module ii : formalisation -...
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REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES,
COOPERATION INTERNATIONALE ET FRANCOPHONIE
COORDINATION NATIONALE CONFERENCE INTERNATIONALE SUR LA REGION DES GRANDS LACS
MANUEL PEDAGOGIQUE SUR
LE PROCESSUS DE FORMALISATION DU SECTEUR
MINIER ARTISANAL EN RDC
Module II : Formalisation
Le présent document a été réalisé avec la participation financière de l'Union européenne. Les opinions qui y sont exprimées ne doivent pas en aucun cas être considérées comme reflétant la position officielle de l'Union européenne.
Projet financé avec l’appui de l’Union européenne
Projet mis en œuvre en collaboration avec la GIZ
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Table des matières
Introduction et plan du manuel ................................................................................................. 3
1. La formalisation du secteur minier artisanal : définition ................................................... 3
2. Historique et causes ............................................................................................................ 4
3. Objectifs de la formalisation du secteur minier artisanal................................................... 5
4. Textes légaux de base produits pour la encadrer la formalisation .................................... 6
5. Minéraux et Provinces concernés ....................................................................................... 7
6. Parties prenantes ................................................................................................................ 7
7. La formalisation fiscale du secteur minier artisanal ......................................................... 10
8. Le rôle pivot (manqué) de SAESSCAM .............................................................................. 12
9. L’engagement des parties prenantes à la formalisation .................................................. 13
10. Le recours à la forme associative et coopérative pour la formalisation .......................... 14
10. Les acteurs d’implémentation et de suivi de la mise en œuvre de la politique de
formalisation .......................................................................................................................... 166
11. Les résultats obtenus ........................................................................................................ 17
12. Les prochaines étapes ....................................................................................................... 19
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Introduction et plan du manuel
La production de ce manuel figure dans le cadre des exigences du projet de certification,
formalisation et normalisation du secteur minier informel conduit par la Coopération
technique allemande, en collaboration avec la coordination exécutive de la CIRGL. Elle
synthétise sous forme de syllabus, devant être complété par des documents appropriés,
l’essentiel de l’information sur la formalisation du secteur minier informel (sur ce qui est en
train de se réaliser, est projeté ou projetable) que devrait connaitre le profane et tout
citoyen ou entreprise dont l’implication dans le processus de certification, et formalisation
et de normalisation est requise, du fait de ses fonctions, ou peut être requise de manière
tout à fait personnelle.
Sans être exhaustif, il ramasse l’essentiel en puisant particulièrement dans divers textes
disponibles et en extrait la quintessence et la logique. Les points obscurs ou restés à l’ombre
peuvent être explicités davantage au cours des exposés.
Comme tout manuel, il vise à simplifier, diffuser un message accessible, susceptible de
susciter le débat et de donner droit à une interrogation verbale ou écrite afin que les
réponses données puissent tester la compréhension du fonds de la formalisation. Pour une
certaine cohérence, la démarche suivie part du général vers le particulier. Il établit une
certaine cohérence qui facilite la compréhension. Le texte débute par la définition, suivi
elle-même de l’historique et de l’exploration des causes du processus de formalisation en
cours en RDC, avant d’en aborder les objectifs et le cadre référentiel légal.
Le document identifie en outre le type de minerais ciblés, les espaces concernés, les parties
prenantes. Après cela, le document se penche succinctement sur les procédures de
formalisation mises en œuvre en RDC, en insistant particulièrement sur les efforts
économiques et institutionnels en cours dans la symbiose de deux logiques : celles de l’Etat,
et celle des exploitants eux-mêmes, directement impliqués dans le processus de
formalisation.
Le texte insiste sur le rôle pivot de SAESSCAM et des partenaires privés et étatiques.
Compte tenu du recours au processus coopératif pour accompagner le processus de
formalisation, il parait adéquat de se pencher sur le sens de l’organisation coopérative. Il
explore également brièvement une présentation des mécanismes de suivi, les résultats
atteints avant de se pencher sur l’exploration de nouvelles étapes en identifiant quelques
des tâches urgentes à consolider.
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1. La formalisation du secteur minier artisanal : définition
La formalisation se rapporte à l’acter d’identifier, de répertorier et d’encadrer et de
conduire le secteur minier artisanal à se conformer aux normes professionnelles
d’exploitation et à se doter d’un cadre organisationnel formel, de structures formelles
légales qui en permettent le suivi par l’Etat et son intégration appropriée dans l’économie
formelle pour une meilleure protection des droits de toutes les parties prenantes au
processus, ce compris les artisans eux-mêmes, les travailleurs toutes catégories confondues
(creuseurs, nettoyeurs, femmes et enfants voués aux activités connexes), les acheteurs et
l’administration des mines, tout en se conformant aux normes de certification nationales
des minerais.
La « formalisation du secteur minier artisanal » est un des 6 outils de certification et de lutte
contre l’exploitation illégale des ressources naturelles adoptés par les Chefs d’Etats des pays
de la Région des Grands Lacs à Lusaka le 15 décembre 2010.
2. Historique et causes
L’émergence du secteur artisanal remonte aux années 1970, pour s’amplifier vers les
années 1980, période au cours de laquelle l’ordonnance loi n°82/039 du 15 novembre 1982
autorisé l’exploitation artisanale des matières précieuses. Cette exploitation devait se faire
en dehors des concessions couvertes par des titres miniers exclusifs (DeFaly 2000).
La compréhension, par les creuseurs artisanaux, du terme « en dehors des concessions
couvertes par des titres miniers » a posé pas mal de problèmes et a souvent donné lieu à
des confrontations entre les concessionnaires et les creuseurs. Cette situation de
confrontation demeure une réalité aujourd’hui dans les provinces minières de la RDC. Pour
faire face aux menaces des creuseurs, les sociétés ont recouru à des brigades minières
constituées principalement d’unités spéciales de la police aux fins de protéger leurs
concessions respectives.
