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Management public

Anne DrumauxProfesseur Ecole de commerce Solvay-ULB

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Plan du cours

• Partie 1 : Source et contexte du management public• Partie 2 : Management public : de quoi parle-t-on?• Partie 3 : Management public in vivo

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• Partie 1 : Source et contexte du management public• Chapitre 1 : les théories économiques, politiques et organisationnelles• Chapitre 2 : les fondements épistémologiques ou quelle est la place et l’apport de

la gestion publique par rapport à l’économie, à la sociologie et au droit• Chapitre 3 : les réformes publiques depuis 20 ans

• Partie 2 : Management public : de quoi parle-t-on?• Chapitre 4 : le management public comme politique générale de l’organisation

publique (Contrôle, GRH, marketing, stratégie en un ensemble cohérent)• Chapitre 5 : La démarche stratégique illustrée par des exemples • Chapitre 6 : Qu’est qu’on prend? Qu’est qu’on laisse? Exemple Le Contrôle de

gestion et la performance, les indicateurs et les modèles qualité

• Partie 3 : Management public in vivo• Chapitre 7 : « One best way? » ou à la recherche de typologies des organisations

publiques (pm)• Chapitre 8 : le management public : analyse de cas

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Bibliographie

• Partie 1– Combe E.(2002), La Politique de la concurrence, Collection Repères, La Découverte,

Paris– Drumaux A., Goethals C.(2006) « Qui profite de l’ouverture des monopoles publics ? »,

Revue Politiques et management Public, Institut de Management Public, Paris, novembre, pp.33-56

– Lévêque F. (2004), Economie de la réglementation, Collection Repères, La Découverte, Paris

– Matheson A.(2005), « Après 20 ans de modernisation de la gestion publique, où en est-on? », Perspective gestions publiques, IGPE, N°13 republié dans Problèmes Economiques, N°2907, pp.16-20

– Politt C., Bouckaert G. (2000), Public Management Reform, Oxford University Press– Saussois J.M. (2007), Théories des organisations, Collection Repères, La Découverte,

Paris

• Partie 2– Detrié J.P.(2005), Strategor : la politique générale de l’entreprise, Dunod, Paris– Drumaux A., Goethals C. (2007) “Strategic Management: a Tool for Public

Management?, an Overview of the Belgian Federal Experience”, International Journal of Public Management Sector, Emerald Group Publishing Ltd, vol. 21, pp.638-654.

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Chapitre 1 : les théories économiques, politiques et organisationnelles

Les théories économiquesUne vue d’ensemble des différentes écolesles échecs du marché : biens publics, rendements croissants, externalités, information

imparfaiteLes coûts de transaction : externalités

Les théories économiques inspirées par les théories politiquesles échecs de l'Etat : choix publics, coût de la décision publique, analyse économique de la

bureaucratieLes théories politiques

la prise d’intérêtle poids de l’opinion

Les théories de l’organisationLa rationalité limitéela théorie comportementale de la firmel’analyse stratégique des organisationsla théorie néo-institutionnalistela théorie de la structuration

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Hypothèse d ’opportunismedes responsables politiques

Hypothèse de bienveillancedes responsables politiques

Univers certainHypothèses :

Connaissancedes

préférencesIndividuelles

Absence d’asymétriesd’information

Univers incertainHypothèses:

Incertitudesur

les préférences Individuelles

Et/ouAsymétries

d‘information

Economie PubliqueEtat bienveillant

et omniscient

Economie Institutionnelle

Régulateur ouvert à toutes les solutions,

cherche à min les coûts

EconomiePolitique

Opportunismedu Régulateur

et du Bureaucrate

NouvelleEconomie Publique

Régulateur contraint de rechercher l’IG et

dépendant des informations

des régulés

Les théories économiques en résumé

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Ne réglementer que si autres sol plus coûteuses

Allocation efficace de moindre coût (CP+CT)

Coûts detransaction

Cherche àMin CT

positiveEconomie Institutionnelle

Réglementer en min les défauts de la réglementation

AllocationEfficace(2nd rang)

Défaut du marché

Contraint àrechercher IGSoumis aux AI

normativeNouvelleEconomie publique

Supprimer la réglementation

RedistributionMarchépolitique

VénalCapturé

positiveEconomie Politique

Réglementer si défaut du marché

Allocation Efficace(2nd Rang)

Défaut du marché

Epris d’IGOmniscient

normativeEconomie Publique

PrescriptionFinalitéOrigine RégulateurDémarcheEcoles de réglementation

(source : Lévêque, 2004)

