nco note de communication publique d’operation

NCO NOTE DE COMMUNICATION PUBLIQUE D’OPERATION

REPUBLIQUE DU CAMEROUN

Appui budgétaire sectoriel et de son volet d’assistance technique.

TABLE DES MATIERES I - LE SECTEUR ET LES ENJEUX ......................................................................................................................... 3

1.1 - LE CAMEROUN, UNE ECONOMIE RESILIENTE MAIS QUI MONTRE DES SIGNES D’ESSOUFFLEMENT ........... 3 1.2 - LA DECONNEXION ENTRE PERFORMANCE ECONOMIQUE ET DEVELOPPEMENT HUMAIN .......................... 4 1.3 - POLITIQUE DU GOUVERNEMENT ............................................................................................................. 5 1.4 - ENJEUX POUR LA MISE EN ŒUVRE DU C2D ............................................................................................. 7 1.5 - IMPORTANCE POUR LE PAYS ................................................................................................................... 7

II - LE BENEFICIAIRE ............................................................................................................................................. 8 III - LE PROJET......................................................................................................................................................... 8

3.1 - OBJECTIFS .............................................................................................................................................. 8 3.2 - CONTENU DU PROJET .............................................................................................................................. 8 3.3 - INTERVENANTS ET MODE OPERATOIRE ................................................................................................... 9 3.4 - AFFECTATIONS PROPOSEES .................................................................................................................. 11

IV - REALISATIONS, RESULTATS ET IMPACTS ATTENDUS DU PROJET.............................................. 17 4.1 - CONTRIBUTION DU PROJET AUX ENJEUX DU DEVELOPPEMENT DURABLE ............................................. 17 4.2 - SUIVI-EVALUATION ET INDICATEURS ................................................................................................... 18 4.3 - COHERENCE STRATEGIQUE ET CONTRIBUTION A L’INFLUENCE ECONOMIQUE FRANÇAISE .................... 19

V - EVALUATION DES RISQUES ........................................................................................................................ 20 5.1 - RISQUE PAYS ........................................................................................................................................ 20 5.2 - RISQUES INSTITUTIONNELS ET JURIDIQUES........................................................................................... 20

VI - FINANCEMENT DU PROJET ....................................................................................................................... 21 6.1 - COUT ET PLAN DE FINANCEMENT ......................................................................................................... 21 6.2 - PRINCIPALES CONDITIONS SUSPENSIVES ET ENGAGEMENTS ................................................................. 21

ANNEXE 1 - AVIS DE L’AMBASSADEUR .......................................................................................................... 23

ANNEXE 2 - ANALYSE MACROECONOMIQUE ............................................................................................. 24

ANNEXE 3 - CADRE LOGIQUE DU PROJET .................................................................................................... 27 ANNEXE 4 - MECANISME D’AFFECTATION DE LA PRIME DE PERFORMANCE ................................ 30

ANNEXE 5 - CONTENU DU MANUEL DE PROCEDURES ............................................................................. 31

ANNEXE 6 - LA MISE EN ŒUVRE DES C2D AU CAMEROUN ..................................................................... 33

ANNEXE 7 - RESULTATS DE L’EVALUATION PEFA 2017 ........................................................................... 36

ANNEXE 8 - MITIGATION DES RISQUES LIEES A LA GOUVERNANCE DES FINANCES PUBLIQUES DANS LE CADRE DES APPUIS BUDGETAIRES C2D ...................................................................................... 37

ANNEXE 9 - LA POLITIQUE NATIONALE DE SANTE MATERNELLE ET NEONATALE ET LE CHEQUE SANTE ..................................................................................................................................................... 39

ANNEXE 10 - LA POLITIQUE NATIONALE D’UNIVERSALISATION DU CYCLE PRIMAIRE ET LE PROCESSUS DE DECENTRALISATION ............................................................................................................ 41

ANNEXE 11 - LA POLITIQUE NATIONALE D’APPUI AU SECTEUR PRIVE ET LE BUREAU DE MISE A NIVEAU ................................................................................................................................................................. 43

ANNEXE 12 - LE BILAN DES AIDES BUDGETAIRES DU 2E C2D ................................................................. 45

I - LE SECTEUR ET LES ENJEUX

1.1 - Le Cameroun, une économie résiliente mais qui montre des signes d’essoufflement

Suite à la chute des cours du pétrole à la fin des années 80 et aux politiques d’ajustement structurel au début des années 90, le Cameroun a connu un longue période de récession suivie d’une décennie de croissance faible (cf. figure 1.1). En termes réels, le revenu par habitant n’a toujours pas retrouvé son niveau de 1985.

Cependant, la trajectoire de croissance de l’économie s’est accélérée depuis 2010. Avec un taux de croissance annuel moyen de 4,7%, le Cameroun a connu de meilleures performances que le reste du continent (moyenne ASS : 4,5%). Cette croissance a été largement entretenue par (i) une bonne tenue des secteurs des services, notamment dans les télécommunications, et bancaire et (ii) une progression des secteurs bénéficiant de la reprise de l’investissement public (eau, énergie, BTP).

Cette période de croissance tirée par l’investissement public marque cependant des signes d’essoufflement. Les coûteux préparatifs engagés pour accueillir la Coupe Africaine des Nations en 2019 n’ont pas donné lieu à des retombées économiques très probantes. D’autre part, les dépenses de sécurité engagées pour lutter contre la secte terroriste Boko Haram ont réduit les marges de manœuvre budgétaires de l’Etat. Enfin, les grands projets d’infrastructure engagés (énergie, transport, équipement urbain) tardent à donner des effets. Ainsi, le port en eaux profondes de Kribi, achevé en 2016 pour un coût de 700 millions d’euros, n’est toujours pas opérationnel à ce jour. Conscient de ces limites, le gouvernement affiche depuis quelques années des ambitions plus marquées envers le secteur privé. Pour autant, ce dernier continue de se heurter à de fortes contraintes structurelles : mauvais climat des affaires, sous-financement du tissu des PME par le secteur bancaire, fort degré d’enclavement des bassins de production…

En l’absence de croissance du secteur privé, le modèle économique du pays n’est pas durable. Pour financer sa dépense, l’Etat a en effet eu recours à deux sources non-pérennes : le pétrole et l’endettement extérieur. Bien que l’économie du Cameroun soit moins dépendante des hydrocarbures que les autres pays de la sous-région (part du pétrole dans le PIB : 3,9%), les recettes pétrolières n’en ont pas moins représenté 27% des revenus de l’Etat entre 2010 et 2014. Par ailleurs, le Cameroun s’est rapidement ré-endetté depuis l’atteinte du point d’achèvement.

Figure 1.1.a - PIB par habitant au Cameroun à dollar constant 2005 Source : Banque Mondiale

Figure 1.2.a - Principaux indicateurs sociaux Source : FMI, INS, Banque Mondiale

La dette publique a ainsi plus que doublé depuis 2006, passant de 15% à 34% du PIB. En parallèle, la signature rapide de nouveaux prêts s’est également traduit par une accumulation des soldes engagés non-décaissés, représentant 21% du PIB en 2017. Si ce stock venait à être décaissé, il gonflerait la dette publique à plus de 50% du PIB.

Les limites de la croissance camerounaise ont été mises en lumière au cours de l’année 2016 (cf. Annexe 6 - Analyse Macroéconomique). Le maintien d’un prix du baril autours de $40 et la chute des cours des matières premières ont conduit à un ralentissement de la croissance (passée de 6 à 4,5%) et un accroissement du déficit public. Le déficit, initialement projeté à -4,5% dans la loi de finance 2016, s’établira vraisemblablement autour de -6,5%. Le Cameroun enregistre désormais un compte de capital et une balance des paiements déficitaire (de +526M€ en 2015 à -818M€ en 2016) – comme les autres pays de la CEMAC. Avec moins de trois mois de couverture des importations par les réserves, la zone risque de ne plus pouvoir régler son déficit commercial avant la fin de l’année. 1.2 - La déconnexion entre performance économique et développement humain

La plus grande partie de la population camerounaise n’a pas bénéficié des dividendes de la croissance des dix dernières années. Entre 2007 et 2014, le taux de pauvreté a stagné en passant de 40,2% à 37,5%. Dans le même temps, les inégalités se sont fortement accrues avec une augmentation du taux de pauvreté dans les zones rurales, les régions du Septentrion et la zone climatique aride soumise à l’impact du changement climatique (cf. Figure 1.2.b). En outre, la croissance ne s’accompagne pas d’une amélioration des principaux indicateurs de développement humain – ce qui traduit une difficulté des services publics à transformer la richesse produite en retombées concrètes pour les populations (cf. Figure 1.2.a).

Figure 1.2.b - Evolution du taux de pauvreté par région Source : INS, Banque Mondiale

Cette déconnexion entre performance économique et développement humain est principalement due à :

1. Un fort déséquilibre territorial : Les régions du Septentrion (Extrême-Nord, Nord, Adamaoua) ont accusé un fort retard de développement. Ce retard s’explique notamment par un désengagement de l’Etat : entre 2008 et 2012, l’investissement public annuel moyen par habitant à l’Extrême Nord était de 3 000 FCFA contre 14 000 FCFA au Sud. Mais les raisons sont aussi à trouver du côté de la pression démographique, du stress climatique dans les zones arides et de la crise sécuritaire actuelle.

2. Des secteurs sociaux sous-performant : Hormis son taux relativement élevé de scolarisation brut dans le primaire (114% en 2014), le Cameroun affiche des performances en-deçà de son niveau de richesse sur bon nombre d’indicateurs sociaux. Ces mauvaises performances sont à la fois à mettre au compte d’une sous dotation budgétaire (le Cameroun consacre 6,6% de son PIB à l’éducation et la santé, contre 10% en moyenne en ASS) et d’une gestion inefficace des services due à une centralisation excessive (dans l’éducation) ou une autonomisation inachevée des centres de service (dans la santé).

1.3 - Politique du gouvernement

Frappé par un triple choc sécuritaire, monétaire et économique, les autorités camerounaises ont activement cherché à construire une réponse coordonnée avec le reste des membres de la CEMAC. Suite au sommet organisé par le Président Biya en décembre 2016, les chefs d’Etat de la zone ont convenu de conduire un vaste effort d’ajustement budgétaire et économique, appuyé par le FMI. Le programme de réformes en cours de préparation au Cameroun vise à rétablir les grands équilibres budgétaires et libérer la croissance privée tout en préservant les dépenses sociales prioritaires.

1.3.1 - Un effort de consolidation macro-budgétaire Le gouvernement camerounais estime le besoin de financement du Cameroun à environ

deux milliards d’euros sur les trois ans à venir (2017-2019). Pour couvrir ce besoin, le Cameroun devrait conclure un programme économique et financier avec le Fonds dans le courant de l’été. La Banque Mondiale, la Banque Africaine de Développement, l’Union Européenne et la France via l’AFD (hors C2D) devraient apporter des financements complémentaires sous la forme d’appuis budgétaires.

Cette aide viendra appuyer un effort de réduction du déficit d’environ 5 points de PIB entre aujourd’hui et 2020. Cet ajustement doit passer à la fois par une pause dans le programme d’investissement du gouvernement et une expansion progressive de sa base fiscale. La rationalisation de la dépense sera assurée par un renforcement de la gouvernance des finances publiques. Le Premier Ministre a déjà adopté, en septembre 2016, une circulaire établissant un plan d’action triennal visant à consolider la réforme budgétaire. Cette dernière, inspirée de la Loi Organique relative aux Lois de Finances (LOLF) française, a en effet créé des outils permettant un pilotage des finances par les politiques publiques et une meilleure efficacité de la dépense. Ces outils, officiellement déployés depuis 2013, sont encore cependant imparfaitement appropriés, les systèmes de gestion restant à parfaire.

Les circonstances se prêtent donc à un appui à la mise en œuvre de cette réforme au travers d’un appui budgétaire épousant ses contours.

1.3.2 - La protection des dépenses sociales Conscient de l’importance des défis de développement humain auxquels fait face le pays,

le gouvernement camerounais a décidé d’établir un plancher pour les dépenses sociales (éducation, santé, promotion de l’emploi, protection de la jeunesse et des femmes) et l’extension des filets sociaux. Cette sanctuarisation des dépenses pro-pauvres doit permettre la poursuite des stratégies sectorielles, notamment dans les secteurs de la santé et de l’éducation :

La stratégie sectorielle de la santé (SSS) : Le Cameroun enregistre des résultats très mitigés en matière de santé. Le pays n’a pas réussi à atteindre les Objectifs du Millénaire et a même régressé depuis 1990 dans certaines dimensions. C’est par exemple le cas de l’ODM n°5 « Réduire la mortalité maternelle de trois quarts entre 1990 et 2015 ». Sur la période, le taux de mortalité maternelle est ainsi passé de 728 à 782 morts par 100,000 naissances vivantes. Pour infléchir cette dynamique, le gouvernement a adopté en 2015 la stratégie sectorielle de la santé (SSS). Couvrant la période 2016-2027, cette stratégie vise à faire du Cameroun « un pays avec un accès universel à des services de santé de qualité pour toutes les strates sociales ». Son axe n°3 « Prise en charge des cas » vise à « réduire de 50% la mortalité liée aux maladies prioritaires et aux conditions maternelles et néonatales ». Concrètement, cela se traduit par une cible ambitieuse de réduction de la mortalité maternelle de 782 à 500 décès par 100 000 naissances vivantes d’ici à 2027.

Pour décliner cet objectif de santé maternelle, le Ministère de la Santé (MINSANTE) a adopté un Plan de Lutte contre la Mortalité Maternelle, Néonatale et Infantile (PLMNI) visant à améliorer le financement des soins, les ressources humaines et l’accès aux intrants essentiels (cf. Annexe 13 - La politique nationale de santé maternelle et néonatale).

La stratégie sectorielle de l’éducation (SSE) : Le Cameroun a enregistré des résultats encourageants en matière d’éducation de base au cours des dix dernières années. En 2011, le taux brut de scolarisation dans le primaire (public et privé confondus) était de 111% (contre 93% en Afrique Subsaharienne) et le taux d’achèvement de 83%, (contre 64% en Afrique Subsaharienne). Cependant, de très fortes disparités régionales persistent. Ainsi, les régions du Septentrion (Extrême-Nord, Nord, Adamaoua) totalisent 85% des enfants non scolarisés du pays, démontrant un profond déséquilibre du système. Par ailleurs, l’augmentation de l’offre d’éducation de base reste un enjeu de taille dans un pays enregistrant une croissance démographique de 2,5% par an en moyenne. Pour surmonter ces défis, le gouvernement a adopté une stratégie sectorielle de l’éducation (SSE) couvrant la période 2013-2020 et se fixant comme objectif d’améliorer « l’accès et l’équité » en « réduisant les disparités de toutes sortes dans l’enseignement primaire ». Sur la base des besoins estimés par le Rapport d’Etat du Système Educatif National (RESEN 2010), le gouvernement a notamment prévu d’augmenter le nombre de salles de classe construites de 700 à 3000 par an entre 2015 et 2021.

1.3.3 - L’accélération de la diversification économique et de la croissance privée

Dans un contexte de baisse des recettes pétrolières et du cours des matières premières, le gouvernement souhaite conduire une politique plus soutenue en faveur du secteur privé. En parallèle d’une amélioration du climat des affaires, du renforcement du secteur bancaire et de l’accès aux infrastructures de base (électricité, transport), le gouvernement camerounais souhaite appuyer la transformation et la valorisation des produits agricoles locaux. L’agriculture occupe en effet une place centrale dans le développement économique national et contribue en moyenne à 14% du PIB et 2/3 de la valeur ajoutée du secteur primaire. Cependant, les produits exportés restent souvent non transformés en raison de la faiblesse du tissu industriel local.

