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Préface

Atravers la production de la série des Rapports Nationaux sur le DéveloppementHumain (RNDH), le Programme des Nations Unies pour le Développement sepropose de renforcer le dialogue entre partenaires, sur les politiques de

développement du pays. C’est ainsi que l’exercice d’élaboration du RNDH constituepour chaque pays une occasion pour : (i) internaliser au niveau du pays, le dialogue surles politiques et stratégies de développement initié au niveau mondial (comme lesommet de Copenhague sur le développement social, le sommet de Beijing sur lapromotion des femmes, le sommet du Caire sur la population, etc…), (ii) procéder àune analyse approfondie d’un thème de développement humain durable qui lui estspécifique, (iii) rassembler des informations détaillées aux niveaux national et régionalsur le thème retenu.

De façon plus spécifique, il est attendu de la publication systématique du RNDH, deséléments d’appréciation sur l’évolution du Développement Humain et sur l’efficacitéet la pertinence des différentes actions entreprises et les mesures à mettre en œuvrepour l’amélioration des conditions de vie des populations.

Deux rapports nationaux sur le développement humain ont déjà été produits àMadagascar dont le premier en 1997 sur la pauvreté et le deuxième en 1999 surl’éducation. La production de ces deux premiers rapports a permis de disposer decadres de référence et des données de base sur la situation du développement humainà Madagascar et d’enrichir les politiques et stratégies du développement du pays.

Le présent document constitue, le troisième Rapport National sur le DéveloppementHumain dont le thème central porte sur “Gouvernance et Décentralisation pour luttercontre la pauvreté". Le choix du thème est conforté par le contexte national marqué pardeux éléments importants :

Premièrement, il s’agit de la volonté du Gouvernement malgache de mettre en place lesProvinces Autonomes pour une meilleure prise en compte, dans les politiques etprogrammes de développement du pays, des préoccupations des populations à la base.

Deuxièmement, Madagascar, avec l’appui de ses partenaires, a initié un processusd’élaboration d’une Stratégie Nationale de Réduction de la Pauvreté dans laquelle laGouvernance occupe une place de choix. Ce faisant, le gouvernement reconnaît quel’efficacité des actions de Lutte contre la Pauvreté repose sur l’existence d’une “BonneGouvernance”.

Cependant, le concept de “Bonne Gouvernance” reste encore très controversé et trèsouvert, ce qui suppose des réflexions partagées au niveau de la nation quant au type etau mode de Gouvernance la plus appropriée pour Madagascar.

Pour délimiter le contenu des éléments à traiter dans le cadre de l’élaboration duRNDH 2000, il a été convenu de mettre l’accent sur l’analyse de : (i) la situation duDéveloppement Humain au niveau national, mais aussi dans les Provinces Autonomes(ii) la Gouvernance en tant que facteur important pour la réduction de la pauvreté(iii) la situation de la décentralisation à Madagascar et sa contribution dans la mise enplace d’une bonne gouvernance locale et (iv) la participation (formes, degrés etmodalités) des populations à la vie économique, politique et sociale du pays.

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Pour s’assurer d’une appropriation et d’un large usage du RNDH 2000 par les acteursde développement du pays, une nouvelle démarche a été adoptée, à partir de cetteannée, pour son élaboration. Cette démarche a consisté à associer les différentes partiesconcernées dans le processus, la finalité étant d’aboutir à un rapport qui bénéficie duconsensus le plus large possible, et qui offre une base solide pour l’éclairage desdécideurs.

Ainsi, à toutes les étapes, de la conception méthodologique à la validation du rapport,il a été fait appel à divers intervenants issus des Institutions de l’Etat, de la SociétéCivile et du Secteur privé. Un Comité de Pilotage, chargé du suivi et de la supervisionde l’exécution des activités ainsi que la validation des différents rapports(intermédiaires et final), a été ainsi constitué. Pour une prise en considération desaspects locaux et régionaux, diverses consultations ont été réalisées à travers desateliers régionaux de pré-validation qui ont réuni les acteurs clés de la gouvernancereprésentant les 6 provinces de Madagascar. Ces ateliers régionaux ont permisd’enrichir les analyses, par la perception et les réflexions sur les aspects de laGouvernance au niveau provincial et local.

Pour ainsi dire, l’élaboration du RHDH 2000 a mis en présence, des personnes etinstitutions issues de divers horizons. Ceci témoigne, de la volonté du PNUD,d’accompagner ensemble, les trois groupes d’acteurs de la gouvernance que sont, legouvernement malgache, la société civile et le secteur privé. Le PNUD espère que cerapport contribuera, auprès des décideurs politiques, techniciens de l’administration, etmembres de la société civile (ONGs, les universitaires, les syndicats et les groupes depressions, etc…) à alimenter les réflexions sur la bonne gouvernance et qu’il aideradans le choix combien difficile, mais nécessaire d’un certain nombre de mesures deréformes dans les domaines prioritaires du développement du pays.

Adama GuindoReprésentant Résident du PNUD

Coordonnateur Résident du Système des Nations Unies

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Liste des abréviations

ADEFI : Actions pour le Développement et le Financement des micro entreprises

ADMMEC : Association pour le Développement du Mouvement Mutualiste d’Epargne etde Crédit

AECA : Association d’Epargne et de Crédit Autogérée

APFIM : Association Professionnelle des Institutions Financières Mutualistes

AVA : Andron’ny Vakisiny (Journées de vaccination)

AVEAMM : Association pour la Valorisation, l’Extension et l’Aménagement de laMoyenne Mania

BCRM : Banque Centrale de la République Malagasy

BEPC : Brevet d’Etudes du Premier Cycle du secondaire

CAFED : Confédération des Associations Femmes et Développement

CAIFB : Centimes Additionnels à l’Impôt Foncier sur les propriétés Bâties

CATP : Centimes Additionnels à la Taxe Professionnel

CECAM : Caisse d’Epargne et de Crédit Agricole Mutuel

CEG : Collège d’Enseignement Général

CEPE : Certificat d’Etudes Primaires et Elémentaires

CGDIS : Commissariat Général pour le Développement Intégré du Sud

CHD : Centre Hospitalier de District

CHR : Centre Hospitalier Régional

CHU : Centre Hospitalier Universitaire

CISCO : Circonscription Scolaire

CLD : Comité Local de Développement

CLS : Comité Local de Sécurité

CNaPS : Caisse Nationale de Prévoyance Sociale

CNTEMAD : Centre National de Téléenseignement à Madagascar

CNLA : Comité National de Lutte Anti-acridienne

CRESED : Crédit pour le Secteur Educatif

CSB : Centre de Santé de Base

CTD : Collectivité Territoriale Décentralisée

DAA : Délégué Administratif d’Arrondissement

DCPE : Document Cadre de Politique Economique

DGDPA : Direction Générale du Développement des Provinces Autonomes

DGDSF : Direction Générale des Domaines et des Services Fonciers

DGG : Délégué Général du Gouvernement

DRV : Dinika sy Rindra ho an’ny Vehivavy

DS : District Sanitaire

DSRP : Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté

DTS : Droits de Tirages Spéciaux

DVV : Deutschen Volkshoschul Verband

ENDS : Enquête Nationale Démographique et de Santé

EPM : Enquête Prioritaire auprès des Ménages

EPP : Ecole Primaire Publique

FAC : Fonds d’Aide et de Coopération Française

FADL : Fonds d’Appui au Développement Local

FERFER :: Fonds d’Entretien Routier

FID : Fonds d’Intervention pour le Développement

FIKRIFAMA : Fifanampiana Kristianina ho an’ny Fampamdrosoana an’i Madagasikara

FIVESAVA : Fikambanan’ny Vehivavy ao amin’ny faritry Sambava AntalahaVohémar Andapa

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FJKM : Fiangonan’i Jesoa Kristy eto Madagasikara

FMG : Franc Malagasy

FMI : Fonds Monétaire International

FNDR : Front National de Défense de la Révolution

FRAM : Fikambanan’ny Raiamandren’ny Mpianatra

IDH : Indicateur de Développement Humain

IFM : Institution Financière Mutualiste

IFPB : Impôt Foncier sur les Propriétés Bâties

IFT : Impôt Foncier sur les Terrains

INSTAT : Institut National de la Statistique

GERT : Groupe d’Etudes et de Recherches Technologiques

IPF : Indicateur de Participation Féminine

IPH : Indicateur de Pauvreté Humaine

IREDEC : Institut de Recherche et d’application des méthodes de DéveloppementCommunautaire

ISDH : Indicateur Sexospécifique de Développement Humain

KMF/CNOE : Komity Mpanara-maso ny Fifidianana/Comité National d’Observation desElections

MFE : Ministère des Finances et de l’Economie

MINATV : Ministère de l’Aménagement du Territoire et de la Ville

MINESEB : Ministère de l’Enseignement Secondaire et de l’Education de Base

MINSAN : Ministère de la Santé

MPME : Micro Petite et Moyenne Entreprise

NLTPS : National Long Term Prospective Studies

ONG : Organisme Non Gouvernemental

OPCI : Organisme Public de Coopération Intercommunale

OSC : Organisation de la Société Civile

OTIV : Ombona Tahiry Ifampisamborana Vola

PAIQ : Programme d’Appui aux Initiatives de Quartier

PIB : Produit Intérieur Brut

PIP : Programme d’Investissements Publics

PNAE : Programme National d’Amélioration de l’Education

PNUD : Programme des Nations Unies pour le Développement

PPA : Parité par Pouvoir d’Achat

RMDH : Rapport Mondial sur le Développement Humain

RNDH : Rapport National sur le Développement Humain

ROM : Redevance de collecte et traitement des Ordures Ménagères

ROMA : Ronono Malagasy

SAC : Schéma d’Aménagement Communal

SAF – FJKM : Sampan’Asa Fampandrosoana – Fiangonan’i Jesoa Kristy eto

Madagasikara

SAVA : Régions Sambava Antalaha Vohémar Andapa

SEECALINE : Surveillance et Education des Ecoles et de la Communauté enAlimentation et Nutrition Elargie

SNAD : Secrétariat National à l’Autopromotion pour le Développement

SNLCP : Stratégie Nationale de Lutte Contre la Pauvreté

STA : Secrétariat Technique à l’Ajustement

TAFB : Taxe Annexe à l’impôt Foncier sur les propriétés Bâties

TIAVO : Tahiry Ifamonjena Amin’ny Vola

TST : Taxe unique sur les Transactions

TVA : Taxe sur la Valeur Ajoutée

ZFI : Zone Franche Industrielle

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Comité de Pilotage chargé de la préparation du RNDHSous la présidence de :

Mme Bienvenue Harvel Randrenjatovo,Conseiller Technique à la Primature

M. Ambroise Tata,Directeur Général du Développement des Provinces Autonomes

Equipe chargée de la rédaction du Rapport National sur le Développement Humain à Madagascar 2000Sous la supervision de M. Adama Guindo

Représentant Résident du PNUD

Institutions Noms

• Association CNOE/ Lily Razafimbelo• DRV• Association COMODE Charles Ranaivoson• Association Jeanne Dina• FEMMADIES - FAWE• Association UNA Gilbert Ravelojaona• CIVILES• Association UNA Odon Georges Raveloson• CIVILES/CONECS• Comité de Réflexion sur Jaona Randrianarisoa• la Compétitivité• Commission Nationale de Honorine Rahantanirina• Défense des Droits de• l’Homme• Journal MIDI - Mcar Zo Rakotoseheno• Parti Politique - AVI Max Ramilison• Revue DMD Christian Andrianarisoa

Institutions Noms

• Coopération Française Pascale PinceauPierre Le Boul

• Délégation de la Anja Nagel• Communauté Européenne Georges Wackowiack• PNUD Gilbert Aho

Michel BotomazavaSalohy Irodia

• USAID Richard RakotondrasoloarimananaFidèle Rabemananjara

• Programme Narisoa Rajaonarivony• MAG/97/007 Patrick Ramanantoanina

Institutions Noms

• Ministère de la Justice Arlette RamarosonFlorine RasamimananaRanampy Gisèle Dama

• Ministère de Paul Ranaivoson• l’Aménagement du• Territoire et de la Ville• Ministère de l’Intérieur Olivier Ramahadison• Ministère des Finances Mamy Ratolojanahary• et de l’Economie Modeste Raveloson• Ministère du Budget et Christin Andriambololona• du Développement des Gaby Rajaonesy• Provinces Autonomes• Commune Rurale Pierre Rakotoarison• Andranonahoatra• Atsimondrano• Commune Urbaine Hervé Rabeson• d’Antananarivo

Direction technique

• Gilbert Aho, Economiste Principal/PNUD• Michel Botomazava, Chargé de Programme/PNUD• Patrick Ramanantoanina, Economiste, Programme

Personnes ressources lors des ateliers de prévalidation

• Rija Rasendratsirofo• Evelyne Rakotondramboa

Edition

• Hanitriniaina Andriaveloson• Fidy Ramparison

Consultants INSTAT

• Aristide Velompanahy • Philippe Rajaobelina• Boris Dechen • Iarivony Randretsa• Juliette Ratsimandrava • Jean Razafindravonona• Richard Randriamandrato • Jean Gabriel Randrianarison• Rolland Ramahatra • Eric Rakotomanana• Samuelson Andriamanisa• François Mungali • Herimandimby Vestalys

Relecture des chapitres

• Naivo Marius Rakotozafindrabe, Coord. Nat. DAP 2• Amadou Bocoum, Conseiller Technique, DAP 2

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Chapitre 1

DEVELOPPEMENT HUMAIN A MADAGASCARET DANS LES PROVINCES AUTONOMES

L’un des trois principes1 du programme du gouvernement malgache actuel, vise àconstituer le fondement d’un développement humain durable pour une républiqueHumaniste et Ecologique. En effet, l’Etat fait de la lutte contre la pauvreté touchantplus de 71 % de la population, l’un des principaux défis que le pays se doit de relever.Ainsi, Madagascar, avec l’appui de ses partenaires au développement, a initié unprocessus de réflexion et d’élaboration d’une Stratégie Nationale de Lutte Contre laPauvreté dans laquelle la Gouvernance occupe une place de choix. En effet, dans le“Document Intérimaire de Stratégie de Réduction de la Pauvreté”2 (DSRPi) laGouvernance, retenue parmi les trois axes stratégiques, constitue la base sur laquelledoivent reposer toutes les actions de lutte contre la pauvreté.

C’est dans ce contexte que le présent chapitre sera consacré à la situation dudéveloppement humain à Madagascar. Il examinera, à l’aide des différents indicateurscomposites du développement humain, de quelle manière et dans quel sens lesconditions de vie des malgaches ont évolué. Autrement dit, il indiquera les progrèsréalisés et les manques restant à combler dans les différents domaines.

Ce chapitre se penchera, en outre, sur l’évolution des mêmes indicateurs au niveau desprovinces, en mettant en exergue les progrès ou reculs réalisés de façon absolue, maisaussi en les comparant les unes aux autres.

L’ampleur des manques au niveau des provinces montre la nécessité pour le paysd’accélérer le processus de décentralisation dont la mise en œuvre devrait permettred’accorder la priorité aux dimensions du développement humain.

1. DEVELOPPEMENT HUMAIN NATIONAL

Le développement humain se définit comme un processus d’élargissement despossibilités de choix des personnes en vue de la satisfaction de leurs besoins, demanière soutenue et durable. Sa mesure est basée sur le calcul de l’Indice deDéveloppement Humain (IDH).

1.1. Indicateur de Développement Humain (IDH)

L’IDH, indicateur synthétique compris entre 0 et 1, mesure le niveau moyen auquelse trouve un pays donné selon trois critères essentiels du développement humain : lapossibilité de vivre longtemps et en bonne santé, la possibilité de s’instruire et lapossibilité de bénéficier de conditions de vie décentes.

En 1999, le niveau de l’IDH3 de Madagascar est évalué à 0,481. En effet, pour cetteannée le PIB4 réel par habitant calculé en parité de pouvoir d’achat s’élève à

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1 Discours Programme présenté par le Premier Ministre en Août 1998.

2 Le DSRPi est publié en Novembre 2000 et le DSRP complet sera transmis officiellement aux bailleurs de fonds fin Mai2001.

3 Les indicateurs de développement humain fournis dans ce rapport national tiennent compte des ajustementsméthodologiques apportés en 1999 tels que consignés dans le Rapport Mondial de Développement Humain 1999.

4 Un dollar exprimé en PPA dans un pays donné permet de se procurer la même quantité de biens et de services que s’ils’agissait d’un dollar des USA dans le cadre de l’économie de ce pays.

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955,9 $PPA, le taux brut de scolarisation calculé pour les trois niveaux de scolarité(primaire, secondaire premier et second cycle confondus) se situe à 69,8 %, tandis quel’espérance de vie à la naissance de la population n’est que de 55,1 ans. En d’autrestermes, sur l’échelle de mesure théorique de 0 à 1 de développement humain,Madagascar n’a parcouru jusqu’à cette année, que moins de la moitié du maximum àatteindre, classant ainsi l’île parmi les pays à faible développement humain.

Selon le dernier Rapport Mondial sur le Développement Humain 2000 dont lesdonnées se réfèrent à l’année 1998, Madagascar5 occupe le 141ème rang sur 174 paysdans le monde. Le Canada, la Norvège et les Etats Unis sont les trois premiers pays quiont les niveaux de développement humain les plus élevés au monde en 1998 avec desIDH dont les niveaux sont presque deux fois plus élevés que celui de Madagascar. Sil’IDH du pays est légèrement supérieur à ceux des moyennes des pays les moinsavancés (0,435) et de l’Afrique subsaharienne (0,464), par contre il est inférieur de33 % à celui de l’ensemble des pays en développement (0,642). Les derniers pays duclassement mondial ont des niveaux de développement humain 1,6 à 1,9 fois moinsélevés que celui de Madagascar et dans l’ensemble, ce sont des pays d’Afrique qui ontconnu ou connaissent la guerre et/ou la famine depuis assez longtemps. En tout donc33 pays se trouvent derrière Madagascar et 0,246 point le sépare du 87ème pays del’IDH médian de l’année 1998 égal à 0,729 correspondant à un écart de 51 %.

L’évolution du développement humain à Madagascar au cours de la dernière décennieest caractérisée par une quasi stabilité du niveau jusqu’en 1996 se situant autour de0,38 contrairement aux trois dernières années qui sont marquées par une relativeaccélération pour atteindre 0,453 en 1997 et 0,481 en 1999 soit une hausse de 6,2 %(niveaux calculés selon les ajustements dans la définition).

Développement Humain à Madagascar et dans les Provinces Autonomes

5 L’IDH de Madagascar a été évalué à 0,483 en 1998 contre 0,481 en 1999 et la différence de 0,4 % provient dessurestimations de l’espérance de vie et du taux d’alphabétisation des adultes. De toutes les manières, ceci n’affecteraitpas le classement du pays dans le monde.

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En bref, si les trois composantes intégrées dans l’IDH ont toutes connu des évolutionspositives en 1999, ce sont surtout la scolarisation et la croissance économique(PIB/tête) qui ont contribué le plus à l’amélioration du niveau général dudéveloppement humain à Madagascar.

1.2. Disparités de développement selon le genre

La place de la femme dans la vie socio-économique d’un pays constitue uneimportante dimension du développement humain. L’analyse de la disparitésociologique entre les sexes dans un pays est réalisée à l’aide de deux typesd’indicateurs : l’ISDH et l’IPF. Par rapport à l’IDH, l’ISDH permet de rendre comptedu niveau des potentialités humaines essentielles (espérance de vie, niveaud’instruction et revenu) en fonction des inégalités sociologiques entre les sexes. Quantà l’IPF, il mesure les inégalités entre les sexes dans les domaines de la participation etde la prise de décision dans les secteurs économiques et politiques clefs.

a)- Indicateur sexospécifique de développement humain (ISDH)

En 1999, l’ISDH de Madagascar est évalué à 0,460 contre un IDH de 0,481 soitun écart relatif de 4,6 % traduisant l’existence d’une faible disparité entre les hommeset les femmes vis-à-vis du développement humain6. Certes, les femmes sont un toutpetit peu plus nombreuses (50,5 % de la population), et vivent plus longtemps (2 ansde plus en moyenne) que les hommes. Mais les filles accèdent sans discrimination avecles garçons à la scolarisation, le déséquilibre en défaveur des filles n’apparaissant quedans les classes supérieures du secondaire.

Il est à relever que l’ISDH s’est cependant amélioré de 1,9 % entre 1997 et 1999 enpassant de 0,451 à 0,460, autrement dit la disparité entre les hommes et les femmestend à s’estomper mais à un rythme encore lent. L’évolution que connaît Madagascarsemble cependant être assez significative dans le concert des nations. En effet, selon lerapport mondial de développement humain 2000, si le pays est classé au 141ème rangen terme de IDH, par contre il se hisse au 115ème rang selon le classement par ISDHsur 174 pays.

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6 Quand la valeur de l’ISDH est égale à celle de l’IDH, le développement humain est réparti équitablement entre l’hommeet la femme.

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b)- Indicateur de la participation des femmes (IPF)

En 1999, l’IPF des femmes malgaches est encore faible car il n’est que de 0,408autrement dit, les opportunités offertes aux femmes pour s’introduire dans lesdomaines clés de la participation et de la prise de décision politique et économiquerestent limitées. Pour cette année, seulement 8 % des parlementaires sont des femmes,et selon les données de l’EPM99 il a été observé que 31,4 % des postes de direction etde cadres supérieurs sont occupés par des femmes, tandis qu’on retrouve des femmesdans 43,1 % des postes d’encadrement et de fonctions techniques. Elles subissentencore des traitements inégalitaires dans le domaine des potentialités économiques enparticulier. Ainsi, seulement 49,4 % des femmes sont alphabétisées contre 53,2 % chezles hommes ; 46,7 % des femmes sont considérées comme actives contre 53,3 % pourles hommes ; le rapport du salaire moyen des femmes au salaire moyen d’ensemblen’est que de 0,85 alors qu’il est de 1,13 chez les hommes, et le rapport du revenumoyen des femmes au revenu moyen d’ensemble n’est que de 0,78 contre 1,22 pourles hommes. Malgré le niveau non satisfaisant de l’IPF, il s’agit du seul indicateur dedéveloppement humain qui a évolué de façon substantielle car il est passé de 0,354 en1997 à 0,408 en 1999 soit une augmentation relative de 15 %. Ceci est le résultat d’unevéritable percée des femmes ces trois dernières années dans les fonctions de direction,d’encadrement et de fonctions techniques.

En bref, même si beaucoup de progrès doivent encore être réalisés dans la participationpolitique et économique des femmes à Madagascar, les disparités en terme dedéveloppement humain entre homme et femme malgaches ne sont pas aussi sévères,comparativement à plusieurs autres pays du monde.

I

Développement Humain à Madagascar et dans les Provinces Autonomes

Seulement 8 % desparlementaires sont desfemmes, et 31,4 % despostes de direction etde cadres supérieurssont occupés par desfemmes

A Madagascar l’écart dedéveloppement humainentre les milieux rural eturbain est très marqué

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1.3. Evolution des composantes de l’IDH

L’évolution de l’IDH dépend de celles de la situation économique et de la situationsociale lesquelles n’évoluent pas nécessairement en synergie pour diverses raisons dontcelle relative à l’inégalité dans la répartition des fruits de la croissance.

a)- Evolution de la situation macro-économique

L’accroissement de la richesse est l’une des composantes de l’Indice deDéveloppement Humain, qui dans une économie de marché, est mesuré par le revenuou par le PIB par habitant. Si en 1960, le PIB par tête (aux prix de 1984) était de243 000 FMG à Madagascar, en 1999 il s’est situé à 154 000 FMG, soit une baisse de36,6 % (1,1 % en terme de moyenne annuelle). Pour retrouver le niveau de PIB/tête de1960 d’ici 2010 et avec l’hypothèse que la population continue de croître à son rythmeactuel, l’économie devrait réaliser une croissance moyenne annuelle élevée de 6,5 %.Il est à noter que l’économie malgache enregistre depuis 1997, des croissancessupérieures au taux de croissance démographique suscitant ainsi une lueur d’espoir.Toutefois, l’impact des résultats des trois dernières années demeure encoreimperceptible au niveau de la majorité des populations, surtout en milieu rural.

L’évolution de l’économie malgache après l’indépendance est caractérisée par troisgrandes périodes correspondant à différentes formes d’option politique et donc degouvernance. La première décennie de l’indépendance est celle qui coïncide avec lapremière république dont la gestion était sous la domination et contrôle de l’anciennepuissance coloniale, la deuxième décennie correspond au moment fort de l’économiedirigée, et le reste de la période (deux dernières décennies) est celui de l’ajustementstructurel à économie libéralisée.

La situation économique de la période 1998-1999 est marquée par la reprise de lacroissance, qui serait le résultat des efforts d’ajustement entamés depuis 1980. Lesecteur productif se tourne de plus en plus vers le marché extérieur par ledéveloppement en particulier des industries des zones franches, des entreprisescrevettières et du tourisme. La valeur des produits industriels exportés représente 20 %des biens exportés en 1990 pour passer à environ 50 % en 1999. Le tourisme aégalement connu une expansion considérable depuis 10 ans : le nombre de touristesnon-résidents a progressé en moyenne de 16 % environ par an entre 1990 et 1999.

D’autres branches d’activités qui se trouvent en amont et en aval de ces brancheslocomotives se sont également redynamisées. Ainsi, en terme d’investissement, onobserve, outre la hausse de la production d’énergie, objet de monopole de certainesentreprises, une tendance à la hausse de création d’entreprises dans le domaine dutransport aussi bien de marchandises que de voyageurs, de l’hôtellerie, du bâtiment ettravaux publics et du commerce. La hausse importante (297 %) des investissementsdirects étrangers en 1999 correspond surtout à la privatisation des entreprises d’Etat.