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les échecs du marché : les biens «publics » ou les biens collectifs

• non-exclusion d'usageImpossibilité d’exclure de l’usage un utilisateur, même s’il ne contribue pas

au financement du bien

• non-rivalité entre consommateursBien peut être consommé simultanément par plusieurs personnes sans que

la quantité consommée par l’un diminue les quantités disponibles pour les autres

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Non-exclusion– Consommateurs peu enclins à payer car impossible ( ou mécanisme

trop coûteux) de les priver du bien

– Conséquence : absence d’incitation des entrepreneurs à les produire

0 2ne contribue pas

-12-1=1contribueDécision de A

Ne contribuent pascontribuent

Décision des autres joueurs

Passager clandestin

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Non-rivalité– Hypo : Cm pour servir un

utilisateur supplémentaire est nul En conséquence on assiste à un rationnement sous-optimal

– Ex: tarification du péage d’un pont• Soit P=péage minimum pour couvrir les

coûts• Surplus inférieur au surplus sans péage

Avec péage : S total =PAB Sans péage : S total =OQ*B-OQ°AP

mais surplus du producteur est <0

Péage

Nombre de passagers

Demande =Rm

Capacitédu pont

AP

Q° Q* TO

B

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0% Degré d ’exclusion 100%

100%

Degréde rivalité

Biensprivés

Bienspublics purs

Bienslibresd’accès

Biensde club

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0% Degré d ’exclusion 100%

100%

Degréde rivalité

VoitureSandwich

PhareDéfense nationale

Fruits sauvagesBanc de poissons

Télévision cryptéeRéseau de communication

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0% Degré d ’exclusion 100%

100%

Degréde rivalité

Théatre

Parc national

Voirie urbaine

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Bien collectif pur

DéfenseEclairage publicSignalisation routière

Consommation forcée

(rivalité)EcolesVaccination

Financement par l’impôt

Accès gratuit

Bien CollectifMixte

Musées (gratuité le dimanche)

Financement mixte

Transports collectifsCantines scolairesPiscines municipales

Financement par les recettes

Accès payant

Consommation facultative

Bien de club

ElectricitéTéléphone

les services publics dans les faits

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les échecs du marché : les externalités

• définition – variations d'utilité d'un agent engendrées par les actions d'un autre

agent sans donner lieu à des mouvements de compensation sur le marché

– ou autrement dit effet de l’action d’un agent économique sur un autre qui s’exerce en dehors du marché

• conséquence– non-prise en compte du bénéfice marginal social

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Economie publique

Solution classique• Régulateur calcule niveau optimal d’externalités• Il met en place un mécanisme qui contraint ou incite les

agents à l’atteindre• Problèmes:

– info sur les bénéfices des actions d’amélioration (biens non marchands)

– Info sur les coûts de dépollution spécifiques

• Instrument ? Norme ou taxe?

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Economie institutionnelle

Théorème de Coase : Stigler (1966) sur base de l’article de CoaseDans un monde de coûts de transaction nuls, l’allocation des ressources

est efficace et ne dépend pas de l’attribution des droits de propriétéCT nuls ?

Coûts de négociationCoûts des contrats ( identification des partenaires de l’accord, rédaction du

contrat, suivi, mise en place d’un système de sanction)

Pas de comportements opportunistes des agents Information imparfaite

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Les modalités possibles

• Réglementation administrative– imposer des amendes aux producteurs d'effets externes– réglementer la quantité d'effets externes– financer les dépenses qui réduiront les effets externes– dédommager les victimes

• Négociation bilatérale• Marché

– redéfinir les droits de propriété et mettre aux enchères les droits de propriété

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La réglementation de la pollution dans les faits

• Les permis d’émission négociables– Clean Air Act (USA, années 80)– à noter transactions entre pollueurs et non entre pollueurs et pollués

• Le « marchandage » du régulateur avec les industries– 1990 :Taxe Carbone– critiquée par l’Economie Politique car capture du régulateur

• Les solutions privées– Négociations directes : très rares car coûteuses– Les engagements volontaires des industries : Canada Responsible

Care

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les échecs du marché : les rendements croissants