Bien que le secteur artisanal soit souvent qualifié d’informel, la législation congolaise
consacre son existence. En effet, le titre IV du code minier, complété par le titre IX du
Règlement minier11, précise le cadre légal d’organisation du secteur artisanal. Le chapitre I
du titre IV du Code minier stipule : « En effet, lorsque les facteurs techniques et
économiques caractérisant certains gîtes d’or, de diamant ou de toute autre substance
minérale ne permettent pas une exploitation industrielle ou semi-industrielle, le Ministères
des Mines peut ériger de tels gîtes dans les limites d’une aire géographique déterminée en
zone d’exploitation artisanale.»
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La loi minière précise donc que cette activité doit être effectuée dans les ZEA (Zone
d’exploitation artisanale) dédiées à cette exploitation. ZEA qui, à leur tour, sont
déterminées par le service du CAMI (Cadastre minier) sur base des critères géographiques
et économiques que présentent les gisements à effectuer.
Le secteur minier de la RD Congo est globalement dominé par l’artisanat. Plus de la moitié
de l’espace exploitable est actuellement occupé par des exploitants artisanaux. Cette
activité minière artisanale occupe presque aussi la majeure partie des populations rurales
actives. Elle s’exerce partout où il y a des gites et des gisements miniers à tel enseigne que
le secteur minier est devenu le principal secteur pourvoyeur d’emplois aux jeunes et autres
personnes actives. Ainsi donc, l’activité minière artisanale peut être considérée comme la
première génératrice des revenus pour ces populations et pourvoyeuses des devises pour
les économies tant nationale que des entités où se déroulent ces exploitations.
Au Sud-Kivu (et au Nord Kivu) notamment, l’activité minière artisanale s’effectue presque
dans tous les territoires. Les exploitants artisanaux se retrouvent présentement partout où
il y a des indices des minerais. Aujourd’hui, tous les produits miniers autorisés à être
exploités font l’objet de l’activité minière artisanale : le cuivre, le diamant, l’or, la cassitérite,
le coltan, le wolframite…
Dans la perspective historique cependant, le secteur minier était essentiellement industriel
à l’époque coloniale et lors des trois premières décennies après l’indépendance. En 1982,
suite à la pression exercée de plus en plus par les creuseurs de diamants et en vertu des
politiques populistes de création d’une bourgeoisie nationale encrée dans la vie
économique, le régime de Mobutu a libéralisé l’exploitation artisanale des minerais
précieux. Ce mouvement revendicatif était plutôt intense dans les provinces du Kasaï, et il
n’a gagné de contagion virulente au Kivu que plus tard, surtout depuis les guerres de 1996
et la décadence accélérée de la SOMINKI.
3. Objectifs de la formalisation du secteur minier artisanal
La formalisation du secteur minier artisanal est une des priorités pour l’assainissement du
secteur minier en RDC et au Kivu en particulier. La formalisation, la légalisation et le
renforcement des capacités du secteur artisanal figurent parmi les actions prioritaires en
vue de se conformer aux exigences de la diligence raisonnables priorités de la certification
nationale et régionale dans le cadre de l’initiative régionale pour les ressources naturelles
(RINR).
L’assainissement de ce secteur s’inscrit sans doute dans la perspective de couper le lien
entre le commerce illicite des minerais et le financement des conflits armés. Cette
formalisation permettra de se conformer aux exigences de la diligence raisonnable de
l’OCDE et de permettre l’écoulement des minerais libres de conflit sur le marché
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international. Cependant, la visée de la formalisation est antérieure aux commerces illicites
des minerais par les seigneurs de guerre.
L’objectif véritable de la formalisation est d’encourager la transformation du secteur minier
artisanal en vue d’améliorer le système de taxation, la prestation de services, le
renforcement des capacités dans le secteur. Il vise également à améliorer les
réglementations particulièrement en terme de simplification des conditions
d’enregistrement, à améliorer la comptabilité, l’accroissement de la productivité par
l’adoption des méthodes et outils adéquats.
La formalisation vise l’accroissement de la transparence et la réduction de la fraude.
L’atelier de réflexion sur la formalisation du secteur minier artisanal au Kivu (Bukavu, Hôtel
Mont Kahuzi, du 21 au 22 décembre 2012), avait exprimé quelques préoccupations
concernant les tâches urgentes du processus de formalisation du secteur minier artisanal :
- « L’identification et l’enregistrement des exploitants artisanaux,
- L’identification et l’enregistrement des négociants,
- La création des zones d’exploitation artisanale,
- La signature des protocoles d’accord avec les détenteurs des titres miniers pour créer
un cadre légal conforme à la législation nationale,
- La mise en place de la traçabilité,
- La qualification, la validation et la certification des sites miniers en vue de permettre
la commercialisation des minerais du secteur artisanal,
- La création des coopératives,
- L’accès aux titres miniers et au financement (Microcrédits),
- La formalisation et le renforcement des capacités ».
4. Textes légaux de base produits pour la encadrer la formalisation
Comme nous l’avons montré dans le module consacré à l’harmonisation des cadres légaux,
les textes légaux de base déjà produits à l’effet de conduire le processus de formalisation du
secteur artisanal des minerais précieux sont déjà nombreux. En plus des modalités
d’application des dispositions du code minier, le règlement minier prévoit en annexe V, un
code de conduite de l’exploitant artisanal, la constitution d’un fonds de réhabilitation pour
les zones d’exploitation artisanale, les modalités de groupement des exploitants artisanaux
en coopératives minières, etc. Le groupement d’exploitants artisanaux dépose auprès du
cadastre minier central ou provincial une demande d’agrément au titre de coopérative
minière.