Quant à l’activité on a constaté, pour 1998 et 1999, que les trois secteurs ont connu descroissances assez fortes en 1998 et 1999 (tableau 1.3), à l’exception du secteur primaireen 1998 qui était fortement touché non seulement par l’invasion des criquets maiségalement par l’épidémie de peste porcine et l’embargo de l’Union Européenne sur lescrevettes dont les infrastructures sont qualifiées non conformes aux normes européennes.

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Développement Humain à Madagascar et dans les Provinces Autonomes

Ces performances n’ont pourtant amélioré le PIB/tête réel que de 1,8 % seulemententre 1998 et 1999. L’inflation (8,3 % en 1998 et 9,8 % en 1999) qui avoisine 10 %devrait ronger davantage le revenu de ceux qui n’ont pas bénéficié des fruits de lacroissance pendant cette période. Comme le montre le tableau 1.3, le secteur primaireest relativement à la traîne. En effet en 1999, il n’a apporté que 36 % du PIB (en termede volume) alors qu’il utilise environ 80 % de la population. Cette performance mitigées’explique en partie par sa vulnérabilité aux cataclysmes naturels (criquet, cyclone,dégradation de l’environnement…).

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De plus, on constate que les opérateurs économiques privés s’interessent peu à cesecteur : le nombre des établissements du secteur primaire créés tourne autour de 0,5 %du nombre total des établissements créés. Si la tendance se poursuit, le secteur informelrestera pour longtemps dominant dans ce secteur ce qui veut dire, rendement deproduction faible et par conséquent revenu maigre.

Q u a n t a uc o m m e r c ee x t é r i e u rmalgache, soné v o l u t i o ns’avère plusrapide que lePIB, traduisantune intégrationde plus en plusintense deM a d a g a s c a rdans le marchéinternational.L’ é v o l u t i o naussi bien des exportations que des importations est pratiquement corrélée avec lacroissance économique. La hausse remarquable des exportations et des importations àpartir de 1990 est surtout liée au développement des entreprises des zones franchesindustrielles. Le poids des produits traditionnels dans le commerce extérieur tend às’affaisser : la moyenne est estimée à 86 % entre 1984 et 1989 et seulement à 51 %entre 1990 et 1999. Pour 1998 et 1999, ce poids se trouve largement en dessous de lamoitié (environ 40 %) du commerce extérieur total.

Pour les recettes de services, deux rubriques méritent d’être relevées : la rubrique“voyage” et celle des “autres services". Le service révèle une montée spectaculaire dela rubrique voyage qui est le meilleur indicateur de tourisme dans la balance despaiements. Son poids par rapport aux recettes totales de services est passé de 1,4 % en1984 à 19 % en 1990 pour atteindre quasiment 30 % en 1998 et en 1999. Le poids des“autres services” est de 35,2 % en 1998 et presque 40 % en 1999. C’est un flux effectifde devises constaté au niveau de la Banque Centrale dont la destination demeuretoutefois non identifiée.

L’analyse par secteur montre que la croissance économique profite essentiellement auxopérateurs intervenant dans les secteurs secondaire et tertiaire. Les populations dusecteur primaire apparaissent comme les oubliés de la libéralisation.

b)- Situation des revenus au niveau des ménages

La pauvreté monétaire se réfère au seul revenu supposé cristalliser l’ensembledes manques que peut ressentir un être humain. Ainsi, selon l’EPM99 la proportion dela population pauvre en terme de revenu à Madagascar est de 71,3 % en 1999, etl’intensité de la pauvreté est de 32,8 % ce qui signifie que l’écart relatif moyen entre lerevenu des pauvres et le seuil de pauvreté, représente près du tiers de ce seuil.

Les réformes engagées par le gouvernement ont certes permis d’avoir une croissanceéconomique supérieure à celle de la population de 1997 à 1999 (soit 3,7 % en 1997, de3,9 % en 1998 et 4,7 % en 1999), cependant la situation qui prévaut actuellement dansle pays montre que le revenu annuel moyen en terme réel des ménages malgaches a peuvarié entre 1993 et 1999 se situant à 3,5 millions en 19997 en francs constants.

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7 Les prix à la consommation ont augmenté de 204 % sur la période, Rapport Principal EPM1999, INSTAT.

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Développement Humain à Madagascar et dans les Provinces Autonomes

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En effet, les trois enquêtes EPM révèlent que les trois principales sources de revenu desménages à Madagascar restent toujours l’agriculture et l’élevage (45,1 % en 1999), lesalariat (27,1 % en 1999), et les entreprises non agricoles, activités exercées de façonindividuelle ou au niveau du ménage8 (16,9 % en 1999). Cette quasi stagnation durevenu réel montrerait l’impact mitigé directement ressenti par les ménages de l’optionéconomique suivie par le pays dans le cadre de l’ajustement structurel. Globalement lastructure de consommation par grand poste de dépenses des malgaches a peu variéentre 1993 et 1999 comme le montre le tableau ci-après.

Le niveau des dépenses annuelles moyennes des ménages est évalué à 3,1 millions deFmg (courant) soit 599.000 Fmg per capita en 1999. Les dépenses alimentairesreprésentent toujours une part importante (plus de 70 %) des dépenses totales sur lapériode. Cette situation montre pourquoi les ménages malgaches éprouvent desdifficultés à consacrer9 plus de ressources aux autres postes tels que l’éducation (2,4 %)et la santé (2,4 %) en 1999.

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8 Il s’agit de revenu net des coûts d’exploitation.9 Cependant, avec l’hypothèse d’une évolution uniforme des prix, la baisse de 1,6 point de la part des dépenses alimentaires

pourrait traduire une amélioration, certes encore timide, de la condition de vie des ménages sur la période. Quoiqu’il ensoit, le niveau encore bas du revenu ne permet pas d’affecter une part significative des dépenses vers les postes nonalimentaires notamment pour les achats de biens et services essentiels de base.

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En somme, le revenu réel qui stagne et la structure figée des dépenses des ménagesmontrent l’absence de retombées palpables de la croissance auprès de la population.

Le développement humain ne se limite pas à générer uniquement la croissanceéconomique, mais il se préoccupe de distribuer équitablement ses fruits pour améliorerle bien être de toute la population. L’analyse des conditions du développement humaindurable, met donc en évidence les liens indissociables entre les processuséconomiques, sociaux, politiques afin de rendre compte de la façon dont les unsinfluent sur les autres. En ce sens, le développement humain tient compte des progrèsenregistrés en matière d’éducation et de santé.

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Développement Humain à Madagascar et dans les Provinces Autonomes

c)- Développement humain et éducation

L’éducation au niveau du primaire et du secondaire a contribué de façon relativementsignificative à l’amélioration du développement humain à Madagascar en 1999. Toutd’abord, il est à noter que l’évolution générale de l’éducation primaire et secondaire surla période 1994-1999 est caractérisée par l’accroissement continu des effectifs scolairesavec une forte hausse de 33 %. Le taux d’accroissement moyen annuel des effectifsscolaires est de 7,1 % dans le niveau primaire et de 3,2 % dans le secondaire. Dans lesdeux cas, c’est dans le secteur public que la croissance relative des effectifs est la plusrapide traduisant ainsi le fruit de l’effort consenti à l’endroit de ces deux niveauxd’enseignement ces dernières années notamment à travers le crédit CRESED.

Ainsi, le taux net de scolarisation dans le primaire est passé de 65 % en 1995/96 à72,0 % en 1998/99. Ces résultats montrent les efforts menés par le gouvernement enmatière d’universalisation de la scolarisation des enfants, même s’ils restent encoreinsuffisants car, presque 30 % des enfants entre 6 à 10 ans ne sont pas encorescolarisés. Par ailleurs, dans l’ensemble du secondaire la couverture scolaire est d’unniveau encore très insuffisant et l’accès au secondaire parait être fermé à la majoritéjusqu’à présent. Elle n’a pratiquement pas évolué car le taux brut se situe aux alentoursde 21 % sur la période 1994-1999.

La faiblesse du niveau de l’efficacité interne du système éducatif malgache montre laqualité encore peu satisfaisante de l’école avec des taux de réussite assez médiocres de45,97 % au CEPE, 39,45 % au BEPC et 32,33 % au baccalauréat en 1998/99.

Pour ce qui concerne l’offre d’éducation, durant l’année scolaire 1996/97, l’éducationprimaire publique comptait 26 148 classes fonctionnelles soit 2,5 classes par école et52 élèves par classe en moyenne, ce qui semble ne pas traduire une excessive surchargedans l’ensemble mais cache en fait des disparités ainsi que l’existence de classesmultigrades à horaire réduit. La disponibilité d’écoles primaires publiques devrait tenircompte de la fonctionnalité réelle de celles ci dans la mesure où généralement enmilieu rural les constructions ne répondent pas toujours aux normes officielles avecune durée de vie qui dépasse rarement 3 à 4 ans.

La structure fonctionnelle générale du budget de l’Etat montre que la priorité estd’abord accordée au secteur de “l’économie” auquel est alloué 47,2 % du total horssalaire en 1998, tandis que le secteur “social” dans son ensemble ne représente que19,3 % dont la moitié va à l’éducation.

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La part des ressources publiques allouées à l’éducation n’a cessé de croître de 1994 à1999 en gagnant 9 points de pourcentage sur la période. Bien que cette augmentationait surtout été favorable à l’enseignement primaire et secondaire, cependant il fautsouligner le changement de structure budgétaire qui s’y est opéré au détriment del’enseignement primaire. Les dépenses de fonctionnement hors salaires du secteur del’éducation ont connu une reprise en passant de 11,1 % du total en 1998 à 13,8 % en199910. La structure du budget selon le niveau d’enseignement s’est stabilisée, leprimaire et le secondaire gardant toujours la première place avec une part de près de54 % en 1998 et en 1999.

Le tableau-ci dessus montre l’évolution des dépenses de fonctionnement par élève(salaires compris) dans l’éducation. Il apparaît qu’au fur et à mesure que le niveaud’éducation augmente, les dépenses par élève augmentent. Ainsi en 1997, comparéesaux dépenses par élève dans le primaire, elles sont 14 fois plus élevées dans lesecondaire et 48 fois plus dans le supérieur. Plus grave, les dépenses publiques parélève dans le primaire sont en constante diminution, puisque leur niveau a baissé deprès de 49 % de 1994 à 1997, alors que dans le secondaire elles ont connu uneaugmentation continue de 8,7 % sur la même période. Dans le supérieur les dépensespar étudiant ont connu une baisse de 11 % de 1994 à 1996 pour se relever de plus de27 % en 1997. Cette situation qui résulte de l’importance numérique des enfants àscolariser, montre les difficultés qu’éprouve l’Etat à relancer et à développerl’enseignement primaire à Madagascar malgré les efforts budgétaires qu’il a consentis.

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En ce qui concerne les dépenses par élève des ménages en matière d’éducation, ilapparaît selon les enquêtes EPM que celles ci ont régressé de près de 27 % en francscourants entre 1993 et 1997 au niveau national.

Malgré son développement rapide, le secteur de l ‘éducation fait face à trois principauxobstacles : i) l’insuffisance des moyens, car il apparaît que les ressources étatiques etlocales allouées à l’entretien des bâtiments et des mobiliers scolaires ont toujours étéinsuffisantes, ii) la décentralisation budgétaire encore insuffisante ; en effet laconcrétisation de la décentralisation budgétaire a commencé à être effective avec lanomination des 111 chefs de Circonscription Scolaire comme gestionnaires de crédits defonctionnement d’un montant annuel variant de 50 à 100 millions de Fmg par CISCO.Toutefois deux problèmes persistent, à savoir l’éloignement des centres de décision quine favorise pas encore le développement des écoles, et la gestion du budgetd’investissement restée, concentrée au niveau des Directions inter-régionales qui sontencore plus éloignées des écoles que les CISCO, et iii) la communauté est dansl’expectative car si le principe de la participation aux coûts de construction, deréhabilitation et/ou d’entretien des bâtiments et des mobiliers est acquis au niveau de lacommunauté de base, malheureusement les responsables et acteurs locaux n’ont pas lavolonté de s’y engager réellement. Par ailleurs, les associations des parents d’élèves dansleur majorité n’ont pas toujours la capacité de mobiliser des ressources.

d)- Situation en matière de santé

L’espérance de vie à la naissance est très sensible au niveau de la mortalité infantile etjuvénile, justifiant ainsi l’attention particulière accordée aux actions menées en directionde cette catégorie de la population. Les dernières données disponibles montrent un tauxde mortalité infantile de 96 pour 1000 et infanto-juvénile de 159 pour 1000 pour une

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Développement Humain à Madagascar et dans les Provinces Autonomes

11Les taux sont calculés à partir des informations brutes obtenues sur document (carte de santé ou carnet de vaccination) etsur la foi des déclarations des mères. Un enfant est complètement vacciné s’il a reçu les huit doses de vaccin suivantes : unedose de BCG, trois doses de DTC, trois doses de Polio et une dose de ATR.

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espérance de vie à la naissance estimée à 55,1 ans en 1999. La situation sanitaire est parailleurs marquée par un taux de mortalité maternelle se situant autour de 660 pour 100000 femmes, un fort taux de fécondité de 6,0 et enfin un taux de croissance toujours élevéde la population de 2,8 % l’an.

Concernant l’état nutritionnel des enfants selon l’EPM99, à Madagascar 48,6 % desenfants de 3 à 59 mois souffrent d’un retard de croissance et pour 26 % d’entre eux ils’agit d’un retard sévère, cette situation n’a que très peu évolué par rapport auxrésultats de l’EPM97. Par contre l’insuffisance pondérale des enfants semble avoirrégressé de 45,5 % à 33,1 %. Malgré cette amélioration, le niveau reste encore élevépar rapport à la norme (14 fois plus élevé que la population de référence).

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Le mode d’approvisionnement en eau constitue un autre facteur clé ayant un impact surl’état sanitaire de la population en général, et des enfants en particulier. Ainsi, selonl’EPM99, seulement 1,1 % des ménages ont une plomberie intérieure et 15,8 %s’approvisionnent auprès des robinets publics. Plus de la moitié des ménagesmalgaches s’alimentent en eau provenant des sources non contrôlées comme les lacs etles rivières, alors que 18 % utilisent des puits avec ou sans pompe. Par rapport à lasituation de 1993, l’on peut cependant noter une certaine amélioration del’approvisionnement car on constate une baisse de – 2,6 points de ceux quis’alimentent dans les rivières et lacs, contre une augmentation de + 3,3 points pourceux qui utilisent les bornes fontaines publiques. L’apparition du choléra à Madagascar(appelé maladie de la main sale) en Mai 1999, a constitué une menace réelle avec uneincidence de 8613 cas en 1999 et 499 décès constatés selon le Ministère de la Santé.

En matière budgétaire, selon le DCPE, les dépenses publiques de santé sontconcentrées sur “des stratégies de coûts efficients” plus particulièrement dans lesdomaines des actions préventives (paludisme et lèpre) la vaccination, l’accès auxmédicaments essentiels et les méthodes de planification familiales. La répartition dubudget dans les districts doit se faire en principe sur la base de l’effectif de lapopulation, le type et la performance des centres de santé de base.

Le budget global alloué au secteur public de la santé a connu une hausse continue envaleur nominale atteignant plus de 32 % entre 1998 et 1999 de sorte que sa part dansle budget de l’Etat passe de 8,23 % en 1998 à 9,19 % en 1999. Globalement l’onobserve que la part des charges salariales tend à diminuer (27,1 % en 1998 contre24,0 % en 1999) dans le budget du Ministère bien qu’elle augmente par rapport à lamasse salariale totale de l’Etat. La part du budget de fonctionnement hors solde quantà lui se stabilise autour de 26 % alors que celle de l’investissement tend à augmenteren passant de 46,1 % en 1998 à 50,1 % de l’enveloppe ministérielle en 1999. Cestendances marquent la volonté de l’Etat d’appuyer l’essor du secteur public de la santé.

Le système de recouvrement des coûts est généralisé et opérationnel dans le pays àpartir de 1998. La Centrale d’achat des médicaments (SALAMA) étant opérationnelledepuis 1996, le système de recouvrement des coûts a entraîné une augmentation desressources et a permis de mieux approvisionner les centres de santé, mais il restemaintenant à assurer l’autonomie financière de la Centrale afin d’assurer la pérennitédu système. Ainsi, globalement dans le secteur public, la dépense de santé per capitapasse12 de 2,5 US$ en 1995, à 3,19US$ en 1996 et à 2,39US$ en 1997.

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Développement Humain à Madagascar et dans les Provinces Autonomes

12Les taux de change de US$ sont de 4061 Fmg en 1996, de 5091 Fmg en 1997 et de 5583 Fmg en 1998.

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2. DEVELOPPEMENT HUMAIN AU NIVEAU DES PROVINCESAUTONOMES

2.1. Analyse interprovinciale des indicateurs du developpement humain

En 1999, les disparités entre les Faritany en matière de développement humainrestent encore réelles. Le Faritany d’Antananarivo se distingue toujours avec un IDH13

supérieur à 0,500. Viennent ensuite Antsiranana et Toamasina avec un niveau supérieurà 0,400 et enfin Fianarantsoa et Toliary dont les IDH sont inférieurs à 0,400. En ce quiconcerne le classement par Faritany en 1999 Toliary devance maintenant Fianarantsoaqui occupe le dernier rang, et ce suite à l’amélioration du revenu par tête de lapopulation à Toliary. Par ailleurs, ce sont dans les trois Faritany de Toliary (0,515),Mahajanga (0,514) et Fianarantsoa (0,511) que la pauvreté humaine est la plusimportante.

Non seulement la province d’Antananarivo occupe la première place en matière dedéveloppement humain mais en outre, toutes les composantes de l’IDH (espérance devie, taux brut de scolarisation, revenu par habitant) y sont les plus élevées àMadagascar. Toutefois, il est important de souligner que cette domination en terme dudéveloppement humain ne profite surtout qu’à la Capitale. Cette province est suivie parAntsiranana qui a presque le même revenu par habitant que Toamasina (324.1$ppa et324.6$ppa) mais qui présente une espérance de vie plus élevée (57,6 ans). La provincede Mahajanga occupe le quatrième rang, et elle est caractérisée par des faibles niveaux

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13Les PIB par Faritany n’étant pas disponibles, ce sont les revenus par habitant de l’EPM99 qui ont été utilisés pour le calculdes différents indicateurs. L’objectif ici est de pouvoir effectuer la comparaison géographique des niveaux dedéveloppement humain, plutôt que d’évaluer les valeurs absolues des PIB régionaux qui ne peuvent être qu’hypothétiquesdans l’état actuel du système statistique national. Il est à mentionner aussi que les indicateurs calculés (années1997,1999) pour les différents milieux et Faritany tiennent compte de la méthode ajustée de calcul préconisée dans lesderniers rapports mondiaux sur le développement humain.

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de scolarisation et d’alphabétisation. La province de Toliara se hisse au cinquième rangaprès avoir occupé la dernière place les années précédentes, cette situation est dueessentiellement au relèvement du revenu par habitant. Enfin, la province deFianarantsoa est reléguée au dernier rang notamment à cause de la persistance du basniveau de l’espérance de vie de ses populations. Quoiqu’il en soit, il faut dire queglobalement le développement humain dans toutes les provinces a connu uneamélioration qui reste toutefois encore très modeste, montrant ainsi, la nécessitéd’accélérer le processus de décentralisation dont l’un des avantages attendus estd’accorder plus de priorités aux aspirations (encadré n°1.7) et aux besoins de base despopulations locales.

En 1999, dans les six provinces autonomes, les ISDH sont tous inférieurs aux IDH (lesdifférences étaient à peu près égales) traduisant ainsi, l’existence d’une disparitésociologique quasi similaire au détriment des femmes, en matière de développementhumain.

Le tableau ci-dessous montre que dans toutes les provinces autonomes, le niveau depauvreté humaine mesurée par l’IPH, contrairement à la pauvreté monétaire, a connuun léger recul et plus particulièrement à Toliara (-0,096), Fianarantsoa (-0,079) etAntananarivo (-0,075).

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2.2. Situation des indicateurs province par province

Province autonome d’Antananarivo

Le Faritany d’Antananarivo représente un niveau de développement humain plusélevé par rapport aux autres provinces. Son IDH est de 0,515 en 1999 contre 0,465 en1997. Cette amélioration est due principalement à l’amélioration du taux descolarisation.

L’ISDH d’Antananarivo s’améliore aussi, en passant de 0,463 en 1997 à 0,493 en 1999,correspondant à une hausse de 6,6 %. Cependant, il est toujours légèrement inférieur àl’IDH.

L’IPF calculé en 1999 est égal à 0,374. Si l’on se réfère à l’année 1997, il enregistreune hausse de 2,3 % due à l’augmentation du pourcentage des femmes cadres ettechniciennes. Ces résultats montrent que les femmes du Faritany s’investissentdavantage dans la conduite des affaires publiques, même si leur participation resteencore insuffisante.

Le Faritany d’Antananarivo enregistre un niveau relativement faible de pauvretéhumaine. Son IPH a connu une forte baisse de 16,9 % car il est passé de 0, 444 en 1997à 0,369 en 1999. Cette situation montre que les manques de potentialités fondamentalesen terme de pauvreté humaine sont encore importants mais connaissent une réductionassez significative.

Province autonome d’Antsiranana

Pour le Faritany d’Antsiranana, l’IDH est évalué à 0,444 pour l ‘année 1999. Si l’oncompare cette valeur à l’année 1997, l’IDH de la province d’Antsiranana a accusé unehausse de 6,1 %. Toutefois, la valeur de l’IDH est toujours inférieure à 0,500 et traduitun faible niveau de développement humain d’Antsiranana.

L’ISDH est de 0,422 ; valeur très proche de l’IDH de la province. L’inégalitésociologique entre les sexes est donc peu visible dans la province, les femmes et leshommes souffrant dans les mêmes proportions de la faiblesse du développementhumain.

Par contre, l’IPF de la province d’Antsiranana n’est que de 0,395 malgré uneamélioration par rapport aux années précédentes. Donc, en terme de participation dansles sphères politique et économique, les femmes n’occupent que peu de place car lavaleur de cet indicateur reste toujours au dessous de 0,500.

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Développement Humain à Madagascar et dans les Provinces Autonomes

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L’IPH de la province d’Antsiranana a baissé à 0,488 en 1999, tandis qu’il était évaluéà 0,514 en 1997. Toutefois, il reste encore élevé et indique que presque la moitié de lapopulation connaît des manques de potentialités fondamentales notamment cellesrelatives à la santé, et à la nutrition.

Province autonome de Fianarantsoa

L’IDH du Faritany de Fianarantsoa reste toujours faible et devient le plus bas àl’échelle du pays. Il est de 0,356 en 1999. Cette situation est due à l’espérance de vieet au revenu se situant à des niveaux peu élevés par rapport à l’ensemble. Cependant,si l’on se réfère à l’année 1997, cet indicateur a fortement progressé en enregistrant unehausse de 14,7 %, en raison principalement de l’amélioration du niveau de revenu dansla province.

L’ISDH de ce Faritany est de 0,333, et reste toujours inférieur à 0,500. Cette situationmontre que l’inégalité sociologique à l’égard des femmes fianaroises reste encoremarquée, malgré une hausse de l’ISDH de 9,1 % par rapport à l’année 1997.

L’IPF a accusé une nette amélioration due principalement à l’amélioration dupourcentage des femmes cadres et techniciennes. Il est de 0,404 en 1999 contre 0,329en 1999.

L’IPH de la province de Fianarantsoa a enregistré une baisse de 13,4 % par rapport àl’année 1997 (0,511 en 1999 contre 0,590 en 1997) due principalement à la diminutiondu pourcentage des enfants de moins de cinq an souffrant de la malnutrition. Toutefois,cette valeur reste toujours supérieure à 0,500, signifiant que plus de la moitié de lapopulation de la province connaît des conditions de vie précaires.

Province autonome de Mahajanga

L’IDH du Faritany de Mahajanga est évalué à 0,383. L’espérance de vie et le faibletaux de scolarisation sont les principaux déterminants du faible niveau dedéveloppement humain de cette province. Toutefois, si l’on se réfère à l’année 1997,cet indicateur a connu une hausse de 10,7 % due principalement à l’amélioration detaux brut de scolarisation.

L’ISDH de la province de Mahajanga est de 0,362 en 1999 contre 0,343 en 1997.

L’IPF du Faritany de Mahajanga est égal à 0,475, taux le plus élevé de toutes lesprovinces du pays. Si l’on se réfère à l’année 1997, cet indicateur accuse une hausse de5,2 % due à l’accroissement du nombre de femmes députées à l’Assemblée Nationale.Ces résultats montrent que les femmes de Mahajanga sont relativement plus intégréesdans la prise de participation à la décision politique et au contrôle des ressourceséconomiques.

L’IPH du Faritany de Mahajanga a enregistré une baisse de 7,3 % (0,515 en 1999contre 0,556 en 1997). Toutefois, il reste encore élevé et signifie que plus de la moitiéde la population souffre de la pauvreté humaine.

Province autonome de Toamasina

Pour la province de Toamasina, l’IDH est évalué à 0,427 pour l’année 1999,accusant une hausse de 6 % par rapport à 1997. Toutefois, la valeur de l’IDH esttoujours inférieure à 0,500 et traduit un niveau de développement humain faible.

Si l’on se réfère à l’année 1997, l’ISDH a connu une légère hausse de 1,5 % due àl’amélioration du taux de scolarisation des filles. Sa valeur en 1999 est 0,405

L’IPF du Faritany de Toamasina est égal à 0,331 et s’améliore par rapport aux annéesprécédentes. Cependant, en terme de participation dans les sphères politique etéconomique, les femmes n’occupent que peu de place.

