UrbanismeAménagement commercial

Loi ELAN et revitalisation commerciale : quoide neuf dans la boîte à outils des collectivités ?

Avant-proposLe processus de dévitalisation du commerce et de l’artisanat dans les centres de villesmoyennes, mais également dans certains quartiers des métropoles, apparaît comme unfait de société, devenu une préoccupation majeure pour les territoires.

Le programme « Action cœur de ville », qui entre dans sa phase active1, et la loi ELAN,qui devrait être publiée prochainement, vont apporter des financements et denouveaux outils aux collectivités et à leurs partenaires pour redonner un souffle nouveauaux centres-villes.

Ce Notes & Débats propose un éclairage sur :• Les nouveaux pouvoirs de régulation des implantations commerciales confiés auxSCoT et PLUi2.

• Les incidences en matière de revitalisation commerciale des nouvelles opérations de re-vitalisation de territoire (ORT).

• L’intérêt et l’avenir du contrat de revitalisation artisanale et commerciale (CRAC).

• Les mesures visant à limiter l’apparition de friches commerciales en centre-ville et enpériphérie.

L’essentielLes collectivités, et notamment les villes de taille moyenne, se sontemparées de la question de la revitalisation commerciale. Cette ques-tion s’inscrit dans la problématique plus large de la revitalisation des ter-ritoires, elle-même au cœur de la loi ELAN :

• Le législateur élargit le pouvoir de régulation des implantations com-merciales confié aux documents d’urbanisme et en premier lieu auxSCoT. Mais la clé de voûte du dispositif voulu par la loi ELAN est la nou-velle convention d’opération de revitalisation de territoire (ORT). Cetteconvention pourrait avoir un véritable effet de levier sur les questionsrelatives au commerce. En particulier, la délimitation des secteursd’intervention de la convention sera déterminante : les implantationscommerciales prévues dans ces secteurs seront favorisées alors quecelles à l’extérieur de ces périmètres pourront être bloquées.

• Le contrat de revitalisation commerciale et artisanale (CRAC) demeureun outil intéressant pour la mise en œuvre opérationnelle des projets derevitalisation. Malheureusement, la version finale de la loi ELAN n’a pasretenu l’idée d’une pérennisation de ce dispositif institué à titre expéri-mental, jusqu’en juin 2019. On peut toutefois espérer qu’un autre texteprocédera à cette pérennisation.

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Note & Débats est édité par SCET – DARC52, rue Jacques Hillairet75612 PARIS Cedex 12Tél. : 01 53 44 06 00 reseauscet@scet.fr - reseauscet.frRéalisation : Arnaud MONTANARI et FrançoisBRUN, SCET – DEIP (MontagesJuridiques Opérationnels)

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Note & DébatsN° 04/2018 – 12 novembre 2018

Note d'analyse et de conjoncture destinée au Réseau SCET

1- La plupart des 222 villes moyennessélectionnées dans le cadre de ceprogramme devraient avoir signé leurcontrat « Action cœur de ville » avant la finde ce mois.

Sommaire

Avant-propos................................. 1

Régulation des implantations

commerciales :............................... 2

Mise en oeuvre opérationnelle des

politiques de revitalisation

commerciale .................................. 5

Quelle maîtrise d’ouvrage des projets

de revitalisation commerciale ?. 8

Le traitement des friches

commerciales................................. 9

2- Pour tous les acronymes utilisés, un lexiquefigure en fin de ce numéro.

Régulation des implantations commerciales : renforcement durôle des documents d’urbanismeLe SCoT, clé de voûte de l’organisation de l’aménagementcommercial des territoiresValse-hésitation autour du DAACLa loi LME du 4 août 2008 avait instauré la possibilité d’adopter un document d’amé-nagement artisanal et commercial (DAAC), conçu comme un outil de planification del’équipement commercial d’un territoire. Ce document a été intégré dans le DOO (do-cument d'orientation et d'objectifs) du SCoT par la loi Grenelle II du 12 juillet 2010.

La loi ALUR du 24 mars 2014 avait supprimé ce document…, lequel fut ensuite rétabli parla loi ACTPE du 18 juin 2014, cette dernière se contentant toutefois de faire de l’intégra-tion d’un DAAC dans le SCoT une faculté.

Le DAAC, pierre angulaire de l’action du SCoT sur les implantationscommercialesLa loi ELAN rend la présence du DAAC obligatoire au sein du DOO3. Il est également ànoter que le commerce de centre-ville est dorénavant expressément cité comme un élé-ment impacté par l’implantation d’équipements commerciaux d’importance sur un ter-ritoire, ce qui justifie l’adoption obligatoire d’un DAAC dans le but d’encadrer ces im-plantations.

Le DAAC avant la loi ELANEn l’état actuel du droit4, le DOO doit préciser les orientations relatives à l'équipementcommercial et artisanal5. Il doit définir les localisations préférentielles des commerces enprenant en compte les objectifs de revitalisation des centres-villes, de maintien d'uneoffre commerciale diversifiée de proximité, de cohérence entre la localisation des équi-pements commerciaux et la maîtrise des flux de personnes et de marchandises, deconsommation économe de l'espace et de préservation de l'environnement, despaysages et de l'architecture.