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Le groupement doit avoir la forme d’une ASBL régi par la loi n° 004/2001 du 20 juillet 2001
portant dispositions générales applicables aux associations sans but lucratif et aux
établissements d’utilité publique ou d’une coopérative du régime du décret du 24 mars
1956 dument constitué.
On note aussi les actes réglementaires dont nous ne donnons ici que quelques
échantillons :
L’arrêté ministériel n° 0689/CAB.MIN/MINES/01/2009 du 16 octobre 2009 portant
interdiction d’exportation des substances minérales stannifères et leurs accompagnateurs à
l’Etat brut;
Les arrêtés ministériels n° 0705 et 0706/CAB.MIN /MINES/01/2010 du 20 septembre
2010 portant suspension des activités minières dans les provinces du Maniema, du Nord-
Kivu et du Sud-Kivu ;
L’arrêté n° 0034/CAB.MIN /MINES/01/2010 du 01 mars 2011 portant levée la
suspension des activités minières dans les provinces du Maniema, du Nord-Kivu et du Sud-
Kivu.
Ces divers arrêtés ont amené certains analystes à commenter que la formalisation du
secteur minier artisanal en provinces de l’est s’effectuait de manière chaotique, voir même
suicidaire, surtout lorsqu’on examine la formalisation fiscale.
5. Minéraux et provinces concernés
La formalisation du secteur minier artisanal a été motivée au niveau international par les
guerres à l’Est, la mauvaise réputation des minerais en provenance de l’Est et le boycott,
embargo de fait imposé sur les minerais de l’Est de la RDC. Au niveau national, cela est
motivé par les mauvaises conditions de travail et la vulnérabilité des creuseurs, la faible
productivité, la fraude et la faible contribution fiscale ainsi que le lien entre l’exploitation
minière et l’insécurité.
Sans être exhaustive, la liste ci-dessous comprend un certain nombre de minerais :
Or : métaux (y compris les métaux dérivés), minéraux, minerais et concentrés contenant l’or ;
Cassitérite : métaux (y compris les métaux dérivés), minéraux, minerais et concentrés
contenant la cassitérite ;
Wolframite : métaux (y compris les métaux dérivés), minéraux, minerais et concentrés
contenant du tungstène ;
Coltan : métaux (y compris les métaux dérivés), minéraux, minerais et concentrés contenant du
Niobium (nb) ou du tantale (ta); (coltan, colombite-tantalite, minerai de tantale ou autres
minerais Nb ta.)
Et le diamant congolais du Kasaï est certifié selon une autre logique définie dans le processus
de certification de Kimberly.
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Naturellement la liste n’est pas exhaustive. Elle peut être allongée ou réduite selon
l’évolution du terrain par les autorités compétentes. Les provinces concernées sont celles
du Maniema, le sud Kivu, le Nord Kivu, la Province Orientale et la partie nord de la Province
du Katanga.
6. Parties prenantes
Plusieurs personnes sont parties, à degrés divers, au processus de formalisation, tant sur le
plan international que sur le plan national, sur le plan public que privé. La formalisation est
un processus. Il exige du travail de longue haleine sur le terrain. Il implique la participation
de plusieurs acteurs parmi lesquels le gouvernement en premier lieu, et particulièrement
ses représentations et services au niveau national et provincial. Il implique aussi
l’engagement des acteurs du secteur privé en commençant par les entreprises concernées
par le produit faisant l’objet d’une ruée des artisans miniers tant au niveau de
l’encadrement du secteur qu’au niveau du commerce du produit.
La formalisation implique enfin les partenaires d’appui au secteur notamment :
Les ONG d’appui (nationales ou internationales), ;
Leur rôle avait été clairement défini lors de l’atelier de réflexion sur la formalisation du
secteur minier artisanal au Kivu tenu à Bukavu (Hôtel Mont Kahuzi) du 21 au 22 décembre
2012 :
« - L’accompagnement de la structuration des artisans miniers, des négociants, des
comptoirs et de la communauté locale ;
- Le renforcement des capacités des acteurs de la chaine d’approvisionnement en termes
des formations, de conscientisation ;
- Plaidoyer pour des meilleurs pratiques et des politiques adaptées à nos réalités et aux défis
de développement local et national ».
Les partenaires de coopération internationale dans le secteur.
Les Etats étrangers qui soutiennent la politique de la RDC et l’émergence de la
bonne gouvernance dans le secteur minier ;
Les organismes internationaux qui agissent en leur nom tels que la Banque
Mondiale, l’Union Européenne, l’USAID, les USA, l’Allemagne, la Belgique, le Canada,
etc.
Ces organismes n’interviennent pas globalement. Ils viennent en appui à l’Etat congolais en
élaborant des projets limités dans le temps qui visent un espace géographique limité ou en
financent des études menées par des cabinets ou consultants indépendants pour conduire
des études et formuler des recommandations quitte à l’Etat congolais d’en assurer ou non
l’application. Ils financent par ailleurs d’autres projets, notamment pour le renforcement
des capacités des structures étatiques opérant dans le secteur minier.
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Tel est le cas du projet par exemple du projet financé par l’IDA, en appui à PROMINES ayant
recruté un consultant pour 24 mois, PROJET ID Projet: P106982 — IDA — 11589 ZR —
TF010744, Recrutement d’un Consultant chargé d’Elaborer un Programme d’enregistrement
des exploitants miniers (4 mois) et sa mise en œuvre (20 mois), dans les provinces du Nord
et Sud Kivu, le Maniema, le Katanga et la Province Orientale, ainsi que dans les provinces du
Kasaï Oriental et du Kasaï Occidental, afin d’aider le gouvernement à formaliser le secteur
de l’exploitation minière artisanale, un programme d’enregistrement des exploitants
artisanaux sera mis en œuvre sur une période de 24 mois.