La stratégie sectorielle industries et services (SIS) : La nouvelle Stratégie Industrie et Service (SIS) est en cours d’écriture mais un premier document de diagnostic a été validé en août 2015. Cette analyse place le développement d’industries agro-alimentaires dans la droite ligne des objectifs de croissance et d’emplois du DSCE. Pour appuyer leur structuration, la précédente stratégie sectorielle avait recommandé « de mener des actions d’assistance, d’accompagnement et de mise à niveau dans divers aspects (comptables, financier, juridique, technologiques, certification, accréditation, etc.) ».

Figure 1.3.a - Taux d’achèvement du cycle primaire par région Source : Diagnostic RESEN, 2011

Cet objectif est repris en conclusion du diagnostic de 2015 qui appelle à « enrayer un certain nombre de contraintes dont les plus importantes se situent au niveau de l’insuffisance des infrastructures de base, de la gouvernance et de la faiblesse des capacités opératoires ». A cette fin, le gouvernement a créé et placé en 2011 sous la tutelle du MINEPAT un organisme de structuration du tissu productif industriel : le Bureau de Mise à Niveau (BMN). Le BMN est chargé : d’améliorer la productivité des entreprises au travers d’une approche en trois phases : diagnostic, élaboration d’un plan de mise à niveau et financement des actions identifiées. A ce jour, 130 entreprises (dont 60% dans le secteur agro-alimentaire) ont déjà été ciblées via une phase de pré-diagnostic. L’objectif fixé par le Gouvernement est de mettre à niveau 600 entreprises à l’horizon 2020 (cf. Annexe 15 - La politique nationale d’appui au secteur privé et le bureau de mise à niveau).

1.4 - Enjeux pour la mise en œuvre du C2D

Le Cameroun a signé en juin 2016 son troisième Contrat de Désendettement et Développement (C2D). Ce nouvel accord intervient après la mise en œuvre de deux premiers C2D (cf. Annexe 10 - Avis de l’ambassadeur)

La mise en œuvre des C2D au Cameroun »). Pour permettre de consolider toutes les créances encore éligibles au dispositif dans ce Contrat, le Cameroun a consenti à rééchelonner leur remboursement – devant initialement s’étendre jusqu’en 2042 – sur une période de huit ans. Cette décision conduite à un effort de remboursement anticipé de 247M€ dans un contexte budgétaire difficile.

Pour répondre à ces défis, la France a souhaité mettre en œuvre une part importante du 3e C2D sous forme d’appuis budgétaires afin de permettre un retour rapide des échéances remboursées dans la trésorerie de l’Etat camerounais. Ces aides budgétaires doivent se décliner sous la forme de conventions triennales pour permettre une dialogue dans la durée, s’articuler avec les programmes d’appui à la gouvernance prévus dans le 3e C2D et s’inscrire en soutien aux politiques nationales de développement durable et de croissance. Cette décision a été actée lors de la mission d’instruction conduite par la DGT, la DGM et l’AFD en mars 2016, puis dans le mémorandum d’entente signé entre les Ministres des Finances des deux pays en avril 2016.

1.5 - Importance pour le pays

Dans un contexte budgétaire contraint, l’Etat camerounais connaît un fort besoin de financement et de trésorerie pour poursuivre sa politique de développement. Fragilisé par la crise sécuritaire au Septentrion – qui a révélé l’étendu des déséquilibres territoriaux – et à un an de l’élection présidentielle de 2018, le gouvernement camerounais est soucieux d’afficher des résultats tout en évitant un dérapage économique.

Les subventions C2D sont distinctes de l’effort que la France pourrait déployer aux côtés du programme économique et financier du FMI, sous forme de prêts de soutien budgétaire. Cependant, le 3e C2D doit permettre à la France de soutenir le Cameroun dans ses ambitions de développement durable dans une conjoncture difficile. Pour ce faire, un recours à l’aide budgétaire est nécessaire afin :

i. D’accompagner l’effort de consolidation budgétaire en soulageant une partie des tensions de trésorerie tout en renforçant la budgétisation axée sur les résultats

ii. D’appuyer le Cameroun dans la « sanctuarisation » de certaines dépenses sociales prioritaires (santé, éducation), particulièrement à un moment où certains bailleurs se retirent de ces secteurs (GAVI, KfW)

iii. De renforcer la compétitivité du secteur privé en appuyant la démarche de mise à niveau du gouvernement en vue de mieux valoriser les produits agricoles.

II - LE BENEFICIAIRE

Le Bénéficiaire est l’État Camerounais, représenté par le MINEPAT qui déléguera la maîtrise d’ouvrage et la coordination de l’ensemble au MINFI. Dans le cadre du Régime Financier de l’Etat camerounais, l’exécution des dépenses seront confiées aux ordonnateurs sectoriels concernés (MINSANTE, MINEDUB, MINEPAT) pour la réalisation des programmes ciblés. III - LE PROJET

3.1 - Objectifs

Le projet a pour finalité de renforcer l’efficacité de la gestion publique en :

1. Soutenant la mise en œuvre de politiques publiques structurantes tout en favorisant leur complémentarité ou leur prolongement avec des aides-projets des précédents contrats C2D.

2. Appuyant l’appropriation des méthodes du budget-programme et de la gestion axée sur les résultats au sein des ministères sectoriels.

3.2 - Contenu du projet

Les appuis budgétaires du 3e C2D ne ciblent pas des dépenses spécifiques (paragraphe dans la loi de finance) mais des politiques publiques budgétisées dans le cadre du Nouveau Régime Financier de l’Etat. Ce nouveau régime, inspiré de la LOLF française, consacre le « budget-programme » dans lequel les dépenses de l’Etat sont présentées par chapitre (administration), programme (politique publique) et action (axe stratégique du programme). Chaque programme est coordonné par un responsable de programme secondé de responsable d’actions. Il a pour mission d’atteindre, sous la direction de son Ministre, les objectifs qui lui sont fixés par le Parlement sous la forme d’indicateurs. Responsabilisé dans la conduite de son action, il peut réaffecter les crédits au sein de son programme (hors crédits finançant les dépenses de personnel) dans la limite de 15% des crédits initiaux.

Tableau 2.2.a - Le budget-programme : exemple d’un programme du MINEDUB Source : Loi de finance 2017

Chapitre 15 Ministère de l’Education de Base

Intitulé Indicateur

Programme 197 Universalisation du cycle primaire Taux d’achèvement du cycle primaire

Actions (Niveau ciblé par l’appui budgétaire)

1 Renforcer l’offre d’éducation au cycle primaire public

Ratio d’élèves par salle de classe en bon état

2 Améliorer la qualité de l’éducation dans les écoles primaires

% d’élève ayant obtenus moins de 10/20 en français et mathématiques au certificat d’étude primaire

3 Soutien à la scolarisation de la jeune fille

Taux d’achèvement des filles en dernière année de primaire

4 Promotion des langues nationales Pourcentage d’écoles publiques enseignant les langues nationales

5 Renforcement de l’accès gratuit Taux net de scolarisation du cycle primaire

L’appui budgétaire 3e C2D viendra appuyer la mise en œuvre de ce nouveau cadre institutionnel donnant corps aux trois principes clé de la réforme :

Une allocation des ressources alignée sur les politiques publiques : En ciblant des programmes et action spécifiques du budget, l’aide budgétaire concourt directement à la conduite d’une politique portée par le gouvernement. Les règles de fongibilité posées par le Régime Financier de l’Etat garantissent le niveau de flexibilité nécessaire tout responsabilisant les personnes concernées.

Un dialogue sur les résultats : Si les ministères bénéficiaires disposent de plus de liberté dans la gestion des fonds, ils sont en contrepartie redevables des résultats atteints. Ce dialogue de gestion sera organisé via des matrices de performance combinant :

(i) Des indicateurs de dialogue issus du programme. Ces indicateurs mesureront l’atteinte de la finalité de l’appui et seront issus du cadre logique du programme, tel que voté en loi de finance. Ils formeront le lien entre l’appui et la réforme du budget-programme et garantiront son alignement sur les priorités nationales.

(ii) Des indicateurs de performance ad-hoc. Ces indicateurs seront liés à la mise en œuvre de certaines actions prioritaires au sein des programmes et garantiront une affectation efficace des fonds, notamment dans le cas de ministères où l’exécution budgétaire est mal maîtrisée. L’atteinte de ces indicateurs donnera lieu à la libération d’une prime de performance budgétaire (cf. infra).

Incitation à la performance : Pour donner corps au dialogue sur les résultats, l’atteinte

par un ministère de ses objectifs au terme des deux premières années (2017-2018) donnera lieu à l’allocation d’une prime de performance lors de la troisième année (2019). Cette prime prendra la forme d’une allocation budgétaire supplémentaire de +30% par rapport à la tranche fixe de l’aide budgétaire. Elle viendra s’ajouter à l’enveloppe annuelle du programme, et sera débloquée sur la base de la revue des indicateurs, au début du deuxième semestre 2019. La crédibilité et la fiabilité des informations ayant servi au calcul des indicateurs pourront être vérifiées via des audits de la chaîne de résultats financés par les fonds de pilotage du 3e C2D (CCM1461). Les ministères ayant le plus œuvré pour l’amélioration de l’efficacité de la dépense se verront ainsi renforcés, conformément à l’esprit de la gestion axée sur les résultats. En cas de non-atteinte des résultats par un ou plusieurs bénéficiaires, les primes reviendront au ministère le plus performant selon le principe du « winner takes it all »1. La détermination de la performance d’un ministère se fera selon la méthode des moyennes pondérées, décrite en Annexe 8 - .

3.3 - Intervenants et mode opératoire

Le mode opératoire décrit ci-dessous présente les grandes orientations dégagées et fait le lien entre la nature fongible de l’appui, les engagements qu’elle implique et le dispositif de suivi à mettre en place au cours de l’exécution.

Fongibilité de l’aide budgétaire : L’aide budgétaire sera versée au Compte Unique du Trésor (CUT) et, à ce titre, immédiatement fongible dans la trésorerie de l’Etat.

1 Cette disposition est rendue nécessaire par les contraintes liées à l’utilisation du C2D. Dans le cadre du C2D, il n’est en effet pas possible de décaisser partiellement un appui budgétaire. Les fonds ayant été remboursés par le Bénéficiaire, le Ministère des Finances s’attend à ce que l’intégralité de l’appui lui soit versée pour équilibre sa trésorerie. Pour mettre en place une incitation à la performance, il est donc nécessaire d’organiser la redevabilité sur les résultats non pas entre l’AFD et le Ministère des Finances mais entre le Ministères des Finances et les sectoriels.

Ce choix présente cependant un risque pour les ministères sectoriels bénéficiaires de l’appui dans la mesure où ces ressources pourraient ne plus être disponibles au moment où leurs demandes de paiement arrivent effectivement au Trésor. Cependant, cette fongibilité est préférable à l’alternative : un contingentement de l’aide budgétaire sur des comptes spéciaux ou commerciaux, mobilisables uniquement au moment où les demandes de paiement arriveraient. Elle est effectivement garante d’une vraie appropriation de l’appui dans le cadre de gestion des finances publiques national.

Engagements particuliers : Pour limiter le risque pesant sur les sectoriels, le Ministère des Finances s’est engagé à garantir que les actions visées par l’appui budgétaire ne fassent pas l’objet de régulation budgétaire2 ; ce qui reviendrait à diminuer les allocations de crédit en dessous des financements de l’aide budgétaire. Le Trésor Public devra donc garantir à tout moment la trésorerie nécessaire pour prendre en charge les dépenses ordonnancées par les ministères sectoriels dans le cadre des programmes visés. La convention de financement inclura un engagement particulier qui pourrait prendre la forme suivante : « Le Bénéficiaire s’engage à procéder dans les meilleurs délais au paiement des dépenses introduites auprès du Ministère des Finances dans le cadre des Programme et Actions, à concurrence des subventions fléchées vers ces derniers ».

Comité de suivi des aides budgétaires C2D : Le suivi de cet engagement – garant de la sanctuarisation des lignes appuyées via l’aide budgétaire – sera effectué sur la base d’un reporting trimestriel lors de réunions réunissant :

- La maîtrise d’ouvrage des appuis budgétaires (Ministère des Finances), sous la direction d’un responsable décisionnaire transverse et en compagnie de représentants de la division de la préparation budgétaire, de la réforme financière, de la trésorerie et de l’agence comptable du Trésor.

- La maîtrise d’ouvrage du FATEP (Ministère de l’Economie)

- Les ministères sectoriels bénéficiaires de l’aide budgétaire, en particulier les responsables d’action ciblées par l’opération. Ces derniers pourront se faire accompagner autant que de besoin de cadres impliqués dans l’exécution des dépenses (ex : directrice du Bureau de Mise à Niveau pour l’appui au MINEPAT, contrôleur de gestion du programme, directeur des études et de la planification du ministère etc.).

- En tant qu’observateur, le Secrétariat Technique du C2D (STADE C2D) et l’AFD. Un manuel de procédure succinct précisera les modalités de fonctionnement de ce comité, la répartition des tâches, les modalités de reporting technique et financier et les principales échéances. Un cadre du MINFI sera chargé d’en assurer le secrétariat technique, notamment pour ce qui concerne la collecte et la consolidation des informations liées au suivi (cf. Annexe 9 - ).

Le Fonds d’Assistance Technique à l’Elaboration des Politiques Publiques (FATEP). Pour appuyer les ministères sectoriels dans l’atteinte de leurs objectifs, le concours prévoit la création d’un fonds d’assistance technique sur le modèle des FERC. Cette aide-projet, placée sous la maîtrise d’ouvrage du MINEPAT, sera consacrée au financement d’études, d’assistance technique et d’actions de renforcement des capacités pour les programmes ciblés par l’appui budgétaire. Les propositions d’imputation faites par les ministères sectoriels seront validées par le MINEPAT qui leur en déléguera par la suite la maîtrise d’ouvrage. Comme pour toute aide-projet, la passation des marchés donnera lieu à l’application des Directives de Passation de Marché de l’Agence.

2 Entendue au sens large : aussi bien à l’étape de l’engagement (régulation des AE par trimestre par exemple) qu’à l’étape du paiement (prise en charge retardée de la demande de paiement par la Paierie, dépassement du délai réglementaire de 60 jours pour payer à compter de la liquidation).

3.4 - Affectations proposées

3.4.1 - Lutte contre la mortalité maternelle et néonatale (MINSANTE, Programme n°526 « Prise en charge des cas »)

Le PLMNI a établis plusieurs actions prioritaires à entreprendre pour améliorer la santé de la mère et du nourrisson d’ici 2020. Ces priorités sont retranscrites dans le programme n°526 de la loi de finance, « Prise en charge des cas », sous la maîtrise d’ouvrage du Ministère de la Santé. Dans le cadre du présent concours, l’appui budgétaire pourrait en cibler trois au travers de ses indicateurs de performance :

Priorité n°1 : Le financement de l’accès aux soins – Le Cameroun est l’un des pays d’Afrique Subsaharienne où la part des dépenses de santé supportée par les ménages est la plus importante (59%, 5e position en ASS3). Dans le mesure où un accouchement par du personnel qualifié coûte 60 000 CFA en moyenne4, et où 37% de la population gagne moins de 1000 CFA par jour5, la barrière financière est le principal obstacle à l’accès aux soins. Le programme de chèque-santé, mis en œuvre par le MINSANTE avec les fonds C2D, a montré que si ces soins étaient subventionnés à hauteur de 90% par l’Etat, la mortalité maternelle et infantile en milieu hospitalier pouvait diminuer de façon significative6.Si le chèque santé est financé par le C2D jusqu’en 2018, son avenir au-delà de cette échéance doit être préparée. Le Ministère de la Santé camerounais a donc adressé une demande au Comité d’Orientation et de Suivi (COS) du C2D pour bénéficier d’un appui budgétaire permettant la poursuite et la pérennisation du programme et de financer les autres facteurs concourant à sa réussite (ressources humaines, intrants).

