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11 T out le monde admet que les communes sont trop nom- breuses en France (leur popu- lation moyenne est de l’ordre de 1.600 habitants). Ce fractionnement est un frein au développement de projets d’urbanisme à des échelles métropolitaines. Les communes- centres se heurtent au malthusia- nisme des communes de leur péri- phérie, notamment les communes périurbaines qui souhaitent préser- ver leur cadre de vie verdoyant et aéré. La solution proposée est la coopération intercommunale, voire la fusion entre communes. Mais les résistances politiques sont fortes face à tout projet de réduction du nombre de communes ou même de limitation de leurs prérogatives. Les parlementaires sont aussi, pour beaucoup, des élus locaux et sont réticents à l’idée de voter des lois qui diminueraient leurs prérogatives ou leurs chances d’accéder à des mandats électifs locaux 1 . Les Fran- çais paraissent également très atta- chés à l’identité de leur commune et à un lien de proximité avec leur maire. Cet article s’appuie sur une étude de la récente « défusion » de Béthune et de Verquigneul pour éclairer les raisons de cet attachement 2 . Une séparation de communes implique en effet l’élaboration d’argumen- taires susceptibles de recevoir l’as- sentiment de la population locale (la séparation est soumise à une consultation locale), et aussi celui de l’Etat (la séparation est soumise à autorisation préfectorale). Surtout, une défusion est l’occasion d’un véri- table débat public sur l’opportunité de vivre dans deux communes séparées ou dans une seule ; ce qui met en évidence les raisons de l’at- tachement à l’appareil communal. La défusion de Béthune et Verqui- gneul est d’autant plus intéressante qu’elle concerne une petite commune très résidentielle (Verqui- gneul, 2.000 habitants) et une sous- préfecture (Béthune, 26.000 habi- tants après défusion). La séparation de ces communes ne résulte pas d’une simple querelle de clocher, mais d’une vraie divergence d’inté- rêts. D’un côté une commune qui veut préserver son caractère villageois, de l’autre une ville dont le maire souhaite faire une « métropole ». L’auteur : Eric Charmes Institut français d’urbanisme, Université Paris 8 La sécession d’une commune – ou comment Verquigneul a quitté Béthune – La France des 36.000 communes et des maires cumulant les mandats, constitue en Europe, une curiosité institutionnelle ; le fait qu’une ville, même de taille modeste, puisse être divisée en six ou sept communes n’a pas d’équivalent. Certaines communes fusionnent parfois, mais basés sur le consentement mutuel, les mariages d’intérêts souvent divergents sont difficiles… et le divorce toujours envisageable. Etude de cas dans le Nord. 1 J-Y. Nevers, « Metropolitan government in Tou- louse, France : from fragmentation to federalism », in Barlow, M. and Silva C., « Metropolitan government in Europe », GeoJournal, 58, Kluwer Academic Publishers, 2008, pp 33-41. Téléchargeable en version française sur http://halshs.archives-ouvertes.fr 2. Cette étude prend appui sur une enquête réali- sée auprès des habitants de Verquigneul (voir plus bas) et sur des entretiens avec : un journaliste de La Voix du Nord (Christian Larivière), le sous-pré- fet en poste au moment de la séparation des deux communes (René Bidal), les présidents des deux associations qui ont milité pour ou contre la défu- sion (Géry Duponchel et René Duhaut). Nous nous sommes également entretenu avec le maire de Ver- quigneul qui avait décidé de la fusion, Victor Lemaire. Enfin, nous remercions les contri- buteurs du forum « Les gens du Béthunois » qui ont aimablement répondu à nos questions (http://gensdubethunois.positifforum.com/). © CHARMES études foncières — n° 135, septembre-octobre 2008 Lotissement récent à Verquigneul C OLLECTIVITÉS LOCALES

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Tout le monde admet que lescommunes sont trop nom-breuses en France (leur popu-

lation moyenne est de l’ordre de1.600 habitants). Ce fractionnementest un frein au développement deprojets d’urbanisme à des échellesmétropolitaines. Les communes-centres se heurtent au malthusia-nisme des communes de leur péri-phérie, notamment les communespériurbaines qui souhaitent préser-ver leur cadre de vie verdoyant etaéré.

La solution proposée est lacoopération intercommunale, voirela fusion entre communes. Mais lesrésistances politiques sont fortesface à tout projet de réduction dunombre de communes ou même delimitation de leurs prérogatives. Lesparlementaires sont aussi, pourbeaucoup, des élus locaux et sontréticents à l’idée de voter des loisqui diminueraient leurs prérogatives

ou leurs chances d’accéder à desmandats électifs locaux1. Les Fran-çais paraissent également très atta-chés à l’identité de leur commune età un lien de proximité avec leurmaire.