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L’IPH du Faritany de Toamasina est de 0,490 en 1999, soit quasiment la même valeur(0,496) qu’en 1997. Peu de progrès a donc été réalisé entre ces deux dernières années,laissant près de la moitié de la population dans une situation de manque en termes depotentialités fondamentales notamment celles relatives à la santé, et à la nutrition.

Province autonome de Toliara

Si le Faritany de Toliara occupait le dernier rang selon l’IDH de 1997, cette annéeil dépasse le Faritany de Fianarantsoa. En 1999, son IDH est de 0,382 contre 0,308 en1997. Cette situation est due à l’amélioration du taux brut de scolarisation et du niveaude revenu moyen des populations. Cependant, la valeur de cet indicateur est toujoursinférieure à la moyenne 0,500. Ce qui signifie que le niveau du développement humainde Toliara reste encore faible.

L’ISDH de la province de Toliara est de 0,305 en 1999 contre 0,270 en 1997. Cesvaleurs inférieures à 0,500 montrent que les femmes souffrent encore à la fois del’inégalité entre les sexes et de résultats médiocres en terme de développement humainglobal.

En 1999, l’IPF de la province de Toliara est égal à 0,325 contre 0,228 en 1997. Cetteévolution est due principalement à l’amélioration du pourcentage des cadrestechniciens femmes.

L’IPH de la province de Toliara est égal à 0,514 en 1999, autrement dit 51,4 % de lapopulation souffrent de la pauvreté humaine. Cependant, si l’on se réfère à l’année1997, il accuse une baisse de 15,7 % due essentiellement à la diminution dupourcentage de personnes sans instruction dans la province.

2.3. Disparités inter-provinciales en termes d’éducation et de santé

Dans le secteur de l’éducation, durant l’année scolaire 1996/97, il a été dénombré pourl’éducation primaire publique 26 148 classes fonctionnelles soit 2,5 classes par écoleet 52 élèves en moyenne par classe. Ces données semblent ne pas traduire uneexcessive surcharge dans l’ensemble mais elles cachent en fait des disparités ainsi quel’existence de classes multigrades à horaire réduit. Toamasina et Fianarantsoadétiennent le nombre moyen d’écoles par fokontany le plus élevé, tandis que c’est àToamasina et Antananarivo que l’aire moyenne couverte par école est la plus faible. Ilressort de ces indicateurs que l’accès aux écoles primaires publiques dans les provincesest variable, mais l’on peut distinguer deux groupes avec d’une part Toamasina,Antananarivo et Fianarantsoa qui sont relativement plus favorisés, et d’autre part lestrois autres Faritany d’Antsiranana, Mahajanga et Toliara où l’accès aux écolesprimaires publiques est relativement plus limité.

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Développement Humain à Madagascar et dans les Provinces Autonomes

La situation globale au niveau des provinces connaît également des disparités inter etintra provinciales du point de vue des ménages. Ainsi, en 1993 les dépensesd’éducation des ménages les plus pauvres à Antananarivo sont les plus élevées,comparées à celles des ménages de la même catégorie dans les autres provinces. Eneffet, elles sont en moyenne égales à 24 698 Fmg par élève soit 3 fois plus qu’àToamasina (7 729 Fmg) et 2,5 fois qu’à Mahajanga (9 938 Fmg). La situation en1997 a changé puisque la province d’Antsiranana occupe la première place avec18 700 Fmg. Du côté des plus riches, les deux provinces d’Antananarivo (-54,1 %)et de Toliary (- 29,2 %) ont connu une baisse de leur dépense moyenne par élève entre1993 et 1997 contrairement aux quatre autres et notamment la province deFianarantsoa où la moyenne a connu une forte hausse de + 172,4 %.

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La situation selon le milieu montre que d’une façon générale, les dépenses moyennesdes ménages par élève sur la période 1993-1997 ont toutes évolué à la baisse en milieuurbain, alors qu’en milieu rural l’on observe le phénomène inverse et ce quel que soitle quintile considéré.

Dans le secteur de la santé, l’examen de la disponibilité des services publics parFaritany montre la situation des problèmes à considérer dans le cadre de ladécentralisation et sera évaluée à travers l’état des bâtiments des CSB et CHD, ainsique la présence ou non de médecins notamment dans les CSB.

Ainsi, au plan national, selon les données du MINSAN, 16,5 % des CSB et 11,0 % desCHD sont vétustes, ce qui peut apparaître théoriquement non catastrophique. Maisdans les faits, l’insuffisance et l’inadéquation des équipements réduisentl’opérationnalité réelle des centres. Ainsi, seuls 54,5 % des réfrigérateurs sontfonctionnels pour un taux de couverture nationale déjà insuffisant de 76 %. L’EnquêteCommunautaire quant à elle, montre que le bâtiment du premier lieu de consultationpour le fokontany, est en “bon état” pour 17,5 % des fokontany échantillons, dans un“état moyen” pour 46,0 %, et en “mauvais état” pour 29,1 %. Pour ce qui concernel’eau courante, 55,3 % des lieux de consultation n’en disposent pas, 60,2 % ne sont paspourvus d’électricité et 39,3 % n’ont pas de réfrigérateurs.Seuls 45 % des CSB sont pourvus de médecins dans le pays, ces centres se trouvant engénéral autour des zones urbaines. En outre, 12 % des districts n’ont pas encore demédecins du fait surtout de leurs enclavements. Globalement, 49 % des médecins dusecteur public exercent en zone rurale où se trouve 80 % de la population malgache,tandis que les médecins du secteur privé sont pratiquement installés dans les zonesurbaines. Selon l’ordre des médecins, 80 % des médecins sont en pratique libérale dansl’agglomération d’Antananarivo.

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En 1993, le ratio médecin par habitant dans le secteur public est estimé à 1 pour 11,290habitants, tandis qu’il est de 1 pour 2.800 habitants pour les deux secteurs public etprivé confondus. Le recrutement de personnel para-médical dans le secteur public avaitété pratiquement arrêté à cause du gel brut des effectifs dans la fonction publique et dela fermeture prolongée des centres de formation médico-sociale.

Cette situation a conduit à des ratios en personnel para médical à Madagascar peusatisfaisants (en moyenne 1 sage-femme pour 350 accouchements et 1 infirmierdiplômé d’Etat pour 3000 habitants) par rapport à ceux observés dans les pays endéveloppement de niveaux comparables.

A Madagascar, l’offre publique de santé est encore relativement prépondérante, puisquele secteur parapublic ne représente qu’environ 13 % des formations sanitaires de basetandis que la médecine de soins d’entreprise ne couvre que 9 % notamment au niveaupériphérique. Pour l’offre publique de base, globalement il y a 1 CSB pour 7.521habitants et 1 CHD pour 152.124 habitants, et la distance moyenne d’accès auxformations de base est évaluée à 5 km, encore que certains centres ne sont pas

fonctionnels.

Selon l’enquête Communautaire qui renseigne sur l’éloignement des fokontanyéchantillons des formations sanitaires autres que les centres de soins de base, lesdistances moyennes sont toutes supérieures à 5 km, sauf pour la provinced’Antananarivo concernant l’accès au service d’un médecin privé. D’une manièregénérale les hôpitaux généraux sont à moins de 13 km et les hôpitaux secondaires sont

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dans un rayon relativement accessible. Par contre les cliniques ne semblent pas être trèsprésentes dans les deux provinces de Toliary et de Mahajanga.

Ce sont dans les deux provinces de Fianarantsoa et de Toliary où l’état sanitaire despopulations semble le plus précaire, car les nombres moyens de patients reçus dans lepremier lieu de consultation sont les plus élevés, alors que les durées moyennes dedisponibilité de service ne sont pas dans ces lieux les plus élevées. Concernant cespremiers lieux de consultation, ils sont disponibles en moyenne plus de 8 heures parjour dans la semaine et le maximum de disponibilité se retrouvent à Antananarivo etMahajanga avec plus de 14 heures par jour, tandis que le minimum est observé à

Toliary avec 6,3 heures mais où le frais moyen de première consultation par personneest le plus élevé dans le pays (2500Fmg).

La baisse générale des dépenses des ménages par malade concerne également lesménages de tous les quintiles entre 1993 et 1997, mais elle est surtout importante pourles trois premiers quintiles. Cette situation ne signifie pas qu’il y a eu une améliorationsubstantielle de l’état sanitaire de la population en général. Elle traduit au contraire unecompression des dépenses de santé en faveur d’autres postes, face à la stagnation voirel’érosion du pouvoir d’achat des ménages.

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Conclusion

Les indicateurs de mesure du développement humain à Madagascar montrent que celuici continue de s’améliorer tant au plan national qu’au niveau des provinces autonomes,mais cette évolution n’est pas assez rapide pour juguler la pauvreté. En effet, lapauvreté monétaire frappe encore 71,3 % de la population, et la pauvreté humainetouche 46,7 % de la population en 1999. L’analyse interprovinciale fait ressortir uneforte disparité entre les Faritany en matière de développement humain, montrant ainsila nécessité d’accélérer le processus de décentralisation.

La relance de l’économie s’est concentrée dans les secteurs tertiaire (5,6 %) etsecondaire (4,2 %) malgré les reculs dans les sous-secteurs de l’agro-industrie, del’industrie chimique et l’industrie du bois, de la papeterie et l’édition. Suite à lalibéralisation, et l’effet structurel de la redistribution, la reprise de la croissance neprofite toujours pas à la majorité de la population pauvre résidant dans le milieu rural.Par ailleurs, la politique budgétaire visant à allouer davantage de ressources au secteursocial de l’éducation et de la santé, butte encore sur la faiblesse de la pression fiscale.

L’approche, qui a longtemps prévalu à Madagascar a consisté à considérer la réductionde la pauvreté à travers deux voies parallèles, avec d’un côté la recherche de lacroissance économique dans un cadre qui n’a pas toujours été favorable aux pauvres,et de l’autre, la promotion du développement humain par le truchement del’amélioration des accès aux services sociaux. Selon la série des données observées aucours des dernières décennies, cette approche a montré ses limites.

Une des conditions de réussite de la réduction de la pauvreté à Madagascar nécessitela prise en considération, des besoins, attentes et suggestions des pauvres, pours’assurer de leur adhésion à la stratégie de lutte contre la pauvreté. C’est dans ce sensque la décision du gouvernement malgache, de s’engager à partir de l’année 2000, dansla formulation d’une stratégie de lutte contre la pauvreté à travers un processusparticipatif intégrant des institutions centrales et décentralisées de l’Etat, desinstitutions intermédiaires de la société civile et du secteur privé (syndicats, partispolitiques, groupes religieux et associations) constitue une avancée notable vers unenouvelle vision de la Gouvernance15 qui mérite d’être renforcée.

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Chapitre 2GOUVERNANCE ET PAUVRETE A MADAGASCAR

Introduction

En dépit des possibilités offertes par les richesses naturelles de Madagascar, lapopulation malgache vit, en ce début du 21ème siècle, dans un état de pauvretéextrême. Le revenu moyen des malgaches est faible, leur niveau d’instruction très baset leur durée de vie relativement courte. En outre, une proportion importante de lapopulation vit quotidiennement sous la menace de l’insécurité, ainsi que sous le poidsde l’exclusion ou de la marginalisation.

Malgré les efforts entrepris par les gouvernements qui ont successivement dirigé lepays, la pauvreté n’a pas reculé de manière significative. Diverses raisons ont étéévoquées pour expliquer cet échec, notamment : le retard technologique, ladémographie galopante, la conjoncture internationale, mais aussi le modegouvernance.

S’il est admis que la gouvernance a joué un rôle déterminant dans la situation de lapauvreté dans la Grande Ile, il est aussi de plus en plus reconnu que la “participation”est au cœur du problème de la gouvernance dans le pays. La structure des institutions,leur mode d’organisation et le processus décisionnel qui les animaient ne permettaientpas aux citoyens de faire entendre leurs aspirations, ni d’assumer leurs responsabilitéset encore moins d’exercer leur droit.

Au cours des 25 dernières années, deux modes de gouvernance se sont alternés àMadagascar : une gouvernance du type paternaliste, entre le milieu des années 70 et lafin des années 80, et une gouvernance du type démocratique depuis le début des années90. Ces deux modes de gouvernance ont influencé les conditions de vie de lapopulation de différentes manières.

Le mode de gouvernance paternaliste – le terme paternaliste étant utilisé pour qualifierles principes et les modalités de fonctionnement du “centralisme démocratique” –fondé sur la concentration du pouvoir entre les mains de l’Etat, en particulier entre lesmains de l’Etat Central, a servi à appuyer un modèle de développement qui consistaità donner au secteur public la prépondérance, tant dans la création que dans ladistribution des richesses. Le régime paternaliste, doté d’un pouvoir de mise en œuvreplus fort, s’est caractérisé par une politique volontariste lui permettant notamment dedévelopper rapidement les infrastructures sociales et de distribuer largement descrédits ; mais cette politique s’est heurtée à un dysfonctionnement de l’administrationet des entreprises publiques, en raison de l’effritement des structures de surveillance etdes mécanismes de contrôle et de sanctions. A ce mode de gouvernance paternaliste, asuccédé une gouvernance du type démocratique marquant le retour vers un état moinsproéminent et l’amorce d’une décentralisation de la gestion des affaires publiques. Lerégime démocratique quant à lui se heurte à la difficulté de trouver un équilibre entreles pouvoirs des institutions étatiques et la mise en place d’un cadre de concertationfructueuse avec la société civile, avec comme conséquence, l’amenuisement de laparticipation des citoyens.

Le but de ce chapitre est d’analyser les mécanismes par lesquels gouvernance etpauvreté s’interfèrent à Madagascar. La démarche consiste à identifier les déterminantssocio-économiques de la pauvreté et à déceler les dimensions de la gouvernance –acteurs, domaines, caractéristiques,… – qui influent sur ces déterminants.

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Le Malgache pauvre réside généralement en milieu rural, où il vit principalement del’agriculture. En général, il n’a à sa disposition qu’une parcelle modeste qui lui permettout juste de produire ce qu’il lui faut pour survivre. Il cultive alors en priorité le riz,qui est l’élément l’essentiel de sa consommation. Il n’est pas en général propriétaire dela parcelle qu’il exploite et, même si c’est le cas, il ne possède aucune autre formed’actifs, physiques ou financiers ; autrement dit, il n’a que sa force de travail pourassurer sa subsistance. Sur les 12 millions de pauvres que compte le pays, 9 millionsont ce profil.

A Madagascar, la pauvreté est donc avant tout un phénomène rural. Elle estprincipalement déterminée par la difficulté d’accès à la terre, la faiblesse de laproductivité agricole, la faible performance des services publics, la faiblesse de lacroissance économique et l’imperfection du système politique. En outre, les conditionsde vie, quelque soit le critère choisi – revenu ou accès à l’éducation, à la santé, àl’eau… –, sont souvent plus exécrables en milieu rural qu’en milieu urbain. De plus, lapauvreté urbaine est en partie générée par la migration des ruraux en quête deconditions de vie meilleures vers les villes. C’est pourquoi ce chapitre se focalise, engrande partie, sur les agriculteurs et, en particulier, les petits agriculteurs16.

Comme, le malgache pauvre vit principalement du travail de la terre, sa situation estliée aux facteurs qui animent la participation dans le monde rural. Dans la mesure oùle malgache pauvre ne dispose que d’un petit lopin de terre, ses conditions de vie, demême que sa participation à la vie économique, sont déterminées par le cadre légal quirégit l’accès à la terre. La question foncière, d’une manière générale, et la protectiondu droit de propriété, en particulier, font surgir le problème de l’accès au crédit, sanslequel le petit agriculteur ne peut financer l’investissement et l’achat d’intrantsnécessaires à l’amélioration de son rendement. Du fait que le petit exploitant agricolecultive en priorité le riz pour assurer sa subsistance et que la maîtrise de l’eau estcruciale vis-à-vis de la productivité rizicole, la gestion des infrastructures d’irrigationrevêt une importance particulière dans son bien-être. Pour les pauvres, les possibilitésd’accéder plus facilement aux marchés, d’accroître le revenu et d’améliorer le pouvoird’achat dépendent de leur participation au choix des orientations de la politiqueéconomique, mais aussi de la manière avec laquelle leurs intérêts sont pris en comptedans la mise en œuvre de ces politiques. Enfin, étant donné que chez les pauvres, lerevenu est presque totalement accaparé par l’alimentation, l’existence d’un Etat“capacitant”, en mesure de fournir des services publics - éducation, santé ou sécurité -de qualité et accessibles, est une condition sine qua non à l’amélioration de leur niveaude vie. D’une manière générale, les causes profondes de la pauvreté sont souvent liéesà un système politique qui exclut les pauvres des cercles de décision.

1. PROBLEMATIQUE DE LA GOUVERNANCE

1.1 Concept de la gouvernance

“La gouvernance est l’exercice de l’autorité économique, politique et administrative envue de gérer les affaires d’un pays à tous les niveaux. Elle englobe les mécanismes, lesprocessus et les institutions par le biais desquels les citoyens et les groupes expriment

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leurs intérêts, exercent leurs droits juridiques, assument leurs obligations et auxquelsils s’adressent en vue de régler leurs différends”.

Le concept de gouvernance intègre a priori le rapport de force entre les différentesparties prenantes, notamment l’Etat, le secteur privé et la société civile. Chaque acteura un rôle qui lui confère un pouvoir spécifique dont l’exercice influence la gestion desressources à l’échelle de la nation. Néanmoins, dans presque tous les régimes, toute laproblématique de la gouvernance découle du rôle et de la position potentiellementdominante de l’Etat par rapport aux autres acteurs.

1.2 Les acteurs de la gouvernance

L’Etat

L’Etat comprend les institutions politiques – le Gouvernement, le Parlement etle judiciaire – et les organes administratifs du secteur public. L’Etat est l’autoritéchargée d’établir et de faire respecter les règles qui gouvernent la vie politique etéconomique au sein de la société ; il a le pouvoir de contrôler les actions des autresacteurs et d’employer la force pour maintenir l’ordre au sein la société. Mais, l’Etat estsujet à controverse dans la mesure où son rôle lui confère le pouvoir “de prendre demanière légitime les richesses, la propriété et la liberté des individus”. Contrebalancerce pouvoir considérable de l’Etat est l’une des questions fondamentales de lagouvernance. La notion de gouvernance se focalise, en particulier, sur les mécanismespar lesquels les autres acteurs influencent l’Etat.

Le secteur privé

Le secteur privé rassemble les entreprises privées, y compris les secteurs non-structurés ou secteur informel. Etant donné que le secteur privé est le principal créateurde richesses et d’emplois dans une société, les entrepreneurs, y compris les agriculteurset les artisans, peuvent constituer un pôle de pouvoir, pouvant agir comme contrepoidsà la puissance de l’Etat. Le rôle du secteur privé lui permet notamment d’exercer unepression sur l’Etat, dans la recherche et la mise en œuvre d’une politique économiqueplus efficace.

La société civile

La société civile est l’ensemble des groupes d’individus organisés ou non quiinterviennent de manière concertée dans les domaines social, économique et politique.Les Organisations de la Société Civile (OSC) comprennent les partis politiques, lesorganisations non gouvernementales, les syndicats, les groupements culturels oureligieux, les clubs, les associations professionnelles, les associations commerciales,les institutions universitaires, les organes d’informations… etc. Les OSC jouent le rôled’intermédiaire entre les citoyens et l’Etat. Elles transmettent les aspirations et lespréférences des citoyens aux pouvoirs publics. Les OSC agissent comme une interfaceentre les gouvernants et les gouvernés, par lequel les citoyens exercent leur contrôle surle Gouvernement afin que ce dernier soit plus responsable et opère dans le sens de lasauvegarde de l’intérêt général.

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1.3 Les domaines de la gouvernance

La gouvernance s’applique à trois domaines : politique, administratif et économique.

Gouvernance politique

La gouvernance politique touche principalement l’interaction entre les entitéspolitiques dans le processus de prise de décision concernant l’élaboration et la mise enœuvre des politiques. Elle concerne les structures organisationnelles et les actions desinstitutions étatiques – Gouvernement, Parlement et système judiciaire –, desgroupements d’entrepreneurs et des organisations de la société civile ; en particulier,l’influence de l’équilibre des pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire, ainsi que lareprésentation des différents groupes de populations dans les organisations politiques,sur le processus de prise de décision politique.

Gouvernance administrative

La gouvernance administrative se focalise surtout sur l’interconnexion entreles différents niveaux décisionnels au sein de l’appareil administratif, ainsi que lefonctionnement de la “bureaucratie”, en tant qu’instrument de la conception et de lamise en œuvre des politiques décidées au niveau de la sphère politique. Lagouvernance administrative inclut l’ensemble des départements du systèmeadministratif, leur organisation et leurs réglementations, ainsi que l’ensemble desressources humaines, financières et matérielles mises en œuvre pour la fourniture desservices publics en vue de la satisfaction des besoins de la population.

Gouvernance économique

La gouvernance économique concerne l’interaction entre les acteurs dans leprocessus de prise de décision ayant une incidence sur l’économie. De ce point de vue,la gouvernance économique est un domaine connexe entre la gouvernance politique etla gouvernance administrative. En effet, elle s’appuie sur les éléments de lagouvernance politique en ce sens que les décisions en matière de politique économiqueimpliquent essentiellement la sphère politique ; mais elle s’appuie également sur leséléments de la gouvernance administrative dans la mesure où les organes administratifssont les principales parties prenantes dans la gestion économique. Elle inclutl’ensemble des institutions et des réglementations qui influencent la production et ladistribution des richesses.

1.4 Les caractéristiques de la bonne gouvernance

Il existe plusieurs modes de gouvernance qui se différencient par la structure desinstitutions, la nature des relations entre les acteurs et les règles qui régissent leursactions. Mais, la “bonne gouvernance” est souvent associée à la gouvernancedémocratique née de la convergence entre les principes de la gouvernance et les valeursdémocratiques (cf. encadré 2.1).

“La bonne gouvernance se caractérise notamment par la participation, la transparencela primauté du droit, le consensus, l’équité, l’efficacité, l’efficience, la responsabilité,la vision stratégique,…”17

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Les caractéristiques essentielles de la “bonne gouvernance” se retrouvent dans lesattributs de la démocratie. Ainsi, sur le plan politique, la bonne gouvernance secaractérise notamment par “des élections libres et justes ; un système de partisraisonnablement bien organisé et concurrentiel ; un régime efficace de protection deslibertés et des droits fondamentaux de l’Homme ; un soutien à la société civile, à laformation de groupes d’intérêt ; et une participation active”.18

Sur le plan économique, les caractéristiques de la bonne gouvernance puisentégalement leur origine dans les valeurs démocratiques dans la mesure où, dans cedomaine, la bonne gouvernance est associée au libéralisme économique. En effet,démocratisation et libéralisation économique vont de pair ; l’économie libéralefavorise l’émergence de multiples pôles de pouvoir tels que les chefs d’entreprises, lesgroupements professionnels et les syndicats de travailleurs. Ces centres de décisionsinfluencent à leur tour la politique du Gouvernement. Cette pluralité des centres dedécision renforce la démocratie. Par ailleurs, la démocratie rime avec liberté, enparticulier liberté d’entreprise, liberté de choisir, de vendre et d’acheter, lesquelles sontles principaux fondements du libéralisme économique.

“Les caractéristiques de la bonne gouvernance sont interdépendantes, se renforcentmutuellement et ne peuvent exister indépendamment”. Le respect de l’Etat de droit,fondé sur des libertés fondamentales apparaît ainsi comme une caractéristiquefondamentale à partir de laquelle découle plusieurs autres caractéristiques de la bonnegouvernance. (cf. encadré 2.2)

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La bonne gouvernance suppose le partenariat entre les acteurs. Qui dit bonnegouvernance dit effort pour dégager un consensus ou pour obtenir le consentement oul’assentiment nécessaires à l’exécution d’un programme dans une enceinte où denombreux intérêts divergent”19. Il ne peut donc y avoir bonne gouvernance sanspartenariat entre les parties concernées. Dans ce contexte, la bonne gouvernanceapparaît comme “la mise en réseau des différents acteurs institutionnels, politiques,économiques et sociaux dans la perspective d’un développement pérenne”20.

1.5 Les principaux modes de gouvernance à Madagascar

Au cours des 25 dernières années, Madagascar a connu tour à tour deux modes degouvernance qui ont influencé le développement humain de différentes manières. Entrele milieu des années 70 et la fin des années 80, le régime en place a fait prévaloir unegouvernance du type paternaliste21, marquée par la concentration du pourvoir entre lesmains de l’Etat, en particulier l’Etat central, pour soutenir un modèle dedéveloppement basé sur la prépondérance du secteur public et la gestion centralisée desressources. Ce mode de gouvernance a été caractérisé par : i) la circonscription duchamp de la participation des citoyens, ii) le contrôle des activités politiques et del’information iii) la réglementation des marchés.

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L’omniprésence de l’Etat a refoulé l’initiative privée et réduit l’efficacité économiqueglobale, résultant en une stagnation économique, laquelle s’est traduite à son tour parune réduction du revenu des malgaches et l’élargissement du fossé entre les riches etles pauvres. La réglementation des marchés en a faussé le bon fonctionnement,entraînant par la suite l’éviction des producteurs agricoles et la baisse de leur pouvoird’achat. Les structures institutionnelles avaient favorisé la mise en oeuvre d’unepolitique volontariste en matière de développement infra-structurel ; mais la politiquesociale s’est heurtée à un dysfonctionnement de l’Administration Publique,l’effritement des procédures de contrôle et l’insuffisance des mécanismes d’incitationayant fortement diminué l’entrain et la motivation des employés de l’Etat. Ainsi,plusieurs installations d’irrigation se sont dégradées, faute d’entretien et demaintenance ; un grand nombre d’écoles et de dispensaires n’ont pas fonctionnéefficacement par manque de matériels, manque de personnel qualifié et manque demotivation des fonctionnaires.

