. Une plus grande sélectivité concernant les domaines d’intervention, basée sur des études analytiques adéquates, est recommandée pour permettre à la Banque de maximiser ses effets de développement. Pour la transformation des économies locales et la réduction de la pauvreté, la Banque pourrait, en ciblant des zones spécifiques: (i) investir dans le développement des routes rurales en complément des grands axes; et par ailleurs, (ii) saisir les opportunités existantes de partenariats public-privé pour accroitre son effet catalytique dans les domaines de l’énergie, l’eau et l’assainissement, l’agriculture et le développement rural. En ce qui concerne la gouvernance, un approfondissement des réformes déjà en cours et l’appui à un fonctionnement plus efficace des structures et institutions mises en place pourraient produire des effets plus marqués et assister le pays dans sa poursuite de progrès, en particulier pour ce qui est de l’environnement des affaires.

Assurer la durabilité des infrastructures. Pour les routes en particulier, un sujet de dialogue avec le Gouvernement est la mise en place d’un mécanisme garantissant une contribution dans les délais du budget de l’Etat au Fonds d’entretien routier autonome, de manière à permettre le respect du programme annuel d’entretien routier. Par ailleurs, une implication accrue des organisations communautaires dans la gestion des infrastructures locales devrait être considérée dans la mise en oeuvre des procédures de la Banque, non seulement en termes de consultation mais également de participation dans la gestion au travers des passations de marché.

Accroître l’efficacité de la supervision des opérations à travers trois actions complémentaires: (i) assister le gouvernement dans la mise en place d’un dispositif national efficace de suivi-évaluation axé sur les résultats, qui pourra également fournir à la Banque des données fiables sur les performances d’exécution et les résultats de développement; (ii) organiser les supervisions de manière à couvrir tous les aspects pertinents, y compris un suivi plus rigoureux de la mise en oeuvre des plans de gestion environnementale et le contrôle qualité afin d’éviter les nombreuses malfaçons physiques observées sur certains ouvrages; et (iii) veiller au respect de l’application des recommandations des missions de supervision.

Recommandations

Sénégal – Évaluation de la stratégie et du programme pays du Groupe de la Banque 2004–2013

101

Évaluation indépendante du développement

Page 102: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Réponse de la Direction – Résumé

La Direction accueille avec satisfaction les résultats de l’évaluation indépendante du développement (IDEV) qui a porté sur l’assistance du Groupe de la Banque au Sénégal sur la période 2004 à 2013 et sa contribution au développement du pays. Le but de cette évaluation est de contribuer à l’accroissement de l’efficacité et de la crédibilité de la Banque. La Direction adhère globalement aux conclusions de l’évaluation. Le rapport a mis en évidence, la nécessité de mettre l’accent sur le contrôle de la qualité des infrastructures, d’envisager des procédures d’acquisitions adaptées lorsque les communautés rurales sont impliquées. Il s’y ajoute, l’importance de veiller au maintien au sein du bureau de la Banque au Sénégal d’un effectif compatible avec la taille du portefeuille de la Banque au regard de la couverture régionale du bureau. De plus, le rapport a souligné le besoin de systématiser la capitalisation et la gestion des connaissances des opérations réalisées et d’assurer la communication sur les réalisations de la Banque notamment en zones rurales. Ces différentes conclusions et recommandations seront prises en compte dans l’élaboration de la nouvelle stratégie d’assistance de la Banque au Sénégal (2016–2020) et dans les différentes opérations qui en découleront.

Équipe d’évaluation

Ce rapport a été préparé par Debazou Yantio, chef de l’équipe d’évaluation et Mabarakissa Diomandé, chargé d’évaluation, sous la supervision de Samer Hachem, Chef de divsion. Les orientations générales de cette évaluation ont été fournies par Rakesh Nangia, Évaluateur général.

102

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 103: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Sénégal – Évaluation de la stratégie et du programme pays du Groupe de la Banque 2004–2013

103

Évaluation indépendante du développement

Page 104: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Contexte La présente évaluation examine l’assistance de la Banque africaine de développement à la Tanzanie durant la période 2004–2013. Elle couvre les Documents de stratégie pays (DSP) de trois périodes, à savoir 2002–2004/5, 2006–2010 et 2011–2015. Elle va éclairer l’élaboration du nouveau DSP pour la période 2016–2020 et contribuera à l’évaluation globale des résultats de développement de la Banque. Elle a comme objectifs: i) évaluer les résultats de développement obtenus par la Banque dans son assistance à la Tanzanie, et surtout mesurer l’impact des interventions de la Banque dans ce pays, et ii) tirer les enseignements et proposer de possibles améliorations pour soutenir l’élaboration et la mise en oeuvre du nouveau DSP couvrant la période 2016–2020.

L’évaluation s’est appuyée sur une vaste gamme de données, notamment des revues documentaires, des entretiens semi-structurés, des groupes de discussion, et des descentes sur les sites de certains projets. Les détails de la méthodologie sont présentés à l’annexe A.

Contribution de la Banque aux résultats de développement en TanzanieLa pertinence et la sélectivité des stratégies et programmes de la Banque ont été jugées satisfaisantes. Les DSP sous revue et les interventions du portefeuille ont été jugés globalement conformes au cadre stratégique et aux besoins nationaux

Tanzanie – Évaluation de la stratégie et du programme pays du Groupe de la Banque 2004–2013

La croissance économique globale de la Tanzanie ne s’est qu’en partie traduite en avantages directs pour les pauvres. La pauvreté reste répandue, surtout en zones rurales, mais quelques signes positifs sont enregistrés en ce qui concerne la réduction des inégalités.

104

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 105: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

et sectoriels de la Tanzanie. Par ailleurs, les DSP et les opérations cadrent bien avec la stratégie pluriannuelle applicable de la Banque pendant ces différentes périodes, même s’ils ne cadrent pas aussi parfaitement avec les stratégies et politiques sectorielles de la Banque.

Malgré la réorganisation des activités autour de grands “piliers”, la Banque a maintenu son engagement dans trop de

Tanzanie – Évaluation de la stratégie et du programme pays du Groupe de la Banque 2004–2013

secteurs variés. La coordination interne des interventions a été mal assurée, sauf en ce qui concerne l’appui budgétaire général (ABG).