• Rendements croissants et économies d'échelle

• Coût du monopole

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P1

Q1

Demande

OffreLT

OffreCT

Rm

P2

Q2Q3

P3

Coûtmoyen

Le monopole naturel

Prix concurrence

Prix monopole CT

Prix monopole LT

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Pc

Qc

Demande

OffreLTCoût marginalRm

Q2Qm

Pm

Coûtmoyen

Conséquences de la tarification au coût marginal

En l’absence d’intervention, le monopole tarifie à Pm

En cas d’intervention, l’obligation de tarifier à P=Cm (Pc) induit une perte

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Cm<Prb<Cmo

Les solutions traditionnelles

Pc ou P=Cm

Qc

Demande

OffreLT

Rm

QπQm

Pm

CoûtmoyenP=Cmo

Qmo

Pπ

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Les solutions traditionnelles• Tarification au coût marginal (Hotelling, 1938; Vickrey, 1948)

– p=Cm – Solution dite de premier rang– Etat subventionne – Suppose que l’Etat prélève des recettes sans effets de distortion

• Tarification au coût moyen– p=Cmo– Permet au monopole de produire sans subvention ( donc sans

distortions)

• Tarification Ramsay-Boiteux (Ramsay, 1927; Boiteux, 1956)– Applicable au « monopole multi-produit » de biens difficilement

substituables– tarification R-B : Cm<p<Cmo– Principe : faire payer à chaque agent un prix dont l’écart au coût

marginal est d’avant plus grand que les usagers sont captifs– (p- Cm) = f( 1/ε)

• Réglementation du taux de profit – Solution réservée au monopole privé réglementé (« public utility »)– Π est considéré comme acceptable si Pm<P Π <Cmo

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les échecs du marché : l'information imparfaite (appliquée au problème du monopole naturel)

• Sélection adverse – Caractéristiques de la production sont connues du régulé et sont sources

d’asymétries d’information pour le régulateur– Le régulé maîtrise mieux que le régulateur les informations sur la demande

• Aléa moral– les informations communiquées ou disponibles après le « contrat » entre

principal ( régulateur) et agent (régulé) peuvent être insuffisantes ou s ’avérer trop coûteuses à vérifier

» Choix des investissements» Efforts de gestion

– renvoie au caractère invérifiable même par une partie tierce

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Nouvelle Economie publique

• Trois objectifs contradictoires– Prix proche du Cm (allocation efficace des ressources)– Coût de production plus faible (efficacité productive)– Minimiser la rente d’information laissée au monopole ( min effets

redistributifs conduisant à des distortions)

• Action sur l’environnement du monopole– Ouvrir certains segments à la concurrence– Modifier les prescriptions tarifaires ( plafond de prix)

• Négociation de contrats incitatifs– Laisser le choix à l’entreprise régulée entre un contrat fixe peu

rémunérateur ou un contrat variable en fonction de l’effort réalisé par lui

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La réglementation des réseaux dans les faits

• Modification des prescriptions– Ouverture à la concurrence (découplage « unbundling », concurrence

à la marge)– Nouveaux principes de tarification ( prix-plafond ou « price-cap »

obligeant le monopole à réduire ses coûts)

• Création d’autorités de régulation– Séparation de la tutelle et du régulateur– Séparation du régulateur et du régulé

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Problème Definition Exemple Intervention possible

Biens publics Biens non-rivauxet non exclusifs

Défense nationale Eclairage public Services publics

Fourniture publique Propriété publique ou Concessions

Externalités Divergence entreCoûts marginaux social et privé

Congestion routière Pollution

Taxes ou normes Marché Négociation bilatérale

Rendements Croissants

Coût moyen décroissant

Transmission d’électricité Distribution d’eau

Propriété publique Régulation de monopoles privés

Information Asymétrique

Transactions avec asymétries d’information

Transports urbains Soins de santé

Négociation des contrats avec incitants Régulation de la qualité Assurance sociale obligatoire

Assurance sociale o

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Les échecs de l'Etat : les biais de représentation des intérêts privés

Théories économiques inspirées par les théories politiques« Public Choice »

– Groupes de pression et action collectiveInégale concentration des bénéfices et des coûts

– Théorie de la CaptureCoalition d’intérêts entre régulé et régulateur

– Economie politique de la réglementationAnalyse des facteurs expliquant la constitution de groupes de pression

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Les relations d ’agence

Principal Agent

Electorat Gouvernement

Hommes politiques Administration

Régulateur Secteurs régulés

Premier Ministre Ministres

Base politique et électeurs d’un parti

Parti politique

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Wilson, 1980Bénéfices concentrés Bénéfices diffus

Coûtsconcentrés

Coûtsdiffus

Logement socialAides PME

PACBiens publics purs

Impôt sur la fortuneVignette automobile

Les groupes de pressions

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Théorie de la capture

Stigler (1966, 1971)– Démarche positive et non normative– Qui bénéficie des réglementations et pourquoi?

