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Faut-il payer pour le non-marchand ? Analyse, enjeux et perspectives Etude menée par Lydie Gaudier, Olga Victor, Béatrice Romet, sous la direction de Denis Stokkink

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Faut-il payer pour le non-marchand ?

Analyse, enjeux et perspectives

EtudemenéeparLydieGaudier,OlgaVictor, BéatriceRomet,sous ladirectiondeDenis Stokkink

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AsblPour la Solidarité, décembre2009

ISBN : 978-2-930530-06-2

Dépôt légal :D/2009/11.262/8

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Le Think Tankeuropéen Pourla Solidarité(asbl) – associa-

tionauservicede lacohésionsocialeet d’un modèle économique euro-péen solidaire – travaille à la promo-tion de la solidarité, des valeurséthiques et démocratiques soustoutesleursformesetànouerdesal-liances durables entre les représen-tants européens des cinq famillesd’acteurs socio-économiques.

Àtraversdesprojetsconcrets,ils’agitdemettre en relation les chercheursuniversitaireset lesmouvementsas-sociatifsaveclespouvoirspublics,lesentreprisesetlesacteurssociauxafinde relever les nombreux défis émer-gents et contribuer à la constructiond’uneEuropesolidaireetporteusedecohésionsociale.

Parmi ses activités actuelles, Pour laSolidarité initieetassurelesuivid'unesériedeprojetseuropéensetbelges ;développe des réseaux de compé-tences,susciteetassure laréalisationet la diffusion d’études socioécono-miques ; crée des observatoires ; or-ganisedes colloques, des séminaireset des rencontres thématiques ; éla-bore des recommandations auprèsdes décideurs économiques, sociauxetpolitiques.

Pour la Solidaritéorganise ses activi-tés autour de différents pôles de re-cherche, d’études et d’actions : lacitoyenneté et la démocratie partici-pative, le développement durable etterritorial, la responsabilité sociétaledesentrepriseet ladiversité,et laco-hésion sociale et économique, no-tamment l’économie sociale.

3 |

RueCoenraets, 66à1060BruxellesTél. : +32.2.535.06.88Fax : +32.2.539.13.04

[email protected]

Think Tank européen Pour la Solidarité

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Les Cahiers de la Solidarité

Collection dirigée par Denis Stokkink

Publications à venir :

Publications récentes :

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Mobilité durable. Enjeux et pratiquesen Europe, Série développement du-rable et territorial, n°21, 2009.

Tiphaine Delhommeau, Alimenta-tion : circuits courts, circuits de proxi-mité,Sériedéveloppementdurableetterritorial, nº20, 2009.

Charlotte Creiser, L’économie sociale,actrice de la lutte contre la précaritéénergétique, Série développementdurable et territorial, nº19, 2009.

Europeet risques climatiques, partici-pation de la Fondation MAIF à la re-cherche dans ce domaine, Sériedéveloppementdurableet territorial,nº18, 2009.

ThomasBouvier,Construiredesvilleseuropéennes durables, tomes I et II,Série développement durable et ter-ritorial, nº16et17, 2009.

Europe, énergie et économie sociale,Série développement durable et ter-ritorial, nº15, 2008.

Décrochage scolaire, comprendrepour agir, Série Cohésion sociale etéconomie sociale, nº14, 2007.

SéverineKarko,FemmesetVilles :quefait l'Europe ? Bilan et perspectives,SérieDéveloppementdurableterrito-rialetpolitiquedelaville,nº12(nº13enversionnéerlandaise), 2007.

SophieHeine,Modèlesocialeuropéen,de l'équilibre aux déséquilibres, SérieCohésionsocialeetéconomiesociale,nº11, 2007.

La diversité dans tous ses états, SérieCohésionsocialeetéconomiesociale,nº10, 2007.

Responsabilité sociétale des entrepriseset mutuelles : quelles convergences?

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Les Cahiers de la Solidarité n° 22

Francesca Petrella et Julien Harquel,Libéralisation des services et du sec-teurassociatif, SérieCohésionsocialeet économie sociale, nº9, 2007.

Annick Decourt et Fanny Gleize, Dé-mocratie participative en Europe.Guide de bonnes pratiques, Série Ci-toyenneté et démocratie participa-tive, nº8, 2006.

Éric Vidot, La reprise d'entreprises encoopératives : une solution aux pro-blèmes de mutations industrielles ?Série Cohésion sociale et économiesociale, nº7, 2006.

AnnePlasman, IndicateursderichessesocialeenRégionbruxelloise,SérieCo-hésion sociale et économie sociale,nº6, 2006.

Sarah Van Doosselaere, Démocratieparticipative, dialogues civil et socialdans le cadre dumodèle social euro-péen. Une description générale desconcepts, Série Citoyenneté et démo-cratieparticipative, nº5, 2004.

AnnePlasman,Calculdes indicateursde richesse économique et de solida-rité en Belgique, Série Cohésion so-ciale et économie sociale, nº4, 2004.

Entreprenariat collectif et créationd’entreprises dans un cadre d’écono-mie sociale, Série Cohésion sociale etéconomie sociale, nº3, 2004.

Relevé, analyse, évaluation et recom-mandations enmatière d'expériencesinnovantes de partenariats entre en-treprisesprivées,syndicatset/ouONGdanslaluttecontrelesdiscriminationset enmatière d'intégration des popu-lations immigrées, SérieCohésionso-ciale et économie sociale, nº2, 2004.

Anne Plasman, Dimitri Verdonck, LaPolitiquedecohabitation-intégrationàBruxelles,SérieCitoyennetéetdémo-cratieparticipative, nº1, 2004.

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Table des matières

Introduction

Le concept de « non-marchand » en Wallonie

Définitiondusecteurnon-marchandenWallonie

Définitionconceptuelle

Définitionpragmatique

Poidséconomiquedusecteurnon-marchandenWallonie

L’emploidans le secteurnon-marchandwallon

Nombred’établissementsdanslesecteurnon-marchandenWallonie

Lavaleur ajoutéedusecteurnon-marchandwallon

Lepoidsdubénévolatdans le secteurnon-marchand

Cadre juridiquedusecteurnon-marchandenRégionwallonne

Conclusions

Le concept de « non-marchand » au niveau européen : la légis-lation européenne

Lesévolutionsde lapriseencomptedesservicessociauxetdeleurs spécificités

Améliorer la situation juridique des services sociaux d’intérêtgénéraldans l’Unioneuropéenne

Conclusions

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Les Cahiers de la Solidarité n° 22

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Le concept de « non-marchand » dans les autres Etats membres

Autriche

Suède

France

Slovénie

Grande-Bretagne

Enjeux de la reconnaissance du secteur non-marchand

Auniveaueuropéen

Auniveauwallon

Conclusions

Annexes

Table-rondedu3septembre2009sur«Leconceptdunon-mar-chand, à l’échelle européenne et nationale », PLS/CEDAG,Bruxelles

Programme

PrésentationPatrickDeBucquois,CEDAG

PrésentationsPowerpointdes intervenants

Textesde référenceauniveaueuropéen

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Introduction

Laprésenteétudeviseàclarifier lesconceptsdenon-marchandauniveaueu-ropéen et auniveaubelge face à l’enjeuque représente la transpositionde ladirective « Services »dans les législationsnationales.

L’expression secteur non-marchand, en effet, utilisée pour désigner un en-sembled’organisationséconomiquesquineseplientpasàtouteslesrèglesdumarché, est principalement utilisée en Belgique francophone. En France, leconcept de non-marchand a été supplanté dès le début des années ’80 parceluid’économiesociale,aveclequeldesintersectionssontcommunescommenous le décrirons plus loin. On retrouve également ce concept en Belgique,aussi bienducôténéerlandophoneque francophone.

L’expression«troisièmesecteur»,dontlecontenuétaitàl’origineplusrestreintque celui d’économie sociale, lui est aujourd’hui pratiquement équivalente.Dans les pays anglo-saxons, on recourt plus volontiers au vocable de « non-profit sector », tandis que l’expression « quartaire » se rencontre en Belgiquenéerlandophoneet auxPays-Bas1.

Outre lesconceptsd’économiesociale,desecteurassociatif,d’entreprisesso-cialesetdetroisièmesecteur,d’entreprisesàprofitsocial,d’autresnotionslar-gement acceptées coexistent dans divers pays de l’Union européenne. AuRoyaume-Uni,auDanemark,àMalteetenSlovénie,lesconceptsdesecteurvo-lontaire et d’organisations non gouvernementales, plus proches de la notiond’organisations sans but lucratif, semblent jouir d’une vaste reconnaissancescientifique, socialeoupolitique.

Bien que largement circonscrits aux pays méditerranéens et francophones(France,RégionwallonneetLuxembourg,outreleQuebec), lesconceptsd’éco-

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1. Le secteur non-marchand en Belgique. Aperçu socio-économique, synthèse des travaux de re-cherche réalisés dans le cadre du Projet interuniversitaire sur le secteur non-marchand en Bel-gique, Fondation Roi Baudouin, octobre 2001.

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Introduction

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nomie solidaire et d’économie sociale sont également largement reconnus,tandisquelanotiondeGemeinwirtschaft(économied’intérêtgénéral)estbienancréedansdespaysgermaniquescomme l’Allemagneet l’Autriche.

Cesparticularitésnationaless’expliquentnotammentparlefaitquelesecteurnon-marchands’est développédanschaqueEtatmembre, engrandepartie àpartirdelabase,enfonctiondesbesoinssociauxspécifiquesetdesréalitéscul-turelles et juridiquesnationales.

Néanmoins,sur leplaneuropéen,seposeaujourd’hui, laquestiondel’impactdeladirective«Services»quidoitêtretransposéedanslalégislationdesÉtatsmembrespourle28décembre2009.Lareconnaissanceetlaprotectiondusec-teur non-marchand de la concurrence dumarché représentent un enjeu im-portant, tant en termes d’emplois, que de cohésion sociale et dedéveloppement économique.

Le secteur non-marchand, notamment en Wallonie, ne pourrait pas assurersesmissionss’ildevaitsesoumettreaulibre jeudumarchécapitaliste,quecesoitauniveaudel’universalitédesmissionsqu’ilpoursuitaubénéficedetous,de laqualitédesservices fournisoude leuraccessibilité financièreetgéogra-phique.

L’exclusion des soins de santé et des services sociaux de la directive « Ser-vices » constitue un premier pas important. Cependant, force est de consta-terquemalgrél’actiondeclarificationengagéeparlaCommissionsurlesSIEG(services d’intérêt économique général) et les SSIG (services sociaux d’intérêtgénéral), à traversnotamment lescommunicationsde2006et2007et le livreblanc de 2004, etmalgré le souhait d’assouplir les conditions liées aux aidesd’Etat sous forme de compensations de services publics, les règles actuellessontextrêmementcomplexesetlourdesàgérerparlesautoritéspubliques.LesSSIGnesont,parexemple,pasencadrésparuntextelégislatifsectoriel,commelesontlesautresservicesd’intérêtgénéraltelsquelesservicesdetransportetde télécommunication ou l’électricitémais, en grande partie, par la jurispru-dencede laCourde Justice européenne.

Dans ce contexte, nous tentons dans les pages qui suivent d’appréhender laréalitédusecteurnon-marchandenWallonie,defairelepointsurlalégislationeuropéenne susceptible d’avoir un impact sur le secteur ainsi que sur l’enca-drementdesnotions liéesauxSIG (servicesd’intérêtgénéral).Nousprésente-rons ensuite, quelques cas, de réalités nationales différentes de celle de la

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Introduction

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Régionwallonnequinousamènerontàsouligner lavariétédesenjeuxquico-existent au niveau européen, rendant difficile l’adoption d’un cadre législatifunivoque.

Surcettebase,nousnousattacheronsenfinàquestionneretàdévelopper lesenjeuxdelareconnaissancedusecteurnon-marchandauniveauwalloneteu-ropéen,pouraboutir àuncertainnombrede lignesdirectrices.

Outreunimportanttravaild’étude,cerapportsefondesurlesconclusionsdela table-ronde, organisée à l’initiative duCEDAGet de Pour la Solidarité, inti-tulée«Leconceptdunon-marchand,àl’échelleeuropéenneetnationale»,quis’est tenue le3 septembre2009.Celle-ci apermisde réunirdenombreuxex-perts et acteurs européens et wallons sur cette matière et a contribué à ali-menternotre travail pardes informationsdepremièremain.

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Le concept de « non-marchand » enWallonie

Définition du non-marchand en Wallonie

Définition conceptuelle

Surunplanphilosophique,lavoiedunon-marchand,selonleprofesseurMarkElchardus, du Groupe TOR de la VUB, consiste à maintenir les différentestâchesoufonctionsopéréesdanslasociétémoderne(efficacité,efficience,co-hésion sociale, intégrité des valeurs…) au sein de lamêmeorganisation, et àles équilibrer à l’intérieur de celle-ci plutôt qu’aumoyen d’un équilibre entreentités spécialisées (entreprises commerciales, partis politiques, infrastruc-turesdesoinsdesanté etd’actions sociales, etc.

Celui-ci estime que la tâche fondamentale du non-marchand est de recher-cherunecohérence interneentre les éléments suivants :

– Fournirunserviceouunbiendemanière efficace.

–Viser l’autonomiedespersonnes impliquéesdans l’organisationetpromou-voir leur engagement et leur influence.

–Réunir et associerdes individus.

–Offrirdespossibilitésd’exprimeretdepromouvoirdesvaleursetdesconvic-tionsdansundomainespécifique2.

D’un point de vue davantage socio-économique, le secteur non-marchandpeut êtredélimité en recourant à la combinaisondes critèresdes ressources

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2. Rôle et avenir du secteur non-marchand. Possibilités et limites d’une intégration au sein del’organisation, Mark Elchardus, Département de Sociologie, Groupe de recherche TOR, VUB,2004 : http://tinyurl.com/ya67mhj

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etdelafinalité.Lenon-marchandpeutainsiêtredéfinicommel’ensembledesorganisations animées d’une finalité non lucrative qui cherchent à financerleurproductionautrementqueparlaventeàunprixcouvrant lecoûtdepro-duction.

La définitiondunon-marchanddéveloppéepar le Centre d’Economie socialede l’UniversitédeLiègeet reprisepar l’UNISOC3 (Uniondesentreprisesàpro-fit social) est la suivante :

Le concept de « non-marchand » en Wallonie

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3. L’A.S.B.L. C.E.N.M., créée en 2004, est l’organisation interprofessionnelle d’employeurs dusecteur non marchand en Belgique. Pluraliste et intersectorielle, elle représente toutes les ten-dances et (sous)-secteurs. Ses membres sont des fédérations qui sont notamment actives dansles soins de santé, le secteur social, le secteur socioculturel, les arts du spectacle et l’ensei-gnement. Elle a été récemment rebaptisée UNISOC.

Lesecteurnon-marchandsedéfinitenprincipecommel’ensembledesor-ganisationséconomiquesqui répondent simultanément àdeuxcritères :

– Elles poursuivent une finalité non lucrative, c’est-à-dire une finalité deservice à leursmembres ou à la collectivité plutôt que la rémunérationd’uncapital investi.

– Elles recourent au moins partiellement à d’autres types de ressourcesque celles de la vente (subventions publiques, dons, cotisations, béné-volat...) pour couvrir leur coûtdeproduction.

En pratique, les organisations du secteur non-marchand se repèrent gé-néralementàpartirde leurstatut juridique : elles sontdesentitésdusec-teur public oudes organisations privées ayant la formed’association, demutualitéoude fondation.

Dans une acception plus restreinte mais largement répandue, la naturedesactivitésestégalementpriseencompte:lesecteurnon-marchandras-semblealorsdesorganisationssurtoutactivesdanslesbranchesdel’édu-cation,del’actionsociale,delasanté,delacultureetdesloisirs.Sontainsilaisséesdecôté,d’unepart, lesadministrationspubliques,d’autrepart, lesorganisationsnonmarchandesopérantdanslesbranchesd’activitérépu-tées soumisesaumarché (construction, transport, horeca…).

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Le conceptde «non-marchand»enWallonie

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Il importedenepasconfondrelesecteurnon-marchandet l’économiesocialequiestunsecteuréconomiqueàpartentièredistinctdusecteurprivéàbutlu-cratif etdusecteurpublic.

Selon ladéfinition reprisedans ledécretwallondu20novembre2008 relatifà l’économie sociale, « Par économie sociale (…) on entend les activités éco-nomiques productrices de biens ou de services, exercées par des sociétés,principalementcoopérativeset/ouàfinalitésociale,desassociations,desmu-tuellesoudesfondations,dontl'éthiquesetraduitparl'ensembledesprincipessuivants :

1.finalitédeserviceàlacollectivitéouauxmembres,plutôtquefinalitédepro-fit;

2. autonomiedegestion;

3.processusdedécisiondémocratique;

4. primauté des personnes et du travail sur le capital dans la répartition desrevenus.

Parsonaction,ellepermetd'amplifier laperformancedumodèlededévelop-pement socio-économiquede l'ensemblede laRégionwallonne et vise l'inté-rêt de la collectivité, le renforcement de la cohésion sociale et ledéveloppementdurable. »

C’est ainsique l’économiesocialeainsidéfinie, englobe lacomposanteprivéedunon-marchand. Le secteurnonmarchandestdoncà la foisplusétendu (ilinclutune largepartdusecteurpublic) etplusrestreint (il exclut lesorganisa-tionsà ressourcesexclusivementmarchandes).

Dans le tableauci-après, le secteurnonmarchandcorrespondauxcases5, 6,8, 9, tandisque l’économie sociale correspondauxcases4, 5, 64.

4. Contours et statistiques du non-marchand en Belgique, Michel Marée et Sybille Mertens, Edi-tions de l’Université de Liège.

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Définition pragmatique

Pour traduire concrètement lesdeux critèresde finalité et de ressourcespré-sentés ci-dessus, Michel Marée, du Centre pour l’Economie sociale de l’Uni-versitédeLiège fait référence aux formes juridiquesdesorganisations. Seloncedernier,lesformessuivantespermettentàprioridepréjugerunefinaliténonlucrativeetlerecoursàdesressourcesnon-marchandes:A.S.B.L.,associationsde fait, mutuelle, fondation (ou « établissement d’utilité publique »), servicepublic et entreprisepublique.

Néanmoins,lapriseencomptedetoutescesformesjuridiquesconfèreaunon-marchanduncontour qui dépasse le cadreproposépar la définition courantedecesecteur, enparticulierdans les textes juridiques,et quiexclut la fonction

Le concept de « non-marchand » en Wallonie

Secteur privé Secteur public

Critère fi-nalité :

Critère res-sources :

Abut lucratif A but non lu-cratif

Abut lucratif A but non lu-cratif

Ressourcesmar-chandes(ventes)

Entreprisestra-ditionnelles àl'exclusion dela santé

"Fausses"ASBL

SFS

Coopérativesagréées

ASBL à res-sources mar-chandes

Entreprisespu-bliques(Ethias,etc.)

Entreprisespu-bliques (Belga-com…)

Ressourcesmixtes

Entreprises in-dividuelles dusecteur de lasanté (méde-cins, infir-mières…)

ASBL à res-sourcesmixtes(dont ETA, EFT,hôpitaux…)

Entreprisespu-b l i q u e s(SNCB...)

Hôpitaux pu-blics

Ressourcesnon mar-chandes

ASBL à res-sources nonmarchandes(dont école duréseau libre…)

Mutuelles

Fondations

Services pu-blics : ensei-g n e m e n t ,culture, actionsociale, admi-nistrations…

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administrativedu secteurpublic assuréepar les administrations, ainsi que lesactivitéshabituellementconsidéréescommeentièrementsoumisesaumarchétellesque l’industrie, lecommerce, le transport, la finance, l’énergie,etc.

L’introductiondu troisièmecritère relatif à lanaturedesactivitéspermet, parcontre, de répondre aux exigencesde la définition restreinte du secteur non-marchand.Ilexclutainsicellesquiformentl’administrationpubliqueainsiquecellesquisontactivesdanslesbranchesessentiellementsoumisesaumarché.Leur exclusion, non seulement rapproche la présente définition des défini-tionscourantesdusecteur,maiselleconduitégalementàrejeterles«fausses»A.S.B.L., ainsique lesentreprisespubliquesmarchandesquise trouventprin-cipalement localiséesdanscesbranches.

Resteque lesbranchesd’activitésexcluessurbaseducritèredesactivités (in-dustrie, commerce, transport...) peuvent en fait abriter des organisations quidoivent, sur leplan théorique, être considérées commenon-marchandes.Telest lecas,parexemple,d’associationscommelesONGoulesEFT(entreprisesdeformationparletravail),quiappartiennentàcesbranchesmaispoursuiventunefinaliténonlucrativeetsefinancentpardesressourcesquinesontpasex-clusivementmarchandes.

En conclusion, toujours selon Michel Marée, la prise en considération d’unedouble définition du non-marchand est celle qui permet le mieux d’appré-hender cesdifférentspoints. Elle est synthétiséedans le tableausuivant5 :

Le conceptde «non-marchand»enWallonie

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Critères théoriques de

définition des organisa-

tions non-marchandes

Critèrede la finalité : non lucrative

Critèredes ressources : nonmarchandesoumixtes

Statuts juridiques A.S.B.L.,mutuelles,fondations,associationsdefait,ser-vicespublics, entreprisespubliques

Branches d’activités

concernées (critère des

activités) :

Non-marchand au senslarge

Non-marchand au sensrestreint

Toutes Sont exclues l’administra-tionpubliqueet les activi-tés réputées soumises aumarché

5. L’emploi salarié dans le secteur non-marchand, Michel Marée, Centre d’Economie sociale,Université de Liège.

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Le concept de « non-marchand » en Wallonie

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Poids économique du secteur non-marchand en Wallonie

LaBelgique est l’undes trois premierspays, avec l’Australie et l’Italie, a avoirpublié,en2004,uncomptesatellitedesI.S.B.L. (InstitutionsSansButLucratif).SionseréfèreàladéfinitiondesI.S.B.L., lesentitéssuivantes fontaprioripar-tie de la population couverte par le compte satellite en Belgique : les A.S.B.L.,lesassociationsinternationalessansbutlucratif (A.I.S.B.L.), lesassociationsdefait, les fondations d’utilité publiques et les unions professionnelles. Toute-fois, pour des raisons de disponibilité des données, ont été exclues de cechamp lesentitésquin’emploientpasde travailleurs salariés.6

L’UnionFrancophonedesEntreprisesàprofitsocial (UNIPSO–ex-UFENM)apu-blié, en 2008, une analyse statistiquedu secteur non-marchand. Afin de cor-respondre à la définition usuelle du non-marchand, elle complète le comptesatellitedesI.S.B.L.aveclesdonnéesdécentraliséesdel’ONSSetcellesduCen-tred’Economie socialede l’UniversitédeLiège.

L’emploi dans le secteur non-marchand wallon

Pour l’année 2005, en Régionwallonne, le pourcentage de l’emploi non-mar-chandauseindel’emploitotalétaitde18,2%,sphèrepubliqueetprivéedunon-marchand incluses. Ce résultat dépasse à la fois la moyenne nationale, leschiffres pour Bruxelles et pour la Flandre. Toujours en Région wallonne, lesbranches les plus importantes, selon le volume de l’emploi, étaient celles dela santé etde l’actionsociale.

L’emploiprivéreprésentait63,89%del’emploitotalauseindusecteurnon-mar-chand en Régionwallonne. Par ailleurs la disparité était importante entre lesdifférentesbranchesdusecteur.Lasphèreprivéereprésentait l’intégralitédestravailleurs en « défense des droits et intérêts »,moins de 10%pour l’éduca-tionetde40%à80%pour les autresbranchesd’activités.

Il n’y a aucune raisondepenser que ces tendances aient évolué significative-mentdepuisquatre ans.

6. Compte satellite des I.S.B.L., Michel Marée, Centre d’Economie sociale de l’Université de Liège,2009.

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Le conceptde «non-marchand»enWallonie

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Répartitionde l’emploi non-marchandpar secteur enRégionwallonne

Sources :UFENM-ONSS

Par ailleurs, toujours en 2005, le secteur non-marchand employait 75% defemmes en Région wallonne qui travaillaient essentiellement dans lesbranchesde la santé (39%) etde l’actionsociale (52%), tandisque leshommesse retrouvaientdavantagedans labranche« socioculturel » (18%).