Globalement, l’efficacité et la durabilité des interventions de la Banque ont été jugées modérément satisfaisantes. Les données recueillies montrent que les produits de l’assistance de la Banque comme les systèmes d’alimentation en eau courante, les grands axes routiers, les projets d’irrigation, etc., ont dans une certaine mesure contribué à l’amélioration de la vie des bénéficiaires directs. Dans plusieurs cas, les projets ont procuré de nombreux avantages sociaux et économiques à l’ensemble de la communauté (ex. accès aux marchés, emplois, accès aux écoles et aux soins de santé, valeur du foncier, etc.). Par contre, la contribution totale aux objectifs sectoriels globaux et aux résultats de développement est mitigée.

Dans le secteur des transports, les résultats sont tangibles: amélioration de l’état des routes, baisse des coûts de transport, liaison accrue entre les centres économiques du pays, et facilitation des échanges avec le Kenya. Au niveau de la gouvernance, l’ABG a permis au gouvernement de maintenir et, éventuellement, augmenté les dépenses de développement dans des secteurs clés. L’aide directe à la gestion des finances publiques a permis des améliorations notoires du système des marchés publics, ainsi que de la fonction d’audit interne et externe. Dans d’autres secteurs, comme les micros, petites et moyennes entreprises (MPME), le secteur financier, ou l’éducation, les résultats sont prometteurs, mais les projets sont de tailles trop petites pour avoir des effets concrets. Enfin, les investissements dans l’agriculture, l’énergie, l’eau et l’assainissement ont été d’un niveau élevé,

105

Évaluation indépendante du développement

Page 106: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

mais à cause des retards enregistrés et des inefficiences, les résultats sont moins bons que prévus.

La croissance économique globale de la Tanzanie ne s’est qu’en partie traduite en avantages directs pour les pauvres. La pauvreté reste répandue, surtout en zones rurales, mais quelques signes positifs sont enregistrés en ce qui concerne la réduction des inégalités. Sur la base de l’Enquête sur le budget des ménages, la Banque mondiale (2015) a estimé que le coefficient de Gini a baissé de 39 en 2007 à 36 en 2012, soit une performance supérieure à la moyenne des pays d’Afrique subsaharienne (45,1). L’appui de la Banque au développement des infrastructures a certainement favorisé le développement économique. Les interventions dans les domaines de l’approvisionnement en eau et du développement rural ont contribué localement à la réduction de la pauvreté non monétaire.

La durabilité des résultats après la fin de l’assistance de la Banque n’est pas toujours assurée. Étant donné que les projets sont majoritairement orientés vers le développement des infrastructures, la principale inquiétude est liée à l’entretien (et l’exploitation), et à l’autonomie financière des infrastructures construites. Le déficit de financement de l’entretien routier, la faiblesse des compétences techniques disponibles au niveau local pour l’entretien des infrastructures rurales (surtout les projets d’irrigation), la rentabilité des capitaux engagés pour la construction des marchés ruraux (dont certains sont sous-utilisés) et des réseaux électriques, et la viabilité financière de certaines opérations de financement des MPME ayant enregistré de mauvais résultats figurent parmi les principaux motifs d’inquiétude.

La contribution de la Banque à la production de connaissances et en matière de conseils politiques a été jugée modérément insatisfaisante. Malgré ses lacunes de départ dues principalement à l’insuffisance du personnel du bureau extérieur pour la Tanzanie, le rôle de la Banque dans le dialogue politique s’est accru, surtout dans les domaines où son apport est indéniable (à savoir le secteur de l’énergie). La Banque a établi une étroite collaboration avec le gouvernement tanzanien, mais les partenaires au développement considèrent qu’elle se montre trop laxiste dans le dialogue politique. La production des études économiques et sectorielles (ESS) a récemment augmenté après plusieurs années d’efforts. Toutefois, la visibilité globale des produits d’ESS et leur utilisation dans l’élaboration des stratégies reste limitée.

Gestion des interventions de la Banque en TanzanieL’efficience des opérations de la Banque a été jugée modérément satisfaisante. La mise en oeuvre des projets a parfois accusé des retards importants et fait face à des contraintes opérationnelles qui ont empêché d’obtenir les résultats attendus. Dans le secteur des infrastructures, celui des routes et de l’alimentation en eau en particulier, on a souvent enregistré des dépassements de coûts, et dû prélever des ressources sur d’autres composantes (souvent les composantes “immatérielles”) et/ou réduit la portée des interventions. Dans d’autres secteurs, les retards ont empêché la fin des travaux avant la fin des projets, notamment dans plusieurs projets d’irrigation, la construction de réseaux électriques, des marchés stratégiques, et de centres de formation ou d’enseignement professionnel.

106

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 107: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

En revanche, au fil du temps, l’efficience s’est nettement améliorée. L’âge du portefeuille a baissé de 4,8 années en 2005 à 3,9 années en 2014; le délai du premier décaissement des projets récents est conforme aux objectifs d’efficience (11 mois contre 24 mois pour les projets du premier DSP examiné); le portefeuille a été débarrassé des cas problématiques et le nombre de projets à risque a considérablement diminué. Les parties prenantes du secteur public se sont félicitées de l’efficience opérationnelle de la Banque tandis que certaines parties prenantes du secteur privé se sont montrées moins satisfaites.

La qualité de la conception de la stratégie et des opérations a été jugée modérément satisfaisante. Au fil du temps, on a noté une nette amélioration des DSP, de même que la plupart des aspects de la qualité à l’entrée (QAE). Le processus d’élaboration est beaucoup plus participatif, et l’analyse du contexte plus exhaustive. En outre, le panachage d’instruments et l’accent stratégique ont été assez modérés et le niveau d’assistance technique n’a pas toujours été suffisant. Au niveau des interventions, la qualité de la conception n’a pas toujours été bonne, notamment l’analyse des risques et leurs potentielles mesures d’atténuation, ainsi que l’état de préparation des projets. En outre, la majorité des interventions de la Banque sous revue n’ont pas pris les questions transversales en compte de manière satisfaisante: égalité de genre, disparités régionales, durabilité environnementale et transition vers une “croissance verte”.