Au sein de ce document, le DAAC, s’il existe, détermine les conditions d'implantation deséquipements commerciaux qui, du fait de leur importance, sont susceptibles d'avoir unimpact significatif sur l'aménagement du territoire et le développement durable6. Aucuneindication n’est donnée quant aux seuils à partir desquels un équipement commercial doitêtre considéré comme d’importance et donc entrer dans le champ d’application duDAAC. Aucune indication n’est également donnée en ce qui concerne la nature desmesures que le DAAC lui-même peut contenir pour réglementer les conditionsd'implantation de ces équipements d’ampleur, ce qui a suscité de nombreux débats quantla nature de ces mesures, leur portée et les limites à respecter.

Le DAAC après la loi ELANDès la promulgation de la loi ELAN, le DAAC sera obligatoire au sein du DOO. Sont pré-cisés les objectifs que peuvent poursuivre les conditions d’implantation des équipe-ments commerciaux énoncées aux DAAC et la nature des restrictions envisageables.

S’il était reconnu, sans ambiguïté, que le DAAC pouvait décliner ses objectifs sous uneforme quantitative, autrement dit exprimer des surfaces maximum de vente à construirepar secteur ou pôle7, la question était débattue de la possibilité d’exprimer des conditionsd’implantation différenciées par type de commerce ou d’activité (alimentaire, équipe-ment de la personne, de la maison, culture-loisirs…)8.

La loi ELAN permet de fonder, en toute sécurité juridique, une telle différenciation9. Dé-sormais, le DAAC « prévoit les conditions d’implantation, le type d’activité et la surfacede vente maximale des équipements commerciaux spécifiques aux secteurs ainsi iden-tifiés »10. Sur chaque secteur ou pôle qu’il identifiera, il pourra édicter les mesures sui-vantes :

• Conditions générales d’implantation des équipements : posséder une emprise au solréduite pour limiter l’imperméabilisation des sols, optimiser le stationnement, favoriserla rétention des eaux pluviales à la parcelle et les dispositifs de récupération, traiter avecsoin l’impact paysager ou architectural du projet…

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4- Avant la promulgation de la loi ELAN

3- Art.169

5- C. Urb., art. L.141-16

6- C. Urb., art. L141-17

7- Voir par exemple : CE, 11 juillet 2012, SASSodigor, n°353880 – CE, 11 octobre 2017,Ikea Centre Fleury, n°401807

8- Dans sa version antérieure à la loi ELAN,l’article L.141-17 du code de l’urbanismes’avérait muet sur une telle possibilité

9- Art. 169

10- Rédaction à venir de l’article L.141-17 ducode de l’Urbanisme

• Réglementation du type d’activité envisageable sur un secteur ou un pôle donné : res-triction ou interdiction de l’implantation de certaines activités11.

• Surface de vente maximale que peuvent développer les nouvelles constructions ou lesextensions sur un pôle ou secteur12.

Si la loi indique que le DAAC peut prévoir une surface de vente maximale pour les équi-pements commerciaux, elle demeure muette sur la possibilité d’imposer une surface mi-nimale, à l’occasion d’opérations d’ensemble (centre commercial) ou même pour des cel-lules commerciales indépendantes : la question est donc posée de la régularité de tellesmesures souvent présentes au sein des DAAC. Celles-ci doivent-elles être analyséescomme relevant des conditions d’implantation des équipements commerciaux oucomme contribuant à encadrer le type d’activités souhaité ?

En tout état de cause, la loi ELAN contribue à clarifier le champ des possibles puisqu’elleindique explicitement que le type d’activité peut bien être encadré et que le DAAC peutégalement désormais :

• Définir les conditions permettant le développement ou le maintien du commerce deproximité dans les centralités urbaines et au plus près de l’habitat et de l’emploi, en li-mitant son développement dans les zones périphériques.

• Prévoir les conditions permettant le développement ou le maintien de la logistique com-merciale de proximité dans les centralités urbaines, afin de limiter les flux de marchan-dises des zones périphériques vers les centralités urbaines.

• Déterminer les conditions d’implantation des constructions commerciales et de logis-tique, en fonction de leur surface, de leur impact sur les équilibres territoriaux, de la fré-quence d’achat ou des flux générés par les personnes ou les marchandises.

• Conditionner l’implantation d’une construction à vocation artisanale ou commercialeen fonction de l’existence d’une desserte par les transports collectifs, de son accessibi-lité aux piétons et aux cyclistes.

• Ou encore conditionner l’implantation d’une construction logistique commerciale à lacapacité des voiries existantes ou en projet à gérer les flux de marchandises.

De telles dispositions permettent clairement aux collectivités territoriales d’exclure lecommerce de proximité de certaines zones périphériques, ou d’empêcher le développe-ment de zones commerciales sur des secteurs ne bénéficiant pas d’une desserte satis-faisante par des modes doux ou collectifs de transport. Le DAAC peut formuler des ob-jectifs en termes d’implantation des installations de logistique notamment en privilégiantl’implantation de telles installations à proximité des centralités urbaines afin de limiterles flux de marchandises entre ces zones et les zones périphériques : les installations delogistique commerciale sont priées de ne pas s’implanter dans des secteurs où les infra-structures routières sont insuffisantes et où leur présence va entraîner des phénomènesde saturation ou de dégradation des voiries.