Cet article s’appuie sur une étudede la récente « défusion » de Béthuneet de Verquigneul pour éclairer lesraisons de cet attachement2. Uneséparation de communes impliqueen effet l’élaboration d’argumen-taires susceptibles de recevoir l’as-sentiment de la population locale(la séparation est soumise à uneconsultation locale), et aussi celuide l’Etat (la séparation est soumise àautorisation préfectorale). Surtout,une défusion est l’occasion d’un véri-table débat public sur l’opportunitéde vivre dans deux communesséparées ou dans une seule ; ce quimet en évidence les raisons de l’at-tachement à l’appareil communal.

La défusion de Béthune et Verqui-

gneul est d’autant plus intéressantequ’elle concerne une petite commune très résidentielle (Verqui-gneul, 2.000 habitants) et une sous-préfecture (Béthune, 26.000 habi-tants après défusion). La séparationde ces communes ne résulte pasd’une simple querelle de clocher,mais d’une vraie divergence d’inté-rêts. D’un côté une commune quiveut préserver son caractère villageois, de l’autre une ville dont le maire souhaite faire une« métropole ».

L’auteur :Eric Charmes

Institut français d’urbanisme,Université Paris 8

La sécession d’une commune– ou comment Verquigneul a quitté Béthune –

La France des 36.000 communes et des maires cumulant les mandats, constitue en Europe, une curiositéinstitutionnelle ; le fait qu’une ville, même de taille modeste, puisse être divisée en six ou sept communes n’a pas

d’équivalent. Certaines communes fusionnent parfois, mais basés sur le consentement mutuel, les mariagesd’intérêts souvent divergents sont difficiles… et le divorce toujours envisageable. Etude de cas dans le Nord.

1 J-Y. Nevers, « Metropolitan government in Tou-louse, France : from fragmentation to federalism »,in Barlow, M. and Silva C., « Metropolitangovernment in Europe », GeoJournal, 58, Kluwer Academic Publishers, 2008, pp 33-41.Téléchargeable en version française surhttp://halshs.archives-ouvertes.fr2. Cette étude prend appui sur une enquête réali-sée auprès des habitants de Verquigneul (voir plusbas) et sur des entretiens avec : un journaliste deLa Voix du Nord (Christian Larivière), le sous-pré-

fet en poste au moment de la séparation des deuxcommunes (René Bidal), les présidents des deuxassociations qui ont milité pour ou contre la défu-sion (Géry Duponchel et René Duhaut). Nous noussommes également entretenu avec le maire de Ver-quigneul qui avait décidé de la fusion, Victor Lemaire. Enfin, nous remercions les contri-buteurs du forum « Les gens du Béthunois » qui ont aimablement répondu à nos questions(http://gensdubethunois.positifforum.com/).

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études foncières — n°135, septembre-octobre 2008

Lotissement récent à Verquigneul

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Comme toute étude de cas, lesrésultats sont difficiles à générali-ser ; cependant quelques élémentssont édifiants. Il est ainsi intéressantde relever l’importance prise par laquestion fiscale dans les débats.Adversaire et défenseurs de la défu-sion ont tous mis au centre de leursargumentaires le poids de la fisca-lité locale. Dans la discussion sur leségoïsmes communaux et les effetsfiscaux de la fragmentation com-munale, ce cas apparaît donc parti-culièrement instructif.

Les ambitions de Béthuneet de son maire

L’association de Béthune et deVerquigneul remontait à 1990 et lesdeux communes sont redevenuesindépendantes le 1er janvier 2008.C’est donc après 17 années d’asso-ciation qu’elles ont décidé dereprendre leur autonomie ; plus pré-cisément, Verquigneul a décidé dereprendre son avenir en main en seséparant de Béthune qui a tenté des’y opposer.

Pour comprendre ce qui s’estpassé, il faut revenir à la fusion. Lessources disponibles mettent toutesen avant les projets de Jacques Mel-lick, maire de 1977 à 2008, avecune interruption de 5 ans entre1996 et 2002. Au moment de lafusion, il est une étoile montante duparti socialiste. De 1988 à 1993,sous la présidence de François Mit-terrand, Jacques Mellick devientsecrétaire d’Etat aux Anciens com-battants, ministre de la Mer puissecrétaire d’Etat à la Défense. Il aalors beaucoup d’ambition pour sacommune et dispose de relationsqui lui permettent de voir grand. OrBéthune est à l’étroit dans ses

limites et manque d’espaces pourmener à bien les projets de sonmaire, notamment pour assurer sareconversion, suite à l’effondrementde ses activités minières. La ville estainsi contrainte de coopérer avec lacommune voisine de Verquigneulpour développer un parc d’activité,le « Technoparc Futura ». Ellemanque également de foncier pourdévelopper des centres de forma-tion universitaire afin de faire de cenouveau parc un technopôle.