Priorité n°2 - La mise à disposition d’un personnel qualifié – Le taux d’accouchement assisté se situerait aujourd’hui à 64%7 au Cameroun. La situation est en légère amélioration grâce à la reprise, depuis 2011, de la formation de sages-femmes qualifiées. Une première promotion est sortie en 2014 avec 179 nouvelles sages-femmes. Cependant, une étude de suivi sur cette première promotion8 a souligné que beaucoup d’entre elles (25%) n’avaient pas pris leur service dans les régions du Septentrion. Les raisons les plus souvent citées sont : la lourdeur des procédures administratives, le climat d’insécurité dans le Septentrion et l’absence d’un corps spécifique à la profession dans la fonction publique (ce qui les oblige à être recrutées comme infirmières ou comme contractuelles). Les régions du Septentrion sont pourtant celles qui ont le plus besoin d’un personnel qualifié. Selon les estimations du projet C2D Santé, il faudrait 78 sages-femmes supplémentaires pour permettre au dispositif du chèque santé d’opérer de manière optimale. A plus long terme, le MINSANTE souhaiterait recruter encore 139 sages-femmes pour appliquer les normes de qualité révisées définies en 2011 par le Ministère. L’adoption d’un décret portant création du corps des infirmières (texte en cours de préparation) et le paiement régulier des primes de fidélisation dans les zones difficile (+ 23 à 40% de salaire en plus) sont deux moyens identifiés par le MINSANTE pour améliorer la situation et augmenter les effectifs à moyen terme.

3 Banque Mondiale, « Cameroon Economic Update », Juillet 2013, n°6, p.23 4 Coût moyen entre le prix-type d’un accouchement sans complication (moins cher) et un accouchement avec des incidents imprévus (hémorragies, déchirement) qui coûte nécessairement plus cher. 5 Institut National de Statistiques, « Présentation des premiers résultats d’ECAM 4 », Septembre 2015 6 Les premières données d’impact, parcellaire et à compléter dans la durée, font déjà état d’une baisse de 50% de la mortalité intra-hospitalière lorsque tous les facteurs sont réunis (chèque santé, qualité du personnel, disponibilité en sang). 7 Ministère des Finances, PLF 2017, PPA MINSANTE, p.37 8 GIZ et MINSANTE, « Etude de suivi de la première promotion de sages-femmes / maïeuticiens affectés dans les formations sanitaires par le ministère de la santé publique en 2015 », Février 2017

Tableau 2.4.a - Effectifs de sages-femmes dans le Septentrion

Effectif en poste aujourd’hui

Besoins pour le chèque santé

Besoins selon les normes MINSANTE

Extrême-Nord 17 42 140

Nord 18 53 68

Adamaoua 12 30 56

Total 47 125 264

Priorité n°3 - La transfusion sanguine : L’hémorragie constitue la première cause des décès maternels lors des accouchements). Une meilleure disponibilité des dérivés sanguins et le contrôle de leur qualité pourrait y remédier. Le Programme National de Transfusion Sanguine (PNTS) estime à 400 000 le nombre de poches sécurisées nécessaires par an au niveau national. En 2016, seules 82 000 poches ont pu être collectées et distribuées, soit un taux de couverture des besoins de 20%. Dans les régions du Septentrion, ce taux chute à 5 ou 7%. Le coût moyen des produits sanguins a été évalué à ≈15.000 CFA/accouchement dans le programme « chèque-santé » et intègre l’ensemble de la chaîne (collecte, conditionnement, distribution).

Pour ce faire, le recours à l’aide budgétaire permettra de « sanctuariser » les dépenses prioritaires du Programme n°526 « Prise en charge des cas» du Ministère de la Santé et en particulier de l’action n°1 « Renforcement de l’offre d’éducation» afin de permettre l’atteinte des indicateurs suivants :

Tableau 2.4.b - Matrice de suivi du volet « Santé »

Indicateurs 2016 2017 2018 2019 TOTAL

Indicateur n°1 (Dialogue)

Taux d’accouchement assisté par un personnel qualifié

64,7% 75% 80% 85% /

Indicateur n°2 (Performance)

Nombre cumulé de chèques santé vendus 50 421 105 421

(+ 55 000) 160 421 (+ 55 000)

230 421 (+70 000)

230 421 (+180 000)


Sages-femmes affectées et présentes au Septentrion 47 75

(+ 28) 100

(+ 25) 125

(+ 25) 125 (+78)


Nombre de poches de sang distribuées aux hôpitaux départementaux du Septentrion

7 504 20 000 50 000 100 000 170 000

Appui budgétaire à l’action n°1 du programme n°526 2 811 016 € 3 480 572 € 8 701 028 € 14 992 615 €

Prime de performance budgétaire programme n°526 0 € 0 € 2 610 308 € 2 610 308 €

Assistance technique au transfert du chèque-santé 600 000 € 600 000 €

Assistance technique du FATEP – Appui au transfert du dispositif chèque santé – Le dispositif du chèque santé est aujourd’hui géré, dans son volet administratif, financier et suivi-évaluation, par un consortium d’ONG composé du CIDR et de CARE. Le contrat du consortium s’achevant en 2018, le Ministère de la Santé souhaite explorer les différentes options qui s’offrent à lui pour institutionnaliser le dispositif.

Le consortium a conduit une première étude en mars 2017 pour évaluer la faisabilité d’une reprise du chèque santé par les Fonds Régionaux pour la Promotion de la Santé (FRPS, cf. Annexe 13 - La politique nationale de santé maternelle et néonatale). Il en ressort que le transfert est possible, qu’il renforcerait la déconcentration du système de santé mais qu’il doit être préparé activement dès la seconde partie de l’année 2017. Le FATEP pourrait venir appuyer ce travail en finançant un nouveau contrat avec le consortium pour qu’il accompagne le MINSANTE et les FRPS dans la poursuite du chèque santé. Ce contrat couvrirait à la fois les études complémentaires encore à mener (étude institutionnelle, modélisation financière) et le programme de renforcement des capacités à mettre en œuvre au niveau des FRPS pour la période 2018-2019.

3.4.2 - Accès au cycle primaire et appui à la décentralisation du système éducatif (Programme n°197« Universalisation du cycle primaire»)

La SSE a fait de l’amélioration de l’équité et de l’accès à l’éducation sa première priorité. Pour ce faire, il apparaît nécessaire de concentrer des moyens importants sur les régions marquant le plus de retard : Extrême-Nord, Nord et Adamaoua. Comme le préconise la SSE, cet effort d’investissement doit cependant s’inscrire dans un cadre nouveau, en renforçant la déconcentration et la décentralisation du système afin d’en améliorer les performances (cf. Annexe 14 - La politique nationale d’universalisation du cycle primaire et le processus de décentralisation). Aux vues de ce contexte, il est proposé d’accompagner le gouvernement sur deux priorités :

Priorité n°1- Renforcer les moyens au niveau des communes – Au regard des besoins, les ressources financières transférées aux communes sont insuffisantes. C’est le constat fait dans la stratégie sectorielle, mais également dans une enquête menée par l’Agence auprès des CTD où 71% des maires de l’EN déclarent que les crédits reçus ne leur permettent pas de couvrir plus que la moitié des activités inscrites au budget de la commune chaque année. En effet, le Septentrion (Extrême-Nord, Nord et Adamaoua) accuse un vif retard en matière d’équipements et d’infrastructures scolaires de base par rapport au reste du pays (cf. Tableau 2.4.c). Interrogés sur leurs priorités en matière d’éducation de base dans leur commune, les maires classent la construction ou la réhabilitation de nouvelles salles de classe en première position (88%) et l’équipement des salles en troisième (40%).

Tableau 2.4.c - Inégalités régionales en matière d'équipements et d'infrastructures scolaires Source : Annuaire statistique du MINEDUB, 2015-2016

Ratio d’élèves

par salle de classe en dur et en bon état

Ratio d’élèves par table et chaise

Extrême-Nord 143 1,59

Nord 188 2,64

Adamaoua 184 2,73

Septentrion 178 2,42

Reste du pays 74 0,97

Priorité n°2 – Renforcer la coordination entre MINEDUB et CTD : La décentralisation a modifié la manière dont la politique de l’éducation de base est conduite sans que ses acteurs aient été formés à leurs nouveaux rôles. Au niveau local, les communes ont parfois du mal à assumer leurs responsabilités de maîtrise d’ouvrage.

Au niveau déconcentré, les délégations du MINEBUD ont du mal à se repositionner en fournisseurs de services auprès des communes pour pallier à ces faiblesses. Le manque de moyen à leur disposition pour le suivi (frais de mission, véhicules adaptés dans les zones très enclavées) et l’absence de remontées d’informations de la part de communes tendent à les isoler du terrain.

Pour ce faire, le recours à l’aide budgétaire permettra de « sanctuariser » les dépenses prioritaires du Programme n°197 « Universalisation du cycle primaire » du Ministère de l’Education de Base et en particulier de l’action n°1 « Renforcement de l’offre d’éducation» afin de permettre l’atteinte des indicateurs suivants :

Tableau 2.4.c - Matrice de suivi du volet « Education »



Taux d’admission net au primaire 93,2% 95.5% 96% 97% /


Salles de classe en dur en bon état au Septentrion 9 358 9 558

(+200) 9 758 (+200)

9 958 (+200) + 600


Tables et chaises pour les élèves au Septentrion 688 151 788 000

(+100 000) 888 000 (+100 000)

988 000 (+100 000) + 300 000


Maitrise d’ouvrage communale (MOC) -

Le MINEDUB définit une feuille de route en vue d’améliorer la maîtrise d’ouvrage communale et recrute un opérateur pour déployer le dispositif.

Avancement significatif dans la mise en œuvre de la feuille de route

Appui budgétaire à l’action n°1 du programme n°197 4 311 411 € 10 778 527 € 10 778 527 € 25 868 464 €


Assistance technique à la maîtrise d’ouvrage communale 600 000 € 600 000 €

Assistance technique du FATEP – Appui à la maîtrise d’ouvrage communale : En parallèle de l’appui budgétaire, il est prévu d’accompagner le MINEDUB en matière de pilotage et structuration de la maitrise d’ouvrage communale à travers une assistance technique. Plus précisément, cet appui pourra permettre de : o Renforcer les capacités du MINEDUB en matière de carte scolaire, de planification

géographique fondée sur des critères clés d’allocations aux provinces, d’identification des sites de constructions suivant les critères d’éligibilité déterminés sur la base des requêtes formulées et des sites proposés par les communes et les communautés pour validation, la hiérarchisation et programmation des interventions à prévoir en termes de réhabilitation et reconstruction ;

o Appuyer le Ministère dans la définition et l’opérationnalisation des procédés d’exécution pour les constructions scolaires, la maintenance des infrastructures et leur équipement à travers la maitrise d’ouvrage communale, en cohérence avec les orientations stratégiques du SSEF et les besoins du secteur ;

o Appuyer le Ministère dans la mise en place d’un dispositif de suivi-évaluation de la maitrise d’ouvrage communale ;

o Renforcer le dispositif d'encadrement technique et sectoriel des communes par les structures déconcentrées du MINEDUB.

o Outiller le MINEDUB pour formaliser la relation avec les communes, les procédés d’exécution de la maitrise d’ouvrage communale et le dispositif de suivi-évaluation.

3.4.3 - Appui au Bureau de Mise à Niveau (Programme n°302 « Appui à la relance économique pour l’accélération de la croissance »)

La première ébauche de la SIS et le programme de réformes sur lequel le gouvernement entend s’engager avec le FMI fait du renforcement de la compétitivité du secteur privé une priorité nationale. Dans le cadre de cette politique, le BMN constitue l’un des leviers d’action devant renforcer la productivité des entreprises et stimuler l’investissement privé (cf. Annexe 15 - La politique nationale d’appui au secteur privé et le bureau de mise à niveau). Le Ministère de l’Economie a adressé une demande à l’AFD pour bénéficier d’un appui budgétaire afin de renforcer l’action du BMN envers le secteur agro-alimentaire. Ce choix se justifie par le fort potentiel du secteur (production manufacturière dans l’agroalimentaire : 8% PIB) et son impact potentiel sur la balance commerciale (40% des exportations non pétrolières du pays). Dans cette optique, l’appui budgétaire pourrait cibler trois priorités :

Priorité n°1 – Organiser l’identification des entreprises dans le secteur . L’activité du BMN commence par une phase de sensibilisation sur l’existence du programme, sur ses critères d’éligibilité et la nature des différents appuis qu’il peut accorder aux entreprises. Cette phase d’approche peut, si une entreprise en fait la demande, ensuite déboucher sur un premier appui direct : le diagnostic. Le diagnostic apporte une vision claire de l’état de santé de l’entreprise tout en déclinant les pistes de solutions à son développement. Il peut prendre plusieurs formes (diagnostic rapide, diagnostic global, diagnostic en vue d’une certification ISO, diagnostic du système de management). Il constitue le premier input permettant de formuler le plan de mise à niveau

Priorité n°2 – Appuyer la mise à niveau des entreprises. Une fois le diagnostic établi, certaines entreprises vont plus loin et s’engagent dans l’élaboration et la signature d’un plan de mise à niveau avec le BMN. Ce plan peut cibler plusieurs aspects (management, certification qualité, renouvellement de l’appareil de production) et donner lieu, une fois sa mise en œuvre bien entamée, au versement d’une prime à l’investissement. Toutes les actions concourant à l’élaboration, la formalisation et la mise en œuvre du plan de mise à niveau constituent ce que le BMN appelle des « appuis intermédiaires ».

Priorité n°3 – Renforcer les liens avec le secteur bancaire et le cadre institutionnel. Le secteur financier camerounais est le plus important de la zone CEMAC avec environ la moitié des actifs financiers régionaux. Toutefois, il offre un accès et une gamme limitée de services financiers à une certaine catégorie de la population. Le segment PME est considéré, par les banques camerounaises, le principal facteur de risque mais aussi un possible relai de croissance dans un contexte concurrentiel. Néanmoins, la plupart des dossiers et des demandes soumis aux banques par ces entreprises sont jugés trop faibles, incomplets, voire mensongers. Dans ce contexte, le développement de synergies opérationnelles plus étroites entre le BMN et le système bancaire pourrait induire un effet de levier important. En l’état actuel, ces collaborations, tout en existant (plusieurs partenariats avec des institutions financières, participation des représentants du secteur financier au comité de pilotage du BMN, …), n’arrivent que très partiellement à faciliter le continuum entre les services (financiers et non financiers) offerts par le BMN et les services financiers proposés par les institutions bancaires. La montée en gamme des activités du BMN grâce à des ressources budgétaires plus stables devra permettre de construire une confiance entre ce dispositif d’appui et les banques commerciales permettant ainsi un effet de levier plus significatif sur les finances publiques.