Toutes ces nouveautés confortent les pratiques en vigueur, leur apportant une assise ju-ridique plus solide. Elles permettent aussi d’envisager de nouveaux types de mesures,même s’il s’agit pour les collectivités de ne pas oublier les limites d’un tel document.

Portée réelle du DAAC : risques liés à la simplification des relations juridiquesentre documents d’urbanismeLes plans locaux d'urbanisme (PLU) et les documents en tenant lieu doivent être com-patibles avec les SCoT et donc, par voie de conséquence, avec le DAAC13. Doivent éga-lement être compatibles avec le DAAC, les PSMV, PLH et PDU, les opérations d’aména-gement ainsi que les AEC14: un permis de construire tenant lieu d'autorisationd'exploitation commerciale doit être conforme au PLU mais également compatibleavec le DAAC en ce qui concerne l’AEC.

En présence d’une simple exigence de compatibilité, il n’y a donc pas lieu de « rechercherl’adéquation du plan [local d’urbanisme] à chaque disposition ou objectif particulier » duDAAC15. Et il a été jugé qu’un projet d’implantation commerciale contraire à une normequantitative exprimée par le DAAC, mais non contraire aux objectifs généraux expriméspar ce document et par le SCoT peut être régulièrement autorisé16.

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Pouvoir de contrôle desimplantationscommerciales :des jurisprudencesLa cour de justice de l’Union euro-péenne a jugé récemment* qu’uneautorité publique pouvait régulière-ment interdire l’implantation decommerces de chaussures et de vê-tements sur une zone commercialepériphérique et ne permettre unetelle implantation qu’en centre-ville,dès lors que cette restriction repo-sait sur des considérations objec-tives et était proportionnée. La courprécise qu’un document de planifi-cation peut ainsi interdire l’activitéde commerce de détail de produitsnon volumineux dans des zones géo-graphiques situées hors du centre-ville, pourvu que les conditions denécessité et proportionnalité soientrespectées. Le tribunal administra-tif de Grenoble avait déjà admis lafaculté, hors ZACOM, de recourir àune typologie non impérative decommerces en prévoyant une im-plantation prioritaire de l'équipe-ment de la personne en centre-ville**.* CJUE, 30 janvier 2018, aff.C31/16

** 27 novembre 2017, Sodigoret Saint-RambertDis, n°1203383

11- Les seules restrictions apparentes à laliberté de rédaction du DAAC étant liées aucaractère nécessaire et proportionné desmesures au regard du contexte local et desobjectifs poursuivis.

12- Sachant que la nouvelle rédaction de la loivient confirmer le fait qu’il convient biende s’attacher à la surface de vente,autrement dit à la surface de plancherouverte au public et non à la surface deplancher totale des bâtiments, laquelle vainclure des surfaces à vocationadministrative, technique ou logistique.

13- C. urb., art. L.131-4

14- C. urb., art. L.142-1

15- CE, 18 décembre 2017, AssociationRegroupement des organismes desauvegarde de l’Oise, n°395216

16- CE, 12 décembre 2012, Davalex, n°353496

Il en va de même d’un projet contraire à un objectif énoncé au DOO, mais remplissantun autre objectif énoncé par ce document17.

En résumé, un DAAC possède une portée contraignante puisqu’il s’impose dans un rap-port de compatibilité lors de la prise de certaines décisions (approbation d’un PLU,délivrance d’une AEC...). Par contre, ses dispositions ne possèdent pas de caractère im-pératif. Il s’agit par nature d’un document énonçant des orientations et des objectifs.

Ce point s’avère déterminant pour la compréhension de la portée des DAAC et leurécriture. La loi ELAN vient apporter à ce propos des précisions utiles : en effet, ellehabilite le gouvernement à prendre, par voie d’ordonnance dans un délai de dix-huitmois à compter de sa promulgation18, toute mesure propre à limiter et simplifier, àcompter du 1er avril 2021, les obligations de compatibilité et de prise en compte desdocuments d’urbanisme.

A ce titre, s’agissant d’un PLU, seuls le PADD ainsi que les OAP, qui concernentl’ensemble du territoire couvert par ledit plan, devront être compatibles avec le DOOdu SCoT, et donc avec le DAAC qui en fait partie. Ceci confirme la nature de simpledocument d’orientations et d’objectifs du DAAC, qui ne s’imposera donc pas aurèglement des PLU, ni même aux OAP sectorielles. Par ce biais, il semble que lelégislateur ne souhaite pas que les auteurs des DAAC puissent aller jusqu’à réaliser uneprojection imagée de ce que serait le futur aménagement d’un secteur commercial etainsi déterminer des règles d’implantation du type de celles figurant dans le règlementd’un PLU19 ou encore des règles équivalentes à celles figurant dans les OAPsectorielles20.

Dès lors, des règles trop précises, encore souvent présentes dans certains DAAC21, ontvocation à disparaître, chaque document de planification ayant un champd’application et une portée bien définie.

Rôle de substitution du PLUi en l’absence de SCoTSelon la loi ELAN22, sur les désormais rares territoires dépourvus de SCoT (et donc deDAAC), les OAP d’un PLUi devront comporter les orientations relatives à l’équipementcommercial et artisanal, normalement énoncées par le DOO du SCoT, et déterminer lesconditions d’implantation des équipements commerciaux qui, du fait de leurimportance, sont susceptibles d’avoir un impact significatif sur l’aménagement duterritoire et le développement durable, selon les modalités en vigueur pour le DAAC.