Parallèlement, Béthune est mena-cée dans sa prééminence démogra-phique au sein de son arrondisse-ment par Bruay-en-Artois.Historiquement, Béthune était lecentre administratif et politique dusecteur, mais dans la seconde moi-tié du XIXème siècle, à la faveur dudéveloppement de mines dehouille, Bruay-en-Artois a vu sapopulation augmenter très rapide-ment, et rattraper celle de Béthune.Or, dans les années 1980, Bruay-en-Artois accomplit une démarcheimportante pour son développe-ment : elle fusionne avec une petitecommune voisine, Labuissière etdevient Bruay-la-Buissière. La fusionassociation est officialisée en 1987et tient toujours. Une grande zonecommerciale, baptisée « la PorteNord », a ainsi été développée surLabuissière, zone qui est aujour-d’hui l’une des plus importantes dusecteur.

La fusion Bruay - Labuissière créede l’émulation et suscite unedémarche concurrente de la part deJacques Mellick, qui veut défendrele statut de capitale de l’Artois de saville. Il se lance ainsi dans le déve-loppement de ce qui s’apparente àun Grand Béthune. Il a de l’entre-gent et s’entend bien avec le maire

de Verquigneul, Victor Lemaire,socialiste comme lui. Les coopéra-tions entre les deux communes sonten outre déjà bien avancées. Lesdeux maires décident de fusionnerleurs communes. Le mariage estofficialisé fin 1990. Avec cettefusion, Béthune gagne 1.600 habi-tants et d’importantes emprises fon-cières pour un futur technopôle uni-versitaire.

Jacques Mellick rééditera l’opéra-tion en 1994 avec la commune deBeuvry, elle aussi voisine de la zoneFutura alors en plein développe-ment. Béthune gagne encore près de 9.000 habitants, de quoidistancer Bruay-la-Buissière. Cetteseconde fusion, Béthune - Beuvryrepose là encore sur l’entente entreles deux maires, deux personnalitésd’envergure nationale du partisocialiste. Autre facteur détermi-nant, la volonté de Beuvry de s’unirà une commune forte pour surmon-ter les difficultés nées des ferme-tures des mines de houille.

L’association entre Beuvry etBéthune n’a pourtant pas durépuisque Beuvry a été « rétablie » dèsla fin 1997, trois ans seulementaprès la « fusion association ». Cetéchec révèle l’écart entre unevolonté politique de coopération,appuyée sur des ententes entreélus, et la volonté des habitants. Lemaire de Beuvry avait, en effet, prissa décision sans vraiment s’assurerde l’appui de la population, laquellea rapidement manifesté son mécon-tentement. Dès 1995, une premièrepétition est lancée pour demanderla défusion et les élections munici-pales qui ont lieu la même annéedésignent pour « maire délégué » unpartisan de cette défusion. Ladéfense de l’identité communale estau centre de cette remise en causede la fusion. Les Beuvrygeois ontd’autant plus eu le sentiment d’uneperte d’identité que, contrairementà Bruay-en-Artois, qui a changé denom en même temps qu’elle fusion-nait avec Labuissière, Béthune aconservé son nom pendant queBeuvry perdait son autonomie.

Querelle politicienne

Le cas de Verquigneul est plusintriguant que celui de Beuvry carcette commune est restée associéeà Béthune beaucoup plus long-temps (17 ans). Comme Beuvry, Ver-quigneul s’était engagée dans unedémarche d’association en raisond’accointances entre les maires etparce qu’à l’époque la situation éco-nomique locale était particulière-

La dernière grande vague d’as-sociation (ou fusion3) de com-munes remonte aux années quiont suivi le vote de la loi Marcellinen 1971. Le succès de cette loi aété modeste puisque seulementun millier d’associations ont étérecensées dans les années 1970pour 2.000 communes concer-nées. Depuis, le nombre des com-munes s’est stabilisé, les créationscompensant peu ou prou les asso-ciations4. Comme les associations,les créations sont peu fréquentes :

d’après le code officiel géogra-phique de l’INSEE, entre le 1er jan-vier 2000 et le 1er janvier 2007,seules 21 fusions ont été officiali-sées tandis que 17 communesnouvelles apparaissaient. Les casde création originale de com-munes sont rares : les communesnouvelles sont le plus souvent descommunes rétablies dans leurexistence antérieure, après unepériode plus ou moins longue defusion. On parle alors de défusion.

3. Les termes d’association et de fusion sont icisynonymes. Dans le code officiel géographiquede l’INSEE, il est indiqué que Béthune a fusionnéavec Verquigneul et que Verquigneul a été « rat-

tachée » à Béthune, précision étant faite qu’ils’agit d’une « fusion association ».4.Voir :http://fr.wikipedia.org/wiki/Commune_associee

La ville est àl’étroit dans ses limites et

manque d’espacespour mener à bien

les projets de son maire

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ment difficile. Dans cette petitecommune au passé minier, s’allier àun centre administratif et commer-cial, dirigé par un maire énergiqueet influent pouvait paraître oppor-tun. A l’époque, à la différence desBeuvrygeois, les Verquigneuloisn’ont pas été perturbés outremesure par la fusion.