Pour ce faire, le recours à l’aide budgétaire permettra de « sanctuariser » les dépenses prioritaires du Programme n°302 « Appui à la relance économique pour l’accélération de la croissance » du Ministère de l’Economie et en particulier de l’action n°2 « Appui à la modernisation de l’appareil de production et au développement des filières » afin de permettre l’atteinte des indicateurs suivants :

Tableau 2.4.d – Matrice de suivi du volet « Secteur Privé »



Nombre de filière de croissance diagnostiquées et accompagnées

3 3 4 4 +1


Nombre d’acteurs sensibilisés à la mise à niveau (identification)

- 60 (+60)

300 (+240)

390 (+90)

390 (+390)


Nombre d’appuis intermédiaires cumulés mis en œuvre dans le secteur agro-alimentaire

- 35 (+35)

145 (+110)

348 (+203)

+348 (+348)


Nombre de partenariats signés avec le secteur bancaire

0 0 2 (+2)

1 (+1)

3 (+3)

Appui budgétaire à l’action n°2 du programme n°302 1 667 570 € 3 928 374€ 4 991 777 € 10 597 725 €


Assistance technique à la formalisation de partenariats avec le secteur bancaire et au renforcement institutionnel

400 000 € 400 000 €

Assistance technique du FATEP – Créations des partenariats avec le secteur bancaires et renforcement institutionnel du BMN : Le Ministère de l’Economie souhaiterait mobiliser le FATEP pour financer une assistance technique au BMN chargé de :

o Mettre en place des partenariats entre le secteur bancaire et le BMN afin de renforcer le continuum entre les services, financiers et non-financiers, offerts par la mise à niveau.

o Renforcer les principales fonctions de gestion et de suivi-évaluation pour renforcer la transparence et l’exactitude des informations communiquées au ministère de tutelle (conduite des audits annuels, mise en place du contrôle de gestion).

o Conduire une étude de faisabilité institutionnelle sur la transformation du BMN en établissement public administratif (EPA).

3.4.4 - Amorçage du programme triennal de réforme des finances publiques

(Programme n°274 «Modernisation de la gestion budgétaire de l’Etat »)

Dans l’attente du démarrage des futurs programmes d’appui des PTF aux finances publiques (AFD, BM, GIZ, UE, BAD), le gouvernement souhaite pouvoir engager des actions prioritaires faisant partie de son programme de réforme des finances publiques. A cette fin, le Ministère des Finances a sollicité un appui budgétaire pour l’année 2017 ciblé sur le programme n°274 (« Modernisation de la gestion budgétaire de l’Etat »), action n°5 (« Conduite de la réforme budgétaire »). Ces actions ont à la fois trait aux objectifs sur lesquels les autorités se sont engagées avec le FMI (transposition des directives CEMAC) et à l’amorçage du renforcement des ministères sectoriels bénéficiant des appuis budgétaires du C2D (MINSANTE, MINEDUB) et des autres bailleurs de fonds (MINADER, MINEPIA).

Cet appui budgétaire ponctuel permettra, notamment, de financer la mise en œuvre du plan de formation 2017 du MINFI en direction des personnels-clé du budget programme : pool de formateurs de la réforme, contrôleurs de gestion, responsables de programme, contrôleurs financiers…A un niveau plus transversal, l’appui ciblera les axes suivants de la réforme :

Amélioration du niveau d’intégration des politiques publiques dans le budget : révision du cadre institutionnel de pilotage et de suivi des stratégies sectoriels, révision des textes de pilotage, actualisation de la circulaire PM portant création des comités internes de Planification-Programmation-Budgétisation-Suivi.

Optimisation de la programmation et la gestion budgétaire : Elaboration de la nomenclature d’activités par administration en investissement et en fonctionnement (production d’un guide méthodologique et accompagnement de quatre administrations pilotes, dont le MINSANTE et le MINEDUB). Renforcement du cadre normatif d’exécution des opérations de fin d’exercice (élaboration d’un référentiel des opérations de fin d’exercice).

L’appui ponctuel donnera lieu, lors du premier comité de suivi de l’exercice 2018, à un rapport consolidé sur la mise en œuvre du Plan d’Action qui présentera les avancées accomplies en 2017, en s’appesantissant en particulier sur les activités décrites ci-dessus.

2017 2018 2019 Total

Appui budgétaire à l’action n°4 du programme n°274 1 200 000 € 0 € 0 € 1 200 000€

IV - REALISATIONS, RESULTATS ET IMPACTS ATTENDUS DU PROJET

4.1 - Contribution du projet aux enjeux du développement durable Développement économique : L’appui budgétaire au Bureau de Mise à Niveau, qui permettra de financer la mise à niveau de 130 PME et de financer les primes d’investissement, contribuera directement à améliorer la productivité et l’appareil de production du secteur agro-alimentaire. Dans la mesure où la conduite d’une activité de renforcement des capacités (certification ISO, formation continue des travailleurs, obtention de licences de technologie étrangère…) induit en moyenne une augmentation de la productivité de l’entreprise de 12.2%9, un effet d’entraînement significatif est attendu. En outre, l’appui budgétaire au programme de construction de salles de classe du MINEDUB profitera directement au secteur du BTP camerounais. Note : 2. Bien-être social et réduction des déséquilibres sociaux : Deux des trois ponts d’affectation retenus (Santé et Education) viseront spécifiquement les régions du Septentrion (Extrême-Nord, Nord et Adamaoua) et de l’Est. Ces régions, durement frappées par la lutte contre Boko Haram, accusent un retard marqué avec le reste du pays, tant sur le plan de la pauvreté monétaire (taux de pauvreté : 68% contre 29% pour le reste du pays) que du développement humain. En permettant à l’Etat de disposer de ressources spécifiques pour financer le rattrapage de cette zone, l’aide budgétaire contribue directement à garantir le bien-être social des populations et à réduire les inégalités géographiques qui fragilisent le pays. Note : 3. Egalité hommes-femmes: Le volet santé a pour objectif de garantir aux femmes du Septentrion et de l’Est l’accès effectif à des soins qualifiés lors de la grossesse, de l’accouchement et des premiers mois.

9 Banque Mondiale, « Marchés, administration publique et croissance », mémorandum économique, 2016, p.2

Le projet ne prévoit néanmoins pas de diagnostic spécifique sur les besoins des femmes dans chacun des volets. Il ne vise pas non plus spécifiquement à réduire les inégalités structurelles (contrôle des ressources, participation, changements institutionnels) entre les hommes et les femmes. Note : 1 Préservation de la biodiversité, gestion des milieux et des ressources naturelles : Les appuis ne visent pas à atténuer des impacts négatifs préexistant ou à promouvoir la gestion durable des ressources. Cependant, il n’entraîne pas de nouveaux impacts négatifs ou de modification forte des écosystèmes locaux. Notes : 0 Lutte contre le changement climatique – adaptation et atténuation : Sans objet

Pérennité du projet et cadre de gouvernance : En appuyant la mise en œuvre d’une réforme d’ampleur dans la gouvernance des finances publiques tout en finançant des actions prioritaires tirées des stratégies sectorielles et du budget national, le projet contribue à améliorer l’efficacité et l’efficience de la gestion publique camerounaise. Le cadre de suivi permettra un renforcement du dialogue interministériel, souvent déficient au Cameroun, et la prime de performance renforcera le Ministère des Finances dans son rôle de garant de la gestion axée sur les résultats. Note : 3

Figure 4.1.a - Impact du projet sur les six dimensions du développement durable

4.2 - Suivi-évaluation et indicateurs

Le suivi-évaluation de l’appui budgétaire s’appuiera (i) sur les documents produits par le cycle budgétaire camerounais (cadres de dépenses à moyen terme, programmes de performance annuels, rapports annuels de performance) et (ii) sur les échanges dans le cadre du Comité de suivi des appuis budgétaires du C2D (cf. 2.3 -Intervenants et mode opératoire).

Les réunions de ce Comité devront notamment permettre de faire le point sur (i) les

actions en cours dans le cadre du programme, (ii) les progrès vers les objectifs fixés dans les PPA et/ou au travers des indicateurs de performance et (iii) la consommation des crédits (cf. modèle de reporting ci-dessous).

Ce dernier point devra permettre d’obtenir une visibilité sur toute la chaîne de la dépense, afin de s’assurer de la prise en charge effective des dépenses ordonnancées. En début de 2e semestre de l’année N, une session spécifique permettra d’évaluer, de façon globale, les performances atteintes au cours de l’année N-1, sur la base des RAP et des rapports de suivi.

Tableau 4.2.a - Exemple de reporting sur la chaîne de la dépense

Chapitre 40 – Ministère de la Santé Programme 526 – Prise en charge des Cas Action 1 – Mise en œuvre des interventions curatives à haut impact chez la mère, le nouveau-né, l’enfant et l’adolescent Crédits ouverts Crédits engagés Crédits liquidés Crédits ordonnancés Crédits payés

3 000 000 000 2 150 000 000 1 600 000 000 1 450 000 000 950 000 000 Taux d’engagement Taux de

liquidation Taux

d’ordonnancement Taux de paiement

71,6% 53,3% 48,3% 31,6%

Le suivi technique des appuis budgétaires pourra également faire l’objet d’échanges additionnels, directement avec les bénéficiaires institutionnels, lors des missions des chefs de projets de l’AFD et des réunions du Comité Multipartenaires avec les autres bailleurs de fonds.

4.3 - Cohérence stratégique et contribution à l’influence économique française

Le présent concours tire les enseignements des précédentes aides budgétaires du C2D (cf. Annexe 16 - Le bilan des aides budgétaires du 2e C2D) en associant plus étroitement les ministères sectoriels à la préparation et la mise en œuvre des appuis (via le comité de suivi) tout en renforçant leur redevabilité sur les résultats (via la prime de performance budgétaire). Il contribue également aux axes stratégiques de l’aide française et de l’AFD en :

- Répondant aux conclusions de la conférence internationale d’Addis Abeba sur le financement du développement en cherchant à améliorer la cohérence de l’APD française avec les processus de programmation/budgétisation des pays bénéficiaires.

- Donnant corps à la doctrine C2D validée par le Conseil d’Administration de l’AFD10 qui recommande de « privilégier les modalités d’aide sectorielles et d’aide budgétaire globale » dans la mobilisation des fonds du dispositif.

- En s’inscrivant dans les objectifs opérationnels du CIP Cameroun 2017-2020 (en cours de validation) et notamment son objectif opérationnel n°2 « Renforcer l’efficacité de la gestion publique » et ses activités n°5 « Rationaliser la gouvernance des finances publiques », n°8 « Améliorer l’accès aux services de base » et n°1 « Soutenir la création et la modernisation de TPE artisanales et PME industrielles ».

Dans la mesure où l’aide budgétaire est fongible dans les ressources de l’Etat et gérée dans le respect des procédures nationales, le présent concours ne permet pas un fléchage vers les intérêts économiques français. Le FATEP est cependant susceptible de permettre une valorisation de l’expertise et du savoir-faire français sur certaines thématiques (ex : appui des Etablissement Français du Sang au Programme National de Transfusion Sanguine).

10 Direction des Opérations, Note pour le Conseil de Surveillance de l’AFD, « Contrats de Désendettement et de Développement : rénovation des modalités de mise en œuvre », juin 2006

V - EVALUATION DES RISQUES

5.1 - Risque pays

Le risque pays est aujourd’hui côté à RP3B par AMR (mai 2017). La baisse des cours du pétrole et la dégradation des comptes publiques imposent au pays de changer en profondeur son modèle économique, aujourd’hui fondé sur un investissement public financé par la rente pétrolière et l’emprunt. L’effort de consolidation fiscal auquel va devoir se plier le gouvernement dans le cadre de son programme avec le FMI, dans un contexte où les fragilités sociopolitiques s’accumulent et où la question de la succession politique est entière, va être délicat.

L’analyse complète d’AMR est disponible en Annexe 6 - (Analyse Macroéconomique).

5.2 - Risques institutionnels et juridiques

Une évaluation PEFA du système de gestion des finances publiques est en cours. Le rapport provisoire a été transmis à l’Agence, qui est réviseur pour l’exercice et qui a pu s’entretenir à plusieurs reprises avec les évaluateurs. Les notes proposées à ce jour par les évaluateurs sont détaillées à l’Annexe 11 - (Résultats de l’évaluation PEFA 2017).

L’évaluation a souligné les progrès – modestes – accomplis depuis la dernière évaluation de 2007 tout en insistant sur les faiblesses de la discipline budgétaire globale camerounaise. La faible appropriation des nouvelles techniques du budgétisation, les nombreux passe-droits existants dans l’exécution du budget et la faiblesse du contrôle et du reporting sont autant de facteurs faisant peser un risque technique (la subvention peut être utilisée de manière inefficace ou inefficiente) et fiduciaire (la subvention peut être détournée de son objet, la transparence peut faire défaut) sur le concours. Plusieurs mesures de mitigation sont prévues pour les limiter (cf. tableau ci-dessous et Annexe 12 - Mitigation des risques liées à la gouvernance des finances publiques dans le cadre des appuis budgétaires C2D).

Tableau 5.2 - Risques institutionnels et mesures de mitigation du projet

Faiblesse de la GFP Risque Mesure de mitigation Préparation budgétaire marquée par une déconnexion entre planification et budgétisation

Perte d’efficacité si les fonds ne sont pas allouées sur des actions pertinentes

Synergie avec le programme d’appui à la GFP du 3e C2D pour renforcer la chaîne PPBS

Exécution budgétaire lourde et rendue incertaines par les arbitrages de trésorerie

Retard dans l’exécution de la dépense au stade de l’ordonnancement ou du paiement

Prime au résultat pour les sectoriels et engagement particulier sur la prise en charge des paiements par le MINFI

Absence d’un contrôle interne efficace

Risque de détournements des fonds

Suivi indépendant de la société civile et audits de résultats

Reporting budgétaire lacunaire Manque de transparence sur la situation réelle

Mise en place d’un comité de suivi au niveau du MINFI

VI - FINANCEMENT DU PROJET

6.1 - Coût et plan de financement

Coût estimatif du projet (programme) Montant en euros % Appuis budgétaires sectoriels 60 000 000 97 Fonds d’Assistance Technique à l’Elaboration des Politiques Publiques 1 600 000 3

Total : 61 600 000 100

Plan de financement envisagé Montant en euros % AFD (C2D Cameroun) 61 600 000

Total 61 600 000 100

6.2 - Principales conditions suspensives et engagements

Seul l’appui budgétaire comportera des conditions suspensives et des engagements particuliers opérationnels, dont les principaux sont détaillés ci-dessous. Le fonds d’étude sera géré comme un FERC, sous forme d’aide-projet avec un avis de non-objection de l’agence aux différentes étapes de passation de marchés.

Engagements particuliers :

« Le Bénéficiaire s’engage à procéder dans les meilleurs délais au paiement des dépenses introduites auprès du Ministère des Finances dans le cadre des Programmes et Actions, à concurrence des subventions fléchées vers ces derniers »

« Le versement des tranches annuelles se fera sur la base de l’appréciation satisfaisante, avant chaque versement, de la performance macroéconomique du Cameroun, notamment dans le cadre de son programme avec le Fonds Monétaire International » ;

« Le Bénéficiaire autorise l’Agence à faire réaliser un audit annuel des dépenses relatives aux programmes budgétaires et aux réalisations faisant l’objet d’un suivi dans le cadre du présent concours. »

Condition suspensive à la signature :

« Remise par le Bénéficiaire d’une copie certifiée conforme à l’original de la décision signée portant organisation du comité de suivi de l’appui budgétaire ayant reçue préalablement l’avis de non-objection de l’Agence, détaillant sa composition, ses missions et sa périodicité ».

Conditions suspensives au premier versement :

« Remise par le Bénéficiaire d’une copie certifiée conforme à l’original du décret signé par le Premier Ministre portant transfert des crédits de l’appui budgétaire vers les programmes et actions ciblés dans le cadre du Projet ».