Autrement dit, les OAP des PLUi23 rempliront, dans ce cas de figure, les fonctions d’unDAAC. Cette règle nouvelle concernera l’ensemble des PLUi faisant l’objet d’unerévision postérieurement à la publication de la loi ELAN.

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Qu’est-ce que lacompatibilité ?La compatibilité diffère des notionsde conformité ou de simple prise encompte. Elle signifie essentiellementque la norme considérée ne doit pascompromettre la mise en œuvre desorientations prescrites par la normehiérarchiquement supérieure. Autre-ment dit, la norme inférieure peuts’écarter de la norme supérieure,voire même s’avérer contraire à salettre, à condition que cette diffé-renciation ne conduise pas à une re-mise en cause de ses objectifs etorientations fondamentales.

17- CE, 27 juin 2013, SAS Distribution CasinoFrance, n°356548

19- Hauteur précise des constructions,alignement ou recul des bâtiments, seuild’emprise au sol chiffré…

21- Imposant, par exemple, la plantation decertains types de végétaux, un nombred’arbres ou essences végétales sur desdistances ou surfaces prédéterminées

20- Comme celles découlant de documentsgraphiques représentant un partid’implantation du maillage viaire et desfuturs bâtiments

18- Art. 46

22- Nouvel art. L.151-6 du code de l’urbanismeà venir

23- Les PLU communaux ne sont pas ici visés

Mise en oeuvre opérationnelle des politiques de revitalisationcommercialeLa revitalisation commerciale dans les conventions d’opération derevitalisation territorialeDéfinition des opérations de revitalisation territoriale

Dans un contexte de mobilisation de l’Etat, de ses opérateurs et des collectivitésterritoriales en faveur des territoires subissant diverses formes de dévitalisation, la loiELAN était attendue concernant la mise en place de nouveaux outils facilitantl’organisation et la mise en œuvre opérationnelle des actions de revitalisation.Répondant à cette attente, la loi consacre les ORT comme une catégorie juridique àpart entière.

A l’instar de l’article L.300-1 du code de l’urbanisme qui énumère les objets possiblesd’une opération d’aménagement, le nouvel article L.303-2 du CCH précise l’ensembledes objets que les ORT peuvent se voir assigner à savoir « la mise en œuvre d’un projetglobal de territoire destiné à adapter et moderniser le parc de logements et de locauxcommerciaux et artisanaux ainsi que le tissu urbain de ce territoire pour améliorer sonattractivité, lutter contre la vacance des logements et locaux commerciaux, etartisanaux, ainsi que contre l’habitat indigne, réhabiliter l’immobilier de loisir, valoriserle patrimoine bâti et réhabiliter les friches urbaines, dans une perspective de mixitésociale, d’innovation et de développement durable » .Il ressort de l’énoncé des objets assignés à la convention d’ORT que la revitalisation com-merciale sera bien au cœur de la convention d’ORT. Toutefois, cette question ne sauraitconstituer le seul objet de ladite convention. Conformément au principe selon lequel unpolitique de revitalisation territoriale doit agir sur tous les leviers (habitat, mobilité, dé-veloppement du numérique…), elle en constituera un volet parmi d’autres.

Cette convention est destinée à constituer le cadre juridique structurant les actions pu-bliques en faveur de la revitalisation des territoires, que les collectivités soient bénéfi-ciaires ou pas du plan gouvernemental « Action Cœur de Ville ».

Une convention d’ORT, pour quoi faire et avec qui ?

Signataires de la convention d’ORTLes signataires mentionnées par la loi sont l’État, ses établissements publics (Caisse desDépôts, ANAH, ANRU…), un EPCI à fiscalité propre et tout ou partie de ses communesmembres. Clairement, le législateur a la volonté de placer l’EPCI en « chef de file » descollectivités intéressées.

La convention pourra également concerner d’autres personnes publiques (région, dé-partement…) et des acteurs privés susceptibles d’apporter un soutien ou de prendre partà la réalisation des opérations. On peut penser que des foncières concernées par lepérimètre, ou des promoteurs ayant intérêt au redéveloppement d’une activité com-merciale de centre-ville pourraient trouver intéressant d’être parties à la convention.

Contenu de la convention ORTCette convention précise notamment :

• Les secteurs d’intervention de l’ORT comprenant obligatoirement le centre-ville de laville principale du territoire de l’EPCI signataire : ils peuvent également comprendre unou plusieurs centres-villes d’autres communes membres de cet EPCI.

• Sa durée.

• Le calendrier.

• Le plan de financement des actions prévues.

• La répartition de ces actions dans les secteurs d’intervention délimités.

• Les conditions dans lesquelles ces actions peuvent être déléguées à des opérateurs.

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ORT et opérationd’aménagementLa définition de l’ORT figurera nonau code de l’urbanisme mais aucode de la construction et de l’habi-tation. On peut en déduire une ap-préhension du sujet principalementau travers d’un prisme immobilier(action sur la qualité de l’habitat, surle commerce…), l’ORT n’étant pasqualifiée d’opération d’aménage-ment. Toutefois, la mise en œuvreopérationnelle de l’ORT nécessiterala mobilisation des instruments ducode de l’urbanisme.