Pourquoi ont-ils changé d’avis ?L’explication la plus souvent avan-cée est que Verquigneulois etBéthunois ont été instrumentalisésdans une querelle politicienne. Lesdifficultés auraient commencé avecl’affaire dite « OM-Valenciennes »5

où Jacques Mellick, tombe de sonpiédestal en étant condamné àdeux ans d’inéligibilité. Lors desélections municipales anticipéesorganisées en 1997 suite à la défu-sion entre Béthune et Beuvry, il nepeut donc se représenter. Son pre-mier adjoint, Bernard Seux prend saplace. Jacques Mellick redeviendramaire, mais dans des conditionsparticulières. Lorsqu’il se présentepour les élections de 2001 avec l’in-vestiture du parti socialiste, c’estBernard Seux qui est réélu, avec l’in-vestiture du Mouvement descitoyens. L’écart n’est toutefois quede 60 voix et l’élection est invalidéeà la suite d’un recours de JacquesMellick6 : le scrutin aurait été faussépar un tract mettant injustement encause un des colistiers de JacquesMellick dans une agression de col-leur d’affiches. Les nouvelles élec-tions se tiennent en 2002 et JacquesMellick est réélu au premier tour.

Bernard Seux aurait alors œuvrépour la défusion de Béthune et de

Verquigneul afin de provoquer denouvelles élections et de prendre sarevanche, une défusion conduisantà la dissolution du conseil munici-pal des communes associées et àl’organisation d’élections antici-pées. Le cas de Beuvry ayant mon-tré qu’il pouvait suffire de deuxannées entre la première pétitiondemandant la défusion et les élec-tions, en manœuvrant bien, Ber-nard Seux pouvait espérer des élec-tions en 2004 ou en 2005. Ildisposait pour ce faire d’un allié depoids, en la personne du maire-délégué de Verquigneul, Henri Bou-let qui avait été deuxième adjointde Bernard Seux et qui, avec l’élec-tion de Jacques Mellick, se trouvaitsur la touche. Les relations entreVerquigneul et Béthune se sont sibien tendues que le maire déléguéde Verquigneul et le concurrent deJacques Mellick sont parvenus àleurs fins, sans toutefois obtenir desélections anticipées : la procédureayant été plus longue que dans lecas de Beuvry, les élections eurentlieu en même temps que dans lereste de la France, en mars 2008.

L’explication de la défusion par unconflit de personnes et une lutte depouvoir est cependant insuffisante.Le conflit entre les deux principauxprotagonistes a certes joué un rôleimportant mais, si la fusion a puêtre décidée par les maires et leursconseils municipaux, ce n’est pas le

cas de la défusion : pour cette der-nière l’adhésion du corps électoral aété nécessaire. La procédure stan-dard implique en premier lieu que« le représentant de l’État dans ledépartement prescrit une enquête lors-qu’il a été saisi à cet effet soit par leconseil municipal soit par le tiers desélecteurs inscrits de la portion de terri-toire concerné. »7 En l’occurrence, leconseil municipal de Béthunes’étant toujours exprimé contre ladéfusion, la procédure est initiée parune pétition signée du tiers desélecteurs inscrits à Verquigneul.Cette pétition a été remise au préfetdu Pas-de-Calais en 2003.

Seconde étape, le préfet, confor-mément aux textes, organise uneenquête publique puis une « com-mission syndicale » est élue pourrendre un avis. Deux associationsse sont constituées dans cette pers-pective, l’une très engagée enfaveur de la défusion et l’autre plutôtopposée (même si elle se présentaitcomme seulement circonspecte). Laconsultation est organisée à Verqui-gneul en 2006. La liste présentéepar l’association pro-défusionrécolte 63 % des suffrages.

Comme en témoigne la lenteurdes démarches engagées, la préfec-ture a été réticente à accorder ladéfusion. Ces réticences ont étéconfortées par les avis négatifs duconseil municipal de Béthune et duconseil général du Pas-de-Calais.

L’explication dela défusion par

un conflit depersonnes et unelutte de pouvoir

paraîtinsuffisante

5. Faux témoignage en faveur de Bernard Tapie,disculpant celui qui était alors président du club defoot de Marseille d’une tentative de subornationde témoin

6.http://www.maireinfo.com/article.asp?param=2102&PARAM2=PLUS7.http://carrefourlocal.senat.fr/vie_locale/cas_pratiques/_defusions___de_communes/index.html

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COLLECTIVITÉS LOCALES

Centre de Béthune en travaux

Mais l’ampleur de la mobilisation enfaveur de la défusion avait été tellequ’il était difficile de bloquer indéfi-niment le processus8. Cette mobili-sation s’est confirmée aux électionsde 2008, puisque la liste des arti-sans de la défusion a été élue dansson intégralité dès le premier tour.On peut supposer que les votantsn’étaient pas seulement motivéspar leur volonté d’apporter leur sou-tien à Bernard Seux et à Henri Bou-let dans leur lutte de pouvoir contreJacques Mellick.