« Remise par le Bénéficiaire d’une copie certifiée conforme à l’original de la décision portant adoption du Manuel de Procédures du Projet, ayant préalablement reçu l’avis de non-objection de l’Agence ».

Conditions suspensives au deuxième versement :

« Remise par le Bénéficiaire d’une copie certifiée conforme à l’original des Projets de Performance des Administrations annexés à la Loi de Finance votée par le Parlement incluant une répartition des crédits de l’aide budgétaire conforme au Projet ».

Conditions suspensives au troisième versement :

« Remise par le Bénéficiaire d’une copie certifiée conforme à l’original des Projets de Performance des Administrations annexés à la Loi de Finance votée par le Parlement incluant une répartition des crédits de l’aide budgétaire conforme au Projet ».

Conditions suspensives au dernier versement :

« Remise par le Bénéficiaire d’une copie certifiée conforme à l’original du texte portant transfert des crédits de la prime de performance budgétaire conforme aux recommandations du comité de suivi des appuis budgétaire ayant reçu l’avis de non-objection de l’Agence »

ANNEXE 1 - AVIS DE L’AMBASSADEUR

[Joindre l’avis d’opportunité de l’ambassadeur]

ANNEXE 2 - ANALYSE MACROECONOMIQUE

RISQUE SOUVERAIN RC4C : dégradation de la gestion des finances publiques avec la baisse des recettes budgétaires (dépendance aux revenus pétroliers) et l’augmentation des dépenses sécuritaires, forte montée de l’endettement public, risque de surendettement jugé élevé par le FMI, 7 passages en Club de Paris.

RISQUE PAYS RP3B : enjeu du modèle économique post-pétrolier dans un contexte de baisse des cours du pétrole, stagnation des indicateurs de pauvreté, accumulation de fragilités sociopolitiques internes et externes dans un contexte politique figé. Programme FMI en cours de discussion.

SYNTHÈSE : Le Cameroun fait preuve de résilience, notamment au regard d’autres pays membres de la CEMAC fortement dépendants des cours du pétrole (Gabon, Guinée Equatoriale, Congo). Le dynamisme de l’économie camerounaise s’explique par sa relative diversité, le rebond de sa production pétrolière en 2014 et 2015 avec la mise en service de nouveaux puits et un programme d’investissements publics ambitieux. Néanmoins, le pays connaît actuellement une baisse de l’activité avec le recul de sa production pétrolière alors que la nouvelle production gazière n’a pas encore pris le relais et que la pertinence et la rentabilité des investissements posent question sur la poursuite du programme d’investissements publics. Cela pèse sur les finances publiques dont la gestion se dégrade (dépenses extrabudgétaires en hausse, opacité). A défaut de mener des réformes structurelles pour accroître les recettes budgétaires, le financement de cet investissement public se fait essentiellement par de nouveaux emprunts à conditions non concessionnelles, suscitant des craintes sur la viabilité de la dette publique à moyen terme. La rapidité avec laquelle le Cameroun s’est ré-endetté dans des conditions peu avantageuses a mené le FMI à le classer dans la catégorie de risque de surendettement élevé. Un programme est en cours de discussion avec le Fonds pour restaurer les équilibres budgétaires et externes, avec des ajustements essentiellement concentrés sur les dépenses d’investissements et affectant dès lors le niveau de croissance en 2017 (projetée à 3,7% par le FMI). Ces discussions ont lieu dans un contexte où la croissance passée a été peu inclusive (faible recul de la pauvreté à 37,5% en 2014, augmentation du taux de mortalité maternelle) et que les inégalités se sont accentuées entre zones rurales et urbaines, et intra-zones. Les menaces sécuritaires externes que représentent Boko Haram et la crise centrafricaine pourraient accentuer la fragilité d’un régime sclérosé en proie à une insatisfaction interne croissante. La succession de P. Biya est la plus grande source d’incertitude à court et moyen terme dans un pays qui entrera en 2018 dans une année aux multiples élections (locale, régionale, législative et présidentielle).

ENVIRONNEMENT SOCIOPOLITIQUE CROISSANCE

Au pouvoir depuis 1982, le Président Biya a été réélu en 2011 pour son 6ème mandat. Les résultats des élections législatives et municipales de septembre 2013 ont conforté la suprématie du parti présidentiel (RDPC). Les changements institutionnels opérés depuis les dernières élections (nouveau code électoral et création du sénat) sont des concessions de façade, la nature « super-présidentialiste » du régime restant inchangée. Dans un contexte politique anémié, le jeu électoral est verrouillé, les processus électoraux peu transparents, les libertés politiques restreintes. Le régime se caractérise par un clientélisme généralisé conforté par une administration assujettie au parti formant un véritable « Etat réseau ». La paix sociale, ethnique et régionale dépend d’un système centralisé de redistribution de rentes générant de l’immobilisme. Ce statu quo non violent dissimule pourtant de grandes fragilités : un mécontentement social généralisé qui, en cas de crise, ne pourrait être canalisé pacifiquement par une opposition politique discréditée et une société civile peu influente. Malgré une faible culture de mobilisation collective, les tensions internes s’accumulent et pourraient déboucher sur une crise violente. Ces tensions sont amplifiées par les menaces sécuritaires que représentent Boko Haram et la crise centrafricaine. La succession de P. Biya, nécessairement heurtée, constitue la plus grande source d’incertitude à court et moyen terme : aucun successeur n’est désigné (à dessein) au sein du parti (à plus de 84 ans, P. Biya compte se représenter pour un nouveau mandat aux élections de 2018) et l’opposition reste divisée, incapable de faire émerger une figure forte Cycle : Après un ralentissement en 2009, la croissance économique a progressivement repris sur la période 2010-14 (4,9% du PIB de moyenne, contre 3,3% sur la décennie 2000), principalement portée par le secteur tertiaire

Tendance : L’essoufflement à moyen terme d’un modèle de croissance reposant sur la rente pétrolière constitue l’enjeu économique majeur du Cameroun. Le développement d’un secteur privé non-pétrolier est freiné notamment par des infrastructures embryonnaires, un climat des affaires difficile, un approvisionnement insuffisant en électricité, une mauvaise gestion des finances publiques et un secteur bancaire peu actif. La dépendance au pétrole est cependant moins prononcée que dans les autres pays de la CEMAC (28% des recettes d’exportations, 15% des recettes budgétaires en 2016), l’économie camerounaise est relativement bien diversifiée.

Trajectoire de la dette et solvabilité publique : non concessionnels (prêts bilatéraux hors Club de Paris) ont sensiblement augmenté. Ces tendances récentes conjuguées à de faibles capacités institutionnelles (CPIA de 3,21) et au non-respect

(transports, télécommunications, commerce et hôtellerie) et l’investissement public. La poursuite des projets d’investissement et le rebond de la production pétrolière ont dynamisé la croissance en 2015 (5,7%). Néanmoins, la baisse de l’activité en 2016 (croissance à 4,5%) en raison de la baisse de la production pétrolière devrait se poursuivre sur 2017, avec notamment une contribution négative du secteur. Le programme en cours de discussion avec le FMI vise un ajustement des dépenses d’investissements publics (-2 à -2,5 points de PIB) concentré sur 2017 pourrait affecter la croissance. Elle est projetée par le FMI à 3,7%. L’activité devrait reprendre en 2018 à la faveur notamment de la mise en exploitation récente de nouveaux champs gaziers en haute mer. Elle sera néanmoins soumise à de nombreux aléas négatifs : situation externe dégradée (cours du pétrole et des matières premières déprimés, situation sécuritaire), année 2018 aux multiples élections (locales, régionales, législatives, présidentielles). FINANCES PUBLIQUES

Exécution budgétaire et financement du déficit : La gestion des finances publiques s’est dégradée dès 2015 où le déficit budgétaire a été contenu à 3% du PIB grâce à la vente de licences de télécom. En 2016, il s’élève à 5,7% du PIB, avec des recettes faibles (16,7% du PIB), en relation avec une base fiscale étroite et le retournement du cycle pétrolier alors que les dépenses se maintiennent autour de 21% du PIB. Les tensions sur le budget ont exacerbé la mauvaise gestion : recours plus fréquent aux « interventions directes » (dépenses extra-budgétaires payées par la Société Nationale d’Hydrocarbures et la Caisse de Stabilisation des Prix des Hydrocarbures), gel de 20% des budgets alloués aux ministères (opacité sur leur utilisation dans un second temps), jeux d’écritures sur les dépenses d’investissement (flou sur la notion d’engagement et d’exécution qui pourrait alors porter le déficit budgétaire à 7% du PIB en 2016 au lieu de 5,7%). Le stock des arriérés reste constant à 3% du PIB.

Trajectoire de la dette et solvabilité publique : L’annulation de près de 60% du stock de la dette publique obtenue en 2006 dans le cadre de l’initiative PPTE a fortement réduit les ratios d’endettement public. Le Cameroun s’est toutefois rapidement réendetté pour financer ses investissements, la dette publique représentant 33,4% du PIB en 2016 (hors arriérés), contre 9,7% en 2008. Les prêts exportations entre 2006 et 2014. Les transferts courants ont systématiquement apporté une contribution positive au compte courant (par le biais des dons et envois de fonds des travailleurs migrants), contrebalançant l’effet négatif des revenus nets. Le déficit courant s’est amélioré entre 2015 et 2016 (-3,6% du PIB) à la faveur d’une baisse des importations de biens (dont le pétrole).

d’un des seuils d’endettement ont conduit le FMI à dégrader le Cameroun d’un risque de surendettement « modéré » à « élevé » en 2015.

SYSTEME FINANCIER

Cycle du crédit : Alors que le secteur bancaire camerounais représente la moitié de l’actif bancaire de la CEMAC, l’intermédiation bancaire demeure peu développée (les crédits domestiques représentent 16% du PIB en 2015) et l’accès aux services bancaires est limité. Alors que la zone CEMAC était structurellement sur-liquide, les banques connaissent des tensions de liquidité liées à l’augmentation des emprunts obligataires publics et aux retards de paiement de l’État.

Stabilité du secteur bancaire : La recapitalisation de deux banques en difficulté en 2013 a amélioré la solidité globale du secteur, de même que le renforcement de la supervision bancaire. Trois autres banques sont en liquidation mais un mécanisme est en cours d’élaboration pour reprendre leurs mauvaises créances (coût de l’opération estimé à 0,02% du PIB). Les risques résidaient dans l’exposition excessive de la plupart des banques camerounaises sur la SONARA, or la problématique des arriérés de l’État a été partiellement réglée avec la baisse des prix du pétrole (rééquilibrage des subventions dues par l’État) et la titrisation de la dette. Il n’en reste pas moins le niveau élevé des PNP (env. 11% en 2016 contre 10,2% en juin 2014).

EQUILIBRES EXTERIEURS

Régime de change : fixe, rattachement à l’euro (avec garantie de convertibilité du Trésor français).

Balance courante : Le déficit du compte courant s’établit à 4,1% du PIB en 2015, contre 2,3% du PIB en moyenne depuis 2005. L’évolution du compte courant sur la dernière décade reflète les fluctuations de la balance commerciale et du cours du baril, le secteur pétrolier représentant 50% des Financement externe : Sur la dernière décade, le solde financier camerounais se caractérise par des flux d’IDE erratiques et des investissements de portefeuille très faibles. En 2014, l’excédent du compte de capital et financier a progressé à 4,7% du PIB, correspondant à la progression des emprunts publics (3,7% du PIB), les IDE ayant stagné à 1% du PIB. En 2016, la situation s’est

dégradée avec une fuite des capitaux de court terme (5% du PIB) liée à la spéculation sur le risque de dévaluation du FCFA, faisant passer le solde du compte financier d’un excédent de 6,9% du PIB en 2015 à un déficit de 1,4% du PIB en 2016.

Solvabilité et liquidité externes : L’endettement extérieur du Cameroun a rapidement progressé ces dernières années, finançant les investissements en infrastructures (24,7% du PIB en 2016, contre 8,9% en 2012). Il se compose quasi-exclusivement de dette publique externe. Les réserves de change du Cameroun s’élevaient à 3,2 mois d’importations de biens et services à fin 2016 (contre 5 mois fin 2015).

Division AMR / Nha-Uyen Ha / Mai 2017

ANNEXE 3 - CADRE LOGIQUE DU PROJET

Hiérarchie des objectifs Indicateurs Source de vérification Hypothèses critiques Finalité

Renforcer l’efficacité de la gestion publique et soutenir les finances publiques camerounaises

Objectif spécifique

Composante 1 – Soutenir la mise en œuvre de politiques publiques structurantes tout en favorisant leur complémentarité avec le C2D. /

Composante 2 – Appuyer l’appropriation du budget-programme et de la gestion axée sur les résultats /

Résultats attendus

1.1 – La prise en charge de la mère et du nourrisson au sein d’un milieu hospitalier qualifié s’améliore dans les régions du Septentrion et de l’Est

Taux d’accouchement assisté au sein d’une formation sanitaire

MINSANTE/SNIS (indicateur PPA)

/

1.2 – L’accès et l’achèvement du cycle d’éducation primaire s’améliorent dans les régions du Septentrion

Taux net d’admission au primaire

MINEDUB & BUCREP (indicateur PPA)

/

1.3 – La compétitivité et la productivité de la filière agroalimentaire s’améliorent

Contribution des PME agroalimentaires au PIB MINEPAT/INS /

2.1 – La programmation et la budgétisation sont fondées sur la mise en œuvre de politiques publiques structurées

Taux de cohérence des actions entre CDMT et PPA

MINFI & MINEPAT (CDMT et PPA)

Le projet GFP 3e C2D est mis en œuvre.

2.2 – Les dépenses inscrites au budget sont ordonnancées et payées Taux d’exécution des actions (base paiement)

MINFI (Loi de règlement)

Le MINFI n’exerce pas de régulation budgétaire.

Activités et moyens Budget Vérification Hypothèses critiques Sa

nté

1.1.a – Financement de la demande de soins pour la mère et de l’enfant par la vente de 180 000 chèques-santé

15 000 000 EUR RAP du MINSANTE

Le dispositif est pérennisé à partir de 2019 dans les fonds régionaux

1.1.b – Mise à disposition des formations sanitaires du Septentrion de 78 sages-femmes supplémentaires pour assurer une offre de soins qualifiés

Le décret portant création d’un corps des sages-femmes est adopté

1.1.c – Approvisionnement régulier des centres hospitaliers départementaux du Septentrion et de l’Est en poches de sang par la distribution de 170 000 poches sécurisées

/

1.1.d – Assistance technique au transfert du dispositif de chèque santé aux fonds régionaux pour la santé (FRPS) 600 000 EUR Rapport semestriel de l’AT /

Educ

atio

n

1.2.a – Lancement de la construction ou de la réhabilitation de 600 salles de classe pour le cycle primaire dans les régions du Septentrion

25 800 000 EUR RAP du MINEDUB

Maintien du climat sécuritaire actuel

1.2.b – Acquisition de 300 000 tables-bancs pour les élèves des régions du Septentrion

Respect du délai de passation des marchés

1.2.c – Organisation régulière de visites de suivi des chantiers avec alliant délégations départementales du MINEDUB, du MINTEP et représentants des CTD

/

1.2.d – Assistance technique pour mettre en place un appui à maîtrise d’ouvrage communale dans les services déconcentrés du MINEDUB 600 000 EUR Rapport semestriel de l’AT /

Sect

eur p

rivé

1.3.a – Sensibilisation de 390 acteurs du secteur agro-alimentaire

10 600 000 EUR RAP du MINEPAT

Les fonds de contrepartie programmés par l’Etat pour le fonctionnement du BMN sont mis à disposition dans les temps.