Le but du programme est de créer un système fondé sur une base solide de transformation
de l’exploitation minière artisanale du secteur informel vers le secteur formel. En guise
d’attentes, ce système devra être reproductible et mener progressivement à la
formalisation du secteur et au développement social et économique des communautés
minières artisanales ; facteur crucial dans la transition des exploitants artisanaux du secteur
informel vers le secteur formel.
Concrètement, ce programme devait permettra de gérer l’inscription, la réinscription des
exploitants artisanaux, le pilotage et l’intensification des projets de développement tenant
compte de la situation économique et sociale des mineurs. Les exploitants artisanaux
devront être motivés pour se réinscrire sur une base régulière jusqu’à ce que le système
devienne automatique et entièrement géré par le gouvernement.
Le coût estimatif de la mission du Consultant est de 1.200.000,00 USD (Un million deux cent
mille Dollars américains), répartis comme suit 200.000,00 $US pour la Phase I et
1.000.000,00 $US pour la Phase 2.
Les acteurs privés sur le plan international sont les sociétés de négoce et d’utilisation des
produits ci-haut mentionnés et dont les sources d’approvisionnement se retrouvent en RDC,
particulièrement à l’est du pays. Ils entretiennent des liens de commerce avec les dits
fournisseurs indépendants et certains les encouragent vers la formalisation de leurs
structures.
Les grandes entreprises minières interviennent elles aussi. Cependant, la politique qu’elles
poursuivent s’apparente à une sorte de reconquête stratégique des espaces d’exploitations
qui ont été perdues durant les périodes troubles de désorganisation et des guerres
répétitives. Leur démarche s’apparente pour certains à la stratégie « d’embrasser pour
mieux étouffer ». La Gécamines et la Miba ont usé de la même pratique Le cas de BANRO
peut être cité dans cet exemple au Sud Kivu et au Maniema, Kibali Gold Mining dans la
province orientale et Tenke Fungurume Mining au Katanga.
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La stratégie de ces grands investissements et presque analogue. Il ne s’agit ni de partenariat
ni de charité. Il s’agit par contre dans un premier temps de faire alliance avec les exploitants
ou creuseurs indépendants, de leur promettre comme appâts de l’emploi et des services
sociaux usuels tels que les écoles, le logement, les hôpitaux et les infrastructures routières
pour obtenir leur collaboration et l’assentiment des autorités traditionnelles qui peuvent
être associées ou cooptées dans le partage de certains bénéfices.
Dans un second temps, vient le processus de délocalisation suivi de la relocalisation ailleurs
des exploitants artisanaux et du développement ou de l’appui à des programmes alternatifs
de reconversion des anciens réformés miniers vers l’agriculture, l’élevage ou d’autres
secteurs, la formation professionnelle aux métiers, le tout pour décourager le gout de
l’exploitation des mines. La gestion de ce processus de découragement et de reconversion
s’appuie sur l’établissement des fondations caritatives, le recours à des projets financés
apparemment par des organismes internationaux, la cooptation des services publics de
l’Etat, de l’administration locale qui voit plutôt grand.
Avec l’appui de l’arsenal coercitif propre et allié provenant de l’Etat, cette approche réduit
graduellement à certains endroits le secteur artisanal de l’exploitation minière. Cependant
elle n’est pas à mesure de la supprimer car aussitôt elle renait ailleurs ou se reverse dans la
clandestinité et l’illégalité, faute d’autres opportunités économiques stables et autant
lucratives.
La réponse du gouvernement à la plupart des préoccupations exprimées par l'indépendant
était de prendre soin d'eux et de les intégrer dans la législation. La loi sur l'exploitation
minière et le cadastre minier contiennent des dispositions spéciales pour s'occuper des
intérêts des mineurs locaux indépendants.
Ces dispositions comprennent, notamment les actions suivantes:
détermination et limitation des zones d’exploitation réservées à l'exploitation
informelle ;
l'identification des mineurs indépendants et leur organisation en coopératives, en
leur fournissant une assistance technique et sociale par le SAESSCAM ;
l'établissement de postes de traite pour faciliter l'achat de leurs produits ;
la mise en place d’un guichet unique pour l'exportation de minéraux qui pourraient
percevoir les impôts ;
la mise en place d'un mécanisme pour la certification et le contrôle des exportations.
Apparemment, la plupart de ces mesures que prend l’Etat sont surtout orientées vers le
contrôle de ce secteur et canaliser sa production dans les canaux reconnus.
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7. La formalisation fiscale du secteur minier artisanal
La fiscalité est l’ensemble d’impôts actuellement en vigueur dans un pays déterminé.
L’impôt est une prestation pécuniaire requise des particuliers par voie d’autorité à titre
définitif et sans contre partie déterminée en vue de financer les dépenses de l’Etat. L’impôt
est différent de la taxe.
Contrairement à l’ancienne législation, le Code minier met en place un régime fiscal et
douanier unique applicable à tous les exploitants du secteur minier. Le régime privilégié
incitatif adapté aux réalités du secteur minier et fondé sur le principe de la maximisation
des recettes de l’Etat, remplace le régime des conventions particulières qui aurait eu
comme conséquence l’amenuisement des recettes du Trésor public à cause de la
généralisation des exonérations qui a donc été supprimé.
Tout comme l’exploitation industrielle (régie par le droit commun), l’exploitation artisanale
(formalisée) est soumise aux obligations de déclaration et de payement des droits, taxes et
redevances.
A ce jour, la fiscalité minière comprend une multitude d’impôts et taxes émanant de l’Etat
ainsi que des entités territoriales décentralisées voire même à l’occasion, des entités
territoriales seulement déconcentrées. Chacun dépèce les miniers à sa façon, comme un
éléphant sans maitre, dépecé en pleine forêt par des pygmées, pour éviter l’exemple de la
vache qu’on dépèce de manière ordonnée.