« Préservons l’identité denotre village »

L’existence d’intérêts personnelsdans la défusion n’a fait que fournirdes entrepreneurs désireux deprendre en charge l’action collec-tive. Ce n’est pas un élément négli-geable car, à défaut d’une ou plu-sieurs personnes désireuses des’investir, il est difficile de mener àbien une action collective. Or unedéfusion est une procédure longueet difficile qui nécessite d’impor-tants investissements personnelspour être menée à bien. On peutd’ailleurs penser que c’est parmanque de leader désireux de s’in-vestir dans l’aventure que Verqui-gneul est si longtemps restée sage-ment associée à Béthune. Lemécontentement existait sansdoute, mais personne ne lui donnaitune expression politique.

Quoi qu’il en soit, les leaders poli-tiques doivent être capables de sus-citer l’adhésion à leurs projets s’ilsveulent que des personnes se pla-cent dans leur sillage. Il leur fautconvaincre les électeurs. Nousavons donc réalisé une enquêtepour déterminer les motivations desVerquigneulois9. Deux élémentsprincipaux sont apparus. Le premierest la fiscalité (nous y reviendrons) ;le second est exprimé par l’intitulémême de l’association créée pourfaire campagne en faveur de ladéfusion : « Préservons l’identité denotre village »10. Le message est clair,la question de l’identité communalea joué un rôle significatif.

Ce thème a particulièrement

mobilisé les anciens, les habitantsdu noyau villageois dont certainsvivent à Verquigneul depuis plu-sieurs générations. Au départ, lesentiment de perte d’identité a étéatténué car la commune continuaità élire un maire délégué, à disposerd’une mairie (annexe à celle deBéthune), et car les gens avaientconservé le nom de Verquigneuldans leur adresse. La situation s’esttendue lorsque la préfecture adécidé de ne plus reconnaître lenom de Verquigneul sur les papiersofficiels et notamment sur les cartesgrises11. Des Verquigneulois se sontvus attribuer des cartes indiquantune domiciliation à Béthune et plu-sieurs personnes ont évoqué descourriers adressés à Verquigneul quis’étaient perdus. La volonté deBéthune de conserver son nommalgré la fusion, à la différence deBruay-en-Artois devenue Bruay-la-Buissière après sa fusion avecLabuissière, n’a donc pas facilité leschoses.

Le nom symbole d’uncadre de vie « villageois »

Les anciens ne sont pas les seulsà avoir mal perçu ces problèmesd’adressage et à avoir vécu lafusion comme une perte identitaire.Les nombreux nouveaux arrivants(depuis 1990, la commune est passéde 1.600 à 2.200 habitants) n’ontpas mieux ressenti la situation.Ainsi, le président de « Préservonsl’identité de notre village » n’a emmé-nagé à Verquigneul qu’au début desannées 2000. L’identité dont il est iciquestion n’est toutefois pas celle àlaquelle les anciens sont attachés :elle renvoie moins à la mémoirequ’à une image « villageoise ».Comme nous l’a expliqué une per-sonne récemment arrivée, elle achoisi Verquigneul pour son cadrevillageois, peu dense et à l’écart desgrands centres urbains. AvoirBéthune comme adresse ne corres-pond donc pas au cadre de viequ’elle est venu chercher. En ache-tant une maison à « Verquigneul »,elle a fait le choix d’un environne-ment que le nom de « Béthune »

n’exprime pas. Chez ces nouveaux arrivants, l’as-

sociation du nom de Verquigneul etd’un cadre résidentiel villageois ajoué un rôle d’autant plus importantque le maire de Béthume s’était affi-ché comme un maire bâtisseur.Dans sa motivation de la fusion desdeux communes, Jacques Mellickdisait clairement qu’il s’agissait depallier le manque de terrains dispo-nibles pour ses projets. Cet argu-ment a été réitéré pour justifier l’op-position du conseil municipal deBéthune à la défusion. Evidemment,accueillir des équipements et desgrands projets n’est guère compa-tible avec un cadre villageois et unenvironnement tranquille. Commenous l’adéclaré crûment un Verqui-gneulois, « sans la défusion, on seserait fait bouffer. »

