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NOTE D’ANALYSE Contrôle du transit et transbordement. Focus sur trois pays européens par Denis Jacqmin et Lauriane Héau 20 février 2017 Résumé Le 23 novembre dernier, les autorités portuaires de Hong Kong saisissaient neuf véhicules blindés Terrex appartenant à Singapour lors de l’escale d’un porte-conteneur dans le port chinois. Les véhicules n’avaient pas fait l’objet d’une licence de transit et leur saisie allait déclencher une crise diplomatique entre Singapour et la Chine. Cet incident nous permet de comprendre les enjeux des contrôles du transit et transbordement d’équipements de défense. Ces contrôles sont souvent le parent pauvre des publications sur les contrôles à l’exportation. Dans cette analyse, nous examinerons sous cet angle les régimes de contrôle de trois pays européens, la France, l’Allemagne et les Pays-Bas, afin de dégager quelques différences dans les législations et les pratiques de ces trois états voisins de la Belgique. ________________________ Abstract Controls on transit and transhipment. The example of three European countries On November 23 rd 2016, the Hong Kong harbour authorities seized nine Terrex armoured vehicles from the Singaporean army as their container ship was calling in Hong Kong. The vehicles were coming back from an exercise in Taiwan. There was no valid transit license for the vehicles and their seizure by the Chinese authorities started a diplomatic crisis between Singapore and China. This incident illustrates what is at stake with transit and transhipment controls of military equipment although those controls are often under- researched compared to other arms control measures. In this analysis, we will compare the transit and transhipment controls of three European countries, France, Germany and the Netherlands, which will allow us to draw some dividing lines between the different regimes and practices of those countries neighbouring Belgium. GROUPE DE RECHERCHE ET D’INFORMATION SUR LA PAIX ET LA SÉCURITÉ 467 chaussée de Louvain B – 1030 Bruxelles Tél. : +32 (0)2 241 84 20 Fax : +32 (0)2 245 19 33 Courriel : [email protected] Internet : www.grip.org Twitter : @grip_org Facebook : GRIP.1979 Le Groupe de recherche et d’information sur la paix et la sécurité (GRIP) est un centre de recherche indépendant fondé à Bruxelles en 1979. Composé de vingt membres permanents et d’un vaste réseau de chercheurs associés, en Belgique et à l’étranger, le GRIP dispose d’une expertise reconnue sur les questions d’armement et de désarmement (production, législation, contrôle des transferts, non-prolifération), la prévention et la gestion des conflits (en particulier sur le continent africain), l’intégration européenne en matière de défense et de sécurité, et les enjeux stratégiques asiatiques. En tant qu’éditeur, ses nombreuses publications renforcent cette démarche de diffusion de l’information. En 1990, le GRIP a été désigné « Messager de la Paix » par le Secrétaire général de l’ONU, Javier Pérez de Cuéllar, en reconnaissance de « Sa contribution précieuse à l’action menée en faveur de la paix ». NOTE D’ANALYSE – 20 février 2017 JACQMIN, D., HÉAU, L., Contrôle du transit et transbordement. Focus sur trois pays européens, Note d’Analyse du GRIP, 20 février 2017, Bruxelles. http://www.grip.org/fr/node/2259

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NOTE D’ANALYSE

Contrôle du transit et transbordement.

Focus sur trois pays européens

par Denis Jacqmin et Lauriane Héau

20 février 2017

Résumé

Le 23 novembre dernier, les autorités portuaires de Hong Kong saisissaient neuf véhicules blindés Terrex appartenant à Singapour lors de l’escale d’un porte-conteneur dans le port chinois. Les véhicules n’avaient pas fait l’objet d’une licence de transit et leur saisie allait déclencher une crise diplomatique entre Singapour et la Chine. Cet incident nous permet de comprendre les enjeux des contrôles du transit et transbordement d’équipements de défense. Ces contrôles sont souvent le parent pauvre des publications sur les contrôles à l’exportation. Dans cette analyse, nous examinerons sous cet angle les régimes de contrôle de trois pays européens, la France, l’Allemagne et les Pays-Bas, afin de dégager quelques différences dans les législations et les pratiques de ces trois états voisins de la Belgique.

________________________

Abstract

Controls on transit and transhipment.

The example of three European countries

On November 23rd 2016, the Hong Kong harbour authorities seized nine Terrex armoured vehicles from the Singaporean army as their container ship was calling in Hong Kong. The vehicles were coming back from an exercise in Taiwan. There was no valid transit license for the vehicles and their seizure by the Chinese authorities started a diplomatic crisis between Singapore and China. This incident illustrates what is at stake with transit and transhipment controls of military equipment although those controls are often under-researched compared to other arms control measures. In this analysis, we will compare the transit and transhipment controls of three European countries, France, Germany and the Netherlands, which will allow us to draw some dividing lines between the different regimes and practices of those countries neighbouring Belgium.