Le cas échéant, tous les exploitants miniers sont soumis à la nomenclature des impositions
énumérée ci-dessous :
Impôt réel : impôt foncier, impôt sur les véhicules et taxe sur la circulation routière ;
Impôts sur les revenus : impôt professionnel sur les rémunérations payées aux
travailleurs nationaux, impôt exceptionnel sur les rémunérations versées au
personnel expatrié, impôt cédulaire sur les revenus locatifs, impôt mobilier, impôt
professionnel sur les bénéfices ;
Taxe sur la valeur ajoutée (elle vise le revenu mais ne le frappe pas en tant que tel).
Elle les saisit dans leur emploi lors des achats des biens ou des services ou même à la
consommation.
Droits superficiaires par carré ;
Droits et taxes à l’importation et à l’exportation : Taxe rémunératoire des services
rendus à l’exportation des produits miniers marchands ;
Redevance minière (Elle répartie de manière à permettre de contribuer au
développement des communautés locales) ;
Redevance annuelle et caution payées par les comptoirs lors de leur agrément ;
Taxe d’intérêt commun sur les transactions des substances minérales ;
Carte de négociant ;
Carte d’exploitant artisanal ;
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Contribution de l’exploitant artisanal aux coûts de réhabilitation de la zone
d’exploitation artisanale (Un taux de 10% du montant fixé pour l’obtention de la
carte d’exploitant artisanale) ;
Taxe de 1% sur transaction de matières précieuses d’exploitation artisanale entre
creuseurs et comptoirs ;
Autorisation d’exploitation de machine minière ;
Agrément de tiers-transporteurs des minerais d’exploitation artisanale ;
Identification des personnes majeures dans des sites d’exploitation artisanale ;
Redevance, caution ainsi que les frais de dépôt concernant l’agrément des
Coopératives minières ;
Identification des coopératives minières ;
Unité de traitement artisanal ;
o Enregistrement des motopompes ;
o Amendes transactionnelles.
On s’attendait pourtant que par la création en même temps d’un service spécialisé,
SAESSCAM, l’Etat avait pris la bonne température du secteur minier artisanal pour lui
apporter une thérapeutique de choc, sur tous les fronts : celui du financement, de
l’organisation structurelle, de l’équipement technologique, de l’encadrement commercial,
social et environnemental et celui de la formalisation sous toutes ses formes et de la
contribution au développement national. Ce ne semble guère avoir été le cas.
Au vu de ce qui précède, plus que jamais l’harmonisation des cadres légaux (en interne
comme en externe) devient un impératif auquel les Etats concernés ne peuvent se
soustraire.
8. Le rôle pivot (manqué) de SAESSCAM
Le service public dénommé « SAESSCAM », en sigle, a été initié, il ya plus de 11 ans par le
Décret n°047-C/2003 du 28 mars 2003 portant création et statut d’un Service public
dénommé : Service d’assistance et d’encadrement du Small Scale Mining, ou Production
minière à petite échelle, en sigle « SAESSCAM ».
A sa création et jusqu’à ces jours, les missions suivantes lui ont été attribuées :
1) Promouvoir l’émergence d’une classe moyenne congolaise ;
2) Assurer la formation et apporter l’assistance technique et financière aux
coopératives minières et aux exploitants du secteur de la petite mine en vue de
renforcer leur capacité managériale ;
3) Assurer le suivi des flux matières de la petite mine et de l’artisanat minier depuis le
chantier jusqu'au point de vente en vue de canaliser toute la production dans le
circuit officiel de commercialisation ;
4) Veiller après vente au recouvrement de l’imposition forfaitaire due à l’Etat ;
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5) Inciter le regroupement de l’exploitant minier artisanal en coopérative minière ;
6) Encourager les exploitants artisanaux et de la petite à s’acquitter des obligations
découlant de l’exercice de leurs activités minières ;
7) Contribuer à l’amélioration du bien-être des communautés locales où se déroulent
les activités minières artisanales et ou à petite échelle ;
8) Travailler en synergie avec l’administration publique concernée ainsi qu’avec
d’autres organismes pour la conception, la fabrication et l’acquisition des
équipements adaptés aux conditions géologiques des gisements exploités par des
opérateurs miniers à petite échelle et les exploitants miniers artisanaux en vue
d’améliorer leur productivité qualitative et quantitative ;
9) Vulgariser les normes de sécurité sur les sites d’exploitations et veiller à leur stricte
application ;
10) Assurer l’intégration de la femme dans la chaîne de production minière à petite
échelle ;
11) Inciter l’exploitant minier artisanal ou de la petite mine à investir dans les autre
secteurs de l’économie nationale en vue notamment de préparer l’après mine ;
12) Susciter et participer à la création d’un fond de crédit minier et à sa gestion pour la
promotion des petites et moyennes en entreprises minières.
Ainsi, l’appui que devait apporter la SAESSCAM, la formalisation se décline en deux
composantes : contrôle en faveur des préoccupations de l’Etat et promotion technologique,
financière et institutionnelle en faveur de l’émergence d’unités minières semi- industrielles
et productives. Comme il est analysé ailleurs, l’accomplissement de cette mission est loin de
se parfaire sur ses volets le plus productifs pour les concernés. Les problèmes
technologiques, d’accès au financement et à la technologie restent entiers, et partiellement
effleurés.
9. L’engagement des parties prenantes à la formalisation
A l’issue de la réunion de certification entre le ministre des mines et les acteurs du secteur
des provinces du Maniema, Nord Kivu et Sud Kivu ayant abouti à la levée de la mesure de
suspension des activités minières artisanales dans ces provinces le 10 mars 2011, des
résolutions et recommandations avaient été émises dans le sens d’assainir l’artisanat minier
par sa formalisation à tous les niveaux, surtout au niveau de la base.
