opinions et débats n°1

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LABEX LOUIS BACHELIER 1 n O p n o s DÉBATS Pierre Cahuc & Stéphane Carcillo 1 Juin 2013 Comment ajuster les politiques actives de l’emploi au cours du cycle ? How can active labour market policies be adjusted throughout the cycle? &

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Comment ajuster les politiques actives de l’emploi au cours du cycle ?

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LABEX LOUIS BACHELIER1

nOpnosDÉBATS

Pierre Cahuc & Stéphane Carcillo

N° 1Juin 2013

Comment ajuster les politiques activesde l’emploi au cours du cycle ?

How can active labour market policies be adjustedthroughout the cycle?

&

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Préface

Les risques économiques et financiers font l’objet d’une recherche foisonnante au sein des milieux économiqueset académiques. Cependant, la majeure partie de cette recherche n’est pas accessible au grand public enraison de la technicité des articles. Les documents publiés dans la série "Opinions et débats" offriront aux

spécialistes, aux universitaires et aux décideurs économiques un accès aux travaux de recherche les plus récents.Ils serviront, également, de supports pédagogiques en abordant les principales questions d’actualité économiqueet financière. Enfin, ils fourniront des recommandations en termes de politiques publiques.

Les articles, revus par un comité de lecture, sont rédigés dans un vocabulaire clair et accessible, tout en satisfaisantà des normes académiques rigoureuses, et ce, afin de veiller à l’uniformité des résultats théoriques et desrecommandations liées aux politiques. Les spécialistes les plus renommés de l’économie, de la finance, du droit,des statistiques et des mathématiques exposent leurs travaux dans ces articles. Pour certains sujets, ils y ontinclus une étude des derniers travaux de recherche afin d’étayer leurs recommandations. Celles-ci sont classéesen diverses catégories aisément compréhensibles sans référence aux fondamentaux du texte, lui-même illustrépar des tableaux et des schémas.

The research on economic and financial risks in both industry and academia is extensive. However the majority ofthis research is not accessible to a wide audience due to the highly technical nature of the research papers. Thepolicy papers published in the series "Opinions and Debates" will provide practitioners, academics and deciderswith access to the most recent research, will serve as an educational forum on the main timely issues concerningthe risk in general and be the basis of recommendations for economic and financial public policies.

The refereed papers are written in a clear and accessible style, while following strict academic standards forconsistency of theoretical results and policy recommendations. They benefit from the best experts in Economics,Finance, Law, Statistics and Mathematic. For a specific question of interest, they include a survey of the mostrecent literature to support the recommendations. The latter ones are presented in panels easily understandablewithout references to the core of the text. The text is also illustrated by self-contained Tables and Figures.

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Page 3: Opinions et débats n°1

p. 5 / Les tendances en matière de politiques activeset de subventions à l’emploi.

p. 7 / Un bref rappel de l’analyse économique des politiques actives

p. 8 / Les dépenses pour les politiques actives d’emploi doivent-elles être contra-cycliques ?

p. 9 / Quelles politiques faut-il utiliser dans les récessions ?

p. 13 / Conclusion

p. 14 / Notes

p. 26 / Bibliographie

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Pierre Cahucest directeur du laboratoire de macroéconomie de l'ENSAE-CREST,professeur à l'Ecole Polytechnique, directeur du programme "Labor market institutions" de l'Institute for the Study of Labor (IZA, Bonn) et chercheur affilié au CEPR (Londres). Il co-dirige lachaire sécurisation des parcours professionnels. Ses recherches

concernent le marché du travail, la croissance et l'impact des valeurs culturelles sur la performance économique. Il a publié de nombreux articles de recherche dansdes revues internationales, des manuels d'économie du travail, des ouvrages devulgarisation et des articles dans la presse.

Pierre Cahuc is director of the Macroeconomic Laboratory of ENSAE-CREST,professor of Economics at Ecole Polytechnique, director of the research programme"labor market institutions" at the Institute for the Study of Labor (IZA, Bonn) andresearch fellow at CEPR (London). He is the co-director of the chair "Sécurisation des parcours professionnels". His research deals with the labor market, economicgrowth, and the influence of cultural values on economic performance. He haspublished numerous articles in international academic journals, textbooks in laboreconomics, popular books and columns in the media.

Stéphane Carcilloest économiste spécialisé dans les politiques du marché du travail. Il est diplômé de l'ESSEC, de l'EHESS (Écoledes hautes études en sciences sociales) et de l'Université Paris I Panthéon - Sorbonne où il a obtenu son doctoraten 2000. Il a reçu pour sa thèse le prix de l'Association Française d'Economie Sociale en 2001. Il est actuellementmaître de conférences à l'Université Paris I et professeur affilié au département d'économie de Sciences Po (Paris).

Il a été économiste au Fonds Monétaire International en 2006 et 2007, puis a été conseiller au cabinet du ministre de l'économie des finances etde l'emploi et au cabinet du secrétaire d'Etat chargé de l'emploi entre 2007 et 2010. Ses travaux de recherche portent sur l'évaluation despolitiques publiques et le fonctionnement du marché du travail. Il a notamment publié des articles sur la réforme de la protection de l'emploi, surle coût du travail et les mesures d'allégement des cotisations sociales, et sur l'impact de la défiscalisation des heures supplémentaires. Il estl'auteur, avec Pierre Cahuc, Olivier Galland et André Zylberberg de "La Machine à trier, comment la France divise sa jeunesse", publié en 2011aux éditions Eyrolles.

Stéphane Carcillo is an economist specializing in labour market policies. He is a graduate of ESSEC, EHESS (École des hautes études en sciencessociales) and the University of Paris I Panthéon-Sorbonne, where he obtained his doctorate in 2000. He was awarded the Association Françaised'Economie Sociale prize in 2001 for his thesis. He is currently a lecturer at the University of Paris I and Affiliate Professor in the Department ofEconomics, Sciences Po (Paris). He was an economist at the International Monetary Fund in 2006 and 2007, then became advisor to office of theMinister of the Economy, Finances and Industry and to the office of the Secretary of State for Employment between 2007 and 2010. His researchfocuses on the evaluation of public policies and the functioning of the labour market. In particular he has published papers on the reform ofemployment protection, on labour costs and measures to reduce social security contributions, and on the impact of the tax exemption on overtime.He is the author, with Pierre Cahuc, Olivier Galland and André Zylberberg of La Machine à trier, comment la France divise sa jeunesse, publishedin 2011 by Eyrolles.

p. 16 / Trends in active policies and employmentsubsidies

p. 18 / A brief overview of the economic analysis of active policies

p. 19 / Should expenditure for active employment policies be contra-cyclical?

p. 20 / What policies should be used in recessions?

p. 24 / Conclusion

p. 25 / Notes

p. 26 / Bibliography

Sommaire / Content

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LABEX LOUIS BACHELIER

Introduction

Les politiques actives du marché du travail couvrent un large ensemble d’outils qui comprend des interventionsaussi diverses que l’accompagnement des demandeurs d’emploi, des “mesures actives” comme les baissesde cotisations sociales sur les bas salaires, des contrats aidés dans les secteurs privé et public ou encore des

programmes de formation ciblés sur des chômeurs. Plus largement, les politiques de l’emploi comprennentégalement les baisses de cotisations sociales ciblées sur des emplois menacés ou sur des entreprises plus fragiles,telles les petites entreprises1 .

Pendant la crise, les pays de l’OCDE ont agi en priorité sur l’accompagnement des chômeurs afin de faire face àl’afflux de demandeurs d’emploi, mais les usages en matière de mesures actives ont été très variés. De fait, trèspeu de travaux théoriques ou empiriques ont cherché à éclairer l’action publique en identifiant les mérites respectifsdes divers types d’intervention au cours du cycle. La plupart des évaluations disponibles ne portent pas uneattention spécifique sur le moment de l’intervention, mais cherchent le plus souvent à identifier leurs effets de longterme.

L’objet de cette note consiste à analyser l’ajustement des politiques d’emploi dans les différentes phases du cycleà la lumière des recherches récentes. Ces recherches aboutissent à trois recommandations importantes. Toutd'abord, l’accroissement du coût social du chômage en période de récession peut justifier la contra-cyclicité despolitiques facilitant la création d'emplois et limitant leurs destructions, qui devraient donc être plus intensives enpériode de phase basse du cycle. Ensuite, dans les périodes de ralentissement de l'activité économique, il estsouhaitable de favoriser les programmes de formation des demandeurs d’emploi. En effet, comme il leur est plusdifficile de trouver un emploi durant ces périodes, l'effet de lock-in inhérent aux formations présente moinsd'inconvénients. Enfin, il est souhaitable de favoriser les dispositifs qui réduisent le coût du travail au niveau desbas salaires dans les périodes de récession en particulier lorsque le salaire minimum est contraignant, ce qui estle cas de la France.

La première partie de cet article présente rapidement les principales caractéristiques cycliques des dépensesactives d’emploi dans les pays de l’OCDE. Une deuxième partie expose les analyses économiques des ajustementsau cours du cycle du volume de dépenses consacré aux politiques actives d’emploi. Une troisième partie estconsacrée à l’analyse du choix de la palette d’outils des politiques d’emploi.

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Note : “Création d’entreprise” : création d’emplois dans le secteur nonmarchand ; “Incitations” : subventions dans le secteur marchand ;“Formation” : programmes de formation; “Rotation” mesure de rotation dansl’emploi ; “Réhabilitation” : mesures de réhabilitation (liées au handicapnotamment) ; “Création d’entreprise” : mesures de soutien à la créationd’entreprise.Lecture : les dépenses pour les créations d'emploi représentent 0,07% duPIB en moyenne pour les pays de l'OCDE et de l'UE sur la période 2005-2009.

Note : “Création d’entreprise” : création d’emplois dans le secteur nonmarchand ; “Incitations” : subventions dans le secteur marchand ;“Formation” : programmes de formation; “Rotation” : mesure de rotationdans l’emploi ; “Réhabilitation” : mesures de réhabilitation (liées auhandicap notamment) ; “Création d’entreprise” : mesures de soutien à lacréation d’entreprise ; “Accompagnement” : dépenses de placement ;“Allocations” : dépenses de prestation en espèces.Lecture : les dépenses pour les allocations chômage représentent 1,3% du PIB en moyenne en France sur la période 2005-2009.

1. Les tendancesen matière de politiques activeset de subventionsà l’emploi.

Après les dépenses de placement, lesdépenses de formation constituent unelarge part des dépenses dans cedomaine parmi les pays de l’OCDE etde l’UE, suivies de celles en faveur del’emploi dans le secteur privé (gra-phique 1).