Branches Emploi total ennombre de tra-vailleurs occupés

Emploi privé Pourcentage del’emploi privépar rapport àl’emploi total dusecteur

Culture, sport etloisirs

15700 11356 72,33%

Santé 62764 36748 58,55%

Education7 6597 474 7,18%

Action sociale 84747 59511 70,22%

Défense des droitset intérêts

1113 1113 100%

Total 170921 109202 63,89%

7. L’enseignement fondamental, secondaire et supérieur ainsi que la recherche et développe-ment ne sont pas pris en compte au sein de la branche « éducation ».

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Le concept de « non-marchand » en Wallonie

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Répartition de l’emploi féminin etmasculin au sein du secteur non-marchandenRégionwallonne (décembre2005).

Sources :UFENM-ONSS

Nombre d’établissements dans le secteur non-marchand en Régionwallonne

Lesecteurnon-marchandregroupait,endécembre2005,8612institutionsetétablissements en Wallonie, correspondant à 11,72% des établissements del’économiewallonne.L’analysedelarépartitiondesétablissementsauseindusecteur non-marchand révélait que le secteur socioculturel représentait pro-portionnellementàsonpoidséconomiqueungrandnombred’établissements,soit 30%deceux-ci.

Néanmoins, les statistiquesdisponiblesnepermettentpasde classer les éta-blissementsenfonctiondeleuridentitéjuridique(A.S.B.L.,associationsdefait,fondations...). Par ailleurs, ces chiffres englobent les sphères privées et pu-bliquesdunon-marchand.

Branches Emploimasculin Emploi féminin

Culture, sport et loisirs 18% 6%

Santé 29% 39%

Education 7% 3%

Action sociale 45% 52%

Défensedesdroitset intérêt 1% 0%

Total 100% 100%

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Répartitiondesétablissementsauseindusecteurnon-marchandenRégionwal-lonne (décembre2005).

Sources :UFENM-ONSS

La valeur ajoutée du secteur non-marchand wallon

Commetouteactivitééconomique,lesorganisationsdusecteurnon-marchandgénèrent une valeur ajoutée quimesure leur contribution à la productionderichesse.Ensebasantsurlarémunérationdessalariésoccupésauseindusec-teur, l’UFENM estime la valeur ajoutée du secteur non-marchand à 16,8% duProduit IntérieurBrut enWallonie, soit 9231711Euros,pour l’année2002.

L’UFENM considère cependant que ce système de mesure contribue à sous-évaluer l’importance du secteur car il ne comptabilise pas la valeur ajoutéeproduite grâce au travail bénévole qui est pourtant très fréquent et incon-tournabledans lenon-marchand.

Le poids du bénévolat dans le secteur non-marchand

Letravailbénévoleconstitueunerichesseéconomiqueimportantepourlesas-sociations. Cet apport ne fait pas l’objet de clés de répartition entre les diffé-rentes régionsbelges.Néanmoins, le comptesatellitedesassociations réaliséàlaBanquenationaledeBelgiquepourl’année2001dénombrait1166147bé-névolespour l’ensembledupays8, dont la sommedesheuresprestées totali-

Le conceptde «non-marchand»enWallonie

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Branches Répartition proportionnelle des établisse-ments

Culture, sport et loisirs 38%

Santé 31%

Education 7%

Action sociale 30%

Défensedesdroits et intérêt 2%

Total 100%

8. Ce chiffre ne comptabilise que les bénévoles actifs au sein des organisations comptant unou plusieurs salariés.

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saitunvolumedetravail équivalentà76259emploiséquivalent tempspleinet sans lesquelles les associations ne pourraient pas assumer leurs objectifs,voire survivre.

Letravailbénévoleserépartitcependantdemanièreinégaleentrelesbranchesd’activité.Labranche«Culture,sportet loisirs»encomptabilise leplusgrandnombreetleplusgrandvolumed’heuresdetravailprestées.Elleestsuivieparla branche « autres activités » qui regroupe notamment les ONG et par labranche«actionsociale ».

Répartitiondesbénévolesdunon-marchandpar secteur (2001)

Source :Centred’Economie socialede l’UniversitédeLiège

Laduréemoyenne,toussecteursconfondus,dutravailprestéparlesbénévolesavoisine 7% d’un équivalent temps plein, soit moins de trois heures par se-maine. Elle est plus élevéedans la branchede la santé et dans celle de la cul-ture, des sports et des loisirs (environ 4 heures par semaine). Le bénévolatreprésente, dès lors, une source de travail et une richesse indispensable ausecteurnon-marchand.

Le concept de « non-marchand » en Wallonie

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Personnesphy-

siques

% ETP %

Culture, sport et loisirs 604357 51,8% 53128 69,7%

Santé 10719 0,9% 394 0,5%

Education 11406 1,0% 1159 1,5%

Action sociale 176231 15,1% 8863 11,6%

Défensedesdroitsetdes in-

térêts

15467 1,3% 463 0,6%

Autresactivitésdesassocia-

tions

347968 29,8% 12252 16,1%

Total 1166147 100% 76259 100%

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Le conceptde «non-marchand»enWallonie

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Parconséquent, lanon-priseencomptedubénévolatdanslesystèmedeme-suredelavaleurajoutéecontribueàsous-évaluerl’importancedusecteurnon-marchand. De même, d’autres sources de richesses, spécifiques au secteur,sont également omises dans le calcul de la valeur ajoutée. Selon l’UFENM, lenon-marchandengendre,eneffet,denombreuxbénéficespourlacollectivité,en termes de cohésion sociale (création de lien social, éducation, intégrationde personnes défavorisées…), de santé publique (soins, prévention, luttecontre lapauvreté…),dudéveloppement local (revitalisationdesquartiers…)et d’organisation du marché du travail (réduction du chômage, conciliationentrevieprivéeetvieautravail…).Sicesbénéficesnesontpasreprisdansles13%avancés,ilsreprésententnéanmoinsuneplus-valueimportantepourl’en-sembledelasociétéetcréentdenombreuxeffetsretourpourlesfinancespu-bliques (miseà l’emploidechômeurs,diminutiondesdépensespubliquesensoins curatifs…).

Cadre juridique du secteur non-marchand en Régionwallonne

Au niveau de la Régionwallonne, a été développée depuis 1990 une législa-tion relativeà l’économiesociale.Uneétape importanteenaété lapromulga-tion le20novembre2008dudécretwallon relatif à l’économie sociale.

Cedécret rappelle lesdispositifsmisenplaceenRégionwallonnepourdyna-miser les entreprisesd’économie sociale à savoir:

– Le décret du18décembre 2003 relatif aux conditions auxquelles les entre-prisesd’insertionsont agrééeset subventionnées.

– Ledécretdu27mai2004 relatif auxagences-conseils enéconomie sociale.

–Ledécretdu14décembre2006relatifà l’agrémentetausubventionnementdesinitiativesdudéveloppementdel’emploidanslesecteurdesservicesdeproximité à finalité sociale (I.D.E.S.S.).

– Le champ d’intervention de la Société wallonne d’Economie sociale mar-chande (SOWECSOM).

– Le décret du 6 avril 1995 relatif à l’intégration des personnes handicapées,notamment en ses dispositions relatives aux conditions auxquelles les en-treprisesde travail adapté sont agrééeset subventionnées.

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MisàpartlesdispositionsconcernantlaSOWECSOMquiconcernentlesecteurmarchand,l’ensembledecesdispositionslégislativesconcernentpeuouproule secteurnon-marchand, notamment en cequi concerne les aides à l’emploiet le subventionnement des organisations puisque selon le tableau présentéplus haut pour définir respectivement l’économie sociale et le secteur non-marchand, l’intersection entre les deux concerne les A.S.B.L. à ressourcesmixtes(dontlesentreprisesdetravailadaptés,lesentreprisesdeformationparle travail, leshôpitaux…), lesA.S.B.L. à ressourcesnon-marchandes (dont lesécolesdu réseau libre…), lesmutuelles et les fondations.

Outrecerappel, ledécretdu20novembre2008organiselareprésentationdusecteur de l’économie sociale via la reconnaissance et le subventionnementd’uneouplusieursassociationsauxquelles ildonnelamissiond’assurer lare-présentation des entreprises d’économie sociale auprès du Gouvernementwallon,duConseilWallondel’EconomieSociale(C.W.E.S.)etdetouteautreins-tancedecoordinationdespolitiqueséconomiqueset sociales.

Danslemêmetemps,ledécretréaffirmeauseinduConseilEconomiqueetSo-cial de la RégionWallonne, la fonction duC.W.E.S. (ConseilWallon de l’Econo-mieSociale)crééen1990etfondésurunereprésentationparitaireclassiquedusecteur (employeurs, travailleurs, entreprises d’économie sociale, représen-tantsdugouvernement,expertsuniversitaires).LeC.W.E.S.remplit unemissiond’avisauprèsduGouvernementwallonsurtoutematièrerelativeà l’économiesociale, ainsi que sur la mise en œuvre d’actions et de projets spécifiquesconcernant l’économie sociale. Il est également chargé d’une évaluation an-nuellede l‘exécution decesactionsetprojetsetde l’exécutiondudécret.

Ledécret institueégalementuneCommissionconsultativeetd’agrémentdesentreprisesd’économie sociale.

L’encadrement législatif du secteur non-marchand se construit donc parallè-lementàceluidel’économiesocialeconsidérantquelesautrespartiesdusec-teurnon-marchandquesontlesentreprisespubliques, leshôpitauxpublicsetlesservicespublics, enmatièrenotammentd’enseignement,deculture,d’ac-tion sociale, … , et les administrations relèvent des dispositions régissant lesecteurpublic.

Le secteur non-marchand est reconnu en tant que tel au niveau du dialoguesocial. C’est ainsi que, au niveau fédéral, l’UNISOC (Union des Entreprises àProfit social, nouveau nom du C.E.N.M.) a été créée en 1994 en tant que re-

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Le conceptde «non-marchand»enWallonie

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présentante des employeursdunon-marchandet qu’auniveau régionalwal-lon, l’UNIPSO estmembre duConseil économique et social de la Régionwal-lonneetestsignatairedesaccordsdunon-marchandenRégionwallonneetenCommunautéfrançaise. Lareprésentationdestravailleursdunon-marchand,quant à elle, est prise en charge par les organisations syndicales interprofes-sionnelles traditionnelles (FGTB,CSCetCGSLB).

Conclusions

Ilressortdecesdifférentesconsidérationsquelesecteurnon-marchandestex-trêmement diversifié tant du point de vue du type d’activités prestées, de laforme juridiquedesorganisationsetentitésetde la tailledecelles-ci. Il est régipar des dispositions légales complexes et pas toujours spécifiques, comme leprouve ledécretwallondu20novembre2008sur l’économiesociale et relèvede niveaux de pouvoirs différents, la politique économique étant une compé-tencedelaRégionwallonneet ledialoguesocials’organisantauniveaufédéral.

Il n’en reste pas moins vrai que les services prestés par le secteur non-mar-chand, qu’ils le soient par les pouvoirs publics directement, par des orga-nismes représentant la puissance publique oupar des organisations de typeprivé,jouentunrôlefondamentalsurleplandelacohésionsociale,delasantépublique,dudéveloppementlocal,del’organisationdumarchédutravail,desservices à la personne, de la protection de l’environnement, du développe-ment culturel…

Seposeparconséquentaujourd’hui, l’impactdelatranspositiondeladirectiverelative aux servicesdans lemarché intérieuroudirective « services »dans lalégislation nationale des États membres et de la Belgique en particulier.L’échéanceest touteprochepuisque lesÉtatsmembresdisposaientd’undélaide troisansquise termineau28décembre2009pour transposer ladirective.

Danscetteperspective, lemémorandumpubliépar l’UNISOCen2007envuedesdernièresélectionsfédérales9considèreàjustetitrequelareconnaissanceetlaprotectiondumodèlenon-marchandauniveaueuropéenreprésententunenjeu important,enparticulier,encequiconcerne lesSIG, lesSIEG, lesSSIGetdesanté. L’exclusiondessoinsdesantéetdesservicessociauxde ladirective

9. Entrepreneuriat non marchand. Une plus-value pour notre modèle socio-économique, UNI-SOC, 2007.

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Le concept de « non-marchand » en Wallonie

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relative auxservices sur lemarché intérieur constitueunpremierpas impor-tant, car cette exclusion est une reconnaissance implicite de la spécificité dece typedeservice etde leurplus-value.

Cependant, l’UNISOCestimequecetteexclusiondonnetoutefois lieuàunesi-tuationd’insécurité juridique en raisonde l’absencede cadre juridique euro-péenadaptéetque l’application tellequelledes règlesdumarché intérieur etdelaconcurrencen’esttoutsimplementpaspensable.Deplus,lesservicesso-ciauxexclusde ladirective sontdéfinisde façonbeaucoup trop restrictive.

L’UNISOCdemandedonc :

–deveiller,danslatranspositiondecettedirective,àdéfinirdelafaçonlapluslargepossible les services sociauxetde santé exclusdesonchampd’appli-cation ;

– de défendre auprès des instances européennes la nécessité d’un cadre ré-glementairepositif pour les SIG, SSIG, SIEGetpour les servicesdesanté.

Acettefin,envued’uneapprochecohérente,elleestimenécessairededécrireetdedélimiter clairement et avecprécision les secteurs concernés.

Considérant par ailleurs que dans les services sociaux et de santé, est pré-sente,àcôtédel’utilisateuretduprestatairedeservices,unetiercepartie,no-tamment lespouvoirspublics,d’unepart, en leurqualitédepayeurpublicet,d’autre part, en leur qualité de gardiendu caractère solidaire de la prestationde service, unminimumde normes officielles est nécessaire pour prévenirtoutdérapagedes financespubliques.

Les Étatsmembres devraient également pouvoir imposer des normes pourgarantir la qualité et l’accessibilité (y compris financière) de la prestationdeservices.

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Le concept de « non-marchand » au niveaueuropéen : la législation européenne

Selon les langueset les contextesnationaux, le secteurnon-marchand recou-vredesréalitésdiversesetestappelé indifféremment : secteur«non-profit »,«not-for-profit », secteur àprofit social, « voluntary sector », etc.

L’utilité sociale et économiquedes activités développéespar ce secteur, dansdesdomaines aussi diversque l’éducation, les soinsde santé, le logement, laculture, les loisirs et les sports ou encore l'action sociale, est indéniable etcontribuedemanière fondamentale aumodèle social européen.

Pourtant le cadre juridique dans lequel s'inscrivent les services sociaux n'estpasencoreclairementarrêtéauniveaucommunautaireet laquestiondefondquise posedepuisplusieursannéesestcelledeleurplaceetdeleurlégitimitéentre le«toutpublic»et le«tout lucratif»,etdelamanièredont lesrèglesdumarché intérieur etde la concurrence s’appliquent à eux.

Les évolutions de la prise en compte des services sociauxet de leurs spécificités

C'est le Conseil économique et social européen qui, le premier, a traité de laquestion des services sociaux et de leurs spécificités. Dans son avis de 2001sur« les services sociauxprivésàbutsnon lucratifsdans le contextedesser-vices d'intérêt général en Europe », il précise d'abord le contenudu termede«servicessociaux».Ilviseunecatégoried’organismesprivésàbutnonlucratif,àstatutsvariablesselonlesEtats, -associations ; fondations-dont lavocationestd’agirdans le champde la santéetde l’actionsociale sanss’interdired’ac-complir, lecaséchéant,desactionséconomiquessubordonnéesàleursfinsso-cialesessentielles. Ilpréciseensuite lestroistypesd'acteursqui interviennentdans le champ de la santé et de l'action sociale, à savoir les collectivités pu-

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bliques,lesopérateursàbutlucratif, lesservicesprivésàbutnonlucratif. Ilat-tire l'attention sur les spécificités de ce troisième typed'acteurs et demande,compte tenu du rôle indéniable qu'il assure auprès des personnes et de seschampsd'intervention,denepas lui appliquer lemêmetraitement (cf. règlesdeconcurrence)que lesentreprises lucratives, lorsqu'il s'engagedansdesac-tivités économiques.

Lesservicessociauxn'apparaissentpasavantdanslestexteseuropéens.Ayantune approche essentiellement économiquedumarché commun, qui doit fa-voriser leséchangesdebiensetdeservices, leTraitédeRomeabordelaques-tiondesservicesd'intérêt économiquegénéral sous l'anglede laconcurrenceetde la librecirculationmaisprenddéjàencomptenéanmoins le faitquecesrèglesneportentpaspréjudiceauxmissionsd’intérêtgénéralqu’ilssontame-nés à remplir. Il précise dans son article 86-2 que « Les entreprises chargéesde la gestion de services d'intérêt économique général ou présentant le ca-ractère d'unmonopole fiscal sont soumises aux règles duprésent Traité, no-tammentauxrèglesdeconcurrence».Ilprécisecependantquecelaestvalable« dans les limites où l'application de ces règles ne fait pas échec à l'accom-plissement endroit ou en fait de lamissionparticulière qui leur a été impar-tie.Ledéveloppementdeséchangesnedoitpasêtreaffectédansunemesurecontraire à l'intérêtde laCommunauté ».

Puis, les objectifs de laCommunauté européenne s'élargissantpeuàpeuà ladimension sociale, les services d'intérêt général prennent uneplace plus im-portante et finissentpar figurerparmi lesvaleurs communesde l'Union.

Les services d'intérêt général sont définis comme des services, tant écono-miques que non économiques, que les autorités publiques classent commeétant d'intérêt général et soumettent à des obligations spécifiquesde servicepublic. Il est donc de leur responsabilité de décider de la nature et de l'éten-due d'un service d'intérêt général, qu'elles peuvent choisir de fournir elles-mêmes oude confier à d'autres entités, publiques ouprivées, exerçant leursactivitésdansunbut lucratif ounon.

Dans une communication de 1996 sur « Les services d'intérêt général en Eu-rope»,laCommissioneuropéennepréciseque«lasolidaritéetl'égalitédetrai-tement dans le contexte d'une économie de marché ouverte et dynamique,constituent les objectifs fondamentaux de la Communauté européenne » etque«lesservicesd'intérêtgénéralcontribuentàlaréalisationdecesobjectifs».

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Ils « désignent les activités de service,marchandounon, considérées d'inté-rêt général par les autorités publiques, et soumises pour cette raison à desobligations spécifiques de service public ». La Communication donne égale-ment la définitiondes services d'intérêt économique général qui « désignentles activités de servicemarchand remplissant desmissionsd'intérêt général,et (qui sont) soumisesde ce fait par les Étatsmembres auxobligations spéci-fiquesdeservicepublic ».

LeTraitéd'Amsterdam(1997)leurconsacreensuiteunarticleentier(article16)danslequelilpréciseque«sanspréjudicedesarticles73,86et87,eteuégardà laplacequ'occupent lesservicesd'intérêtéconomiquegénéralparmi lesva-leurscommunesdel'Unionainsiqu'aurôlequ'ilsjouentdanslapromotiondelacohésionsocialeetterritorialedel'Union,laCommunautéetsesÉtatsmem-bres, chacundans les limitesde leurs compétences respectivesetdans les li-mitesduchampd'applicationduprésentTraité, veillentàcequecesservicesfonctionnentsur labasedeprincipesetdansdesconditionsqui leurpermet-tent d'accomplir leurs missions ». Le Traité introduit ainsi un rééquilibrageavec ledroit de la concurrence.

Les servicesd'intérêt économiquegénéral figurent égalementà l'article36delaChartedesdroitsfondamentaux,adoptée lorsdusommetdeNiceen2000,où il estpréciséque« l'Unionreconnaîtet respecte l'accèsauxservicesd'inté-rêt économiquegénéral tel qu'il estprévupar les législationsetpratiquesna-tionales,conformémentauxTraités,afindepromouvoirlacohésionsocialeetterritorialede l'Union».

LaCommissioneuropéenneprécise ensuite au fil des ansuncertainnombred'éléments sur les servicesd'intérêt général, y compris les services sociaux.

Elle publie toutd'abordunLivreBlanc en2004sur « les servicesd'intérêt gé-néral », dans lequel ellepréconisede reconnaîtrepleinement l'intérêt généraldanslesservicessociauxetdesanté.Ellesoulignelerôleparticulierquelesser-vicessociauxd'intérêtgénéralontàjouerentantquepartieintégrantedumo-dèle européen de société et que leur fourniture, leur développement et leurmodernisationvonttoutàfaitdans lesensdelaréalisationdesobjectifs fixéspar le Conseil européen en mars 2000 à Lisbonne, notamment en ce quiconcerne la création d'un lien positif entre les politiques économiques, so-cialeset enmatièred'emploi. Ellepréconiseégalementuneclarificationentrelesmissions et les instrumentsmis en oeuvre dans le cadre des services so-

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ciauxetdesanté,ce«afind'aiderlesÉtatsmembresquiutilisentdessystèmesmarchands pour la fourniture des services sociaux et de santé à mesurer àl’avance les effets que pourraient avoir sur ceux-ci le droit de la concurrencede l'Unioneuropéenne».

En 2006, la Commission européenne publie une nouvelle communication«Mettre enoeuvre leprogrammecommunautairedeLisbonne –Les servicessociauxd'intérêtgénéraldans l'Unioneuropéenne»,dans laquelleelle identi-fiedeuxgrandsgroupesdeservicessociauxenEurope,précise leurscaracté-ristiques d'organisation et la distinction entre services d'intérêt général decaractèreéconomiqueetnonéconomique.Ilestànoterquelacommunicationnecouvrepas les servicesdesantéproprementdits.

Lesdeuxgrandsgroupesdeservices sociaux identifiés sont les suivants :

– les régimes légaux et les régimes complémentaires de protection sociale,sousleursdiversesformesd'organisation(mutualistesouprofessionnelles),couvrant les risques fondamentauxde lavie, telsqueceux liés à la santé, lavieillesse, les accidentsdu travail, le chômage, la retraite, lehandicap ;

– les autres services essentiels prestés directement à la personne, qui appor-tent une aide personnalisée pour faciliter l'inclusiondespersonnesdans lasociété et garantir l'accomplissement de leurs droits fondamentaux. Ils en-globent l'aide auxpersonnesdans lamaîtrise desdéfis immédiats de la vieou des crises (telles que l'endettement, le chômage, la toxicomanie, la rup-turefamiliale), lesactivitésvisantàassurerquelespersonnesconcernéesontles compétences nécessaires à leur insertion complète dans la société (ré-habilitation, formation linguistiquepour les immigrés) etnotammentsur lemarché du travail (formation, réinsertion professionnelle), les activités vi-santàassurer l'inclusiondespersonnesayantdesbesoinsà long terme liésàunhandicapouunproblèmedesantéetenfin le logementsocial,quipro-cureunlogementauxpersonnesdéfavoriséesouauxgroupessociauxmoinsavantagés.

«Si lesservicessociauxneconstituentpasunecatégorie juridiquedistincteauseindesservicesd'intérêtgénéral, cetteseuleénumérationmontrequ'ilsoccupentnéanmoinsuneplacespécifiquecommepiliersde lasociétéetdel'économieeuropéennes», souligne la communication.

Les caractéristiques d'organisation des services sociaux dans l'accomplisse-mentde leurmissiond'intérêt général sont les suivantes :

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– un fonctionnement sur la baseduprincipede solidarité requis notammentpar lanonsélectiondesrisquesoul'absenced'équivalenceàtitre individuelentre cotisationsetprestations,

– uncaractèrepolyvalentetpersonnaliséintégrantlesréponsesauxdiversbe-soinsnécessaires pour garantir les droits humains fondamentaux et proté-ger lespersonnes lesplusvulnérables,

–l'absencedebutlucratif,notammentpouraborderlessituationslesplusdif-ficiles et s'expliquant souventpardes raisonshistoriques,

– laparticipationdevolontairesetdebénévoles,expressiond'unecapacitéci-toyenne,

– un ancrage marqué dans une tradition culturelle (locale). Ceci trouve no-tammentsonexpressiondanslaproximitéentrelefournisseurduserviceetlebénéficiairepermettantdeprendreencompte lesbesoinsspécifiquesdecedernier ;

–une relationasymétriqueentreprestataires etbénéficiairesnepouvant êtreassimiléeàune relation«normale»de type fournisseur-consommateur re-quérant ainsi laparticipationd'un tierspayant.

La communication de 2006 rappelle également l'importance du principe desubsidiarité et la jurisprudence de la Cour de Justice qui reconnaît aux Étatsmembres la liberté de définir des missions d'intérêt général et d'établir lesprincipesd'organisationqui endécoulent pour les services destinés à les ac-complir. Elle souligne enmême tempsque cette liberté doit s'exercer dans latransparence,sansabuserde lanotiond'intérêtgénéraletque lesÉtatsmem-bresdoivent tenircomptedudroitcommunautaire lorsqu'ilsdéterminent lesmodalitésdemiseenoeuvredesobjectifs etdesprincipesqu'ils ont fixés.