Les plus anciens sont moins sen-sibles à cette volonté de préserverle cadre villageois. Ils sont plusouverts à l’idée de développer leurcommune, d’en faire un lieu d’em-plois et de vie. L’idée que le déve-loppement économique pouvaitêtre un bienfait pour Verquigneulavait même joué un rôle importantdans l’acceptation de la fusion avecBéthune car, à l’époque, la com-mune était encore très marquée parson passé minier et beaucoup defamilles avaient une histoire liéeaux mines voisines. Mais depuis lafusion, la population a changé enaugmentant de 40 %. Au fil de cechangement, Verquigneul s’est rap-prochée d’un profil de communepériurbaine résidentielle12, car l’aug-mentation de population s’est faiteessentiellement à partir de la créationde lotissements pavillonnaires sur desparcelles souvent confortables13 quesont venus occuper des ménages desclasses moyennes. Leur mode de vien’a plus grand-chose à voir avec celuides mineurs de la première partie duvingtième siècle. Beaucoup n’ont pasde famille à Verquigneul et peud’amis. Leurs lieux d’emplois sont deplus en plus éloignés, avec uneinfluence croissante de la conurbationlilloise située à une quarantaine dekilomètres.

Les nouveaux habitants de la com-mune la valorisent donc avant toutpour son cadre verdoyant et sesespaces de loisir. La proximité immé-diate d’une zone d’emploi telle que leTechnoparc Futura est, pour eux,secondaire, de même que l’associa-tion avec un centre urbain, quandbien même celui-ci serait-il écono-miquement dynamique et politique-ment influent.

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Une enquête surla motivation

dessécessionnistes

8. Ce qui a été fait par un arrêté pris le 4 juillet2007, jour de l’indépendance des Etats-Uniscomme nous l’a dit l’un des militants en faveur dela défusion.9. Outre les personnes publiques mentionnéesplus haut, nous avons construit notre informationen réalisant de brefs entretiens avec une vingtained’habitants de Verquigneul. Nous leur avonsdemandé leur position sur la défusion et les rai-sons de leur position.10. Cette association disposait d’un site internet

mais celui-ci n’est plus accessible au public.Comme indiqué plus haut, nous avons eu un entre-tien avec son président, René Duhaut.11. Nous n’avons pas élucidé les circonstancesde ce changement.12. Pour l’INSEE, la commune fait partie du« pôle urbain » de Béthune, mais les continuitésdu tissu bâti sont secondaires devant l’impressiond’être entouré d’espaces non bâtis.13. Avec, pour plusieurs lotissements, des par-celles de l’ordre de 1.000 à 1.500 m².

études foncières — n°135, septembre-octobre 2008

L’enjeu des taxes locales

Cependant, les débats se sontcentrés sur la fiscalité locale. Toutesles personnes interrogées qui sesont déclarées favorables à la défu-sion se sont plaintes d’une fiscalitétrop lourde. Les opposants à la défu-sion et les sceptiques ont eux-mêmes dû centrer leurs argumentssur cette question, en tentant dedémontrer que cette défusionn’améliorerait pas les finances deVerquigneul et risquait au contraired’alourdir un peu plus la fiscalité.

Il est vrai qu’en matière de fisca-lité locale, la situation de Béthunen’est guère enviable. La politiqueambitieuse de Jacques Mellick a,selon ses détracteurs, alourdi lapression fiscale (ce qui a beaucoupcontribué à sa courte défaite électo-rale en 2008). Béthune est en effetl’une des communes dont les tauxsont les plus élevés du Pas-de-Calaisavec, en 2007, 26% pour la taxed’habitation et 42% pour la taxefoncière, alors que les moyennesdépartementales étaient respective-ment de 12% et de 15%. Même encomparant la commune à cellesdont la population est similaire, lesrésultats ne sont pas plus flatteurs,comme un rapport de la Chambrerégionale des comptes le confirme14.Il indique qu’après avoir baissé en1999, la pression fiscale locale a for-tement augmenté entre 2001 et2004. Sur cette seule période, lestaux ont augmenté de plus de 30 %.

Le poids de la fiscalité locale estapparu d’autant plus lourd aux Ver-quigneulois que beaucoup de cesderniers occupent une maison indi-

viduelle implantée sur une grandeparcelle. De tels logements se pla-cent dans le haut de l’échelle parmiceux offerts à Béthune. Ainsi, en 2007, les propriétaires d’unemaison standard sur un terrain de1000 m² ont dû verser 2000 € pourleur taxe d’habitation et leur taxefoncière. Un tel montant n’est pasexceptionnel, mais dans un secteuroù de telles maisons sont occupéespar des enseignants ou des cadresmoyens, son poids n’est pas négli-geable. En outre, et surtout, les taux

pratiqués dans les communespavillonnaires voisines étant deuxfois moins élevés, beaucoup d’habi-tants de Verquigneul se sont sentisfloués. Ils avaient du mal à com-prendre (et à accepter) une telle dif-férence de traitement. Certaines deces communes voisines appartien-nent pourtant à la communautéd’agglomération de Béthune etjouissent de services et d’aménitésurbaines similaires. Les Béthunoisbénéficient certes de quelques tarifspréférentiels pour l’accès à certainséquipements, dont une média-thèque, mais pour les Verquigneu-lois, ces avantages sont loin de

compenser le surplus d’impôtslocaux lié à la domiciliation dansBéthune. Ainsi, aucune des per-sonnes interrogées n’a pensé qu’ilpouvait y avoir un quelconqueinconvénient à se séparer deBéthune en matière d’accès aux ser-vices et aux équipements néces-saires à leur vie quotidienne. Pourelles, l’association avec Béthune lesa conduits à payer des impôts plusélevés que les habitants des com-munes voisines sans pour autantbénéficier de services et d’équipe-ments supplémentaires.