Ce mode de gouvernance paternaliste a laissé la place à une gouvernance du typedémocratique, à partir du début des années 90. A partir de cette date, l’Etat se fait deplus en plus “discret” et la gestion des affaires publiques est progressivementdécentralisée. La gouvernance démocratique se distingue par : i) la re-dynamisationdes processus participatifs, ii) la libéralisation de l’information et de la vie politiquepour promouvoir la transparence et l’imputabilité et iii) la libéralisation des marchés.Toutefois, la première phase de la transition démocratique (1991-1996), trèsmouvementée sur le plan socio-politique, a entraîné un marasme économique. Parailleurs, les capacités des organisations de la société civile (OSC) sont encore tropfaibles pour que s’installe un partenariat réel entre l’Etat et les citoyens. La lenteur duprocessus de décentralisation, la faiblesse des capacités des OSC et, avec elles, lafaiblesse des mécanismes de contrôle et d’incitation entravent l’amélioration desservices publics, notamment en milieu rural où vivent la majorité des pauvres.Néanmoins, l’environnement économique global s’améliore suite à la mise en œuvreen 1997, des mesures décisives dans le cadre du programme de stabilisation del’économie.

2. DIFFICULTE D’ACCES A LA TERRE

2.1 L’accès à la terre, l’un des principaux déterminants de la pauvreté

Au moins 75 % des pauvres à Madagascar sont des agriculteurs et, en particulier,70 % des pauvres sont des petits exploitants agricoles22, c’est-à-dire des paysans quiexploitent des parcelles de moins de 2 ha (cf. tableaux 2.1 et 2.2). Par ailleurs, 80 %des agriculteurs, mais surtout 90 % des petits agriculteurs, vivent en dessous du seuilde pauvreté. Ces chiffres indiquent que d’une part, la population des pauvres estcomposée, en écrasante majorité, de petits exploitants agricoles et d’autre part, lagrande majorité des exploitants agricoles sont pauvres ; en d’autres termes, les pauvresà Madagascar sont essentiellement les petits exploitants agricoles. Ces derniers ont unniveau de dépenses annuelles moyen de 450.000 fmg ou 60 dollars, ce qui équivaut àun niveau moyen des dépenses journalières de moins de 1300 fmg ou 20 cents, alorsque le seuil de pauvreté est défini par un revenu annuel de 736.000 F, soit 90 dollars.

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Comme ces petits agriculteurs ne disposent que de petites parcelles, leurs activités sontpresque totalement orientées vers l’autoconsommation, dans le but principal d’assurerleur survie. Ils cultivent alors en priorité le riz, l’aliment de base des malgaches ; plusde 90 % des ménages de petits exploitants agricoles cultivent le riz, essentiellement àdes fins de consommation23.

L’un des principaux déterminants de la pauvreté à Madagascar est donc l’accès à laterre. En effet, le “degré” de pauvreté diminue avec la taille de l’exploitation. Autantles petits agriculteurs sont très majoritairement pauvres et même extrêmement pauvres,autant les gros agriculteurs, sont relativement peu touchés par la pauvreté ; moins de40 % des agriculteurs qui exploitent plus de 1,5 Ha sont pauvres, alors que les 85 % deceux qui exploitent moins de 0,5 Ha vivent en dessous du seuil de pauvreté. Le revenudes grands exploitants agricoles est, en moyenne, deux à trois fois plus élevé que celuides petits exploitants agricoles, respectivement 833.800 fmg et 476.650 fmg24. Enoutre, les agriculteurs non-pauvres ont 40 % de terres de plus que les agriculteursextrêmement pauvres.

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2.2 Les caractéristiques de la gouvernance foncière sont défavorablesà l’accès à la terre

La situation des petits agriculteurs tient avant tout à l’exiguïté des surfaces qu’ilsexploitent. La surface moyenne d’une exploitation est de 1,2 Ha et les 2/3 des ménagesagricoles exploitent des surfaces de moins de 1,5 Ha ; pourtant, l’ensemble despérimètres cultivés ne couvre que 2,3 millions d’hectares, soit moins de 5 % de lasuperficie totale du pays. Le contraste entre l’étroitesse des exploitations et l’existencede vaste étendue non cultivée oblige à explorer dans quelle mesure la gouvernancefoncière peut-elle affecter l’accès à la terre.

Les obstacles prennent plusieurs formes : sur le plan social, l’occupation des terres estsoumise à des règles coutumières complexes ; sur le plan administratif, l’acquisitionlégale des terres communales est assujettie à une démarche administrative longue etcoûteuse ; et sur le plan culturel enfin, les Malgaches vouent un attachement viscéral àla terre qui se traduit en une rétention foncière extrêmement rigide. Ces principauxobstacles trouvent leur origine, notamment dans l’imprécision du droit foncier et lastructure de l’administration foncière.

Le droit foncier ambigu. La bonne gouvernance suppose l’existence d’un cadre légalstable, transparent et égalitaire, c’est-à-dire des lois clairement définies, convenablementappliquées et prévisibles. L’acuité avec laquelle se pose le problème foncier à Madagascartient, pour une large part, à l’imprécision des législations en la matière. L’ambiguïté dudroit foncier malgache, née de l’ambivalence entre régime traditionnel et régimemoderne, entrave l’accès à la terre de diverses manières. En reconnaissant “l’existencedes règles coutumières”, la législation foncière malgache accrédite les barrièrestraditionnelles à l’appropriation des terres, notamment, les conditions relationnellesfondées sur le lignage ou les alliances et les critères de répartition discriminatoire, commeceux basés sur l’age ou le sexe. En droit coutumier, la terre est un patrimoine commun,donc indivisible et inaliénable. La prévalence de ce principe fait que l’appropriationlégitime d’un terrain agricole est soumise à des conditions relationnelles très restrictives.La terre se transmet principalement par l’héritage ; 65 % des agriculteurs exploitent desparcelles héritées d’un parent25. L’exiguïté des superficies exploitées est, pour la majoritédes paysans, le résultat du morcellement du patrimoine ancestral entre héritiers d’unegénération à l’autre. Dans plusieurs localités, le droit d’usage de la terre n’est accordé àdes personnes “extérieures” que si ces dernières sont incluses dans des alliances claniques“ziva” ou alliances personnelles “fati-dra”. Par ailleurs, la société traditionnelle malgacheétant, d’une manière générale, une société gérontocratique et patriarcale, l’ordre social s’ymaintient grâce à des règles discriminantes, qui privilégient les “aînés” ; dans certainesrégions, la terre est attribuée en priorité aux hommes les plus âgés, au dépend des jeuneset des femmes, afin de conserver la hiérarchie sociale, qui risque d’être bouleversée si lepouvoir économique des jeunes venait à croître (encadré 2.3).

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Des procédures discriminantes d’acquisition des terres. Le contraste immense entrel’existence de grands espaces non-cultivés et l’exiguïté des parcelles exploitées par lamajorité des agriculteurs trouve également une explication dans les “règles du jeu”,qui, selon les principes de la bonne gouvernance, doivent à la rigueur promouvoirl’équité. En effet, si les pauvres ont d’énormes difficultés à s’approprier les terresvacantes c’est que les procédures administratives ne leur sont pas favorables.Officiellement, 70 % du territoire relève du domaine public et la loi prévoit d’attribuerla propriété de la terre à celui qui la met en valeur. Pour les paysans, une manière deconquérir de nouveaux espaces consiste à défricher une partie du domaine public.Cependant, rares sont les pauvres qui réussissent à s’accaparer légalement d’uneparcelle du domaine public, en raison du coût élevé de la démarche. La procédured’acquisition d’un terrain domanial comprend trois principales étapes : i) laprospection sur site et l’identification du terrain auprès des services topographiques, ii)la production d’un certificat de situation juridique et d’une reproduction du plan duterrain et iii) la demande auprès de la circonscription domaniale. Rien que pourfranchir la première étape de la prospection et de l’identification, le coût devant êtresupporté par le demandeur atteint 350.000 fmg26, soit le 1/4 du revenu annuel moyend’un malgache et la moitié du revenu annuel moyen d’un malgache vivant en milieurural.

La faiblesse de l’administration foncière pénalise les moins nantis. La bonnegouvernance réclame une administration efficace, c’est-à-dire une administrationcapable de résoudre les problèmes publics. Pour être efficace les services del’administration doivent, en particulier, être déconcentrés, afin de les rapprocher de lapopulation. A Madagascar, le caractère centralisé des services domaniaux contribue àfreiner la conquête de l’espace, dans la mesure où cela accroît encore davantage le coûtde l’information et des transactions foncières. L’organigramme de l’administrationfoncière ne comporte qu’un nombre limité de ramifications régionales – 11 directionsrégionales des affaires domaniales et foncières, 28 circonscriptions de servicestopographiques – toutes rattachées directement à la Direction Générale de Domaines etdes Services Fonciers. L’insuffisance de la couverture accroît le coût ; par exemple, lareconnaissance des lieux, qui suppose le déplacement du requérant et des agents desservices domaniaux, va occasionner, du fait de la localisation géographique desservices régionaux, des frais de déplacement sur plusieurs centaines de kilomètres, trèssouvent, à la charge du requérant. Par ailleurs, l’insécurité provoquée par la faiblessedes capacités de l’administration foncière pousse les populations à raffermir les règlescoutumières, ce qui intensifie la rétention foncière. En effet, la complexité desprocédures de cadastrage, d’immatriculation ou de titrage, à laquelle s’ajoutel’insuffisance de l’information en raison du caractère centralisé de l’administrationfoncière, conduisent à une situation où “l’acquisition légale des terres est le fait dequelques initiés au courant des formalités juridico-administratives”27. Les plus léséssont les paysans car, trop éloignés des centres administratifs, ils sont les moins bieninformés et, même au courant des procédures administratives, ils ne peuvent pastoujours accomplir les démarches nécessaires, faute de moyens financiers. Pour lespaysans pauvres, cette situation se traduit par une insécurité foncière constante, dans lamesure où des personnes mal intentionnées peuvent, à tout moment, utiliser leur renteinformative pour les exproprier. Cette menace pousse les communautés à se regrouperautour des valeurs traditionnelles, dans le but de renforcer l’emprise du droit coutumier

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sur les procédures d’acquisition de terrains. Le raffermissement des règles coutumièresne fait qu’aggraver les difficultés d’accès à la terre, car intensifie la rétention foncière.L’accès à la terre demeure ainsi presque exclusivement “médiatisé” par les rapports deparenté à travers le mythe du “tanindrazana” ou terre des ancêtres, ce qui réduit lespossibilités d’extension.

La responsabilisation des communautés locales à la gestion foncière peut avoir un effetpervers sur la redistribution des terres. La responsabilisation des communautés localescaractérise a priori une bonne gouvernance. Cependant, l’alternance des deux modes degouvernance – paternaliste et démocratique – à Madagascar, a montré qu’en présencede faiblesses institutionnelles, c’est plutôt la déresponsabilisation des communautés quia permis de mieux redistribuer les terres. Au temps du régime paternaliste, l’un desvolets de la politique foncière consistait à maintenir les terres agricoles nationaliséesdans le domaine public et à en confier la gestion à des entreprises étatiques, lesquellespassaient des “contrats” d’exploitation avec les agriculteurs. Les communautésn’intervenaient pratiquement pas dans la gestion foncière. Le système avait deuxavantages : d’abord celui de faire tomber les barrières de la tradition devant l’autorité del’Etat, car l’intervention des sociétés étatiques dans la distribution des terres permettaitd’éclipser les règles coutumières ; ensuite, celui de réduire le coût de l’appropriation car,pour les paysans, contracter directement avec les sociétés d’Etat était un moyend’accéder facilement à la terre, sans passer par des procédures administrativescomplexes et onéreuses. L’intervention directe de l’Etat créait des conditions favorablesà la migration, ce qui allait permettre aux personnes originaires des zones austères demigrer vers les vastes plaines irriguées. A partir du début des années 90, le mode degestion foncière qui émerge parallèlement avec la gouvernance démocratique28 s’appuiesur une gestion communautaire des ressources naturelles et une cohabitation du droitmoderne avec le droit coutumier. Le système se fonde sur trois principes : i) ladévolution du pouvoir aux collectivités décentralisées, en l’occurrence les communes,ii) l’intégration formelle des chartes communautaires, appelées “dina”, dans le droitmoderne et iii) l’attribution de prérogatives en matière de conventions collectives auxélus. La dévolution et l’introduction des conventions communautaires parmi lesprérogatives des élus assurent l’institutionnalisation des conventions communautaires.En effet, les textes législatifs soumettent les “dina” à l’autorité du maire, le tenant dupouvoir au niveau communal, et prévoient que les “dina” régulièrement approuvés etvisés ont force de loi. L’institutionnalisation des chartes communautaires permet, à sontour, d’éliminer l’ambiguïté du droit née de la tension entre règles coutumières et droitpositif. Elle améliore aussi l’accès à l’information ; car les “dina”, sont établis enassemblée communautaire et inscrits sur des écriteaux dans les villages. L’approchecommunautaire de la gestion foncière contribue à l’empowerment ou capacitation despaysans dans la mesure où elle responsabilise les communautés ; toutefois, elle a pourinconvénient de consolider les règles coutumières, avec comme conséquence de freinerla mobilité de la population rurale.

Décentraliser l’administration foncière et refondre le droit foncier pour desserrer lescontraintes relatives à l’appropriation des terres. La refonte du droit foncier constitueune condition préalable à un accès plus ouvert à la terre. L’une des priorités consisteraità délimiter le champ d’intervention du droit coutumier dans l’acquisition des terrains

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agricoles. Par ailleurs, l’une des raisons pour lesquelles le droit coutumier prédominedans l’appropriation légitime des terres est l’insécurité foncière, laquelle pousse lescommunautés à se regrouper autour des règles coutumières. Pour desserrer cettecontrainte, il convient d’étendre l’immatriculation des terres et l’attribution de titres,d’où la nécessité de décentraliser l’administration foncière.

3. GOUVERNANCE FONCIERE ET FAIBLESSEDE LA PRODUCTIVITE AGRICOLE

A Madagascar, où la pauvreté frappe surtout le milieu rural, la protection de lapropriété foncière est cruciale pour le bien-être des plus pauvres, dans la mesure où elleconditionne l’amélioration de la productivité agricole. La sécurisation foncièreconcourt à l’amélioration de la productivité agricole à travers plusieurs démarches,d’abord comme motif d’incitation à la valorisation de la terre, mais aussi comme cléd’accès au crédit et, enfin, comme moyen de stimuler la mobilité des facteurs.

3.1 Impact de la sécurisation foncière sur la productivité agricole

La sécurisation foncière est un motif d’incitation à la valorisation de la terre. Si lespaysans ne valorisent pas leurs exploitations c’est que leur droit à la propriété n’est passuffisamment protégé. D’une manière générale, l’investissement est avant tout unequestion de confiance ; les gens ne sont incités à investir que s’ils sont certains qu’ilsvont profiter du fruit de leurs efforts.

La sécurisation foncière est un moyen d’ouvrir l’accès des pauvres au crédit. Pour lagrande majorité des agriculteurs malgaches, le fait de ne pas détenir des titres fonciersest une barrière insurmontable à l’accès au crédit. La protection du droit de propriétéest une condition préalable à l’accès au crédit bancaire, dans la mesure où les biensimmobiliers sont les principales formes de garanties exigées par les institutionsfinancières29 ; moins de 2 % des agriculteurs ont bénéficié d’un crédit en 1999.

La sécurisation foncière stimule la mobilité des facteurs. Sans titre foncier, les terrainsn’ont pas de valeurs marchandes, par conséquent, l’insuffisance de l’immatriculationfoncière empêche le développement du marché de la terre. La non-fluidité du marchéde la terre, avec comme corollaire le verrouillage des modes d’acquisition, réduit enparticulier les possibilités de transfert vers des utilisateurs plus efficaces. Le contextelimite les possibilités de vendre, louer et pratiquer les modes de faire valoir comme lemétayage ou le fermage, donc de susciter le déplacement de la main d’œuvre.

3.2 Protection du droit de propriété

La sécurité foncière ne stimule la productivité que si la protection du droit de propriétéest intégrale, c’est-à-dire matérialisée par des titres fonciers irrévocables et garantie pardes structures juridiques adéquates. A Madagascar, cette protection intégrale du droitde propriété s’est heurtée à une sous-administration foncière et des tensionspermanentes sur les “règles du jeu”.

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La sous-administration foncière est le principal obstacle à la promotion de la sécuritéfoncière. La vulgarisation de titres de propriété, se heurte en particulier à l’insuffisancedes ressources des services fonciers. Le département chargé de la gestion du patrimoinefoncier30 à Madagascar ne parvient pas à répondre aux besoins des populations, faute demoyens. “La capacité de cadastrage actuelle des services domaniaux, s’élevant à 10.000Ha par an, ne couvre que le 1/20 de ce que représente les dossiers en instance”31. D’aprèsles résultats de l’EPM 1999, seulement 20 % des agriculteurs possèdent légalement surleurs terres, c’est-à-dire nantis de titres fonciers irrévocables32. Seulement 10 % duterritoire malgache, soit l’équivalent de 50.000 km2, sont actuellement immatriculés.Actuellement, la seule alternative à l’insécurité foncière due à l’absence de titre foncierreste les conventions communautaires, ou “dina”, institutionnalisées dans le cadre de lagestion locale sécurisée (GELOSE). Toutefois, les conventions collectives en elles-même ne confèrent qu’une sécurité foncière relative dans la mesure où leurs supports netiennent pas lieu de titre juridique. En réalité, dans le système GELOSE, l’établissementd’un “dina” n’est qu’une prélude à une opération d’immatriculation collective, sanslaquelle le droit acquis par le “dina” reste très fragile. Par conséquent, la faiblesse del’administration foncière reste, dans tous les cas, un obstacle.

Sous le régime socialiste, le choix idéologique et l’interventionnisme de l’Etat avaient“assombri” les règles du jeu en matière de droit de propriété. La logique voudrait mêmequ’il s’accapare les terres pour implanter son monopole. Par ailleurs, du moment quel’Etat faisait officiellement de l’idéologie socialiste, le fondement de ses actions, il étaitclair que la protection du droit de propriété ne pouvait pas figurer parmi ses priorités.Sous le régime socialiste, les terres agricoles nationalisées ou non-immatriculéesétaient ainsi maintenues dans le domaine public. Les agriculteurs installés sur ces terresétaient plutôt des exploitants agricoles appelés à mettre en valeur des terrainsappartenant à l’Etat. Ces derniers ne jouissaient que d’une sécurité foncière relative,car leur droit se limitait à un droit d’usage relatif au contrat d’exploitation qu’ilssignent avec les sociétés étatiques. Une telle situation n’était pas pour inciter cesagriculteurs à intensifier leurs activités, ni faciliter leur accès au crédit, ni susciter, chezeux, une plus grande mobilité. Toutefois, bon nombre de paysans avaient pu empruntergrâce à la politique de “popularisation” du crédit agricole ; politique soutenue par lemonopole de l’Etat sur le secteur financier et la réglementation du marché du crédit.Par ailleurs, un vaste mouvement de migration organisé par l’Etat a permis à despaysans défavorisés de s’installer sur les vastes plaines fertiles des zones sous-peuplées. En somme, la gestion foncière socialiste a eu un effet globalement neutre surla productivité agricole33. A titre d’exemple, le rendement rizicole est restérigoureusement constant – 2 tonnes à l’hectare – durant les années 70 et 80.

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Le libéralisme a-t-il mené vers une meilleure protection du droit de propriété privée ?La libéralisation des marchés, depuis le début des années 90, conduisant au retraitprogressif de l’Etat pour donner plus de place au secteur privé dans la sphèreproductive met au devant l’importance de la protection du droit de propriété. Les règlesdu jeu sont désormais très claires ; en faisant de la promotion de l’initiative privée l’undes fondements de la politique de développement du pays, l’Etat reconnaîtl’importance à part entière du droit de propriété privée. Se pose alors, la question duconsensus. En situation de gouvernance démocratique, les gouvernants s’appuient surla légitimité de leur pouvoir et le consensus sur les lois pour faire accepter les décisionspar la population. Encore faut-il qu’il y ait consensus sur les lois. Les fondements dudroit foncier sont-ils réellement partagés par les malgaches ? Depuis le début de l’èrecoloniale, il y a une tension permanente entre droit coutumier et droit moderne au sujetde la question foncière (encadré 2.4). Le concept de propriété individuelle, introduitpar l’administration coloniale et conservé jusqu’à présent, s’oppose à la perception dela terre comme bien communautaire, laquelle reste toujours bien ancrée dans l’espritdes paysans malgaches. La prédominance des règles coutumières dans l’appropriationdes terres n’indique-elle pas une préférence pour les principes d’indivisibilité etd’inaliénabilité ? Par conséquent, le principe de la propriété privé sur les terresagricoles correspond-il réellement aux besoins des populations rurales dans un payscomme Madagascar 34 ?

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L’immatriculation collective comme solution à l’insécurité foncière. Face à la faiblessede l’administration foncière, la procédure d’immatriculation collective ouvre desperspectives avantageuses en matière de sécurisation foncière, pour les petitsexploitants agricoles. Madagascar dispose de deux régimes d’immatriculation :l’immatriculation individuelle et l’immatriculation collective ou cadastre. Sil’immatriculation individuelle est longue et coûteuse, l’immatriculation collective estmoins onéreuse tout en étant une alternative appréciable de sécurisation foncière. Lerenforcement des services cadastraux, dans la cadre du Programme d’ActionEnvironnemental, a ainsi permis d’attribuer 26.000 titres collectifs en l’espace de cinqans, contre environ 5000 titres individuels sur la même période.

4. MODE DE GESTION DES TERRES IRRIGUEES

4.1 Productivité et irrigation des terres

La situation des petits exploitants agricoles est aggravée par la faiblesse de leurproductivité ; non seulement, ils disposent de surfaces plus réduites, ils ont aussi uneproductivité plus faible. La faiblesse de leur productivité vient d’abord de ce qu’ils nedisposent pas suffisamment de terres irriguées. Comme les pauvres cultiventessentiellement du riz sur des surfaces réduites, le fait de disposer de terres irriguéesest un facteur essentiel dans leur situation, dans la mesure où les rizières irriguéesassurent une productivité plus élevée. Une estimation effectuée par les chercheurs deCornell-University montre que la culture de riz sur des terres irriguées esteffectivement l’un des principaux déterminants du niveau de consommation àMadagascar37. Plus précisément, 1 Ha supplémentaire de rizière irriguée, par rapport àla surface moyenne exploitée, correspond à 150.000 fmg ou 22 dollars de dépenses deconsommation supplémentaire pour l’exploitant agricole, c’est-à-dire 120 % deconsommation en plus par rapport au niveau de consommation minimum.

La production moyenne de paddy est d’environ 1 tonne à l’hectare sur des terres non-irriguées alors qu’elle est de 3 tonnes à l’Ha sur les terres irriguées. Ce niveau deproductivité plus élevé sur les terres irriguées se traduit par le fait que, les agriculteurspropriétaires de terres irriguées ont un niveau de consommation 1,5 fois plus élevé queceux qui possèdent des terres non-irriguées.

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La situation des pauvres et la structure de la pauvreté en milieu rural s’expliqueraientdonc, entre autres, par l’insuffisance et la mauvaise distribution des rizières irriguées.Chaque agriculteur ne dispose, en moyenne, que de 60 ares de rizières irriguées mais,les plus pauvres sont les moins lotis. En effet, chez les ménages du quintile le pluspauvre, la surface de terres irriguées n’est en moyenne que de 6 ares alors qu’elle estde 21 ares, soit 3 fois plus, chez ceux du quintile le plus riche. L’incidence de lapauvreté est ainsi plus forte dans les zones où la distribution de rizières irriguées estmoins favorable. Dans la province d’Antsiranana, où la superficie de paddy irriguéepar tête est en moyenne de 21 ares, le taux de pauvreté monétaire est de 5 pointsinférieur à celui de la province de Tuléar où la surface de paddy irriguée est de11 ares.

4.2 Mode de participation à la gestion des infrastructures d’irrigation

Comme les petits agriculteurs cultivent en priorité le riz à des fins de consommation,pour assurer leur subsistance, l’irrigation des terres est un facteur essentiel de leur bienêtre. En effet, la technique la plus couramment utilisée par les paysans malgachesconsiste à repiquer et immerger les plants de paddy dans des carrés de rizières ; maiscette technique nécessite une bonne maîtrise de l’eau38, d’où l’importance de la gestiondes systèmes d’irrigation.

La longévité des infrastructures d’irrigation est donc d’un intérêt capital pour les petitsexploitants agricoles. Dans ce cas précis, la bonne gouvernance réclame a priori,l’existence d’un cadre de partenariat entre l’Etat et les communautés d’usagers pourune meilleure gestion des barrages et canaux d’irrigation ; cela suppose aussi bien lacapacitation des groupements d’usagers de manière à inclure les paysans dans laconception, la construction et la maintenance des ouvrages d’irrigation. Il s’agit dedonner plus de pouvoir aux paysans dans la gestion des périmètres irrigués. Maiscomment ce partenariat se définit-il précisément dans un contexte de bonnegouvernance ? De même que la forme la plus poussée de la participation correspond àl’autogestion, la forme la plus poussée du partenariat est l’autonomie des usagers.L’idéal du partenariat serait donc de permettre aux groupements de paysans de gérereux-mêmes les structures d’irrigation, auquel cas le rôle de l’Etat serait de coordonner,orienter et réglementer les actions des groupes d’usagers39 (encadré 2.5). La bonnegouvernance se traduirait alors par l’existence d’un réseau d’unités d’irrigationautonomes, avec l’Etat au centre, lequel n’interviendrait dans l’une ou l’autre desunités, qu’en cas de défaillance de l’autogestion dans celle-ci. Dans ce contexte, laqualité de la gouvernance se mesure par le degré d’autonomie des unités.