• Prix de l’électricité pratiqués aux USA dans les Etats où ils sont réglementés ne sont pas inférieurs à ceux dans les Etats qui ne réglementent pas

• Modélisation de la réglementation comme un service échangé entre des offreurs et des demandeurs guidés par leur propre intérêt

• La réglementation est capturée par l’industrie régulée

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Economie politique de la réglementation

Noll, Owen : (1983)4 élements déterminent la participation des groupes d’intérêts

– Le montant des enjeux c’est-à-dire le gain net attendu par l’action de lobbying (plus le gain est élevé, plus les groupes seront actifs)

– La taille des coalitions d’intérêts (plus elle est réduite, plus le risque du passager clandestin est réduit)

– Le degré d’homogénéité des intérêts (plus elle est importante, moindre est le coût de l’accord)

– L’incertitude sur les effets de la réglementation (les coûts sont en général plus faciles à identifier que les bénéfices, ce qui favorise les coalitions de perdants)

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Les échecs de L'Etat : les imperfections des procédures de décision publique

théories économiques inspirées par les théories politiques• Coût de la décision collective

Quelle règle de majorité ?Coût de l’information versus Coût de désutilité

• Monopole bureaucrateAsymétrie d’information entre tutelle politique et bureaucratie conduisant

l’administration à max son budget ( ou son action)

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Coûtsanticipés

Nb de personnesqui s ’accordent

Modèle de Buchanan - Tullock

Coût de l ’information

Coût externe

Ci + Ce

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Le monopole bureaucrate

• Niskanen, 1971, 1973

– En principe, une politique publique doit étendue tant que le bénéfice marginal obtenu est supérieur, à la limite égal, au coût marginal de cette politique

– Les bureaucrates constituent un groupe d’intérêt cherchant à orienter les politiques publiques pour servir leurs intérêts

• La fonction de coût de production est seule connue du bureaucrate• Le mandataire politique ne peut observer cette fonction

qu’imparfaitement– Il en résulte que les bureaucrates peuvent disposer d’un budget

discrétionnaire supérieur à celui qui égalise Bm et Cm– Les bureaucrates maximisent leur bien-être bureaucratique

(recherche de prestige, contrôle d’un nombre important de fonctionnaires, équipements sur-dimensionnés…)

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quantitéB Marginal

C MarginalCC1

Q* QM QM1

Bénéfice marginalCoût marginal

Coût-bénéfice Le modèle du monopoleBureaucrate de Niskanen

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Les théories politiques sur la prise d’intérêts

Downs, 1967– Les bureaucrates se comportent comme des zélotes ( biais

motivationnel) passionnés qui les amènent à développer exagérément leurs activités

– Les biais motivationnels peuvent conduire à un optimisme exagéré, àl’illusion du contrôle, à l’égocentrisme

• Dunleavy, 1991– Les intérêts des bureaucrates s’expliquent par la volonté de faire son

travail de façon « satisfaisante » et développent des stratégies pour éviter l’exposition directe au stress managérial pour les hauts fonctionnaires ou à la première ligne (front-line work) pour les responsables en ligne

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• Thompson, Ellis, Wildwavsky, 1990– Les organisations publiques mettent en place des systèmes

d’évitement du blâme:• Structure organisationnelle complexe• Responsabilités indéfinies ou diffuses• Méthode strictement hiérarchique d’évaluation et de diffusion des

résultats de cette évaluation

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La théorie politique du gouvernement sensible à l’opinion

Gallup, Ray (1940)La démocratie implique de donner aux électeurs ce qu’ils veulent plutôt que de

prendre en compte des intérêts organisés, l’opinion de l’élite ou celle des experts

Key (1961)« spinocracy » : un gouvernement d’opinion publique et non par l’opinion publique est certes influencé par celle-ci mais il cherche en même temps à la modeler et à la façonner dans un sens raisonnable par rapport à des opinions d’experts ou d’intérêts organisés

Drysek (1990), Fishkin, (1995)la « vox populi » peut être prise en compte de plusieurs manières. Dans un système de démocratie délibérative, il y a forcément une différence

• entre les jugements sur le coup issus des sondages d’opinion public basés sur une information limitée

• et les conceptions retenues dans les assemblées délibératives (parlement, conseil des ministres) basées en principe sur une information plus complète

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La théorie des organisations

Les gestionnaires publics, les bureaucrates et les experts professionnels ne sont pas des maximisateurs rationnels

• Simon, 1947– les individus ont l’intention d’être rationnels, mais en raison de leurs

capacités cognitives limitées, ils n’y parviennent que dans une faible mesure.