S’agissant particulièrement des exploitants artisanaux et des coopératives minières, les
engagements avaient été pris pour que ces derniers puissent entre autres :
Se faire identifier auprès du service des mines ou du SAESSCAM ;
N’acheter que la carte d’exploitant artisanal émise par le gouverneur de province ;
Ne vendre les produits miniers qu’aux comptoirs, aux organismes créés ou agréés
par l’Etat ;
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Ne travailler uniquement que dans les zones d’exploitation artisanale instituées par
le ministère de mines ;
Indemniser les exploitants agricoles pour tout dommage causé par l’activité
d’exploitation artisanale ;
Commercialiser les minerais dans les centres de négoce et les points de vente
reconnus par l’autorité compétente ;
Transformer les coopératives minières en exploitation minière à petite échelle.
Le service de SAESSCAM procède depuis à l’identification des exploitants artisanaux à
travers la province dans les sites où la sécurité rend possible cette opération, qui en fait, est
une activité permanente. Le regroupement des exploitants artisanaux en coopératives
constitue le point fort de cette opération, car ce regroupement facilite l’identification sur
base des listes des membres adhérents.
Le chef de division provinciale des mines du Sud Kivu a conclu en disant que la formalisation
de l’artisanat minier en province est un processus qui prend déjà corps auprès des
exploitants artisanaux, encore que le ministre des mines du gouvernement central ait pris la
décision d’interdire aux comptoirs, entités de traitement, voire même aux négociants,
d’acheter les minerais auprès des creuseurs indépendants.
10. Le recours à la forme associative et coopérative pour la formalisation
Le processus de formalisation a évolué. Il semble particulièrement insister en ce moment
sur le regroupement des exploitant selon les principes coopératifs et la fédération des
coopératives en vue de mettre sur place des structures plus solides, capables de négocier
de meilleurs avantages pour les associés face aux exploitants industriel, et face à l’Etat et de
mieux assumer les défis technologiques et financiers et écologiques qui handicapent la
croissance des exploitants individuels vers le caractère semi-industriel. L’«Union fait la
force » constitue le socle essentiel de tout mouvement coopératif.
Le mouvement Coopératif, est un mouvement ou un ensemble des entreprises collectives
fondées sur l’association volontaire de personnes afin de se livrer à une activité économique
répondant à leurs besoins mutuels, et effectuée sur la base d’une gestion égalitaire et d’un
partage équitable des profits.
Au sens large coopérer c'est-à-dire unir et coordonner les efforts de chacun dans une
activité commune visant à un résultat rechercher de tous, c’est un comportement humain
que l’on observe à tous les âges, même les plus ancien de l’humanité.
Une coopérative ou groupement coopératif est une entreprise dont les associés contribuent
volontairement à part égale en droit et en obligation.
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La coopérative est organisée par la loi congolaise. Malgré les variances qui surviennent dans
la pratique, elle se distingue des autres formes des sociétés, mais elle constitue une société
commerciale au même titre que d’autres organisée sous la forme SARL ou SPRL, à savoir :
Les associés de la société coopérative sont majoritairement salariés ; son capital peut être
ouvert aux associés extérieurs, mais avec des limites qui en maintiennent l’autonomie.
Malgré les parts sociales qu’apportent les associés, chacun d’eux ne dispose que d’une seule
voix au vote. Le vote est égalitaire et non pas au prorata des mises de chacun. La société
coopérative est une entreprise collective : elle ne peut être créée par une seule personne.
Son gérant est obligatoirement salarié. Le résultat est obligatoirement réparti en trois
« parts » :
(i) la part « travail » (participation des salariés) ;
(ii) la part « capital » (dividende, obligatoirement limité, ils peuvent être nuls) et
(iii) la part « réserves ».
Les réserves issues des années bénéficiaires ne peuvent être distribués ou « remontés au
capital ». Et les parts sociales ne sont pas revalorisées ; elles concernent leur valeur
nominale.
La notion des coopératives minières était quasi inexistante dans le chef des exploitants
miniers artisanaux avec comme conséquence logique l’inexistence quasi généralisée des
structures officielles de regroupement des artisanaux dans les différents sites miniers d’où
la recrudescence du phénomène des artisanaux travaillant en solo. Devant ce défi, la
traçabilité n’était pas du tout aisée causant ainsi autant de préjudices tant à la province qu’à
la RDC en général.
Les partenaires internationaux (BGR, USAID, PROMINES, Banque Mondiale/DFID, BIT) ont
aidé la Province du Katanga à avancer dans la formalisation de son secteur artisanal en
particulier le Nord-Katanga. Actuellement les efforts sont orientés vers la province du
Maniema pour la mise en place du même système. A l’exemple du Katanga, le succès des
tels efforts demande l’implication de l’autorité gouvernementale de la province en plus des
efforts consentis actuellement au niveau national.
Le Bureau de représentation de l'OIT à Kinshasa a également récemment terminé un projet
visant à organiser et à fournir une assistance à ce secteur à Lubumbashi. Ce projet a été bien
accueilli et elle a contribué à combler le fossé entre les promesses gouvernementales et les
actes. Selon le rapport final, le projet vise à améliorer GOUMKA gouvernance dans le
secteur minier au Katanga par la promotion du travail décent. L'action du projet a été
orienté vers l'amélioration des conditions de travail, en renforçant le dialogue social entre
les parties prenantes dans ce secteur, l'organisation de mineurs indépendants dans les
coopératives et le plaidoyer aux niveaux national et international en faveur de la meilleure
prise de conscience de leurs responsabilités.
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Le module III consacré à l’harmonisation des cadres légaux avait déjà épinglé parmi les
objectifs l’humanisation de l’exploitation artisanale des minerais, en améliorant entre
autres les conditions de travail, en promouvant la consultation communautaire et la
protection des droits de l’homme.