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Pourquoi la pérennité des structures d’irrigation est-elle liée au degré d’implication desusagers à sa gestion ? (encadré 2.6). La pérennité des ouvrages d’irrigation repose surl’entente entre les usagers. L’explication tient au comportement opportuniste des cesderniers et à l’existence d’une asymétrie dans la distribution de l’eau. Les exploitants enamont, c’est-à-dire plus près des canaux principaux, sont souvent plus avantagés ;l’opportunisme de ces derniers peut empêcher les avalins de bénéficier des installations,ce qui découragerait ces derniers à participer aux travaux d’entretien et de maintenance.Par ailleurs, comme il importe de repousser l’égoïsme des usagers, il y a toujours lieude mettre en place un système de surveillance ou “police des eaux”. L’efficacité de lasurveillance dépend du statut des surveillants ; le système de surveillance “intégré”, oùl’intérêt du surveillant est associé à celle des paysans, s’avère plus efficace que lesystème de police “désassocié” où le surveillant n’est pas directement concerné par lalongévité des structures, comme c’est le cas lorsqu’il est désigné par l’Etat 40. La gestiondes infrastructures d’irrigation par l’Etat, tout seul, ne peut donc qu’exacerber la tensionentre les usagers. En d’autres termes, l’entente dépend du degré d’implication desusagers dans la gestion. Plus les groupements de paysans sont impliqués dans la gestion,plus l’entente se consolide et plus la gestion des périmètres irrigués est efficace.

L’autonomisation de la gestion des infrastructures d’irrigation contribue à faire reculerla pauvreté à plusieurs titres. D’abord, par la signification intrinsèque de la participationelle-même sur le plan du développement41. La prise de responsabilité à plusieursniveaux dans la gestion communautaire des périmètres irrigués offre aux paysansl’opportunité d’intensifier leur participation, donc de renforcer chez eux le sentiment deprendre leur destinée en main et la conscience de contribuer au développement. Larecherche quasi-permanente de l’entente, qui est indispensable dans la pérennisation des

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systèmes d’irrigation, renforce la capacité des communautés paysannes à “se prendre encharge, d’être solidaire et de mener une action collective”. La discipline relative à ladistribution égalitaire de l’eau, exigée pour la viabilisation de l’organisation, fait valoirl’équité. En somme, la bonne gouvernance, vue à travers la gestion communautaire despérimètres irrigués, est source d’épanouissement pour l’Homme dans plusieursdimensions, notamment la responsabilité, la coopération, l’équité et la durabilité.

Aujourd’hui, à Madagascar la tendance est à l’autonomisation des communautés dansla gestion des infrastructures d’irrigation. La gestion étatique, très marquée dans lesannées 70 et 80, laisse progressivement la place à une gestion communautaire, depuisle début des années 90. Le “tout Etat” s’est soldé par une détérioration rapide desstructures d’irrigation, avec comme conséquence, la diminution des superficiesirriguées. “Approximativement 1,5 millions d’hectares sont irrigables, soit 19 % desterres arables du pays. La construction d’ouvrages d’irrigation a été entreprise à unmoment ou à un autre sur environ 1 million d’hectares, avec une proportion variabled’achèvement des travaux. A ce jour (1998), les grands périmètres irrigués représententune trentaine de milliers d’hectares, les périmètres irrigués de petite taille ou de taillemoyenne couvrant quant à eux 200.000 hectares. On estime à 500.000 hectares lasuperficie des micro-périmètres irrigués”43.

5. MODE D’ORGANISATION DE L’ACCES DES PAUVRESAUX SERVICES ESSENTIELS

De par la structure de leurs dépenses de consommation, fortement dominées parl’alimentation, les petits agriculteurs, ne peuvent pas satisfaire eux-mêmes leursbesoins essentiels44 notamment, en matière d’éducation et de santé. En conséquence,les pauvres dépendent énormément du secteur public pour tout ce qui touche lesservices sociaux essentiels45 : l’éducation, la santé, l’eau,…etc. D’où l’importance del’accès des populations aux services publics, en particulier, dans les zones rurales.

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5.1 Pauvreté et offre de services publics

Madagascar compte environ 12.000 écoles primaires publiques, dotées en moyenne de2 salles chacune, et 30.000 maîtres d’écoles, pour près de 4 millions d’enfantsscolarisables dans l’ensemble du pays ; Autrement dit, il y a, en moyenne, 1 salle declasse pour 80 enfants scolarisables et 1 maître d’école pour 70 enfants scolarisables.Cette insuffisance des capacités du secteur public se traduit par la surcharge des classespubliques, l’importance et la précocité de l’abandon scolaire, la non-fréquentation del’école et le basculement vers l’enseignement privé46. Dans les écoles publiques, il y aen moyenne 50 élèves par classe47 ; sur 100 élèves qui entrent en première année del’enseignement primaire, seulement 22 sont susceptibles de poursuivre les études dansl’enseignement secondaire ; 47 % des enfants de moins de 7 à 15 ne fréquentent pasl’école ; bien que la fréquentation des écoles publiques soit gratuite, une école primairesur 4 est actuellement privée et 1 élève du primaire sur 5 fréquente un établissementprivé.

Le pays compte 11 médecins pour 100.000 habitants, dont 8 dans le secteur public.Avec un centre de santé primaire pour 5000 habitants, et un hôpital pour environ150.000 habitants, le pays dispose d’un réseau de formations sanitaires publiquesassurant une bonne couverture du territoire ; le problème se situe au niveau de leurfonctionnalité. Les centres de santé de base ne sont pas toujours fonctionnels pourcause de manque de personnel, manque de médicaments, manque de matériels desoins,…etc.

C’est l’insuffisance de l’offre de services sociaux qui est principalement à l’origine dela faiblesse du niveau d’instruction et de la précarité de la santé des pauvres ; cescarences aggravent, à leur tour, la pauvreté monétaire à travers leurs effets sur laproductivité agricole et la structure démographique en milieu rural. En effet, àMadagascar, la faiblesse du revenu côtoie étroitement la faiblesse du niveaud’instruction et la précarité de l’état de santé ; et cette relation s’explique par l’impactnégatif de la pauvreté humaine sur la productivité agricole et la structure des ménagesruraux. La faiblesse du revenu chez les petits exploitants agricoles est en partie due àla faiblesse de la productivité agricole, elle-même due à l’insuffisance de leur niveaud’instruction ainsi qu’à la précarité de leur état de santé. Pour les populations ruralesen général et les petits exploitants agricoles, en particulier, la pauvreté monétaires’explique également par structure des ménages ; en effet, en milieu rural, les chefs deménages supportent des charges plus élevés. Mais, cette situation s’explique elle mêmepar des problèmes d’éducation et de santé. En résumé, les conditions de vie despopulations rurales, parmi lesquelles se comptent les plus pauvres à Madagascar, sontfortement déterminées par leur accès aux services publics, en particulier les servicessociaux : éducation et santé.

L’inadéquation des services publics aux besoins des usagers se manifeste par le rejetdes institutions par les populations. Les communautés n’ont plus confiance au systèmescolaire ; le développement du travail des enfants en milieu rural en est un signe. En1999, le pourcentage d’enfants en âge scolaire qui ne fréquentent pas l’école atteint30 %, alors que cette proportion ne dépassait pas 5 % à la fin de des années 70 ; parailleurs, 60 % des petits exploitants agricoles déclarent utiliser une main d’œuvre

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familiale, en d’autre termes, les enfants constituent actuellement la première source demain d’œuvre pour les exploitations familiales. Sur un autre registre, le mode defréquentation des centres de santé est quelque peu irrationnel ; malgré le déploiementdes centres de santé de base, 35 % de la population utilisent les hôpitaux principaux48,souvent plus éloignés, comme point de contact, alors que 90 % des maladies pourraientêtre guéries dans les centres de santé primaires. De nombreux patients préféreraients’adresser directement aux hôpitaux principaux, sans passer par les formationssanitaires secondaires.

5.2 Gouvernance et fourniture de services publics

La définition du rôle de l’Etat est au centre de la problématique de la gouvernance dansla fourniture de services publics (encadré 2.7). En effet, les dimensions de lagouvernance dépendent essentiellement du degré d’implication de l’Etat dans lafourniture de services publics. Dans le contexte malgache où l’Etat est fortementimpliqué dans la production de services publics, en plus de ses missions relatives àl’élaboration des politiques en la matière et le contrôle de la fourniture de servicespublics par les tiers, la bonne gouvernance exigent : i) la participation des populationsau processus de prise de décision, et ii) l’efficacité de l’administration.

i) Participation des populations à la prise de décision

La bonne gouvernance suppose l’existence de mécanisme permettant auxcitoyens, y compris les plus démunis, d’être intégrés dans le processus de prise dedécision concernant la fourniture des services publics afin que ces derniers répondentréellement à leurs besoins.

Les régimes qui se sont succédés se sont appuyés sur des mécanismes de participationdifférents dans la fourniture de services sociaux. Toutefois, l’expérience malgachemontre l’importance de dissocier deux niveaux de participation : au niveau fonctionnel,la participation s’apparente à l’exécution de travaux suivant des directives annoncéespar des organes délibérants ou exécutifs, tandis qu’au niveau décisionnel, ons’interroge sur la manière d’intégrer les points de vue des populations dans lesdécisions prises par les pouvoirs publics.

Au temps de la Deuxième République, les populations avaient peu de possibilitésd’influencer la définition et la mise en œuvre des politiques, en général, et despolitiques relatives à la fournitures de services publics, en particulier, en raison de larestriction des libertés fondamentales : liberté d’expression et liberté d’association.

Le régime socialiste avait néanmoins mis en place un mécanisme de participation ayantcomme pilier le “fokonolona”, la communauté de base des sociétés traditionnellesmalgaches. Ce mécanisme reposait sur l’institutionnalisation du fokontany, l’espacegéographique du “fokonolona”, comme unité administrative de base, à partir de

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laquelle étaient construits les différents niveaux de collectivités décentralisées51. Dansce système, c’étaient les comités exécutifs des collectivités décentralisées qui étaientsensés jouer le rôle d’interface entre l’Etat Central et les citoyens. Ce système avaitfacilité la mobilisation des communautés à la construction d’écoles, à la rénovationde dispensaires, à la réfection de route, à l’entretien de canaux d’irrigation,…etc. Ainsiau début des années 80, presque chaque fokontany52 avait son école primaire, dont les

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1/3 ont été construites avec l’aide des communautés53. Mais la participation se limitaitau niveau de l’exécution, les “fokonolona” était en réalité peu impliqués dans leprocessus de prise de décision. Ainsi, les services ne correspondaient pas toujours auxbesoins des populations, du fait que les communautés étaient exclues des centres dedécision. Les citoyens pouvaient, en théorie, prendre part aux décisions, notamment lesdécisions relatives aux questions sectorielles : éducation, santé, sécurité,..etc ; mais, enréalité, la base était complètement exclue du processus de prise de décision. En effet,les prérogatives politiques et administratives au sein des collectivités étaient mélangéessi bien que le dialogue entre les différents centres de décisions prévus par la structureorganisationnelle – fokontany, firaisampokotany, fivondronampokotany et Faritany –et le pouvoir s’apparentait à des relations purement administratives au sein d’unestructure déconcentrée. En réalité, le pouvoir central imposait ses décisions par le biaisd’un système de tutelle inhérent au principe du centralisme démocratique54 ; dans lesfaits, les comités exécutifs des fokontany, firaisampokotany, fivondronampokotany etfaritany n’étaient que des “relais du pouvoir central pour appliquer dans leurscirconscriptions respectives les directives conformes aux options nationales”.

L’avènement de l’ère démocratique, inaugure un nouveau mécanisme de participationfondé sur l’intermédiaire des Organisations de la Société Civile (OSC). Lerétablissement de la liberté politique et de la liberté de la presse a été suivi par lefoisonnement d’associations et de groupements de tous genres, signe de l’émergencede nouveau mécanisme de participation, celui où ce sont les organisations de sociétécivile qui servent de relais entre les pouvoirs publics et les citoyens. Le dialogue entrel’Etat et les administrés se construit de plus en plus avec l’intermédiation de cesorganisations. Cependant, les associations sont encore loin de constituer une force dedialogue avec l’Etat (cf. encadré 2.8). Aussi, si les services offerts par le secteur publicne sont pas véritablement adaptés aux besoins de la population c’est que les pouvoirspublics n’entendent pas toujours la voix des citoyens, du fait de la faiblesse des OSC.

ii) La faible efficacité de l’administration publique

La Fonction Publique déstructurée. Si les pauvres ne sont pas satisfaits desservices que leur offre le secteur public, c’est que les prestataires ne sont pas toujoursmotivés et manquent de “moyens”. La faiblesse de la qualité de l’enseignement – letaux de redoublement est de 30 % dans l’enseignement primaire – tient, en partie, àl’absentéisme du côté des enseignants. Si un grand nombre de patients s’adressentdirectement aux hôpitaux principaux, sans passer par les centres de santé de base, c’est

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qu’ils doutent des capacités des agents de santé dans les formations sanitairesprimaires. La faiblesse des salaires constitue l’un des principaux problèmes del’administration malgache. Les salaires sont non seulement faibles mais mal“distribués”, en ce sens que la grille des rémunérations récompensent mal les agentsméritants. L’échelle des salaires est comprimée ; jusqu’en 1999, le salaire le plus élevéde la grille salariale de la fonction publique représentait à peine 4 fois le salaireminimum. La décompression de novembre 1999 a permis de modifier ce rapport à 10,mais les écarts de salaire entre les catégories d’agents sont encore trop faibles pourréellement motiver les cadres. L’insuffisance des salaires explique pourquoi lesfonctionnaires sont peu motivés et pourquoi ils sont si “vulnérables” face à lacorruption. Mais si le fonctionnaire franchit le seuil de l’irrégularité, c’est que lesmesures de rétorsions, bien qu’elles existent, ne sont pas toujours appliquées(encadré 2.9).

Une administration encore trop centralisée. A Madagascar, si la fourniture de servicessociaux est souvent défaillante en milieu rural, c’est que les entités auprès desquellesles fonctionnaires doivent rendre compte sont trop loin, en raison de la gestion encorefortement centralisée de l’éducation et de la santé ; c’est toujours l’Etat Central, àtravers les ministères concernés – Ministère de l’Education de Base et del’Enseignement Secondaire ou le Ministère de la Santé – qui recrute les enseignants oules médecins, détermine leur salaire, les affecte à leur poste ou détermine leuravancement. De ce fait, les agents de l’Etat ne sont imputables que devant les éluscentraux, c’est-à-dire devant le Gouvernement Central ou, par délégation, auprès desresponsables des ministères concernés ; dans les dispositions constitutionnelles jusquelà en vigueur55, les élus locaux n’ont aucun pouvoir sur les employés de l’Etat. Letransfert de gestion des services sociaux vers les structures déconcentrées– circonscription scolaire pour l’enseignement et les districts sanitaires pour la santé –ne suffit pas à renforcer l’imputabilité des fonctionnaires. Les instituteurs n’ont pas decompte à rendre aux pouvoirs locaux ; le seul moyen de contrôler leurs actions dans lesdispositions actuelles est l’inspection par des agents du Ministère de l’Education. Or,chacune des 110 circonscriptions scolaires ne dispose que d’un inspecteur, autrementdit, il y a un inspecteur pour près de 1500 enseignants.

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6. IMPACT DE LA GESTION MACROECONOMIQUESUR LES PAUVRES

La croissance économique est essentielle pour la réduction de la pauvreté. En effet,l’élimination de la pauvreté commence par une croissance forte qui rehausse le revenude l’ensemble de la population, y compris celui des plus défavorisés. Mais pour que lacroissance puisse véritablement profiter aux pauvres, ces derniers doivent eux-mêmesparticiper à la création de richesse et non pas être de simples récipiendaires desdividendes d’une croissance à laquelle ils n’ont pas contribuée. Participer à la créationde richesse signifie a priori produire et vendre. Ces conditions reposent, d’un côté, surla participation des pauvres à la vie économique et, de l’autre côté, sur les actions despouvoirs publics.

Les pauvres ne peuvent trouver des conditions susceptibles de favoriser leurparticipation à la création de richesse que s’ils sont eux-mêmes impliqués dans laformulation de politique économique ou, à la rigueur, s’ils trouvent des conduits leurpermettant de transmettre leurs préférences aux pouvoirs publics. Pour participerformellement au processus de prises de décisions ou pour pouvoir influencer cesdernières, les pauvres ne peuvent s’appuyer que sur leurs propres organisations ou, àdéfaut de pouvoir s’organiser eux-mêmes, sur des organisations acquises à leur cause.

Par ailleurs, la participation des pauvres à la création de richesses repose sur la capacitéde l’Etat à créer un environnement macroéconomique convivial56, environnementstimulant pour le développement de leurs activités et favorisant leur accès à desmarchés où ils peuvent vendre leurs produits aux meilleurs prix. A ce sujet, la bonnegouvernance est précisément associée à la capacité de l’Etat à mettre en place desinstitutions et des réglementations aptes à assurer la sécurité économique et à assurerla stabilité macroéconomique.

La bonne gouvernance tient également à la définition du rôle de l’Etat. Il est bien connuque la présence du secteur public en tant qu’acteur direct sur les marchés n’est pas pourfavoriser la libre concurrence, mais le désengagement total de l’Etat n’est pas non plusune perspective souhaitable car favoriserait l’apparition de diverses formes demonopole et de cartels, ce qui mettrait en péril l’intérêt général. La bonne gouvernanceest associée à une alternative intermédiaire où la position de l’Etat se situerait entre lesdeux extrêmes. Dans un contexte de bonne gouvernance, le rôle de l’Etat seraitprécisément de “réguler” les marchés pour défendre l’intérêt de tous les membres de lasociété, en particulier les plus démunis, contre la menace que pourraient générer desententes.

6.1 Les impacts de l’étatisme

Au temps du régime étatiste, si les pauvres n’ont pas bénéficié de conditions favorablesau développement de leurs activités, c’est qu’ils ont toujours été écartés du processusde prise de décision. Leur situation a été aggravée par l’interventionnisme de l’Etat surles marchés.

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Le mécanisme permettant d’inclure les pauvres dans le processus de prise de décisionrepose sur plusieurs ingrédients dont, le pluralisme politique et la liberté d’expression.Ces conditions rendent plus probable, l’existence de formations politiques et degroupements d’intérêt collectif acquis à la défense de l’intérêt des plus pauvres et desplus démunis. Sous la deuxième République (1975-1990), bien que le processusdécisionnel fait allusion à la démocratie, allusion faite au “centralisme démocratique”,les pratiques étaient loin d’être démocratique, pour deux raisons. La première estl’application de la double censure : censure de l’activité politique et censure del’information. En délimitant le champ de l’activité politique, par la création du FrontNational pour la Défense de la Révolution (FNDR), et en radicalisant la censure de lapresse, l’Etat avait complètement limité la possibilité pour les populations en généralet les plus défavorisés en particulier, de faire entendre leur voix. La deuxième raisonest que l’application des véritables règles démocratiques a été faussée par le systèmede tutelle inhérent aux principes du centralisme démocratique57. La conséquence estque les pouvoirs publics ont poursuivi durant plusieurs années une politiqueinterventionniste, pourtant néfaste pour les agriculteurs, parmi lesquels figuraient lesplus pauvres.

L’axe central de la politique économique était la réglementation des prix. Mais, lesystème de prix administré a précisément joué négativement sur la production agricoleet sur le revenu des agriculteurs. D’une part, les prix officiels n’étaient passuffisamment incitatifs aux yeux des agriculteurs et, d’autre part, le contrôle des prixne permettait pas aux producteurs de vendre leurs produits à des conditions plusavantageuses. La politique de subvention qui visait à maintenir le prix officiel desdenrées de base à un bas niveau n’avait pas non plus servi l’intérêt des populationsrurales. En effet, si, d’un côté, le prix des denrées de base a été subventionné, de l’autrecôté le revenu des agriculteurs a souffert du contrôle des prix des produits agricoles.En somme, le pouvoir d’achat des agriculteurs n’a pratiquement pas progressé. Ainsi,au cours de la décennie 80, le pouvoir d’achat correspondant à la vente d’un kilo de rizest resté strictement inférieur à son niveau de 1980, c’est-à-dire environ 43 fmg(cf. tableau 2.4).

Note : PG = prix garanti au producteurPR = prix réel (prix garanti déflaté par l’indice des prix à la consommation)

La forte implication de l’Etat dans les activités de production s’est traduite parl’irruption de monopoles étatiques, lesquels ont oppressé les petites unités qui fontvivre les pauvres. Dans les années 70 et 80, les sociétés d’Etat détenaient le monopolede la collecte et la distribution des produits agricoles. Ce monopole s’est bâti etmaintenu par le biais d’un système d’avance qui “ligote” les producteurs.

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Les producteurs affiliés devaient céder une partie de leur production aux sociétésétatiques, en remboursement des avances consentis pour financer l’utilisation dematériel mécanique, les redevances d’entretien des canaux d’irrigation… etc. Laréglementation des prix complète le dispositif. Dans le cas du riz, par exemple, pourlequel le prix à la consommation étaient subventionné, les paysans n’avaient d’autrechoix que de céder l’ensemble de leur production aux sociétés d’Etat. Le système acependant débouché sur la création de multiples marchés parallèles sur lesquelscertains producteurs ont tenté de tirer un meilleur prix de leur produit. Ledéveloppement des marchés noirs et leur extension à l’ensemble des denrées de base,a ainsi aggravé les conditions de vie des pauvres, plus vulnérables face aux fluctuationsde prix et, surtout, face aux problèmes d’approvisionnement58.

6.2 Les impacts du libéralisme

Comme les réformes sont souvent impopulaires, leur mise en oeuvre requiert desinstitutions stables. L’équilibre entre les pouvoirs est lui-même un facteur de stabilité.La première phase de la transition démocratique, à Madagascar, a montré que lorsqueles formations politiques sont fragmentées, le parlementarisme conduit à une instabilitéinstitutionnelle qui rend difficile la mise en œuvre des réformes. Le problème vient dela fragilité de l’équilibre des forces au sein du Parlement et son impact sur la stabilitédu Gouvernement59. Entre 1992 et 1996, les sièges de l’assemblée nationale étaientoccupés par des élus, issus d’une multitude de petits partis de tendances différentes ; lechangement de camp d’un petit groupe de parlementaires suffisait à faire basculer lamajorité d’une mouvance vers une autre. Les jeux des alliances entre les groupesparlementaires avaient provoqué une modification fréquente des majorités àl’assemblée nationale et, a fortiori, une instabilité au sein du gouvernement. En troisans, entre 1992 et 1996, le pays a connu 10 remaniements ministériels. Affaibli, leGouvernement ne pouvait pas accélérer les réformes, notamment celles qui ont trait àl’assainissement des finances publiques et au cadre légal. Par ailleurs, l’éparpillementdes tendances rendait complexe l’obtention de consensus sur les réformes à mettre enœuvre. La timidité et la lenteur des réformes financières, faute de consensus etd’autorité gouvernementale, ont empêché la réduction du déficit public et la maîtrisede l’inflation. D’un côté, le Gouvernement était dans l’impossibilité d’accroître lesrecettes fiscales, car condamné à mener une politique fiscale laxiste : les exonérations,dont les décisions étaient laissées à la discrétion d’agents fiscaux, étaient octroyées demanière abusive ; à cela s’ajoute l’étroitesse de la base fiscale due à l’étendue duchamp des exonérations fiscales qui représentaient 65 % de la base fiscale. Le déficitpublic est monté jusqu’à 9 % du PIB entre 1991 et 1996, tandis que l’inflation a atteintdes taux record de plus 45 % en 1994 et 1995. La hausse a surtout touché les produitsde première nécessité ; le prix du riz a connu des hausses de près de 90 % en 1994 etprès de 70 % en 1995. Cette période d’instabilité institutionnelle a ainsi été marquéepar un rythme de croissance relativement lent ; sur la période 1991-1996, le taux decroissance annuel moyen se situe à 1,5 %.

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La stabilité politique est rétablie à partir de 1997, avec l’élection d’un nouveauprésident de la république et la recomposition des forces politiques ; ce tournant estmarqué par la ré-émergence de grandes formations, simultanément avecl’évanouissement des petits partis atomiques. La stabilité est renforcée parl’amendement constitutionnel de 1998, lequel a mis fin au régime parlementaire etsigné le retour à un régime présidentiel. Alors que Madagascar changeait deGouvernement en moyenne tous les trois mois, entre 1992 et 1996, seuls deux équipesgouvernementales se sont succédées aux commandes des affaires nationales depuis1997. La stabilité politique retrouvée, le Gouvernement était alors en mesure de mettreen œuvre les réformes décisives en faveur du rétablissement des équilibreséconomiques. C’est ainsi que, dès 1998, la quasi-totalité des exonérations fiscales sontsupprimées et la plupart des activités budgétaires de la Banque Centrale réformées60.Le gouvernement enclenche le processus de privatisation massive des entreprisespubliques pour concrétiser son désengagement de la sphère productive. Dès 1997, lacroissance s’accélère ; le taux de croissance qui plafonnait à 2 % au début des années90, grimpe à 3,6 % en 1997 et ne cesse de s’accélérer depuis cette date.

7. GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET PAUVRETE

L’environnement macroéconomique et l’offre de services publics sont de quelquemanière les reflets de la gestion des finances publiques. En effet, la stabilitémacroéconomique repose sur l’équilibrage du budget et le mode de financement dudéficit, tandis que l’offre de services dépend des choix en matière de programmationbudgétaire ainsi que les modalités d’exécution du budget. Les pauvres sont donctributaires de la gestion des finances publiques du fait de l’interaction de ces dernièressur le cadre macroéconomique et la fourniture des services publics.