GROUPE DE RECHERCHE ET D’INFORMATION SUR LA PAIX ET LA SÉCURITÉ

• 467 chaussée de Louvain B – 1030 Bruxelles Tél. : +32 (0)2 241 84 20 Fax : +32 (0)2 245 19 33 Courriel : [email protected] Internet : www.grip.org Twitter : @grip_org Facebook : GRIP.1979

Le Groupe de recherche et d’information sur la paix et la sécurité (GRIP) est un centre de recherche indépendant fondé à Bruxelles en 1979.

Composé de vingt membres permanents et d’un vaste réseau de chercheurs associés, en Belgique et à l’étranger, le GRIP dispose d’une expertise reconnue sur les questions d’armement et de désarmement (production, législation, contrôle des transferts, non-prolifération), la prévention et la gestion des conflits (en particulier sur le continent africain), l’intégration européenne en matière de défense et de sécurité, et les enjeux stratégiques asiatiques.

En tant qu’éditeur, ses nombreuses publications renforcent cette démarche de diffusion de l’information. En 1990, le GRIP a été désigné « Messager de la Paix » par le Secrétaire général de l’ONU, Javier Pérez de Cuéllar, en reconnaissance de « Sa contribution précieuse à l’action menée en faveur de la paix ».

NOTE D’ANALYSE – 20 février 2017

JACQMIN, D., HÉAU, L., Contrôle du transit et transbordement. Focus sur trois pays européens, Note d’Analyse du GRIP, 20 février 2017, Bruxelles.

http://www.grip.org/fr/node/2259

― 2 ―

Introduction

Fin novembre 2016, les autorités douanières de Hong Kong annonçaient avoir saisi

neuf véhicules blindés de transport de troupes singapouriens de type Terrex

AV811. Ces véhicules faisaient partie de la cargaison d’un navire en route pour

Singapour depuis Taiwan, où les véhicules avaient été testés lors d’un exercice. La

raison de leur déchargement dans le port de Hong Kong n’est pas claire, il pourrait

s’agir d’une erreur ou d’un renseignement parvenu aux oreilles des officiers des

douanes de Hong Kong. Toujours est-il que le transport des véhicules n’avait pas

fait l’objet d’une licence en bonne et due forme de la part des autorités

singapouriennes. Le gouvernement de Singapour a demandé le retour immédiat

des véhicules, arguant que ceux-ci bénéficient d’une immunité diplomatique de

par leur appartenance au gouvernement singapourien. Les autorités de Hong Kong

entendent bien de leur côté faire appliquer les dispositions légales chinoises en

matière de transit de biens stratégiques. Cet incident est évidemment rendu très

complexe par la relation tendue entre la Chine et Taiwan. De même, les tendances

chinoises en termes d’espionnage industriel et de respect de la propriété

intellectuelle peuvent causer du souci aux autorités singapouriennes alors que le

véhicules Terrex sont considérés comme technologiquement très sophistiqués.

Les autorités de Hong-Kong ont annoncé le 24 janvier 2017 que leur enquête était

terminée et que les véhicules seraient rendus à Singapour2. Toutefois, cet incident

illustre la problématique des contrôles du transit et transbordement de biens

stratégiques, problématique qui est souvent laissée à l’arrière-plan par rapport

aux questions liées à l’exportation de ces mêmes biens.

Cette note se limitera à l’analyse du transit et transbordement des armes, laissant

de côté les biens à double-usage et les autres régimes de non-prolifération sur les

armes non conventionnelles (Groupe des fournisseurs nucléaires, le Régime de

contrôle de la technologie des missiles, le Groupe Australie, Convention sur

l'interdiction des armes chimiques, etc.). Nous nous limiterons également aux

transferts d’armes destinées à des institutions publiques et laisserons de côté les

transferts d’armes privées (destinées à des collectionneurs, des sportifs, chasseurs

ou simplement transportées avec leur propriétaire lors de voyages).

1. Définitions et cadre légal

Le Traité sur le commerce des armes, ratifié par la Belgique le 3 juin 2014, précise

dans son article 9 : « Chaque État Partie prend les mesures nécessaires pour

réglementer, lorsque cela est nécessaire et possible, le transit ou le

transbordement, sous sa juridiction et sur son territoire, des armes classiques (…),

conformément au droit international applicable. »

1. « Hong Kong customs officials seized 9 Terrex AV81 wheeled armored personnel carriers »,

Defence Blog, 24 novembre 2016.

2. « Hong Kong to return 9 SAF Terrex vehicles to Singapore: Ministry of Foreign Affairs », The Straits Times, 24 janvier 2017.

― 3 ―

Toutefois, les termes « transit » et « transbordement » ne sont pas définis dans ce

Traité. Plusieurs définitions sont néanmoins acceptées au niveau international. On

trouvera ainsi dans la Convention internationale sur la simplification et

l’harmonisation des régimes douaniers (Convention de Kyoto) les définitions

suivantes :

« "transit douanier" : le régime douanier sous lequel sont placées des

marchandises transportées sous contrôle douanier d’un bureau de douane

à un autre bureau de douane; »

« "transbordement": le régime douanier en application duquel s'opère,

sous contrôle de la douane, le transfert de marchandises qui sont enlevées

du moyen de transport utilisé à l'importation et chargées sur celui utilisé à

l'exportation, ce transfert étant effectué dans le ressort d'un bureau de

douane qui constitue, à la fois, le bureau d'entrée et le bureau de sortie ».