Depuis 1995, le niveau global desdépenses actives n’est pas associé àun type de dépense en particulier : lespays qui dépensent beaucoup ontrecours à toute la palette des politiquesactives (graphique 2). Ainsi, plus lesdépenses en matière de placementsont importantes, plus le recours auxpolitiques actives de formation, sub-ventions, etc. est important. Par ailleurs,les pays dont les dépenses par chô-meur sont les plus élevées (une foisramenées au PIB par tête) ont descaractéristiques communes : ils ont enmoyenne des dépenses d’indemnisa-tion du chômage et des ratios deremplacement les plus élevés. Les paysdont la protection de l’emploi est plusstricte dépensent généralement plus,notamment en matière de subventionsà l’emploi.

Dans les faits, le volume total desdépenses consacrées aux politiquesd’emploi est plutôt contra-cyclique.Cependant la dépense par chômeur estplutôt pro-cyclique. Il en va de mêmepour les dépenses de subvention àl’embauche (graphique 3). Mais labaisse du chômage quelques annéesavant la crise s’est accompagnée d’unnet recul des dépenses actives pourl’emploi, toutes catégories confondues,tant au niveau agrégé qu’au niveau indi-viduel. Cette situation a pu se traduiredans certains pays, dont la France, par des difficultés pour gérer l’afflux de demandeurs d’emploi constaté en2009-2010. Les dépenses en matièrede subventions semblent avoir été plusépargnées par cette baisse dans cer-tains pays.

Au début de la crise, en 2009, les paysont surtout cherché à maintenir un tauxd’encadrement des chômeurs à unniveau acceptable. Les pays où le tauxde chômage a le plus augmenté sontaussi ceux où l’accroissement desdépenses de placement a été le plusimportant. Dans une moindre mesure,on observe une tendance similaire pourle recours à l’emploi public. En revancheles dépenses en matière de formation etde subventions à l’embauche ou à l’em-ploi dans le secteur privé n’ont pasparticulièrement augmenté dans lespays confrontés à de fortes hausses duchômage (graphique 4). Si l’on tientcompte des allégements de cotisationsqui n’ont pas été ciblés spécifiquementsur les demandeurs d’emploi, on observecependant qu’un certain nombre de

pays ont mis en place ou étendu desmesures de ce type à la faveur de lacrise (OCDE, 2010, chap1)2 :

• Aux Etats-Unis les employeurs qui ontembauché en 2010 des chômeurs avecplus de deux mois d’ancienneté ont étéexonérés de charges sociales.

• Au Portugal, les charges patronalesont diminué pendant la crise dans lesentreprises de moins de 50 salariés,pour les emplois et les embauches de salariés de 45 ans et plus, et desexonérations pendant les premièresannées ont été instaurées pour touteentreprise embauchant des publicsdéfavorisés (notamment les séniors).

• En Irlande, les embauches supplé-mentaires de chômeurs dont l’ancien-neté dépassait 6 mois ont été exonéréesde charges sociales pendant un an.

• En Espagne, l’embauche en CDI depersonnes ayant une famille à chargepermet de recevoir un allégement de1500 euros par an pendant deux ans.

• En Finlande des exonérations ont étéciblées sur les embauches dans lesrégions excentrées.

• En Hongrie, les charges patronales ontdiminué de manière permanente à partirde 2009 notamment pour les emplois àbas salaire, et des allégements spéci-fiques ont été créés à la faveur de la crisepour les chômeurs de longue durée. Ainsi,un certain nombre de pays ont choisi, àl’instar de la France (avec le dispositifZérocharges) de réduire le coût du travailsur les embauches entre 2009 et 2010,suivant des modalités variées de ciblage.

Graphique 1 : Dépenses actives du marché du travail par catégoriede dépenses (ensemble des pays de l’OCDE et de l’UE)

Graphique 2 : Dépenses du marché du travail par pays et catégoriepour les pays de l'OCDE et de l'UE (moyenne 2005-2009).

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Panel A : Dépenses actives agrégées et taux de chômage

Panel C : Dépenses pour les subventions à l’emploi agrégéeset taux de chômage

Panel D : Dépenses pour les subventions à l’emploi par chômeuret taux de chômage

Panel B : Dépenses actives par chômeur et taux de chômage

Graphique 3 : Dépenses actives du marché du travail et chômage (pays de l’OCDE et de l’UE)

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Note : Les dépenses actives correspondent à toutes les dépenses de politiques de l’emploi ciblées sur les chômeurs, y compris les dépenses de placement, mais hors allocations (prestations en espèces).

Note : Les dépenses de subvention correspondent aux incitations à l’embauche et aux aides à l’emploi dans le secteur privé ciblées surdes chômeurs en difficulté.

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Graphique 4 : Changement dans les dépenses du marché du travail pour 4 catégories en 2008 et 2009, en % des dépenses actives de l’année précédente.

Lecture : en 2008, les dépenses pour les créations d'emploiont crû d'un montant égal à 50% du total des dépenses actives au Japon l’année précédente.

Lecture : en 2009, les dépenses pour la formation en Grèceont décru d'un montant égal à 50% du total des dépensesactives l’année précédente.

Note : les pays sont classés en ordre décroissant suivant la variation des dépenses actives dans leur ensemble. “Création d’emploi”création d’emplois dans le secteur non marchand ; “Incitations” : subventions dans le secteur marchand ; “Formation” : programmes formation ; “Accompagnement” : dépenses de placement. Les dépenses actives correspondent à toutes les dépenses de politiques de l’emploi ciblées sur les chômeurs, y compris les dépenses de placement, mais hors allocations (prestations en espèces).

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2. Un bref rappelde l’analyseéconomique despolitiques actives

Les politiques de l’emploi visent à amé-liorer l’appariement sur le marché dutravail (activités de placement, forma-tion) et à soutenir l’emploi (subvention,créations d’emplois). Certaines politiquescomme les créations d’emplois dans lesecteur non marchand ou la formation,on un effet de court terme purementcomptable sur le chômage, car ellesconduisent à sortir temporairement dela liste des demandeurs d’emploi desindividus le temps du programme. Leureffet sur le chômage ou l’emploi, à longterme, n’est pas pour autant garanti.Quel que soit le type de programme, dupoint de vue économique, c’est bienentendu l’efficacité en termes d’emploiou de chômage à la sortie du pro-gramme qu’il faut considérer.

Plusieurs facteurs peuvent diminuerl’effet net sur l’emploi ou sur le chômagedes politiques actives :

• En premier lieu, des effets d’aubainepeuvent survenir lorsque la politiquebénéficie à des personnes qui n’en ont tout simplement pas besoin pourreprendre un emploi ou rester enemploi. En principe tout programmepeu ou mal ciblé peut donner lieu à cetype d’effet, en particulier les subventionsd’emplois qui sont très proches desconditions de l’emploi “régulier”. Unciblage approprié est donc recommandé.

• En second lieu, des effets de substi-tution par lesquels les bénéficiairesciblés de la mesure se substituent àd’autres qui ne sont pas ciblés par ledispositif public. Ce peut être le casdans le secteur non marchand, ou dansle secteur marchand lorsque les aidessont ciblées sur certains publics subs-tituables avec d’autres catégories (parexemple les jeunes ou les seniors). Ainsiune mesure trop ou mal ciblée aura peud’effet net au plan macroéconomique,mais elle conservera peut-être un effetsur l’ordre de la liste des demandeursd’emploi.

• En troisième lieu, des effets deconcurrence ou déplacement, lorsquel’emploi généré dans certains secteursou certaines entreprises grâce à unemesure active concurrence l’emploidans des secteurs ou des entreprisesqui n’en bénéficient pas.

Les subventions dans le secteur privé,lorsqu’elles sont ciblées sur certainssecteurs ou certaines régions, maiségalement les créations d’emplois dansle secteur public (en exerçant une pres-sion sur les salaires de l’ensemble dumarché), peuvent donner lieu à ce typed’effet.

• Enfin, un effet de blocage ou “lock-in”par lequel la participation à certainsprogrammes réduit la recherche d’em-ploi pendant le déroulement du pro-gramme. Les programmes de formationou d’emploi dans le secteur public sontl’objet de ce type d’effet. L’effet de cer-tains programmes à court terme peutdonc être bien différent de celui mesuréà moyen ou long terme.

Au final, modulo ces différents effets, cesont le nombre supplémentaire d’emploiscréés ou de personnes en emploi, et lecoût net par emploi créé qui permettentde comparer les programmes entre eux.Ce nombre d’emplois ou de personnespeut être évalué par des méthodes de différence en différence entre deuxgroupes, l’un ayant bénéficié de lamesure, et entre deux dates, ou bien,mais plus difficilement, au niveau macro-économique à l’aide de méthodes écono-métriques.

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3. Les dépensespour les politiquesactives d’emploidoivent-elles êtrecontra-cycliques ?

Les études sur l’ajustement cycliquedes politiques d’emploi sont rares.Néanmoins, la récession de 2008 a sus-cité des réflexions motivées par l’am-pleur de la montée du chômage. Cesréflexions soulignent l’importance de lacoordination des politiques actives etpassives d’emploi, qui doivent êtreconçues conjointement pour être efficaces. A ce titre, un premier ensemble decontributions concerne la variabilité del’indemnisation du chômage au coursdu cycle économique, avec commecorollaire l’ajustement des mesuresactives. Le marché du travail des Etats-Unis, où la durée d’indemnisation duchômage s’ajuste systématiquement enfonction du taux de chômage, constitueune source importante d’inspiration deces contributions. Leur objet consiste à définir l’indemnisation optimale duchômage au cours du cycle dans lalignée des travaux de Baily (1978), Shavell et Weiss (1977), Hopenhayn et Nicolini (1997) et plus récemmentChetty (2008). Elles montrent que deuxfacteurs influencent l’indemnisationoptimale en sens opposés.

• Le premier, qui tend à la rendre moinsgénéreuse en période de récession, estlié au fait que la contrainte budgétairedu régime d’assurance chômage estplus serrée en période de phase bassedu cycle, si le régime d’assurance n’estpas en mesure de s’assurer parfaite-ment contre les chocs macroéconomiques,ce qui constitue une hypothèse vraisem-blable dans de nombreux pays.

• Le second, qui tend au contraire à larendre plus généreuse en période derécession, provient du fait que l’élasti-cité de la durée du chômage parrapport à l’allocation chômage peut êtremoins élevée en période de récession,car les offres d’emplois sont plus raresdurant ces périodes.