Une gestion efficace des finances publiques s’appuie sur :

- un système de taxation optimal qui n’affecte pas négativement le niveaud’activité et qui est suffisamment équitable pour ne pas pénaliser les pauvres

- une rigueur budgétaire orientée vers le maintien d’une stabilité macro-économique et la promotion d’une meilleure redistribution

La question de la gouvernance dans ce domaine se focalise sur les structuresinstitutionnelles et réglementaires impliquées dans la gestion des finances de l’Etatainsi que sur le processus de prise de décisions en matière de finances publiques. Dupoint de vue de la gestion des finances publiques, la bonne gouvernance se caractériseen particulier par un degré élevé de transparence, de prévisibilité, de responsabilité,d’efficacité et d’efficience dans la conception et la mise en œuvre des politiquesfinancières de l’Etat.

7.1 Système de taxation optimal et équité

La manière avec laquelle les différentes formes de taxes sont prélevées est d’uneimportance capitale pour les pauvres, dans la mesure où toute taxation induit des coûtsindirects sur les communautés. Ces coûts indirects prennent principalement deux

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formes. La première est la désincitation à produire, épargner et investir, résultant de lacharge d’imposition. La deuxième forme de coût social induit par l’imposition est ladistorsion de la structure de la production en fonction de la répartition des chargesfiscales. Dans les deux cas, la taxation affecte le bien – être de la communauté dansl’ensemble, d’où l’intérêt de minimiser ces coûts, en particulier chez les plus pauvres.Comme la réduction de la pauvreté passe avant tout par une croissance forte et durable,la fiscalité ne doit pas aller à l’encontre de l’épanouissement de l’activité. Ce contexteappelle la résolution d’une équation délicate ; d’un côté, il y a la nécessité pour leGouvernement de drainer les ressources nécessaires au financement de ces dépenses,d’un autre côté, il y a l’obligation de doser les charges fiscales dans la mesure où destaux d’imposition trop élevés “encouragent” la corruption et les évasions fiscales touten étant nuisibles à la croissance.

Le système d’imposition optimal exige une assiette élargie et des taux modérés, c’est-à-dire un système où la charge fiscale est amplement répartie entre un nombremaximum d’individus. Une assiette fiscale réduite appelle, en général, des tauxd’imposition plus élevés, donc des charges fiscales plus lourdes pour les personnesimposables, ce qui accroît les risques de fraudes et de fuites, tout en provoquant unedéincitation à produire. Madagascar se caractérise notamment par l’étroitesse et laconcentration de sa base fiscale. L’assiette des impôts directs est ainsi extrêmementconcentrée, en particulier sur les gros contribuables. En 1995, seulement 5 % despersonnes, physiques ou morales, imposables au titre de l’impôt sur le revenu nonsalarial contribuent pour 60 % de l’ensemble des recettes perçues sur cet impôt ; parailleurs, la même année, 7 % des sociétés assujetties à l’impôt sur le bénéfice ontcontribué pour près de 90 % à la totalité des recettes de cet impôt. Sous l’angle de lagouvernance, l’optimalité du système d’imposition réclame, une administrationefficace, une réglementation fiscale adaptée et un cadre de concertation entre l’Etat etles contribuables.

Un contexte de bonne gouvernance suppose une administration fiscale disposant desressources humaines et financières adéquates pour lui permettre d’entreprendre sesprincipales missions : l’identification des contribuables, l’enregistrement desdéclarations, la vérification des déclarations d’impôts, le recouvrement des dus et lerèglement des contentieux. A Madagascar, le personnel des services fiscaux n’est passuffisamment initié aux méthodes modernes de gestion et demeure peu motivé du faitde l’absence d’un système de rémunération incitatif. Jusqu’à une date récente, lesservices fiscaux n’étaient pratiquement pas équipés d’ordinateurs. L’insuffisance desressources rend difficile l’accomplissement des tâches essentielles de l’administrationfiscale, avec comme conséquence l’étroitesse et la concentration de la base fiscale. Aucours des dernières années, plusieurs mesures, allant dans le sens du renforcement del’administration fiscale, ont été prises par le Gouvernement, dont la création, larestructuration et le renforcement du Centre Fiscal Pilote des Entreprises (CFPE),rebaptisé récemment Service des Grandes Entreprises (SGE), lequel est chargéd’assurer le recouvrement des impôts auprès des grandes entreprises.

Un système d’imposition optimal repose également sur la compatibilité desréglementations fiscales avec l’organisation de l’administration fiscale. A Madagascar,le fait d’avoir attribué des pouvoirs discrétionnaires trop importants aux fonctionnairesdes impôts, alors que le système d’imposition comportait de multiples casd’exonération, avait conduit à un octroi abusif d’exonérations61, provoquant, au début

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des années 90, d’importantes pertes, allant jusqu’à 30 % des recettes fiscalespotentielles. Mais, à partir de 1997, plusieurs mesures ont été prises afin de réduire lechamp des exonérations et restreindre le pouvoir discrétionnaire des agents du fisc.C’est ainsi que l’attribution des exonérations est faite sur la base d’un arrêté duMinistre chargé de la réglementation fiscale, dès 1997. Par ailleurs, comme c’est lataxe sur la valeur ajoutée (TVA) qui affiche le taux de recouvrement le plus faible,parmi les différentes catégories d’impôts et taxes, celle-ci fait, depuis l’année 1998,l’objet de réformes continuelles allant dans le sens de l’élargissement de son champd’application et la suppression des possibilités d’exonération.

L’optimalité du système d’imposition se reflète dans l’existence d’un consensus sur lafiscalité. La bonne gouvernance implique précisément l’existence d’un cadre deconcertation sur la politique fiscale avec le secteur privé. La nécessité d’un tel cadres’est manifestée au début de l’année 1999 lorsque les entreprises ont menacé dedécréter une grève des impôts pour s’opposer à l’extension du droit d’accise à certainsproduits de grande consommation comme les piles électriques, les produitsagroalimentaires,...etc.

Pour qu’un système d’imposition soit optimal, il doit assurer l’équité verticale, qui sereflète à travers la progressivité de l’impôt. Une fiscalité équitable est une fiscalité quiassure que les personnes à haut revenu soient plus taxées que celles qui ont desrevenus plus faibles. Une étude menée par l’USAID, en 1995, montre que, dansl’ensemble, le système d’imposition malgache est progressif à l’exception de deuxtypes de taxes : la taxe sur l’exportation de la vanille, qui a, du reste, été abolie en1996, et le droit d’accise sur le pétrole lampant qui a un impact limité sur le bien-êtredes pauvres dans la mesure où le pétrole lampant représente moins de 5 % desdépenses de ces derniers.

7.2 La gestion budgétaire

Le deuxième pilier d’une gestion efficace des finances publiques est la disciplinebudgétaire. Sans une certaine discipline, la gestion du budget ne peut, ni assurer unemeilleure redistribution des ressources, ni promouvoir la stabilité macro-économique.

La discipline budgétaire se construit à travers deux démarches :

- une rigueur budgétaire stricte axée sur la maîtrise du déficit public et la limitation dufinancement monétaire de celui-ci

- une répartition stratégique des dépenses au bénéfice des plus défavorisés

• Rigueur budgétaire

Pour que les finances publiques aient un impact positif sur les conditions de vie desplus pauvres, il faut que la gestion soit focalisée sur un double équilibrage :l’équilibrage des recettes et des dépenses pour maîtriser le déficit, ainsi quel’équilibrage du mode de financement du déficit, pour éviter les tensionsinflationnistes. C’est précisément cet exercice de double équilibrage qui exige unediscipline budgétaire stricte. La discipline budgétaire s’appuie sur un processus(cf. encadré 2.10) qui nécessite non seulement un développement institutionnel intense,mais aussi des réformes réglementaires axées sur la promotion de la transparence et lerenforcement de la responsabilité financière des pouvoirs publics.

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Le développement institutionnel nécessaire à la promotion d’une rigueur budgétairedoit surtout s’orienter vers l’affinement des instruments de gestion budgétaire,notamment les outils de comptabilité publique, les outils de cadragemacroéconomique et les outils de planification et de projection. Mais il ne suffit pasde disposer des instruments de gestion des dépenses, il convient également des’assurer que ces instruments soient utilisés de manière responsable par leGouvernement. En effet, l’une des questions les plus sensibles qui touche la gestiondes finances publiques est la discordance entre les préoccupations à court terme despoliticiens et la nécessité d’équilibrer le budget sur le long terme. Les politicienssubissent la pression d’un électorat qui exige généralement d’énormes dépenses, alorsqu’une gestion saine des finances publiques réclame une modération des dépenses ou,du moins une modulation des dépenses en fonction des ressources. Ce dilemmesoulève la nécessité de disposer de balises réglementaires, en vue de concilier les deuxtendances. Une rigueur budgétaire suppose donc l’établissement d’un certain nombrede règles visant à réduire les marges de manœuvre des pouvoirs publics à effectuer desdépenses superflues. Cela repose essentiellement sur deux facteurs : l’indépendance dela Banque Centrale et la suppression de ses activités quasi-budgétaires. En effet, si desdépenses superflues peuvent être engagées c’est qu’elles peuvent être aisémentfinancées notamment à travers les activités quasi-budgétaires de la Banque Centrale,c’est-à-dire les opérations telles que les prêts subventionnés à travers l’application detaux préférentiels, les prêts octroyés à des conditions avantageuses, les opérations dechanges effectuées avec des taux de change différents de ceux du marché, etc..... AMadagascar, où la Banque Centrale jouit d’une indépendance substantielle depuis1992, les marges de manœuvre des pouvoirs publics étaient déjà très limitées. Elles ontété encore restreintes, depuis 1997, par la réduction du champ des activités quasi-budgétaires de la Banque Centrale, notamment, par l’alignement du taux de change dela chancellerie avec le taux de change du marché, le relèvement des taux d’intérêtappliqués aux avances statutaires, etc...

Une gestion rigoureuse du budget réclame également une transparence, en vue durenforcement de la responsabilité financière des pouvoirs publics. “Par transparencebudgétaire, s’entend l’information claire du public sur la structure et les fonctions desadministrations publiques, les visées de la politique de finances publiques, les comptesdu secteur public et les projections budgétaires” (Kopits et Craig, 1998).

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La transparence budgétaire repose donc sur de bonnes pratiques en matière de diffusionde données sur les activités budgétaires et extrabudgétaires de l’administrationpublique. Ces bonnes pratiques incluent la définition claire des rôles et responsabilités,l’accès du public à l’information, la documentation de l’élaboration et l’exécution dubudget et l’intégrité (cf. encadré 2.11).

A Madagascar, le code de bonne conduite en matière de diffusion des données quisous-tend les grands principes de la transparence budgétaire, s’est longtemps heurté àune culture de rétention des informations, qui s’est développée avec la montée de lacensure, dans les années 70 et 80. Les données font souvent l’objet d’une protectionexcessive et sont rarement livrées au grand public. Les responsables à différentsniveaux évoquent souvent le secret professionnel pour justifier la dissimulation decertaines informations. Or, en principe, le secret professionnel ne peut jouer que si lesinformations concernent des personnes physiques ou morales, informationsnominatives. De plus, la loi n’interdit pas la publication des données anonymes ouagrégées. En réalité, la rétention d’information relève d’une discipline tacite de non-divulgation de données de peur d’engager la responsabilité des pouvoirs publics, surdes questions sensibles. Ainsi, les responsables ont pris l’habitude de dissimuler lesinformations même lorsque celles-ci n’ont aucun caractère compromettant. Les règlesde diffusion des informations budgétaires récemment adoptées ont permis de décrisperles administrations publiques. Néanmoins, un certain nombre de lacunes demeurentquant au respect de la norme minimale de transparence en matière de gestion desfinances publiques. Ainsi, les données publiées sont souvent des données agrégées, lesdonnées d’appui plus détaillées ne sont presque jamais divulguées. Par ailleurs,d’énormes lacunes subsistent dans la planification de la diffusion des données : pas decalendrier de diffusion et surtout des fréquences non respectées.

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Une autre démarche essentielle qui concourt à la promotion de la transparence et laresponsabilité financière des pouvoirs publics est l’examen des comptes de l’Etat parle Parlement en vue de l’établissement d’une loi de règlements. Les dernières lois derèglements votées sont celles relatives à l’exercice budgétaire 199662.

• Politique de dépenses en faveur des pauvres

La bonne gouvernance suppose l’existence d’un mécanisme de priorisation dansl’allocation des ressources. En particulier, les dépenses relatives aux services publiquesessentiels doivent bénéficier en priorité aux pauvres qui en ont le plus besoin.

La répartition stratégique des dépenses suppose deux catégories de priorité : affecter enpriorité les ressources aux services sociaux de base et cibler en priorité les groupesdéfavorisés. En effet, pour mieux servir les pauvres, les dépenses sociales doivent êtreaffectées en priorité aux services sociaux essentiels, c’est-à-dire les soins de santé debase, l’éducation de base, l’eau et l’assainissemnt. De même, une répartitionappropriée des dépenses publiques doit, par ailleurs, cibler en priorité les plus pauvres.A Madagascar, la méthode d’allocation du budget ne répond pas toujours à la logiquede réduction de la pauvreté. La méthode de programmation budgétaire longtempsutilisée est basée sur la reconduction du budget précédent, lequel est augmenté d’uncertain pourcentage de ressources “additionnelles”. Cette méthode avait pourconséquence de créer une inertie au niveau de la structure des dépenses et, donc, deperpétuer l’inéquité. Une étude menée par le PNUD a montré que moins de 15 % desdépenses budgétaires sont consacrées aux services sociaux essentiels. A cela s’ajoutele fait que les riches reçoivent plus de subventions publiques que les pauvres. Ainsi, les20 % les plus pauvres de la population ne reçoivent que 7 % des subventions accordéespar l’Etat au titre de l’éducation, contre 35 % pour les 20 % les plus riches. Par ailleurs,les 20 % les plus pauvres ne bénéficient que de 9 % des subventions au titre de la santé,tandis que les 20 % les plus riches accaparent 33 % de ces subventions (cf. tableau 2.5).

8. ENVIRONNEMENT POLITIQUE ET PAUVRETE

Pour que l’intérêt des pauvres puisse être mieux défendu, il faut que les pauvres soienteux-même politiquement actifs. Toutefois, pour pouvoir influencer les pouvoirspublics il faut qu’ils puissent s’exprimer et s’associer librement ; d’où l’intérêt duprocessus démocratique.

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• Au temps du régime socialiste

Au temps du régime paternaliste, les libertés étaient soustraites par une doublecensure : la censure de l’information et la “censure” de l’activisme politique. Lacensure de l’activisme politique a été signifiée par l’ordonnance n°76-050 du 16 juillet1976, portant création du Front National pour la défense de la Révolution, qui délimitele champ de l’activité politique tandis que la censure de la presse par la charte de lapresse de 1974, renforcée par la création de l’Agence TARATRA en 1977 (cf. encadré2.12), laquelle était notamment chargée de filtrer les informations extérieures, destinéesaux médias nationaux.

Sans la liberté d’information et la liberté d’association, il était difficile d’assurer latransparence et la responsabilité financière de l’Administration, ni son efficacité,auquel cas les services publics ne correspondent plus à l’aspiration des populations. Parailleurs, sans la liberté d’association, les pauvres ne pouvaient pas faire entendre leurvoix, si bien que les décisions n’étaient pas toujours favorables à leur cause.

• Depuis l’ère démocratique

L’avènement de la démocratie, au début des années 90, a permis aux pauvres deretrouver la liberté d’expression et d’association, même si les mécanismes leurpermettant de participer pleinement à la vie politique, notamment les élections, le réseaudes partis politiques, les médias et les associations, comportent encore quelquesfaiblesses.

Les élections. Les élections au suffrage universel constituent le principal instrument del’imputabilité des actions des gouvernants devant les citoyens ; mais pour quel’imputabilité soit effective, il faut que les élections soient libres et transparentes.Madagascar a l’avantage d’avoir un système électoral bien rodé et suffisammentdémocratique pour garantir l’imputabilité des élus devant les citoyens. Les électionsont cependant l’inconvénient d’être espacées et de ne contrôler que les performancesglobales des gouvernants. Les autres mécanismes qui peuvent contribuer à assurerl’imputabilité des élus de manière continue, comme le réseau des partis politiques oule réseau des médias, ne sont pas encore suffisamment bien assis.

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Le réseau des partis politiques. L’existence d’une opposition politique solide constitueun puissant moteur de l’imputabilité des élus vis-à-vis des citoyens. Les partis aupouvoir ont souvent tendance à claironner leur succès et dissimuler leurs échecs,tandis que les partis d’opposition ont tout intérêt à mettre à la une, les déconvenuesdu parti au pouvoir et avancer des solutions alternatives pour montrer qu’ils sontcapables de mieux gouverner. Mais ce jeu d’influence pour l’alternance politiquesuppose l’existence d’un ensemble de formations politiques suffisamment développé.L’implosion des grands partis, au début des années 90, avait conduit à la proliférationdes petites formations fragmentaires dénudées. Nombre de partis se font et se défonten suivant une logique opportuniste, sans la moindre référence à un dogmequelconque. Mais, depuis 1997, la tendance est au re-soudage autour de formationsplus importantes et plus structurées. Mais, seul le parti au pouvoir a réussi àreconstituer convenablement ses bases ; les autres tentatives de consolidation se sontsoldées par des échecs. Les bourgeons d’alliances qui ont vu le jour ont été trèséphémères. Une formation créée an 1998, née du regroupement de 7 partis et qui estdevenue la deuxième formation politique du pays au regard du nombre d’adhérents,s’est évaporée au bout d’un an d’existence, suite à des luttes intestines exprimées augrand jour. Incapables de présenter des plans d’actions cohérentes, les partisd’opposition s’affaiblissent de mois en mois et perdent encore davantage decrédibilité vis-à-vis de l’opinion publique. Ainsi seulement 5 partis sur 150 sontreprésentés à l’assemblée nationale où plus de la moitié des sièges sont détenus par leparti au pouvoir.

Les médias. Au niveau national, les médias ont deux rôles fondamentaux. Le premierrôle des médias et le plus important est celui qui consiste à véhiculer les informationspolitiques. En mettant les informations politiques à la disposition du public, les médiascontribuent au contrôle des actions des gouvernants et à l’imputabilité duGouvernement. Pour que les citoyens puissent juger et sanctionner positivement ounégativement le Gouvernement, ils doivent être au courant de tous les agissements desdirigeants ainsi que de leurs réalisations. Le deuxième rôle des médias est de relever etmettre au grand jour les méfaits et les malversations, dans lesquels les gouvernantssont, de près ou de loin, mêlés. La radio reste l’unique moyen d’accéder àl’information, pour la grande masse. On compte environ 2 millions de postes de radiosdans le pays, ce qui équivaut à 15 postes pour 100 habitants. La télévision est encoreun bien de luxe qui n’est présent que dans 1 ménage sur 3. Les journaux sontexclusivement édités dans la Capitale. Les 3 grands quotidiens nationaux63 sont tousbasés à Antananarivo. En l’absence de journaux locaux au niveau des autres chefs lieuxde provinces, ce sont les grands quotidiens nationaux publiés à Antananarivo quicirculent dans les autres villes, avec parfois plusieurs jours de retard. Le champ couvertpar les médias reste donc encore très restreint ; les zones rurales se trouvent la plupartdu temps en dehors des périmètres d’audience.

Les associations. Malgré leur grand nombre, les associations n’ont pas encorevéritablement les capacités nécessaires pour leur permettre d’engager de vrais débatsavec le Gouvernement. L’accès à l’information, bien que plus ouvert, a un prix souventélevé que la plupart des organisations de la société civile, encore trop jeunes, etfinancièrement faibles, ne peuvent se payer. Une page d’article dans la presse écrite necoûte pas moins de 1 million de fmg et un “spot” télévisé d’une minute coûte plus de500.000 fmg ; des sommes trop élevées pour des associations qui ne reçoivent aucun

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soutien financier et qui fonctionnent généralement grâce aux contributionspersonnelles de leurs membres. Même si chaque malgache consent d’apporter 1 % deson revenu64 pour soutenir une association, il faut l’apport de près de 150 personnespour couvrir les frais de communication d’un article par voie de presse.

9. LES PRINCIPAUX DEFIS A RELEVER POUR LA PROMOTIOND’UNE BONNE GOUVERNANCE

Le mode de gouvernance démocratique, qui s’est installé à Madagascar, depuisl’effondrement du régime étatiste, au début des années 90, s’est progressivementconsolidé au fil des années. Le rétablissement des libertés fondamentales, notammentla liberté d’expression et la liberté d’association, ont permis de promouvoirsensiblement la transparence et l’imputabilité à plusieurs niveaux. Le processus dedécentralisation, entamé au début des années 90, reçoit un nouvel élan avec l’adoptionde la nouvelle constitution, adoptée en 1998, qui statue sur autonomie des provinces.L’Etat lance une vaste campagne de privatisation et se désengage progressivement dela sphère productive. Toutefois plusieurs aspects de la bonne gouvernance, font encoredéfaut actuellement, ce qui soulève un certain nombre de défis à relever pour les annéesà venir. Les principaux défis consistent notamment à renforcer les capacités desacteurs65 et à consolider les valeurs démocratiques.

Les actions en faveur de l’amélioration de la gouvernance pour l’éradication de lapauvreté découlent directement de l’influence des dimensions de la gouvernance surles déterminants de la pauvreté exposés dans les sections précédentes. Il en résultequatre catégories d’actions essentielles :

i) Améliorer l’accès à la terre par le renforcement des capacités desacteurs impliqués dans la gestion foncière

L’amélioration de l’accès des paysans à la terre et au crédit repose sur ladécentralisation de l’administration foncière et la refonte du droit, qui elles-mêmesentraînent un autre défi : la mobilisation des ressources pour financer le redéploiementdes services fonciers vers les régions. L’autre défi concerne le pilotage du processus deréforme des législations foncières. En effet, la réforme du droit foncier doit partir descommunautés rurales elles-mêmes, sur la base d’un processus participatif ; celasuppose que les paysans disposent des capacités suffisantes pour les permettre d’êtreréellement impliqués dans l’élaboration d’une nouvelle législation foncière.L’implication des populations rurales dans la formulation d’une législation foncièreplus appropriée repose également sur la confiance entre les parties prenantes, enl’occurrence l’Etat et les organisations professionnelles agricoles. A ce sujet, unestratégie d’approche basée sur une campagne d’Information EducationCommunication (IEC) est nécessaire pour acquérir progressivement la confiance etl’adhésion des paysans au processus. Comme toutes réformes législatives, la réformedu droit foncier soulève des difficultés quant à son adoption dans la mesure où les loisdoivent être consensuelles, c’est-à-dire partagées par une large majorité. Une telleréforme, qui concerne directement les 12 millions de paysans que comptent le pays,pose déjà le problème de la méthodologie de consultation pour recueillir l’avis de cette

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64 D’après les résultats de l’EPM 99, le revenu annuel moyen des malgaches est de l’ordre de 700.000 fmg

65 Renforcer les capacités, c’est développer les compétences et les institutions, notamment les élus, les fonctionnaires etl’appareil administratif pour l’Etat, les groupements et leurs membres pour les autres acteurs.

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population et son adhésion à d’éventuelles nouvelles lois. Un autre problème lié à laréforme du droit foncier est le dosage entre le droit coutumier et le droit positif, étantdonné qu’il est pratiquement impossible d’écarter purement et simplement les règlescoutumières, du fait de l’attachement des communautés rurales aux principes du droittraditionnel. Mais, définir des lois plus appropriées est une chose, les appliquer est uneautre. Les réformes législatives doivent s’accompagner de réformes judiciaires pourpouvoir garantir l’application des lois de manière impartiale. L’urgence est àl’accélération des réformes du système judiciaire pour rétablir au plus vite la crédibilitéde la justice dans le pays. Une justice qui fonctionne mal ne peut qu’être défavorableaux pauvres car nécessairement arbitraire. Le redressement de la justice estparticulièrement important vis-à-vis de la question foncière, dans la mesure où lamajorité des cas jugés dans les tribunaux concerne des litiges fonciers. Comme lespauvres manquent d’informations et de ressources pour accéder au système judiciaire,il convient de mettre en place des unités d’assistance juridique pour les pauvres, pourles informer et pour les aider à défendre leurs droits. Une autre manière d’aider lespauvres à avoir accès à la justice consiste à rétablir les audiences foraines du tribunalterrier.

ii) Renforcer les capacités des paysans à gérer les périmètres irrigués

Pour assurer la pérennité des ouvrages d’irrigation, il est important de procéderau transfert de leur gestion aux groupements d’usagers. Mais pour que les unités degestion communautaire puissent être réellement autonomes, il convient de renforcerleurs capacités à prendre en charge la gestion des infrastructures d’irrigation. Commela capacitation des groupements d’usagers passe par la participation (conf. Chapitre 4),une action essentielle est l’établissement du partenariat avec les communautés. Celanécessite une coopération avec les ONG, pour diverses raisons : les ONG ont desrelations étroites avec les communautés et de ce fait sont mieux “acceptées” par celle-ci ; en côtoyant régulièrement les communautés, les ONG sont plus à mêmed’identifier les faiblesses des communautés et maîtrisent mieux la manière de renforcerles capacités de ces dernières ; enfin, elles sont plus à même d’adapter les politiquesaux réalités du terrain, compte tenu de la connaissance qu’elles ont des communautéset de la compréhension du contexte. L’un des défis à relever à ce sujet est lerapprochement entre les ONG et l’Etat, du fait que les ONG n’ont pas elles-mêmes lescapacités nécessaires pour dialoguer avec l’Etat.

iii) Décentraliser le pouvoir et réformer la fonction publique pour fournir desservices sociaux de qualité aux pauvres

Accélérer le processus de décentralisation. La décentralisation des pouvoirsvise à rapprocher les centres de décision des communautés locales pour faciliterl’identification des préférences et aspirations des populations concernant la fourniturede services publics. La décentralisation vise également à renforcer l’imputabilité àdeux niveaux : la responsabilité des pouvoirs publics devant les citoyens et laresponsabilité des fonctionnaires devant les élus, en particulier les élus locaux. Lesdéfis dans ce domaine ont trait à la problématique du financement des opérations dedécentralisation et à la volonté politique des dirigeants à transférer une partie de leurpouvoir aux collectivités (cf. Chapitre 3).