La performance de la Banque a été jugée modérément satisfaisante en ce qui concerne le partenariat et l’effet de levier. La Banque a activement contribué

à la conception et au fonctionnement des structures associant les partenaires au développement/gouvernement tanzanien, ainsi que des processus de coordination et d’harmonisation de l’assistance, et soutenu les progrès accomplis sur les indicateurs des Principes de la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide (et ceux du Partenariat mondial intervenu ultérieurement). Sur le plan opérationnel, la répartition des tâches avec les autres partenaires au développement a généralement été efficace, même si les synergies potentielles entre les interventions n’ont que rarement été exploitées. S’agissant de l’effet de levier, la Banque a pu mobiliser un montant relativement faible de ressources auprès d’autres partenaires (et bien peu auprès du secteur privé).

Sur la conception et l’application de la gestion axée sur les résultats, les performances de la Banque ont été jugées modérément satisfaisantes. Contrairement à ses prédécesseurs, le DSP 2011–15 a presqu’intégralement adopté l’approche de la gestion axée sur les résultats, comprenant des cadres logiques, un système de suivi-évaluation adapté, et l’utilisation des enseignements tirés pour l’orientation et la conception stratégiques. Les projets de la Banque comportaient généralement un cadre logique axé sur les résultats, mais il s’est posé régulièrement quelques difficultés avec la qualité des indicateurs et les chaînes logiques. La supervision est devenue plus régulière et axée sur les résultats et la Banque a renforcé sa capacité à prendre les mesures adéquates pour le redressement des projets non performants. Toutefois, le mauvais suivi de la préparation, l’absence de données de référence continue d’affecter certaines interventions de la Banque.

Tanzanie – Évaluation de la stratégie et du programme pays du Groupe de la Banque 2004–2013

107

Évaluation indépendante du développement

Page 108: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

1. Se concentrer sur moins de domaines clés où l’expertise de la Banque est avérée et mettre davantage l’accent sur l’inclusion et l’intégration. Malgré sa pertinence, l’accent mis sur les infrastructures et la gouvernance par la Banque risque de réduire l’impact direct de son assistance sur la pauvreté, surtout la pauvreté non monétaire et la pauvreté rurale. Par conséquent, il est important que le futur DSP donne de solides orientations favorables aux pauvres, si possible en intégrant les interventions autour de quelques résultats clés liés à la création d’emplois et la hausse des revenus dans des zones ciblées. Ce faisant, la Banque doit assurer que les questions transversales comme le genre, les disparités régionales, la durabilité environnementale ne sont pas seulement évoqués de manière générique dans les documents d’évaluation de projets, mais sont analysées de manière exhaustive et pleinement intégrées dans la mise en oeuvre, dûment supervisées et évaluées.

2. Améliorer le profil de la Banque en tant que “partenaire-savoir” dans le cadre d’assistance au pays, son influence sur l’agenda des réformes et son potentiel rôle de catalyseur. Ces dernières années, la Banque a accru la responsabilité et la visibilité sur certains aspects spécifiques du dialogue politique (par ex., la réforme du secteur de l’énergie). La même démarche doit être suivie dans d’autres domaines clés présentant un intérêt pour la Banque – comme les infrastructures de transport et la gouvernance, et elle doit se montrer plus ambitieuse sur les objectifs de réforme convenus avec le gouvernement. Cet objectif peut être soutenu en assurant l’influence et la visibilité des études économiques et sectorielles dans l’éclairage de la conception des opérations de la Banque, le dialogue politique avec le gouvernement et les partenaires au développement.

3. Améliorer davantage la qualité à l’entrée aux niveaux stratégique et opérationnel pour renforcer la base analytique et l’effet d’intégration du DSP, et éviter les difficultés liées à la préparation et la conception irréalistes des projets qui continuent de limiter la performance des interventions de la Banque. L’expérience dont jouit la Banque dans ce pays peut être mise à contribution pour approfondir une analyse directe du contexte. le prochain DSP devrait comporter un plus solide cadre logique axé sur les résultats, et permettre une intégration appropriée des divers instruments et canaux de l’assistance de la Banque dans un cadre cohérent (activités de prêts et hors-prêt, interventions du secteur public et du secteur privé). La mise en oeuvre d’un “filtre de maturité” ou d’un mécanisme semblable garantissant que seuls les projets prêts à la mise en oeuvre sont soumis à l’approbation du Conseil des gouverneurs

Recommandations

108

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 109: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

peut contribuer à davantage atténuer les problèmes d’efficience. Cette mesure doit être renforcée par l’amélioration de la conception des projets, surtout en ce qui concerne leur réalisme, la cohérence du cadre logique (c’est-à-dire que les intrants sont susceptibles de permettre d’obtenir les résultats), ainsi que l’analyse des risques et des mesures d’atténuation.

4. Penser au développement d’une approche plus innovante dans la sélection, la gestion et les mécanismes de réalisation du portefeuille. La Banque doit étudier les diverses possibilités d’amélioration de ses opérations du secteur privé, en augmentant à la fois ses engagements actuels dans le financement des micro, petites et moyennes entreprises, et si possible, se lancer dans d’autres secteurs potentiellement complémentaires avec les prêts classiques afin de réduire les inégalités. Les mécanismes et procédures de coordination internes, à la fois au niveau du DSP et des opérations doivent être renforcés pour permettre de tirer avantage des synergies entre différents projets. Le renforcement des capacités peut également être érigé en priorité dans la conception des futures opérations de la Banque, y compris un recours accru au système tanzanien.

5. Poursuivre le renforcement de la supervision avec une participation accrue des partenaires institutionnels de la Banque. Les besoins de supervision doivent être mieux pris en compte au stade de la conception (fréquence, ressources nécessaires, niveau de risque de l’intervention), et la supervision conjointe doit être mise à contribution, s’il le faut. Les recommandations en matière de supervision doivent être suivies avec flexibilité pour faire face aux situations problématiques. Plus particulièrement, la partie des rapports d’étape consacrée à la durabilité doit être élaborée avec précision et être fiable. Pour soutenir une supervision plus efficace, les évaluations de projet doivent comprendre des plans détaillés de suivi et d’atténuation des risques.