Dans ce contexte, où les offresd’emplois sont rares, le taux de sortiedu chômage est peu sensible àl’indemnisation du chômage. Il est doncpossible d’indemniser généreusementles chômeurs sans trop réduire leur taux de sortie du chômage, qui est detoute façon relativement bas. Les raresestimations empiriques disponibles sur ce point trouvent des résultatsdivergents qui semblent être influencéspar le contexte institutionnel. Bender,Schmieder et von Wachter (2011)montrent que dans le cas de l’Allemagne,sur 20 ans, les effets désincitatifs del’assurance chômage sur le retour àl’emploi diminuent bien durant lesgrandes récessions. Landais (2011), poursa part, trouve que les effets désin-citatifs de l’indemnisation ne varient pasau cours du cycle aux Etats-Unis dansles années 1970 et 1980.

Les interactions entre ces deux effetscontraires aboutissent à des conclu-sions ambiguës, qui dépendent ducontexte empirique, comme biensouvent en économie. Ainsi, Landais,Michaillat et Saez (2010) considèrent un contexte avec des salaires indexéssur la productivité, indépendants duchômage. Cette relative rigidité dessalaires implique que les salaireschutent peu durant les récessions, quisont donc caractérisées par un nombreinsuffisant d’embauches par rapport àune situation socialement optimale.Comme les pouvoirs publics ne peuventpas diminuer les salaires par hypothèse,il est optimal d’accroître la générositéde l’indemnisation du chômage pendantles périodes de récession pour contre-carrer la rareté des embauches, tout enaidant à la reprise d’emploi en parallèle- afin de contrecarrer l’effet malgré toutnégatif à la marge sur la sortie duchômage d’une meilleure indemnisation.

Mitman et Rabinovich (2011) considè-rent un contexte différent, où le chômageinfluence les salaires, qui chutent doncplus durant les récessions que dans lemodèle de Landais et al. (2010). Leurssimulations montrent qu’il est optimalde réduire à la fois la durée et le niveaude l’indemnité chômage dans les réces-sions, afin d’éviter une forte désincitationà la reprise d’emploi, contrairement à lapratique en vigueur aux Etats-Unis.

Appliqués au cas Français, où le salaireminimum exerce une importante rigiditéà la baisse sur les bas salaires, cesrésultats suggèrent que des politiquesd’indemnisation du chômage contra-cycliques sont vraisemblablementsouhaitables, tout en aidant dans lemême temps - à l’aide des politiquesactives - le retour à l’emploi notammentà proximité du salaire minimum. Teln’est pas le cas en France dans les faitsstricto sensu, bien que les contratsaidés dans le secteur public jouent unrôle proche pour les publics les plusdéfavorisés, et notamment pour lesjeunes3.

Jung et Kuester (2011) ont élargi laperspective des réflexions sur l’assu-rance chômage optimale en examinantses liens avec les politiques d’emploi.Jung et Kuester soulignent qu’unepolitique optimale doit coordonner lechoix des paramètres de l’indemni-sation du chômage avec des subven-tions aux offres d’emplois et des taxessur les licenciements, dont les montantsdoivent varier au cours du cycle. Subven-tions aux offres d’emplois et taxes sur leslicenciements sont utiles, car les décisionsde création et de destruction d’emploiexercent des externalités qui ne sont pasprises en compte par les entreprises(Blanchard et Tirole, 2008, Cahuc etZylberberg, 2008, Cole, 2008).

Ces externalités proviennent du coûtd’indemnisation du chômage et destaxes prélevées sur les salaires, quin’existent que si des emplois sontcréés. Elles proviennent aussi de l’im-pact du chômage sur la santé et sur lacriminalité. Fougère, Kramarz et Pouget(2009) mettent ainsi en évidence unecorrélation positive entre chômage etcriminalité au niveau régional, ainsiqu’un lien de causalité entre le chô-mage des jeunes et la criminalité enFrance sur la période 1990-2000 (vols,effractions, drogue). Sullivan et vonWachter (2009) estiment, sur la base dedonnées américaines, que les licencie-ments collectifs peuvent avoir desconséquences néfastes sur la santé,notamment pour les hommes ayantbeaucoup d’ancienneté dans l’emploi.Ainsi, le taux de mortalité augmenteentre 50 et 100% dans l’année qui suit laperte de l’emploi, et même 20 ans après

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l’augmentation cette hausse est de 10 à15% ce qui équivaudrait à une baisse dela durée de vie de 1 à 1,5 an pourquelqu’un perdant son emploi à 40 ans.

Dans les phases basses du cycle, où ladurée du chômage est plus élevée, cesexternalités peuvent être plus importantes,et ce d’autant plus que l’indemnisationoptimale est contra-cyclique. Par consé-quent, les subventions aux offres d’em-plois et la taxation des licenciementsdoivent être contra-cycliques. Dans lemodèle de Jung et Kuester, le chômagepartiel peut constituer un substitut auxtaxes sur les licenciements. En effet, ensubventionnant l’emploi en période debaisse de la productivité, le chômagepartiel augmente le coût relatif du licen-ciement par rapport à celui du maintiendans l’emploi. Ce modèle suggère parconséquent qu’il peut être efficaced’accroître la générosité des dispositifsde chômage partiel dans les récessions,à l’instar des pratiques observées dansde nombreux pays de l’OCDE pendantla récession de 2008-2009. C’est ceque suggèrent la plupart des évaluationsempiriques sur ce sujet (voir Cahuc etCarcillo, 2011).

L'impact des politiques d'emploi surl'emploi et le chômage peut varier aucours du cycle. Ceci pourrait justifier unusage différencié des politiques d'emploiau cours du cycle. La contribution deKluve (2010) cherche à identifier des poli-tiques actives de l’emploi aux différentesphases du cycle économique sur la based'une méta-analyse des travaux portantsur l'évaluation des politiques d'emploi. Ilressort que les fluctuations du PIB n’ontpas d’impact spécifique identifiable surl’efficacité des différents programmes enEurope pris dans leur ensemble, et ce surla base d’un panel assez large d’étudesmenées depuis les années 1980 (137études) ou 1990 (109 études). Enrevanche, dans les pays où le taux dechômage est élevé, les programmesactifs ont 5% de chances de plus d’êtreefficaces, mais cela ne tient que si l’oninclut les années 1980 et l’effet reste toutde même modeste. Cela pourrait refléterun effet d’écrémage, la proportion decandidats plus facilement employabledans l’ensemble des chômeurs étant plusimportante lorsque le chômage est élevé.

4. Quellespolitiques faut-ilutiliser dans lesrécessions ?

Nous venons de voir que les externalitésinduites par les créations et les destruc-tions d’emploi justifient des dépensespour l’emploi contra-cycliques. Uneautre question concerne le choix dutype de politique d’emploi au cours ducycle.

Sur ce sujet, plusieurs principes sedégagent. Tout d’abord (3.1) certainsdispositifs sont inefficaces quelle quesoit la phase du cycle. Tel est notam-ment le cas des créations d’emploidans le secteur non-marchand. Cesdispositifs permettent d’opérer uneréduction purement arithmétique duchômage, sans effet avéré sur l’emploi.Leur utilisation devrait donc être limitée.Ensuite (3.2), l’impact des dispositifspotentiellement efficaces varie diffé-remment au cours du cycle. Il est doncopportun de tenir compte de cet état defait pour sélectionner les dispositifs lesplus efficaces dans chaque phase ducycle. Enfin (3.3), la composition de lapopulation des chômeurs évolue aucours du cycle. Les politiques d’emploidoivent tenir compte de cette évolutionpour cibler au mieux les publics les plusen difficulté.

4.1. Une efficacité très contrastéede certains dispositifs dans toutesles phases du cycle

Certaines politiques sont efficaces dupoint de vue de l’emploi dans toutes lesphases du cycle économique, tandisque d’autres sont plutôt inefficaces. Dupoint de vue microéconomique, l’efficacitédes programmes actifs se mesurehabituellement en termes de probabilitéd’emploi (ou de chômage), ou en termesde gains sur le marché du travail (le plussouvent pour les études américaines)pour les participants à l’issue duprogramme, en comparaison avec desindividus n’y ayant pas participé. Lesétudes s’appuyant de cette manière surles données individuelles, souvent citéesdans cette section, sont les plus infor-matives. La taille de ces programmes et les problèmes de simultanéité avec le chômage peuvent en effet réduire lacapacité des études s’appuyant sur des données macroéconomiques à bienidentifier les effets des politiques actives.

4.1.1. Les créations d’emplois publics

Le recours à l’emploi public s’avèreinefficace du point de l’emploi et duchômage tant au niveau microécono-mique, qu’au niveau macroéconomique.Le principal argument avancé en faveurde ce type de programme est d’offrirune expérience sur le marché du travailà des personnes qui ont très peu dechances de trouver un emploi dans lesecteur privé même subventionné, etainsi de modifier l’ordre de la liste desdemandeurs d’emploi. Cette politiqueest parfois utilisée à grande échellepour faire diminuer à très court terme lenombre de chômeurs.

Il existe un grand nombre d’évaluationsmicroéconomiques démontrant la faibleefficacité de ce type de politique.Celles-ci ont été notamment analyséespar Card et al. (2010) et Kluve (2010)4.Sur plus d’une centaine d’évaluationsmenées dans de nombreux pays, il res-sort que les créations d’emploi publicn’ont pas d’effet à moyen et long termesur les chances d’obtenir un emploinon-subventionné (ou sur les gains surle marché du travail selon l’objectifretenu par l’étude).

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FOCUS 1

Durant les récessions, la durée duchômage s'accroît, ce qui augmentele coût social du chômage. Il estdonc souhaitable d'activer lesdépenses pour l'emploi durant cespériodes en subventionnant lesembauches tout en limitant leslicenciements, notamment grâce au chômage partiel.

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Par exemple, en Suède, où ce typed’emploi a été largement utilisé pendantdes années, il n’existe aucune preuved’un effet positif à compter de la sortiedu programme pour les bénéficiaires.(Sinaesi, 2002). La même conclusions’applique pour les contrats aidés dusecteur non-marchand en France (Evenet al. 2006). La raison tient probable-ment au fait que l’expérience ainsiaccumulée n’est pas valorisable dans lesecteur marchand, à d’éventuels effetsde stigmatisation, ainsi qu’à un effet de“lock-in” qui empêche une recherched’emploi efficace pendant que les per-sonnes sont dans le dispositif.

Si cette politique est utilisée commepolitique “sociale” plutôt que commeune politique de l’emploi, elle devraitêtre très ciblée sur les catégories lesplus éloignées de l’emploi, ce quidevrait fortement en limiter le recours àtout moment du cycle économique (lesafflux de demandeurs d’emploi enpériode de crise étant essentiellementcomposés de personnes employables).Si cette politique est utilisée dans lecadre d’une stratégie d’activation selonune logique de droits et devoirs, afind’inciter certains demandeurs d’emploià intensifier leur recherche d’emploiavant d’avoir à accepter ce type d’offre(effet de menace), elle devrait êtremoins utilisée en période de crise qu’enpériode de rebond de l’activité, car leseffets désincitatifs de l’assurance chô-mage sont plus vraisemblablement plusfaibles en période de basse conjoncture.