L'évaluation indique que le projet GOUMKA obtenu des résultats positifs et significatifs. De
nombreuses actions ont été menées pour l'amélioration des conditions de travail, la santé,
l'hygiène et l'assainissement de l'eau, les toilettes, la lutte et la prévention contre le VIH /
SIDA, l'amélioration des méthodes de fouilles, en évitant les risques, et de la formation dans
ces domaines respectifs. Le projet a également atteint des réalisations importantes dans la
promotion des institutions de dialogue social (CPDS) entre toutes les parties prenantes et
d'impliquer le gouvernement provincial.
Ces institutions comprennent le comité de pilotage provincial, et la division provinciale de la
CPDS. Les représentants des mineurs ont également été formés à la négociation. A cela il
faut ajouter les activités positives telles que le renforcement des capacités pour d'autres
partenaires tels que le SAESSCAM et coopératives existantes. Les associations déjà
existantes comme l'EMAK et SEMAK, CMKK COMAKAT et COMIKAT ont également aidé à la
révision et l'adaptation de leurs statuts pour devenir des coopératives légalement
enregistrés. Une assistance similaire a également été étendue à pré-coopératives non
enregistrés comme PANACO, AGTCO, COKEMA, AZEX, SERVICES Kalimba et EIC. .
En effet, le projet a aussi réussi à aider et à organiser des pré-coopératives et coopératives
de creuseurs miniers indépendants et les femmes des acheteurs. Le rapport mentionne les
coopératives minières des femmes Maendeleo et Umoja impliqués dans le commerce des
minerais (négociateurs) et la plate-forme des femmes, CAFECO, reconverti à l'agriculture et
à l'élevage.
Les autorités locales ont également été sensibilisées à s'impliquer davantage dans
l'organisation du secteur. Le projet a maintenu des contacts étroits avec les partenaires
classiques de l'OIT: le ministère du Travail, le ministère des mines, de la Fédération des
entreprises congolaises et l’Intersyndical.
11. Les acteurs d’implémentation et de suivi de la mise en œuvre de la politique de
formalisation
Le rôle du Gouvernement central dans le processus de formalisation du secteur minier
artisanal est censé être mené par SAESSCAM, qui, de par ses statuts en assume le suivi et la
recevabilité.
Les forces et faiblesse de cette institution ont été relevées lors de l’atelier de réflexion sur la
formalisation du secteur minier artisanal au Kivu (Bukavu, Hôtel Mont Kahuzi, du 21 au 22
décembre 2012).
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Concernant les faiblesses :
- Nombre insuffisant des zones d’exploitation artisanale ;
- Incapacité de faire face à la longue procédure administrative d’agrément des
coopératives ;
- Tentative de politisation de certaines coopératives minières ;
- Pesanteur coutumière dans le fonctionnement des coopératives ;
- Manque de partenaires pouvant appuyer l’essor des coopératives ;
- Difficulté de maîtriser l’effectif des exploitants miniers artisanaux ;
Concernant les forces
- Besoin ardent de se procurer des documents officiels réglementant le secteur minier
pour se conformer à la loi ;
- Réduction des conflits liés à l’exploitation artisanale ; »
Que constate-on par ailleurs ? Le suivi se réalise davantage à deux niveaux : celui des
partenaires internationaux qui commanditent des études et financent des projets, quoique
en appui à l’Etat congolais, et celui des autorités provinciales, locales et coutumières, en
vertu du caractère rapproché des tentacules de l’administration provinciale dans les
territoires et du besoin dicté par le vacuum laissé par le pouvoir central ainsi que la
nécessité de la maximisation des recettes provinciales.
12. Les résultats obtenus
Il parait difficile de faire le bilan total, de fixer un résultat global en ce qui concerne la
formalisation du secteur minier artisanal dans sa globalité, voire même l’identification
répertoriée des exploitants regroupés en coopératives ou de manière indépendante.
Cependant, quelques données éparses témoignent de la dynamique actuelle des efforts de
terrain, dynamique qui peut naturellement fluctuer avec des hauts et des bas, au rythme
des données économiques, sociales et ou sécuritaires.
Le Sud Kivu, par exemple, compte en 2012, 25 coopératives agrées dont l’une de
traitement des rejets miniers, 39 ayant déjà obtenu leur avis favorable auprès du
gouvernement provincial (ministère de tutelle), 79 ayant déposé déjà leurs sollicitations à
l’administration des mines, 18 en cours de constitution au niveau des sites miniers par
l’accompagnement des encadreurs du SAESSCAM. Aussi, selon leur situation géographique,
14 coopératives sont localisées à Shabunda, 5 à Fizi, 3 à Kalehe, 1 à Walungu et 1 autre à
Mwenga.
Au niveau de la commercialisation, l’OIM, appuyé par la MONUSCO, serait en voie de ou
aurait finalisé la construction de deux centres de négoce pilotes à Mugogo à Walungu et à
Numbi à Kalehe.
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Le gouvernement provincial avait promis d’instituer des points de vente des minerais à
Nyabibwe, Bunyakiri, Misisi, Lulingu, Lusengi, Shabunda, Mwenga, Kitutu, Kigulube, Baraka,
Idjwi, Mulungu, Uvira, Itombwe et Minembwe et de rendre disponibles des bâtiments pour
cette fin. Ce dispositif était censé permettre aux organisations des exploitants artisanaux d’y
canaliser leur production et à l’administration des mines d’améliorer le mécanisme de
traçabilité des minerais sur toute la chaine de production. Cette étude ne dispose pas
encore de données fraiches pour en certifier la réalisation.
L’étiquetage des minerais avec l’appui de l’ITSCI a commencé depuis le mois d’octobre
2012. Au début de l’exercice 2013, 116.475kgs des minerais sont déjà étiquetés et canalisés
vers les entités de traitement à Bukavu.