Tanzanie – Évaluation de la stratégie et du programme pays du Groupe de la Banque 2004–2013

109

Évaluation indépendante du développement

Page 110: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Réponse de la Direction – Résumé

La Direction se félicite du rapport de l’Évaluation indépendante du développement (IDEV) sur l’aide au développement fournie par la Banque à la Tanzanie sur la période 2004–2013, qui porte sur trois Documents de stratégie pays (DSP): 2002–2004/2005, 2006–2010 et 2011–2015. L’évaluation présente une analyse à point nommé de la pertinence, de l’efficacité et de la viabilité des DSP dans les domaines essentiels que sont les infrastructures, la gouvernance économique et financière, les secteurs sociaux, l’eau et l’assainissement, et l’agriculture. Ce rapport a également évalué la performance des DSP en ce qui concerne les thèmes transversaux, notamment l’intégration régionale, la croissance inclusive, la prise en compte des questions sexospécifiques, les questions environnementales et la croissance verte. Globalement, la Direction est d’accord avec les conclusions et recommandations de l’évaluation, en particulier la nécessité d’introduire des innovations dans les DSP, pour explorer les interventions moins classiques aussi bien en termes d’instruments d’orientation, ainsi que celle d’assurer une sélectivité et une coordination interne plus poussées des interventions de la Banque en Tanzanie. Plusieurs problèmes soulevés à la faveur de l’évaluation ont été résolus ou sont en cours de résolution. L’évaluation offre à la Banque une occasion privilégiée d’améliorer ses opérations en Tanzanie, tant en termes de formulation que d’exécution. La Direction accueille avec satisfaction les recommandations du rapport d’IDEV, lesquelles ont éclairé le nouveau DSP de la Banque pour la Tanzanie au titre de la période 2016–2020.

Équipe d’évaluation

Cette évaluation a été menée par Girma Earo Kumbi (Chargé d’évaluation principal) sous le direction de Samer Hachem (Chef de division) et Rakesh Nangia, Évaluateur général. Rafika Amira (Chef de division) a contribué à sa conception.

110

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 111: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Tanzanie – Évaluation de la stratégie et du programme pays du Groupe de la Banque 2004–2013

111

Évaluation indépendante du développement

Page 112: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Le présent document est une synthèse des principaux constats de l’évaluation de la stratégie de la Banque africaine de développement au Togo durant la période 2004–2013. Cette évaluation a été initiée et conduite par l’Évaluation indépendante du développement de la Banque.

Au niveau méthodologique, l’évaluation est structurée autour de 18 questions évaluatives. Une analyse de la fragilité, sa prise en compte dans les stratégies de la Banque ainsi que l’analyse de la contribution de la Banque à l’évolution des facteurs de fragilité ont fait l’objet d’une démarche spécifique lors de cette étude.

Portefeuille de la Banque au TogoL’objectif global de la Banque est la croissance économique, et cette stratégie repose principalement sur deux piliers, notamment les infrastructures et la gouvernance économiques.

Avec 195 millions d’UC et 28 projets au Togo sur la période 2004–2013, le portefeuille de la Banque illustre bien la mise en oeuvre de sa stratégie dans le pays. La Banque est présente majoritairement dans le secteur des infrastructures économique (66% du portefeuille) et dans les projets multi–secteur (26% du portefeuille) avec des appuis budgétaires, des appuis institutionnels et plus récemment,

Togo – Évaluation de la stratégie et du programme pays du Groupe de la Banque 2004–2013

112

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 113: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

des projets de la Facilité en faveur des Etats fragiles. La Banque est également présente dans les secteurs de l’énergie, de l’eau et de l’assainissement, de la finance, ainsi que dans diverses interventions d’urgence.

Constats: obtention des résultats de développement Pertinence La pertinence des stratégies de la Banque au Togo est jugée satisfaisante. Elles sont bien en ligne avec les besoins et priorités du Togo, et les stratégies générales de la Banque. Un constat de bonne pratique est que depuis la revue à mi-parcours du document de stratégie pays. En 2014, les aspects liés à l’inclusion connaissent un début de prise en compte effective avec l’évolution des orientations de la Banque privilégiant une croissance inclusive et une croissante verte (Stratégie décennale 2013–2022). Jusque-là, les problématiques du genre (bien qu’identifiées) et celle de l’emploi des jeunes n’étaient pas prises en compte; en plus, l’essentiel des interventions est concentré sur la capitale Lomé. La Banque a déployé au Togo sa stratégie vis-à-vis des Etats fragiles pour agir sur les différents facteurs de fragilité identifiés; en revanche, il n’y a pas une approche intégrée pour s’attaquer à ces facteurs.

La Banque a su adapter ses instruments et ses actions au Togo en fonction de l’évolution du contexte du pays, en appuyant dans un premier temps la reprise des relations avec le Togo et l’atteinte du point d’achèvement de l’initiative Pays pauvre très endetté et, dans un second temps, en mettant un accent particulier sur les facteurs économiques.

Togo – Évaluation de la stratégie et du programme pays du Groupe de la Banque 2004–2013

113

Évaluation indépendante du développement

Page 114: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Efficacité L’efficacité des interventions de la Ban-que au Togo est satisfaisante, que ce soit au niveau du développement des infra-structures ou de l’appui à la gouvern-ance économique.

Infrastructures routières: la réalisation des produits est satisfaisante. La Banque a fait le choix de projets multinationaux à fort po-tentiel intégrateur dont les plus importants en termes de coûts sont en cours (Corridor Nord-Sud Lomé-Ouagadougou et réhabili-tation de la route Lomé-Cotonou).

Pour le seul projet routier achevé, la réha-bilitation et la modernisation du tronçon Rond-Point Port – Avépozo, 10,3 km de route ont été réhabilités et des infrastruc-tures socio-économiques ont été réalisées. Ce projet a permis d’accroitre le volume de trafic de 5% en moyenne annuelle et d’en améliorer la fluidité entre le port et la frontière du Bénin, passant de 1h30 à 17 minutes. Les effets combinés des actions de ce projet ont permis d’enregistrer une croissance des investissements dans l’im-mobilier (hôtels, commerces, boutiques, industries, etc.), avec également une augmentation des valeurs locatives d’au moins 57,7%. En termes d’emplois tempo-raires créés pendant les travaux, 69% des objectifs ont été atteints. S’agissant des aménagements connexes, même s’ils ont été bien réalisés en réponse aux besoins exprimés par les populations, ils présen-tent des résultats plus contrastés.