Les évaluations macroéconomiquesaboutissent à des conclusions simi-laires. Les créations d’emploi dans lesecteur non marchand ont de fortseffets d’éviction : l’augmentation de la demande de travail totale qui endécoule, particulièrement lorsque cesprogrammes sont de grande ampleur,conduit à soutenir les salaires, ce quipèse sur les créations d’emploi dans lesecteur marchand au point de totale-ment compenser l’effet initial de lamesure sur le chômage et l’emploi.C’est particulièrement le cas pour lesjeunes (Calmfors et al., 2004 dans lecas de la Suède).

4.1.2. Les subventions à l’emploi dans lesecteur privé

Par contraste les subventions à l’emploidans le secteur privé ont démontré leurefficacité dans des contextes trèsvariés, y compris durant les crises, et cemalgré des effets d’aubaine et de subs-titution qui peuvent être importants,ainsi qu’une certaine déperdition del’aide due à une hausse induite dessalaires d’autant plus importante quel’offre de travail est inélastique (Cahucet Zylberberg, 2004).

Les effets d’aubaine peuvent être impor-tants pour ce type de programmes, del’ordre de 40 à 90%, surtout lorsque lessubventions concernent des groupesciblés dont les emplois sont facilementsubstituables à ceux d'autres groupes(selon des données d’enquête, voirCalmfors et alii, 2004, Marx, 2001 etNeumark, 2001)5. Cependant des subventions générali-sées à proximité du salaire minimuminduisent peu d'effets d’aubaine et ontdes effets à la hausse sur les salaireslimités, car c’est la demande de travailqui détermine l’emploi, et l'élasticité aucoût du travail est plus importante pources catégories. L’effet net sur l’emploiattendu est donc plus large.

Les évaluations microéconomiques dessubventions à l'emploi, qui permettentde tenir compte des effets d’aubaine (et de substitution également selon lanature des données), concluent en effeten général à un impact favorable sur leschances d’emploi non subventionné.Ces résultats sont confirmés par les méta-analyses de Card et al. (2010) ou Kluve(2010) : les subventions à l’emploi sont

favorables sur les carrières individuelles,et ce bien après la sortie du programme.Les effets à moyens terme sont engénéral plus favorables que les effetsde court terme. Kluve (2010) trouveainsi que les subventions à l’embaucheont une probabilité d'avoir un impactpositif sur l'emploi de 30 à 40% supé-rieure à la moyenne de l’ensemble desprogrammes actifs passés en revue(alors que si le programme consiste enla création d’emplois publics, la proba-bilité est diminuée de 30%).

Parmi les contributions importantes, on peut citer celle de Sianesi (2008) qui montre que parmi les différentespolitiques actives, les subventions àl’emploi ont eu l’impact le plus favorableen Suède au moment de la plus fortehausse du chômage jamais enregistréedans ce pays en 1994 et 1995 : le tauxd’emploi est de 40% supérieur parmiles participants aux programmes desubvention à la sortie du programme etpendant plusieurs années par la suite.Concernant l’Allemagne, Jaenichen etStephan (2011) ont analysé l’impact duprincipal programme de subvention“EZG” ciblé sur les personnes les moinsqualifiées, et qui peut couvrir jusqu’à50% du salaire pendant 12 mois, pourun échantillon de bénéficiaires entréesdans le dispositif en 2002, annéed’entrée en récession et de forte haussedu chômage : 3 ans après la sortie duprogramme la part de l’emploi régulierest entre 25 et 42% plus élevée parmiles participants à ce programme.Bernhard et al. (2008) trouvent desrésultats similaires pour les bénéficiairesde l’assistance sociale entrant dans cesdispositifs en 2005 (20 mois après lasortie, le taux d’emploi est de 40 pointssupérieur). L’étude de Hamersma (2005),qui porte sur les Etats-Unis, trouve que les bénéficiaires de l’assistance socialeparticipant à des programmes desubvention à l’embauche entre mi-1999 et mi-2001 (35 à 50% de subventionpendant un ou deux ans) ont des tauxd’emploi et des salaires supérieurs à lasortie du programme.

L’effet des subventions à l’emploi peutêtre encore plus marqué pour les jeunesnon qualifiés que pour les autresgroupes. Au Royaume-Uni, le New Deal

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FOCUS 2

Sur plus d’une centaine d’évaluationsmenées dans de nombreux pays, ilressort que les créations d’emploipublic n’ont pas d’effet à moyen etlong terme sur les chances d’obtenirun emploi non-subventionné (ou surles gains sur le marché du travailselon l’objectif retenu par l’étude).

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for Young People (NDYP) offrait après 6mois de chômage une subvention de 60 £par semaine suivant une embauchependant 6 mois. Dorsett (2006) trouveque parmi les différents programmes duNYYP, ces subventions ont été les plusefficaces pour augmenter les chancesde sortie durable du chômage (par rap-port à la formation ou à l’emploi publicnotamment). Ce résultat est confirmépar van Reenen (2003) : les jeunes ont20% de chances supplémentaires d’êtreen emploi à l’issue du programme. De même en France, d’après Fougère,Kramarz and Magnac (2000), parmi lesdifférents programmes en direction desjeunes, la réduction du coût du travailest la seule qui permet d’augmenter laprobabilité d’emploi, bien que ce soitsurtout sur la tranche d’âge 25-30 ans.

4.2. Optimisation de l’effet de lock-in et politique de formation

Les contributions de Lechner et Wunsch(2009) et de Forslund et al. (2011) souli-gnent que les dispositifs de formationdes demandeurs d’emplois ont un meil-leur rendement s’ils sont mis en œuvrependant des récessions. En effet, lespolitiques de formation ont générale-ment un impact négatif à court terme surles entrées en emploi, car les personnesqui se forment ne sont pas immédiate-ment disponibles pour occuper unemploi. C’est l’effet de lock-in, décritdans la section 2. Afin de minimiser l’am-pleur de cet effet, il est préférable demettre en œuvre les formations au coursdes récessions, lorsque les offres d’em-ploi sont rares, et lorsque la probabilitéde trouver un emploi est relativement faible. L’analyse empirique de Lechner et Wunsch (2009), qui porte sur l’Alle-magne, trouve effectivement que leseffets de lock-in des programmes de formation sont significativement plus faibles en période de récession. Enoutre, les rendements à moyen termedes programmes de formation sont plusélevés lorsque les formations se sontdéroulées en période de récession, car les effets positifs des formationsprennent une plus grande ampleurlorsque l’économie est en phase deboom qui succède à la phase de réces-sion.

L’étude de Forslund et al. (2011), quiconcerne la Suède, apporte un éclai-rage complémentaire. Elle compare les conséquences sur l’emploi de programmes de formation pour despersonnes en emploi d’une part, et auchômage d’autre part.La formation des personnes en emploia un impact plus important à courtterme, mais le résultat est inversé au-delà d’une période de 100 jours.L’effet de lock-in des programmes deformation des chômeurs est aussiamoindri dans les régions où le chô-mage est plus élevé. Enfin, la méta-analyse de Kluve (2006) trouve desrésultats convergents, puisqu’elle faitapparaître que les programmes de formation ont des effets positifs plusimportants s’ils se déroulent pendantles récessions.

Plus généralement, les quelques étudesempiriques disponibles indiquent queles récessions constituent le momentprivilégié pour investir dans des pro-grammes dont les effets de lock-in sontimportants. Ces politiques présententen outre l’avantage de maintenir lespersonnes en contact avec le marchédu travail (à l’issue de la formation lamotivation pour rechercher un emploiest renforcée), dont elles ont tendanceà sortir en période de récession où lesoffres d’emplois se raréfient.

A contrario, les politiques de type work-first dont l’objectif est de susciter uneentrée immédiate dans l’emploi, enaugmentant la motivation et l’intensitéde la recherche, ont un rendement rela-tivement faible dans les récessions.Ainsi, les dépenses pour l’accompa-gnement de la recherche d’emploi et lecontrôle des chômeurs devraient êtreplutôt pro-cycliques.

4.3. Soutenir les embauches etl’emploi à proximité du salaireminimum

Les externalités négatives importantesinduites par la baisse de l’emploi et lamontée du chômage justifient, commenous l'avons souligné, une actionpublique contra-cyclique. Une meilleureindemnisation du chômage ou unetaxation accrue des fins de contratspeuvent également s’accompagnerd’un soutien à l’embauche afin d’éviterde réduire davantage les reprises d’em-ploi du fait même de ces mesures.

En l’absence de débouchés suffisants,exercer en priorité une pression accruesur les activités de recherche desdemandeurs d’emploi peut s’avérer peuefficace pour stimuler les reprises d’em-ploi. L’effort supplémentaire doit plutôtporter sur le maintien dans l’emploi,ainsi que la création d’emplois dans lesecteur privé en priorité en directiondes populations les plus vulnérables etpour lesquelles le risque de chômagede longue durée est le plus élevé.

En période de crise l’effet de pressionsur les salaires exercé par les subven-tions est limité, ce qui en améliorel’efficacité. Plusieurs questions surl’efficacité de ce type de dispositifdurant la crise se posent cependant.

Tout d’abord, faut-il cibler davantageles subventions en période de crise ?

En période de retournement conjoncturelun ciblage trop étroit des subventions(sur un groupe de chômeurs particulier,ou sur des entreprises spécifiques - parexemple celles dont les effectifs crois-sent) peut limiter fortement les effetsmacroéconomiques escomptés en neconduisant qu’à changer l’ordre de laliste des demandeurs d’emploi, alorsque l’objectif doit être au contraire de soutenir l’emploi le plus largementpossible (OCDE, 2010). L’objectif enpériode de crise serait ainsi de promou-voir les programmes les plus prochespossibles des conditions de l’emploirégulier. Par ailleurs, les subventionspeuvent avoir un effet stigmatisant sices aides sont ciblées sur des groupesparticuliers6, en plus d’un coût adminis-tratif (car on s’aperçoit dans les faitsqu’une part importante des entreprises

FOCUS 3

Les récessions constituent lemoment privilégié pour investir dansdes programmes de formation deschômeurs dont les effets de lock-insont importants.

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ne participent pas à ces dispositifs).Cela ne signifie pas qu’il ne faut abso-lument pas cibler les subventions enpériode de crise. Un ciblage sur lesemplois à bas salaire, qui sont très sou-vent des emplois de service dont larentabilité est la plus fragile surtoutcompte tenu de la contrainte du salaireminimum (peu de marge de d’ajuste-ment), est généralement souhaitable.