1.3.b – Réalisation de 348 activités de mise à niveau à destination des entreprises de l’agroalimentaires afin d’améliorer leur performance

1.3.c – Assistance technique au renforcement institutionnel du Bureau de Mise à Niveau et à la signature de trois conventions de partenariats avec le secteur bancaire

400 000 EUR Rapport semestriel de l’AT /

Fina

nces

Pub

lique

s 2.1.a – Mise en œuvre du plan de formation 2017 à la réforme budgétaire à destination des ministères sectoriels 1 200 000 EUR RAP du MINFI /

2.1.b – Affectation des primes de performance 7 300 000 EUR Décret de virement de crédits signé /

2.1.c – Tenue des comités de suivi des appuis budgétaires 0 EUR CR des comités /

Les cibles relatives à chacun des indicateurs de performance, telles que présentées ci-dessous, ont été déterminées au regard d’une évaluation des principaux coûts, devant être pris est charge en vue d’atteindre les objectifs. Les principales hypothèses ayant servi à ce travail sont détaillées ci-dessous :

Item Coût Source

Coût unitaire d’un chèque santé pour l’Etat 91 € (60 000 CFA) Cellule du chèque santé (opérateur MINSANTE)

Salaire annuel d’une sage-femme fonctionnaire intégrée en A1 (primes et indemnités comprises) 5 356 € (3 513 528 CFA) Grille salariale des sages-femmes/maïeuticiens (MINSANTE)

Coût unitaire d’une poche de sang sécurisée et distribuée 23 € (15 000 CFA) Programme National de Transfusion Sanguine (MINSANTE

Coût unitaire pour la construction d’une salle de classe au Septentrion 17 783 € (11 664 669 CFA) Moyenne observée sur la construction de 454 salles de classe dans le

cadre du C2D Education II (15 marchés différents).

Coût unitaire d’une table-banc pour élève 51€ (33 462 CFA) Moyenne observée sur l’acquisition de 46 000 tables bancs dans le cadre du C2D Education II (20 marchés différents).

Coût du suivi des chantiers par le MINEDUB/MINTP 5% du montant des travaux Moyenne retenue pour le calcul des coûts de MOE au Cameroun.

Les coûts relatifs au Bureau de Mise à Niveau varient en fonction de la nature de l’appui et de la prestation mais ont été détaillées à l’équipe projet via un cadre logique budgétisée par le BMN. Ce document a fait l’objet d’une revue par l’équipe projet et est satisfaisant tant sur la forme que sur le fonds.

ANNEXE 4 - MECANISME D’AFFECTATION DE LA PRIME DE PERFORMANCE L’affectation de la prime de performance budgétaire sera décidée au terme de l’année 2018, une fois les rapports annuels de performance et les données sur les indicateurs disponibles. En prévision de son affectation, les crédits seront inscrits dans le chapitre n°65 du budget de l’Etat (« Dépenses communes ») qui constitue une réserve de crédits pour divers et imprévus. Ces crédits seront réaffectés par décision du Ministre des Finances dans les chapitres des ministères sectoriels concernés une fois la répartition validée au sein du comité de suivi des appuis budgétaires. La décision d’affectation sera prise par le Ministre selon les recommandations du comité de suivi des appuis budgétaires. Ce dernier appliquera la méthode des moyennes, détaillée ci-dessous, pour sélectionner les ministères éligibles à la prime de performance budgétaire. Méthode des moyennes :

- Chaque ministère bénéficiaire d’un appui budgétaire dispose de trois indicateurs de performance. - Chacun de ces indicateurs est noté sur 100 points. - A la fin de l’année 2018, le comité calculera la note de chaque indicateur selon la formule :

- La moyenne des trois notes donnera le score de performance du ministère. - Si le ministère atteint un score minimum de 100 points, il obtient sa prime de performance

budgétaire, soit une majoration de +26% de son appui budgétaire pour 2019. - Si le ministère n’atteint pas un score minimum de 100 points, le ministère ayant obtenu le

meilleur score des trois sectoriels récupère la prime de performance budgétaire. Exemple : Fin 2018, les résultats de l’appui budgétaire du MINSANTE se présentent comme suit :

Niveau atteint

(a) Niveau cible

(b) Score

(= a/b)

Nombre de chèques santé vendus 62 864 55 000 114 points

Sages-femmes affectées et présentes au Septentrion 79 100 79 points

Nombre de poches de sang distribuées aux hôpitaux départementaux du Septentrion

89 587 100 000 90 points

Score final (moyenne) 94,3 points

Le MINSANTE n’a pas tenu ses objectifs en matière de sages-femmes et d’approvisionnement sanguins. Ces lacunes ne sont pas entièrement compensées par sa légère sur-performance en matière de vente de chèque santé. Le score du Ministère s’établit donc à 94,3, en dessous des 100 points dont il aurait eu besoin pour obtenir sa prime de performance budgétaire. Deux cas possibles alors : (i) soit un autre ministère a obtenu un score minium de 100 points et récupère la prime du MINSANTE, (ii) soit deux ministères ont obtenu un score minimum de 100 points et se partagent la prime du MINSANTE, (iii) soit personne n’a obtenu 100 points et les primes vont toutes à celui qui a obtenu le meilleur score des trois.

ANNEXE 5 - CONTENU DU MANUEL DE PROCEDURES Comme indiqué dans la procédure ope-R5061 (« Appuis budgétaires sectoriels et multisectoriels non ciblés au niveau des états et des collectivités locales »), les fonds d’un appui budgétaire ont vocation à être gérés « conformément aux procédures budgétaires et comptables du bénéficiaire ». A ce titre, il n’est pas nécessaire de prévoir un manuel de procédures administratives et financières au sens classique du terme.

Cependant, le projet nécessite de coordonner des acteurs venant de plusieurs ministères, dans le cadre de nouvelles procédures budgétaire encore en cours de consolidation et dans un pays n’ayant pas connu d’appuis budgétaires depuis l’initiative PPTE. Il semble donc utile à l’équipe-projet de prévoir la rédaction d’un « guide d’utilisateur » des appuis budgétaires C2D.

Cette idée s’inscrit en droite ligne des recommandations de l’Atelier de formulation des actions à entreprendre par le Cameroun pour la mise en œuvre d’appuis budgétaires, organisé en février 2016 par le Ministère de l’Economie et les principaux PTF. Le manuel de procédures précisera notamment :

Fonctionnement du comité de suivi des appuis budgétaires

Mission de chaque membre : Les responsabilités de chaque membre (Budget, Trésor, Agence comptable, Ministères sectoriels) seront précisées, notamment en matière de production d’information. Des format-type de reporting seront proposés pour faciliter la présentation des données. Les fonctions de secrétariat technique du comité, placé sous la Direction Générale du Budget ou le Conseiller technique n°4 du Ministre (à définir), seront détaillées.

Périodicité : Le nombre et la périodicité des réunions du comité de suivi seront précisés et alignés sur les grandes étapes du calendrier budgétaire camerounais. Calendrier possible :

- Février : Remise des rapports annuels de performance (PPA) de l’année n-1 et lettre de cadrage budgétaire du MINFI pour l’année n+1

- Mai : Validation des cadres de dépenses à moyen-terme (CDMT) des ministères sectoriels

- Août : Conférence Interministérielle d’Evaluation des Programmes (CIEP) validant les plans de performance des administrations (PPA).

- Décembre : Présentation et vote de la loi de finances

Ordre du jour type : Le manuel détaille les points principaux à aborder à l’occasion de chacune des sessions du comité, en fonction du calendrier budgétaire :

- Février : Examen des résultats technique et financier des sectoriels reportés dans les RAP de l’année n-1. Vérification de l’ouverture des crédits votés en loi de finance pour l’année n.

- Mai : Examen des CDMT et des dépenses qui y sont proposées dans le cadre des programmes ciblés par l’appui budgétaire. Point sur l’engagement et le paiement des crédits des programmes ciblés.

- Août : Examen de la cohérence du PPA avec le CDMT

et les cibles de l’appui budgétaire. Point sur l’engagement et le paiement des crédits des programmes ciblés.

- Décembre : Examen de la loi de finance et des crédits de l’appui budgétaire pour l’année n+1.

Mécanisme de décaissement

Calendrier : Le manuel détaillera les dates prévisionnelles pour le versement des tranches fixes (a priori fin janvier au plus tard) et la tranche de performance en troisième année (a priori avril au plus tard).

Levée des conditions suspensives : Le manuel détaillera précisément les actions attendues du bénéficiaire pour permettre la levée de chaque condition suspensive dans les temps (format type des documents à transmettre, calendrier). Il facilitera ainsi l’appropriation de la convention d’affectation.

Organisation du suivi-évaluation dans le cadre de la procédure budgétaire

Adaptation des RAP : Le manuel proposera plusieurs options pour faciliter la collecte des informations sur les indicateurs de performance dont (i) l’adjonction dans les RAP de tableaux désagrégeant les indicateurs par région, (ii) l’adjonction dans les RAP d’une annexe spécifique aux résultats de l’appui budgétaire.

Méthode de calcul des indicateurs : Le manuel précisera la méthode de calcul et la source des données utilisées pour chaque indicateur de suivi de l’appui budgétaire, sur le modèle des « fiches d’identité » des indicateurs adjointes aux PPA chaque année. Ces indicateurs seront par ailleurs définis de la même manière dans la convention.

ANNEXE 6 - LA MISE EN ŒUVRE DES C2D AU CAMEROUN

Le C2D : un instrument central de l’action de la France au Cameroun Le Contrat de Désendettement et de Développement (C2D) est le support des annulations

de dette bilatérales additionnelles octroyées par la France dans le prolongement de l’Initiative « Pays Pauvres Très Endettés (PPTE). Les C2D prévoient une consolidation des créances AFD et Banque de France non- couvertes par l’initiative PPTE dans des échéanciers de 5 à 8 ans. A chaque échéance, le Cameroun rembourse sa dette à la France qui reverse les fonds ainsi libérés sur un compte ouvert à la BEAC et soumis à la double signature du Ministre des Finances camerounais et du Directeur de l’agence de Yaoundé. Ces fonds sont ensuite mobilisés pour conduire des projets de développement en soutien au document stratégique national : le DSCE (Document Stratégique sur la Croissance et l’Emploi).

Représentant à ce jour un engagement contractuel d’un montant total de 1,47Md€, le C2D est le dispositif central de la coopération franco-camerounaise. Le C2D se distingue notamment des instruments classiques de l’aide française par trois aspects innovants :

1. Le financement dans la durée : Le C2D permet à l’AFD et au pays bénéficiaire d’inscrire leurs projets sur le temps long (plus de 10 ans) en bénéficiant de financements stables.

2. La concentration des moyens : En permettant de programmer une enveloppe conséquente à un instant t, le C2D favorise une approche stratégique du développement. La concentration sur un nombre limité de secteurs permet de décliner des projets autour d’une thématique ou d’une géographie et d’en optimiser les synergies.

3. La cogestion du dispositif : La mise en œuvre du C2D a permis d’approfondir la notion de partenariat entre les autorités françaises et camerounaises. Le C2D s’appuie ainsi sur un dispositif institutionnel associant acteurs français et camerounais à trois niveaux :

o Un Comité d’Orientation et de Suivi (COS) réunissant au niveau politique les responsables de la coopération franco-camerounaise (MINFI + MINEPAT + ambassadeur) et ouvert au secteur privé, aux élus, à la société civile et aux autres bailleurs.

o Un Comité Technique Bilatéral (CTB), instance paritaire franco-camerounaise, est chargé du suivi technique et administratif du C2D et composé de manière paritaire de représentants du gouvernement camerounais et de représentants de la France.

o Un Secrétariat technique d’appui dédié à l’exécution (STADE), structure permanente qui appuie le CTB dans l’exécution de ses missions de suivi technique et financier.

En outre, le C2D est un des rares instruments de coopération où la société civile des deux pays est formellement représentée dans les instances de gouvernance. Un représentant de la société civile camerounaise et un représentant de la société civile française (désigné au sein de la Plateforme Dette et Développement) siègent ainsi au COS. Le 1er C2D (2006-2011)

Le premier C2D Cameroun a été signé le 22 juin 2006 pour un montant de 537,6 M€ (soit 352 Mrds FCFA) sur 6 ans. Contribuant à la réalisation des Objectifs du Millénaire pour le Développement, les financements du 1er C2D ont été concentrés sur trois secteurs prioritaires :

1. Infrastructures : réseau routier, développement urbain 2. Développement rural : appui aux agriculteurs, forêt, environnement 3. Services sociaux de base : éducation de base, santé, lutte contre le SIDA

A ces secteurs de concentration, il convient d’ajouter la recherche agronomique, la culture ainsi qu’un volet transversal dédié au pilotage et à la réalisation des audits et études.

EUR FCFA

1er

C2D

Infrastructures et

développement urbain 230m€ (43%)

C2D Routier 115 000 000 75 435 055 000 C2D Urbain 115 000 000 75 435 055 000

Agriculture et développement rural

93,6m€ (17% )

ACEFA (appui-conseil) 21 580 000 14 155 552 060 AFOP (formation) 11 920 000 7 819 007 440 AMO (appui institutionnel) 10 520 000 6 900 667 640 PSFE I (forêt / environnement) 10 000 000 6 559 570 000 PSFE II (forêt / environnement 10 700 000 7 018 739 900 Conservation des sols 8 900 000 5 838 017 300 PNDP (décentralisation) 20 000 000 13 119 140 000

Services sociaux de base 180m€ (34% )

C2D Santé I 40 000 000 26 238 280 000 C2D Santé II 50 000 000 32 797 850 000 C2D Education I 55 000 000 36 077 635 000 C2D Education II 35 000 000 22 958 495 000

Pilotage & Partenariat 34m€ (6%)

Pilotage et études 25 000 000 16 398 925 000 Culture 800 000 524 765 600 Recherche 8 200 000 5 378 847 400

TOTAL 1er C2D 307 620 000 201 785 492 340

Le 2e C2D (2011-2016) S’inscrivant dans la continuité du premier contrat, le C2D de deuxième génération, qui

couvre la période 2011-2016, a été signé le 1er juillet 2011 pour un montant de 326 M€ (soit 214 Mrds FCFA). Arrimé aux priorités du DSCE, il privilégie les secteurs du développement urbain, de l’agriculture et du développement rural et de la formation professionnelle.