« Nous avons trop cherché ces der-nières années à aborder le sujet descentres villes sous les seuls anglesdu commerce et de l’habitat. C’estpourquoi nous aborderons le sujetsous l’angle de la cohérence d’unprojet à 360° mixant commerces,services, habitat, déplacements quisera de nature à créer l’attractivitéde demain. Nous démontrerons sur-tout que l’action en faveur du com-merce n’est pas suffisante pour quel’activité commerciale retrouve dela vitalité en centralité » Rapport Marcon - février 2018

Quelle place pour lesopérateurs du Réseaudans les conventionsORT ?La loi précise que la possibilité d’êtresignataire d’une convention ORT estsubordonnée « à la condition quecette adhésion ne soit pas suscep-tible de la mettre ultérieurement ensituation de conflit d’intérêts ». S‘ilssouhaitent intervenir au travers d’unCRAC, d’une concession d‘aména-gement, d’un appel à projets, lesopérateurs du Réseau auront donctout intérêt à se positionner en tantexperts opérationnels plutôt que si-gnataires des conventions ORT.

Actions susceptibles d’être mise en œuvre dans le périmètre d’une ORT en lienavec la revitalisation commercialeSi certaines actions doivent prendre en compte la question du commerce, d’autres visentdirectement le commerce.

« 6° Des actions ou opérations d’aménagement, au sens de l’article L. 300 1 du code del’urbanisme, contribuant à l’aménagement des espaces et des équipements publics deproximité et prenant en compte les problèmes d’accessibilité, de desserte des com-merces et des locaux artisanaux de centre-ville et de mobilité ainsi que l’objectif de lo-calisation des commerces en centre-ville ;

7° Des dispositifs d’intervention immobilière et foncière visant la reconversion ou la ré-habilitation des sites industriels et commerciaux vacants ainsi que des sites administratifset militaires déclassés ;

8° Des actions destinées à moderniser ou à créer des activités ou des animations éco-nomiques, commerciales, artisanales, touristiques ou culturelles, sous la responsabilitéd’un opérateur ;

9° Des actions ou opérations favorisant, en particulier en centre-ville, la création, l’ex-tension, la transformation ou la reconversion de surfaces commerciales ou artisanales,au sens de l’article L. 325 1 du même code »24.

Articulation entre la convention ORT et les autres conventions

Conventions ORQAD et convention ORTL’ORT se substitue à l’ORQAD créée par la loi Egalité et Citoyenneté. L’ORQAD dispa-raît ainsi du code de la construction et de l’habitation. Toutefois, les ORQAD déjà signéesdemeurent en vigueur et peuvent être transformées en opérations de revitalisation ter-ritoriale par avenant à la convention initiale

Conventions « Action Cœur de Ville » et convention ORTLes conventions « action cœur de ville » qui auront été signées avant la promulgationde la loi ELAN vaudront conventions ORT.

Concession d’aménagement, CRAC et convention ORTLa convention d’ORT est un contrat intégrateur qui définit les actions qui seront menéesdans les secteurs d’intervention de l’ORT, les partenaires et les moyens identifiés pourmettre en œuvre les actions retenues par la ou les collectivité(s) signataire(s). Elle struc-ture la gouvernance d’un projet de revitalisation. Elle n’a en revanche pas pour objet detransférer la maîtrise d’ouvrage d’une opération d’aménagement ou d’une opération derevitalisation commerciale à une tierce personne. La convention ORT ne doit donc pasêtre confondue avec la concession d’aménagement ou avec le CRAC.

Dans les secteurs d’intervention de l’ORT, il sera ainsi possible de rencontrer une ou plu-sieurs conventions de type concession d’aménagement ou CRAC qui pourront être mo-bilisées pour mettre en œuvre les actions définies par la convention ORT. Ces concessionsou CRAC pourront concerner des opérations déjà en cours de réalisation au moment dela signature de la convention ORT mais également de nouvelles opérations initiéesdans le cadre de la convention ORT.

La loi ELAN apporte une précision sur l’articulation entre une convention ORT et unCRAC : « lorsque l'un des signataires de l'opération de revitalisation de territoire (…) estengagé, avant la signature de ladite opération, dans un contrat de revitalisation artisa-nale et commerciale, les droits et la délégation de ces droits prévus dans le cadre de cecontrat peuvent perdurer pendant toute la durée de la convention d'opération de revi-talisation du territoire, y compris si celle-ci dépasse la durée de l'expérimentation(…) »25.

Cette rédaction pose problème : elle pourrait donner à penser que la poursuite desdroits et délégations de ces droits après la période d’expérimentation du CRAC concer-nerait uniquement une personne signataire à la fois de la convention ORT et d’un CRAC.Or, dans des nombreuses situations, les opérateurs CRAC pourront ne pas être signatairesde la convention ORT.