Pour ce qui est de l’aménagement du ter-minal à conteneurs de Lomé, au regard de l’état d’avancement et la qualité des extrants réalisés, les objectifs du projet présentent le plein potentiel d’être in-tégralement atteints.

L’efficacité dans la réalisation des effets est limitée à ce stade, particulièrement pour ce qui concerne l’amélioration de l’efficac-ité opérationnelle du port, la réduction des coûts et la création d’emplois. Il est attendu que l’efficacité opérationnelle s’améliore, passant de 30 conteneurs équivalent vingt pieds (EVP) par heure à 120, alors qu’il est actuellement d’environ 40 EVP.

Quant à la création d’emplois, le projet a sous-performé en créant 75% des emplois attendus pendant la phase construction et près de 70% des emplois attendus pen-dant la phase d’exploitation. Par contre, l’objectif d’augmentation de la capacité du port est globalement en voie d’être at-teint (depuis la mise en service, le nombre d’EVP correspond à environ 333.000 pour Lomé Container Terminal, tandis que Togo Terminal annonce une capacité de 315.000 par an, ce qui ferait près de 650.000 en année pleine). Cette performance devra atteindre 2,5 millions d’EVP en 2017. La performance actuelle permettrait une génération hypothétique de recettes pour l’administration de 1,7 EUR millions.

S’agissant du secteur de l’énergie, les pro-jets d’interconnexion électrique reliant le Nigéria, le Bénin, le Togo et le Ghana ont pour objectif la réduction de la pauvreté dans la région de la Communauté économ-ique des États de l’Afrique de l’Ouest (de 50 à 25%) par un élargissement de la popu-lation ayant accès à l’électricité (de 20 à 60%). Les réalisations prévues ont bien été exécutées (construction de 71,2 km de ligne et installation des équipements) ainsi que les effets de l’infrastructure sur les pays concernés, notamment en termes économiques et sociaux (coût de l’électric-ité maintenu entre 8 et 10 US cents par kWh, accès de la population à l’électricité

114

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 115: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

élargi avec une consommation en hausse de 117% entre 2007 et 2013). La ligne per-met de réduire la dépendance du Togo et du Bénin aux importations en provenance de la Côte d’Ivoire et du Ghana, dont l’effi-cience est limitée (pertes de 30 à 35%).

En ce qui concerne le secteur de l’eau et l’assainissement, le niveau de réalisation des produits du projet sur le système intégré d’information sur l’eau (SIIEAU) est modérément satisfaisant. La plupart des réalisations attendues dans les qua-tre composantes de ce projet ont donné lieu à des produits réels correspondant aux prévisions, mêmes si certaines réal-isations ne sont toujours pas pleinement opérationnelles. Dans ce contexte, les résultats escomptés du projet n’étaient pas encore mesurables.

Concernant les interventions en gou-vernance économique, les résultats sont satisfaisants. L’assistance de la Banque a permis de renforcer les capacités in-stitutionnelles du pays en matière de pi-lotage des réformes et sur des aspects spécifiques comme la gestion budgétaire, la gestion de la dette, la passation des marchés, la mobilisation des ressources domestiques, etc.

En renforçant les capacités des structures de l’Etat, la Banque a permis de catalyser la dynamique de reprise de la coopération, et les programmes d’appui budgétaire ont jeté les bases d’une reprise de la coopéra-tion. Le cadre légal et règlementaire en gestion des finances publiques se trouve ainsi renforcé avec des résultats percep-tibles: le processus de préparation du budget est désormais plus inclusif, les lois de finances sont votées à bonne date et les dépenses hors budget n’existent plus. De même, l’opérationnalisation des organes de contrôle et du processus de passation des marchés publics a renforcé la transpar-

ence dans l’exécution, même si d’impor-tants défis restent à relever.

De plus, les réformes structurelles qui ont été opérées au niveau des régies de recettes et ayant abouti à la création de l’Office togolais des recettes en 2012 ont permis de mobiliser progressivement da-vantage de recettes domestiques. Le taux de pression fiscale est ainsi passé de 15,7% en 2010 à 19,5% en 2013 (contre un objec-tif communautaire de 17%). L’estimation de 2014 est de 20,4%.

Les réformes ont également facilité l’amélioration du climat des affaires au Togo. Le pays a gagné 15 places dans le classement Doing Business de la Ban-que mondiale et se situe désormais au 149ème rang (sur 189 pays). Le Togo est aussi classé 3ème pays le plus actif au monde en matière de réformes. Ces améliorations ne se sont cependant pas traduites par une augmentation des in-vestissements directs étrangers pour l’in-stant, signe que des améliorations sont encore à faire dans ce domaine.

Les interventions de la Banque en matière d’aide d’urgence ne sont pas satisfaisantes, même s’il y a eu une certaine amélioration dans les opérations plus récentes. Les dif-ficultés se situent à plusieurs niveaux: con-ception et dimensionnement par rapport

Togo – Évaluation de la stratégie et du programme pays du Groupe de la Banque 2004–2013

115

Évaluation indépendante du développement

Page 116: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

aux besoins, timing, circuits d’information et coordination.

L’appréciation des interventions par les bénéficiaires est positive. Les bénéficiaires confirment que les projets d’appui institu-tionnel ont produit des acquis essentiels pour le fonctionnement et la structuration des institutions. Pour les interventions du secteur des infrastructures, la visibilité de l’apport de la Banque est plus limitée et sans doute moins bien identifiée.

Les effets conjugués des interventions de la Banque ont agi sur un bon nombre de facteurs de fragilité, notamment: l’appui au processus de reprise des relations avec les partenaires, la croissance, le soutien à la gouvernance économique et à la crédi-bilité de l’Etat. Cependant, la Banque n’est intervenue que très indirectement sur l’ex-trême pauvreté et marginalement sur les inégalités et l’environnement.