Le SAESSCAM s’est engagé dans des vastes campagnes de sensibilisation des artisanaux à se
regrouper en coopératives minières, condition d’accéder dans les sites miniers. Une tâche
extrêmement difficile au départ, mais il parait que, au fur et à mesure, les concernés ont fini
par comprendre que c’est dans leurs intérêts que cette initiative a été prise.
Ainsi par exemple, au travers une note de service adressée aux responsables de toutes les
coopératives minières du Sud Kivu, il a été demandé à ces dernières de transmettre, sous
peine des sanctions administratives, mensuellement si pas hebdomadairement leurs
rapports d’activités à qui de droit dont le SAESSCAM en vue de permettre ce dernier de
mieux orienter son action au regard des défis multiples rencontrés.
Au delà de ce qui précède, il y a des initiatives parmi les artisanaux que le SAESSCAM
accompagne toujours dans le cadre de la coordination de leurs associations. Il s’agit
notamment de la création de la Générale des coopératives minières du Sud Kivu
(GECOMISKI).
Cependant des études indépendantes placent la SAESSCAM parmi les structures
d’encadrement du secteur minier les plus inefficaces et les plus corrompues. Les agents
déployés sur les sites miniers sont plaintifs à l’égard de leur rémunération qui n’arriverait
que sporadiquement; et, en sus de cela, ils n’intériorisent pas assez la noblesse, le
professionnalisme et la probité morale que requiert leur mission. Plutôt que de mettre en
œuvre une position claire contre la collecte des paiements capricieux, il se devrait être payé
des pots de vin.
Ainsi, les résultats de la formalisation demeurent dans l’ensemble mitigés. L’effort doit être
poursuivi dans son ensemble et nécessite que toutes les parties prenantes se joignent la
main. Le constat fait au Katanga, selon lequel, jusqu’à présent sur le terrain, les
coopératives minières ne sont pas encore parvenues à améliorer les conditions des
exploitants miniers artisanaux, s’applique globalement même aussi aux autres provinces
minières à l’est.
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Les normes de travail, de santé, de sécurité et les principes écologiques ne sont pas
entièrement respectés dans les différentes zones d’exploitation artisanale du Sud Kivu, du
Katanga, du Nord Kivu et même de la Province Orientale et le Maniema.
Selon plusieurs observateurs, plusieurs années après la création de ces zones minières, les
conditions de vie des creuseurs artisanaux ne se sont pas améliorées. Les carrières où les
creuseurs et exploitants artisanaux leur sont d’ailleurs graduellement arrachés, au fur et à
mesure qu’intervient le retour des exploitants industriels et la formalisation légale de la
possession des carrés miniers dans l’application du cadastre minier. L’exploitation
artisanale ne permet pas aux creuseurs de vivre décemment. Ce sont surtout les
intermédiaires commerciaux et les services publics véreux qui gagnent toujours.
13. Les prochaines étapes
Il est évident que les prochaines étapes requièrent la poursuite de la politique de
consolidation des acquits déjà atteints. Il ne s’agit plus d’inventer la roue mais plutôt de
systématiser davantage les mesures et recommandations déjà formulées dans
l’encadrement du secteur artisanal telles que :
La création des Zones d’Exploitation Artisanale viables pour les creuseurs artisanaux,
La disponibilité des cartes des creuseurs pour éviter les acheteurs clandestins ;
L’arbitrage des cas des conflits par la mise en place d’un cadre d’échange entre les
acteurs du secteur privé et les artisans miniers. Cette stratégie exige un cahier de
charge devant contenir les critères de cohabitation dans les sites et
l’accompagnement en cas de délocalisation ;
La mise en place d’un cadre d’échange entre les artisanaux et les grandes sociétés
telles que les Société BANRO, Kibali Gold Mining, Tenke Fungurume Mining et
d’autres afin de pallier à la concurrence déloyale ;
L’encrage réel et effective du SAESSCAM technologiquement, financièrement et
moralement mieux équipés pour produire les livrables attendus de lui ; A défaut, la
réforme de SAESSCAM et la création de fonds d’assistance, d’encadrement
technique et financier du secteur artisanal pour assurer la facilitation aux
coopératives l’accès aux crédits bancaires et aux fonds nationaux pour l’acquisition
des équipements de travail et éviter des fonds étrangers qui favorisent la fraude au
lieu de leur canalisation dans le circuit officiel ;
La création des institutions financières telles que les coopératives dans les milieux
ruraux devant faciliter les épargnes aux creuseurs artisanaux ;
Le renforcement de la sécurité dans les sites miniers de sorte que ces espaces ne
soient pas la cible des groupes armés ;
La réduction des taxes et l’éradication des tracasseries administratives de la part des
services de l’Etat, des autorités coutumières et des militaires ;
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La gestion transparente des coopératives afin de motiver la canalisation des minerais
dans le circuit officiel sûr pour ce qui est de l’or qui pose un problème sérieux de
traçabilité.
Ces changements, voulus par tous les exploitants, exigent l’amélioration de la qualité des
prestations des services pour obtenir le rendement escompté. Les efforts de tous les acteurs
formels et de toutes les parties prenantes à la formalisation du secteur doivent agir en
synergie pour maximiser les chances de lutte contre l’illégalité et de l’intégration graduelle
et totale du secteur minier non formel dans le développement économique global des
provinces concernés en particulier, et de toute la région, en général.
Comme l’affirme pertinemment bien l’étude mené par SARW, la responsabilité d'un secteur
d'exploitation minière artisanale et à petite échelle qui fonctionne bien, relève bel et bien
de la responsabilité du gouvernement de la RDC et ses partenaires au développement. Des
mesures doivent être prises immédiatement pour le réarmement moral et professionnel de
certains services de l’Etat, comme SAESSCAM.