Ces deux définitions correspondent à la fonction principale du travail de douanier

et se concentrent donc sur la perception des taxes et le statut fiscal des

marchandises en transit sur le territoire d’un État. Or, dans la perspective d’un

contrôle des exportations axé sur leur impact en termes de sécurité nationale et

internationale, cette définition a peu d’utilité.

Au niveau belge, le Décret wallon relatif à l’importation, à l’exportation, au transit

et au transfert d’armes civiles et de produits liés à la défense, ne propose pas de

définition autre qu’un renvoi vers la législation douanière existante : « Pour

l’application du présent titre, on entend par : 1° "importation, exportation et

transit" : les opérations considérées comme telles pour l’application de la

législation douanière ». La Région flamande, dans son Wapenhandeldecreet

(décret sur le commerce des armes) décrit le transit comme :

« Le transport de biens qui entre sur le territoire belge avec pour seul but d’être

transporté depuis ce territoire vers un autre pays, à l’exception du transfert entre

deux États membres de l’UE, et par lequel les biens sont transportés d’une des

façons suivantes : a) ils sont transbordés d’un moyen de transport à un autre

moyen de transport ; b) ils sont déchargés d’un moyen de transport, et ensuite sont

chargés à nouveau sur le même [type de] moyen de transport. »3

Les notions de transit et transbordement ne font pas l’objet d’une définition dans

la position commune de l’Union européenne définissant des règles communes

régissant le contrôle des exportations de technologie et d’équipements militaires4.

Une définition est toutefois fournie dans le guide d’utilisation lié à la Position

commune :

3. Decreet betreffende de in-, uit-, doorvoer en overbrenging van defensiegerelateerde producten,

ander voor militair gebruik dienstig materiaal, ordehandhavingsmateriaal, civiele vuurwapens, onderdelen en munitie, 15 juin 2012.

4. Position commune 2008/944/PESC du Conseil du 8 décembre 2008 définissant des règles communes régissant le contrôle des exportations de technologie et d’équipements militaires

― 4 ―

« -"transit": mouvement de marchandises (équipements militaires) qui ne font

que traverser le territoire d'un État membre ;

- transbordement : au cours d'un transit, opération qui consiste à décharger les

marchandises du moyen de transport d'importation puis à les recharger (en

règle générale) sur un autre moyen de transport utilisé aux fins de

l'exportation »5.

D’autres définitions des termes de transit et transbordement figurent dans les

régimes internationaux liés à la non-prolifération (Résolution du Conseil de

sécurité 1540 sur la lutte contre la prolifération d’armes de destruction massive

ainsi que dans plusieurs régimes de sanctions internationales (Résolution 1929 sur

l’Iran et résolution 1373 sur la Corée du Nord).

2. Directive 2009/43/CE

Il est important de préciser que cette note se concentrera sur le transit et

transbordement impliquant un pays extérieur à l’Union européenne. En effet,

depuis 2012 et la mise en œuvre de la directive 2009/43/CE, le transit de produits

de défense au sein de l’Union européenne est largement facilité, les États

membres ne peuvent ainsi plus exiger de licence systématique pour le transit de

produits liés à la défense qui circulent au sein de l’espace communautaire. Les

contrôles du transit intra-européen de produits de défense se limitent désormais

à la sécurité publique, notamment la sécurité des transports6.

3. Enjeux du contrôle des transits et transbordements

5. Guide d'utilisation de la position commune 2008/944/PESC, p. 23.

6. Seniora Jihan, Transferts intra-communautaires des produits liés à la défense : Un an de mise en œuvre de la Directive, Note d’Analyse du GRIP, 25 juin 2013, Bruxelles.

― 5 ―

Parmi les risques principaux auxquels les contrôles du transit et transbordement

doivent répondre, le risque de détournement est prépondérant. Ces contrôles

permettent donc, d’une part, de vérifier que les chargements

transitant/transbordés sur le territoire d’un État : 1. continuent bien leur route

vers le destinataire final pour lequel ils ont été agréés, 2. ne subissent pas de

modifications lors de cette phase de transit/transbordement. L’article 11.3 du TCA

explique ainsi : « Les États Parties d’importation, de transit, de transbordement et

d’exportation coopèrent et échangent des informations, dans le respect de leur

droit interne, si nécessaire et possible, afin de réduire le risque de détournement

lors du transfert d’armes classiques visées à l’article 2. »

D’autre part, les contrôles du transit et transbordement servent également à

prévenir la livraison d’équipements militaires dans des conditions contraires à

l’article 6 du TCA (respect des embargos de l’ONU et interdiction de livraisons

d’armes qui pourraient être utilisées pour commettre des crimes contre

l’humanité ou des violations du droit humanitaire international). Ils peuvent

également servir à lutter contre le trafic illicite d’armes7.