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25- Durée de l’expérimentation qui s’achèverami-juin 2019

Quelle ingénieriepour l’élaborationdes conventions d’ORT ?La délimitation des secteurs d’inter-vention constitue un moment im-portant. En effet, l’intégration ounon dans un tel périmètre empor-tera des effets juridiques comme parexemple de dispenser certaines im-plantations de commerce en centre-ville d’autorisation d’exploitationcommerciale ou encore de délimiterdes périmètres opérationnels. Lesopérateurs du Réseau pourront mo-biliser leur expertise opérationnelleau profit des collectivités concer-nées pour les accompagner dans ladélimitation de ces périmètres. Il enva de même pour la définition deplans de financement, l’établisse-ment de calendriers réalistes…

24- Article L303-2 code de la construction etde l’habitation III

Effet levier des conventions d’ORTFaciliter les implantations en centre-ville…La loi ELAN prévoit un dispositif dérogatoire pour les implantations et extensions de com-merces dans un secteur d’intervention d’une ORT. Ces projets échappent à l’autorisationd’exploitation commerciale. L’objectif de cette mesure est d’attirer des « locomotivescommerciales » en centre-ville.

La convention ORT peut toutefois prévoir la soumission à autorisation d’exploitationcommerciale pour certains projets commerciaux :

• Magasins dont la surface de vente dépasse un seuil qu’elle fixe et qui ne peut êtreinférieur à 5000 mètres carrés.

• Magasins à prédominance alimentaire dont la surface de vente dépasse à 2500 mètrescarrés.

Contenir les implantations et extensions en périphérieLe préfet aura désormais la possibilité de suspendre par arrêté l’enregistrement et l’exa-men en CDAC des demandes d’autorisation d’exploitation commerciale dont l’implan-tation est prévue sur le territoire d’une ou plusieurs communes signataires de cetteconvention mais hors des secteurs d’intervention de l’opération. Cette suspensionvaudra pour une durée de trois ans (avec une prorogation possible d’un an). Le préfet uti-lisera cette prérogative après avis ou à la demande de l’EPCI à fiscalité propre et descommunes signataires d’une convention ORT.

Il prendra sa décision en tenant compte des projets et de l’analyse des données existantessur la zone de chalandise (niveau et évolution des taux de logements vacants, vacancecommerciale, chômage…).

Il aura également la possibilité de suspendre par arrêté, après avis ou à la demande duou des EPCI et des communes concernés, l’enregistrement et l’examen en CDAC desdemandes d’autorisation pour des projets situés dans des communes non signataires dela convention mais membres de l’EPCI à fiscalité propre signataire de la convention oud’un EPCI limitrophe de celui-ci, lorsque ces projets « sont de nature à compromettregravement les objectifs » de l’ORT.

Faciliter les acquisitions de cellules commerciales dans le périmètre de l’ORTLa seule existence de la convention d’ORT suffira à justifier l’instauration :

• Du DPU renforcé, permettant ainsi à la collectivité compétente de s’exonérer de l’obli-gation de prendre une délibération motivée.

• Ou du droit de préemption sur les fonds artisanaux, fonds de commerce, baux com-merciaux, la collectivité étant, dans ce dernier cas, exonérée de l’obligation de délimiterun périmètre de sauvegarde du commerce et de l'artisanat de proximité.

Limiter l’utilisation des étages en réserves de magasinsDes dispositions visant à limiter l’utilisation des étages en simples réserves pour le ommerce situé en rez-de-chaussée sont prévues. Une fois signée, la convention ORTdernière pourra notamment prévoir que :

• Dans les immeubles abritant à la fois un ou plusieurs locaux commerciaux ainsi que deslocaux destinés à l’habitation, les baux relatifs à un local commercial ne pourront porteruniquement que sur ce local, à l’exception des locaux destinés au fonctionnement desactivités commerciales ou artisanales et du local destiné à l’habitation, occupé par lecommerçant ou l’artisan qui exerce son activité professionnelle en rez-de-chaussée.

• L’interdiction de réaliser des travaux susceptible de conduire dans un même immeuble,à la condamnation de l’accès indépendant aux locaux ayant une destination autre quel’activité commerciale ou artisanale.

Un nouveau « terrain de jeu » pour l’EPARECAPour une durée de trois années à compter de la promulgation de la loi et à titre expéri-mental, l’EPARECA peut être autorisé à exercer ses missions dans le périmètre des opé-rations de revitalisation de territoire. Certains centres-villes pourront donc bénéficier del’expertise de l’EPARECA.

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Quelle maîtrise d’ouvrage des projets de revitalisationcommerciale ?Pour agir efficacement, la collectivité doit non seulement réguler la diversité commercialede certains secteurs à l’occasion des mutations des fonds de commerce, et donc êtredans une situation d’accompagnement, mais aussi s’inscrire dans une démarcheopérationnelle volontariste. La désignation d’un opérateur chargé d’acquérir des foncierscommerciaux et de les remettre à niveau avant de les louer ou les céder peut y contribuer.

Recours à un concessionnaire d’aménagementLa concession d’aménagement peut être le contrat par lequel une collectivité transfèreà un opérateur la mission d’acquérir des cellules commerciales, les transformer en vue deles adapter au marché local et les céder ensuite à des investisseurs. Mais il est nécessaireque l’objet principal de la concession soit bien une opération d’aménagement au sens del’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, autrement dit que l’action sur les cellules com-merciales soit une des missions de l’opérateur, à côté de missions relevant de l’aména-gement urbain au sens traditionnel du terme (réalisation de VRD, acquisitions de foncierset cessions de charges foncières).

A défaut, le CRAC demeure la seule solution.