Ensuite, faut-il subventionner les em-bauches (action sur les flux) ou bien lesemplois (action sur le stock) ?

Si l’objectif est de soutenir l’emploi demanière large en période de crise, uneaction sur le stock d’emploi peut sem-bler plus efficace, mais son coût estforcément plus important. Par exemple,alors que la subvention à hauteur de 26 points de cotisations sociales auniveau du smic, puis dégressive jusqu’à1,6 SMIC, de l’ensemble des emploiscoûte actuellement environ 21 milliards d’euros par an, soit environ 1% du PIB ;subventionner seulement les embauches,c'est-à-dire verser l’aide pendant unedurée limitée à un an suivant l’em-bauche dans les mêmes conditions, necoûterait “que” 4 milliards d’euros paran environ7 en année pleine soit 5 foismoins. Mais l’incitation et le nombred’emplois concerné par la subvention àl’embauche est également réduit, etrien ne permet de penser que le gain netsur l'emploi par euro dépensé d’unesubvention à l’embauche serait plusimportant que celui d'une subventiondes emplois.

Par ailleurs, faut-il subventionner tousles emplois ou imposer certaines condi-tions, par exemple de durée ? Le risqued’une subvention ciblée de manièreconditionnelle uniquement sur la duréedu contrat ou le type de contrat est derenforcer les effets d’aubaine, car ellene permet pas de cibler les emplois quiont le plus besoin de l’aide. Par exem-ple, en Italie, un crédit d’impôt d’environ400 euros par mois (600 euros dans lesud) était alloué aux entreprises embau-chant en contrat à durée déterminéedes salariés d’au moins 25 ans etn’ayant pas été en CDI dans les deuxannées précédentes, et ce jusqu’endécembre 2003. Cette mesure s’estbien traduite par un surcroît d’embauchesen CDI (particulièrement pour les plus

diplômés), mais au détriment des CDDsans effet positif global sur la probabi-lité d’être employé (Cippolone et Guelfi,2004)

Enfin, faut-il verser l’aide aux salariés(pour accroître l’offre de travail) ou auxentreprises (pour accroître la demandede travail) ? Lorsque les salaires sontflexibles les deux options sont équiva-lentes et conduisent à soutenir à la foisl’emploi et les rémunérations via lanégociation des salaires. Mais à proxi-mité du salaire minimum ce mécanismen’est probablement pas à l’œuvre. Dansce cas, il semble plus logique de sou-tenir la demande de travail. Neumark(2011), estime que les subventions auxentreprises sont plus efficaces enpériode de récession, car elles permet-tent de contrecarrer la diminution de lademande de travail (cas du NJTC auxEtats-Unis à la fin des années 1970,dispositif assez général8 ).

4.4. Prendre en compte les changements de composition de la population des chômeurs

Les études de Johansson (2001) etMueller (2010) constatent que les sala-riés qualifiés, dont les salaires appar-tiennent au dernier quartile de la distri-bution des salaires, perdent leur emploiplus fréquemment relativement auxsalariés peu qualifiés, dont les salairesappartiennent au premier décile, durantles récessions que durant les booms.Ce phénomène implique qu’une plusgrande proportion de salariés qualifiéspostulent aux programmes des poli-tiques actives pendant les récessions,et ont tendance à évincer les personnesles moins qualifiés durant ces périodes.Ce phénomène a été observé en Alle-magne (Lechner et Wunsch, 2009) et enSuède (Forslund et al., 2010). Les per-sonnes les moins qualifiées peuventainsi subir une double pénalité dans lesrécessions: elles ont de moindres pos-sibilités de trouver un emploi et ellespeuvent aussi avoir un moindre accèsaux dispositifs d’aide, car elles sontévincées par les personnes plus quali-fiées qui arrivent en plus grand nombredurant ces périodes. Pour contrecarrerce phénomène, les politiques activesd’emploi doivent être plus particulière-ment ciblées sur les personnes lesmoins qualifiées dans les périodes derécessions si l'objectif est de maintenirles publics les plus fragiles au contactde l'emploi. C’est notamment le casdes subventions à l’embauche ou desbaisses de charges qui, si elles sontaugmentées en récession, doivent l’êtreen direction des publics moins qualifiés.

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FOCUS 4En période de récession, il convientde favoriser temporairement les dispositifs qui réduisent davantage le coût du travail et facilitent lesembauches tout particulièrementdans les pays avec un salaire minimum contraignant, ce qui est le cas de la France.

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ConclusionCette étude montre que la connaissance de l'impact des politiques d'em-ploi dans les différentes phases du cycle économique reste très parcellaire.De nombreuses questions restent sans réponse du fait d'un manqued'études tant microéconomiques que macroéconomiques. Néanmoins, lesrésultats des travaux existant permettent de dégager les enseignementssuivants :

1/ L’accroissement du coût social du chômage en période de récessionpeut justifier la contra-cyclicité des politiques actives d’emploi.

2/ Il est souhaitable de favoriser les dispositifs caractérisés par un effet delock-in important pendant les récessions. Par conséquent, ce sont plutôtles programmes de formation des demandeurs d’emploi qui doivent êtrefavorisés pendant les récessions.

3/ Il est aussi souhaitable de favoriser les dispositifs qui réduisent le coûtdu travail au niveau des bas salaires dans les périodes de récession dansles pays avec un salaire minimum contraignant, ce qui est le cas de laFrance.

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NOTES

1 Eurostat et l’OCDE adoptent pour la constitution de leursbases de données une définition plus stricte qui exclut lessubventions dès lors qu’elles ne sont pas ciblées sur desgroupes en difficulté vis-à-vis de l’emploi (au premier titredesquels les chômeurs). Ainsi les baisses de cotisationssociales ciblées sur les emplois à bas salaire ne seront pas considérées comme une politique active de l’emploi car elles ne concernent pas nécessairement l’embauche de chômeurs, de même que le chômage partiel. Cettenomenclature restrictive est contestable du point de vue de l’analyse économique car l’ensemble de ces mesuresconstitue une dépense pour l’emploi bénéficiant de fait en priorité à des publics peu ou pas qualifiés. D’ailleurs,l’OCDE (2010 et 2011) prend en compte ces dispositifsdans son analyse des politiques de l’emploi durant la crise.

2 Cela ne transparait pas dans les données sur lesdépenses actives du marché du travail de l’OCDE oud’Eurostat pour l’année 2009, soit du fait de la montée encharge, soit du fait que certaines mesures sont en dehorsdu champ de définition des politiques actives retenue dansces bases de données.

3 Certes, les jeunes sont minoritaires dans les contrats non marchands (27,3% de moins de 26 ans en CUI-CAE en 2011), mais tout de même 93 000 emplois de ce typeleur ont été offerts en 2011.

4 P. 27 : “A third conclusion is that subsidized public sectorjobs programs are generally less successful than othertypes of ALMP’s. Here, our findings reinforce theconclusions of earlier literature summaries, includingHeckman, Lalonde et Smith (1999), Kluveet Schmidt(2002),et Kluve (2010)”.

5 Ce type d’étude est rare, et s’appuie sur des enquêtesmenées auprès des employeurs à une date donnée. Il n’existe pas d’études empiriques détaillant comment l’effet d’aubaine varierait autour du cycle économique.

6 Voir Neumark (2011) : “The evidence on hiring creditsfocused on the disadvantaged is fairly bleak, likely « because of stigma effects. In contrast, a broader hiringcredit that is either non-categorical or focused on therecently-unemployed would likely be more effective, by avoiding or reducing stigma effects; this is certainlyconsistent with the stronger evidence of beneficial effects of the NJTC in the late 1970s.” (page 41).

7 Ce calcul de coin de table s’appuie sur le fait que ledispositif Zérocharges institué en 2009 (et avant extensionen 2010) coûte 400 millions d’euros la première année etenviron 250 la seconde année, pour une exonérationmaximale de 14 points (au lieu de 26 à 28,1 points pour lesallégements généraux) alors que les entreprises de moinsde 10 salariés représentent environ 30% des embauchessur une année.

8 Le New Jobs Tax Credit (NJTC) est un dispositif fédéralmis en œuvre au milieu en 1977 et 1978 pour contrer larécession. Il était non catégoriel, ne ciblant aucunepopulation en particulier, mais ciblait les bas salaires (50%des premiers 4500 euros de salaires par embauche). Plusrécemment, le Hiring Incentives to Restore Employment(HIRE) Act incluait une exemption de cotisations patronalesentre mars et décembre 2010, plus 1000$ de crédit d’impôtpar chômeur ou inactif embauché.

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Nous remercions la Délégation Générale de l'Emploi et à la Formation Professionnelle pour son soutien et plus particulièrement Marc-Antoine Estrade, Isabelle Hoppé et Bertrand Martinot pour leurs remarques. Nous sommes seuls responsables du contenu de cet article.

Les opinions exprimées dans cet article sont celles des auteurs et ne reflètent pas nécessairement celles de l'Institut Louis Bachelier et du LABEX Finance and Sustainable Growth.

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Introduction

Active labour market policies cover a wide range of tools which include interventions as diverse as supportingjob seekers, "active measures" such as the reduction in social security contributions based on salaries, assistedcontracts in the public and private sectors or training programs targeted at the unemployed. More broadly,

labour policies also include reductions in social security contributions aimed at threatened jobs or more fragilebusinesses, such as small businesses1.

During the crisis, the OCDE countries acted primarily on assisting the unemployed to cope with the influx of jobseekers, but the uses in terms of active measures were very varied. In fact, very little theoretical or empirical workhas sought to guide public action by identifying the merits of various interventions during the economic cycle. Mostavailable evaluations do not pay specific attention to the time of intervention, but most often seek to identify their long-term effects.

The object of this paper is to analyse the modification of labour policies in different phases of the cycle in light of recentyears. This research leads to three important recommendations. Firstly, the increase of the social cost ofunemployment during a recession can justify the counter-cyclicality of policies to facilitate job creation and to limit theirdestruction, which should therefore be more intensive during the low phase of the cycle. Then, in periods of economicdownturn, it is desirable to encourage training programmes for job seekers. In fact, as it is more difficult for them tofind jobs during these periods, the lock-in effect inherent to training presents few disadvantages. Finally, it is desirableto promote schemes which reduce the cost of work on a low salary level in periods of recession especially when theminimum wage is binding, as is the case in France.

The first part of this article presents the main cyclical characteristics of active employment expenditure in the OECDcountries. The second part reveals the economic analyses of modifying throughout the cycle the volumes ofexpenditures devoted to active labour market policies. The third part focuses on analysing the choice employmentpolicy tool palette.