Pour réaliser des contrôles du transit et transbordement efficaces tout en évitant

de perturber le trafic régulier de marchandises qui ne cesse de croître, – le tout

dans un contexte de compétition entre hubs logistiques (port et aéroports) –,

plusieurs sources d’information peuvent être croisées. Premièrement, l’analyse

informatisée des déclarations douanières sur base d’une évaluation des risques

(pays d’origine, marchandises déclarées, pays de destination, historiques des

compagnies de transport, etc.) permet de faire un premier tri entre cargaisons

suspectes et cargaisons de routine. Deuxièmement, les services de

renseignements sont également mis à contribution, particulièrement dans la lutte

contre la prolifération d’armes de destruction massive mais également d’armes

conventionnelles. Leurs analyses peuvent aider les douanes dans leurs choix

d’activités opérationnelles. Enfin, les activités opérationnelles des douanes elles-

mêmes peuvent apporter leur lot d’information8.

Il est important d’associer le secteur du transport pour s’assurer de la bonne

compréhension des règles ce qui permet d’éviter les faux positifs voire même la

coopération du secteur dans la dénonciation de cargaisons suspectes. Vu le

passage progressif des demandes de licence et notifications sous format

numérique, le croisement des bases de données douanières et de celles liées au

contrôle des armements peut également apporter une plus-value au contrôle du

transit et transbordement.

4. France

7. Nijs, T., « Transit and trans-shipments controls » dans Parker, S., « The Arms Trade Treaty: A

practical guide to National Implementation », Small Arms Survey, p. 93.

8. Dunne, A., « The role of transit and trans-shipment in counterproliferation efforts », SIPRI, septembre 2016, p. 4.

― 6 ―

4.1. Cadre légal

La législation concernant le commerce de matériel de guerre et matériels assimilés

se trouve principalement dans le code de la Défense, mais elle est complétée par

plusieurs autres textes. Le Titre III du code de la Défense contient un certain

nombre d’éléments concernant les importations et exportations de matériel de

guerre et matériels assimilés. Le Décret n° 95-589 du 6 mai 1995 et l’annexe de

l’arrêté du 28 septembre 20169 viennent compléter les dispositions du code de la

Défense en détaillant le type d’armes concernées. Le Décret n° 2011-1467 du 9

novembre 2011 et l’Arrêté du 2 octobre 1992 détaillent eux les licences de transit

et la procédure à suivre. L’Arrêté du 20 novembre 2011 décrit les modalités de

contrôle par le ministère de la Défense, et le Décret n° 55-965 du 16 juillet 1955

précise les modalités d’organisation de la commission interministérielle pour

l’étude des exportations de matériel de guerre. Il faut noter que la législation

française utilise le terme autorisation et non licence.

4.2. Définitions et types de licences

Définition : Les douanes françaises utilisent les deux notions de transit et

transbordement, alors que seul le transit est mentionné dans le code de la Défense

(CD). Si aucune des deux notions n’y est définie, on y trouve une définition du

transit dans le code des douanes, mais qui se révèle peu utile pour les questions

de contrôle d’armes (voir introduction). Les équipements militaires dont le transit

est soumis à autorisation sont définis par la liste en annexe de l’Arrêté du 28

septembre 2016. Cette liste constitue une simple copie de la Liste commune des

équipements militaires de l'Union européenne10.

Interdiction : Le Titre IV du code de la Défense liste les armes interdites de transit.

Sont concernées les armes biologiques, toxiques et chimiques (Art. L 2341-1 et

seq).

Autorisation nécessaire : Une autorisation est nécessaire pour les transits (dont au

moins un des pays concernés est situé hors UE) effectués par la route (CD, art.

R2335-41), et pour les transbordements avec mise à terre dans les ports et

aéroports. Il existe deux formes d’autorisations. Les autorisations de transit de

matériels de guerre (ATMG) sont valables six mois à compter de la date de

délivrance et pour une seule opération. Les autorisations globales de transit de

matériels de guerre (AGTMG) couvrent le transit des matériels identifiés sans

limite de quantité ni de montant, pour une durée d’un an, renouvelable par tacite

reconduction.

Pas d’autorisation nécessaire : L’autorisation n’est pas nécessaire pour les transits

par train, les transbordements sans mise à terre dans les ports et aéroports, et les

9. Arrêté du 28 septembre 2016 modifiant l'arrêté du 27 juin 2012 relatif à la liste des matériels de

guerre et matériels assimilés soumis à une autorisation préalable d'exportation et des produits liés à la défense soumis à une autorisation préalable de transfert.

10. Liste commune des équipements militaires de l’UE, 14 mars 2016.

― 7 ―

transbordements avec mise à terre d’armes portées par des personnes physiques,

ainsi que pour certains équipements militaires spécifiques (composants,

équipements d’entretien et de maintenance, etc.) (Décret n° 2011-1467, art. 16).