Recours à un opérateur titulaire d’un CRACLe CRAC a été créé par la loi ACTPE26. Cette création est le fruit de l’action de la Fédé-ration des EPL, relayant la demande des collectivités souhaitant disposer d’un contratpermettant de mobiliser un opérateur spécialisé en revitalisation commerciale. L’objetdu CRAC est « de favoriser la diversité, le développement et la modernisation desactivités dans des périmètres caractérisés soit par une disparition progressive des acti-vités commerciales, soit par un développement de la mono-activité au détriment descommerces et des services de proximité, soit par une dégradation de l'offre commerciale,ou de contribuer à la sauvegarde et à la protection du commerce de proximité ».

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26- Article 19 de la loi du 18 juin 2014 relative àl’artisanat, au commerce et aux trèspetites entreprises (dite aussi « loi Pinel »

DDRRAGUIGNANAGUIGNAN

BOURGESBOURGES

PARISPARIS

RENNESRENNES

ORLÉANSORLÉANS

VALENCIENNESVALENCIENNES

CALAISCALAIS

CHAMPIGNY-SUR-MARNECHAMPIGNY-SUR-MARNE

CRAC signésConsultation sélection opérateur CRAC en cours

CRAC signés ou en cours de consultation

L’exemple de Bolière 3 à Orléans la SourceDatant des années 70, le centre commercial, d’unesurface de 2000 m², conserve encore un bonniveau d’attractivité. Il est organisé en copropriétéavec 16 lots principaux (dont 5 vacants) avecréserves et parkings. Au total, le parking privécomprend 130 places. Il est cependant apparunécessaire de lancer une action forte de rénova-tion pour le redynamiser et le pérenniser, ce qu’unstatut de copropriété ne permet pas. Le choix duCRAC permet de mettre en place les outilsd’appropriation foncière.

Retenue comme opérateur par la collectivité en mai 2017, la SEMDO a sollicité une DUP attendue pour fin 2018. Après achat de la totalitédes murs, la SEM doit dissoudre la copropriété, rénover le centre, refondre les cellules commerciales, transférer certains commerces et enmaintenir d’autres, et enfin relouer les cellules vacantes. Les travaux portent sur la reprise de l’étanchéité de la toiture terrasse, l’isolation,la mise aux normes incendie (notamment les isolements coupe-feu), le remplacement de toutes les menuiseries extérieures (vitrines), la créa-tion de nouvelles cellules. Certains commerçants seront transférés dans de nouvelles cellules. Le parking et les abords seront totalementrénovés, le parking (privé) étant ensuite rétrocédé à la collectivité. Après restructuration, le centre commercial aura une surface de 2400m² (intégration des parties communes couvertes aux surfaces des commerces et extension). In fine, il sera cédé à un ou plusieurs investisseurs,l’achat de certaines cellules commerciales par les commerçants intéressés étant envisagé. Le bilan total de l’opération est de 5,7 M€.

L’intérêt est de permettre à un opérateur sélectionné par la collectivité d’intervenir surdes cellules commerciales vieillissantes ne correspondant plus aux besoins des enseignesen recherche d’implantations. L’opérateur titulaire du CRAC peut : • Acquérir des cellules commerciales en recourant, le cas échéant, à la préemption et àl’expropriation. • Remembrer les cellules commerciales acquises.• Faire réaliser des travaux (travaux de mise aux normes).• Louer, céder les cellules reconstituées, restructurées. En revanche, à la différence de l’aménageur concessionnaire, il n’est pas habilité à réali-ser des travaux sur l’espace public (intervention sur la voirie, travaux de réaménagementd’une place…). Il peut donc être conduit à articuler son intervention avec la collectivitéintervenant en maîtrise d’ouvrage directe pour ces travaux ou avec celle d’unconcessionnaire d’aménagement27.

Le CRAC peut être utilisé dans des situations très diverses. Il peut être mis en œuvre pourmener la revitalisation commerciale d’une rue, d’un secteur du centre-ville (expériencesde la SEMAEST à Paris ou de la SAIEM de Draguignan) ou encore pour restructurer uncentre commercial de périphérie (centre commercial de la Bolière par la SEMDO)28.

Quel avenir pour le CRAC ?Alors que le projet de loi prévoyait la pérennisation du dispositif (avec son entrée dansle code de l’urbanisme), le texte voté prévoit la poursuite de son expérimentation telleque prévue par la loi Pinel, soit jusqu’en juin 2019. Ce n’est évidemment pas idéal, car celalaisse entière la question de la pérennité des actions engagées par les titulaires actuelsde CRAC, des délégations qui leurs sont consenties, de l’accès aux financementsbancaires…Toutefois, la situation pourrait évoluer grâce à l’action de la Fédération desEPL auprès des différents ministères concernés.

Un sujet émergent : le traitement des friches commercialesLa réhabilitation de friches urbaines - qui peuvent être des friches commerciales – est l’undes objets visés par les ORT. Parmi les actions susceptibles d’être mises en œuvre dansle périmètre des ORT, l’action n°7 vise « les dispositifs d’intervention immobilière et fon-cière visant la reconversion ou la réhabilitation des sites industriels et commerciauxvacants ainsi que des sites administratifs et militaires déclassés ».