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Note: "Création d’entreprise" (Business Creation) jobs in the non-profitsector; "Incitations" (Incentives) subsidies in the private sector; "Formation"(training programs); "Rotation" extent of job rotation; "Rehabilitation":rehabilitation measures (including disability-related), "Creation d’emploi"measures to support entrepreneurship; Interpretation: expenditure on job creation represents 0.07% of GDP on average in OECD and the EU countries over the 2005-2009 period.

Note: "Création d’entreprise" (Business Creation) jobs in the non-profitsector; "Incitations" (Incentives) subsidies in the private sector; "Formation"(training programs); "Rotation" extent of job rotation; "Rehabilitation":rehabilitation measures (including disability-related), "Creation d’emploi"measures to support entrepreneurship; "Accompagnement" (support)investment expenses; "Allocations" (Allowances) cash benefits.Interpretation: expenditure on unemployment benefits represents 1.3% of GDP on average in France over the 2005-2009 period.

Figure 1: Active expenditure by the labour market by expenditurecategory (all OECD and EU countries) Average over 2005-2009 in % of GDP

Figure 2: Expenditure in the labour market by country and categoryfor OECD and EU countries (2005-2009 average) Average over 2005-2009 in % of GDP

1. Trends in activepolicies andemploymentsubsidies

After investment fees, training costsconstitute a large part of the expendi-ture in this sector among the OECD andEU countries, followed by those infavour of employment in the privatesector (Figure 1).

Since 1995, the global level of activeexpenditure has not been linked to anyparticular type of expenditure: countrieswhich spend a lot have access to thewhole palette of active expenditure(Figure 2). Thus, the greater the expen-diture on investment, the greater theuse of active policies for training, subsi-dies etc. Moreover, countries withhigher expenditure per unemployed(once reduced to per capita GDP) havecommon characteristics: they have ave-rage unemployment benefit costs andhigh replacement ratios. The countrieswith stricter employment protectiontend to spend more, especially in termsof employment subsidies.

In fact, the total amount spent onemployment policies is rather counter-cyclical. However, the expenditure perunemployed person is rather pro-cyclical.

This also applies for subsidy expendi-ture for recruitment (Figure 3). But thedrop in employment a few years beforethe crisis was accompanied by a sharpdecline in active employment expensesin all categories, both at the aggregatelevel as at the individual level. Thissituation has resulted in some coun-tries, including France, in difficulties inhandling the influx of job seekers asoccurred in 2009 - 2010. Expenditureon subsidies seems to have been spa-red by this decline in some countries.

At the beginning of the crisis in 2009,countries sought to maintain their unem-ployment support rate at an acceptablelevel. Countries where the rate ofemployment most increased are alsothose where the increase in investmentexpenditure was the highest. To a lesserextent, there exists a similar trend for theuse of public employment. In contrast,spending on training and recruitmentsubsidies or employment in the privatesector has not increased particularly incountries facing large increases in unem-ployment (Figure 4). Taking into accountthe reductions in tax contributions thathave not been specifically targeted jobseekers, we can observe a number ofcountries that have introduced or expan-ded such measures in favour of the crisis(OECD, 2010, chap1)2:

• In the United States, employers whorecruited in 2010 those unemployed withmore than two months seniority wereexempt from social security contributions

• In Portugal, employer costs declinedduring the crisis in companies withfewer than 50 employees, for jobs andrecruitment of employees aged 45 or over, and exemptions in the earlyyears were introduced for any companyrecruiting disadvantaged groups (espe-cially seniors).

• In Ireland, extra jobs for unemployedpeople with over 6 month’s senioritywere exempt from social securitycontributions for a year.

• In Spain, recruiting people on a per-manent contract with a family areentitled to a reduction of 1500 euros peryear for two years.

• In Finland, exemptions were targetedat recruitment in remote areas.

• In Hungary, employer costs werereduced permanently from 2009, espe-cially for low-wage jobs and due to thecrisis, specific reductions were madefor the long-term unemployed.

Thus, a certain number of countrieschose, following the example of France(with the Zérocharges scheme) toreduce labour costs on recruitment bet-ween 2009 and 2010, according tovarious targeting approaches.

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Panel A: Aggregate Expenditure and active unemployment

Panel C: Expenditure on aggregate employment subsidies Panel D: Expenditure on employment subsidies and per unemployed person and unemployment rate

Panel B: Active expenditure per unemployed person and unemployment rate

Figure 3: Active expenditure on the labour market and unemployment (OECD and EU countries)

Note: Active expenditure corresponds to all the expenses on employment policies targeted at the unemployed, including investment expenses, but excluding benefits (cash benefits).

Note: Subsidy expenditures correspond to the hiring incentives and subsidised employment in the private sector focused on unemployed people in difficulty.

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2. A brief overviewof the economicanalysis of activepolicies

Employment policies aim at improvingmatching on the labour market (invest-ment activities, training) and employ-ment support (subsidies, job creation).Some policies, such as job creation inthe non-profit sector or training, have apurely accounting short-term effect onemployment because they lead to tem-porarily taking individuals off the list ofjob seekers from the time of the pro-gramme. Their effect on unemploymentor employment on the long-term is notensured. Whatever the type of pro-gramme, from any economic point ofview, its effectiveness is clearly in termsof employment or unemployment uponleaving the programme that must beconsidered.

Several factors can reduce the overalleffect of active policies or employmentor unemployment:

• Firstly, deadweight effects may occurwhen the policy benefits people whosimply do not need to return to work orremain in employment. In principle, anypoorly targeted programme can giverise to this type of effect, particularlyemployment subsidies which are veryclose to “regular” employment condi-tions. Appropriate targeting is thereforerecommended.

• Secondly, substitution effects bywhich the measure’s beneficiaries tar-geted are substituted by others whichare not targeted by the public system.This could be the case in the non-profitsector and the private sector when sup-port is targeted at certain substitutablepeople with other categories (youngpeople or seniors, for example). Thus anexcessively or poorly targeted measurewill have little overall effect on themacroeconomic plan, but it will retain aneffect on the order of the job-seeker list.

• Thirdly, effects of competition or displa-cement, when employment is generatedin sectors or companies due to an activemeasure of employment competition insectors or companies which do not bene-fit from it. Subsidies in the private sectorwhere they are targeted at certain sectorsor regions, but also job creation in thepublic sector (by exerting pressure on thewages of the overall market) may give riseto this type of effect.

• Finally, a blockage or “lock-in” effectby which participation in certain pro-grammes reduces the search foremployment during the course of theprogramme. Training or employmentprogrammes in the public sector are thesubjects of this type of effect. The effectof some certain short-term programmescan therefore be different from thosemeasured in the medium or long-term.

Ultimately, modulo these differenteffects, it is the extra number of jobscreated or people in employment andthe net cost per job created which allo-wed comparison of programmes. Thenumber of jobs or people can be eva-luated by different methods betweentwo groups, one being a benefit of themeasure and, between two dates, orrather, but with greater difficulty, at themacroeconomic level using econome-tric methods.

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Figure 4: Changes in expenditure on the labour market for 4 categories in 2008 and 2009 in % of active expenditure of the previous year

Interpretation: In 2008, spending on job creation increased by an amount equal to 50% of the total active expenditure in Japan the previous year.

Intepretation: In 2009, expenditure on training in Greece decreased by an amount equal to 50% of the total active expenditure of the previous year.

Note: Countries are ranked in descending order according to the variation of active spending in general. "Job creation" creation of jobsin the non-profit sector; "Incentives" subsidies in the private sector; "Training" training programmes; "Support" investment expenses.Active expenditure refers to all expenses on employment policies targeted at the unemployed, including investment expenses, but excluding benefits (cash benefits). Translations for graph axes: Dépense subvention (Subsidy expenditure) - Taux de chômage (Unemployment rate) - Dépense active (Active expenditure)

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3. Shouldexpenditure foractive employmentpolicies be contra-cyclical?

Research into the cyclical adjustment ofemployment policies is rare. However,the 2008 recession has sparked thoughtsmotivated by the extent of the rise inunemployment. These reflections stressthe importance of the coordination ofactive and passive employment policieswhich must be designed in conjunctionin order to be effective.

As such, a first set of contributionsconcerns the variability of unemploy-ment benefits throughout the economiccycle, with the adjustment of activemeasures as a corollary. The labourmarket in the United States, where theduration of unemployment benefits systematically adjusts depending upon the unemployment rate, represents animportant source of inspiration for thesecontributions. Their object consists ofdefining the optimal unemploymentbenefit during a cycle in line with thework of Baily (1978), Shavell and Weiss(1977), Hopenhayn and Nicolini (1997)and more recently Chetty (2008). Theyshow that two factors influence theoptimal compensation in oppositedirections.

• The first, which tends to make it lessgenerous in times of recession, is rela-ted to the fact that the budgetaryrestriction of the unemployment insu-rance scheme is tighter during the lowphase of the cycle, if the insurancescheme is unable to perfectly insureagainst macroeconomic shocks, whichconstitute a plausible hypothesis inmany countries.

• The second, which conversely tendsto make it more generous in times ofrecession, stems from the fact that theelasticity of the duration of unemploy-ment with respect to unemploymentbenefits may be lower during a reces-sion as job offers are more scarce

during these periods. In this context,when job offers are rare, the unemploy-ment exit rate is very sensitive tounemployment compensation. It is the-refore possible to compensate theunemployed generously without overlyreducing their unemployment exit rate,which is relatively low anyway. The rareavailable empirical estimations on thispoint find conflicting results which see-med to be influenced by the institutionalcontext. Bender, Schemeider and vonWachter (2011) show that in the case ofGermany, over 20 years, the disincen-tive effects of employment insurance on the return to work decreases a lotduring these major recessions. Landes(2011) for his part, finds that the disin-centive effects of unemployment benefitsdid not vary during the cycle in the United States in the 1970s and 80s.

The interactions between these twocontrary effects lead to ambiguousconclusions which depend on the empi-rical context, as is so often the case ineconomics. Thus, Landais, Michaillatand Saez (2010) consider an environ-ment with wages indexed to produc-tivity, independent of unemployment.This relative rigidity of salaries impliesthat salaries fall only slightly duringrecessions, which are therefore charac-terised by an insufficient number of newrecruits compared to a socially optimalsituation. As the government cannotreduce wages by hypothesis, it is optimal to increase the generosity ofunemployment benefits during periodsof recession to counteract the shortageof recruits while simultaneously assis-ting in a return to work – in order tocounteract the effect despite the remai-ning negative effect to the margin onthe exit of unemployment on a bettercompensation.

Mitman and Rabinovich (2011) considera different context where unemploy-ment influences salaries, which thereforefall more during recessions as in theLandais et al. model (2010). Their simu-lations show that it is optimal tosimultaneously reduce the duration andthe level of unemployment benefitduring recessions in order to avoid ahigh disincentive to work unlike the current practice in the United States.