Il est à noter qu’il n’y a pas de mention dans la législation française de transit

naval/ aérien sans escale dans un port/aéroport.

Procédure : La demande de transit doit être effectuée par une personne exerçant

une activité de représentation en douane, résidant dans l’Union européenne, et

titulaire du statut d’opérateur économique agréé tel que défini dans le règlement

UE n° 952-/2013 du 9 octobre 2013 établissant le code des douanes de l’Union, ou

par une personne exerçant une activité d’auxiliaire de transport de marchandises

tel que définie au 3 de la liste II de l’annexe IV de la directive 2005/36/CE du 7

septembre 2005.

Cette demande s’effectue via un formulaire disponible sur le site des Douanes

françaises (CERFA 11193 et CERFA 12363), formulaire qui doit ensuite être

transmis auprès de la Direction générale de l’armement, Direction du

développement international (DGA/DI) du ministère de la Défense11. En principe,

elle est ensuite étudiée par la Direction générale des Douanes et Droits indirects

(DGDDI), qui se charge de prendre la décision d’accorder ou non l’autorisation,

puis de notifier les personnes concernées.

Cependant, le Premier ministre, les ministres chargés de l’Économie, des Affaires

étrangères, de la Défense, de l’Intérieur ou chargé des Douanes peuvent

demander à ce que le dossier soit examiné par la commission interministérielle

pour l’étude des exportations de matériels de guerre (CIEEMG). Dans ce cas,

l’autorisation de transit est approuvée par le Premier ministre, et le ministre des

douanes notifie les personnes concernées.

L’Arrêté du 2 octobre 1992 prévoit la possibilité de suspendre une autorisation de

transit (Art. 26-1), dans les cas où celle-ci contrevient à l’intérêt national, risque

de porter atteinte à la sécurité nationale ou publique, à la sécurité internationale

ou encore aux obligations internationales de la France. La suspension est aussi

possible si les conditions dans lesquelles l’autorisation a été accordée ne sont plus

respectées, ou si le bénéficiaire n’est plus impliqué dans l’activité de transit. La

suspension d’une licence relève du Premier ministre, et peut avoir lieu après une

11. Transit et transbordement de matériels de guerre, armes et munitions et matériels assimilés,

ministère de l’économie et des Finances.

― 8 ―

consultation avec la commission interministérielle. En cas d’urgence,

l’autorisation peut être suspendue immédiatement par le Premier ministre.

Un système informatisé a été mis en place pour les demandes de licences

d’exportations, le Système d’information, de gestion et d’administration des

licences d’exportation (SIGALE), mais il ne permet pas pour le moment d’effectuer

des demandes d’autorisations de transit.

4.3. Contrôle

Le contrôle du respect des régulations en place pour le transit ressort de la

compétence douanes françaises et en particulier de la Direction générale des

douanes et droits indirects (DGDDI). La DGDDI réalise des contrôles sur base du

ciblage et blocage de certaines déclarations en douane à la suite d’une analyse de

risque effectuée par le système automatisé DELT@ (dédouanement en ligne par

traitement automatisé)12. Ce contrôle consiste à vérifier la conformité de la

déclaration avec les documents présentés.

Au niveau de la transparence, les autorités françaises communiquent sur le

nombre d’autorisations de transit de matériel de guerre accordées chaque année.

Les derniers chiffres disponibles indiquent qu’en 2015, 129 autorisations de transit

ont été accordées par les Douanes, quatre autres ayant fait l’objet d’un refus. La

majorité des autorisations accordées concernent l’Union européenne (53%) et

autres pays européens (23%). La toute grande majorité du matériel en transit est

représentée par la catégorie ML3 (munitions et composants)13.

5. Allemagne

5.1. Cadre légal

Le cadre légal allemand régulant le transit de produits de défense est constitué de

trois instruments légaux. Le premier est la « loi sur le contrôle des armes de

guerre » (Kriegswaffenkontrolgesetz – KWKG), le deuxième est la « loi sur le

commerce international et les paiements » (Außenwirtschaftsgesetz – AWG) et

enfin le « décret sur le commerce international » (Außenwirtschaftsverordnung –

AWV). Il est intéressant de constater à ce stade que la législation allemande

distingue une catégorie spécifique de matériel militaire décrite comme « armes de

guerre » soumise à des contrôles accrus par rapport au reste du matériel militaire.

Ces « armes de guerre » sont comprises dans une liste spécifique

(Kriegswaffenliste- KWL) en annexe du KWKG qui comprend : missiles, aéronefs de

combat, navires militaires, véhicules de combat, armes à feu (y compris canons),

armes antichars, torpilles, mines et autres (sous)munitions, armes laser14. Les

équipements considérés comme « armes de guerre » tombent donc sous le coup

12. Rapport initial de la France sur la mise en œuvre du TCA

13. Rapport au Parlement 2016 sur les exportations d’armement de la France, mai 2016, p. 72.

14. Kriegswaffenliste, annexe de la Kriegswaffenkontrolgesetz telle qu’amendée le 26 février 1998, Journal officiel féderal I, p. 385.