Durabilité La durabilité des résultats des interventions de la Banque au Togo est jugée modérément insatisfaisante. Au niveau des infrastructures, les projets de la Banque sont bien conçus et s’appuient sur des choix techniques pertinents. Toutefois, la viabilité des infrastructures n’est pas assurée pour différentes raisons (manque d’entretien et surcharges dans les projets routiers, érosion côtière au niveau du Port de Lomé, manque d’appropriation pour le projet SIIEAU). La viabilité des effets du projet du secteur de l’énergie est liée à la capacité du Nigéria d’assurer un approvisionnement constant en énergie – ce qui semble incertain d’après le rapport d’évaluation des performances du projet, mais la réforme du secteur énergétique en cours pourrait diminuer ce risque.

Concernant les projets de gouvernance, la question de la durabilité porte plutôt sur le maintien des réformes engagées, la conservation des personnels formés et la maintenance des investissements informatiques qui est actuellement assurée par des prestataires privés.

Par ailleurs, il a été constaté un ralentissement dans la mise en oeuvre des réformes du gouvernement en fin 2013 qui pourrait être préjudiciable au maintien des effets des interventions.

Les structures appuyées par la Banque dans le cadre des projets relevant de la Facilité en faveur des Etats Fragiles ne sont pas prioritaires dans le budget national, ce qui pose la question de leur financement une fois l’intervention de la Banque terminée.

Connaissances et conseil sur la formulation des politiquesAu Togo, la Banque a mené à bien le dialogue politique avec des résultats concrets. Elle a joué un rôle actif auprès des autres partenaires au développement pour permettre la reprise de la coopération et l’atteinte du point d’achèvement de l’Initiative Pays pauvre très endetté. La Banque a également mené à bien le

116

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 117: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

dialogue sur des sujets sensibles comme la création de l’Office Togolais des Recettes.

Le dialogue entre la Banque et les Organisations de la société civile et du secteur privé s’est amélioré ces dernières années. Toutefois, ces organisations déplorent l’absence d’appui direct et le peu de visibilité des réalisations de la Banque au Togo.

En matière de travaux analytiques, des acquis ont été également enregistrés avec le pays en lien avec plusieurs enjeux d’importance capitale notamment: i) l’étude de faisabilité de la réforme de l’administration des douanes et des impôts; ii) la faisabilité d’une coopérative d’épargne et de crédits des enseignants; iii) la stratégie sectorielle des transports; vi) la stratégie en faveur de l’emploi des jeunes; v) le “social business” et vi) l’audit organisationnel et institutionnel des secteurs de l’éducation et des infrastructures. Les travaux analytiques effectués ont contribué à asseoir le statut de la Banque comme partenaire de confiance, à renforcer sa crédibilité, et ont eu un impact positif sur l’image de la Banque.

Sur les questions environnementales, l’orientation progressive vers une

approche plus transversale est peu intégrée dans les stratégies de la Banque au Togo. Les stratégies nationales, dont l’élaboration et la mise en oeuvre sont appuyées par la Banque, affichent des objectifs environnementaux explicites, mais la gouvernance dans le domaine reste à améliorer.

Constats: gestion orientée vers la performance Efficience L’efficience est appréciée comme modérément satisfaisante. On constate une variabilité en fonction du type de projets ou des critères utilisés: (i) un bon respect du calendrier pour les appuis budgétaires; (ii) des taux de rentabilité interne très satisfaisants pour les deux projets d’infrastructures mais des retards importants dans le calendrier et (iii) une efficience insatisfaisante des interventions dans le cadre de la Facilité en faveur des Etats fragiles.

Les retards dans la mise en oeuvre restent un problème. La faiblesse des capacités nationales et la lenteur dans les approbations des dossiers d’acquisition, les difficultés de libération des contreparties nationales, les retards

David Stanley, Flickr Femme Ewa habillée aux couleurs assorties à l’Hôtel Campement de Kloto dans la

Forêt de Missahohe au village Kouma-Konda près de Kpalimé, Togo

Togo – Évaluation des stratégies et programmes du Groupe de la Banque 2004–2013

117

Évaluation indépendante du développement

Page 118: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

dans les non objections de la Banque apparaissent comme des facteurs importants de retard dans la mise en oeuvre des projets.

L’installation du bureau de la Banque, sans résoudre tous les problèmes de retard, a été un facteur positif reconnu pour améliorer la situation. Les principaux indicateurs de performance du portefeuille de la Banque au Togo sont meilleurs que la moyenne des pays éligibles au Fonds africain de développement de la Banque.

Qualité des Documents de stratégie pays et Sélectivité Globalement, la qualité à l’entrée des stratégies et opérations est satisfaisante, même si des efforts restent à faire pour mieux prendre en compte le contexte de fragilité dans la conception des certains projets. La Banque a été sélective au Togo en concentrant plus de 92% des engagements nets dans les infrastructures de transport et la gouvernance économique.

Gestion axée sur les résultats de développement Les interventions de la Banque au Togo ont été marquées par une prise en compte croissante d’une gestion axée sur les résultats tant au niveau stratégique qu’au niveau opérationnel. Les documents successifs de stratégie pays et la majorité des projets intègrent un cadre logique qui exprime de façon relativement structurée les résultats visés, à l’exception des projets relevant de la Facilité en faveur des Etats fragiles cependant. Par ailleurs, les mécanismes de supervision de la Banque ont bien fonctionné au Togo et ont permis d’assurer une mise en oeuvre efficace des stratégies et programmes.

Mise en oeuvre de la déclaration de Paris et des principes d’engagement dans les Etats Fragiles L’utilisation des systèmes nationaux de gestion des finances publiques et de passation de marchés par la Banque reste limitée en raison des risques fiduciaires qu’ils présentent et ce, malgré le soutien de la Banque à leur amélioration.

L’harmonisation et la coordination des interventions constituent un défi au Togo. Le dispositif institutionnel national qui a été mis en place en 2010 n’est toujours pas pleinement opérationnel. Dans ce contexte, le dialogue entre partenaires reste informel et bilatéral. L’ouverture d’un Bureau au Togo a néanmoins été un facteur favorable pour relever ce défi.

Complémentarité et synergies L’ensemble des opérations dans la gouvernance économique, les programmes de renforcement des capacités institutionnelles et humaines et le programme d’appui budgétaire sont étroitement articulés. Ceci n’est pas le cas dans le secteur des infrastructures dans lequel une approche intégrée a manqué. Les Projets de la Facilité des Etats Fragiles et les travaux analytiques ont servi à répondre à des demandes spécifiques.