Parallèlement, Verquigneul n’apas bénéficié d’investissements quil’auraient distinguée de ses voisinespendant la période de fusion. En 17 années, on ne relève guère quela construction d’une structure d’ac-cueil pour la petite enfance. Le sen-timent s’est donc installé que lesVerquigneulois étaient des « vachesà lait » utilisées pour financer lesprojets de Béthune, projets souventqualifiés de « pharaoniques ». Cer-tains ont ainsi comparé leurs trot-toirs défoncés aux luxueux pavésde la Grand’place de Béthune.

L’idée qu’il était avantageux pourune petite commune de s’adosser àune grande commune s’est alorseffondrée. Certains ont certes criti-qué un combat d’arrière-garde, unedéfusion motivée par la défensed’intérêts de clocher totalementdépassés à une époque où la vien’est plus communale mais métro-politaine. Mais, fiscalement, pourun ménage à la recherche d’unemaison individuelle dans une zonetranquille et verdoyante, il n’étaitguère avantageux d’emménager à

15études foncières — n°135, septembre-octobre 2008

14. Rapport d’observations définitives –Commune de Béthune, décembre 2006

Payer des impôtsplus élevés sans

bénéficier de serviceset d’équipementssupplémentaires.

COLLECTIVITÉS LOCALES

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Les néo ruraux sont souventplus attachés à leur clocherque les anciens habitantsCentre de Verquigneul

Verquigneul. Pour beaucoup,compte tenu des taux d’impositiondes communes voisines, la défusionoffrait la perspective d’une écono-mie de l’ordre d’un millier d’eurospar an, sans diminution de leur qua-lité de vie. Mieux, une communeautonome, maître de son urba-nisme, pourrait préserver plus faci-lement son cadre de vie.

Certains ont bien souligné queBéthune risquait de demander àVerquigneul de rembourser lesinvestissements consentis pendantla fusion, notamment pour la halte-garderie. Le précédent de Beuvryqui, après seulement trois annéesd’association, avait dû reverser plusde 4 millions d’euros au titre desinvestissements consentis par lacommune de Béthune, fut évoqué.Des estimations ont circulé, chif-frant la future dette de Verquigneulà 6,5 millions d’euros. Ces argu-ments ont sans doute contribué àlimiter l’ampleur des votes enfaveur de la défusion. Au demeu-rant, la Chambre régionale descomptes écrit dans son rapport quele calcul de la « dette » de Beuvrys’est fait au détriment de cette der-nière. La Chambre estime qu’unmontant de 1,5 million d’eurosaurait été plus réaliste. En outre,Verquigneul possède sur son terri-toire une large part du TechnoparcFutura et la défusion devrait lui fairerevenir une partie de la taxe profes-sionnelle récoltée dans cette zone,celle-ci ayant été créée bien avantl’association entre Béthune et Ver-quigneul. Cette taxe est certes ver-sée à la communauté d’aggloméra-tion mais, déduction faite de toutesles charges que cette dernière sup-porte pour le compte de Verqui-gneul, le solde annuel est vraisem-blablement nettement positif15. Dequoi voir l’avenir avec sérénité sil’on écoute les partisans de la défu-sion.

Une sécession fiscale ?

Dans une certaine mesure, laséparation de Béthune et de Verqui-gneul peut donc être comprisecomme une sécession fiscale. Leterme « sécession » a beau être por-

teur d’une lourde connotationnégative, son emploi est justifiédans la mesure où il s’agit biend’une séparation d’une partie d’unecommune pour former une com-mune indépendante.

Cette sécession trouve autant sonorigine dans des querelles politi-ciennes que dans les limites de lasolidarité que peuvent manifesterles habitants d’une communepavillonnaire de type périurbainavec une commune-centre. En étantassociée à Béthune, Verquigneuls’est vue imposer une contributionqui a paru anormale. Non sans rai-son doit-on dire puisque les autrescommunes de l’Artois qui se trou-vaient dans une situation compa-rable profitaient de la proximité de Béthune et de son dynamismesans payer le même prix. Il estmême possible que, malgré desimpôts locaux plus élevés, Verqui-gneul ait bénéficié d’investisse-ments moindres pendant sa fusionavec Béthune.