Réformer la fonction publique. Réformer la fonction publique est un véritable défidans la mesure où elle rencontre, partout dans le monde, une résistance farouche de lapart des fonctionnaires en place. C’est pourquoi, la réforme doit se faire

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progressivement, en associant les agents concernés. La priorité devra être à ladépolitisation de la fonction publique et la lutte contre la corruption. Des audits récentsont montré que l’un des principaux phénomènes qui minent la performance del’Administration publique est le système de patronage dans le recrutement, lesnominations et les promotions. D’où l’importance de l’introduction d’un système derecrutement et de promotion basé sur le mérite. La deuxième priorité est la lutte contrela corruption. Pour pouvoir se doter d’une administration efficace, responsable etcrédible, il importe que le pays adopte une stratégie anti-corruption, visant nonseulement à réduire les possibilités de corrompre, mais aussi à appliquer des sanctionsexemplaires contre les corrompus. Une telle stratégie pourrait reposer sur des axes telsque les volets recrutement, salaire et gestion de carrière de la fonction publique ; ledéveloppement de système de surveillance des mécanismes de financement des partispolitiques ; la suppression de toutes réglementations superflues et la généralisation dela procédure d’appel d’offre dans les passations des marchés. Pour être efficace, lastratégie anti-corruption devrait également prévoir un organe d’audit réellementindépendant, ainsi que des dispositions qui permettent de rapporter au Parlement lefonctionnement de l’administration publique. Il importe également qu’une tellestratégie prévoit l’élaboration d’une loi sur la grande corruption ainsi que la créationd’un organe anti-corruption ayant pour mission d’identifier, de dénoncer et depoursuivre en justice les coupables.

iv) Renforcer le système politique en consolidant les valeursdémocratiques

L’une des grandes vertus de la démocratie est qu’elle peut offrir aux pauvresl’opportunité de s’engager dans la vie politique et donc de défendre efficacement sesintérêts. Une manière de faire reculer la pauvreté est donc de promouvoir la bonnegouvernance, en consolidant les valeurs démocratiques notamment la séparation despouvoirs, le pluralisme politique, la légitimité du pouvoir et la transparence.

Renforcer la séparation des pouvoirs. Pour que les institutions puissent servirréellement les pauvres elles doivent jouir d’une certaine indépendance, en particulierpar rapport à l’exécutif. Des juges indépendants, donc libres de toute pression peuventstatuer en toute impartialité dans des cas qui impliquent des pauvres. Un Parlementindépendant peut demander des comptes au Gouvernement et “épingler” les dirigeantsnotamment sur la pertinence de leurs actions vis-à-vis de l’éradication de la pauvreté.Une fonction publique indépendante peut agir comme contrepoids aux élus pours’opposer à des abus de pouvoirs, en particulier contre les pauvres, tout en étant loyalenvers le Gouvernement. A Madagascar, la constitution et les lois mentionnent laséparation des pouvoirs. La difficulté se situe au niveau du suivi et de la surveillancedu respect de la séparation des pouvoirs dans le pays.

Pluralisme politique. L’intérêt des pauvres ne peut être défendu que si le système despartis politiques permet une compétition plus ouverte pour le pouvoir et si le débatpolitique porte sur les problèmes et non sur les personnes. A ce sujet, il convientd’élaborer un code de conduite et d’établir des lois régissant l’activité politique. Le défiest dans l’obtention d’un accord entre les différentes forces politiques sur le contenud’un tel code, surtout dans un contexte où un seul parti domine la scène politique.Promouvoir la transparence. Faire de l’accès à l’information financière un droit légal àpart entière constituerait un moyen efficace pour améliorer la transparence et ainsirenforcer la responsabilité financière des pouvoirs publics. Si la rétention de

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Une manière de fairereculer la pauvreté estde promouvoir labonne gouvernanceen consolidant lesvaleurs démocratiques

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l’information est considéré comme un délit passible de sanction pénale, les usagers, leParlements et les élus locaux peuvent exercer une pression sur le secteur public, ce quiobligerait cette dernière à améliorer ses prestations, notamment vis-à-vis des pauvres.Par ailleurs, l’existence des média libres constituent une condition vitale pour latransmission des informations vers les pauvres. Il appartient à l’Etat de définir unsystème de régulation du secteur de l’information, mais l’organe régulateur doit êtreindépendant et libre de toute tutelle politique.

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Faire de l’accès àl’information undroit légalconstitue unmoyen efficacepour améliorer latransparence

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Chapitre 3LA DECENTRALISATION A L’EPREUVE DES FAITS

Contexte

A Madagascar, les données des enquêtes récentes montrent que la pauvreté affecte unegrande majorité de la population. Dans le contexte de la mondialisation et de latransition d’une économie dirigée vers une économie de marché, la marginalisation despauvres peut être accentuée par l’absence de mécanismes qui devraient permettre àcette large frange de la population de participer à l’évolution de la vie nationale dansles domaines économique, social, culturel et politique. Dans un pays caractérisé parune forte concentration de la pauvreté en milieu rural et une grande dispersion de lapopulation, le développement ne peut être durable qu’avec la participation et lacontribution de tous les citoyens et un partage équitable des fruits de la croissance.

L’expérience a montré que la satisfaction des besoins de tous les citoyens s’avère êtreau dessus des capacités d’un Etat centralisé et ce, au vu de ses limites en termesorganisationnel, matériel et financier. De même, l’immensité des besoins de lapopulation ne saurait être satisfaite par les seules dispositions arrêtées et/ou actionsdirigées depuis le niveau central et réalisées par l’Etat seul. Aussi, de nouvellesorganisations se doivent-elles d’être définies afin que les besoins de la population auxniveaux national, régional et local puissent être pris en considération à leur justemesure et que l’on puisse ainsi obtenir l’adhésion et la contribution de la majorité descitoyens aux activités de développement.

Forts de ce constat et tenant compte des diverses pressions provenant des communautéslocales et régionales, les Gouvernements qui se sont succédés, ont prôné la nécessitéde considérer la décentralisation comme une des meilleures voies pour promouvoir laparticipation du citoyen et asseoir les bases du développement à tous les niveaux.

Les démarches dans la mise en place du système décentralisé ont évolué au gré ducontexte économique et socio-politique du pays. Le processus a suscité diversesquestions et réflexions sur la forme de décentralisation qui soit la mieux appropriée aucontexte malgache, en d’autres termes, une décentralisation qui se doit d’être unfacteur d’amélioration des services publics, de promotion de l’équité, de réduction dedisparités régionales et locales et enfin de réduction de la pauvreté.

La décentralisation est une condition essentielle de la “bonne gouvernance”, c’est-à-dire qu’elle doit permettre de répondre aux caractéristiques suivantes : efficacité etefficience, responsabilité et imputabilité, transparence et participation. Toutefois, ladécentralisation ne constitue pas une panacée en soi d’autant plus qu’elle ne présentepas toujours des avantages car elle peut être source, entre autres, de perte d’économied’échelle et de faible efficience dans un contexte où les capacités locales s’avèrentfaibles, insuffisantes voire inexistantes.

Outre les appréhensions quant aux impacts d’une décentralisation à Madagascar, lesdivergences de vue sur l’organisation du pouvoir, la répartition des compétences et desressources ont longtemps freiné le processus de décentralisation. Au niveau desdépartements ministériels, diverses actions ont été menées avec la mise en place deservices déconcentrés et de la décentralisation horizontale par la délégation de

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certaines fonctions administratives entre les ministères techniques. Au niveau del’organisation territoriale, les communes s’avèrent être, depuis 1995, la principalecollectivité territoriale décentralisée. Les dotations de crédits au niveau des“Fivondronana66” et des communes ont constitué les principales actions pour unedécentralisation financière.

Ces différentes actions semblent avoir été dictées par la conjoncture et répondre à despréoccupations ponctuelles sans qu’elles ne s’inscrivent réellement dans un cadreconceptuel bien logique.

C’est ainsi que le Gouvernement, avec la mise en place des Provinces Autonomes,entend organiser le processus de décentralisation, tant du point de vue de l’organisationdes structures et du pouvoir que de la mobilisation et de l’affectation des ressources.Divers aspects restent cependant à définir et des niveaux d’administration au niveaulocal sont encore à mettre en place. Même si les textes organiques sont adoptés, leurapplication mérite encore d’être approfondie afin de trouver, entre autres, le justeéquilibre entre le niveau central et les provinces autonomes, entre les provincesautonomes et les collectivités territoriales décentralisées tant au niveau del’administration des services publics que des ressources pour pouvoir offrir un servicede qualité à la population, objectif principal de la décentralisation. Par ailleurs, lescapacités techniques locales restent à construire ou à renforcer.

1. RETOUR SUR LES CONCEPTS

1.1 De la gouvernance locale

Dans une société caractérisée par une grande ouverture sur les marchés extérieurs etun pluralisme des communautés, les gouvernements trop centralisés se retrouventsouvent dans l’incapacité d’arbitrer entre les demandes trop nombreuses et tropcontradictoires. L’Etat ou les collectivités publiques ne sont plus en mesure de répondreefficacement aux besoins sociaux des populations en général et des pauvres enparticulier. La régulation hiérarchique centralisée ne fonctionne plus comme il sedevrait, entraînant les services publics dans un cercle vicieux bureaucratique, incapablesd’arbitrer entre les demandes contradictoires, avec des marges de manœuvres de plus enplus étroites. A la limite, l’Etat n’a plus que l’apparence du pouvoir, face aux marchésinternationaux devenus les véritables arbitres des politiques possibles. Cette criseappelle de nouvelles formes de régulation. Au dysfonctionnement croissant de l’actionpublique, répondent de nouvelles formes, mieux adaptées, de gouvernance.

La bonne gouvernance est ainsi fondée tout entière sur l’échange, sur la volonté deréfléchir et de réussir ensemble. Elle est la somme des différentes façons dont lesindividus et les institutions, publics et privés, gèrent leurs affaires communes. C’est unprocessus continu de coopération et d’accommodement entre des intérêts divers etconflictuels. Elle supposerait que cette “somme” soit orientée vers des valeurs telles :l’efficacité, l’efficience, l’équité, la participation, la responsabilisation, la transparence,l’Etat de droit et la capacité d’ajustement.

La problématique de la gouvernance récuse, par définition, toute idée d’organisation etde contrôle centralisés. Elle postule au contraire, une prolifération de modes et deniveaux d’organisation, d’instances de décision qui doivent toutefois êtreharmonieusement coordonnés. Aussi, est-il constaté, que plus la globalisation

Dans une sociétécaractérisée par unegrande ouverture surles marchésextérieurs et unpluralisme descommunautés, larégulationhiérarchiquecentralisée, nefonctionne plus,entraînant lesservices publicsdans un cerclevicieuxbureaucratique

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66 Jusqu’à la mise en place des communes, les Fivondronana étaient des collectivités territoriales décentraliséesconstituées d’élus locaux. Depuis, les Fivondronana sont des services déconcentrés avec des réelles compétencesnotamment dans la gestion financière

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progresse, plus les groupes composant la société, ont tendance à privilégier l’actioncollective à partir de leurs particularismes qui peuvent être éventuellement dus à laproximité géographique, d’où le développement du concept de la gouvernance locale.Il peut être affirmé qu’il n’y a pas de bonne gouvernance au niveau national sans unebonne gouvernance au niveau local. Ce type de gouvernance favorise l’adoption destratégies qui privilégient la participation des citoyens aux décisions politique,économique, sociale, culturelle qui affectent leur vie quotidienne.

Ces stratégies centrées sur l’individu et basées sur les initiatives locales et l’actionassociative sont les meilleurs garants du développement humain, car elles permettentaux pauvres de prendre en main leur destinée. La réalisation de telles stratégiesnécessite cependant l’instauration d’un espace démocratique dans lequel les individuspourraient exprimer leurs revendications, agir collectivement et lutter pour unedistribution équitable du pouvoir. Il s’agit de s’assurer que les pratiques et les principesde la démocratie se répandent à tous les niveaux en général et au niveau local enparticulier au sein de la société.

1.2 De la décentralisation

La décentralisation du pouvoir, de la capitale aux provinces, et de la province auxrégions et communes, peut constituer l’une des meilleures manières d’associer lescitoyens à la gestion des affaires de la nation et d’en accroître l’efficacité. Il est plusfacile en effet, pour les citoyens de surveiller l’action des fonctionnaires et élus locauxet d’obtenir qu’ils rendent compte aux communautés et personnes qu’ils sont censésservir, que de le faire vis-à-vis du gouvernement central. Les investissements publicstels que barrages, routes, écoles, ou des programmes de santé publique, deviennent tousbeaucoup plus pertinents et efficaces lorsque les collectivités concernées ontvéritablement leur mot à dire, aussi bien quand ils n’en sont qu’au stade de leurplanification que pendant leur mise en œuvre. La décentralisation peut prendre diversesformes : elle peut être horizontale ou verticale.

La décentralisation horizontale consiste en une répartition du pouvoir entre diversesinstitutions situées au même niveau : les décisions finales ayant trait aux dépensespubliques, par exemple, au lieu d’être fixées au sein d’un ministère des finances et dubudget omnipotent, seront du ressort de différents ministères.

La décentralisation verticale, quant à elle, consiste en la délégation de certains despouvoirs de l’Etat central aux niveaux inférieurs de l’administration, dont les provincesautonomes, les collectivités territoriales décentralisées que sont les régions et lescommunes. Elle pourrait se définir comme étant le transfert, du sommet vers la base,d’un certain nombre des compétences de l’Etat au profit des collectivités publiques etdes Collectivités Territoriales Décentralisées (CTD). Il apparaît toutefois qu’un grandnombre de formes de décentralisation parmi les plus efficaces ne reposent passeulement sur les collectivités territoriales mais également sur la participationpopulaire. Cette dernière repose sur des associations volontaires de citoyens dont lesOrganisations Non Gouvernementales (ONG).

La décentralisation ainsi définie comprend généralement trois dimensions : politique,administrative et financière.

Dimension politique. La décentralisation politique vise à conférer aux citoyens ou àleurs élus plus de pouvoirs de décision. Cette démarche permet aux citoyens de mieuxconnaître les élus locaux et permet également aux élus de mieux connaître les besoinset les aspirations de leurs électeurs. Elle nécessite des réformes constitutionnelles, lacréation d’un système politique pluraliste, et l’encouragement de groupes d’intérêtpublic.

La décentralisationhorizontaleconsiste en unerépartition dupouvoir entrediversesinstitutions situéesau même niveau

La décentralisationverticale, quant àelle, pourrait sedéfinir commeétant le transfertdu sommet vers labase, d’un certainnombre descompétences del’Etat au profit descollectivitésterritorialesdécentralisées(CTD) et descommunautéslocales

Il peut être affirméqu’il n’y a pas debonnegouvernance auniveau nationalsans une bonnegouvernance auniveau local

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Dimension administrative. La décentralisation administrative est le transfert, entreautres, de responsabilité de la planification, du financement et de la gestion liée àcertaines fonctions du gouvernement central et de ses organes vers des unitésd’administration sur le terrain, des cellules ou niveaux subalternes de l’administration,des autorités publiques quasi autonomes, des municipalités ou des régions.

Dimension financière. La responsabilité des finances est une composante fondamentalede la décentralisation. Pour les collectivités territoriales décentralisées, ladécentralisation des finances peut impliquer 67 :

- l’autofinancement ou recouvrement de coût en faisant payer forfaitairement lesusagers pour les services fournis ;

- le cofinancement ou arrangements de coproduction par lesquels les usagersparticipent à la fourniture des services et de l’infrastructure par des contributionsfinancières ou de main-d’œuvre ;

- l’augmentation des recettes locales par les impôts locaux, la tarification des services,les contributions volontaires ;

- les transferts inter administrations qui envoient une partie des recettes générales desimpôts perçus par le gouvernement central vers les collectivités locales pour desbesoins généraux ou spécifiques ;

- l’autorisation aux municipalités d’emprunter et mobilisation de ressources nationalesou locales (moyennant des cautions).

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Encadré 3.1 : Les degrés de décentralisation

La déconcentration. La déconcentration se manifeste par le transfert de responsabilités dugouvernement central à des fonctionnaires qui travaillent dans les provinces, préfectures et sous-préfectures, ou bien elle peut être la création d’une administration sur le terrain dotée d’un pouvoir fort,ou encore une entité administrative locale sous la supervision de ministères.

La délégation de pouvoir. Par la délégation, le gouvernement central transfère le processus deprise de décision et d’administration vers des organismes semi-autonomes qui, en dernier ressort,doivent lui rendre des comptes. Généralement, ces organisations ont beaucoup de pouvoirdiscrétionnaire quant aux prises de décisions. Elles peuvent être exemptées des contraintes auxquellessont soumis les fonctionnaires ordinaires et peuvent également se faire payer directement par lesusagers pour les services rendus. Cependant, le gouvernement central conserve le droit de passer outreles décisions des collectivités locales et peut, à tout moment, reprendre les pouvoirs délégués.

La dévolution. La dévolution s’opère en transférant les responsabilités pour la fourniture deservices aux municipalités qui élisent leurs propres maires et conseils, perçoivent leurs propres impôts,et jouissent du pouvoir de prendre des décisions d’investissements. Dans un système décentralisé pardévolution, les administrations locales ont des limites géographiques précises et juridiquementreconnues. C’est cette forme de décentralisation administrative qui sous-tend la plupart desdécentralisations politiques.

La décentralisation est réelle lorsque les quatre critères suivants sont réunis :

1) être doté d’une personnalité juridique2) avoir la possibilité de prendre des actes réglementaires3) disposer de l’autonomie financière4) être dirigé par des membres élus par la population

67 En ce qui concerne Madagascar, les articles 137 et 138 de la Constitution révisée sont assez explicites sur le sujet.

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La décentralisation de l’autorité politique, économique, et financière devrait aider àpromouvoir la “bonne gouvernance” au niveau local. Quand il y a décentralisation, elles’accompagne généralement d’une augmentation de l’efficacité. Ceci résulte del’utilisation de main d’œuvre locale volontaire, de coûts plus bas, d’un meilleurentretien, d’une supervision et d’un suivi plus attentifs.

L’un des avantages présumés de la décentralisation est que les collectivités territoriales,étant plus sensibles aux besoins locaux, font meilleur usage des ressources mises à leurdisposition. En particulier, il est attendu qu’elles affectent ces ressources à des prioritésde développement humain telles que l’enseignement primaire ou les soins de santé debase. Les entités locales dotées d’une plus grande autonomie financière devraient ainsitendre à réserver une plus grande part de leurs recettes à la satisfaction des besoinssociaux de base.

Mais ceci peut ne pas être vrai partout. De nombreux pays, notamment ceux endéveloppement ont des structures de pouvoir local dominées par des “élites féodales”qui s’intéressent fort peu aux dépenses de développement humain. Unedécentralisation efficace n’est donc pas possible, sans réforme des structures depouvoir existantes. En effet, si le pouvoir reste concentré dans les mains de quelquesélites, la décentralisation risque d’accroître encore davantage leur pouvoir plutôt quecelui de la population.

A Madagascar, par exemple, en attendant la mise en place effective de l’autonomie desprovinces, il est créé dans chaque Fivondronana, un Comité Local pour leDéveloppement (CLD) dirigé par le membre de l’Assemblée Nationale élu dans leFivondronana concerné. Ce Comité a pour mission de gérer une dotation de crédit,prélevée sur le budget national et destinée à financer des projets de développement.Pourtant, dans certains cas, des préoccupations propres à celles des élus et des élites dela localité, semblent avoir été priorisées au détriment des réels besoins dedéveloppement socio-économique des populations. Dans d’autres cas, la réussitesemble être liée à la personnalité des élus qui ont su, par leurs efforts individuels,acquérir l’adhésion de la population et ainsi contribuer à leur mieux être. Les deux casrévèlent les limites de la décentralisation, en l’absence de pratiques et mécanismes quirelèvent de la bonne gouvernance.

Un autre grand avantage de la décentralisation devrait être la possibilité de réduire lescoûts de diverses manières. Si les populations se rendent compte que les projetscorrespondent davantage à leurs besoins et que c’est leur argent que l’on dépense, il est

Si le pouvoir resteconcentré dans lesmains de quelquesélites, ladécentralisationrisque d’accroîtreencore davantageleur pouvoir plutôtque celui de lapopulation

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vraisemblable qu’elles veilleront de plus près aux dépenses et à une utilisation efficacedes ressources et participeront volontairement à la bonne réalisation des dits projets. AMadagascar, les enseignants recrutés par l’Association des Parents d’élèves(Fikambanan’ny Ray aman-drenin’ny Mpianatra ou FRAM) sont plus assidus et plusconscients de leurs responsabilités devant la communauté locale que leurs homologuesmieux payés par l’Etat.

Toutefois, dans certains cas, les avantages de la décentralisation ne sont pas suffisantspour compenser les pertes d’économie d’échelle. A titre d’exemples, certains modes deproduction d’énergie, au moyen d’éoliennes, peuvent être efficaces à l’échelle locale.Mais il n’en va pas nécessairement de même pour les centrales électriques classiques.Dans le domaine social, la qualité et la taille des services requièrent souvent desfinancements qui ne peuvent être assurés pleinement par une commune.

Il apparaît donc que le processus de décentralisation, quand il est géré de manièrerationnelle et bien réfléchie, est susceptible de renforcer la gouvernance locale, et decréer un environnement propice au développement humain.

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2. L’ETAT D’AVANCEMENT DU PROCESSUSDE DECENTRALISATION A MADAGASCAR

Depuis son accession à l’indépendance, Madagascar a connu trois Républiques,instaurant chacune, trois types différents de décentralisation. Quelque soit les formesde décentralisation mises en œuvre jusqu’à ce jour, elles n’ont pas pu contribuerefficacement à l’émergence d’une véritable gouvernance locale dans le pays. C’estdans ce contexte que le référendum du mois de Mars 1998 portant révision de laConstitution a introduit de nouvelles dispositions prévoyant l’instauration desprovinces autonomes, modifiant ainsi entre autres, la structure de l’Etat.

2.1. La Structure de l’Etat

La Constitution modifiée du 18 septembre 199268 et la Loi d’orientation n° 93-005 du26 janvier 1994 constituent le cadre politico-juridique de la décentralisation dite“effective”, sur lequel reposaient la structure de l’Etat et les communes, les seulesCollectivités Territoriales Décentralisées (CTD) actuellement mises en place. Sousréserves des modifications ultérieures prises en application des dispositions des articles6, 7, 8, et 39 de la Loi organique n°2000-16 du 29 août 2000, les principes édictés parces deux textes sont toujours en vigueur, pour autant qu’ils sont conformes auxdispositions de l’actuelle constitution.

Par ailleurs, la loi d’orientation sur la décentralisation de 1993, souligne plusieursaspects caractéristiques de la politique de la décentralisation à Madagascar. Toutd’abord, elle s’inscrit dans le cadre de la politique générale de l’Etat en matière dedéveloppement économique et social.

Elle constitue un plan d’actions délibérées et coordonnées en vue du développementéquilibré et harmonieux du territoire de la République. La politique de décentralisationvise aussi à donner à l’espace géographique national, une organisation rationnelle duterritoire pour servir de cadre institutionnel de participation des citoyens à la gestiondes affaires publiques et de pôles de croissance économique. La Constitution modifiéeaffirme “l’application du système d’autonomie pour assurer l’effectivité de ladécentralisation” (Préambule).

La création des provinces autonomes, qui sont des “collectivités publiques dotées de lapersonnalité juridique ainsi que de l’autonomie administrative et financière” est l’unedes principales innovations apportées par la révision constitutionnelle de 1998. Elle estde nature à provoquer une mutation institutionnelle et politique très profonde. Lescompétences et les principes de gouvernement de ces provinces autonomes qui sont aunombre de six (encadré n° 3.6), correspondant à la délimitation territoriale des Faritanyactuels, sont définies et garanties par la Constitution. Chaque province autonome estappelée à gérer démocratiquement et librement ses propres affaires dans le cadre de saloi statutaire, adoptée par le Conseil provincial conformément aux dispositions de laConstitution et aux règles fixées par les lois organiques.

Dans les provinces autonomes, les fonctions exécutive, législative, et juridictionnellesont exercées par des organes distincts.

La création desprovincesautonomes, quisont des“collectivitéspubliques dotéesde la personnalitéjuridique ainsi quede l’autonomieadministrative etfinancière” estl’une desprincipalesinnovationsapportées par larévisionconstitutionnelle du18 septembre1992 et de la loid’orientationn°93-005 du26 janvier 1994

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68 Cette modification a eu lieu au mois d’Avril 1998

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Les provinces sont organisées en Collectivités Territoriales Décentralisées. LaNouvelle Constitution est assez explicite sur l’organisation des provinces autonomesmais très peu contraignante pour l’organisation des collectivités territoriales. Elle enprévoit deux catégories, les régions et les communes. La Constitution pose cependantun principe fondamental : ces collectivités sont administrées par un organe délibérantet un organe exécutif. Pour le reste, leur organisation sera définie dans la loi statutairede la Province. L’administration des collectivités locales est désormais une compétencedes provinces autonomes. Toutefois, celles-ci ne peuvent légiférer que dans les limitesfixées par une loi organique de l’Etat.