Enfin, la communicationrappellequ'enmatièrededroitde laconcurrence, laCour de Justice considère comme une activité économique : « toute activitéconsistantàoffrirdesbiensoudesservicessurunmarchédonnéparuneen-treprise, indépendamment du statut de cette dernière et de sonmode de fi-nancement » (cf. arrêt Pavlov).

Ellepréciseparailleursqu'encequi concerne la libreprestationdeservicesetlalibertéd'établissement, laCouraétabliquedoiventêtreconsidéréescommeactivitéséconomiquesausensduTraité,lesprestationsfourniesnormalementcontrerémunération.LeTraitén'exigepas,néanmoins,queleservicesoitpayé

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directementparceuxquienbénéficient.Ils'ensuitquelaquasi-totalitédesser-vicesprestésdansledomainesocialpeuventêtreconsidéréscommedes«ac-tivitéséconomiques»ausensdesarticles43et49duTraitéCE.

La Commission européenne publie une deuxième communication en 2007qui s'intitule « Les services d'intérêt général, y compris les services sociauxd'intérêt général : un nouvel engagement européen ». Elle y annonce en in-troduction qu'un protocole sur les services d'intérêt général sera annexé auTraitédeLisbonne,etquecelaconstitueuneétapedécisiveversl'établissementd'uncadretransparentet fiableauniveaude l'Unioneuropéenne.Parailleurs,ellerappellelacompatibilitéentreledéveloppementdeservicesd'intérêtéco-nomique général de qualité, accessibles et abordables, ainsi que la créationd'unmarché intérieurouvert et concurrentiel.

LaCommission reconnaît la diversitédes servicesd'intérêt général et de leurorganisationenEurope,respectecettediversitédessituationsetdesrôlesdé-volus aux autorités nationales, régionales et locales pour assurer le bien-êtrede leurs citoyens et promouvoir la cohésion sociale, tout engarantissant deschoix démocratiques, en ce qui concerne, entre autres, le niveau de qualitédes services.

Ilestrappelédanslacommunicationquelesservicesd'intérêtéconomiquegé-néralsontsoumisauxrèglesdumarchéintérieuretdelaconcurrenceduTraitéCE, puisque les activités sont de nature économique, tandis que les servicesnon économiques, qui relèvent de prérogatives étatiques traditionnelles,comme la police, la justice et les régimes légaux de sécurité sociale, ne sontsoumisniàunelégislationcommunautairespécifique,niauxrèglesduTraitérelatives aumarché intérieur et à la concurrence.

Mais laquestiondesavoircommentopérervéritablement ladistinctionentreservices économiques et nonéconomiquesn'est pas si simple et laCommis-sion reconnaît qu'une réponsenepeut êtredonnée apriori et qu'il est néces-saire de procéder à une analyse au cas par cas. Elle renvoie aux décisions dela Cour de Justice, qui, dans le domaine du droit de la concurrence, estimequecen'estpas lesecteurou lestatutd'uneentitéassurantunservice,ni sonmode de financement, qui déterminent si ses activités sont considéréescomme économiques ou non économiques, mais la nature de l'activité elle-même.Pouropérerladistinction,laCoursefondesurunensembledecritèresrelatifsauxconditionsdefonctionnementduserviceencause, telsque l'exis-

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tenced'unmarché,deprérogativesdepuissancepubliqueoud'obligationsdesolidarité.Danslapratique,celasignifiequ'uneseuleetmêmeentitépeutfortbienexercerà la foisdesactivitéséconomiquesetnonéconomiqueset,decefait, être soumiseaux règlesdeconcurrencepour certainespartiesde ses ac-tivités,maisnonpourd'autres.

La Commission rappelle également que pour être qualifié d'activité écono-miquesoumiseauxrèglesdumarchéintérieur,unservicedoitprésenterlaca-ractéristique essentielle d'être fourni contre rémunération, mais ne doitcependantpasnécessairement êtrepayépar ceuxqui enbénéficient.

Elle souligne l'importance des services sociaux pour la réalisation d'objectifsfondamentaux de l'UE, tels que l'achèvement de la cohésion sociale, écono-miqueetterritorialeouunniveauélevéd'emploi,d'inclusionsocialeetdecrois-sanceéconomique,demêmeque leur interconnexionavec lesréalités locales.

Elleprécise sa conceptiondesobjectifsdes services sociaux,qui,mentionne-t-elle, sont souvent destinés à réaliser un certain nombre d'objectifs spéci-fiques :

– il s'agit de services à lapersonne, conçuspour répondre auxbesoinsvitauxdel'homme,enparticulieràceuxdesusagersensituationvulnérable; ilsof-frent une protection contre les risques généraux et spécifiques de la vie etaidentlespersonnesdanslamaîtrisedesdéfisdelavieoudescrises;ilssontégalementfournisauxfamilles,dansuncontextedemodèlesfamiliauxchan-geants, afindesoutenir leur rôledans les soinsapportés auxplus jeunesetaux plus âgés desmembres de la famille, ainsi qu'aux personnes handica-pées, et de compenser d'éventuelles défaillances au sein des familles ; ilsconstituentdesinstrumentscléspourlaprotectiondesdroitsfondamentauxde l’êtrehumainetde ladignitéhumaine ;

– ils jouentunrôledepréventionetdecohésionsociale, à l'égardde l'ensem-blede lapopulation, indépendammentdesa richesseoudeses revenus ;

–ilscontribuentàlaluttecontreladiscrimination,àl'égalitédessexes,àlapro-tectiondelasantéhumaine,àl'améliorationduniveauetdelaqualitédevieainsiqu'àlagarantiedel'égalitédeschancespourtous,renforçantainsilaca-pacitédes individusàparticiperpleinement à la société.

SelonlaCommission,cesobjectifssereflètentdanslesmanièresdontcesser-vices sontorganisés, fournis et financés :

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–afinde répondreauxmultiplesbesoinsdespersonnesen tantqu'individus,les servicessociauxdoiventêtrecompletsetpersonnalisés, conçusetpres-tésd'unemanière intégrée ; ils impliquentsouventunerelationpersonnelleentre lebénéficiaire et leprestatairedeservices ;

– la définition et la fourniture d'un service doivent prendre en considérationladiversitédesusagers ;

– les services sociaux répondant aux besoins d'usagers vulnérables se carac-térisent souvent par une relation asymétrique entre prestataires et bénéfi-ciaires qui est différente d'une relation commerciale de typefournisseur-consommateur ;

– commecesservices sont souvent ancrésdansdes traditionsculturelles (lo-cales), des solutions surmesure, tenant compte des particularités de la si-tuationlocale,sontretenues,engarantissantlaproximitéentrelefournisseurdeservicesetl'usager,toutenveillantàl'égalitéd'accèsauxservicessurl'en-sembledu territoire ;

– les fournisseurs de services ont souvent besoin d'une grande autonomiepour répondreà lavariété et à l'évolutionde lanaturedesbesoins sociaux ;

– ces services sont généralement fondés sur le principe de solidarité et dé-pendent fortement de financements publics, demanière à garantir l'égalitéd'accès, indépendammentdes richessesoudes revenus ;

–lesfournisseurspoursuivantunbutnonlucratifet lestravailleursbénévolesjouent souventun rôle importantdans la fournituredes services sociaux, àtravers lequel ils expriment leur capacité citoyenne et contribuent à l'inclu-sionsociale,à lacohésionsocialedescommunautés localesetà lasolidaritéentregénérations.

LaCommissioneuropéenneajoutequelesservicessociauxsonttousengagésdansun importantprocessusdemodernisation,afindemieuxrépondreàdenouveauxdéfistelsquel'évolutiondesbesoinsdescitoyenseuropéensetl'im-pactduvieillissement.Ceprocessusa souvent abouti àdeprofonds change-ments dans lamanière dont ces services sont organisés, fournis et financés,se traduisant notammentpar l'apparitiondenouveauxdomainesd'action, lerecours à l'externalisationde services jusqu'alors fournis directementpar lesautorités publiques et le transfert accrude compétences vers le niveau local.Sousl'effetcombinédeceschangements,unnombrecroissantd'activitésexer-

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cées quotidiennement par les services sociaux entrent désormais dans lechamp d'application du droit communautaire, dans la mesure où elles sontconsidérées commeétantdenatureéconomique.

Conscientedelacomplexitédelasituationetdumanquedeconnaissanceparles autorités locales et les prestataires de services, des règles du droit com-munautaire relatives enparticulier auxaidesd'Etat et à lapassationdesmar-chés publics, la Commission s'engage dans sa communication, d'une part, àcréerunsitewebinteractifpour leur fournirdes informationset leurpermet-tredesouleverdesquestionsconcernantl'applicationdudroitdel'UE,etd'au-trepart,àpubliertouslesdeuxansunrapportsurlesservicessociauxservantd'instrumentd'échangeavec les acteurs concernés.

Enoutre, laCommissionaccompagnesacommunicationde2007dedeuxdo-cumentsdetravaildanslesquelsellepréciseuncertainnombred'élémentssurl'applicationdel'article86,paragraphe2,auxaidesd'Etatsousformedecom-pensationsdeservicepublicetégalementsurl'applicationdesrèglesdesmar-chéspublics auxservices sociauxd'intérêt général.

Le premier document de travail, communément appelé paquetMonti-Kroes,portesur« laDécisionde laCommissiondu28novembre2005sur l'applica-tion de l'article 86, paragraphe 2 duTraité CE aux aides d'Etat sous formedecompensations de service public accordées à certaines entreprises chargéesde lagestiondesservicesd'intérêtéconomiquegénéral,etsur l'Encadrementcommunautairedesaidesd'Etatsousformedecompensationsdeservicepu-blic ». Les services de la Commission européenne répondent à un ensembledequestions fréquemmentposées, et apportentuncertainnombredepréci-sions. Ils fournissentdesexemplessur le typed'activitésquiontétéconsidé-réescommeéconomiquesdansdesdécisionspasséesdelaCommissionetdesarrêtsde laCourde Justice.Ainsi, leplacementexercépardesofficespublicspour l'emploi, les régimes d'assurance facultatifs, les services de transportd'urgenceetdetransportsdemalades,lagestiondesinfrastructuresdetrans-port, lesservicesmédicauxdispensésdansuncadrehospitalierouendehorsde ce cadre, l'allocation de fonds auxmunicipalités et aux organismes béné-voles de logement pour du logement à des loyersmoins chers, la fournitured'infrastructureauxiliaireauxlogementssociaux(routes,magasins,espacesdejeux et de récréation, jardins ouvriers, usines, écoles, etc.), sont reconnuscommedesactivités économiques.

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Pour ce qui concerne les activités non économiques, deux catégories ont étédéterminées : celles qui sont liées à des prérogatives de puissance publique,commedes activités relatives à l'armée ou à la police, ou l'organisation, le fi-nancementet l'exécutiondesmesurespénitentiairesafind'assurer lamiseenoeuvre du système pénal, et celles qui ont une nature purement sociale,commeparexemplelagestionderégimesd'assuranceobligatoirepoursuivantun objectif exclusivement social, les prestations d'enseignement public fi-nancées,enrèglegénérale,parlebudgetpublicetaccomplissantunetâchedel'Etat vers lapopulationdans lesdomaines social, culturel et éducatif.

Le document rappelle que les États membres ont une large marge de ma-noeuvredans l'organisationet le financementde leurs SIEGs/SSIGs.

Lesautoritéspubliquespeuventainsiattribuerunesubventionouunavantagefiscal,mais également accorder undroit exclusif ou spécial auprestataire deservices,afind'assurer laréalisationdelaprestationduSIEG/SSIG,aussi long-temps que ce droit ne dépasse pas ce qui est nécessaire pour l'accomplisse-ment de la mission de SIEG/SSIG dans des conditions économiquementacceptables.

Ledocumentdetravailpréciseégalementlescasdanslesquelslesaidesd'Etatsont compatibles avec leTraité :

– Ainsi, lorsque les aides et subventions sont d'un montant total inférieur à200.000€parbénéficiaire surunepériodede troisans, c'est la règledemi-nimisquis'applique,etiln'estpasnécessairedelesnotifieràlaCommissioneuropéenne. À noter qu'en raison de la crise économique et financière, lemontantmaximuma été fixé à 500.000 €d'aides par bénéficiaire sur troisans,pourlesannées2009-2010.Àtitred'exemple,unsoutienfinanciertotalde 150.000 € accordé (sur une période de trois ans) par une autorité pu-bliqueàunprestatairede services sansbut lucratif pour créerunabri pourdes femmes endifficulté ne constitue pas une aide d'État, au sens de l'arti-cle87,paragraphe1etnenécessitedoncpasd'êtrenotifiéàlaCommission.

– L'arrêtAltmark (2003), reconnaît par ailleursque les compensationsde ser-vicespublicaccordéesparuneautoritépubliqueàunprestatairedeservicesne constituent pas une aide d'Etat au sens de l'article 87, paragraphe 1 duTraitéCE, à conditionquequatre critères cumulatifs soient remplis :

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– Les conditions prévues par l'arrêt Altmark étant vraisemblablement tropstrictes,denombreusescompensationsdeservicepublicsesontdefaittrou-vées dans le champ des aides d'Etat. C'est pourquoi la Commission euro-péenne a introduit dans le Paquet Monti-Kroes de nouveaux élémentsalternatifsauxcritèresdel'arrêtAltmarkpourdéterminerlesaidesd'Etatquisontcompatiblesavec leTraité.Ellesdoiventpourcela répondreauxcondi-tions spécifiéesdans laDécisionet l'Encadrement.

LaDécisions'applique :

–auxcompensationsdeservicepublicdemoinsde30millionsd'eurossurunebase annuelle, accordées aux entreprises ayant un chiffre d'affaires annuelhorstaxe,toutesactivitésincluses,demoinsde100millionsd'eurosaucoursdes deux exercices précédant celui de l’octroi du service d'intérêt écono-miquegénéral ;

–auxcompensationsdeservicepublicaccordéesauxhôpitauxeffectuantdesactivités qualifiées comme services d'intérêt économique général par l'Etatmembreconcerné, indépendammentdumontant ;

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Premièrement, l'entreprisebénéficiairedoiteffectivementêtrechargéedel’exécutiond’obligationsde servicepublic, et ces obligationsdoivent êtreclairementdéfinies.

Deuxièmement, les paramètres sur la basedesquels la compensation estcalculéedoiventêtrepréalablementétablisde façonobjectiveet transpa-rente.

Troisièmement, lacompensationnesauraitdépassercequiestnécessairepourcouvrirtoutoupartiedescoûtsoccasionnésparl'exécutiondesobli-gations de service public, en tenant compte des recettes qui y sont rela-tives ainsi qued'unbénéfice raisonnable.

Enfin,lorsquelechoixdel'entrepriseàchargerdel'exécutiond’obligationsde service public, dans un cas concret, n'est pas effectué dans le cadred'uneprocéduredemarchépublicpermettantlasélectionducandidatca-pabledefournircesservicesaumoindrecoûtpourlacollectivité,leniveaude la compensationnécessairedoit êtredéterminé sur labased'uneana-lyse des coûts qu'une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatementéquipée, aurait encourus.

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–auxcompensationsdeservicepublicaccordéesauxentreprisesdelogementsocial effectuant des activités qualifiées comme services d'intérêt écono-miquegénéralpar l'Etatmembreconcerné, indépendammentdumontant.

Les compensations de service public couvertes par la Décision n'ont pas be-soind'êtrenotifiéesà laCommission.Dèsque les critèresde laDécisionsontremplis, l'Etatmembre concerné peut accorder la compensation sans tarder.Néanmoins,quandlesconditionsdelaDécisionnesontpasréunies(parexem-ple lorsque les compensations sont supérieures à 30millions d'euros), c'estl'Encadrement qui s'applique et la compensation doit être notifiée préalable-mentàlaCommissiondesortequ'ellepuissevérifiersi l'aided'Etatconcernéeest compatible avec leTraité.

QuelacompensationsoitcouverteparlaDécisionoul'Encadrement,tousdeuxexigent :

–Unmandatspécifiant lanatureet laduréedesobligationsdeservicepublic,l'entreprise et le territoire concernés, la nature des droits exclusifs ou spé-ciauxéventuelsoctroyésà l'entreprise, lesparamètresdecalcul,decontrôleet de révision de la compensation, ainsi que les modalités de rembourse-mentdeséventuelles surcompensationset lesmoyensd’éviter les surcom-pensations.

Lemandat est essentiel. C'est l'acte officiel qui confie à l'entreprise la pres-tationd'un service d'intérêt économiquegénéral et indique lamissiond'in-térêtgénéralde l'entrepriseconcernée.L'acted'attributiondeservicepublicest nécessaire afin de définir les obligations de l'entreprise et de l'Etat. Enl'absencedecetacteofficiel, la tâchespécifiquede l'entrepriseest inconnueetunecompensationappropriéenepeutpasêtredéterminée. Enrevanche,pluslemandatspécifieprécisémentlamissionassignée,plusgrandestleni-veaudeprotectioncontredesplaintes(parexempledeconcurrents)pourlescompensationsaccordées,surlabasedesrèglesenmatièred'aidesd'Etat.Lesautoritéspubliquesontégalementtoutelatitude,maisaussileplusgrandin-térêt, pour définir davantage les conditions requises liées à l'accomplisse-ment des missions des SIEG, par exemple en indiquant les conditions dequalitérequisesouenprocédantàdesconsultationspubliquesappropriéeslorsde ladéfinitiondes tâchesà confier.

Lemandat peut prendre la formed’un oudeplusieurs actes officiels ayantunevaleurjuridiquecontraignanteendroitnational.Laformespécifiquedel'acte (ou des actes) peut être déterminée par chaque Etatmembre, notam-

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mentselonsonorganisationpolitiqueet/ouadministrative.Ainsi, les loisetactes réglementaires, décrets-législatifs et autres types de décisions régle-mentaires, lesdécisionsouactesmunicipauxpeuvent constituerdes typesdemandats appropriés.

–Lacompensationnedoitpasdépassercequiestnécessairepourcouvrir lescoûts encourus pour l'accomplissement des obligations de service public ;uncalculde tous lescoûtsainsiquedesrecettesde tout typereçuesestné-cessairepour ce faire.

– Le contrôle de la surcompensation par les autorités publiques des Étatsmembres.

Le deuxièmedocument de travail accompagnant la communication de 2007porteluisurdesquestions-réponsesliéesà«L'applicationdesrègles"marchéspublics" auxservices sociauxd'intérêt général ».

À noter également que la Commission européenne apublié en octobre 2007une communication «Moderniser la protection sociale pour renforcer la jus-ticesocialeetlacohésionéconomique:promouvoirl'inclusionactivedesper-sonnes les plus éloignées du marché du travail », dans laquelle elle préciseque tous les services d'intérêt général, y compris les industries de réseauxcommelestransportsetlesservicespublics,jouentunrôleimportantpourga-rantir lacohésionsocialeetterritorialeetquel'accèsuniverselauxserviceses-sentielsdevrait êtregaranti.

Elle indiquequ'«outre les régimes légauxet complémentairesdesécurité so-ciale et les services de santé, les services sociaux d'intérêt général compren-nent aussi d'autres services essentielsprestésdirectement à lapersonne, quijouent un rôle de prévention et de cohésion sociale, facilitent l'inclusion despersonnes dans la société et garantissent l'accomplissement de leurs droitsfondamentaux. Il s'agit de l'aide auxpersonnesdans lamaîtrisedesdéfis im-médiatsde la vieoudes crises (tels que le chômage, l'endettement, la toxico-manie, la rupture familiale) ; des activités visant à assurer que les personnesconcernéesont lescompétencesnécessairesàleurréinsertioncomplètedansla société et sur le marché du travail (réhabilitation, formation linguistiquepourlesimmigrés,formationetréinsertionprofessionnelles)etàgarantirl'ac-cès à des structures d'accueil des enfants d'un coût abordable ; des activitésvisantàassurer l'inclusiondespersonnesayantdesbesoinsà long terme liésàunhandicapouunproblèmedesanté ; du logement social.

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Améliorer la situation juridique des services sociauxd'intérêt général dans l’Union européenne

Lesnouvellescaractéristiquesmentionnéesci-dessuspermettront-ellesd'avan-cerversuneclarificationdesservicessociauxauniveaucommunautaire ?

Forceestdeconstaterquemalgrél'actiondeclarificationengagéejusque-làparlaCommissioneuropéennesurlesservicesd'intérêtgénéraletlesservicesso-ciauxd'intérêtgénéralàtraversleLivreBlancde2004,lescommunicationsde2006et2007,quemalgré le souhaitd'assouplir lesconditions liéesauxaidesd'Etatsousformedecompensationsdeservicepublic, lesrèglesactuellessontextrêmement complexeset lourdesàgérerpour les autoritéspubliques (sur-toutcellesdepetitetaille)etlesopérateursetgénèrentunsentimentdeconfu-sionetd'insécurité juridique.Lesservicessociauxd'intérêtgénéralnesonteneffet pas encadrés par un texte législatif sectoriel, contrairement à d'autresservicesd'intérêtéconomiquegénéral,commelesservicesdestransports,destélécommunications, l'électricité,etc.Lesrèglesqui lesrégissentdécoulentengrande partie de la jurisprudence de la Cour de Justice européenne et sou-mettent fortement les services sociaux d'intérêt général aux règles de laconcurrence.

Deplus, ilexisteactuellementuncertaindéséquilibreentrelesrèglesquisontapplicables dans le cadrede l'octroi d'une compensationde service public etcellesqui le sontparexempleentreunecollectivitépubliqueetun tiersà tra-versdesprocéduresdemarchéspublicsoudedélégationsde servicepublic.Cesdernièresétantjuridiquementplussûres,ellespourraientparconséquentincitercertainesautoritéspubliques,notammentlocales,àfavorisercetypedeprocédurepouréchapperàcoupsûràlaqualificationd'aided'Etat,maisdecefait àmettredavantage lesopérateurs enconcurrence.

Parailleurs,celafaitplusieursannéesqueleParlementeuropéen,leComitédesrégionset leComité économiqueet social européenplaident en faveurd'uneplusgrandesécurité juridiquepour les services sociauxd'intérêt général.

LeParlementeuropéenadopteen2007lerapportdeM.JoëlHasse-Ferreirasur«lesservicessociauxd'intérêtgénéraldansl'Unioneuropéenne»,danslequelilsoulignetoutd'abordqu'ilexisteunecertaineambiguïtéconceptuellequantà certaines notions fondamentales comme celles de « service public », « ser-viced'intérêtgénéral», «serviced'intérêtéconomiquegénéral», «serviceso-cial d'intérêt général », et que cela contribue à l'insécurité juridique observée

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dans ce secteur. Il souligne également lemanque de réglementation norma-tivequiadonnélieuàunevaste interprétationjurisprudentielle,pastoujourscohérente et considère qu'il est urgent et indispensable d'obtenir une clarifi-cationdes concepts en jeu et du cadre juridiquedans lequel opèrent les ser-vices sociaux d'intérêt général, en particulier une clarification du principed'intérêtgénéraletdesnormesenmatièredeconcurrenceetd'aidespubliques.

LeParlementeuropéenrevientégalementdanssonrapport sur le rôle fonda-mentaldesservicessociauxd'intérêtgénéralauseindelasociété,exclutdecefait qu'ils puissent être réduits à une catégorie résiduelle définie par sa non-assimilationauxservicescommerciauxouauxservicesd'intérêtéconomiquegénéral etdemandequ'ils soient considérés commeunecatégorie spécifiquede services à part entière. Il exprime sa préoccupation quant aux tentativesd'appliqueràcertainsservicessociauxd'intérêtgénéraluneréglementationetdesprincipespropresauxservicescommerciauxetauxservicesd'intérêtéco-nomiquegénéral, sans tenir comptedes caractéristiquesparticulièresqui lesdistinguentdesautresservices. Il considèreainsiquedans lecasdesservicessociaux d'intérêt général, les normes enmatière de concurrence, d'aides pu-bliques et demarché intérieur, doivent être compatibles avec les obligationsde service public, et non l'inverse, et que c'est la défense de l'intérêt général,élémentcaractéristiqueetprimordialdesSSIG,quidevraitprévaloirencasdeconflit. Enfin, le Parlementeuropéense félicitedeceque laCommissionsou-haitecontinueràclarifier lesconditionsdemiseenoeuvredecertainesrèglescommunautairesapplicablesauxservicessociauxet luidemanded'identifierlameilleureapprocheàmettreenoeuvreentenantnotammentcomptedube-soinetde la légitimitéd'uneproposition législative sectorielle.