Effet de levier Les Projets d’Appui au Renforcement des Capacités Institutionnelles ont favorisé l’intervention de l’Union européenne, à travers le Fonds monétaire international, pour la mise en place d’une assistance technique au Ministère de l’économie. De même, le financement de l’Office togolais des recettes par la Banque a permis l’implication du Fonds monétaire international qui était très réticent sur

118

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 119: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

cette réforme; l’Union européenne et la Coopération française s’y sont également engagées.

Constats: Performance du Pays La performance du pays est jugée modérément insatisfaisante. Le pays s’est montré volontariste, prouvant sa capacité de conduire des réformes-clés dans un contexte difficile pour stabiliser sa gouvernance économique (création de l’Office togolais des recettes par exemple). Par contre, la performance en matière de coordination de l’aide, de gestion des projets et en ce qui concerne la durabilité des résultats a été mitigée.

Conclusions L’évaluation a identifié quelques défis importants pour la stratégie future de la Banque au Togo.

Au niveau de la pertinence, la principale faiblesse constatée a été l’absence d’intervention directe visant l’extrême pauvreté et le faible nombre d’interventions ciblées sur les inégalités, le genre et l’environnement. L’évolution des orientations de la Banque privilégiant une croissance inclusive et une croissance verte n’ont été au moment de l’évaluation que partiellement prises en compte. Bien qu’identifiées dans les notes de dialogues et dans les stratégies, les disparités régionales ne sont pas prises en compte dans les stratégies de la Banque dont l’essentiel des interventions est concentré sur la capitale Lomé.

Si l’efficacité globale de la Banque est satisfaisante, Les interventions en

matière d’aide d’urgence ont présenté des difficultés à plusieurs niveaux: conception et dimensionnement par rapport aux besoins, timing, circuits d’information et coordination. Les retards accumulés ont été défavorables pour la qualité des réalisations et l’atteinte des objectifs.

La durabilité des interventions est une source de préoccupation à plusieurs niveaux: la viabilité des infrastructures n’est généralement pas assurée; concernant la gouvernance, la question de la durabilité porte plutôt sur le maintien des réformes engagées, la conservation des personnels formés et la maintenance des investissements informatiques.

La dynamique du dialogue politique qui a permis le rengagement international au Togo connait depuis quelques temps un certain ralentissement, qui s’est par exemple cristallisé dans les discussions sur la crédibilité du budget 2013. Cette évolution se traduit par une absence de programme avec le Fond monétaire international, et des difficultés pour la mobilisation des appuis budgétaires et pour assoir un dialogue sur les réformes.

Enfin, les retards dans la mise en oeuvre constituent un problème. La faible qualité à l’entrée de certaines opérations, les retards des avis de non objection de la Banque, la faiblesse des capacités des structures de l’administration publique et les lenteurs dans les approbations des dossiers d’acquisition au niveau de la Direction Nationale de Contrôle des Marchés Publics apparaissent comme des facteurs importants de retard dans la mise en oeuvre des différents projets.

Togo – Évaluation des stratégies et programmes du Groupe de la Banque 2004–2013

119

Évaluation indépendante du développement

Page 120: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Marquer une inflexion plus importante de la prochaine stratégie sur la croissance inclusive et la croissance verte en saisissant les opportunités offertes par les secteurs où la Banque dispose d’un avantage.

Réorienter les investissements en infrastructures vers la création de chaînes de valeur agricoles peut permettre de soutenir le potentiel de diversification économique tout en contribuant à la réduction des inégalités, en agissant dans un secteur à fort potentiel de croissance qui constitue l’activité principale de 79% des togolais pauvres. Dans le même temps, l’exploitation durable des ressources naturelles peut devenir un fil conducteur des stratégies futures, en privilégiant les infrastructures vertes. Le potentiel de développement des ressources minières peut quant à lui être soutenu par des opérations ciblées du secteur privé mais également par une orientation spécifique des investissements en infrastructures. La Banque devrait engager un ensemble de travaux analytiques pour aider à mieux choisir les options d’investissement avec à la fois un fort potentiel de soutien à la croissance et un impact sur la pauvreté et les inégalités. Enfin, au vu du peu d’efficacité de ses interventions d’urgence, la Banque devrait se poser la question de l’utilisation de cette modalité d’action.

Assurer une meilleure utilisation et un meilleur suivi des travaux analytiques

L’évaluation a montré le potentiel des travaux analytiques pour la production et le partage des connaissances, pour renforcer le dialogue sur les politiques et pour améliorer l’image de la Banque. Les travaux analytiques devraient être traités comme un outil à part entière parmi les autres modalités d’intervention de la Banque. Cela signifie concrètement qu’ils devraient: (1) être mieux intégrés dans les stratégies d’intervention, tout en gardant une certaine flexibilité; (2) faire l’objet d’une validation basée sur une analyse d’opportunité systématique; (3) disposer des ressources adéquates pour leur mise en oeuvre; (4) faire l’objet d’un suivi et d’évaluation.

Plus spécifiquement dans le cadre de l’évolution de la stratégie telle que préconisée dans la première recommandation, les thèmes d’étude suivants pourraient par exemple être explorés: dynamique d’exclusion et de précarisation en milieu rural, enjeux environnementaux dans les politiques agricoles et de sécurité alimentaire, niches de développement économique intégré dans le secteur agricole, modalités de développement des transports (potentiellement au niveau de la sous-région).

Relancer le dialogue politique en le structurant autour d’un petit nombre de sujets critiques

Le statut de “partenaire de confiance” attribué à la Banque lui donne une place particulière dans le dialogue politique. Il est donc recommandé qu’elle prenne des initiatives pour relancer le processus de réforme et améliorer la coordination entre les autorités et les partenaires au développement. Ce dialogue pourrait porter concrètement sur les points suivants:

Recommandations

120

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 121: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

• la poursuite des réformes en matière de gestion des finances publiques avec un accent particulier sur la soutenabilité de la dette;

• la problématique de la durabilité des investissements – au niveau stratégique et sectoriel;

• la mise en oeuvre effective des mécanismes de coordination prévus et leur fonctionnement; et

• la mobilisation des ressources en faveur de politiques plus inclusives.