– le décideur suit une rationalité procédurale (procedural rationality) qui s’écarte de la rationalité parfaite (substantive rationality)

– la rationalité est limitée en raison d’un certain nombres de limites cognitives:

• On ne sait pas tout• On ne sait pas ce que l’on veut• On ne maximise pas

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• Cyert, March, 1963 (théorie comportementale de la firme)– Les organisations sont des coalitions d’individus ayant des objectifs

plus ou moins indépendants– La prise de décision n’est pas un tout cohérent et stable– Les organisations définissent leurs objectifs en termes de satisfaction

minimum et non en termes de maximisation, cela limite la recherche de solutions radicalement nouvelles

– Si solution première n’aboutit pas, recherche de solutions vers les zones les plus vulnérables de l’organisation :

• celles où existe un «slack organisationnel » (ressources disponibles) • ou celles qui ont moins de pouvoir

– La solution finale conduit à l’absorption du surplus attribué hors d’une négociation ou à une renégociation au détriment du membre le plus faible

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• March, 1978– Au-delà de la rationalité limitée, il existe d’autres rationalités:– La rationalité des jeux

• Les individus poursuivent leurs intérêts, leur décision est le fruit de tactiques et de calculs

– La rationalité adaptative• Les individus adaptent en permanence leur position en fonction des

fluctuations de l’environnement et des informations qu’ils reçoivent

– La rationalité par l’identité• La prise de risque est influencée par l’identité que l’acteur a de lui-même(« be a man »)

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L’analyse stratégique des organisations

• Crozier, Friedberg (1977)• Toute organisation tend à créer un système complexe de relations entre des

acteurs (individus ou groupes)• La conduite de l’acteur ne peut s’opérer de manière individuelle, elle jouer avec les

« interdépendances »• Les ressources et contraintes des acteurs sont variées : individuelles ( âge,

santé…), psychologiques (tempérament, résistance…), intellectuelles, culturelles (formation, éducation…), capacités sociales ( réseaux, famille, insertion dans d’autres organisations…)

• L’étendue du pouvoir d’un acteur dépend du type de zone d’incertitude qu’il contrôle

– Compétence particulière difficilement transférable– Maîtrise du lien avec l’environnement– Maîtrise de la communication et de l’information– Maîtrise des zones d’incertitudes crées par les règles de l’organisation et la mesure dans

lesquelles elles sont effectivement respectées• La stratégie des acteurs est basée sur leurs ressources et sur les objectifs propres

(souvent saisir des opportunités)• Les actions des acteurs sont rationnelles en relation à leur grille de lecture, leur

perception plus ou moins consciente mais ne sont pas toujours perceptibles pour les autres

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La théorie néo-institutionnaliste

Pourquoi les règles et les règlements pèsent-ils sur les managers?Institution : ensemble de représentations acceptées socialement, un

système de règles conduisant à la reproduction de routines (Jepperson, 1991)

Di Maggio, Powell (1983, 1991)– Les organisations se ressemblent car elles cherchent la légitimité– Il existe différents mécanismes d’institutionnalisation

• Isomorphisme coercitif : pressions formelles et informelles, attentes culturelles d’une société, imposition par une autorité supérieure ou dominante

• Isomorphisme normatif : professionnalisation, appartenance à des associations professionnelles, organisme professionnel (consultants)

• Isomorphisme mimétique : en conditions d’incertitude, copie de ce qui a été fait par d’autres, apparemment avec succès; permet d’accroître la légitimité même si on se trompe car on copie le meilleur

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La théorie de la structuration

Weick (1979,1995) The social psychology of organizing, Sensemaking in organizations

• L’organisation n’est pas un objet rationnel et finalisé, elle se construit et se déconstruit via les interactions entre les individus– Communication, interprétation, adaptation mutuelle – « People make sense of things by seeing a world on which they already

imposed what they believe » (Weick, 1995:15)

• Les organisations ne peuvent réagir qu’à des éléments d’environnement que les acteurs ont institué– «enactement» : l’environnement est « agi » par l’acteur ou l’organisation,

l’action est promulguée, l’intention ne précède pas l’action– La construction collective du sens ( « sense making ») se fait non pas par la

définition à priori d’objectifs mais dans l’action par le biais de corrections continues

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L’ « énaction » (Karl Weick)

Trois arbitres de football discutent de leur pratique :

– Moi, dit le premier, je siffle toutes les fautes.

– Moi, dit le second, je siffle toutes les fautes que je vois.

– Moi, dit le troisième, quand je siffle, il y a faute.