L'avis duComité des Régions de 2006 sur la Communication de la Commis-sion«Mettreenoeuvre leprogrammecommunautairedeLisbonne : Les ser-vices sociauxd'intérêt généraldans l'Unioneuropéenne»,dont le rapporteurétaitM.Jean-LouisDestans,vadanslemêmesens. Ildemandeaussidemieuxdistinguer les notions de service d'intérêt général et de service d'intérêt éco-nomique général pour permettre d'identifier davantage les spécificités desservicessociauxd'intérêtgénéral,demettreenévidencelesconséquencesju-ridiquesdifférentesdesdeuxnotionsetd'assurer auxacteurs locaux la sécu-rité juridique et financière optimale en matière d'application du droitcommunautaire aux services sociaux d'intérêt général ainsi qu'une certainemargedemanoeuvre.

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LeComitédesRégionsdemandeà laCommissioneuropéennedes'employerà étayer le droit positif applicable aux services sociaux d'intérêt général, aumoyend'uncadrecommunautaire adaptéà la spécificitédecesservices, auxmissionsparticulièresconfiéesauxacteurspublicsetprivésettenantcomptede l'impact généralement faible sur les échanges intra-communautaires quicaractérisentcesservicesdeproximitéauxpersonnes.Enfin, il considèrequecesservicesdoivent resterde la compétenceexclusivedesÉtatsmembres, etau sein des Étatsmembres des autorités publiques compétentes. Il convientpource fairedeclarifier lesconditionsd'applicationdudroit communautaireauxmodalités concrètesdemise enoeuvredes services sociauxd'intérêt gé-néral, notamment au regard dumandatement, de l'octroi de droits spéciauxetexclusifsenparticulieràdesorganisationssansbutlucratifetcaritatives,dela compatibilité des dispositions des Traités avec des systèmes de finance-ment etde subventionspubliques accordéspar les autoritéspubliques com-pétentesauxprestatairesdeservicesafind'assurerlapermanencedel'offredeservices sociaux et de santé sur les territoires de vie et le développement denouveauxservices en réponseà l'émergencedenouveauxbesoins.

LeComitééconomiqueet social européena lui aussi adoptéunavisen2007sur la Communication de la Commission «Mettre en oeuvre le programmecommunautaire de Lisbonne : Les services sociaux d'intérêt général dansl'Union européenne », dans lequel le rapporteur M. Raymonds Henks sou-ligne, commedans le rapportduParlementeuropéenet l'avisduComitédesRégions, qu'il ne s’agit pas d’opposer l’économique au social, mais de pro-mouvoirunesynergieconstructiveetunecombinaisonharmonieuseentrelesdeux. Ainsi estime-t-il que plutôt que de se pencher sur une distinction ha-sardeuse et de plus évolutive sur le caractère économique ou non écono-miqued’unserviced’intérêt général, il y a lieudeconsidérer lanaturemêmedu service, sesmissions, ses objectifs, et de déterminer quels services tom-bentdans lechampd’applicationdesrèglesdeconcurrenceetdumarchéin-térieur et quels services, pour des raisons d’intérêt général et de cohésionsociale, territoriale et économique conformément au principe de subsidia-rité, doivent en être exemptés par les autorités publiques communautaires,nationales, régionales ou locales. Le Comité économique et social demandepour cela la création d'une directive-cadre, adoptée en codécision, dans la-quelleseraientdéfiniesdesnormescommunespour tous lesservicesd’inté-rêtgénéral (économiquesetnonéconomiques),ycomprislesservicessociauxd’intérêt général.

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L'avis mentionne également l'importance du mandatement, ou des règlesd’agrément,manifestant lamission que l’autorité publique compétente d’unEtatmembre confie aux prestataires pour la fourniture d’un service d'intérêtgénéral et fixant leursdroits et devoirs, sanspréjudicede la capacité d’initia-tive reconnueauxopérateurspar la réglementation.

Enfin, le Comité économique et social européen propose de créer un obser-vatoire indépendant pour l’évaluation des services d’intérêt général écono-miques et non économiques, composée de représentants du Parlementeuropéen, du Comité des régions et du Comité économique et social euro-péen.Ilsuggèreégalementquelesautoritéspubliquesassocient,auniveauna-tional,régionaletlocal,touslesacteurs(prestatairesetbénéficiairesdeservicessociaux,partenairessociaux,organismesd’économiesocialeetdeluttecontrel’exclusion, etc.) à la régulationdes services sociauxd’intérêt général.

Enfin, la Commission de l'emploi et des affaires sociales du Parlement euro-péenarécemmentadoptéunrapportsur«l'inclusionactivedespersonnesex-clues du marché du travail », dans lequel elle se félicite que la nécessité del'accèsuniversel àdesservices sociauxabordablesetdequalité ait été recon-nuecommeundroitfondamentaletunélémentessentieldumodèlesocialeu-ropéenmaisaussi commesoutienpouraideràmaintenir lespersonnesdansleur emploi (cf. Communicationde la Commissiond'octobre 2007). Elle sou-ligneparailleurslanécessitédefairedesprogrèspourgarantir lesobligationsde service universel en ce qui concerne les services d'intérêt général et d'éla-borer un plan d'action visant à établir une directive-cadre de l'Union euro-péennesur les servicesd'intérêt général.

MalgrélesdemandesrépétéesduParlementeuropéen,duComitédesRégionsetduComitééconomiqueetsocialeuropéendedoterlesservicessociauxd'in-térêtgénérald'uncadrejuridiquespécifique, laCommissioneuropéennes'estjusqu'àprésentabstenuedeprendreuneinitiativelégislativeencesens,seré-férantaufaitquel'inclusionduprotocoleannexéauTraitédeLisbonnesurlesservicesd'intérêt général constitueuneavancéeen lamatière.

LeprotocoleannexéauTraitédeLisbonnedu13décembre2007consacreeneffet sonarticlepremierauxservicesd'intérêt économiquegénéral et affirme« le rôle essentiel et la grandemargedemanoeuvre des autorités nationales,régionalesetlocalesdanslafourniture, lamiseenserviceetl'organisationdesservicesd'intérêt économiquegénérald'unemanièrequi répondeautantque

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possible aux besoins des utilisateurs ». Il reconnaît par ailleurs leur diversitéet lesdisparitésquipeuventexister auniveaudesbesoinsetdespréférencesdesutilisateursenraisondesituationsgéographiques, socialesouculturellesdifférentes. Enfin, il souligne lesobjectifs d'unniveauélevédequalité, de sé-curitéetd'accessibilité,ainsiquel'égalitédetraitementetlapromotiondel'ac-cèsuniversel etdesdroitsdesutilisateurs.

Danssonarticle2, leprotocoleprécisequelesdispositionsdesTraitésnepor-tent en aucunemanière atteinte à la compétence des Étatsmembres relativeà la fourniture, à lamise en service et à l'organisationde servicesnonécono-miquesd'intérêt général.

Leprotocole annexéauTraitédeLisbonneconstitueuneavancée importantecar ilconfirmeleprincipedesubsidiaritéenmatièredeservicesd’intérêtéco-nomiquegénéraldans ledroit primaire. Il fournit unebase juridiquequiper-met d'envisager, une fois le Traité entré en vigueur, d'évoluer à terme versl'adoptiond'uncadre juridiqueadaptéauxservices sociauxd'intérêt général.

D'autreséléments laissentàpenserque lasituationseraamenéeàévolueraucoursdesprochainsmois. Les Étatsmembresdoivent eneffet transposer ra-pidementladirectiverelativeauxservicesdanslemarchéintérieur.Celle-ciex-clutdanssonarticle2.2.j, les services sociaux liés au logement social, à l’aideà l’enfance et à l’aide aux familles et aux personnes se trouvant dans une si-tuationdebesoinquisontassurésparl’Etat,pardesprestatairesmandatésparl’Etatoupardesassociationscaritativesreconnuescommetellespar l’Etat.Enrevanche,elles'appliqueauxautresservicesd'intérêtéconomiquegénéral.Satransposition sera l'occasion pour les États membres de clarifier un certainnombredepoints,d'unepartauregarddesservicesd'intérêtéconomiquegé-néral (lesquelsdérogentauxrèglesdumarchéintérieur),etd'autrepart,aure-garddes services sociauxqu'elle exclut.

ChaqueEtatmembredoitégalementprésenterd'ici la findel'annéeà laCom-mission européenne un rapport sur les compensations de services d'intérêtéconomique général qui permettra demettre en évidence les difficultés ren-contréesdansl'applicationdudroitcommunautaireauxservicesd'intérêtéco-nomique général. Ces rapports devraient aider à dégager des pistes deréflexionpourl'améliorationdelamiseenoeuvredupaquetMonti-Kroes,dontla révisionestprévuepour cette année.

Le concept de « non-marchand » au niveau européen : la législation européenne

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Le conceptde «non-marchand»auniveaueuropéen : la législationeuropéenne

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Conclusions

En conclusion, les services sociaux constituent un élément fondamental dumodèlesocialeuropéen, ilsparticipentà lacohésionsocialeet territoriale,à laqualité de vie et au bien-être des citoyens. Leurs interventions sont plus quejamaisnécessairesdanslasituationdecriseactuelle,oùnombredepersonnesconnaissent des situations difficiles, que cela soit en termes d'emploi, de lo-gement, de santé, etc. Pourtant, ils ne bénéficient pas auniveau communau-taire d'un cadre législatif suffisant, permettant d'apporter aux autoritéspubliquesetauxopérateurs lasécurité juridiqueet financièredont ilsontbe-soin pour offrir des services accessibles, innovants et de qualité. Une clarifi-cation s'imposepour favoriser la reconnaissancedes services sociaux et leurvéritableplaceentre le « toutmarchand»et le « toutpublic ».

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Le concept de non-marchand dans lesautres États membres

En avant-propos, compte-tenudes liens qui unissent les concepts de secteurnon-marchand et d’économie sociale, il nous paraît utile de présenter les ré-sultatsde l’étude«Lesentreprisesetorganisationsdu troisièmesystème.Undéfistratégiquepourl'emploi»,menéeparleCIRIEC,en2000,etquiportesurlesdegrésd’acceptationnationauxduconceptd’économie sociale.

Celle-ci visaient, en premier lieu, à évaluer le niveau de reconnaissance duconceptd'économiesocialedans troisdomainespertinents : administrationspubliques,mondeacadémiqueetscientifiqueetsecteurdel'économiesocialede chaquepays, ainsi que, endeuxième lieu, à identifier et à évaluerd'autresconceptsproches.Ledegrédereconnaissanceaétédiviséentroisniveauxre-latifs dans les différents pays : (*) niveau d'acceptation de ce concept faible,voirenul, (**) niveaud'acceptationmoyenet (***) niveaud'acceptationélevé.

Degréd'acceptationnationaleduconceptd' « économie sociale »

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Pays Par les autorités pu-bliques

Par les entreprisesdel'économiesociale

Par le monde acadé-miqueetscientifique

Belgique ** ** ***France *** *** **Irlande ** *** **Italie ** *** ***Portugal *** *** ***Espagne *** *** ***Suède ** *** **Autriche * ** **

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Note : Laquestionposéedans lequestionnaire était: « Pourriez-vousnous in-diquer si le conceptd'économie sociale est reconnudansvotrepays? »

Les résultatspermettentd'établir trois catégoriesdepays :

–Paysoùleconceptd'économiesocialeestlemieuxaccepté:France,Italie,Por-tugal, Espagne, Belgique, Irlande et Suède. Les quatre premiers États de cegroupe, tous de culture latine, se détachent tout particulièrement, notam-ment la France qui est le berceaudu concept. Dans ce pays, ainsi qu'en Es-pagne, l'économie sociale est reconnuedans lesdispositions juridiques.

Le concept de non-marchand dans les autres États membres

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Pays Par les autorités pu-bliques

Par les entreprisesdel'économiesociale

Par le monde acadé-miqueetscientifique

Danemark * ** **Finlande ** ** **Allemagne * * **Grèce ** ** **Luxembourg ** ** **Pays-Bas * * *Royaume-Uni * * **Nouveaux Étatsmembres

Chypre ** ** **Républiquetchèque * ** *

Estonie ** * *Hongrie * * *Lettonie * *** **Lituanie ** * *Malte ** *** **Pologne ** ** **Slovaquie n/a n/a n/a

Slovénie * ** **

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Le conceptdenon-marchanddans les autres Étatsmembres

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– Pays où le concept d'économie sociale présente un niveau d'acceptationmoyen (en termes relatifs) : Chypre, Danemark, Finlande, Grèce, Luxem-bourg, Lettonie, Malte, Pologne et Royaume-Uni. Dans ces pays, le conceptd'économiesocialecoexisteavecd'autresconcepts telsqueceluidesecteurassociatif, de secteur bénévole ou d'entreprise sociale. Au Royaume-Uni, leconcept d'économie sociale est peu reconnu, alorsmêmeque le gouverne-mentmèneunepolitiquedesoutienauxentreprisessociales.EnPologne,ceconcept assez nouveau est de plus en plus reconnu, la tendance étant en-couragéeaupremier chefpar l'effet structurantde l'Unioneuropéenne.

–Paysoùleconceptd'économiesocialeestpeureconnuoun'estpasreconnudu tout : enAutriche, enRépublique tchèque, en Estonie, enAllemagne, enHongrie, en Lituanie, aux Pays-Bas et en Slovénie.Dans ce groupeprincipa-lementcomposédepaysdudernierélargissementdel'Unioneuropéenneetdepaysgermaniques, le conceptd'économiesociale estpeuconnuouseu-lement à l'état embryonnaire. Dans ces pays, en revanche, les concepts desecteurassociatif,desecteurbénévoleetd'organisationnongouvernemen-tale jouissentd'uneplusgrande reconnaissance.

Outre les concepts d'économie sociale, de secteur associatif, d'entreprise so-ciale etde troisièmesecteur,d'autresnotions largementacceptées coexistentdansdiverspaysdel'Union.AuRoyaume-Uni,auDanemark,àMalteetenSlo-vénie, lesconceptsdesecteurbénévoleetd'organisationsnongouvernemen-tales,plusprochesdelanotiond'organisationsansbutlucratif,semblentjouird'unevastereconnaissancescientifique,socialeoupolitique.Circonscritsauxpayseuropéensfrancophones(France,BelgiquewallonneetLuxembourg), lesconceptsd'économiesolidaireetd'économiesocialejouissentaussid'unecer-taine reconnaissance, tandis que la notion de Gemeinwirtschaft (économied'intérêtgénéral)estlargementancréedansdespaysgermaniquestelsquel'Al-lemagneet l'Autriche.

Les informations qui suivent sont très partiellemais contribue à donner uneidéedesréalitésdusecteurnon-marchanddansquelquesÉtatsmembres.Plusloin, sontmisesenévidence lesprincipauxconstats tant en termesdepointscommunsquededivergences.

AutricheComme tout autre pays Européen, l’Autriche est caractérisée par l’existenced’un troisième secteur qui peut être défini comme « l’ensemble des activités

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Le concept de non-marchand dans les autres États membres

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économiquesexercéespardessociétésprincipalementcoopératives,desmu-tualités et des associations dont l’éthique se caractérise par la finalité de ser-vices aux membres ou à la collectivité plutôt que de profit, l’autonomie degestion, leprocessusdedécisiondémocratiqueet laprimautédespersonnesetdu travail sur le capital dans la répartitiondes revenus. »10

Base juridique

EnAutriche,iln’existeaucunebasejuridiqueuniformepourlesONG.Lesprin-cipalesraisonsdecettesituationsont larichessedesformesd’organisationetunmanquedevolontédulégislateurdesimplifieretdenormaliserlecadreju-ridiquepour lesONGs.

Lien avec les pouvoirs publics

Paradoxalement, le secteur associatif est dépendant de l’Etat pour son fonc-tionnementmais cedernierne le reconnaîtpasen tantque tel.

Tout comme la Commission européenne octroie des subventions de fonc-tionnement à la société civile dans l’Union européenne, sans pour autant fa-voriser l’émergenced’unstatutd’associationeuropéenne.

Branches d’activités

EnAutriche, la répartitionparbranchesd’activitésauseindusecteurassocia-tif est la suivante :

10. Définition de l’économie sociale en Europe selon le Conseil wallon de l’économie sociale (cf.analyse de J. Defourny : http://www.ired.org/modules/iredforum/show.php?id=27&idjour=4).

3% Protectiondes animaux

4% Environnement

5% Droitsde l'homme

6% Culture

7% Autres

15% Education, science

24% Coopérationaudéveloppe-ment

20% Aide publiqueet services so-ciaux

16% Santé

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Suède

Lien avec les pouvoirs publics

LaSuèdeestunpaysdanslequel l’existencedusecteurnon-marchandest lar-gementreconnuepar lespouvoirspublics, lesmembresdusecteurnon-mar-chandet lemondeacadémique.

Cette reconnaissance s’est accentuée au cours du temps comme en témoi-gnentleschiffressuivants,communiquésparlaplateformesuédoisedespres-tatairesdesoinsdesanté. Entre1992et2002, le revenu total engendrépar lesecteurnonmarchandaplusquedoublé,de7098à15887millionsd’euros,alors que sapopulation employée évoluait de100000à150000personnes,sanscompter lesactivitésdevolontariat (de480000depersonnesen1992à560millionsen2002). 11

Branches d’activités

Le conceptdenon-marchanddans les autres Étatsmembres

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11. Source: Study from the office of public revision; ”Spending towards NGO:s” 2004, ainsi que”Voluntary Sector” 1992.

Secteurs % de financements publics

Education 43%

Sports 19%

Aide extérieures 15%

Prestations sociales et soins de santé 13%

Partis politiques 5%

Culture 2%

Autres 3%

Total : 100%

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France

Base juridique

En France, la loi Waldeck-Rousseau de 190112, sur la liberté d’association,consacre la reconnaissance juridique du secteur associatif. Cette loi est trèssoupleetpermetàtoutepersonnedes’associermêmeàdesfinspurementlu-cratives. Il arrive souvent, avec l’agrément du gouvernement13, que pour dé-marrer une activité entrepreneuriale, un groupement d’individus choisitd’aborddeseconstituer enassociation, cardanscecadre, les contraintes fis-cales sontmoindres.

Lien avec les pouvoirs publics

Il y aeuune forte croissancedusecteurassociatifdans lesannées70et80etavec le temps la tendanceaétédeprivatiser les ressourcesbudgétaires, l’Etats’est alorspartiellementdésengagéen faveurdescollectivités locales.

Importance du secteur

Lesecteuremploieunmilliondepersonnesàtempspleinet14millionsdebé-névoles à tempsvariable. Il croît deux fois plus vite que le secteurmarchandet représente3,5%duPIB.

Slovénie

Lien avec les pouvoirs publics

LesecteurnonmarchandenSlovénieestcomparableàceluide laSuèdedansles relationsqu’il développeaujourd’hui avec lespouvoirspublics.Toutefois,la spécificité de la Slovénie résidedans l’organisationde sa société civile, im-portante par le nombre (unmilliond’organisations) auprorata de sa popula-tion totale.

Le secteur représente 1, 92 % du PNB, c’est-à-diremoins que dans les autrespayseuropéenscarsondéveloppementdépendencoredusoutien (inconsis-tant)del’Etat.Etce,d’autantplusquelaplupartdesservicessociauxsontpres-téspar l’Etat.

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12. http://www.assemblee-nationale.fr/histoire/loi-1901/loi1901-7.asp13. http://www.associations.gouv.fr/

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Le conceptdenon-marchanddans les autres Étatsmembres

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Branches d’activités

Dupointdevuedelarépartitionsectorielledesactivités, lesportoccupelaplusgrossepart(27%del’activitédusecteurnonmarchand).ContrairementàlaSuède,l’éducationnereprésenteque4%desactivitésdusecteur,17%pourlaculture,4%pourlesprestationssociales,2%seulementpourlessoinsdesanté.Laprestationdesservicesparlesecteurnon-marchandvienticifaireofficede«cache-misère»del’économietraditionnelleetn’a,pourl’instant,qu’unrôledecomplément.Sonrôle est donc encore faible par rapport à d’autres pays européens comme laGrande-Bretagne.Mais les perspectives d’avenir sont nombreuses, notammentgrâceà l’intégrationeuropéennedepuis l’élargissementde2004.

Grande-Bretagne

Lien avec les pouvoirs publics

Dans la région North East, et plus largement en Grande-Bretagne, le secteurnon-marchandestavant toutuncomplémentde l’économie libérale,dont lesprincipesfondateursontémergédanslespaysanglo-saxons(cf.«LaRichessedesNations»,AdamSmith, 1776).

Au-delà de la simple synergie pouvoirs publics/non-marchand qui est faibleen Grande-Bretagne, il faut noter que le secteur non-marchand s’élargit ac-tuellement à de nouveaux champsd’activités et de partenariats, tels quedesprojetsdansl’innovationet lascience,quivisentnotammentà (ré)intégrer lespersonnesprécariséesvivantauseindecommunautéslocalesvers lemarchédu travail, en les encourageant à devenir entrepreneurs, en raisonde la criseéconomique et financière et des programmesdugouvernement pour en en-rayer les conséquences.

Il apparaît doncquecette crise conduit àune restructurationdusecteurnon-marchand, construit surbasedumodèle traditionneldes« charities ».

Dans lemeilleurdescas, lesecteurnonmarchandenGrande-Bretagnebéné-ficiedesubventionsadhoc,de laCommissioneuropéenneparexemple,quicherche à encourager des projets d’innovation sociale d’après une perspec-tive locale.

Lesecteurgagneaussienlégitimitéinstitutionnelleetpolitiquedufaitdelare-mise en question des limites évidentes affichées par lemodèle économique

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Le concept de non-marchand dans les autres États membres

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basé sur la croissance etpar le systèmecapitaliste tel qu’il fonctionneactuel-lement,sanspriseencomptedescoûtssociauxetenvironnementauxqu’ilen-gendre. L’agenda sociopolitique conduit dès lors à valoriser ce secteur qui sedéveloppeà l’échelon local, procheducitoyenetde sesattentes.

Danslepiredescas,lesnouveauxaspectsconjoncturelsimpliquentunsloganinquiétant : « Surviving, not thriving ».Denombreuses associations sont à lalimite du «dépôt de bilan » lorsque les subventionnements publics sont lar-gement revusà labaisse, voire supprimés.

Dès lors,ellessontconduitesàfusionnerpournepaspéricliter.Endépitde lacrise, lesecteurnon-marchandenGrande-Bretagneestaujourd’huiuneréalitééconomique indéniable. En effet, comme l’a expliqué Sarah-JaneKing, le sec-teurnon-marchandreprésente4%del’économietotaledelarégionNorthEastet 5%desapopulationactive.

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Enjeux de la reconnaissance du secteurnon-marchand

Au niveau européen

Vers le statut de l’association européenne ?

Lesperspectivesd’avenir du secteurnonmarchanddépendent actuellementgrandement du cadre juridique auquel il est soumis. L’indifférence est pour-tant demise à l’égardd’un symbole d’unepolitique européennedes associa-tions,pourtantnécessaire.

Si la promotiond’un statut européende l’association s’inscrit plus largementdans une stratégie de reconnaissance conjointe, avec les statuts européensdescoopérativesetdesmutuelles,sonprojetinitialtrouvesasourcedansuneliberté fondamentale : la libertéd’association.PourcréerunevéritableEuropedes citoyens, la possibilité de créer une association au niveau européen doiteneffetêtregarantiepar leprocessus législatifde l’Unioneuropéenneafinderemédier auxobstaclesde reconnaissanced’uneentité légaled’unEtatmem-breàl’autre,ainsiquederésoudrelesproblèmesposésnotammentsurleplanfiscalparuneassociation travaillant surplusieursÉtatsmembres.14

Diversessolutionspolitiques,aussibienstructurellesqueconjoncturelles,sontenvisagées pour sortir de cette impasse, notamment dans le cadre des re-commandationsauxfuturesprésidencestournantesduConseildel’Unioneu-ropéennepar la société civile.

Les recommandations à l’attention de la Présidence française du second se-

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14. « L’économie sociale, en quête de reconnaissance institutionnelle : l’exemple du statut del’association européenne ». Working paper Série économie sociale, Emilie TACK , Think Tankeuropéen Pour la Solidarité, mai 2009. http://www.pourlasolidarite.eu/L-economie-sociale-en-quete-de?lang=fr&retour=y

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mestre2008àproposdustatutd’associationeuropéenne(SAE)proviennentno-tammentduCEDAGoudelaConférencepermanentedescoordinationsasso-ciatives(CPCA).Cettedernièreproposenotamment«quel'EuropedescitoyenssoitpromueàtraverslareconnaissanceduSAE,statutoptionnelàcôtédudroitnational, compte tenudes inégalitésdescitoyenseuropéensquantà la libertéd'association.Àtitred’exemple,deuxpersonnesenFrancecontrevingtenRou-manie sont requisespourpouvoir créer une association - qui appellent en re-tourunesécurisation juridiquedudroit associatif auniveaueuropéen».