Applied to the French where the mini-mum salary exerts a strong downwardrigidity on low salaries, these resultssuggest that contra-cyclical policies ofunemployment benefits are probablydesirable, while helping at the sametime – with the help of active policies –the return to employment especially forminimum wage positions. This is notthe case in France strictly speaking,although assisted contracts in thepublic sector play a role similar for themost underprivileged groups, especiallyyoung people3.

Jung and Kuester (2011) have broade-ned the perspectives of thoughts onoptimal employment insurance by exa-mining the links with employmentpolicies. Jung and Kuester stress thatan optimal policy must coordinate thechoice of unemployment benefit withthe job subsidies and dismissal taxes,the amounts of which will vary throu-ghout the cycle. Subsidies to employ-ment offers and dismissal taxes areuseful as the decisions for creating and destroying employment exerciseexternalities which are not taken intoaccount by companies. (Blanchard andTirole, 2008, Cahuc and Zylberberg,2008, Cole, 2008).

These externalities come from the costof unemployment benefits and thetaxes applied to salaries, which onlyexist if jobs are created. They alsocome from the impact of unemploy-ment on health and crime. Fougère,Kramarz and Pouget (2009) thus high-light a positive correlation betweenunemployment and crime on a regionallevel, as well a causal link betweenyouth unemployment and crime inFrance during the 1990-2000 period(theft, burglary, drugs). Sullivan and vonWachter (2009) believe, given Americandatabases, that collective redundanciescan have negative impact on health,especially for those with high seniorityin employment. Thus, the mortality rateincreases between 50 and 100% in theyear following the loss of employmentand even 20 years after the rise thisincrease is 10-15% of what would beequivalent to a decrease in life durationby 1 – 1.5 years for someone losing ajob at the age of 40.

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In the low phases of the cycle, wherethe duration of the unemployment islonger, these externalities can be grea-ter, and even more so when the optimalcompensation is contra-cyclical. As aresult, the subsidies for job offers andredundancy taxation must be contra-cyclical. In Jung and Kuester’s model,partial unemployment can mean a sub-stitute in redundancy taxes. In effect, bysubsidising employment during a periodof low productivity, partial unemploy-ment increases the relative cost of thedismissal compared to job retention.This model therefore suggests that itmay be effective to increase the gene-rosity of partial unemployment schemesin recessions, following the example ofthe practices observed in numerousOECD countries during the 2008-2009recession. This is suggested by mostempirical evaluations on this issue (seeCahuc and Carcillo, 2011).

The impact of employment policies andunemployment can vary throughout thecycle. This could justify a differentiatedusage from the employment policiesthroughout the cycle. Kluye’s contribu-tion (2010) seeks to identify the activeemployment policies with differentphases of the economic cycle based ona meta-analysis of the works focusingon the evaluation of employment poli-cies. It emerges that GDP fluctuationshave no specific identifiable impact on the effectiveness of different pro-grammes un Europe as a whole, and onthe basis of a broad panel of studiesconducted since 1980 (137 studies) or1990 (109 studies). On the other hand,in the countries where unemployment ishigh, the active programmes have 5%more chances of being more effectivebut this only stands if we include the1980s and the effect is still modest. Thiscould reflect a creaming effect; the pro-portion of applicants who are moreeasily employable out of all the unem-ployed is greater when unemploymentis high.

4.What policiesshould be used inrecessions?

We have just seen that the externalitiesinduced by the creation and destructionof employment justify spending oncounter-cyclical employment. Anotherissue concerns the choice of the type ofemployment policy throughout the cycle.

On this subject, several principlesemerge. Firstly (3.1), certain schemesare ineffective regardless of the phaseof the cycle. This is particularly the casefor job creation in the non-profit sector.These schemes allow the operation of apurely arithmetic reduction of employ-ment, without any proven effect onemployment. Their use should thereforebe limited. Then (3.2), the impact ofpotentially effective schemes varies differently throughout the cycle. It istherefore appropriate to consider thisreality to select the most effectiveschemes in each phase of the cycle.Finally (3.3), the composition of the unem-ployment population evolves throughoutthe cycle. The employment policies mustreflect this evolution in order to better target the groups most in need.

4.1. High contrasting efficiency ofcertain schemes in all phases ofthe cycle

Some policies are effective in terms ofemployment in all phases of the econo-mic cycle, whereas others are ratherineffective. From a microeconomic pointof view, the effectiveness of active pro-grammes is usually measured in termsof employment probability (or unem-ployment) or in terms of gains in thelabour market (the most often for Ame-rican studies) for the participants afterthe programme, compared with indivi-duals, who did not participate. Thestudies based in this way on individualdata, often cited in this section, are themost informative. The size of the pro-grammes and the concurrency issueswith unemployment can in effect reducethe capacity of studies based onmacroeconomic data to properly iden-tify the active policies.

4.1.1. Public job creation

The use of public employment is ineffi-cient from the point of employment andunemployment at both microeconomicand macroeconomic levels. The mainargument in favour of this type of pro-gram is to provide experience in thelabour market to people who have verylittle chance of finding a job in the pri-vate sector even if subsidised, and thusto change the order of the list of jobseekers. This policy is sometimes usedwidely to decrease the number ofunemployed in the short term.

There are a large number of microeco-nomic evaluations demonstrating theineffectiveness of this type of policy.These were particularly analysed byCard et al4. (2010) and Kluve (2010). Outof over a hundred evaluations conduc-ted in many countries, it appears thatpublic job creation has no effect in themedium and long-term on the chancesof obtaining unsubsidised employment(or gains on the labour market accor-ding to the objective set by the study).

For example, in Sweden, where thistype of employment was used for years,there is no evidence of a positive effectfrom leaving the programme for benefi-ciaries. (Sinaesi, 2002).

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FOCUS 1During recessions, unemploymentduration increases, which increasesthe social cost of employment. It istherefore desirable to activate spending on employment duringthese times by subsidising recruit-ment while limiting redundancies,thanks mainly to partial employment.

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The same conclusion applies to assis-tance contracts in the non-profit sectorin France. (Even et al. 2006). This rea-son is probably due to the fact that theexperience gained in this way is notrecoverable in the private sector, topotential stigmatic effects as well as a“lock-in” effect which prevents peoplefrom actively seeking work while theyare taking part in the programme.

If this policy is used as a “social” policyrather than an employment policy, itshould be very focused on those cate-gories furthest away from employment,which should strongly limit its use atany moment during the economic cycle(the influx of job seekers in times of cri-sis is mainly composed of employablepeople). If this policy is used as part ofan activation strategy based on a logicof rights and duties, to encourage somejob seekers to enhance their job searchbefore you have to accept this type ofoffer (threat effect), it should be usedless during that period of crisis than inperiods of rebound in activity becausethe disincentive effects of unemploy-ment insurance are most likely lower ina downturn.

Macroeconomic assessments lead tosimilar conclusions. Job creation in thenon-profit sector has strong crowding-out effects: the resulting increase in the total demand for labour, particularlywhen these programs are large scale,leads to support wages, which weighsabout job creation in the private sectoras to completely offset the initial effectof the measure on unemployment andemployment. This is particularly thecase for young people (Calmfors et al.,2004 in the case of Sweden).

4.1.2. Employment subsidies in the private sector

By contrast, employment subsidies inthe private sector have shown theireffectiveness in very varied contexts,including during crises, despite dead-weight and substitution effects whichcan be considerable, as well as a cer-tain loss of support due to an increaseinduced by higher wages which is evengreater as the job supply is inelastic(Cahuc et Zylberberg, 2004). The dead-weight effects may be considerable forthis type of programme, in the order of40 to 90%, especially when subsidiesconcern targeted groups whose jobsare easily substitutable to other groups(according to the data from the survey,see Calmfors and al., 2004, Marx, 2001and Neumark, 2001)5. However, generalsubsidies near the minimum salaryinduce little deadweight effects andhave effects on the increase in wagesare limited, as the demand for workwhich determines the employment andthe elasticity to the cost of work is moresubstantial in these categories. The neteffect on the expected employment istherefore wider.

Microeconomic evaluations of employ-ment subsidies which allow us to takeinto account the deadweight effects(and substitution also according to thenature of the data) generally conclude apositive effect on the chances of gai-ning non-subsidised employment.These results are confirmed by themeta-analyses of Card et al. (2010) orKluve (2010): the employment subsidiesare favourable for individual careers andwell after the end of the programme.The medium-term effects are generallymore favourable than the short-termeffects. Klouve (2010) also finds that theemployment subsidies are likely to havea positive effect in employment of 30 to40 % higher than the average of all theactive programmes reviewed (whereasif the programme consists of public jobcreation, the probability is reduced by30%).

Among the important contributions isthat of Sianesi (2008) which shows thatamong the various active policies, sub-sidies to employment had the mostpositive impact on Sweden at the time

the largest increase ever recordedunemployment in this country in 1994and 1995, the employment rate is 40%higher among grant programme partici-pants after leaving the program and forseveral years thereafter. For Germany,Jaenichen and Stephan (2011) analysedthe impact of the main grant program"EZG" targeted on the least skilled, andcan cover up to 50% of salary for 12months, for a sample of beneficiarieswho entered the scheme in 2002, theyear of entry into recession and a sharpincrease in unemployment: 3 years afterleaving the program, the rate of regularemployment is between 25 and 42%higher among program participants.Bernhard et al. (2008) find similar resultsfor recipients of social assistance ente-ring these schemes in 2005 (20 monthsafter leaving, the employment rate is 40percentage points higher). Hamersma’sstudy (2005), which covers the UnitedStates, found that recipients participa-ting in employment subsidy program-mes between mid-1999 and mid-2001(35 to 50% grant for one or two years)have higher rates of employment andhigher wages than after leaving the pro-gram.

The effect of employment subsidy pro-grammes may be even more pronoun-ced for young unskilled people than forother groups. In the United Kingdom,the New Deal for Young People (NDYP)offered a subsidy of £60 per week after6 months of unemployment following 6months of employment. Dorsett (2006)finds that among the different NDYP,these subsidies were most effective forincreasing the sustainability of leavingunemployment (especially when com-pared to training or public employment).This result is confirmed by van Reenen(2003): young people have 20% morechance of being in employment whenleaving the programme. Similarly inFrance, according to Fougère, Kramarzand Magnac (2000) among the differentprogrammes for young people, redu-cing the cost of labour is the only onethat can increase the probability ofemployment, although this is especiallyfor the 25-30 age bracket.

FOCUS 2Out of over a hundred evaluationsconducted in many countries, it emerges that public job creationhas no medium or long-term effecton the chances of obtaining unsubsidised employment (or thegains on the labour market accordingto the objective set by the study).