― 9 ―

d’une législation spécifique (KWKG) mais ne sont pas pour autant exclus des règles

générales du commerce extérieur allemand (AWG). Certains biens peuvent donc

être soumis aux deux régimes de contrôle de manière superposée avec deux

licences différentes15.

5.2. Définitions et types de licences

Une définition générale du terme transit peut être trouvée dans l’AW Gesetz.

« Le transit sera défini comme

1. le transport de biens matériels de l’étranger à travers l’Allemagne, et

2. le transport de biens matériels en libre circulation d’un autre pays membre de

l’Union européenne à travers l’Allemagne. »16

La définition du transit englobe donc le transbordement qui n’apparait pas comme

tel dans la législation. Le transit d’équipements militaires fait l’objet de différents

régimes réglementaires suivant la nature des biens.

Interdiction : Sont interdites de transit sur le territoire allemand, les armes

nucléaires bactériologiques et chimiques de même que les mines antipersonnel

(art. 17 et 18 du KWKG). Une exception est toutefois prévue pour les armes

nucléaires « appartenant à un État membre de l’OTAN » (Art. 16 KWKG).

Licence nécessaire : Le transport de matériel militaire faisant partie de la catégorie

« armes de guerre » est de manière générale interdit, la licence constitue une

exception (art. 3 §3 KWKG). Il est intéressant de remarquer que la législation

allemande comporte une dimension extraterritoriale puisque le transport

d’« armes de guerre » par un navire battant pavillon allemand ou un avion

enregistré en Allemagne est également soumis à licence et ce, même si la

cargaison ne transite pas par l’Allemagne (art. 4 § 1 KWKG). Le demandeur de la

licence s’engage à prendre toutes les mesures nécessaires pour éviter tout acte de

détournement des armes transportées.

Pas de licence nécessaire : Le transit de matériel militaire qui ne fait pas partie de

la catégorie « armes de guerre » est lui libre avec toutefois d’importantes marges

de manœuvre permettant aux autorités allemandes de soumettre la transaction à

une obligation de licence préalable voire à une interdiction pure et simple (art. 4,

§ 1 et 2 ; art. 5 AWG). Les raisons potentielles en sont la sécurité publique en

Allemagne, le respect des engagements internationaux de l’Allemagne,

particulièrement les régimes de sanctions européens et onusiens ainsi que la

préservation des relations extérieures de l’Allemagne.

5.3. Procédure

15. Van Heuverswyn, K., Duquet, N., « Transit of strategic goods in Europe », Flemish Peace

Institute, août 2013, p. 73.

16. Außenwirtschaftsgesetz – AWG, Partie 1, §2 (9).

― 10 ―

Si la responsabilité ultime d’octroi des licences pour les « armes de guerre »

appartient au gouvernement fédéral allemand, dans la pratique, la demande de

licence pour le transit d’« armes de guerre » doit être adressée au ministère de

l’Économie et des Technologies. Pour le cas spécifique des transports effectués

par un navire ou un aéronef allemand, la demande doit être adressée au ministère

des Transports. Pour le reste du matériel militaire, si une licence devait s’appliquer

pour des raisons de sécurité extérieure ou intérieure, c’est le BAFA (Bureau fédéral

pour les Affaires économiques et le Contrôle des exportations) qui serait

compétent.

Parmi les critères qui pourraient empêcher l’octroi d’une licence de transit pour

des « armes de guerre » figurent le maintien des bonnes relations de l’Allemagne

avec d’autres pays, le respect des obligations internationales de l’Allemagne ou le

fait que ces armes puissent servir à mener une guerre d’agression. Le demandeur

de la licence ou la personne qui transporte les armes doit avoir la nationalité

allemande ou résider en Allemagne (KWKG art. 6). En plus de ces critères légaux,

le gouvernement allemand a aussi formulé des critères politiques (Principes

politiques du gouvernement fédéral pour l’exportation d’armes de guerre et

d’autres armements17). Ces principes politiques établissent une distinction entre

les pays appartenant à l’UE et à l’OTAN ainsi que les pays associés (Australie,

Nouvelle-Zélande, Suisse et Japon) et les pays tiers. La première catégorie de pays

bénéficie d’une approbation tacite tandis que la seconde catégorie fait l’objet d’un

contrôle complet de la demande de licence.

5.4. Contrôle

Le contrôle physique des marchandises en transit ressort de la responsabilité des

Douanes. Si les douanes suspectent une cargaison d’être en infraction au niveau

des licences de transit ou devraient faire l’objet d’une interdiction de continuer

leur route, la cargaison est temporairement saisie en attendant que le BAFA

prenne une décision. Les douanes disposent d’un agent de liaison au sein du BAFA

afin d’assurer la coopération entre les deux institutions.