Pour spécifique qu’il puisse être,l’exemple de Verquigneul permetdonc d’éclairer une question sou-vent débattue, celle de la solidaritéentre les communes. On le sait, lescommunes pavillonnaires desmarges des agglomérations ne par-ticipent qu’avec réticence au finan-cement des services et des équipe-ments dont bénéficient leursadministrés : ceux-ci souhaitentpouvoir se garer dans un parkingrelais mais ils n’incitent pas leursélus à intégrer une autorité organi-satrice de transports urbains. Sur ceplan, les communes tirent partied’une fiscalité locale pensée à l’ori-gine pour des citadins qui passaientl’essentiel de leur vie quotidienne àl’intérieur de leur commune.

Leurs administrés étant à présenttrès mobiles, les communes périur-baines peuvent se contenter de leuroffrir des services minimaux, en leurlaissant le soin de prendre leur voi-ture pour utiliser les équipements etles services offerts par les villes voi-sines. C’est ce qui explique que,comme l’a démontré Olivier Morlet,l’habitat peu dense apparaisse moinscoûteux pour les finances commu-nales16. Cet habitat est, en effet,majoritairement situé dans des com-munes de petite taille, de type périur-bain (semblables à Verquigneuldonc), qui réalisent peu d’investisse-ment en dehors des équipementsscolaires et sportifs. Les habitants deces communes prennent leur voiturelorsqu’ils veulent accéder à un centreville ou à des équipements dont leurcommune ne dispose pas. C’est ce

mode de fonctionnement que Verquigneul a voulu adopter.

Ainsi, en faisant sécession d’avecBéthune, Verquigneul ne s’est pasmise en marge, elle a plutôt rejoint lelot commun des communes pavillon-naires périphériques. L’attitude deVerquigneul peut donc nourrir lesinquiétudes de ceux qui perçoiventdes tendances sécessionnistes dansla société française et qui considèrentque le fractionnement communalmenace la solidarité politique etsociale17. Sans remords et de manièretout à fait explicite, les habitants deVerquigneul se sont désolidarisésdu destin de leurs voisins deBéthune. Plutôt que de s’impliquerdans la vie politique de Béthunepour remettre en cause par le voteune politique fiscale qui ne leurconvenait pas, ils ont fait sécession.Pour reprendre la typologie célèbred’Albert Hirschman, ils ont préféréla sortie du jeu politique local à laprise de parole18.

L’exemple de Verquigneul indiqueaussi les limites de tout projet deréduction du nombre de communespar fusion pure et simple. Le seulmoyen réaliste de compenser cer-tains des effets de la fragmentationcommunale semble être l’intercom-munalité. En l’occurrence, son réta-blissement n’empêche pas Verqui-gneul de rester une composante dela communauté d’agglomération deBéthune.

En matière de solidarité cepen-dant, les intercommunalités ne sontpas une panacée. Elles corrigentpeu les inégalités fiscales, même siune taxe professionnelle unique estmise en place, puisque les res-sources tirées de cette taxe avant lacréation de l’intercommunalité sontconservées comme des ressourcespropres par chaque commune. Enoutre, les regroupements affinitairessont fréquents : les communes péri-urbaines ont une tendance mar-quée à ne s’associer qu’entre elles,en créant des communautés decommunes. Ainsi, Verquigneul amanifesté des velléités de sortir dela communauté d’agglomération deBéthune pour entrer dans la com-munauté de communes voisines de« Noeux et environs »19. Or le terri-toire de celle-ci forme une sorte debanane ceinturant tout le territoiresud de la ville de Béthune. Les expli-cations politiciennes de cet intérêtsont de rigueur, mais dans ce projet,on retrouve un phénomène courant : la constitution de commu-nautés de communes défensivessur les marges des communautésd’agglomération20. ■

16 études foncières — n°135, septembre-octobre 2008

15. C’est ce qu’a indiqué l’association V2 « Ver-quigneul x Vérités », plutôt circonspecte quant à ladéfusion. Voir www.verquigneul-verites.info16. O. Morlet, « Habitats individuels et coûts col-lectifs », Etudes foncières, n° 92, 2001. Pour unecritique, voir dans le même numéro d’Etudes fon-cières V. Fouchier, « Le coût des densités. Pro-blèmes de méthode ».17. Voir les contributions de Jacques Donzelot etMarie-Christine Jaillet dans le dossier « Quand la

ville se défait » publié par la revue Esprit en 1999(n° 258, novembre, p. 83-189).18. A. Hirschman, Exit, Voice, Loyalty: Responsesto Decline in Firms, Organizations and States,Cambridge, Harvard University Press, 1970.19. Il y a toutefois peu de chances que la préfec-ture du Pas de Calais laisse une telle manœuvreaboutir. 20. Voir. P. Estèbe, Gouverner la ville mobile,Paris, PUF, 2008

Des communautés de communes

défensives se constituentsouvent sur les marges

des communautésd’agglomération