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4.2. Optimising the lock-in effect andtraining policy

The contributions of Lechner andWunsch (2009) and Forslund and al.(2011) stress that the training schemesfor job seekers are more effective if theyare implemented during recessions. Infact, training policies generally have ashort-term negative impact on entryinto employment, as people receivingtraining are not immediately available totake on a job. This is the lock-in effectdescribed in section 2. In order to mini-mise the extent of this effect, it isdesirable to implement training throu-ghout recessions, when job offers arerare and when the possibility of findinga job is relatively low. The empiricalanalysis of Lechner and Wunsch (2009)which focuses on Germany, finds thatthe lock-in effects of training pro-grammes are lower during recessions.In addition, medium-term effectivenessof training programmes are higher whenthe training took place during a reces-sion, because the positive effects oftraining are greater when the economyis in a boom phase after recession. Thestudy of Forslund et al. (2011) whichconcerns Sweden, sheds further light. It compares the consequences onemployment of training programmes foremployed people on the one hand, andunemployed people on the other hand.Training for employed people has agreater short-term effect, but the resultis reversed beyond a period of 100days. The lock-in effect for training programmes for the unemployed is also diminished in regions where unem-ployment is higher. Finally, Kluve’s meta-analysis (2006) finds convergent resultssince it shows that training programmeshave more significant positive effects ifthey take place during recessions.

More generally, few empirical studiesavailable indicate that recessions arethe ideal time to invest in programmeswhich have greater lock-in effects.These policies have the added benefitof keeping people in touch with thelabour market (at the end of trainingmotivation to seek employment is rein-forced), they tend to come out in arecession where bids jobs are scarce. Incontrast, policies like WorkFirst whichaim to create an immediate entry into

employment, thus increasing motivationand intensity for job searches, haverelatively little effectiveness duringrecessions. Thus, expenditures forresearch support employment andmonitoring unemployment should bemore pro-cyclical.

4.3. Supporting recruitment andemployment for minimum wagepositions

Significant negative externalities cau-sed by falling employment and risingunemployment warrant, as we havepointed out, a counter-cyclical publicaction. Better unemployment benefitsor increased taxation accrued at theend of contracts can also be accompa-nied by recruitment support to avoidfurther reducing the return to work byvirtue of these measures.

In the absence of sufficient openings,prioritising increased pressure onresearch activities for job seekers canbe rather ineffective to stimulate thereturn to work. This extra effort shouldtherefore be used for job retention, aswell as for creating jobs in the privatesector with a priority for the most vulne-rable populations and for which the riskof long-term unemployment is highest.

In periods of crisis, the effect of pres-sure on salaries exerted by subsidies islimited which improves efficiency. Intimes of crisis the effect of pressure onwages exerted by subsidies is limited,which improves efficiency. However,several questions about the effective-ness of this type of system during thecrisis arise. Firstly, should targeting be

increased in times of crisis? In times ofeconomic downturn overly tight targe-ting of subsidies (on a particular groupof unemployed people or on specificcompanies – for example those withgrowing numbers) may severely limitthe expected macroeconomic effectsby just changing the order of the list ofjob seekers, whereas the objectiveshould be instead to support employ-ment as widely as possible (OCDE,2010). The objective in a crisis wouldthen be to promote the programmesclosest to the conditions of regularemployment. Besides, subsidies canhave a stigmatising effect if support istargeted at particular groups6 as well asan administrative cost (as we noticethat many companies to do participatein these type of systems). This does not mean that we absolutely must not target subsidies in times of crisis. Targeting low wage jobs which are veryoften service jobs which have the mostfragile profitability especially given theconstraint of the minimum wage (littleroom for adjustment) is generally des-irable.

Secondly, should we subsidise hiring(action on flows) or jobs (action onstock)?

Although the objective is to supportemployment on a large scale during acrisis, an action on stock may seemmore effective, but its cost is inevitablygreater. For example, while the subsidyto the tune of 26 points on social secu-rity contributions at the minimum wage,then decreasing to 1.6 of the minimumwage, all of the jobs currently costaround 21 billion euros per year, whichis around 1% of GDP; subsidisingrecruitment only, that is to say payingsupport for a limited duration for oneyear after recruitment under the sameconditions would cost “only” 4 aroundbillion euros per year, around7 5 timesless in a full year. But the incentive andthe number of jobs affected by therecruitment subsidy is also reduced,and nothing suggests that the netemployment gain per euro spent on arecruitment subsidy is greater than thatspent on employment subsidies.

In addition, should we subsidise all jobsor impose certain conditions, such asthe duration?

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FOCUS 3Recessions are the ideal time to invest in training programmes whichhave greater lock-in effects. In contrast, expenditure for supporting job searches and monitoring unemployment should be more pro-cyclical.

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The risk of a subsidy conditionally targeted only on the duration of thecontract or the type of contract is tostrengthen the deadweight effects, as itdoes not allow targeting jobs whichneed support. For example, in Italy, atax credit of about 400 euros per month(600 euros in the south) was allocatedto companies hiring in fixed-termcontract employees of least 25 years ofage who had not had a permanentcontract in the previous two years; thiswas until December 2003. This measureresulted in additional recruitment onpermanent contracts (especially for gra-duates), but not at the expense of thetemporary contract without an overallpositive effect on the probability ofbeing employed (Cippolone and Guelfi,2004).

Finally, should support be paid toemployees (to increase the labour sup-ply) or to companies (to increase thedemand for labour)? When salaries areflexible, both options are equivalent andlead to supporting employment andremuneration through salary negotia-tion. Yet close to the minimum wage,this mechanism is unlikely to work. Inthis case, it would seem more logical tosupport the demand for labour. In thiscase, it seems more logical to supportthe demand for labour. Neumark (2011)believes that subsidies to companiesare more effective in a recession as theycounteract the decrease in demand for labour (the case of the NJTC in the United States at the end of the 1970s, arather general scheme)8.

4.4. Taking into account changesin the composition of the unemployed population

Studies by Johansson (2001) and Muel-ler (2010) find that skilled workers,whose salaries are in the bottom quar-tile of salary distribution, lose their jobsmore frequently compared to low-skil-led workers whose salaries are in thefirst decile, during recessions than duringbooms. This phenomenon implies thata higher proportion of qualified skilledworkers apply for active policy pro-grammes during recessions and have atendency to displace the least qualifiedduring these periods. This phenomenonwas observed in Germany (Lechner andWunsch 2009) and in Sweden (Forslundet al. 2010). The less skilled may wellsuffer a double penalty during reces-sions: they have fewer opportunities tofind a job and they may also have lessaccess to assistive schemes as they aredisplaced by better qualified peoplewho are most numerous during theseperiods. To counteract this phenome-non, active labour market policies mustbe specifically targeted on the least skil-led in recessions if the goal is to keepthe public in contact with the weakestemployment. This is particularly thecase of hiring subsidies or reductionscharges if they are raised in a recession,they should be towards the low-skilled.

FOCUS 4In times of recession, it is best totemporarily promote schemes whichfurther reduce labour costs and facilitate recruitment especially inthose countries with a binding minimum wage, which is the case in France.

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ConclusionThis study shows that the knowledge of the impact of labour policies in diffe-rent phases of the economic cycle remains very fragmented. Many questionsremain unanswered due to a lack of microeconomic and macroeconomic stu-dies. Nevertheless, the results of existing studies can identify the followingobservations:

1/ The increased social cost of unemployment during a recession can justifythe counter-cyclicality of active employment policies.

2/ It is desirable to encourage the devices characterised by a lock-in effectduring recessions. As a result, it is rather training programmes for job seekerswhich must be favoured during recessions.

3/ It is also desirable to favour schemes which reduce the cost of labour forlow salaries in periods of recession in countries with a binding minimum wage,which is the case in France.

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NOTES

1 For the constitution of their databases, Eurostat and theOECD adopt a stricter definition which excludes subsidiessince they are not targeted on groups in difficult in terms ofemployment (primarily unemployed people). Thus,reductions in social security contributions targeted at lowincome jobs will not be considered as an active employmentpolicy as they do not necessarily concern the recruitment ofunemployed people or partial employment. This restrictivenomenclature is questionable from the point of view ofeconomic analysis, as all of these measures constituteexpenditure on employment benefitting mainly under of non-qualified people. Besides, the OECD takes into account these schemes in the analysis of employmentpolicies during the crisis.

2 This does not transpire in the OECD or Eurostat 2009 dataon active expenditure on active labour market policies dueto scalability, or the fact that some measures are outside thescope of definition of the active policies adopted in thesedatabases.

3 Of course, young people are a minority in the non-profitcontracts (27.3% under 26 in CUI-CAE in 2011), but still93,000 such jobs were offered in 2011.

4 P.27: “A third conclusion is that subsidised public sectorjobs programs are generally less successful than othertypes of ALMP’s. Here, our findings reinforce theconclusions of earlier literature summaries, includingHeckman, Lalondeet Smith (1999), Kluveet Schmidt(2002),and Kluve (2010)”

5 This type of research is rare and is based on surveysgiven to employees on a certain date. There are noempirical studies detailing how deadweight effects varythroughout the economic cycle.

6 See Neumark (2011): “The evidence on hiring creditsfocused on the disadvantaged is fairly bleak, likely « because of stigma effects. In contrast, a broader hiringcredit that is either non-categorical or focused on therecently-unemployed would likely be more effective, by avoiding or reducing stigma effects; this is certainlyconsistent with the stronger evidence of beneficial effects of the NJTC in the late 1970s.” (page 41

7 This back-of-an-envelope calculation is based in theZérocharges scheme established in 2009 (before itsextension in 2010) costs around 400 million euros in the first year and around 250 in the second, or a maximumexemption of 14 points (instead of 26 to 28.1 points forgeneral relief), while firms with fewer than 10 employeesaccount for about 30% of new hires over a year.

8 New Jobs Tax Credit (NJTC) is a federal schemeimplemented in mid 1977 and 1978 to counter therecession. It was not categorical, not targeting anyparticular population, but targeted low wages (50% of thefirst € 4,500 of wages per hire). More recently, the HiringIncentives to Restore Employment (HIRE) Act included anexemption from employer contributions between March and December 2010, more than $ 1,000 tax credit perunemployed person or inactive recruit.

We would like to thank the Délégation Générale de l'Emploi et à la Formation Professionnelle for its support, particularly Marc-Antoine Estrade, Isabelle Hoppé and Bertrand Martinot for their comments. We are solely responsible for the content of this article.

The views expressed in this paper are those of the authors and do not necessarily reflect those of the Louis Bachelierinstitute and of the LABEX: Finance and Sustainable Growth.

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