6. Pays-Bas

6.1. Cadre légal

Le cadre légal entourant les licences de transit/transbordement d’armes et

d’équipements militaires aux Pays-Bas est principalement fourni par le Décret sur

les Biens stratégiques (Besluit Strategische Goederen – BSG). Un règlement

d’exécution sur les Biens stratégiques complète la Décision (Uitvoeringsregeling

Strategische Goederen – USG). La législation néerlandaise consacre une partie

conséquente de sa législation au transit (art. 5 à 10 BSG).

17. Ces principes politiques peuvent être trouvés à la fin des rapports annuels sur l’exportation

d’armes destiné au parlement allemand. Voir exemple.

― 11 ―

6.2. Définitions et types de licences

Le transit est défini aux Pays-Bas comme « le transport de biens militaires qui sont

amenés sur le territoire des Pays-Bas uniquement dans le but d’être transporté vers

une destination en dehors du territoire néerlandais » (BSG §1 art. 1). Le

transbordement n’est pas défini comme tel mais joue un rôle dans l’obligation ou

non de demander une licence pour du transit (voir ci-dessous). La définition de

« matériel militaire » renvoie à la Position commune européenne et donc à la Liste

commune des équipements militaires de l’UE (USG §1 art. 2).

Licence nécessaire : La règle générale énonce que le transit de matériel militaire

sans licence (générale ou individuelle) est interdit (BSG §3 art. 5). Toutefois, de

larges exceptions existent à cette règle générale (voir ci-dessous). Deux types de

licence existent pour le transit : la licence générale de transit et la licence

individuelle de transit. Elles sont toutes deux délivrées par le ministère des Affaires

économiques.

La licence générale est divisée en deux catégories18 :

la licence générale NL007 pour le transbordement de cargaisons en

provenance de pays alliés (OTAN/UE + Australie Japon, Nouvelle-Zélande et

Suisse) et à destination de pays tiers. Cette licence ne permet de faire transiter

que certains types d’équipements militaires (en sont exclus les catégories ML1,

ML2, ML3 (armes à feu, canons), ML4 a (roquettes, missiles, torpilles) ainsi que

les catégories ML6 (véhicules), ML9 (navires), ML10 (aéronefs), ML12

(systèmes d’armes à énergie cinétique), ML19 (lasers et radio fréquences

capables de détruire une cible) lorsque qu’ils constituent des systèmes

complets). Cette licence est donc tout à fait adaptée pour le transbordement

de pièces détachées.

la licence générale NL008 pour le transbordement les cargaisons à destination

de pays alliés quelle que soit leur origine. Elle s’applique à la quasi-totalité des

équipements militaires à l’exception des biens très sensibles (armes à sous

munitions et mines antipersonnel).

Pour tous les autres cas, la licence individuelle s’applique.

De larges exceptions existent à cette obligation de licence, en particulier pour :

« le transit à travers les Pays-Bas de biens militaires qui seront uniquement

transportés dans l’espace aérien ou les eaux territoriales [des Pays-Bas].

le transit à travers les Pays-Bas de biens militaires qui proviennent ou qui

ont pour destination finale l’Australie, le Japon, la Nouvelle-Zélande, la

Suisse, un État membre [de l’UE] ou un des États membres de l’Organisation

du Traité de l’Atlantique Nord et qui quittent les Pays-Bas avec le même

18. K. Leenman, « Transit-Transhipment », présentation donnée par le Team POSS lors du

Wassenaar Agreement workshop les 27-28 juin 2016.

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moyen de transport par lequel ils sont entrés sans transbordement aux

Pays-Bas.

Le transit à travers les Pays-Bas de biens militaires qui sont originaires et

ont pour destination un État membre [de l’UE]. »

Le règlement d’exécution ajoute une série d’exceptions à l’obligation de licence :

« les équipements militaires destinés à l’usage des forces armées

néerlandaises ;

les équipements militaires, propriétés de forces de l’OTAN et destinés à être

utilisés par le Joint Force Command de l’OTAN à Brunssum ;

les biens militaires appartenant à l’ESA [agence spatiale européenne] ;

les véhicules militaires qui seront utilisés par des forces armées étrangères

lors d’occasions telles que les visites d’État ou de courtoisie, les passages

en revue ou les manifestations aériennes. »

Toutefois, même pour les cas précités pour lesquels une licence n’est pas

nécessaire, le ministère de l’Économie néerlandais garde la possibilité d’imposer

une licence si :

« Si l'intérêt du droit international ou d'un accord international pertinent

l’exige ou

Si le ministre [de l’Économie] l’estime nécessaire pour la protection

d’intérêts essentiels liés à la sécurité nationale. »

Le ministère de l’Économie détient également de nombreuses possibilités

d’exemptions et de dérogations et peut également attacher des conditions à

l’octroi d’une licence (ou d’une exemption/dérogation) (art. 6).