Les impacts de la transposition de la directive « Services » pour le secteurnon-marchand

Ladirective«Services»,quiadéjàfaitcoulerbeaucoupd’encre,doitêtretrans-poséedans les législationsdes Étatsmembresd’ici à l’horizondu28décem-bre2009. Quelsera,danscecadre, lesortréservéausecteurnon-marchand?

Indépendamment du cadre juridique dans lequel il s’inscrit, des évolutionsparallèles sontperceptiblesmais égalementdes contradictions.

Ainsi, il apparaîtque lesecteurnon-marchanddans lesdifférentsÉtatsmem-bres se développe en gagnant du terrain à la fois sur le secteur privé tradi-tionnel dont il est contraint, pour des raisons d’efficacité et en raison descontraintes budgétaires qui lui sont imposées par les bailleurs de fonds,d’adopterlespratiques,etsurlesecteurpublicquitendàluidéléguerdesmis-sionsdeplusenplusétendues.

Lespaysd’Europeorientale, cependant, sont encore loinducompte.Comptetenudurôletraditionnelqu’ajouél’Etatdurantlapériodecommuniste, lesec-teurnon-marchandyestencoreembryonnaireetcespaysréclamentdesaideseuropéennespourdévelopper leur société civile.

En outre, si les représentants de l’Allemagne, de l’Autriche et des pays latinsréclamentunencadrementdusecteurauniveaueuropéenpar l’adoptionno-tamment d’un cadre législatif spécifique pour les services d’intérêt général(SIG),d’autrescommelaGrande-BretagneoulaSuèden’envoientpasl’intérêt.

L’hétérogénéité des situations du secteur non-marchand dans les États mem-bres,sonpositionnementparrapportauxsecteursprivéstraditionnelsetpublics,les culturesnationales vis-à-visd’uncadre réglementaire, tantôtperçucommeune contrainte, tantôt comme une sécurité, représentent autant d’obstacles àl’adoptiond’uncadre juridiqueeuropéenpour lesservicesd’intérêtgénéral.

Enjeux de la reconnaissance du secteur non-marchand

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Néanmoins, l’adoptiond’unsoclecommunapparaît indispensablepour lare-connaissancedesmissionsd’intérêt général qu’assument ces prestataires deservices, en particulier, de services sociaux, et de leur rôle commepierre an-gulairedumodèle social européen.

Ajoutons que la double évolution que l’on retrouve de manière horizontaledans tous les Étatsmembres vers, à la fois, une professionnalisation du sec-teursurlemodèledusecteurprivécapitalisteavecpourcritèreprincipallaren-tabilité et la dépendance croissante à l’égard des fonds et des commandespubliques, posent la questionde laprééminenced’unedes fonctionsdusec-teur non-marchand, énoncée par le Professeur Elchardus et reprise au débutdece rapport, à savoir « Fournirunservicesouunbiendemanière efficace »sur celle de «Offrir despossibilitésd’exprimer et depromouvoir desvaleursetdesconvictionsdansundomainespécifique»etpartant,dusoutienaurôledusecteurnon-marchanddans l’entretiend’unedémocratie vivante.

Au niveau wallon

Pour le secteur non-marchand wallon, les défis actuels sont importants,comptetenudupoidséconomiquedusecteur etdesmissionsdeplusenpluslargesquiluisontconfiées,danslecontextenotammentduvieillissementdé-mographique.

La crise économique, même si elle constitue un danger (pression pour une«marchandisation » du secteur, baisse des subventions…), incite à chercherdessolutionsdansl’organisationdumondeéconomiqueetpeutoffrirdenou-velles opportunités comme par exemple la consolidation du réseau de la fi-nancealternative.

Lacriseenvironnementale inciteégalementàfaireappelà l’économiesociale,en favorisantpar exempledesactivités liées au recyclage.

Le vieillissement de la population constitue bien sûr un défi important pourtout cequi concerne les soinsdesanté, l’aideauxpersonnesâgées…

Enfin, il faudra faire face à la libéralisation des services qui touche de pleinfouet lesecteurnonmarchandenEurope.Desmargesdemanœuvreexistentcependantauniveaudel’interprétationdestextes.Resteàconvaincrelesgou-vernements aux différents échelons régionaux et fédéral de saisir la balle aubondrapidement.

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Le contexte de la transposition de la directive « Services »

Les intervenants à la table-ronde du 3 septembre s’accordent tous pour direquel’EtatbelgeetlaRégionwallonnedisposentd’unemargedemanœuvrere-lativementlarge,danslamesureoùladirective«Services»européennelaisseuncertainnombredepoints ensuspens.

LaBelgiqueaunrôled’autantplus importantà jouerqu’elle accèdeà laPrési-dencede l’Union européenne audeuxième trimestre 2010, dansun contextequiplusestparticulièrementfavorablepuisque2010seral’Annéeeuropéennedelaluttecontrelapauvretéetl’exclusionsociale.Parailleurs, laBelgiquesuc-cèderaà laSuèdeet l’Espagne,engénéral, favorablesàs’engagerdans les thé-matiques sociales. Des perspectives existent doncpour relancer le débat surl’encadrement juridiquedes servicesd’intérêt général.

Défis posés par la transposition de la directive « Services »

Entoutpremier lieu,estpointée l’insécurité juridiquequientoure lesservicessociauxet soinsdesantéqui sont exclusde ladirective « Services »,mêmesile fait que la directive ne s’applique à ces services reconnus comme « spéci-fiques » et devant à ce titre être soustraits à la logique dumarché, est recon-nueensoi commeunebonnechose.

Ensuite, l’acceptiontrèsrestrictivedesservicessociauxparlaCommissionestàdéplorerpar comparaisonavec ladéfinitionbelgequi estplus large.

Il fautparailleursarriveràcequelesgarantiesdequalitéetd’accessibilitédesSSIG (services sociaux d’intérêt général) soient maintenues et éviter que latranspositiondeladirectivenemèneàune«marchandisation»desentreprisesàprofit social etdesorganisationsnonmarchandes.

En ayant recourt à des concepts flous, la transposition de la directive peutmeneràdesécartsd’interprétationentre,d’unepart, lesdifférentsniveauxdepouvoir et, d’autre part, entre les francophones et les néerlandophonespourdes raisons linguistiques.Or, chaqueniveaudepouvoir devant transposer ladirective, la formulationdesconceptsgénérauxs’avèredoncêtre important.

Enparticulier, le conceptdemandatementdoit êtreprécisé, ainsi quecelui d’«associationcaritative»quin’aucunedéfinitionendroitbelge. Pouryparve-nir, il s’agit de s’assurer que le travail de screening a été réalisé de manière

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complèteet tenterd’obtenirundécretcadrequidonneraitunedéfinitionpré-cisedeces concepts.

Àtitred’orientation,lespartenairessociauxontdégagéunpointdevuesurles«servicesd’utilitépublique»quicorrespondentàdesservicespublicsousub-ventionnés, marchands ou non marchands, qui répondent à certaines exi-gences en termes de normes, d’agrément, de contrôle et de conditions deréalisation finale. Les critères exigés par les partenaires sociaux sont de ré-pondre à des besoins fondamentaux, de défendre le point de vue de la pro-fessionnalisation,d’assureruneégalitéd’accèsauxusagersetune répartitionéquilibréesurtoutleterritoire(aveclesnotionsde«programmation»et «zo-nification»des services).

Cesquestionsmisesàpart,despointsencourageantsapparaissentnéanmoinspour l’avenirdusecteurnon-marchandenRégionwallonne.

Lapromulgation le20novembredudécretwallonrelatif à l’économiesocialeanotammentétéuneétape importantepour la reconnaissancedecelui-ci.

Cedécret rappelle lesdispositifsmisenplaceenrégionwallonnepourdyna-miser les entreprisesd’économie sociale à savoir :

– Le décret du18décembre 2003 relatif aux conditions auxquelles les entre-prisesd’insertionsont agrééeset subventionnées.

– Ledécretdu27mai2004 relatif auxagences-conseils enéconomie sociale.

–Ledécretdu14décembre2006relatifà l’agrémentetausubventionnementdesinitiativesdudéveloppementdel’emploidanslesecteurdesservicesdeproximité à finalité sociale (I.D.E.S.S.).

– Le champ d’intervention de la Société wallonne d’Economie sociale mar-chande (SOWECSOM).

– Le décret du 6 avril 1995 relatif à l’intégration des personnes handicapées,notamment en ses dispositions relatives aux conditions auxquelles les en-treprisesde travail adapté sont agrééeset subventionnées.

Outrecerappel, ledécretdu20novembre2008organiselareprésentationdusecteur de l’économie sociale via la reconnaissance et le subventionnementd’uneoudeplusieursassociationsauxquelles ildonne lamissiond’assurer lareprésentation des entreprises d’économie sociale auprès duGouvernement

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wallon, duConseil wallonde l’économie sociale (CWES) et de toute autre ins-tancedecoordinationdespolitiqueséconomiqueset sociales.

La Charte associative adoptée par les gouvernements conjoints le 12 février2009enBelgiquefrancophoneconstitueégalementuneavancéesignificativedanslamesureoùelleétablitlesdevoirsdespouvoirspublicsenverslemondeassociatif, en lereconnaissantcommeunvéritablepartenairequ’il fautproté-ger en raisondesaplus-valueetde sesmissionsd’intérêt général.

Par ailleurs, il est important de noter quedans la déclarationdepolitique ré-gionale, le nouveau gouvernementwallon s’est engagé à ce que les servicesnon marchands soient exclus du champ d’application de la directive « ser-vices ».

Enfin,danslerapportd’initiativeduParlementeuropéensurl’économiesociale,adopté le19février2009,dont laparlementaire italiennePatriziaToia (ALDE)aété rapporteur, on retrouve unedéfinitionprochedudécretwallon et une re-connaissancede l’économie sociale commeunacteur à intégrer dans les poli-tiques phares de l’Union européenne,même si, demanière très pragmatique,puisquecettereconnaissancepasseraitparl’adoptiondestatutsjuridiquesspé-cifiquesauniveaueuropéen (coopérative,mutuelle, association, fondation).

Acetégard, ladirectiveBolkesteinetladirective«services»ontmontrélerôleque peuvent jouer le Parlement européen et la société civile dans les négo-ciations face à la Commission en l’obligeant à revoir un certain nombre dechoses commenotamment leprincipedupaysd’origine (remplacépar celuide pays de destination). Le compromis « à la belge » a donc été possible auniveau communautaire. Et qui dit compromis, dit nécessairement existencedezonesd’ombre, qu’il convientd’utiliser aumaximumlorsde la transposi-tionde ladirective.

Lemessageestdoncclair : il estencorepossibled’influencer la transpositionde ladirectiveenutilisant lamargedemanœuvre laisséepar celle-ci. Laplusgrandefrilositédespouvoirspublicsbelgesàs’engagersurceterrainparrap-portàd’autresdomainescommenotammentceluidesmarchéspublics,s’ex-pliquent sans doute par le rôle de certains lobbys représentant le secteurprivé.

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Conclusions

Lesecteurnon-marchandestl’expressiond’unesociétécivileorganiséeetrevêtdes formes très diverses, tant sur le plan des activités que des formes juri-diques des organisations, allant des organisations de développement com-munautaire local aux gros hôpitaux qui constituent parfois le principalemployeurduquartier.

Danscedocument,nousavonsabordécertainsdesprincipauxproblèmesliésaux associations qui nécessiteraient d’être étudiés plus en détails. D’aprèsnous, le principal défi consiste à identifier un socle commun entre les diffé-rentes réalités institutionnelles des organisations dans les différents Étatsmembres, tout en reconnaissant leurdiversité.

Cedéfi doit être abordéàdifférentsniveaux :

–Aunniveau juridique :Cela reviendrait à établir les conditions appropriéespour permettre au secteur non-marchand de se développer de façon opti-male commepierre angulaire de la démocratie. Cette idée est reprise danscertains débats, notamment dans celui sur le statut européen des associa-tions, les«accordssurlasociétécivile»oul’applicationdel’art.11duTraitédeLisbonne.

–Aunniveau «micro » : Il s’agit de sensibiliser l’opinion sur la dimension ci-toyennedetouteslesorganisationsnon-marchandes,quelquesoit leurrôleéconomique. Coincées entre le secteurmarchand public et privé, les orga-nisationsdoiventfaireattentionànepasêtre«instrumentalisées»etconsi-dérées comme de simples « opérateurs », notamment au sein de l’Unioneuropéenne.

Pour finir, seposenéanmoins laquestionde savoir si ladirective « Services »nepourraitpasapporterdesélémentspositifspourlesecteurnon-marchand,enétant,parexemple,unvecteurd’innovationetdemodernisationdecesec-teurdont certainsaspectsde l’organisationmériteraientd’êtrequestionnés.

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Conclusions

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Si cette position est partagéepar unepartie des acteurs du secteur non-mar-chandenGrande-BretagneetenAllemagnenotamment, ils’agitd’êtreprudentquantà la tendancequiconsisteàattribuerà ladirectiveservicesdesméritesquineluireviennentpas,commeparexemplelanotiondenon-discriminationqui appartient audomainedudroit européenavecousansdirective.

La directive oblige, par ailleurs, à transformer certains mécanismes commecelui de la programmation, qui, s’ils ne sont pas suffisamment adaptés parrapportàlaspécificitédesservicesprestésetdesbiensproduitsparlesecteurnon-marchand, peuventmener à des situations où seul le critère du prix estpris enconsidérationpour lesmarchéspublics.

Enpratique, enfin, l’application strictode ladirective « Services » aboutirait àunesituationoù lesorganisationsdunon-marchandseraient forcéesà resterpetitesfautedemoyens,toutenleurimposantdesconditionsdeplusenpluscompliquéesqui ne leurpermettraient pasde faire face à le concurrencedesgrandesorganisationsmarchandes.

Eneffet, ensesituantaucroisementduprivéetdupublic lesassociationsdusecteurnonmarchandse confrontent auxobligationsdesdeux. Le fait d’êtresans but lucratif imposede rédiger des rapports d’activité, remettre des rap-ports de subvention spécifiques, justifier de leur professionnalisation et deleurutilitépublique.

Dans lemême temps lesA.S.B.L. partagent avec le privé l’obligationd’utiliserunplan comptable et la loi du2 août 2002 a consacré la responsabilité civilede l’administrateur encasd’erreurdegestionnotamment.

La revendication en faveur d’une reconnaissance à l’échelle européenne dusecteurnon-marchandn’adoncpaspourobjectifd’attribuerunesituationpri-vilégiéeauxorganisationsviséesmaisbiendereconnaître lesconditionsspé-cifiquesdans lesquels se trouvece secteur.

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Annexes

Table-ronde-ronde du 3 septembre 2009 sur « Le conceptdu non-marchand, à l’échelle européenne et nationale »,PLS/CEDAG, Bruxelles

Selon les langueset/ou les contextesnationaux, le secteurnon-marchand re-couvre diverses réalités et est appelé indifféremment : non-marchand, sec-teurassociatif,servicessociauxd’intérêtgénéral,àprofitsocial,not-for-profit,non-profit, entreprises sociales ... Néanmoins, l’utilité sociale et économiquedesactivitésdéveloppéesparcesecteur,dansdesdomainesaussidiversquel’enseignement,lessoinsdesanté,lacultureouencorelesservicessociaux,estindéniableetcontribuedemanièrefondamentaleaumodèlesocialeuropéen.

–Quelles sont les perspectives dedéveloppement du secteur non-marchandauxniveauxeuropéenetnational ?

–Quelles sont lesmesures législatives qui pourraient favoriser sa reconnais-sance ?

– Comment soutenir le secteur non-marchanddans la prestation de servicessociauxd’intérêtgénéralaccessibles,innovantsetdequalité,comptetenudesdéfis économiques, sociauxet environnementauxactuels ?

Afin d’apporter des éléments de réponse à ces questions, Le Think Tank eu-ropéeńPour laSolidaritéet leCEDAG(Comitéeuropéendesassociationsd’in-térêt général) organisent une table-ronde le 3 septembre prochain sur lenon-marchand. L’atelierdumatinseraconsacréauxdéfisseposantausecteurdunon-marchandà l’échellenationaleetdans lecontexte législatif européen.L’après-midi, l’accentseramisplusparticulièrementsur lasituationde laWal-lonievis-à-visde la législation européenneenvigueur.

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Annexes

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9h15 DiscoursdeBienvenue : LydieGaudier,Pour la Solidarité

10h00 – 11h15 Atelierdébat –première session

Objectifs :Cepremieratelierpermettradeprésenterlesdifférentscontextesnationauxetdemettre enavant lesdifférencesauniveaunatio-nal concernant le concept dunon-marchand, de façon à acqué-rir unebonnevued’ensembleauniveaueuropéen.

Participants :–ChristianaWeidel,DirectriceTheWorldofNGOs,Vienne– Sarah JaneKing,Directricede la representationNorth East En-gland

–SimonaGiarratano, EuropeanPlatformforRehabilitation

Modérateur :LydieGaudier,Pour la Solidarité

11h15 – 11h30 Pausecafé

11h30 – 12h30 Atelierdébat –deuxièmesession

Orateurs :–MarcelHipszman, FONDA–ArianeRodert, FAMNA (Suède)– TinaMichielli, Center for information, co-operation and deve-lopmentofNGOs (Slovénie)

Modérateur :LydieGaudier,Pour la Solidarité

12h30 – 13h30 Déjeuner

13h30 – 16h00 Atelierde l’aprèsmidi

Objectifs :Ce deuxième atelier permettra de formuler des recommanda-tionsauxautoritésnationalesetde l’UEafind’identifier lesdéfispolitiqueset juridiques futurspour le secteurnon-marchand.

–OlgaVictor,ThinkTankeuropéenPour la Solidarité–DominiqueVandeSype,Secrétairegénéral,UNIPSO(Uniondesentreprises àprofit social)

–NathalieDelbrassine,MembreduConseiléconomiqueetsocialde laRégionWallonne

–SébastienPereau,Concertes–BernardLewkowicz,Départementdel’emploietdelaformationprofessionnelle, ServicepublicdeWallonie

Modérateur :CEDAG,PatrickDeBucquois

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Présentation Patrick De Bucquois, CEDAG

1. Défis

Lessociétéshumainesont toujoursconsidéréunepartiede leursbienset ac-tivités comme « non-commercialisables ». D’un point de vue général, l’idéequel’êtrehumainlui-mêmeest“non-commercialisable”n’aétéacceptéequ’as-sez récemmentdans l’Histoire, avec l’abolitionde l’esclavage.

Toutefois, lecontenuet l’étendueprécisdecesecteurpeuventvarierd’uneso-ciété à l’autre.

En termes généraux, ce qui est habituellement appelé le(s) « modèle(s) so-cial(aux) européen(s) » offre(nt) un grand nombre de possibilités d’activités ;certainespeuventêtredéveloppéesauseinducadre juridiqueexistant.D’au-tres auront peut-être besoin demodifier ce cadre. À l’heure actuelle, ce sujetest l’unedesprincipalesquestionsabordéesauniveaudel’UE,notammentenmatièredecompétences.

Il serait intéressant de rappeler un autre aspect important de ces activités, àsavoir que les prestations sont réalisées par des organisations appelées tan-tôt«bénévoles»,tantôt«associations»,dontl’existencen’estpastoujoursre-connue d’avance, vu qu’elle suppose de reconnaître la liberté d’associationcomme un droit fondamental. La section suivante abordera ce sujet un peuplusendétails.

2. Liberté d’association, un droit fondamental et une pierre angulaire dela démocratie

Dansdenombreuxpays, la libertéd’associationn’apastoujoursétéreconnuecommeundroit.MêmeenFrance, lafameuseLoi leChapelierainterdit lesas-sociationsnonautoriséesdurant plusd’un siècle, interdictionqui touchera àsa finavec la Loide1901sur les associations.

Il enallait demêmepour lespayscommunistes, qui voyaient encesassocia-tions le cheval de Troie des sociétés dites « libérales » et leur imposaient delourdes contraintes. C’est encore le cas aujourd’hui dans certains pays, no-tamment enRussie, où le droit d’association,même s’il est officiellement re-connu, est sujet àdesprocéduresobligatoires «d’autorisationpréalable ».

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La Charte desDroits fondamentaux de l’Union européenne15 déclare officiel-lementquelalibertéd’associationestundroitfondamental,enprêtantuneat-tention toute particulière à la liberté de former et de devenir membre d’unsyndicatetd’unpartipolitique,bienquelesdeuxdoiventplutôtêtreconsidéréscomme«à la limite»oucommedes«zonesgrises»encomparaisonavecdevéritablesorganisations« civiques».

Deplus,durantplusdevingtansunepropositiondestatutdel’associationeu-ropéenne a été élaborée au niveau de l’Union européenne; elle amalheureu-sement été abandonnéepar laCommissionantérieure et ne sera reprisequ’àconditiond’unplusvaste accordpolitique.

Finalement, l’Unioneuropéennereconnaît aussiofficiellement le rôleclé jouéparlesassociationsdanscequiestparfoisappeléla«participationcitoyenne»ou la «démocratieparticipative ».Dans le futurTraitédeLisbonne16, desdis-positions spécifiques s’appliquent aux«associations représentatives »et à la«sociétécivile»,cequidonne lieuàunvastedébatsur ladifférenceentrecesdeux expressions ainsi que sur le thème de la représentativité. Toutefois, cedébat vaau-delàde laportéeduprésentdocument.

3. Définitions

3.1«Organisationnon-marchande»

De façon générale, une organisation non marchande se caractérise par une« contrainte denon-distribution »: sesmembres sont susceptibles dene rien

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15. Art. 12 - Liberté de réunion et d'association: «Toute personne a droit à la liberté de réunionpacifique et à la liberté d'association à tous les niveaux, notamment dans les domaines poli-tique, syndical et civique (...) »16. Article 11 TUE :1. Les institutions donnent, par les voies appropriées, aux citoyens et aux associations repré-sentatives la possibilité de faire connaître et d'échanger publiquement leurs opinions danstous les domaines d'action de l'Union.

2. Les institutions entretiennent un dialogue ouvert, transparent et régulier avec les associa-tions représentatives et la société civile.

3. En vue d'assurer la cohérence et la transparence des actions de l'Union, la Commission eu-ropéenne procède à de larges consultations des parties concernées.

4. Des citoyens de l'Union, au nombre d'un million au moins, ressortissants d'un nombre si-gnificatif d'États membres, peuvent prendre l'initiative d'inviter la Commission européenne,dans le cadre de ses attributions, à soumettre une proposition appropriée sur des questionspour lesquelles ces citoyens considèrent qu'un acte juridique de l'Union est nécessaire auxfins de l'application des Traités.Les procédures et conditions requises pour la présentation d'une telle initiative sont fixéesconformément à l'article 24, premier alinéa, du Traité sur le fonctionnement de l'Union eu-ropéenne.

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recevoir en retour direct de l’activité de l’organisation, que ce soit « en es-pèces»ou«ennature ».

Souvent,onconsidèrelesorganisations«non-marchandes»commedes«or-ganisations à but non lucratif ». C’est particulièrement vrai au niveau de l’UEoù la Commission européenne interdit généralement auxprestataires « non-marchands»d’obtenirdesexcédents liés à ses subventions.

Même si cela semble justifiable dans une certaine mesure, une applicationstricte de ce concept maintiendrait les organisations non-marchandes enmargedu«courantprincipal».Uneconditiondecegenreentreencontradic-tionavecuneautre conditiondebase : la comptabilité. Eneffet, sans la capa-cité financière découlant de ces excédents accumulés, une organisation neserapasenmesured’offrir de solidesgaranties à sesprestataires.

Danslaplupartdes législationsnationalesdespayseuropéens,ontrouvedesdispositions qui reconnaissent l’existence des structures non-marchandes.Dans des pays comme l’Allemagne, la France, l’Italie ou la Belgique, les orga-nisationsnon-marchandesreprésententunepartieimportantedesemploisetdel’activitééconomiquetotale.Dansd’autres,lerôlequ’ellesjouentàceniveau-là estmoins significatif.

3.2«Secteur »

Une autre définition à prendre en compte est celle du « secteur ». En effet,dans laplupartdescas, lesecteur«non-marchand»estdéfini commeunen-semble d’ « organisations non-marchandes », quel que soit le contexte socialdans lequel elles évoluent.