EUR FCFA

2e C

2D

Infrastructures et développement urbain

111m€ (34%)

Assainissement Douala 18 000 000 11 807 226 000 Pont sur le Wouri 33 000 000 21 646 581 000 Capitales régionales 60 000 000 39 357 420 000


169m€ (52% )

ACEFA II (appui-conseil) 58 000 000 38 045 506 000 AFOP II (formation) 30 000 000 19 678 710 000 AMO II (appui institutionnel) 8 000 000 5 247 656 000 PNDP II (décentralisation) 58 000 000 38 045 506 000 ASGIRAP (pastoralisme) 10 000 000 6 559 570 000 PMEAA (PME agricoles) 5 000 000 3 279 785 000

Formation professionnelle

25m€ (8% )

Centres de Formation Métier 10 000 000 6 559 570 000 Centres Sectoriels 15 000 000 9 839 355 000

Pilotage & Partenariat 21,4m€ (6%)

Pilotage et études 3 436 679 2 254 313 647 Appuis budgétaires ciblés 18 000 000 11 807 226 000

TOTAL 2e C2D 326 436 679 214 128 424 647

Le 3e C2D Cameroun (2017-2025) Signé le 30 juin 2016, le 3e C2D s’exécutera sur la période 2017-2025 et porte sur la

somme de 611m € (401 Mds FCFA). Il se décline au travers de trois secteurs de concentrations :

Infrastructures et développement urbain Agriculture et développement rural Aide budgétaire et gouvernance

Il est en outre doté d’une « réserve » de 62m€ uniquement affectable à la revue de mi-parcours (2021) qui garantit une certaine flexibilité en cours d’exécution. Les points d’affectations retenus avec la partie camerounaise lors de la négociation du Contrat sont les suivants :

EUR FCFACapitales régionales II 90 000 000 59 036 130 000 Aménagement Yaoundé 66 500 000 43 621 140 500 AFOP pérennisation 40 000 000 26 238 280 000 ACEFA Pérennisation 95 000 000 62 315 915 000 PNDP 3 20 000 000 13 119 140 000 Transagri 27 000 000 17 710 839 000 Finances publiques 4 000 000 2 623 828 000 Etat civil 3 500 000 2 295 849 500 FATEP 1 600 000 1 049 531 200 Aide budgétaire 185 625 000 121 762 018 125 CD2 Pilotage 3 10 380 000 6 808 833 660 Culture 1 000 000 655 957 000 Recherche 5 000 000 3 279 785 000 Réserve 61 875 000 40 587 339 375

611 480 000 401 104 586 360 TOTAL 3e C2D

Infrastructures et développement urbain

156,5m€(26%)

Aide budgétaire et gouvernance

194,7m€(32%)3e

C2D

78,2m€(13%)Pilotage & Partenariat


182m€(30% )

Le volet « agriculture et développement rural » doit viser à pérenniser les dispositifs développés via les deux premiers C2D (ACEFA, AFOP et PNDP) en accompagnant leur transformation en politiques publiques nationales – soit sous la forme d’agence, soit via leur intégration à l’organigramme des ministères. En outre, il a été adjoint à ce volet une série de programme visant à appuyer la valorisation et la transformation des produits agricoles.

Le volet « infrastructure et développement urbain » poursuivra l’approche de Capitales Régionales en l’étendant à deux nouvelles villes appartenant toutes deux à des régions accusant un retard de développement par rapport à la moyenne nationale : Bamenda (Nord-Ouest) et Maroua (Extrême-Nord). Il viendra également financer la réalisation d’un projet d’aménagement urbain à Yaoundé permettant d’ancrer la visibilité du C2D en plein cœur de la capitale.

Le volet « aide budgétaire et gouvernance » se déclinera sous la forme d’enveloppes triennales ciblées vers des programmes de l’Etat jugés prioritaires dans un nombre limité de ministères sectoriels. Chaque financement sera articulé à une matrice d’indicateurs. En parallèle, le C2D déploiera un programme d’appui à la gouvernance financière via une enveloppe dédiée de 4m€ à destination du Ministère des Finances. Par ailleurs, le C2D appuiera le déploiement du nouveau dispositif d’état civil camerounais.

ANNEXE 7 - RESULTATS DE L’EVALUATION PEFA 2017

Indicateur et composantes Note

PI-1. Dépenses effectives totales A PI-2. Composition des dépenses effectives D+ PI-3 : Recettes effectives C+ PI-4 : Classification du budget C PI-5 : Documentation budgétaire B PI-6 : Opérations de l’administration centrale non comptabilisées dans les états financiers D PI-7 : Transferts vers les administrations infranationales C PI-8 Utilisation des informations sur la performance pour assurer les prestations de services D PI-9 Accès du public aux informations budgétaires D PI-10 établissement de rapports sur les risques budgétaires D PI-11 : Gestion des investissements publics D PI-12 : Gestion des actifs publics D PI-13 : Gestion de la dette D PI-14 Prévisions macroéconomiques et budgétaires D+ PI-15 : Stratégie budgétaire D+ PI-16 Perspective à moyen terme de la budgétisation des dépenses D PI-17 : Processus de préparation du budget D+ PI-18 : Examen des budgets par le pouvoir législatif C+ PI-19 : Gestion des recettes D+ PI-20 : Comptabilisation des recettes B+ PI-21 : Prévisibilité de l’affectation des ressources en cours d’exercice C PI-22 : Arriérés de dépenses D PI-23 : Contrôles des états de paie D+ PI-24 : Gestion de la passation des marchés D+ PI-25 : Contrôles internes des dépenses non salariales C+ PI-26 : Audit interne D PI-27 : Intégrité des données financières C+ PI-28 : Rapports budgétaires en cours d’exercice D PI-29 : Rapports financiers annuels C PI-30 : Audit externe D+ PI-31 : Examen des rapports d’audit par le pouvoir législatif C+

ANNEXE 8 - MITIGATION DES RISQUES LIEES A LA GOUVERNANCE DES FINANCES PUBLIQUES DANS LE CADRE DES APPUIS BUDGETAIRES C2D

Le rapport PEFA 2017 souligne que des progrès ont pu être accomplis depuis la dernière revue en 2007. Ces derniers restent cependant modestes. D’un point de vue général, les évaluateurs ont souligné la compétence des cadres du MINFI et du MINEPAT ainsi que l’existence d’outils de gestion adéquats. En revanche, ils ont vivement insisté sur l’absence d’une vraie discipline budgétaire :

- La préparation budgétaire est minée par une déconnexion entre les étapes formelles du calendrier budgétaire (cadrage de la dépense, élaboration des PPA, conférences budgétaires etc.) et les « vrais » arbitrages politiques intervenant en fin de chaîne qui remettent en cause toute la logique du budget-programme. La loi de finances contient souvent des projets immatures ne rentrant pas dans les priorités officielles du ministère.

- L’exécution budgétaire est mal maîtrisée comme le montrent les écarts importants dans la réalisation des dépenses par secteur ou nature économique (plus de 15% d’écart). Ce manque de discipline s’explique notamment par des procédures peu orthodoxes de caisses d’avance et d’intervention directe de la Société Nationale des Hydrocarbures dans le budget de l’Etat. Le budget étant mal préparé, il est souvent mal exécuté : les arbitrages qui n’ont pas été pris en amont sont pris en bout de chaîne au niveau du Trésor. Le système de passation des marchés est ourd et inefficient.

- Le contrôle interne et externe demeure insuffisant. Le contrôle interne est assuré par des brigades de plusieurs organismes (MINFI, MINEPAT, sectoriels) n’opérant pas selon un référentiel commun. Le contrôle externe n’existe pas réellement car les fonctions d’Institut Supérieur de Contrôle sont divisées entre une Cour des Comptes sans vrais pouvoirs juridictionnels et le Contrôle Supérieur de l’Etat (CONSUPE), qui dépend directement de la Présidence.

- Le reporting budgétaire est incomplet. La comptabilité d’exercice n’est pas en place et le système d’information du MINFI ne permet pas d’établir automatiquement les situations de dépenses au stade du paiement – ce qui ne facilite pas le suivi des arriérés. Les dépenses des unités extrabudgétaires (entreprises publiques, établissements publics, collectivités locales) ne sont pas inclues dans les rapports budgétaires.

Tous ces facteurs font peser un risque technique (la subvention peut être utilisée de manière inefficace ou inefficiente) et fiduciaire (la subvention peut être détournée de son objet, la transparence peut faire défaut) sur le projet. Plusieurs mesures de mitigation sont prévues :

1. Le couplage des appuis budgétaire avec le projet GFP du 3e C2D permettra de mettre en place une assistance technique au niveau des ministères bénéficiaires pour améliorer la qualité de la chaîne PPBS et du contrôle de gestion. Cette mesure contribuera à renforcer la qualité de la préparation budgétaire et donc de l’efficacité de la subvention (i.e. les fonds sont alloués sur des actions prioritaires et structurantes).

2. La redevabilité sur les résultats créera un engagement fort de chaque ministère envers le dispositif. Chaque ministre devra marquer son accord sur les objectifs qui lui sont fixés par courrier avant le premier décaissement. La prime budgétaire de performance incitera les sectoriels à tenir leurs engagements. Cette mesure contribuera à renforcer la qualité de l’exécution budgétaire et donc de l’efficience de la subvention (i.e. les fonds sont dépensés dans les délais permettant l’atteinte des objectifs).

3. Le suivi indépendant de la société civile, prévu et financé par le 3e C2D, permettra à des missions d’observateurs indépendants d’aller sur le terrain pour contrôler l’effectivité des réalisations financées. Ce suivi pourra, au terme de la deuxième année et avant l’attribution de la prime de performance, être complété par des audits de résultats financés sur les fonds transversaux du 3e C2D. Cette mesure contribuera à renforcer le contrôle budgétaire et réduire le risque de détournement.

4. Le suivi rapproché au niveau de la DGB, sous la supervision directe du Directeur Général du Budget, permettra d’obtenir manuellement des informations parfois difficiles

à extraire des systèmes d’information (états de paiement). Cette mesure contribuera à renforcer le reporting budgétaire et améliorer la transparence.

Faiblesse de la GFP Risque Mesure de mitigation Préparation budgétaire marquée par une déconnexion entre planification et budgétisation

Perte d’efficacité si les fonds ne sont pas allouées sur des actions pertinentes

Synergie avec le programme d’appui à la GFP du 3e C2D pour renforcer la chaîne PPBS

Exécution budgétaire lourde et rendue incertaines par les arbitrages de trésorerie

Retard dans l’exécution de la dépense au stade de l’ordonnancement ou du paiement

Prime au résultat pour les sectoriels et engagement particulier sur la prise en charge des paiements par le MINFI

Absence d’un contrôle interne efficace

Risque de détournements des fonds

Suivi indépendant de la société civile et audits de résultats

Reporting budgétaire lacunaire Manque de transparence sur la situation réelle

Mise en place d’un comité de suivi au niveau du MINFI

ANNEXE 9 - LA POLITIQUE NATIONALE DE SANTE MATERNELLE ET NEONATALE ET LE CHEQUE SANTE

Un niveau de mor talité maternelle et néonatale dispropor tionné

Le Cameroun est affecté par un niveau de mortalité maternelle et néonatale plus élevé que celui associé à son niveau de développement. Contrairement à des pays moins riches, il n’a pas été en mesure d’afficher des progrès substantiels vers l’Objectif du Millénaire n°4 (« Réduire de deux tiers le niveau de mortalité des moins de 5 ans ») ou n°5 (« Réduire de trois quart le niveau de mortalité maternelle »).

Les valeurs moyennes des principaux indicateurs cachent également de fortes disparités territoriales dans l’accès aux soins. Les régions du Septentrion (Adamaoua, Nord et Extrême-Nord), où vit plus d’un tiers de la population, accusent un retard particulièrement marqué. Dans l’Extrême-Nord, près de 20% des enfants meurent avec d’atteindre leur cinq ans.

Indicateur Valeur Unité Année Santé maternelle Femmes de 15 à 49 ans ayant passé des tests prénataux basiques 73 % 2014 Femmes de 15à 49 ans ayant bénéficié de soins qualifiés au moment de l’accouchement

65 % 2014

Femmes ayant eu une consultation postnatale après la naissance 69 % 2014

Taux de mortalité maternelle 782 pour 100,000 naissances vivantes

2011

Santé néonatale et infantile

Mortalité infantile en dessous de 5 ans 103 pour 1000 naissances vivantes

2014

Retard de croissance en dessous de 5 ans 45 % 2014 Malnutrition en dessous de 5 ans 5 % 2014

Difficultés et faiblesses du Ministère de la Santé

Ces mauvais résultats et inégalités géographiques s’expliquent principalement par le fait que les régions du Septentrion sont celles où le taux d’accouchement assisté est le plus bas. Si la moyenne nationale s’établit aujourd’hui à 65%, elle chute à 29 et 25% dans l’Extrême-Nord et le Nord. Trois facteurs sous-tendent ces inégalités.

Premièrement, le budget du Ministère de la Santé reste faible (7,3% des dépenses publiques en 2017) et sous-exécuté (taux d’exécution de 84% en 2016). En conséquence, le Cameroun est l’un des pays d’Afrique subsaharienne où la part des dépenses de santé supportée par les ménages est la plus importante (59%, 5e position en ASS). Le Septentrion étant la partie la plus pauvre du pays, l’accès aux soins est bloqué par la barrière financière.

Secondement, le MINSANTE connaît des difficultés récurrentes en matière de gestion des ressources humaines. Avec environ 11 praticiens qualifiés pour 10,000 habitants, le Cameroun connaît en effet une difficulté à former suffisamment de docteurs. Le MINSANTE ne parvient pas à affecter et retenir son personnel qualifié dans les zones rurales et pauvres du pays. Il en résulte un déséquilibre dans la répartition géographique des personnels de santé : la région du Centre (Yaoundé) accueille 24% des professionnels de la santé qui servent seulement 18% de la population. En comparaison, l’Extrême-Nord, qui présente le même niveau de population, ne compte que 9% des professionnels du pays. La principale raison pour ce déséquilibre tient aux conditions de travail difficile dans ces zones, au faible niveau de rémunération et au manque d’opportunité d’avancement.

Troisièmement, l’accès à certains intrants de base – médicament mais aussi poches de transfusion sanguine sécurisée – n’est pas assuré de manière homogène au niveau national. Par exemple, la collecte de sang et la distribution de poches sécurisées dans les grandes villes de Yaoundé et Douala est facilitée par la concentration de la population et la présence de donateurs potentiels. A contrario, les régions du Septentrion se heurtent à la fois à des blocages culturels autours de la pratique du don du sang et à des difficultés de distribution dues à l’enclavement de certains départements. Ainsi, si le taux de couverture des besoins en sang est de 40% dans la région du Littoral (où se trouve Douala), il chute à 5-7% pour les régions du Septentrion.

Le dispositif du chèque santé Le dispositif du chèque santé a été créé et financé grâce aux fonds du C2D pour permettre

d’apporter une réponse au problème posé par le financement des soins. Le chèque santé constitue un mécanisme de prépaiement et subventionnement des soins liés à la grossesse, à l’accouchement et à la prise en charge des nouveau-nés. En réduisant la barrière financière, il vise à soutenir la demande en soins qualifiés. Pour la somme forfaitaire de 6 000 FCFA, la femme enceinte a accès tout le long de sa grossesse à toutes les consultations et examens nécessaires dispensés pour un bon suivi de son état de santé, à son accouchement par voie normale ou césarienne par du personnel qualifié et enfin au suivi pendant 6 semaines de la mère et du nouveau-né. Quel que soit le niveau de suivi et de soins, quelques que soient les complications éventuelles, la femme enceinte n’a pas à débourser un FCFA supplémentaire durant cette période pour les soins associées à sa grossesse. Le chèque santé est donc également un outil de répartition du risque entre ses utilisateurs. Les prestations sont dispensées par des formations sanitaires accréditées par le programme qui offrent les garanties nécessaires (en ressources humaines notamment) pour une bonne prestation de service public. A titre pilote, ces formations sont toutes situées dans les régions du Septentrion et, à terme, de l’Est. Le programme est géré par un opérateur constitué par le consortium d’ONG CIDR et CARE.

A ce jour, plus de 50 000 chèques santé ont été vendus. Une première évaluation des impacts, sur un échantillon statistiquement non-représentatif (<600 naissances) a souligné une baisse de moitié de la mortalité maternelle et néonatale dans les formations sanitaires ciblées.