Dans le cas où la licence n’est pas nécessaire, une notification doit toutefois être

introduite auprès du Centrale Dienst In- en Uitvoer (CDIU), qui appartient au

ministère des Finances néerlandais. Un système électronique permet aux

entreprises de s’identifier et remettre les notifications sous forme électronique.

Toutefois, des exemptions et des dérogations à cette obligation de notification

sont également possibles via une décision ministérielle (BSG §3, art. 10, 3-6)

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Le système néerlandais de contrôle du transit est donc un système assez complexe

qui laisse cependant une grande marge de manœuvre aux opérations de transit

de pays alliés et aux opérations de transit n’impliquant pas de transbordement. Le

système de notification joue le rôle de filtre entre le commerce légitime et des

cargaisons plus sensibles et peut donc être considéré comme une sorte de

système d’alerte. Si, après la notification, plusieurs indices pointent vers une

cargaison suspecte, le gouvernement dispose des moyens légaux pour imposer

une licence de transit et approfondir son enquête.

Contrôle

Le contrôle physique des transits et transbordements aux Pays-Bas ressort de la

compétence des Douanes. Sur ce point, le système de contrôle néerlandais

présente une originalité puisque les Pays-Bas disposent d’une unité spécialisée

dans le contrôle des biens stratégiques, Team POSS (Precursors, Origin, Strategic

Goods and Sanctions). Il s’agit d’une unité faisant partie des Douanes mais qui est

spécialisée dans le contrôle du transit, de l’exportation et de l’importation de

biens à double usage et de matériel militaire. Team POSS permet donc de faire le

lien entre la vision douanière et la vision « contrôle des exportations » du

commerce international. Cette unité participe à la matrice d’analyse des risques

informatisée utilisée par les Douanes pour exécuter les contrôles physiques

nécessaires19. Si les Douanes trouvent des équipements illégaux / non déclarés

dans le domaine des biens stratégiques, Team POSS décide de la marche à suivre

en termes de procédure judiciaire.

Enfin, la transparence des autorités néerlandaises en matière de transit peut être

soulignée. Un rapportage est en effet disponible sur le site du gouvernement

néerlandais reprenant les différentes opérations d’exportations/ transit avec les

pays de destinations et origine, description des biens et valeur en euros20. Ce

rapportage peut aider des acteurs extérieurs à contrôler la politique du

gouvernement néerlandais en termes d’octroi de licence de transit.

19. Voir page du ministère des Finances néerlandais sur l’analyse des risques.

20. Voir https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2016/10/01/overzicht-uitvoer-militaire-goederen

Tableau récapitulatif de la nécessité ou non d’une licence (individuelle, NL007 ou NL008) pour le transit d’armes aux Pays-Bas

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Tableau récapitulatif de la nécessité ou non d’une licence (individuelle, NL007 ou NL008) pour le transit d’armes aux Pays-Bas

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Conclusion

Quoique limitée dans son objet et sa portée géographique, cette analyse des

dispositions légales en matière de transit/transbordement d’équipements

militaires a permis de relever de grandes différences entre pays européens en ce

qui concerne les critères présidant à l’octroi de licences de transit.

Certains pays font une différence claire entre transit et transbordement (France,

Pays-Bas). Le transbordement déclenche ainsi automatiquement une obligation

de licence aux Pays-Bas. La France est par contre le seul pays à mentionner

spécifiquement le transit par route et à le soumettre à licence (autorisation).

L’Allemagne quant à elle ne fait pas de différence entre transit et transbordement,

mettant plutôt l’accent sur une catégorie spécifique d’équipements militaires, les

« armes de guerre », qui font l’objet d’un contrôle systématique.

L’origine/la destination des cargaisons en transit/ transbordement peut aussi être

un critère déterminant l’obligation ou non d’obtenir une licence, via la législation

elle-même (Pays- Bas) ou via les principes politiques (Allemagne). On constate

ainsi des différences importantes dans les niveaux de précision des dispositions

législatives, certains États ayant des législations très poussées, avec de

nombreuses exceptions (Pays-Bas), d’autres préférant un cadre légal général et

des exceptions s’appliquant au niveau opérationnel ou sous forme de principes

politiques.

Enfin, les niveaux de coopération entre services des douanes et services chargés

du contrôle des exportations semblent différents entre les pays évoqués. Les

Pays-Bas, avec l’équipe de douanes spécialisée Team POSS, semble être le pays

qui pousse le plus loin cette coopération. Avec l’informatisation croissante des

procédures, l’interconnexion des bases de données douanières et des

administrations chargées du contrôle des armements va devenir de plus en plus

intéressante en matière de ciblage des contrôles du transit et du transbordement

* * *

Les auteurs

Denis Jacqmin est chercheur au GRIP dans l’axe « armes légères et transferts

d’armes ». Il a notamment travaillé pour le SPF Affaires étrangères dans le

domaine de la PESC (2010-2012).

Lauriane Héau est chercheuse stagiaire au GRIP, et étudiante en Master Conflits

et Développement à Sciences Po Lille.