Un telpointdevueest tropétroit. Très souvent, les «organisationsnon-mar-chandes » agissent contre l’idée d’un système social spécifique qui leur« confie », dansunecertainemesure,des « tâches»oudes«missions»,par-fois jugéesd’intérêt «général »ou«public ».

Ceproblèmeestaucœurdudébateuropéensurlesservicesd’intérêtgénéral.Danssacommunicationsurlesservicessociauxd’intérêtgénéralde199617, laCommissioneuropéenneétablit unedistinctionentre « les régimes légauxetlesrégimescomplémentairesdeprotectionsociale»et«lesautresserviceses-sentielsprestésdirectementàlapersonne».Cependant,ensituationconcrète,

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les chosesnesontpas si claires : denombreusesorganisations«bénévoles »seconsidèrentcommedespartiesspécifiquesd’unsystèmesocialglobaldanslequel elles «mettent enplace » différents objectifs bienprécis en étroite re-lationavec lespouvoirspublics.

3.3Organisationsde la SociétéCivile (OSC)

De façon générale, comme pour la question du droit fondamental abordéeprécédemment, toute organisation considérée à la fois comme un « acteurnon-étatique » et une « organisation non-marchande » pourra être perçuecommeuneassociation/organisationnon-marchande.Cettedéfinition inclu-rait les syndicatsainsique lesorganisationsd’entreprises,qui constituent lesprincipaux acteurs de ce que l’on appelle le « dialogue social », à savoir lesconventions collectives établies entre organisations d’employeurs et de tra-vailleurs. Elle engloberait également les partis politiques, ce qui soulève laquestion de leur véritable nature « non-étatique ». Commenous l’avons déjàdit, une telle définition est trop vaste, car elle a trop tendance à inclure les«zonesgrises»oules«zoneslimites»danslesecteur«àbutlucratif»etdansle secteurpublic.

3.4Economie sociale et « secteurnon-marchand»

Le secteur non-marchand est très étroitement lié à deux acteurs principaux :lesorganisationsde l’économie sociale et les acteursnon-marchands.

3.4.1Economie sociale

Les organisations (ou entreprises) de l’économie sociale ont deux caractéris-tiquesprincipales encommun :

–ellesonttoutes lesdeuxvulejouràl’aubedelarévolutionindustrielle,alorsquelestravailleursdéveloppaientdenouvellesorganisationspourfairefaceauxnouveaux«risquessociaux»auxquels ilsétaientexposés,sanspouvoiravoir recours aux formesplus traditionnellesde solidarité typiquesdes so-ciétés rurales ;

–mêmesi,dansunecertainemesure,ellessontreliéesaumarché, lesorgani-sationselles-mêmesnesontpas«surlemarché»:ellesnesauraientêtreven-dues ou achetées, ce qui constitue une différence fondamentale d’avec lesentreprises classiques qui appartiennent aux dits « actionnaires ». Par ail-leurs, cettestructuredegouvernancesebasesurun importantprincipedé-

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mocratiquequiattribue lemêmepoidsà toussesmembresdans leproces-susdeprisededécision (« unepersonne- unvote » au lieude «une action-unvote »).

Toutefois,malgréleurscaractéristiquescommunes,ilexisted’importantesdif-férences entre les organisations de l’économie sociale. Les coopératives, parexemple, qui pourraient à juste titre être considérées comme « paradigma-tiques»àcetégard, sontd’unenaturebienpluséconomiqueque lesassocia-tionsetne sontpas sujettes à lamêmecontraintedenon redistribution.

3.4.2Le secteurnon-marchand

Danscertainspays,unautreensembled’organisations,davantageconnectéesausecteurpublicquelesorganisationsdel’économiesociale,aétéreconnuju-ridiquement. La plupart des associations appartiendraient en fait aux deux,mais les coopératives sontnormalement inclusesdans le secteur «non-mar-chand».Parcontre,onestimequedesentreprisespubliques (autonomes)ac-tivesdanslesdomainesdelasanté,laculture,laprotectionsociale, l’éducationou la recherchene fontpaspartiedusecteurde« l’économie sociale ».

Cette situationpeut être représentéedans le tableausuivant:

Tableau1 : économie sociale et acteursnon-marchands

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Privé Mixte Public

Non-marchand But non lucratif Associations Mutuelles Entreprises(sociales)publiques

Non-

commercialisable

à but lucratif

Coopératives

Économiesociale

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Au niveau de l’UE, la situation de l’économie sociale est un thème largementdébattu : d’après lesTraités de l’Union, la loi européenne s’applique auxopé-rations et aux dispositions ; elle est également sensée être neutre quant autyped’institutionrevêtuparl’opérateuroulefournisseur.Àl’inverse,selonunpointdevueplusgénéral, les «entreprisesde l’économiesociale » sont iden-tifiées commedes structures juridiques spécifiques : associations,mutuellesou coopératives. Il est également important de souligner que cette définitionestmieux acceptée dans les pays « latins » (Italie, Espagne, France, Belgique,Luxembourg)quedans les autres.

4. Commentaires finaux

Les associations constituent l’expression d’une « société civile organisée » etsonttrèsdiverses, allantdesorganisationsdedéveloppementcommunautairelocalauxgroshôpitauxquiconstituentparfoisleprincipalemployeurduquar-tier.

Danscedocument,nousavonsabordécertainsdesprincipauxproblèmesliésaux associations qui nécessiteraient d’être étudiés plus en détails. D’aprèsnous, leprincipaldéficonsisteà identifierun«terraindejeucommun»entreles différentes réalités institutionnelles des associations, tout en reconnais-sant leurdiversité.

Cedéfi doit être abordéàdifférentsniveaux :

– À unniveau juridique : cela reviendrait à établir les conditions appropriéespour permettre au secteur non-marchand de se développer de façon opti-male commepierre angulaire de la démocratie. Cette idée est reprise danscertains débats, notamment dans celui sur le statut européen des associa-tions, les«accordssur lasociétécivile»oul’applicationdu(futur)art.11duTraitédeLisbonne.

–Àunniveau «micro » : il s’agit de sensibiliser l’opinion sur la dimension ci-toyennedetouteslesassociations,quelquesoitleurrôleéconomique.Coin-céesentre lesecteurnon-marchandpublicetprivé, lesassociationsdoiventfaire attentionànepasêtre « instrumentalisées»et considéréescommedesimples « opérateurs », notamment au sein de l’Union européenne quis’étendàpeineau-delàdes frontièresd’un«marchéunique».

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Présentations Power point des intervenants :

Présentation de Ariane Rodert, FAMNA, Suède

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Présentation de European Platform for Reabilitation (EPR)

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Présentation de Christiana Weidel, World of NGOs, Autriche

Comme tout autre pays européen, l’Autriche est caractérisée par l’existenced’untroisièmesecteurdéfinicommel’ensembledesactivitéséconomiquesexer-cées par des sociétés, principalement coopératives, desmutualités et des asso-ciations, dont l'éthique se caractérisepar la finalitéde serviceauxmembresouà la collectivité plutôt que de profit, l'autonomie de gestion, le processus de dé-cision démocratique et la primauté des personnes et du travail sur le capitaldans la répartitiondes revenus18.

En Autriche, il n’existe aucune base juridique uniforme pour les ONGs. Lesprincipales raisons de cette situation sont la richesse des formes d’organisa-tion et unmanque de volonté des législateurs de simplifier et de normaliserlecadrejuridiquepourlesONGs.Paradoxalement, lesecteurassociatifestdé-pendantdel’Etatpoursonfonctionnementmaiscederniernelereconnaîtpasen tantque tel.

Tout comme la Commission européenne octroie des subventions de fonc-tionnement à la société civile en Europe sans pour autant favoriser l’émer-genced’unstatutde l’associationeuropéenne.

Orientationdedébat :

Celasignifierait-ilquelagouvernancedusecteurassociatifparl’UEémanelar-gementdumodèle administratif germanique ?

Annexes

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18. Définition de l’économie sociale en Europe selon le Conseil wallon de l’économie sociale ,cf analyse conceptuelle de Jacques Defournyhttp://www.ired.org/modules/iredforum/show.php?id=27&idjour=4

3% Protectiondes animaux

4% Environnement

5% Droitsde l'homme

6% Culture

7% Autres

15% Education, science

24% Coopérationaudéveloppe-ment

20% Aide publiqueet services so-ciaux

16% Santé

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Textes de référence au niveau européen

Article 16 du Traité instituant la Communauté européenne :

Sanspréjudicedesarticles73,86et87, et euégardà laplacequ'occupent lesservicesd'intérêtéconomiquegénéralparmilesvaleurscommunesdel'Unionainsiqu'aurôlequ'ils jouentdans lapromotionde lacohésionsocialeet terri-toriale de l'Union, la Communauté et ses Étatsmembres, chacun dans les li-mites de leurs compétences respectives et dans les limites du champd'applicationduprésentTraité,veillentàcequecesservicesfonctionnentsurla base de principes et dans des conditions qui leur permettent d'accomplirleursmissions.

Article 86-2 du Traité instituant la Communauté européenne :

Cetarticlevise laconciliationdesrèglesdeconcurrenceet l'accomplissementdesmissionsd'intérêt général.

« Les entreprises chargéesde la gestionde servicesd'intérêt économiquegé-néral ou présentant le caractère d'unmonopole fiscal sont soumises aux rè-glesduprésentTraité,notammentauxrèglesdeconcurrence,dansleslimitesoùl'applicationdecesrèglesnefaitpaséchecàl'accomplissementendroitouen fait de la mission particulière qui leur a été impartie. Le développementdeséchangesnedoitpasêtreaffectédansunemesurecontraireà l'intérêtdelaCommunauté. »

Article 36 de la Charte des droits fondamentaux, adoptée en 2000 :

L'Union reconnaît et respecte l'accès aux services d'intérêt économique géné-raltelqu'ilestprévuparleslégislationsetpratiquesnationales,conformémentauxTraités, afindepromouvoir la cohésionsocialeet territorialede l'Union.

Protocole sur les services d'intérêt général annexé au Traité de Lis-bonne :

Article premier

Les valeurs communes de l'Union concernant les services d'intérêt écono-miquegénéralausensdel'article14duTraitésurlefonctionnementdel'Unioneuropéennecomprennentnotamment :

Annexes

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– le rôle essentiel et la grandemarge demanoeuvre des autorités nationales,régionales et locales dans la fourniture, lamise en service et l'organisationdesservicesd'intérêtéconomiquegénérald'unemanièrequirépondeautantquepossible auxbesoinsdesutilisateurs ;

– la diversité des services d'intérêt économique général et les disparités quipeuventexisterauniveaudesbesoinsetdespréférencesdesutilisateursenraisondesituationsgéographiques, socialesouculturellesdifférentes ;

–unniveauélevédequalité,desécuritéetd'accessibilité, l'égalitédetraitementet lapromotionde l'accèsuniversel etdesdroitsdesutilisateurs.

Article 2

Les dispositions des Traités ne portent en aucunemanière atteinte à la com-pétencedesÉtatsmembresrelativeàlafourniture,àlamiseenserviceetàl'or-ganisationdeservicesnonéconomiquesd'intérêt général.

Communication de la Commission européenne sur « Les servicesd'intérêt général en Europe » (2001/C 17/04) :

Article 30

Plusgénéralement, et conformémentà la jurisprudencede laCourde justice,nombre d'activités exercées par des organismes dont les fonctions sont es-sentiellementsociales,quineréalisentpasdeprofitsetn'ontpaspourobjec-tifdepratiqueruneactivité industrielleoucommerciale,serontnormalementexcluesdel'applicationdesrèglescommunautairesrelativesà laconcurrenceet aumarché intérieur.

Cela couvre plusieurs activités non économiques d'organismes tels que lessyndicats, les partis politiques, les églises et associations religieuses, les as-sociationsde consommateurs, les sociétés savantes, lesorganisations carita-tives ou humanitaires. Toutefois, lorsque de tels organismes, dansl'accomplissement de leurmission d'intérêt général, s'engagent dans des ac-tivités économiques, l'application des règles communautaires à ces activitéséconomiquesseferasur labasedesprincipesénoncésdans laprésentecom-munication,entenantcomptenotammentdel'environnementsocialetcultureldans lequel cesactivitéssontexercées. Enoutre, lorsque ledroit communau-taire s'appliquera à ces activités, la Commission cherchera à déterminer, à la

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lumière d'une réflexion d'ensemble sur l'usage de ses pouvoirs discrétion-naires,si lesintérêtsdelaCommunautéjustifientqu'elle interviennedanscescas,dans le cadredesobligationsqui lui incombent envertuduTraitéCE.

Avis du Comité économique et social européen de 2001 sur « Lesservices sociaux privés à buts non lucratifs dans le contexte desservices d'intérêt général en Europe », rapporteur M. Bloch-Lainé(SOC/067) :

Cet avis préconise notamment d’établir des critères plus fins, permettant demieux faire la part, dans les activités économiquesmarchandes des servicessociaux,decequirelèvedel’applicationdesrèglesdeconcurrenceetdecequimérited’enêtre exempté.

Article 1.3

Le termede«services sociaux»viseunecatégoried’organismesprivésàbutnonlucratif,àstatutsvariablesselonlesÉtats,-associations;fondations-dontlavocationestd’agirdans lechampde lasantéetde l’actionsocialesanss’in-terdired’accomplir, le caséchéant,desactionséconomiquessubordonnéesàleursfinssocialesessentielles.Leterme«nonlucratif»signifieiciquelorsquedesbénéfices sont réalisés, ils ne sontpasdistribués,mais réinvestis dans ledéveloppement desmissions sociales d'intérêt général de ces organismes. Ilsignifie aussi, bien entendu, que lamaximisationdubénéficen'est pas le butpremierdecesorganismes.

Article 3

Aujourd'hui, dans nombre d'États de l'Union, trois types d'acteurs intervien-nentdanslechampdelasantéetdel'actionsociale:lescollectivitéspubliques,lesopérateursàbut lucratif, lesservicesprivésàbutnonlucratif.Enraisondecettemiseencompétition(saufsurcertainssecteursn'intéressantpaslesopé-rateurs lucratifs), il fautêtreattentifàceque lesspécificitésdutroisièmetyped'acteursne soient pas oubliées ougommées. Il importe aussi de veiller à nepas appliquer de façon trop abrupte les dispositions relatives aux marchéspublics.

…Cequi faitproblème–et leproblèmeestréel–c'est laquestionde leurave-nir au regarddudroit européende la concurrence.

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Article 4 e

La question, difficile certes, mais fondamentale au regard du modèle socialeuropéen, est de savoir comment réserverdans l’Unionuneplace légitimeetutileauxservicessociauxentre le« toutpublic»et le« tout lucratif ». Lesser-vicessociauxsontnormalementamenés,surcertainsdeleurschamps,àexer-cerdes activités économiques.Mais il faut segarder, si on souhaite respecterleurs apports et leurs ressorts, de les banaliser et de leur appliquer sans dis-cernement lemême traitement que celui des entreprises lucratives qu’ils cô-toient et rencontrent sur certains terrainsd’action.

Les services sociaux, surtout les associations, fondations,œuvres caritatives,lorsqu'ils interviennentdans l’espaceéconomique,nesecontententpasd’of-frirdesprestationsmarchandessegmentéescommelefont,utilementeteffi-cacement d’ailleurs, les entreprises lucratives. Ils créent aussi du tissu socialpar l’accompagnement.

Article 4 f

Lesservicessociauxprivésnonlucratifsnerevendiquentpasdes«chassesgar-dées». Ilsne refusentpasd'êtreplacésensituationdeconcurrenceavec tousautres opérateurs sur le terrainde la qualité desprestations.Mais ils deman-dent que les critères de qualité ne soient pas réducteurs. Ils font valoir - et ilfaut,d'ailleurs,qu'ilsleprouventconstamment-qu'au-delàdesexigencesnor-males de sécurité et de compétences professionnelles applicables à tous lesacteurs de leurs champs, on prenne en compte leur aptitude particulière àtraiter les êtreshumainscommedespersonnes.

Ilsdemandentaussique, lorsqu'onlesmetenconcurrence,ontiennecomptedu fait qu'ils interviennent sur des champs difficiles et coûteux qui n'inté-ressent guère les acteurs privés lucratifs. Ils attirent l'attention sur l'incon-vénient qu'il y aurait à ce que les acteurs lucratifs - qui, audemeurant, fontbien leursmétierset sont, à l'évidence fortutiles -nes'occupent (toutenbé-néficiant des financements publics) que des personnes les plus solvables,maisenrevendiquantune«égalitédetraitement»stricteauregarddudroitde la concurrence.

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Livre Blanc de 2004 sur les services d'intérêt général, COM (2004)374 final :

LaCommissionaconsacrélanotiondeservicessociauxd’intérêtgénéraldansson livre blanc de 2004, en en faisant une sous-catégorie des services d’inté-rêt général.

Article 4.4. Reconnaître pleinement l'intérêt général dans les services so-ciaux et de santé

…Lesservicessociauxd'intérêtgénéralontunrôleparticulier à joueren tantquepartie intégrantedumodèleeuropéendesociété.Envertuduprincipedesolidarité, lesservicessociauxetdesantéd'intérêtgénéral sontcentréssur lapersonne, ils assurent aux citoyens la possibilité de bénéficier effectivementde leurs droits fondamentaux et d'un niveau élevé de protection sociale, etrenforcent la cohésion sociale et territoriale. Leur fourniture, leurdéveloppe-ment et leurmodernisation vont tout à fait dans le sens de la réalisation desobjectifs fixéspar leConseil européenenmars2000àLisbonne,notammenten ce qui concerne la création d'un lien positif entre les politiques écono-miques, sociales et enmatièred'emploi.

Position du Parlement européen arrêtée le 16 février 2006 en vuede l'adoption de la directive du Parlement européen et du Conseilrelative aux services dans le marché intérieur, rapportrice MmeEvelyne Gebhardt, EP-PE_TC1-COD(2004)0001

...

16.Laprestationdeservicessociauxrelèvede la responsabilitéde l'État –auxniveauxnational,régionaletlocal. Ilssontunemanifestationdesprincipesde cohésion sociale et de solidarité reflétés notamment par le fait qu'ilssont conçuspour assister ceuxqui sontdans le besoin en raisonde reve-nusfamiliauxinsuffisants,d'unmanquetotaloupartield'indépendanceoud'unrisquedemarginalisation. Cesservicessontsouvententièrementnonlucratifs,etlesavantagesqu'ilsengendrentpeuventn'avoiraucunlienavecdesconsidérationséconomiques.

17.Laprésentedirectivenecouvrepaslefinancementdeslogementssociaux,ni le systèmed'aidesquiyest lié. Elleneportepasatteinteauxcritèresou

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conditionsfixésparlesÉtatsmembrespourassurerquelesservicesdelo-gements sociaux exercent effectivementune fonctiondansunsouci d'in-térêtpublic etdecohésionsociale.

18. Les services liés à l'enfance et à la famille destinés à soutenir les familleset les jeunes, ainsi que les services éducatifs et culturels qui poursuiventdes objectifs d'aide sociale ne devraient pas être touchés par les disposi-tionsde laprésentedirective.

21. ...Encequiconcernelesservicesd'intérêtgénéral, laprésentedirectivenes'applique qu'aux services d'intérêt économique général, c'est-à-dire auxservicesqui correspondentàuneactivité économiqueetqui sontouvertsà la concurrence. Laprésentedirectiveneportepasnonplus sur le finan-cementdesservicesd'intérêtéconomiquegénéraletnes'appliquepasauxaidesoctroyéespar lesÉtatsmembres, enparticulierdans ledomaineso-cial conformément auchapitre1du titreVIduTraité.

...

27.L'exclusiondessoinsdesantécouvrelesservicesdesoinsdesantéetphar-maceutiques fournispardesprofessionnelsde la santéauxpatientspourévaluer,maintenir ou rétablir leur état de santé lorsque ces activités sontréservées à une profession réglementée dans l'État membre dans lequelles services sont fournis.

28. La présente directive n'affecte pas le remboursement des soins de santéfournis dans un État membre autre que celui dans lequel le bénéficiairedessoinsest résident.Cettequestionaété tranchéepar laCourdeJusticeàdenombreuses reprises et laCoura reconnu lesdroitsdespatients...

...

33. Les services de transports, y compris les transports urbains, les servicesportuaires,lestaxisetlesambulancesdevraientêtreexclusduchampd'ap-plicationde laprésentedirective...

...

35. Les activités sportives à titre amateur sans but lucratif revêtent une im-portancesocialeconsidérable.Ellespoursuiventsouventdesobjectifspu-

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rementsociauxoudeloisir.Ellesneconstituentdecefaitpasdesactivitéséconomiques au sens du droit communautaire et ne relèvent pas duchampd'applicationde laprésentedirective.

...

38. La notion de service recouvre toute activité économique normalementfourniecontrerémunération.Lacaractéristiquedelarémunérationfaitdé-faut dans les activités que l'État ou les autorités régionales ou locales ac-complissent dans le cadre de leur mission dans les domaines social,culturel, éducatif et judiciaire, tels lescoursdispensésauseindusystèmed'éducationnationale,quecesoitdansdesétablissementsd'enseignementpublicsouprivésouencorelagestiondesrégimesdesécuritésocialesanscontrepartie économique. Ces activités ne sont pas couvertes par la défi-nition de « service » et ne rentrent donc pas dans le champd'applicationde laprésentedirective.

...

Directive du Parlement européen et du Conseil relative aux ser-vices dans le marché intérieur, 2006/123/CE

Considérant que...

35. Les activités sportives non lucratives pratiquées à titre amateur revêtentune importance sociale considérable. Elles poursuivent souvent des ob-jectifs entièrement sociaux oude loisir. Elles ne constituent doncpas desactivités économiques au sens du droit communautaire et ne devraientpas releverduchampd’applicationde laprésentedirective.

40.Lanotionde«raisonsimpérieusesd’intérêtgénéral»àlaquelleseréfèrentcertainesdispositionsdelaprésentedirectiveaétéélaboréeparlaCourdejusticedans sa jurisprudence relative auxarticles43et49duTraité et estsusceptibled’évoluer encore.Cettenotion, au sensque lui donne la juris-prudencede laCour, couvre aumoins les justifications suivantes : l’ordrepublic, la sécuritépubliqueet la santépublique, ausensdesarticles46et55duTraité, lemaintiendel’ordresocial,desobjectifsdepolitiquesociale,la protection des destinataires de services, la protection des consomma-teurs, laprotectiondestravailleurs,ycomprislaprotectionsocialedestra-vailleurs, … , la lutte contre la concurrence déloyale, la protection de

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l’environnement et de l’environnementurbain, y compris l’aménagementdu territoire, laprotectiondes créanciers, laprotectionde labonneadmi-nistrationdela justice, lasécuritéroutière, laprotectiondelapropriété in-tellectuelle, des objectifs de politique culturelle, y compris la sauvegardede la libertéd’expressiondedifférentes composantes, notamment lesva-leurssociales,culturelles,religieusesetphilosophiquesdelasociété, lané-cessitédegarantir unniveauélevéd’éducation...

Article 2.2. a

La présente directive ne s’applique pas aux activités suivantes : les servicesd’intérêt général nonéconomiques ;

Article 2.2. f

Laprésentedirectivenes’appliquepasauxactivitéssuivantes: lesservicesdesoinsdesanté,qu’ils soientounonassurésdans lecadred’établissementsdesoinsetindépendammentdelamanièredontilssontorganisésetfinancésauniveaunational oude leurnaturepubliqueouprivée ;

Article 2.2. j

Laprésentedirectivenes'appliquepasauxactivitéssuivantes:Lesservicesso-ciaux relatifs au logement social, à l’aide à l’enfance et à l’aide aux familles etauxpersonnes se trouvantdansunesituationdebesoinqui sont assurésparl’Etat, par des prestatairesmandatés par l’Etat oupar des associations carita-tives reconnuescommetellespar l’Etat.

Communication de la Commission « Mettre en oeuvre le pro-gramme communautaire de Lisbonne – Les services sociaux d'in-térêt général dans l'Union européenne », COM (2006) 177 final

1.1 Les services sociaux dans l'Union européenne

Il existedeuxgrandsgroupesdeservices sociauxenEurope :

– les régimes légaux et les régimes complémentaires de protection sociale,sousleursdiversesformesd'organisation(mutualistesouprofessionnelles),couvrant les risques fondamentauxde lavie, telsqueceux liés à la santé, lavieillesse, les accidentsdu travail, le chômage, la retraite, lehandicap.