Faire de la question de durabilité une problématique stratégique

Au-delà du dialogue politique, la question de la durabilité doit faire l’objet d’une analyse rigoureuse pour apporter des solutions durables via le programme de la Banque. Quelques options possibles à explorer sont:

• Au niveau de l’entretien routier, la Banque pourrait apporter son appui technique et financier à la recherche de sources de financement innovantes pour réduire de déficit financier et de la Société autonome de financement de l’entretien routier, tout en poursuivant ses appuis aux reformes de la Direction nationale de contrôle des marchés publics pour rendre plus efficace le système de passation de marchés et réduire les délais. Un appui direct au renforcement des capacités des entreprises dans le domaine des Bâtiments et Travaux Publics pourrait être envisagé et la Banque, en tant que chef de file des partenaires du secteur des transports, pourrait encourager les autorités à un contrôle plus strict des surcharges.

• Au niveau de la gouvernance économique et financière, la Banque pourrait encourager l’administration à définir un plan de carrière clair et incitatif pour les fonctionnaires du Ministère de l’économie et des Finances et particulièrement, les informaticiens chargés de la maintenance et du développement du Système Intégré de Gestion des Finances Publiques qui est le système le mieux intégré de la zone de l’Union économique et monétaire ouest-africaine.

Des travaux analytiques spécifiques concernant la durabilité devraient permettre à la fois de renforcer le dialogue et de promouvoir les interventions. Les sujets concernent par exemple l’entretien routier, la pérennisation des actions de renforcement de capacités, les risques environnementaux liés au port.

Renforcer les orientations résultats et l’évaluabilité des stratégies

Le rapport a mis en évidence la difficulté d’évaluer la contribution des interventions aux objectifs stratégiques. C’est un enjeu important pour faire du DSP un outil plus opérationnel. Cela implique de prévoir des objectifs pour les stratégies et les projets aussi bien à court qu’à long terme. Une des voies à utiliser serait l’utilisation systématique des différentes théories de changement développées par secteur, de manière à disposer d’un cadre commun utile tant au niveau de la définition des stratégies qu’au niveau de leur pilotage et de leur évaluation ex-post.

Togo – Évaluation des stratégies et programmes du Groupe de la Banque 2004–2013

121

Évaluation indépendante du développement

Page 122: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Réponse de la Direction – Résumé

La Direction accueille avec satisfaction les résultats de l’évaluation du de l’Évaluation indépendante du développement (IDEV) qui a porté sur l’assistance du Groupe de la Banque au Togo sur la période 2004 à 2013 et sa contribution au développement du pays. La Direction adhère dans l’ensemble aux conclusions de ce rapport. Le rapport reconnait l’efficacité et la pertinence des interventions de la Banque au Togo pendant cette période. Toutefois, il souligne la nécessité à l’avenir de: i) Marquer une inflexion plus importante sur la croissance inclusive et la croissance verte en saisissant les opportunités offertes par les secteurs où la Banque dispose d’un avantage; ii) Assurer une meilleure utilisation et un meilleur suivi des travaux analytiques; iii) Relancer le dialogue politique en le structurant autour d’un nombre limité de sujets critiques; iv) faire de la question de la durabilité une problématique stratégique; et v) renforcer les orientations résultats et l’évaluabilité des stratégies. Ces recommandations seront prises en compte dans l’élaboration de la nouvelle stratégie d’assistance de la Banque au Togo (2016–2020) et dans les différentes opérations qui en découleront.

Équipe d’évaluation

La version finale de ce rapport a été préparée par Tonssour Clément Bansé, chargé d’évaluation, sous la direction de Herimandimby Razafindramanana, chef de l’équipe d’évaluation. Rakesh Nangia, Evaluateur général, et Samer Hachem, chef de division, ont fini les grandes lignes de cette évaluation.

122

eVALUation Matters/Premier trimestre 2016

Page 123: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

Quatre numéros d’Evaluation Matters ont été édités en 2015:

Evaluation Matters Premier trimestre 2015: l’Influence de l’évaluation dans les organisations de développement

L’influence des évaluations sur les activités de développement est rarement ouvertement reconnue. Ce qui pousse parfois à remettre en cause leur coût et leur utilité. Et pourtant, il existe des preuves abondantes que les évaluations améliorent l’efficacité des activités de développement et amènent parfois des changements. Ce numéro de “Evaluation Matters” met en évidence quelques évaluations ayant influencé durablement les activités de développement.

Evaluation Matters Deuxième trimestre 2015: l’Évaluation d’impact: des experts en parlent

Ce numéro d’Evaluation Matters aborde des sujets brûlants autour du thème de l’Evaluation d’impact et donne un aperçu de la recherche de pointe dans le domaine. Il commence par une série d’entretiens avec d’éminents experts, suivis de discussions sur le contexte et la méthodologie, l’institutionnalisation de l’IE, et les évaluations d’impact dans trois domaines clés du développement: le développement rural, l’éducation et la corruption.

Evaluation Matters Troisième trimestre: Solutions émergentes aux défis du développement. Volume 1

L’architecture globale du développement a changé de manière significative en 2015: les Objectifs de développement durable ont été adoptés, un nouvel accord ambitieux sur le changement climatique a été conclu à Paris et il y a eu un changement de paradigme en matière de financement du développement. Que signifient de tels changements pour les experts en développement et les évaluateurs en particulier? Dans ses éditions du troisième et quatrième trimestres 2015, Evaluation Matters mettent en relief certaines des solutions aux défis émergents du développement.

Evaluation Matters Quatrième trimestre: Solutions émergentes aux défis du développement. Volume 2

Ce numéro du bulletin Evaluation Matters met un accent particulier sur les solutions de pointe aux défis auxquels sont confrontés les experts de l’évaluation.

eVALUation Matters

Page 124: Premier trimestre 2016 eVALUation Matters · 2015 La BAD tient-elle ses engagements? L’évaluation indépendante a apporté quelques réponses. Evaluation Matters: La BAD tient-elle

L’Évaluation indépendante du développement (IDEV)Banque africaine de développement

Tél: +225 20 26 20 41Fax: + 225 20 21 31 00Courriel: [email protected] Site internet: idev.afdb.org

Document publié par

Evaluation Matters: La BAD tient-elle ses engagem

ents?