Les enjeux de la pérennisation du chèque santé L’enjeu majeur pour assurer la pérennisation du chèque-santé est celui du transfert de la

gestion à une entité nationale après le départ de l’opérateur CIDR/CARE en 2018. Il est aujourd’hui prévu que cette fonction soit assurée par les Fonds régionaux de promotion de la santé (FRPS), actuellement en cours de constitution, et dont le degré de fonctionnalité est variable selon les régions. Les fonctions de ces Fonds, initialement destinés à la gestion et la distribution des médicaments ainsi qu’à la maintenance des équipements médicaux et des infrastructures et autres produits pharmaceutiques pour le compte des formations sanitaires ont été étendues au renforcement de la bonne gouvernance ; à la réalisation des activités de promotion de la santé ;au renforcement de la qualité de l’offre de soins ; à la mobilisation et la gestion des ressources pour le financement de la santé ; à la participation multisectorielle et de la société civile à la gestion du système de santé et au développement des mécanismes de financement de la santé . La fonction d’achat des prestations sanitaires (le financement basé sur la performance appuyé par la Banque Mondiale aujourd’hui, et le chèque santé demain) est celle qui doit être renforcée. L’analyse des fonctions et des compétences qui devront être renforcées avant d’assurer ce transfert a mis en évidence les domaines suivants : accréditation et contractualisation avec des formations sanitaires; gestion des prestations ; marketing et distribution du chèque ; Système d’Information de gestion et le suivi évaluation ; amélioration de la qualité des soins (contrôle continue de la qualité des prestations par le médecin – conseil et le contrôleur médical ; conception et mise en œuvre de plan de renforcement des capacités par la formation, la capitalisation continue.

ANNEXE 10 - LA POLITIQUE NATIONALE D’UNIVERSALISATION DU CYCLE PRIMAIRE ET LE PROCESSUS DE DECENTRALISATION

Un accroissement de la demande et un maintien des dispar ités géographiques

Le Cameroun a fait des progrès sensibles au cours des dix dernières années en matière d’éducation, notamment en termes d’accès et d’achèvement du cycle primaire : En 2011, le taux brut de scolarisation dans le primaire (public et privé confondus) était de 111% (contre 93% en Afrique Subsaharienne) et le taux d’achèvement de 83%, (contre 64% en Afrique Subsaharienne). Cependant, de très fortes disparités régionales persistent. Ainsi, les régions du Septentrion (Extrême-Nord, Nord, Adamaoua) accusent un réel retard avec un taux d’achèvement compris entre 46 et 68%. Ainsi, seule la moitié des élèves entrant au primaire achève le cycle. A elles seules, ces trois régions représentent 85% des enfants non scolarisés du pays, démontrant un profond déséquilibre du système. Elles constituent donc la « nouvelle frontière » sur laquelle la politique publique de l’éducation doit se concentrer si le Cameroun veut s’acheminer vers un cycle primaire universel.

Le nécessaire renforcement de l’offre publique

Le Ministère de l’Education de Base (MINEDUB) est le quatrième ministère dépensier de l’Etat, avec 7,8% des dépenses inscrites en loi de finance en 2017. Ce niveau de dépenses n’est cependant pas suffisant pour faire face à la demande créée par la transition démographique (2,5% par an) et se situe en déca de la moyenne dans la sous-région. En outre, le budget demeure sous-exécuté (taux d’exécution 2016 : 84%), notamment pour les dépenses d’investissement.

Cette faiblesse de l’investissement public constitue un des principaux obstacles à l’augmentation de l’offre d’éducation de base. La croissance démographique (+2,5% par an en moyenne depuis 20001) et la jeunesse de la population (42% des Camerounais ont moins de 14 ans) nécessite une mise à échelle des capacités d’accueil du système éducatif. Sur base des besoins estimés par le Rapport d’Etat du Système Educatif National (RESEN 2010), il est prévu de construire 1.500 classes par an en 2013 pour atteindre 3.000 classes par an en 20212.

Prenant acte, de ce besoin, mais aussi des inégalités géographiques relevées plus haut, le gouvernement a acté dans sa Stratégie Sectorielle de l’Education que le premier objectif à poursuivre était d’améliorer « l’accès et l’équité » (axe stratégique n°1) en « réduisant les disparités de toutes sortes dans l’enseignement primaire ». Pour y parvenir, la stratégie entend

1 Indicateur de Développement Mondiaux, Banque Mondiale, édition 2016, indicateur SP.POP.TOL 2 Stratégie Sectorielle de l’Education 2013-2020, p.57

Figure 7.2.a - Taux d’achèvement du cycle primaire par région Source : Diagnostic RESEN, 2011

renforcer le maillage territorial via la « la déconcentration et la décentralisation du système éducatif ».

La décentralisation et déconcentration du système

En effet, depuis 2010, la mise en œuvre de la politique d’éducation de base fait intervenir trois niveaux d’acteurs publics : les services centraux du Ministère, ses services déconcentrés (délégations régionales et départementales) et les collectivités territoriales décentralisées (CTD). La répartition des compétences entre ces acteurs est aujourd’hui fixée par un décret de la Présidence3 et un de la Primature4.

Compétences

MINEDUB Services centraux

Définition et mise en œuvre de la politique nationale Adoption des programmes nationaux Détermination des normes de qualité des établissements Elaboration et mise à jour de la carte scolaire

MINEDUB Services déconcentrés

Suivi du fonctionnement des établissements locaux Suivi des ressources humaines locales Organisation des examens et concours Synthèse régionale des données statistiques

Communes Construction, équipements, maintenance des écoles Acquisition des matériels de fournitures scolaires (« paquet minimum ») Recrutement et prise en charge du personnel d’appoint non enseignant

Au titre de ces textes, la majeure partie des ressources d’investissement du budget d’éducation de base est transférée aux collectivités territoriales décentralisées (CTD) – les structures déconcentrées ayant un rôle d’encadrement des CTD sur ces nouvelles compétences sectorielles. A titre d’exemple, pour le budget 2017, 74,4% des crédits d’investissement du budget MINEDUB 2017 seront transférés aux CTD et 12% à ses services déconcentrés. Les CTD, en particulier, sont devenues des acteurs incontournables de la politique éducative du Cameroun en assumant la construction, l’entretien, la maintenance et l’équipement des salles de classe ainsi que la fourniture du petit équipement au travers de l’octroi du « paquet minimum ».

Le transfert de la compétence de construction de salles de classe aux communes doit permettre de relever ces défis de (i) capacité de contractualisation des entreprises en démultipliant de nombre de maitrises d’ouvrage et (ii) capacité des entreprises à exécuter les travaux en supposant que le suivi soit amélioré grâce à une maitrise d’ouvrage de proximité, telles que les communes. Cependant, ce transfert de compétences intervient dans un contexte de manque de moyens humains, matériels et financiers au niveau des communes. L’encadrement des CTD pour l’exécution des travaux, sur le plan de la passation des marchés, sur le plan du suivi technique des chantiers de construction et sur le plan de la chaine de la dépense publique reste particulièrement faible. Enfin, le manque de coordination entre le MINEDUB et les CTD, notamment pour assurer l’adéquation entre les besoins des communes (formalisé dans les Plans Communaux de Développement), la maturité des projets et la planification du système (formalisé dans le Budget d’Investissement Public) pour prioriser les besoins face aux enjeux de carte scolaire est un enjeu clé pour le développement régulé du système et pour une meilleure efficacité des dépenses publiques.

Dans ce contexte, le Ministère doit désormais jouer un rôle essentiel dans la régulation et l’organisation de l’offre scolaire sur le territoire et d’accompagnement des CTD.

3 Décret n°2012/268 du 11 juin 2012 portant organisation du Ministère de l’Education de Base 4 Décret n°2012/247/PM du 26 février 2010 fixant les modalités d’exercice de certaines compétences transférées par l’Etat aux communes en matière d’éducation de base.

ANNEXE 11 - LA POLITIQUE NATIONALE D’APPUI AU SECTEUR PRIVE ET LE BUREAU DE MISE A NIVEAU

Le besoin de diversification économique

La nouvelle Stratégie Industrie et Service (SIS) est en cours d’écriture mais un premier document de diagnostic a été validé en août 2015. Cette analyse place le développement d’industries agro-alimentaires dans la droite ligne des objectifs de croissance et d’emplois du DSCE. Représentant 36% de la production industrielle camerounaise et 40% de ses exportations non-pétrolières, ce secteur est en effet capital pour atteindre l’émergence. Pour appuyer leur structuration, la précédente stratégie sectorielle avait recommandé « de mener des actions d’assistance, d’accompagnement et de mise à niveau dans divers aspects (comptables, financier, juridique, technologiques, certification, accréditation etc). ». Cet objectif est repris en conclusion du diagnostic de 2015 qui appelle à « enrayer un certain nombre de contraintes dont les plus importantes se situent au niveau de l’insuffisance des infrastructures de base, de la gouvernance et de la faiblesse des capacités opératoires ».

A cette fin, le gouvernement a créé et placé sous la tutelle du MINEPAT un organisme de structuration du tissu productif industriel : le Bureau de Mise à Niveau (le BMN).

La démarche de mise à niveau Le BMN a pour but d’appuyer à la fois le renforcement des capacités managériales des

entreprises, de cofinancer des investissements productifs et d’appuyer certains processus de certifications. Une étude sur un échantillon d’entreprises camerounaises a établi que l’engagement de l’une de ces activités de renforcement des capacités (certification ISO, formation continue des travailleurs, obtention de licences de technologie étrangère…) induit en moyenne une augmentation de 12,2% de la productivité. Le gouvernement est donc soucieux de développer cet outil de politique publique et de le massifier.

La démarche de mise à niveau du BMN se décline en trois étapes :

1. Identification des entreprises et pré-diagnostic – Les entreprises sont sensibilisées à l’offre du BMN et, à leur demande, des missions sont effectuées pour s’assurer de leur maturité en vue d’entamer une démarche de mise à niveau.

2. Diagnostics et élaboration de plan de mise à niveau – Des consultants sont dépêchés par le BMN et réalisent un diagnostic sur les capacités, les actifs et les opportunités de l’entreprise. Sur cette base, un plan de mise à niveau est conçu et approuvé par l’entreprise bénéficiaire.

3. Réalisation du plan de mise à niveau – Le BMN appuie l’entreprise dans son programme d’investissement immatériel (formation, certification etc.) et matériel (acquisition de machines) au travers de l’assistance technique (services non financiers) et de l’allocation de primes d’investissements (services financiers), conditionnés à la mise en œuvre du plan de mise à niveau.

Contraintes matérielles et organisationnelles du BMN Le BMN souffre malheureusement d’un sous-financement qui entrave, en partie,

l’atteinte de ses objectifs. Les ressources programmées dans son cadre de dépense à moyen terme, qui sont cohérentes avec les objectifs que lui assigne son comité de pilotage (présidé par le Directeur Général de l’Economie du MINEPAT), ne sont pas ensuite budgétisées en loi de finances. Victime d’arbitrage budgétaire, le BMN n’a pas les moyens financiers nécessaires à ses activités.

Ressources budgétaires du Bureau de Mise à Niveau, 2015-2017 Source : MINEPAT

2015 2016 2017

Dépenses programmées au CDMT 3,9M€ 2,7M€ 2,7M€

Crédits votés en loi de finance 1,1M€ 1,1M€ 0,7M€

% 28% 40% 26%

ANNEXE 12 - LE BILAN DES AIDES BUDGETAIRES DU 2E C2D

L’accumulation d’un fort volume de fonds non décaissés (280 M€) sur le compte C2D ouvert à la BEAC avait motivé, en 2013, l’annulation d’une partie de l’aide-programme du 2e C2D et sa conversion en aide budgétaire ciblée.

La mise en œuvre de cette aide budgétaire ciblée (convention CCM 1347) pour un montant de 18 M€ a permis à l’AFD de tester de première main l’utilisation de l’aide budgétaire au Cameroun. Elle a été déclinée sur trois domaines d’action du 2e C2D (santé, éducation, agriculture) et avec des concours décaissés en une tranche au cours de l’année 2015. Chaque volet était assorti d’engagements fiduciaires (traçabilité de la dépense, fourniture des états de paie etc.) et de performances (réformes, évolution du mode de gestion etc.).

Au terme de l’exécution, il apparaît que la question fiduciaire a été plutôt bien traitée par la contrepartie camerounaise. Pour chaque ligne d’aide budgétaire, il a été possible de retracer le circuit de la dépense en obtenant :

L’ordre de virement adressé à la BEAC vers la Paierie Générale du Trésor camerounais Les bons d’engagement des ministères sectoriels sur le compte trésor Les ordres de virement des ministères vers les organismes payeurs (la CENAME pour le

Ministère de la Santé, le FODECC pour le Ministère de l’Agriculture et les réseaux de l’enseignement privé pour le Ministère de l’Education de Base).

Les factures ou listes d’émargements des bénéficiaires finaux produites par les organismes payeurs

Dans deux cas (agriculture et éducation), l’agence a effectué des vérifications a posteriori et des visites de terrain. L’expérience a ainsi montré qu’il était possible de réaliser des aides budgétaires ciblées, d’en limiter l’utilisation aux seules composantes éligibles et d’obtenir les informations nécessaires à leur traçage.

En revanche, les aides budgétaires du 2e C2D ont clairement souligné la difficulté à articuler l’aide budgétaire à des engagements de réforme par les ministères sectoriels. Chacune des trois lignes d’aide budgétaire était assortie d’une série d’engagements destinés à améliorer la pérennité et/ou l’efficacité de la dépense (cf. Tableau 7.2.a). A la date d’aujourd’hui, ces engagements n’ont été que partiellement tenu.

Secteur et montant Objet Engagements / Résultat

Santé 13,4 millions €

Apurement des arriérés de l’Etat vis-à-vis de la CENAME et achat d’antirétroviraux (ARV)

Engagement : Lancement d’un audit organisationnel de la CENAME et d’un plan d’approvisionnement ARV Résultats : Partiellement tenu. Le cabinet pour l’audit n’a toujours pas été recruté mais le MINSANTE a organisé une réunion pour relancer le dialogue sur le financement du secteur.

Education 1,8 millions €

Règlement des salaires des enseignants de l’enseignement privé

Engagement : Lancement de l’opération pilote de contractualisation des établissements privés en 2015 avec au moins dix établissements pilotes. Résultats : Partiellement tenu. Le lancement de la phase pilote programmée pour courant 2016 a été reporté à 2017 mais l’engagement de reporting des dépenses a été tenu.

Agriculture 2,8 millions €

Règlement des distributions d’intrants agricoles (plants)

Engagement : Association des organisations paysanne et des dispositifs ACEFA/AFOP dans la sélection des bénéficiaires. Résultats : Non tenu. Aucune disposition prise en ce sens lors de l’exécution.

Tableau 7.2.a - Mise en œuvre des engagements de l'aide budgétaire 2e C2D

Ces difficultés sont à expliquer d’une part par le faible degré d’interministérialité au Cameroun et d’autre part par le fait que ces aides budgétaires n’ont pas été traitées en amont avec les ministères sectoriels. Pour que le schéma engagement/réforme de l’aide budgétaire fonctionne, il faut que les ministères concernés s’approprient pleinement l’instrument et y trouvent leur intérêt (par exemple, la garantie de ne pas voir le traitement de leurs dépenses faire l’objet d’arbitrage du Trésor en cours d’exécution). Ce n’a pas été le cas des aides budgétaires du 2nd C2D. Venues en substitution aux paiements des dépenses de l’Etat dans la loi de finance 2015, elles ont été perçues comme des dispositifs aidant le Ministère des Finances à « boucler ses fins de mois ». De leur côté, les ministères sectoriels semblent avoir vu l’opération comme un poids supplémentaire : les moyens mis à leur disposition ne se sont pas accrus mais de nouveaux objectifs contraignants leur ont été fixés. Cependant, tous les interlocuteurs sectoriels rencontrés lors des missions d’évaluation ont reconnu que les délais de paiement avaient été nettement améliorés grâce à la disponibilité des fonds C2D.

nco note de communication publique d’operation

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