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–lesautresservicesessentielsprestésdirectementàlapersonne.Cesservicesjouant un rôle de prévention et de cohésion sociale, ils apportent une aidepersonnalisée pour faciliter l'inclusiondespersonnesdans la société et ga-rantirl'accomplissementdeleursdroitsfondamentaux.Ilsenglobentenpre-mier lieu l'aideauxpersonnesdans lamaîtrisedesdéfis immédiatsde lavieou des crises (telles que l'endettement, le chômage, la toxicomanie, la rup-ture familiale).

Deuxièmement, ils contiennent les activités visant à assurer que les per-sonnesconcernéesontlescompétencesnécessairesàleurinsertioncomplètedans la société (réhabilitation, formation linguistiquepour les immigrés) etnotammentsurlemarchédutravail (formation,réinsertionprofessionnelle).Cesservicescomplètentetsoutiennentlerôledesfamillesdanslessoinsap-portésnotammentauxplus jeuneset auxplusâgés.

Troisièmement, fontpartiede ces services les activités visant à assurer l'in-clusiondespersonnesayantdesbesoinsà longtermeliésàunhandicapouunproblèmedesanté.

Quatrièmement, est également inclus le logementsocial, quiprocureun lo-gementauxpersonnesdéfavoriséesouauxgroupessociauxmoinsavanta-gés.Certainsservicespeuventévidemmentengloberchacunedecesquatredimensions.

...

Dansl'accomplissementdeleurmissiond'intérêtgénéral, lesservicessociauxprésententdefactosouventuneouplusieursdescaractéristiquesd'organisa-tionsuivantes :

– un fonctionnement sur la baseduprincipede solidarité requis notammentpar lanonsélectiondesrisquesoul'absenced'équivalenceàtitre individuelentre cotisationsetprestations,

–uncaractèrepolyvalentetpersonnaliséintégrantlesréponsesauxdiversbe-soinsnécessaires pour garantir les droits humains fondamentaux et proté-ger lespersonnes lesplusvulnérables,

–l'absencedebutlucratif,notammentpouraborderlessituationslesplusdif-ficiles et s'expliquant souventpardes raisonshistoriques,

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– laparticipationdevolontairesetdebénévoles,expressiond'unecapacitéci-toyenne,

– un ancrage marqué dans une tradition culturelle (locale). Ceci trouve no-tammentsonexpressiondanslaproximitéentrelefournisseurduserviceetlebénéficiairepermettantdeprendreencompte lesbesoinsspécifiquesdecedernier.

–une relationasymétriqueentreprestataires etbénéficiairesnepouvant êtreassimiléeàune relation«normale»de type fournisseur-consommateur re-quérant ainsi laparticipationd'un tierspayant.

2.1 L'application du principe de subsidiarité et la distinction entre servicesd'intérêt général de caractère économique et non économique.

D'une façon générale, la jurisprudence de la Cour de justice (la Cour) préciseque le Traité CE reconnaît aux États membres, la liberté de définir des mis-sionsd'intérêtgénéraletd'établirlesprincipesd'organisationquiendécoulentpour les servicesdestinésà les accomplir.

Toutefois,cette libertédoits'exercerdanslatransparenceetsansabuserdelanotiond'intérêtgénéral.Dansl'exercicedecetteliberté, lesÉtatsmembresdoi-vent tenir compte dudroit communautaire lorsqu'ils déterminent lesmoda-litésdemiseenoeuvredesobjectifs etdesprincipesqu'ils ont fixés.

Dans le domaine du droit de la concurrence, la Cour a établi que doit êtreconsidérée commeuneactivité économique : « toute activité consistant à of-frir desbiensoudes services surunmarchédonnéparune entreprise, indé-pendammentdustatutdecettedernière etde sonmodede financement.

Arrêt Pavlov de la Cour de Justice du 12 septembre 2000

Selon une jurisprudence constante, dans le contexte du droit de la concur-rence, lanotiond'entreprisecomprendtouteentitéexerçantuneactivitééco-nomique,indépendammentdustatutjuridiquedecetteentitéetdesonmodede financement.

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Avis du Comité des Régions du 6 décembre 2006 sur la Commu-nication de la Commission «Mettre en oeuvre le programme com-munautaire de Lisbonne : Les services sociaux d'intérêt généraldans l'Union européenne », rapporteur M. Jean-Louis Destans(2007/C 57/08)

7.qu'àcetégard, il convientdemieuxdistinguer lesnotionsdeSIGetdeSIEGpourpermettred'identifierdavantage les spécificitésdesSSIG ;

8. que cette distinctiondoit notammentpermettre demettre en évidence lesconséquences juridiquesdifférentesdesdeuxnotionsetd'assurerauxac-teurs locauxlasécurité juridiqueetfinancièreoptimaleenmatièred'appli-cationdudroitcommunautaireauxservicessociauxd'intérêtgénéralainsiqu'une certaine marge de manoeuvre. Il s'agit ce faisant de permettre àl'Union de renforcer davantage lamission des acteurs locaux au bénéficedesSSIG ;

9.que,danscetesprit, laCommissiondoit s'employeràétayer ledroitpositifapplicableauxSSIG,afinderendreplustransparentledomainedesSSIGetd'éviter que ne se crée une situation où la sécurité ferait défaut quant audroit communautaire applicable en lamatière ;

1.15 considèrequ'ilnes'agitpasd'opposerleslibertésfondamentalesdumar-ché intérieur à la réalisation des droits fondamentaux de l'Union euro-péenne ou encore à l'exigence de bon accomplissement des missionsd'intérêt général,mais bien au contraire de les concilier aumoyend'uncadre communautaire adapté à la spécificité de ces services, aux mis-sions particulières confiées aux acteurs publics et privés et tenantcomptede l'impact généralement faible sur les échanges intra-commu-nautairesqui caractérise ces servicesdeproximité auxpersonnes.

1.16 Le Comité des régions part du principe que ces services doivent resterdelacompétenceexclusivedesÉtatsmembres,etauseindesÉtatsmem-bres des autorités publiques compétentes. Le Comité estime qu'ilconvient de clarifier les conditions d'application du droit communau-taire auxmodalités concrètes demise en oeuvre des SSIG, notammentquant auxquestions suivantes relatives successivement :

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– auxconditionsdemandatementdesprestataires exigéeseuégardà laqualification de service d'intérêt général et en tant que conditions decompatibilité apriori desaides sous formedecompensations ;

– à l'octroi de droits spéciaux et exclusifs, notamment à des organisa-tions sansbut lucratif et caritatives ;

– à la définition claire et transparente des régimes d'autorisation visantnotamment à encadrer les prestataires externes afin de corriger l'asy-métried'informationentre lesbénéficiaires et lesprestataires ;

–aufinancementsolidairedecesservicesnotammentauxconditionsdecompatibilitédesdispositionsdesTraitésavecdessystèmesdefinan-cement et de subventions publiques accordées par les autorités pu-bliques compétentes aux prestataires de services afin d'assurer lapermanencedel'offredeservicessociauxetdesantésur lesterritoiresdevieet ledéveloppementdenouveauxservicesen réponseà l'émer-gencedenouveauxbesoins.

Avis du Comité économique et social européen du 15 mars 2007sur la « Communication de la Commission – Mettre en oeuvre leprogramme communautaire de Lisbonne – Les services sociauxd'intérêt général dans l'Union européenne », rapporteur M. Ray-monds Henks

1.2 Il ne s’agit dès lors pas d’opposer l’économique au social, mais de pro-mouvoir une synergie constructive et une combinaison harmonieuseentre lesdeux.

1.3 Dans cet ordre d’idées, le CESE estimequeplutôt quede se pencher surune distinction hasardeuse et de plus évolutive sur le caractère écono-mique ou non économique d’un service d’intérêt général, il y a lieu deconsidérer la naturemêmeduservice, sesmissions, ses objectifs, et dedéterminer quels services tombent dans le champd’applicationdes rè-gles de concurrence et dumarché intérieur et quels services, pour desraisons d’intérêt général et de cohésion sociale, territoriale et écono-mique conformément au principe de subsidiarité, doivent en êtreexemptés par les autorités publiques communautaires, nationales, ré-gionales ou locales.

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1.4 Ilyalieu,dèslors,dedéfinirauniveaucommunautairedesréférencescom-munesenmatièredeservicesd’intérêtgénéral,lesnormescommunesquel’ondevraretrouverpour tous lesservicesd’intérêtgénéral (économiquesetnonéconomiques),ycomprislesservicessociauxd’intérêtgénéral,àre-tenirdansunedirective-cadre,adoptéeencodécision,susceptibled’établirunencadrementcommunautaireadaptéà leursspécificités.

1.5 En vue d’un accomplissement non abusif, non discriminatoire et trans-parent de lamission d’intérêt général, les raisons d’intérêt général et decohésionsociale,territorialeetéconomiquedecesservicesdevraientêtreretenuespar lesÉtatsmembresdansunacte juridiqueofficielde« man-datement » ou équivalent, ainsi que dans des règles d’agrément, mani-festant lamissionque l’autoritépublique compétented’unÉtatmembreconfieauxprestatairespourlafournitured’unSIGetfixant leursdroitsetdevoirs, sans préjudice de la capacité d’initiative reconnue aux opéra-teurspar la réglementation.

1.6 En ce qui concerne l’évaluation des services sociaux d’intérêt général leCESErappelledanscecontextesapropositiondecréerunobservatoirein-dépendant pour l’évaluation des services d’intérêt général économiquesetnonéconomiques,composédereprésentantsduParlementeuropéen,du Comité des régions et de représentants de la société civile organiséedu Comité économique et social européen. Au niveau national, régionalet local, lesautoritéspubliquesdoiventassocier tous lesacteurs,presta-tairesetbénéficiairesdeservicessociaux,partenairessociaux,organismesd’économie sociale et de lutte contre l’exclusion, etc., à la régulation desservices sociauxd’intérêt général.

...

5.2.7… La distinction entre caractère économique et non économique restefloueetincertaine.Presquetouteprestationd'intérêtgénéral,mêmecellefournie à titre non lucratif ou bénévole représente une certaine valeuréconomiquesanspourautantdevoirreleverdudroitdelaconcurrence.En outre, unmême service peut être à la fois économique et non éco-nomique.Demême,unservicepeutavoiruncaractèreéconomiquesansque,pourautant, lemarchésoitàmêmed'assurerunservicedansla lo-giqueetd'après lesprincipes régissant les servicesd'intérêt général.

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Rapport du Parlement européen sur les services sociaux d'intérêtgénéral dans l'Union européenne, de Joël Hasse-Ferreira (Final A6-0057/2007)

B.considérantenoutrequelesSSIGontpourbut lamiseenoeuvredevaleurspartagéesauniveaueuropéencommelesont,entreautres,lajusticesociale,l'égalité, la solidarité, ledéveloppementde ladémocratieetde la liberté, etconsidérantque la finultimedesSSIGest lagarantiedesdroits fondamen-tauxdescitoyenset le respectde ladignitéhumaine,

C. considérant que les SSIG ne peuvent être considérés comme une chargepour lespouvoirspublics, puisqu'ils sont, au contraire, sourced'externali-tés positives en termes de croissance économique, prospérité, emploi etcohésionsociale,

F.considérantqu'unecertaineambiguïtéconceptuelleexistequantàcertainesnotions fondamentales dans ce domaine, comme celles de « service pu-blic »,« serviced'intérêtgénéral »,« serviced'intérêtéconomiquegénéral »,« servicesociald'intérêtgénéral »,etquecetteambiguïtésubsistedansdesactescommunautairesrécents,cequicontribueà l'insécurité juridiquequiest observéedansce secteur,

G. considérant que le manque de réglementation normative en la matière adonné lieuàunevaste interprétation jurisprudentielle, pas toujours cohé-rente ; considérant que tous les secteurs intéressés demandent un cadreopérationnelclairqui limiteauminimumlebesoind'uneinterprétationju-risprudentielle, avecpourbutd'obtenirunesécurité juridiquemaximale,

H.considérantenconséquencequ'ilesturgentet indispensabled'obteniruneclarificationdesconceptsen jeuetducadre juridiquedans lequelopèrentlesSSIG, enparticulieruneclarificationduprinciped'intérêtgénéral etdesnormesenmatièredeconcurrenceetd'aidespubliques,

I. considérantque lesservicessociauxnepeuventenaucuncasêtre réduitsàune catégorie résiduelle définie par sanon-assimilation aux services com-merciaux ou aux services d'intérêt économique général ; considérant aucontraireque, en raisondusegmentde la société auquel ils s'adressent, et

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de leursparticularitésentermesd'organisation,de financementetdemis-sion, ils doivent être considérés comme une catégorie spécifique de ser-vices àpart entière, fondamentalepour la société,

K. considérant que les services de santé, exclus de la communication de laCommissionsurlesSSIG,sontaussidesSSIG,etpartagentdonclesmêmescaractéristiques et objectifs que ceux-ci ; reconnaissant néanmoins leursparticularités en termes de complexité d'organisation des services desantéetdechargefinancièrepourlesadministrationspubliquesdesÉtatsmembres,

5.estimeerronéeuneapprochedesSSIGquiopposed'unepartlesnormesre-latives à la concurrence, aux aidespubliques et aumarché, et d'autre partles concepts de service public, d'intérêt général et de cohésion sociale ;considère au contraire qu'il est nécessaire de les concilier enpromouvantunesynergiepositiveentre lesvoletséconomiqueetsocial ; affirmenéan-moins que, dans le cas des SSIG, les normes en matière de concurrence,d'aidespubliquesetdemarchéintérieur,doiventêtrecompatiblesaveclesobligationsdeservicepublic, et non l'inverse ;

6. reconnaîtquedans lecadredesSSIGentrentenconcurrencedeux facteursdont la conciliationest indispensable : d'unepart, le principede subsidia-rité qui affirme la liberté par des autorités nationales de définir, organiseret financer les SSIG commeelles l'entendent, ainsi que le principe de pro-portionnalité et, d'autre part, la coresponsabilité de la Communauté,conformémentauTraitéetnotammentàsonarticle16,etl'existencedeva-leurs etdeprincipes fondamentauxpartagés auniveaueuropéenquidoi-ventêtrerespectéspartousgrâceàuneréglementationdesSSIGauservicedesdroitsde l'Hommeetde ladignitéde lapersonne ;

7.considèrenéanmoinsque,comptetenudescaractéristiquesparticulièresdesSSIG,quiconcernent lanaturedecesserviceset lasituationde leursbéné-ficiaires, lamissiond'intérêtgénéralquileurestattribuéeetlescarencesdumarchépoursatisfairecertainesdemandesdeprestationssociales,c'est ladéfensedel'intérêtgénéral,élémentcaractéristiqueetprimordialdesSSIG,quidevrait prévaloir encasdeconflit ;

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Les Cahiers de la Solidarité n° 22

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8. dans ce contexte, note avec préoccupation les tentatives récentes d'appli-quer à certains SSIGune réglementation et desprincipespropres aux ser-vicescommerciauxetauxservicesd'intérêtéconomiquegénéral,sanstenircompte des éléments et des principes qui distinguent les SSIG des autresservices ;

9.sefélicitedel'intentiondelaCommissiondecontinueràapprofondirsonpro-cessusdeconsultationenvuedeclarifier les conditionsdemiseenoeuvredecertainesrèglescommunautairesapplicablesauxservicessociaux;estimepar ailleurs que le processus de consultation approfondie proposé devraitêtreachevéd'iciàlami-2007etdemandeàlaCommissiond'élaborerunedé-cisionprécisantlesmodalitésdesuivideceprocessusetd'identifierlameil-leureapprocheàmettreenoeuvreentenantnotammentcomptedubesoinetde la légitimitéd'uneproposition législativesectorielle...

Communication de la Commission « Les services d'intérêt général,y compris les services sociaux d'intérêt général : un nouvel enga-gement européen », COM (2007) 725 final

2. Le rôle de l'UE : assurer des règles communes tout en respectant la di-versité

Bienque leurétendueet leurorganisationvarient considérablementen fonc-tiondeshistoires et des culturesde l'interventionpublique, les servicesd'in-térêt général peuvent êtredéfinis comme les services, tant économiquesquenonéconomiques,quelesautoritéspubliquesclassentcommeétantd'intérêtgénéral et soumettent à des obligations spécifiques de service public. Il estdèslorsessentiellementdelaresponsabilitédesautoritéspubliques,auniveauapproprié, dedéciderde lanature etde l'étendued'unserviced'intérêt géné-ral. Les autorités publiques peuvent décider soit de fournir elles-mêmes cesservices, soit d'en confier la fourniture à d'autres entités, publiques ou pri-vées, exerçant leurs activitésdansunbut lucratif ounon.

Dansl'étatactueldeschoses,deuxcatégoriesdeservicesd'intérêtgénéralpeu-vent être distinguées pour illustrer lamanière dont ceux-ci sont régis par lesrèglesde l'UE :

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–Servicesd'intérêt économiquegénéral : la fournitureet l'organisationdecesservices sont soumisesaux règlesdumarché intérieur etde la concurrencedu Traité CE, puisque les activités correspondantes sont de nature écono-mique...

– Servicesnonéconomiques : ces services, qui comprennentpar exemple lesprérogativesétatiquestraditionnelles, tellesquelapolice, la justiceet lesré-gimes légaux de sécurité sociale, ne sont soumis ni à une législation com-munautaire spécifique,ni aux règlesduTraité relativesaumarché intérieuret à la concurrence. Certains aspects de l'organisation de ces services peu-vent être régis par d'autres règles duTraité, comme le principe denon-dis-crimination.

Dans ledomainedudroit de la concurrence, laCourde justice estimequecen'est pas le secteurou le statutd'une entité assurantunservice (par exemplelefaitqu'ils'agissed'uneentreprisepubliqueouprivée,d'uneassociationd'en-treprises ou d'un organisme d'administration publique), ni son mode de fi-nancement, qui déterminent si ses activités sont considérées commeéconomiques ou non économiques, mais la nature de l'activité elle-même.Pour opérer la distinction, la Cour se fonde sur un ensemble de critères rela-tifsauxconditionsdefonctionnementduserviceencause,telsquel'existenced'unmarché,deprérogativesdepuissancepubliqueoud'obligationsdesoli-darité. Dans la pratique, cela signifie qu'une seule et même entité peut fortbienexercerà la foisdesactivitéséconomiquesetnonéconomiqueset,decefait, être soumiseaux règlesdeconcurrencepour certainespartiesde ses ac-tivités,maisnonpourd'autres...

Une entité peut exercer des activités non économiques dans le cadre des-quelles elle se comporte comme une organisation caritative et, en mêmetemps,entrerenconcurrenceavecd'autresopérateurs,pouruneautrepartiede son activité, en effectuant des opérations financières ou immobilières,mêmedansunbutnon lucratif.

Pourqu'unservicedonnésoit qualifiéd'activité économiquesoumiseaux rè-gles dumarché intérieur (libre circulation des services et liberté d'établisse-ment), il doit présenter la caractéristique essentielle d'être fourni contrerémunération. Ilnedoitcependantpasnécessairementêtrepayéparceuxqui

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enbénéficient. Lecaractèreéconomiqued'unservicedépendnonpasdusta-tut juridique du prestataire de service (un organisme à but non lucratif, parexemple), ni de lanatureduservice,maisplutôtde lamanièredontuneacti-vitédonnéeesteffectivementexercée,organiséeetfinancée.Danslapratique,exceptionfaitedesactivitésliéesàl'exercicedel'autoritépublique,auxquellesles règlesdumarché intérieurne sontpas applicables envertude l'article 45duTraitéCE,ils'ensuitquelagrandemajoritédesservicespeuventêtreconsi-dérés commedes « activités économiques », au sens des règles dudit Traitérelatives aumarché intérieur (articles43et49).

CommesoulignédanssonLivreblancde2004, laCommissionestd'avisqueledéveloppementdeservicesd'intérêtéconomiquegénéraldequalité,acces-sibles et abordables ainsi que la création d'un marché intérieur ouvert etconcurrentiel sont desobjectifs compatibles qui devraient se complétermu-tuellement.

Lesservicessociauxsontsouventdestinésà réaliseruncertainnombred'ob-jectifs spécifiques :

– il s'agit de services à lapersonne, conçuspour répondre auxbesoinsvitauxdel'Homme,enparticulieràceuxdesusagersensituationvulnérable; ilsof-frent une protection contre les risques généraux et spécifiques de la vie etaidentlespersonnesdanslamaîtrisedesdéfisdelavieoudescrises;ilssontégalementfournisauxfamilles,dansuncontextedemodèlesfamiliauxchan-geants, afindesoutenir leur rôledans les soinsapportés auxplus jeunesetaux plus âgés desmembres de la famille, ainsi qu'aux personnes handica-pées, et de compenser d'éventuelles défaillances au sein des familles ; ilsconstituent des instruments clés pour la protectiondes droits de l'Hommefondamentauxetde ladignitéhumaine ;

– ils jouentunrôledepréventionetdecohésionsociale, à l'égardde l'ensem-blede lapopulation, indépendammentdesa richesseoudeses revenus ;

–ilscontribuentàlaluttecontreladiscrimination,àl'égalitédessexes,àlapro-tectiondelasantéhumaine,àl'améliorationduniveauetdelaqualitédevieainsiqu'àlagarantiedel'égalitédeschancespourtous,renforçantainsilaca-pacitédes individusdeparticiperpleinement à la société.

Annexes

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Cesobjectifs se reflètent dans lesmanièresdont ces services sont organisés,fournis et financés :

– afinde répondreauxmultiplesbesoinsdespersonnesen tantqu'individus,les servicessociauxdoiventêtrecompletsetpersonnalisés, conçusetpres-tésd'unemanière intégrée ; ils impliquentsouventunerelationpersonnelleentre lebénéficiaire et leprestatairedeservices ;

– la définition et la fourniture d'un service doivent prendre en considérationladiversitédesusagers ;

– les services sociaux répondant aux besoins d'usagers vulnérables se carac-térisent souvent par une relation asymétrique entre prestataires et bénéfi-ciaires qui est différente d'une relation commerciale de typefournisseur-consommateur ;

– commecesservices sont souvent ancrésdansdes traditionsculturelles (lo-cales), des solutions surmesure, tenant compte des particularités de la si-tuationlocale,sontretenues,engarantissantlaproximitéentrelefournisseurdeservicesetl'usager,toutenveillantàl'égalitéd'accèsauxservicessurl'en-sembledu territoire ;

– les fournisseurs de services ont souvent besoin d'une grande autonomiepour répondreà lavariété et à l'évolutionde lanaturedesbesoins sociaux ;

– ces services sont généralement fondés sur le principe de solidarité et dé-pendent fortement de financements publics, demanière à garantir l'égalitéd'accès, indépendammentdes richessesoudes revenus ;

Les fournisseurspoursuivantunbutnon lucratif et les travailleursbénévolesjouentsouventunrôleimportantdanslafournituredesservicessociaux,àtra-verslequelilsexprimentleurcapacitécitoyenneetcontribuentàl'inclusionso-ciale, à la cohésion sociale des communautés locales et à la solidarité entregénérations....

Sous l'effet combiné de ces changements, un nombre croissant d'activitésexercéesquotidiennementpar les services sociauxentrentdésormaisdansle champ d'application du droit communautaire, dans la mesure où ellessont considérées comme étant de nature économique. Cette nouvelle si-tuation a soulevé une série de questions d'ordre pratique et a montré que

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certainsacteursdusecteuravaientdesdifficultésàcomprendreetappliquerles règles,enparticuliercelles relativesauxaidesd'Étatetà lapassationdesmarchés publics. Les autorités locales et les petits fournisseurs, plus spé-cialement, peuvent avoir des connaissances et informations insuffisantessur les règles de l'UE, ce qui risque de conduire à des interprétations erro-nées et àunemauvaise applicationde celles-ci sur le terrain. Enparticulier,les autoritéspubliques et les fournisseursde servicesdu secteur social ontparfoisunemoinsbonneconnaissancedesdispositionsspécifiquesde l'ar-ticle 86, paragraphe 2, que leurs homologues des autres secteurs. L'appli-cation de l'article 86, paragraphe 2, exige des Étatsmembres le respect decertaines conditions de base qui ont été développées par la jurisprudencede la Cour et décrites par la Commission, notamment dans les textes rela-tifs aux aides d'État adoptés à la suite de l'arrêt Altmark, qui, en pratique,exempte de notification la grandemajorité des services prestés au niveaulocal. Entreautresconditions, l'autoritépubliquecompétentedoit attribueraufournisseurdeservicesunmandatclairconcernant lagestionduserviceen cause. Il importe donc que les États membres veillent à ce qu'il soit ef-fectivement procédé à l'adoption d'actes demandatement correspondantspour tous les servicesd'intérêt économiquegénéral, y compris les servicessociaux, afin d'offrir une sécurité juridique et une transparence adéquatesaux citoyens.