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Des améliorations souhai-tablesUn texte législatif visant à pérenni-ser le CRAC pourrait apporter lesaméliorations suivantes :• Inscription dans les textes quel’opérateur titulaire du CRAC peutêtre délégataire du droit de pré-emption urbain. A ce jour, seul leconcessionnaire d’une opérationd’aménagement est explicitementvisé à l’article L213-3 du code de l’ur-banisme. Or une opération de revi-talisation commerciale et artisanalen’est, à ce jour, pas qualifiée d’opé-ration d’aménagement.• Comme pour la concession d’amé-nagement, la collectivité signatairedevrait pouvoir participer financiè-rement à l’opération de revitalisa-tion artisanale et commerciale et ap-porter à l’opérateur des avances detrésorerie.

28- Le travail de recensement des CRACsignés ou pouvant l’être prochainement aété grandement facilité par lacollaboration avec Camille Roccaserra,responsable de la commission «Aménagement et développementéconomique » de la Fédération des EPL

27- Un même opérateur peut être titulaired’un CRAC et d’une concessiond’aménagement dans le même secteur,dès lors que les règles de passation dechacun des contrats ont été respectées

Privilégier la réutilisation de friches pour accueillir des commerces

Le demandeur d’une AEC devra désormais démontrer, dans l’analyse d’impact29, «qu’aucune friche existante en centre-ville ne permet l’accueil du projet envisagé. Enl’absence d’une telle friche, il doit démontrer qu’aucune friche existante en périphériene permet l’accueil du projet envisagé »30.Il s’agit inciter les enseignes commerciales en recherche de nouvelles implantations às’interroger sur l’existence de site en friche et à les réutiliser de manière prioritaire afinde limiter « le grignotage » des terres agricoles par des enseignes en recherchepermanente de nouveaux emplacements.

Limiter l’apparition de nouvelles friches commercialesLes propriétaires d’équipements commerciaux font parfois le choix d’abandonner leuréquipement commercial si sa remise aux normes est plus coûteuse que le déplacementvers un nouveau site. Ainsi, de nouvelles friches apparaissent en centre-ville ou en péri-phérie. Afin d’endiguer ce phénomène, la loi ALUR du 24 mars 2014 avait mis en place undispositif visant à imposer au propriétaire d’un commerce soumis à AEC une obligationde démantèlement et de remise en état de ses terrains d'assiette en fin d’exploitation.Force est de constater qu’au cours des quatre dernières années, ce dispositif a, dans lesfaits, rarement été mis en œuvre.

La loi ELAN complète le dispositif de démantèlement et de remise en état des sites com-merciaux afin de le rendre plus efficace. Le préfet voit ses pouvoirs renforcés : il pourranotamment faire procéder d’office aux travaux nécessaires au démantèlement et à laremise en état du site, aux frais du ou des propriétaires. Néanmoins, l’efficacité de cedispositif de démantèlement et de remise en état dépendra de la rédaction du décretd’application à paraître.

LEXIQUEAEC – Autorisation d’exploitation commerciale

CDAC – Commission départementale d’aménagement commercial

CRAC – Contrat de revitalisation artisanale et commerciale

DAAC – Document d’aménagement artisanal et commercial

DOO – Document d'orientation et d'objectifs

DPU – Droit de préemption urbain

PLUi - Plan local d’urbanisme élaboré par un établissement public de coopération intercommunale

OAP – Orientations d'aménagement et de programmation

ORQAD – Opération de requalification des quartiers anciens dégradés

ORT – Opération de revitalisation de territoire

PADD – Projet d'aménagement et de développement durable

PC – Permis de construire

PDU - Plan de déplacements urbains

PLH – Programme local de l'habitat

PSMV – Plan de sauvegarde et de mise en valeur

SCoT - Schéma de cohérence territoriale

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Faut-il taxer les frichescommerciales ?Les apports de la loi ELAN sur cepoint sont à mettre en relation avecla possibilité offerte aux collectivi-tés d’instituer une taxe sur les frichescommerciales*. Aux dires de l’AMF, «dans les difficultés rencontrées enpratique, il est important de noterune absence d’efficacité de la me-sure lorsqu’elle est mise en place surun territoire où la demande de lo-caux est faible. En effet, cet outilrisque alors d’accentuer les difficul-tés financières des propriétaires etde faire fuir les investisseurs. Parailleurs, cet outil ne pouvant être au-jourd’hui restreint au seul centre-ville, il peut être pénalisant pour leslocaux situés en périphérie ou danscertains quartiers faiblement at-tractifs. En outre, la charge de travailest très importante pour la collecti-vité (retraitement du fichier DGFIPtrès volumineux, connaissance duterrain pour le recensement des lo-caux, connaissance de la matière fis-cale), alors qu’au final, beaucoup delocaux vacants sont écartés du dis-positif par la preuve du caractère in-volontaire de l’inexploitation par lepropriétaire »**. La résorption desfriches commerciales relève plus cer-tainement d’une approche globalevisant à analyser les raisons du phé-nomène, des actions transverses.L’élaboration des conventionsd’ORT pourrait être le moment pro-pice pour approcher cette question. * Art. 1530 du CGI** Note AMF d’avril 2018

Référence :

Projet de loi portant évolution dulogement, de l’aménagement et dunumérique (texte définitif) [en ligne]

29- Analyse d’impact du projet produite par ledemandeur de l’AEC

30- Article L.752 6 du code de commerce