Document de travail des services de la Commission sur l'applica-tion de l'article 86, paragraphe 2 du Traité CE aux aides d'Etat sousforme de compensations de service public accordées à certainesentreprises chargées de la gestion des services d'intérêt écono-mique général, et de l'encadrement communautaire des aidesd'Etat sous forme de compensations de service public, SEC(2007)1516 final. Cf. paquet Monti Kroes

2.2 Quand une activité est-elle qualifiée comme économique au sens desrègles de concurrence ?

Toute activité consistant à l'offre desbiens et/oudes services sur unmarchédonné est une activité économique. Dans ce contexte, le fait que l'activitéconcernéepeut êtrequalifiée comme« sociale »n'estpasensoi suffisant.

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Exemples d’activités considérées comme économiques dans des décisionspasséesde laCommissionetdesarrêts de laCour :

L'activitédeplacement exercéepardesofficespublicspour l'emploi.

Des régimes d'assurance facultatifs fonctionnant selon le principe de ca-pitalisation,mêmedanslecasoùilssontdirigéspardesorganismessansbut lucratif ; par principe de capitalisation on entend que les prestationsd'assurancedépendentuniquementduniveaudescotisationspayéesparlesbénéficiaires etdes résultats financiersdes investissements réalisés.

Les servicesde transportd'urgenceetde transportsdemalades.

Lafourniturepardesentitésjuridiques,établiesparlesemployeursoulesorganisations syndicales et autorisées par l'État, de services d'assistanceaux employés et aux employeurs, relatifs à la rédaction de la déclarationd'impôt sur le revenu, etd'autres conseils liés.

Lagestiondes infrastructuresde transport.

Desservicesmédicauxdispensésdansuncadrehospitalierouendehorsdececadre.

L'allocationdefondsauxmunicipalitésetauxorganismesbénévolesdelo-gementpourdu logementàdes loyersmoinschers ; l’allocationdefondsdeprêts immobiliers,desrégimesdelogementabordablevisantàfournirdeslogementsàcoûtsréduits,desrégimesdesubventionsdeloyersetdessystèmes de subvention pour les personnes âgées et handicapées, ainsique lesménages socialementdésavantagés.

Lafournitured'infrastructuresauxiliairesauxlogementssociaux,tellequelesroutes, lesmagasins, lesespacesdejeuxetderécréation, lesparcs, lesjardins ouvriers, les espaces ouverts, les lieux de culte, les usines, lesécoles, les bureaux et d'autres constructions ou terrains et d'autres équi-pements et services similaires, nécessairespour assurerunbonenviron-nementpour le logement social.

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2.4 Quand une activité est-elle non économique ?

Deuxcatégoriesd'activitésquiontétédéterminéescommenonéconomiquessont :

– Les activités non économiques liées à l'exercice des prérogatives de puis-sancepublique

Les activités liées à l'exercice des prérogatives de puissance publique parl'État lui-même ou par des autorités fonctionnant dans les limites de leurcompétencepublique,neconstituentpasdesactivitéséconomiquesausensdesrèglesdeconcurrence.Danscecontexte, il importepeuquel'Étatagissedirectement par lemoyend'un organe faisant partie de l'administration del'Étatouparuneentitédistincteàlaquelle ilaconférédesdroitsspéciauxouexclusifs.

–Certainesactivitésd'unenaturepurement sociale

Lajurisprudenceaétabliunensembledecritèressouslesquelscertainesac-tivitésavecunefonctionpurementsocialepeuventêtreconsidéréescommenonéconomiques.

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Exemplesd’activitésnon-économiquesd'unenaturepurement sociale :

Lagestionderégimesd'assuranceobligatoirepoursuivantunobjectif ex-clusivementsocial,fonctionnantselonleprincipedesolidarité,offrantdesprestationsd'assurance indépendantesdescotisations.

Lesprestationsd'enseignementpublic financées,enrèglegénérale,par lebudgetpublicetaccomplissantunetâchedel'Étatverslapopulationdanslesdomaines social, culturel et éducatif.

Exemples d'activités non-économiques liées à l'exercice des prérogatives depuissancepublique :

–Desactivités relatives à l'arméeouà lapolice.

– L'organisation, le financement et l'exécutiondesmesurespénitentiairesafind'assurer lamiseenoeuvredusystèmepénal.

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2.5 Les règles du Traité sur les aides d'État peuvent-elles s'appliquer auxprestataires de services sans but lucratif ?

Oui, les règles peuvent s'appliquer. Le seul fait qu'une entité ne poursuit pasunbutlucratifnesignifiepasquelesactivitésqu'elleexercenesontpasdena-tureéconomique18.Lestatutjuridiquedel'entitéfournissantdesSSIGn'affectepas lanaturede l'activitéconcernée.Lecritèreappropriéestsi l'entitéconcer-néeexerceuneactivité économique.

Par exemple, une association sans but lucratif ou une organisation caritativeexerçantuneactivité économiqueconstitueraune« entreprise »,mais seule-mentpourlapartiedel'activitéquiestéconomique.Lesrèglesdeconcurrencenes'appliquerontpasà leurs activitésnonéconomiques.

2.7 Un prestataire de services sans but lucratif aimerait créer un abri pourles femmes en difficulté qui nécessite un soutien financier de 150.000EUR : les règles en matière d'aides d'État s'appliquent-elles à cette sub-vention accordée par une autorité publique ?

Un financement de ce type peut être accordé sans que les critères spécifiésdanslaDécisionsoientremplis,notammentl'existenced'unmandat,silemon-tant total de l'aide accordée sur une période de trois ans est de moins de200.000 EUR. Si les conditions du Règlement de minimis sont réunies, unetelle aide ne constitue pas une aide d'État, au sensde l'article 87, paragraphe1etnedevrait pasêtrenotifiée à laCommission.

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Exemple :

Lafournituredeservicesdetransportd'urgenceetdeservicesdetransportdesmaladespardesorganisationssansbutlucratifpeutconstitueruneac-tivité économique. Les obligations de service public peuvent rendre lesservicesfournisparcesorganisationsmoinscompétitifsquedesservicescomparableseffectuéspard'autresopérateursnonliésparcesobligations,maiscettecirconstancenesaurait empêcherque lesactivitésenquestionsoient considérées commedesactivités économiques.

18. CJCE, arrêt du 29 octobre 1980, Van Landewyck, aff. jointes 209/78, 215/78 et 218/79, Rec.1980, p. 3125 et du 16 novembre 1995, FFSA e.a., aff. C-244/94, Rec. 1995, p. I-4013, pt 21.

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Par conséquent, une autorité publique peut accorder une telle subventiond'une somme limitée sans d'autres préoccupations concernant l'applicationdes règles en matière d'aides d'État, même lorsque l'activité à financer estconsidérée commeéconomique.

Pour tous les autres cas, lamesure restera compatible si les critèresde laDé-cisionsont remplis.

2.9 Les SIEG/SSIG sont souvent fournis dans un contexte local. Affectent-ils vraiment le commerce entre les États membres ?

Dans le domaine des règles d’aides d'État, l'affectation des échanges ne dé-pendpasducaractèrelocalourégionalduservicefourni,ouduniveaudel'ac-tivitéconcernée. Iln'yaaucunseuiloupourcentageau-dessousduquelilpeutêtreconsidéréque leséchangesentre lesÉtatsmembresnesontpasaffectés.Lemontant relativement faible de l'aide ou la taille relativementmodeste del'entitéqui la reçoit,n'excluentpasensoi lapossibilitéque leséchangesentreles Étatsmembres soient affectés.

2.10 Y a-t-il des exemples de SIEGs/SSIGs locaux qui ne semblent pas vrai-ment affecter les échanges entre les États membres ?

Il y a certaines décisions de la Commission enmatière d'aides d'État, où desmesures étatiques finançant des services locaux ont été considérées commen'affectantpas les échanges intracommunautaires

2.12 Qu'est-ce qui se passe quand une autorité publique accorde une com-pensation pour un service d'intérêt général qui est considéré commeéconomique ?

Unecompensationdeservicepublic accordéeparuneautoritépubliqueàunprestatairedeservicespeutconstitueruneaided'Étatsi lescritèresétablispar

Annexes

Exemple des mesures considérées comme n'affectant pas les échangesentre les Étatsmembres :

Dans le cas de la piscine de Dorsten, une subvention annuelle pour la-constructionetlefonctionnementd'unepiscinepubliqueàDorstenquise-rait utilisée uniquementpar la population locale, nepourrait pas affecterles échangesentre les Étatsmembres.

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laCourdejusticedanssonarrêtAltmarknesontpastousremplis.Néanmoins,le fait qu'une compensationde service public constitue une aided'État ne si-gnifie pas en soi qu'elle n'est pas permise, puisque cette compensation peutêtre compatible avec leTraité.

...

2.13 Comment une autorité publique peut-elle financer un SIEG/SSIG ?

Les Étatsmembres ont une largemargedemanoeuvredans l'organisation etle financement de leurs SIEGs/SSIGs. Les autorités publiques peuvent attri-buerunesubventionouunavantage fiscal,maisellespeuventégalementac-corderundroit exclusif ouspécial auprestatairedeservices, afind'assurer laréalisationde laprestationduSIEG/SSIG, aussi longtempsquecedroitnedé-passepascequiestnécessaireafindepermettrel'accomplissementdelamis-siondeSIEG/SSIGdansdesconditionséconomiquement acceptables.

3. Arrêt ALTMARK (2003) et paquet SIEG

3.1 Qu'est-ce que la Cour précise dans l'arrêt Altmark ?

DanssonarrêtAltmark,laCourdejusticeaconsidéréquelescompensationsdeservice public ne constituent pas des aides d'État au sens de l'article 87, para-graphe1duTraitéCEàconditionquequatrecritèrescumulatifssoientremplis.

– Premièrement, l'entreprise bénéficiaire doit effectivement être chargée del’exécution d’obligations de service public, et ces obligations doivent êtreclairementdéfinies.

–Deuxièmement,lesparamètressurlabasedesquelslacompensationestcal-culée doivent être préalablement établis d'une de façon objective et trans-parente.

– Troisièmement, la compensation ne saurait dépasser ce qui est nécessairepour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l'exécution des obli-gationsdeservicepublic, entenantcomptedesrecettesquiysont relativesainsi qued'unbénéfice raisonnable.

– Enfin, lorsque le choixde l'entreprise à chargerde l'exécutiond’obligationsdeservicepublic,dansuncasconcret,n'estpaseffectuédanslecadred'uneprocéduredemarchépublicpermettantlasélectionducandidatcapablede

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fournir ces services au moindre coût pour la collectivité, le niveau de lacompensationnécessairedoit êtredéterminésur labased'uneanalysedescoûtsqu'uneentreprisemoyenne,biengéréeetadéquatementéquipée,au-rait encourus.

...

3.2 Quelles sont les conséquences de l'application ou non des critères Alt-mark ?

Lorsque tous les critères Altmark sont remplis, la compensation de servicepublic ne constituepasuneaided'État. Lorsqu'aumoins l'undes critèresAlt-markn'estpas rempli, et lesautrescritèresd'aidesd'État sontégalementpré-sents, la compensationdeservicepublic constitueuneaided'État.

3.3 Quelles sont les conséquences si une compensation pour un SIEG/SSIGest en effet une aide d'État ?

Le fait que la compensationde service public constitue une aide d'État ne si-gnifiepasquecettecompensationest interdite.Cettecompensationestcom-patible avec le Traité quand les conditions spécifiées dans la Décision oul'Encadrement sont réunies.

3.4 Quelle est la différence entre la Décision et l'Encadrement ?

Lesdeux textes spécifientdansquelles conditions les compensationsde ser-vicepublicquiconstituentdesaidesd'État,sontcompatiblesavecleTraité.Laseule différence principale réside dans le fait que les compensations de ser-vice public couvertes par la Décision ne doivent pas être notifiées à la Com-mission. Dès que les critères de la Décision sont remplis, l'État membreconcerné peut accorder la compensation sans tarder. Néanmoins, quand lesconditionsde laDécisionnesontpas réunies (parexempleparcequedeplusgrandsmontantsdecompensationsontconcernés), lacompensationdoitêtrenotifiéepréalablementàlaCommissiondesortequ'ellepuissevérifiersi l'aided'État concernéeest compatible avec leTraité.

Champd'applicationde laDécision; laDécisions'applique :

– aux compensations de service public demoins de 30millions EUR sur unebase annuelle, accordées aux entreprises ayant un chiffre d'affaires annuelhors taxe, toutes activités incluses, demoins de 100millions EUR au cours

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des deux exercices précédant celui de l’octroi du service d'intérêt écono-miquegénéral.

–auxcompensationsdeservicepublicaccordéesauxhôpitauxeffectuantdesactivités qualifiées comme services d'intérêt économique général par l'Étatmembreconcerné, indépendammentdumontant.

–auxcompensationsdeservicepublicaccordéesauxentreprisesdelogementsocial effectuant des activités qualifiées comme services d'intérêt écono-miquegénéralpar l'Étatmembreconcerné, indépendammentdumontant.

...

Critères de compatibilité. La Décision et l'Encadrement exigent essentielle-ment :

– Unmandat spécifiant, notamment, la nature et la durée des obligations deservicepublic, l'entrepriseet le territoire concernés, lanaturedesdroits ex-clusifs ou spéciaux éventuels octroyés à l'entreprise, lesparamètresde cal-cul,decontrôleetderévisiondelacompensation,ainsiquelesmodalitésderemboursementdeséventuellessurcompensationsetlesmoyensd’éviterlessurcompensations.

–Lacompensationnedoitpasdépassercequiestnécessairepourcouvrir lescoûts encourus pour l'accomplissement des obligations de service public ;uncalculde tous lescoûtsainsiquedesrecettesde tout typereçuesestné-cessairepour ce faire.

–LecontrôledelasurcompensationparlesautoritéspubliquesdesÉtatsmem-bres.

...

5. La notion de « mandat » au sens de la décision et de l'encadrement

5.1. Quel est l'objectif d'un « mandat » ?

Unmandatestnécessaireafindepréciser l'organisationd'unemissiondeser-vice public.C'est l'acteofficielquiconfieà l'entreprise laprestationd'unSIEG,indiquelamissiond'intérêtgénéraldel'entrepriseconcernée,ainsiquel'éten-dueet lesconditionsgénéralesdefonctionnementduSIEG/SSIG.Unacted'at-tribution de service public est nécessaire afin de définir les obligations de

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l'entreprise et de l'État. En l'absencede cet acte officiel, la tâche spécifiquedel'entreprise est inconnue et une compensation appropriée ne peut pas êtredéterminée.

5.2. Quels types de mandat sont considérés comme appropriés au sens dela Décision ?

LaDécision exige seulement que lemandat ait la formed’unoudeplusieursactes officiels ayant une valeur juridique contraignante en droit national. Laformespécifiquede l'acte (oudesactes)peutêtredéterminéeparchaqueÉtatmembre,notammentselonsonorganisationpolitiqueet/ouadministrative.Eneffet,selonlesrèglesdebasedudroitadministratif,chaqueautoritépubliqueabesoind'unebase juridiqueafindedéfinirunSIEGet le financer. Par consé-quent, la notion demandat peut largement correspondre à la base juridiquequel'autoritépubliqueconcernéechoisiraàsaproprediscrétiondanschaquecas.

Il n'y a donc pas demandat « standard » ; cela dépend vraiment à la fois del'autoritépubliqueconfiant le service etde l'activité concernée.

5.3. Le mandat devrait-il définir une « mission » ou des « activités spéci-fiques » à accomplir ?

Lemandatn’apasàdéfinirchaqueactivitéspécifiqueconcernéedanslapres-tationd’unSIEG/SSIG.

Lorsqu'iln'estpaspossiblededéfinirplusspécifiquementlesservicesconcer-nés, des définitions larges de la mission de service public peuvent être ac-ceptées, aussi longtemps que l'étendue de lamission est clairement définie.Néanmoins,pluslemandatspécifieprécisémentlamissionassignée,plusestgrand le niveau de protection contre des plaintes (par exemple de concur-rents) pour les compensations accordées, sur la base des règles en matièred'aidesd'État.

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Exemplesdemandat :

Lois et actes réglementaires.

Décrets-législatifsettouttypededécisionsréglementaires,ainsiquededé-cisionsouactesmunicipaux.

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Lesautoritéspubliquesontégalementtoute latitude,maisaussi leplusgrandintérêt, pour définir davantage les conditions requises liées à l'accomplisse-mentdesmissionsdesSIEG,parexempleenindiquant lesconditionsdequa-lité requises ou enprocédant àdes consultationspubliques appropriées lorsde ladéfinitiondes tâchesà confier.

Certains typesde SIEG/SSIG, commepar exemple l'aide auxpersonnes âgéesou défavorisées, peuvent exiger différents types de services dans le cadred'unemissionglobaledeservicepublic.L'objectifdumandatn'estpasderes-treindre l'organisationdelaprestationduSIEG,maisdeprésenterunpointdevue clair du cadre dans lequel ces services sont fournis et le champ d'appli-cationdes services concernés.

Document de travail de la Commission sur l'application des règles« marchés publics » aux services sociaux d'intérêt général,SEC(2007) 1514/3.Voir si besoin de détailler.

Est-ilpossibledelimiterlasélectiond'opérateursauxseulsprestatairesdeser-vices sansbut lucratif ?

Deuxsituationsdoivent êtredistinguées.

Lespouvoirsadjudicateursnepeuventpasdéciderd'eux-mêmesdelimiter laparticipationàuneprocéduredepassationdemarchésauxseulsprestatairesdeservicessansbut lucratif. Ladirective« marchéspublics »estbaséesur leprincipe que tous les opérateurs économiques sont traités demanière équi-

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Exemple :

Au cas où une autorité publique veut établir un abri pour les femmes endifficulté, il seraitsuffisantdespécifierdans lemandatquelefournisseurdu SSIG est chargé de la mission d'établir un abri qui fournira l'aide né-cessaire aux femmes en difficulté, prenant en compte la multiplicité deleurs besoins, notamment, le cas échéant, au niveaumédical, psycholo-giqueetsocial(parexempledesproblèmesdelogement,desdifficultésfa-miliales, etc.).

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tableetnondiscriminatoire. Iln'estpasdoncpossibleenvertude laDirectivede réserverdesmarchés àdes catégories spécifiquesd'entreprises telles quedesorganismessansbut lucratif.Lesdispositionsmentionnéesdanscepara-graphe s'appliquent à tous les services, y compris ceux seulement partielle-ment couvertspar laDirective, telleque les services sociaux.

Néanmoins, le droit interne réglementant une activité particulière pourrait,dans des cas exceptionnels, prévoir un accès restreint à certains services auprofitdesorganismessansbutlucratif.Danscecas,lesautoritéspubliquesse-raient autorisées à limiter la participation à une procédure de passation demarchésàdetelsorganismessansbutlucratif,pourautantqueledroitinternesoit conforme au droit communautaire. Néanmoins, ce droit interne consti-tuerait une restriction aux articles 43 et 49 du Traité CE, sur la liberté d'éta-blissementet la librecirculationdesservices,etdevraitêtre justifiéaucasparcas. Surbasede la jurisprudencede laCourde justice, cette restrictionpour-raitêtrejustifiée,notamment,sielleestnécessaireetproportionnéeenraisonde l'accomplissementdecertainsobjectifs sociauxpoursuivispar le systèmenationalde sécurité sociale.

Communication de la Commission au Conseil, au Parlement euro-péen, au comité économique et social européen et au Comité desRégions - « Moderniser la protection sociale pour renforcer la jus-tice sociale et la cohésion économique : promouvoir l'inclusion ac-tive des personnes les plus éloignées du marché du travail »,COM(2007) 620 final

4. Action envisagée au niveau de l'UE

4.3 Lien avec un meilleur accès à des services de qualité

Touslesservicesd'intérêtgénéral,ycomprislesindustriesderéseauxcommelestransportset lesservicespublics,maisaussi lesservicesfinanciers, jouentunrôle importantpourgarantir la cohésionsocialeet territoriale. L'accèsuni-verselauxservicesessentielsdevraitêtregaranti : c'estceque laCommissions'est engagée à promouvoir dans toutes ses politiques. Néanmoins, dupointde vue de l'inclusion active, les principes communs se concentreront sur lesservices sociauxd'intérêt général.

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Outrelesrégimeslégauxetcomplémentairesdesécuritésocialeetlesservicesdesanté,lesservicessociauxd'intérêtgénéralcomprennentaussid'autresser-vices essentielsprestésdirectement à lapersonne, qui jouentun rôledepré-vention et de cohésion sociale, facilitent l'inclusion des personnes dans lasociété et garantissent l'accomplissement de leurs droits fondamentaux. Ilsenglobent :

1) L'aide auxpersonnesdans lamaîtrisedesdéfis immédiatsde la vieoudescrises (telsque lechômage, l'endettement, la toxicomanie, la rupture fami-liale) ;

2) Lesactivitésvisant àassurerque lespersonnesconcernéesont les compé-tencesnécessairesàleurréinsertioncomplètedanslasociétéetsurlemar-ché du travail (réhabilitation, formation linguistique pour les immigrés,formation et réinsertion professionnelles) et à garantir l'accès à des struc-turesd'accueil desenfantsd'uncoût abordable ;

3) Lesactivitésvisant àassurer l'inclusiondespersonnesayantdesbesoinsàlong terme liés àunhandicapouunproblèmedesanté ;

4) Le logement social.

Rapport de la Commission de l'emploi et des affaires sociales duParlement européen sur l'inclusion active des personnes excluesdu marché du travail, A6-0263/2009

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23.sefélicitequelanécessitéde l'accèsuniverselàdesservicessociauxabor-dablesetdequalitéaitétéreconnuecommeundroitfondamentaletunélé-ment essentiel du modèle social européen mais aussi pour aider àmaintenir les personnes dans leur emploi… ; estime que ces services so-ciaux incluentunlogementstableetabordable,des transportspublicsac-cessibles, lafournitured'uneformationprofessionnelledebaseetdesoinsdesanté, ainsi que l'accès à l'énergie et àd'autres services en réseauàdesprix abordables ; observequedesprogrèsdoivent être faitspourgarantirles obligationsde serviceuniversel en cequi concerne les servicesd'inté-rêtgénéral;considèrequ'ilestnécessaired'élaborerunpland'actionvisantàétablirunedirective-cadrede l'Unioneuropéennesur lesservicesd'inté-rêt général afindegarantir cesobligations ;

Annexes

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43. insiste sur le fait que le rôledes autorités locales et régionales enmatièrede promotion de l'inclusion active est triple : celui d'employeur, celui depromoteurdedéveloppementéconomiqueetd'emploi,etceluidepresta-taire de services publics, notamment de services destinés aux catégoriesdepersonnes lesplusvulnérables ;demandeauxÉtatsmembresd'établirdesréseauxauxéchelonsrégionalet localpourconseiller lespersonnesetlesorienterversleslieuxoùellespeuventrecevoiruneaidepourentrersurlemarchéde l'emploi ainsiqu'àdesservicessociauxspécifiques (à savoir,systèmes de prestations sociales, services de santé, de santé mentale etd'aidesociale, formationprofessionnelle) compte tenude la spécificitédeleur situation ;

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50. invite laCommissionà coordonner étroitement leprocessuspolitiqueenrapportavecl'inclusionactive,notammentencequiconcernedesservicessociauxdequalité élevée, avec ledéveloppement encoursd'uncadrevo-lontaire relatif auxservicessociauxd'intérêtgénéraldequalitéetàexami-nersansdélaitouslesmoyenspossiblespermettantdeclarifierlecontextejuridiquedanslequelfonctionnent lesservicessociauxd'intérêtgénéraletàdotercesderniersd'uncadre juridiqueservantdepointderéférence,enparticulier en adoptant des instruments législatifs et notamment une di-rective-cadre ;

Annexes

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Illustration et mise en page :

Paz López – www.pazlopez.com

Ce cahier a été réalisé grâce au soutien

du Ministre wallon de l'Economie et de l'Emploi :

Communauté françaiseWallonie –Bruxelles

Directiongénéralede laCultureServicegénéralde la Jeunesseetde l’éducationpermanente

duMinistèrede laCommunautéfrançaisedeBelgique.

Cettepublicationaété réalisée avecle soutiende laCommissioneuropéenne.Cettepublicationn’engagequesonauteuret laCommissionn’estpas responsablede l’usagequipourrait être fait desinformationsqui y sont contenues.

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