La nouvelleconstitution prévoitles régions etcommunes. Leurdélimitation et leurdénominationrelèvent du pouvoirde l’Etat aprèsconsultation desProvinces Autonomesconcernées.Cependant, leurorganisation seradéfinie dans la loistatutaire de laProvince

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Au stade actuel, le pays se trouve dans une phase de transition vers la mise en placedes différents organes et structures des provinces autonomes. Seules les communessont mises en place et fonctionnelles. Elles coexistent avec d’autres niveauxd’administration territoriale issus des précédentes constitutions, particulièrement les“Fivondronana” (district ou département) et les “Faritany” (Province) mais aussi lesFiraisana et les Fokontany qui restent encore en vigueur. Ces niveaux d’administrationbénéficient encore de transferts budgétaires ou subventions de l’Etat.

Outre la disposition de structures démocratiques, les Provinces Autonomes sont dotéesde compétences dans les domaines essentiels du développement. La responsabilisationdes collectivités territoriales décentralisées devrait pouvoir amener une meilleureaffectation des ressources, un allégement des procédures pour un meilleur accès auxservices publics et aux moyens de production et une meilleure sensibilité auxconditions et besoins de la population.

La décentralisation politique, administrative et la décentralisation des finances sontmises en œuvre à travers un mécanisme annoncé par les deux textes fondateurs. C’estdans ce contexte que la Constitution et la loi d’orientation ont retenu dix principesd’articulations entre l’Etat et ses démembrements :

- La personnalité juridique- Le principe de non-chevauchement et de non-éclatement des compétences- Le principe de subsidiarité- L’autonomie administrative- Le principe d’autonomie financière- La compensation des transferts de compétences- La progressivité- L’équilibre déconcentration - décentralisation- La primauté de la loi de l’Etat sur la loi de la Province- Le principe de coresponsabilité à travers la conférence interprovinciale

Avec la mise en place des Provinces Autonomes, le Gouvernement entend renforcer leprocessus de la décentralisation. En effet, avec la disposition, à différents niveaux, destructures démocratiques, il peut être auguré une meilleure participation de lapopulation au processus décisionnel, une adhésion et appropriation des initiatives dedéveloppement et un meilleur contrôle de la population sur l’administration publique.

2.2 Les collectivités territoriales décentralisées (CTD)

A Madagascar, aux termes de la Constitution Révisée, les deux niveaux de collectivitésterritoriales décentralisées sont la Commune et la Région qui sont des démembrementsde la Province Autonome. La région dont la mise en place a été prévue par laConstitution de 1992 n’est pas encore née. Ses compétences restent donc à définir.La commune est, depuis 1995, la structure de base de la politique de décentralisation àMadagascar. Elle sert désormais de structure administrative de proximité. Madagascarcompte actuellement 1391 communes dont 45 communes urbaines. Le renouvellementdes élus au sein des communes a été fait en novembre 1999 sans attendre l’adoption dela loi organique et des lois statutaires des provinces autonomes. Actuellement, lescommunes sont en attente des lois statutaires propres à chacune des 6 provinces ets’interrogent sur leurs futures relations avec les Provinces.

L’évaluation des six principes d’articulations énoncés plus haut permettrait de mieuxconnaître les réalités de la décentralisation au niveau de la commune.

La Constitution et laloi d’orientation ontretenu six principesd’articulations entrel’Etat et sesdémembrements :non-chevauchementet non-éclatementdes compétences,subsidiarité,autonomie financière,compensation destransferts decompétences,progressivité, etéquilibredéconcentration-décentralisation

La commune est,depuis 1995, lastructure de basede la politique dedécentralisation àMadagascar

Au stade actuel, lepays se trouve dansune phase detransition, lescommunes coexistentavec d’autres niveauxd’administrationterritoriale issus desprécédentesconstitutions quirestent encore envigueur

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A - Le principe de non chevauchement et de non éclatement de compétences

La règle consiste à attribuer à un niveau de collectivité le plus concerné par unematière donnée, la totalité de la compétence. L’application de ce principe permetd’éviter non seulement les conflits de compétences mais aussi et surtout de clarifier lapart des responsabilités de chaque niveau.

Les responsables étant préalablement identifiés, il est plus facile pour la population decontrôler leurs activités et pour ces responsables d’engager leurs responsabilités, ce quidevrait permettre d’accroître la qualité et l’efficacité des services de l’administration.En France, ce principe est clairement établi et suite aux accidents survenus dans lecadre du domaine de compétences des communes, il est de jurisprudence constante denoter que les Maires sont souvent condamnés sur la base de la responsabilité sans faute.

A Madagascar, à titre d’exemple, la confusion dans la gestion de l’état civil est résoluepar les nouveaux textes sur la décentralisation. En revanche, en matière de délivrancede permis de construire, ce principe est maintes fois violé dans quelques localités dontla Capitale de Madagascar, malgré la mise en vigueur de la circulaire interministériellen°98/001/MinATV/MDB/MI du 12 juin 1998 relative à la gestion de l’espace urbain,prise en application de ce principe. Il en est de même pour la gestion du personnel del’Etat. Les autorités locales n’ont qu’une compétence très partielle sur la gestion dupersonnel de l’Etat officiant au niveau des collectivités territoriales décentralisées. Telssont les cas des personnels de la santé et de l’éducation, services sociaux de basedirectement liés au développement humain. Par ailleurs, au niveau du Fokontany, lePrésident du Comité Local de Sécurité (CLS) n’est plus élu par la population commeauparavant, mais désigné par les sous-préfets, alors que les Fokontany devraient êtredes démembrements de la commune, et à ce titre les Présidents du Fokontany ouPrésidents du Comité Local de Sécurité devraient être soit des élus soit désignés par leMaire. Pour remédier à la situation, le Maire de la Commune Urbaine de Fianarantsoaa désigné des chefs de quartier qui sont sous tutelle directe de la Mairie.

La violation du principe de non-chevauchement et de non-éclatement de compétencesengendre le flou et le dysfonctionnement dans l’administration publique. Ladécentralisation politique qui vise à conférer aux citoyens ou à leurs élus plus depouvoirs de décisions, accuse donc une application tardive.

B - Le principe de subsidiarité

Ce principe affirme que rien de ce qui peut être traité à un niveau donné, ne doit fairel’objet d’une attribution de compétences à un autre niveau. La subsidiaritérecommande de laisser aux structures de base, le soin de régler les problèmes locauxauxquels elles peuvent faire face, et de réserver à l’échelon supérieur la solution desproblèmes non résolus. Le respect de ce principe, au niveau de chacun des échelonsdevrait conduire à des solutions plus adaptées et à des résultats plus importants avecdes coûts nettement moins élevés. Avec une bonne application du principe de lasubsidiarité, la décentralisation devrait entraîner une plus grande efficacité. La sociététraditionnelle malgache a toujours fonctionné avec ce principe lorsqu’elle se donnecomme règle “roa trano mahavita, telo trano mahavita”.

A Madagascar, les communes ont une mission de services de proximité. Aux termesdes dispositions de l’article 15 de la Loi n° 94 007 du 26 avril 1995, les communesmalgaches sont compétentes en matière de services publics de proximité. Depuisl’année 1996, les services techniques chargés de la voirie, des ordures ménagères, del’état civil, de l’assainissement public, de la sécurité civile, de la circulation urbaine, de

Les deux niveauxde collectivitésterritorialesdécentraliséessont la Communeet la Région quisont desdémembrementsde la Provinceautonome. Larégion n’est pasencore née. Sescompétencesrestent à définir.

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Les autoritéslocales n’ontqu’unecompétence trèspartielle sur lagestion dupersonnel de l’Etatofficiant au niveaudes collectivitésterritorialesdécentralisées.C’est le cas despersonnels de lasanté et del’éducation. LePrésident duComité Local deSécurité (CLS)n’est plus élu parla populationcommeauparavant, maisdésigné par lessous-préfets

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l’organisation des marchés, des aires de stationnement, de l’école primaire publique69,de centre de santé de base, des cimetières, relèvent de la compétence exclusive descommunes. Dans le cadre de ces missions, le Maire est autorisé par la Loi à prendredes actes réglementaires, soumis au contrôle de légalité a posteriori et immédiatementexécutoires dès leur publication suffisante. Ces missions sont assumées avec plus oumoins de réussite, selon la capacité de mobilisation du Maire en termes de partenariat,de ressources humaines compétentes, et de fonds propres disponibles.

Cependant, dans le contexte actuel qui est appelé à évoluer, les compétencescommunales sur les EPP et les CSB sont réduites à la construction des infrastructureset dans le meilleur des cas, à quelques équipements. Par ailleurs, les servicestechniques de base tels que les services techniques de l’agriculture et de l’élevage setrouvent encore loin des vrais bénéficiaires à savoir les agriculteurs et les éleveurs.Cette situation ne facilite guère la formulation et la mise en œuvre des activités derenforcement des capacités techniques des citoyens du monde rural qui constituentpourtant 80 % de la population malgache. Les populations locales, à travers leurs élus,ne sont associées ni dans le recrutement du personnel technique, ni dans le suivi etévaluation de leur prestation, ni dans le contrôle de gestion de ces organismes publics.Cette faiblesse dans l’application du principe de subsidiarité, constitue du coup, unobstacle à la décentralisation politique.

C - Le principe d’autonomie financière

Le degré d’autonomie accordée aux entités infranationales concernant la répartition deleurs dépenses et ou, la collecte de revenus est un facteur important pour déterminerquel type de décentralisation est réellement mis en œuvre. La mise en place des CTDréellement autonomes, respectant le principe de libre administration de manière àgarantir la démocratie locale, ne peut se concevoir sans moyens financiers propres. AMadagascar, les conseils municipaux et communaux délibèrent librement sur lesaffaires propres de la commune dont les programmes d’activités et le budget. Lesressources des communes autorisées par la Loi n° 94-007 du 26 avril 1995, modifiéespar les différentes lois de finances ultérieures affectent à la fois les dépenses et lesrecettes publiques des communes. La Loi autorise donc le prélèvement d’impôtslocaux plus élevés. Les principaux mécanismes permettant d’accroître les recetteslocales sont les impôts, la tarification des services, les contributions volontaires etl’emprunt.

Malgré tous ces mécanismes, les communes malgaches sont loin d’avoir des ressourcessuffisantes pour remplir leurs missions. Les principales raisons sont (i) le montantdérisoire des dotations, particulièrement pour les communes rurales (ii) les faiblescapacités de recouvrement des impôts et taxes au niveau local et (iii) le faible revenudes contribuables locaux. En outre, pour la quasi-totalité des communes notammentrurales, les 90 % des recettes de leur budget prévisionnel proviennent des subventionsde l’Etat, lesquelles sont absorbées en totalité par des dépenses de fonctionnement. Ilest à souligner que les impôts locaux sont perçus en partie, non par des agentscommunaux mais par les délégués d’arrondissements administratifs dont le chefhiérarchique est le Sous-Préfet.

Cependant, lescompétencescommunales surles EPP et lesCSB sont réduitesà la constructiondes infrastructureset dans le meilleurdes cas, àquelqueséquipements

Depuis l’année1996, les servicestechniqueschargés de lavoirie, des orduresménagères, del’état civil, del’assainissementpublic, de lasécurité civile, dela circulationurbaine, del’organisation desmarchés, des airesde stationnement,de l’école primairepublique, de centrede santé de base,des cimetières,relèvent de lacompétenceexclusive descommunes

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69 La commune participe seulement à l’entretien des infrastructures. Les normes techniques et le personnel (enseignant etcorps médical) dépendent encore directement des ministères de tutelle

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Par ailleurs, certains observateurs ne manquent pas de souligner que la présence d’unfonctionnaire qui fait office de trésorier municipal (dans une centaine de communes)ne milite pas en faveur de l’autonomie des communes. Si le principe de la séparationde l’ordonnateur et du comptable est unanimement accepté, le professionnalisme exigéet attendu d’un trésorier ne rime pas forcément et toujours avec la présence d’uncomptable public lorsque l’on mesure l’ampleur des anomalies restées impunies du faitde certains comptables publics impliqués dans des paiements anticipés des travauxinachevés financés par les dotations de 302 millions par “fivondronana”. Néanmoins,il faudra éviter que le contrôle de légalité que le représentant de l’Etat devrait effectuerau niveau des Provinces Autonomes ne se transforme en contrôle d’opportunité.

Dans les conditions actuelles où les structures de pouvoir local restent encore dominéespar les “spécialistes” de l’administration, qui s’intéressent d’ailleurs fort peu auxdépenses de développement humain, les bénéfices attendus de la décentralisation sontbien loin d’être réalisés.

D - La compensation des transferts de compétences

Dans le cadre de la décentralisation des finances, les transferts de compétences doiventêtre compensés tant dans l’attribution des ressources correspondantes que par destransferts des moyens matériels et humains affectés à l’exercice de ces compétences.Certains services ou partie de services de l’Etat qui exercent exclusivement unecompétence précise et relevant désormais d’une CTD seront transférés à celle-ci, entant que de besoin, dans des conditions fixées, pour chacun d’entre eux, par décret enconseil des Ministres, après consultation des organismes paritaires concernés (art 15al 2). Le transfert de compétences entraîne de plein droit, la mise à disposition gratuite,au profit de la collectivité attributaire de cette compétence, des meubles et immeublesnécessaires à son exercice. La collectivité se trouve ainsi substituée dans les droits etobligations de l’Etat (art 16). Cette compensation se limite actuellement au niveaufourni antérieurement par l’Etat afin que la réalisation de la décentralisation soit uneopération à coût nul pour les finances publiques. Ce principe est bien affirmé àMadagascar, à travers la loi n° 93-005 (art 15 al 1).

Si telles sont les dispositions légales, le vécu des communes est tout autre. LesCommunes mises en place depuis le début de l’année 1996 n’exercent que les“compétences traditionnelles” héritées des collectivités défuntes (“Firaisampokontany”et “Fokontany” de la IIè République). Aucun transfert de compétences exercéesantérieurement par l’Etat ou par ses circonscriptions administratives n’est encoreintervenu. Les différentes lois des finances prises depuis 1998 réservent des dotationsde crédits pour les écoles primaires publiques (EPP) à raison de 340,63 FMG parhabitant, et pour les centres de santé de base (CSB) à raison de 311,78 FMG par habitantaux communes. En outre les Chefs de la Circonscription Scolaire (Chefs CISCO), chefsde service déconcentré du Ministère chargé de l’éducation au niveau du Fivondronana(département ou district) disposent de plus de crédits que les communes, ce qui a permisd’améliorer la situation dans quelques écoles. Dans la mise en place des crédits, leprocessus se heurte à d’autres difficultés à l’instar de certaines communes enclavées, etelles sont nombreuses à Madagascar, qui n’avaient toujours pas reçu leur avis de créditde l’année 2000 concernant ces différentes dotations à la date du 5 septembre 2000.

Outre ces différentes dotations de compensation, l’article 50 de la Loi n°94-008 du26 avril 1995 donne au maire, président du Bureau exécutif, la possibilité de solliciter,si cela s’avère nécessaire, le concours des agents des services déconcentrés de l’Etatdans la préparation et l’exécution des décisions de l’organe délibérant ainsi que dansl’exercice de ses pouvoirs et responsabilités. Cette relation de travail doit êtrematérialisée par une convention conclue entre le représentant de l’Etat et le maire,

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Dans le cadre de ladécentralisation desfinances, le transfertde compétencesentraîne de pleindroit, la mise àdisposition gratuite,au profit de lacollectivitéattributaire de cettecompétence, desmeubles etimmeublesnécessaires à sonexercice

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convention approuvée par arrêté du Ministre de l’Intérieur, prise sur la base d’uneconvention-type approuvée par décret (article 17 de la Loi n° 93 – 005). Le décret enrapport avec la convention type n’a jamais été pris par aucun conseil des Ministresdepuis l’avènement de la IIIè République. Ainsi, dans les localités où l’élu localn’appartient pas à la mouvance présidentielle, l’existence d’une collaboration àmoindre heurt avec le représentant de l’Etat quand elle existe, est une exception. Cetteabsence de la neutralité politique ne favorise pas l’instauration d’une bonnegouvernance et à terme pénalise les populations prises ainsi en otages.

Devant la faiblesse des dotations et la faiblesse des recettes propres des communes, onpeut dire que la compensation sur les transferts des compétences relatives à la gestiondes EPP et des CSB aux communes n’est pas respectée.

E - La progressivité

La décentralisation politique, administrative et la décentralisation des finances auprofit des CTD animées par des citoyens ordinaires élus, doivent prendre en compte lesrésultats des évaluations des systèmes financiers et administratifs existants. Ce quipermettrait d’apporter des mesures correctives au renforcement de la décentralisation.

La transformation du “panorama” politico-administratif dans les faits doit êtreeffectuée progressivement, offrant ainsi des opportunités pour opérer les réajustementsqui s’imposent. En matière de transfert de compétences, cette opération ne doit pas êtrefaite en une seule fois, mais de manière progressive, à la lumière de l’expérience despremiers transferts (Loi organique 2000-16).

A Madagascar cette progressivité est fortement perturbée par la faible capacitéd’ajustement. En effet, si dans plusieurs domaines, le principe de progressivité est derigueur, pour des préoccupations conjoncturelles et politiques, il n’est pas vraimentrespecté, entraînant des contradictions institutionnelles. Ainsi, la mise en place descommunes lors du scrutin du 14 Novembre 1999, n’a pas tenu compte des dispositionsde la constitution révisée qui stipule que chaque province autonome, organisée encollectivités territoriales décentralisées comprenant les régions et les communes, gèredémocratiquement et librement ses propres affaires dans le cadre de sa loi statutaire.De plus, la constitution stipule également en son article 135.1 que l’administration descollectivités locales relève de la compétence des provinces autonomes. La question estactuellement de savoir comment la loi statutaire de chaque Province autonome va-t-elleprendre en compte l’existence actuelle de la commune ?

Toutefois, diverses dispositions sont avancées pour assurer ce principe de progressivitéet expliquant, à titre d’exemple, le processus actuel dans l’élaboration des différentscadres réglementaires relatifs à la gestion du personnel et la loi organique sur lesfinances publiques. La décentralisation impliquera une révision de ces textes etl’organisation des différentes structures qui ne sauront être menées que d’une manièreprogressive. Au niveau des compétences, dans le souci de la progressivité, le transfertdu niveau central aux Provinces Autonomes se fera progressivement.

F - Equilibre Déconcentration - Décentralisation

La décentralisation administrative vise à refaire la répartition, à différents échelons degouvernement, de responsabilités et de ressources financières, pour assurer lafourniture de services publics.

Aucun transfert decompétencesexercéesantérieurement parl’Etat ou par sescirconscriptionsadministratives n’estencore intervenu

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La déconcentration, souvent considérée comme la forme la plus faible de ladécentralisation, concerne une répartition de pouvoirs de décisions, de responsabilitésfinancières et de gestion entre les différents échelons du gouvernement central. Elle semanifeste par le transfert de responsabilités du gouvernement central à desfonctionnaires qui travaillent dans la province, la région ou district. La déconcentrationest fréquemment utilisée dans les Etats unitaires.

La répartition des agents de l’Etat peut servir comme un indicateur de mesure du degréde décentralisation ou de déconcentration. Le taux de décentralisation de l’emploi,mesuré par le nombre de fonctionnaires au niveau local en pourcentage du nombre totaldes fonctionnaires, rend compte de l’importance de la décentralisation de l’emploi.Dans le monde, ce taux peut varier de 10 % en Afrique à 42 % dans les paysindustrialisés70. A Madagascar, le nombre des fonctionnaires travaillant dans lesservices déconcentrés de l’Etat dans les 5 Provinces autre qu’Antananarivo est de58 151, soit une proportion de l’ordre de 56 % du total des fonctionnaires. Ce chiffrepeut toutefois être trompeur. En effet, une analyse plus approfondie de la situation del’emploi public montre que la grande majorité de ces fonctionnaires affectés enProvince, réside et travaille dans les chefs lieux des “Faritany”, dans les servicesdéconcentrés des Ministères, seule une minorité se trouvant à la disposition descollectivités locales.

A Madagascar, dans le cadre d’un Etat unitaire, la Loi fondamentale souligne lanécessité d’une mise en cohérence de l’administration territoriale de l’Etat avec celleexercée par les élus locaux. Elle précise également la limitation du rôle desadministrations centrales, aux missions nationales et aux tâches non susceptibles d’êtreassurées autrement. Ainsi, la Loi d’orientation stipule dans son article 19 que “à unpouvoir décentralisé doit correspondre un pouvoir déconcentré” ; son article 20 prévoitla prise d’un décret devant préciser le contenu des principes développant une politiquede déconcentration en tant que dispositif d’accompagnement nécessaire à la réussite dela Décentralisation.

Dans la période allant du 17 janvier 1995 au 27 mars 1996 les gouvernements qui sesont succédés ont pris toute une série de décrets pour instaurer cinq niveaux dereprésentation de l’Etat :

- La délégation générale du gouvernement, organisme de relais entre le Faritany etle Fivondronampokontany, avec un DGG, placé sous l’autorité hiérarchique duMinistre de l’Intérieur et qui a autorité sur les agents des quatre autres niveaux dedéconcentration.

A Madagascar, lenombre desfonctionnairestravaillant dans lesservices déconcentrésde l’Etat dans les 5Provinces, autresqu’Antananarivoreprésente uneproportion de l’ordrede 56 % du total desfonctionnaires.

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70 Rapport Mondial sur le Développement Humain 1993, page 75

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- La Préfecture de Région

- La Sous-Préfecture

- L’arrondissement administratif, avec un Délégué administratif d’arrondissementchargé entre autres, au niveau des communes du suivi des actions dedéveloppement économique, culturel et social, de la confection des monographies,de la perception des impôts, droits et taxes, d’agent d’authentification, del’organisation des élections, et le comité local de sécurité des Fokontany, avec unPrésident du Comité Local de Sécurité, auxiliaire du Préfet ou du sous – préfet auniveau des Communes urbaines et auxiliaire du DAA au niveau des Communesrurales.

La prise de ces différents décrets dictés par des soucis électoralistes a cependantocculté, avec la disparition de toute forme de tutelle, un aspect des relations entre lesCTD et les circonscriptions administratives de l’Etat. Il s’agit des questions traitant desliens de coopération ou de partenariat, indispensables pour l’harmonisation (cohérence,complémentarité, intégration) des actions.

3. LA DECENTRALISATION AU SERVICE DE LA GOUVERNANCELOCALE

Etant donné la portée encore très limitée de la décentralisation à Madagascar, il estdifficile d’effectuer une évaluation systématique de son impact. Pour montrer lesrésultats pratiques de la décentralisation, ses réussites comme ses échecs, lesdimensions de la gouvernance locale citées auparavant à savoir, l’efficacité etl’efficience, l’équité, la participation, la transparence, la responsabilité etl’imputabilité, et l’Etat de droit seront examinées pour mettre en évidence les points lesplus importants.

3.1 Efficacité et Efficience dans un contexte de décentralisation

En théorie, la décentralisation devrait entraîner une plus grande efficacité. Basée entreautres, sur le principe de subsidiarité, la décentralisation a pour effet de rapprocherl’administration du citoyen. Les responsables élus ou nommés, peuvent donc travailleren collaboration ou en partenariat direct avec les populations locales. Ainsi, lesservices publics seraient plus efficaces et pourraient résoudre au mieux les problèmessoulevés par les administrés, et les décisions administratives seraient dès lors plusappropriées. En outre, les projets devraient au départ, correspondre davantage auxbesoins locaux, ce qui éviterait le gaspillage des ressources.

Mais la décentralisation ne s’accompagne pas ipso facto de gains d’efficacité. En effet,si elle n’est pas accompagnée par la mise en place des structures démocratiques à labase, elle ne peut permettre aux populations locales de contrôler le processusdécisionnel à leur niveau, ouvrant ainsi la voie à toute dérive dans les actionspubliques. Même dans ces conditions, la représentation de plusieurs partis politiquesau sein des conseils communaux a souvent été source d’inefficacité de l’administrationlocale dans certaines communes à Madagascar. Le processus décisionnel a pu êtrecoûteux, au vu des retards et des différents reports constatés. Les décisions, issues d’unconsensus, ne se sont pas toujours avérées les plus efficientes.

Par ailleurs, l’éparpillement géographique des constituants des communes, enl’occurrence les Fokontany, implique la nécessité de mettre en place des mécanismesde coopération et de répartition de compétences entre le niveau communal et le niveautraditionnel de base qu’est le Fokontany.

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L’un des dangers de la décentralisation réside en la création de strates administrativesredondantes au niveau national, régional et local augmentant ainsi les coûts plutôt quede les réduire. A Madagascar, à l’heure actuelle, la déconcentration des pouvoirs del’Etat comporte cinq niveaux. A côté, sont et seront mises en place les collectivitésterritoriales décentralisées qui sont les communes et les régions et enfin les Provincesautonomes que sont des “collectivités publiques dotées de la personnalité juridiqueainsi que de l’autonomie administrative et financière”. L’existence de ces différentesstructures, dans la phase de transition, peut engendrer des coûts supplémentaires quipourraient être utilisés pour les priorités du développement humain.

Dans un contexte où les moyens des communes s’avèrent insignifiants face auxexigences financières du développement, l’efficience à travers l’intercommunalité estde rigueur. Un cadre réglementaire a été mis en place par le Gouvernement malgacheet qui reconnaît le regroupement des CTDs pour initier et réaliser des actions d’intérêtcommun. Il importe actuellement aux CTDs de tirer profit des différentes dispositions

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de ce cadre régle-mentaire pour assurerle développementlocal. Néanmoins, desobser-vations ont étéémises quant au statutd ’ E t a b - l i s s e m e n tPublic à caractèreAdminis-tratif (EPA)de l’Organisme Publicde Coopération Inter-communal (OPCI),statut qui semble êtretrop rigide en vertude son autonomiefinancière. A cela,il faut ajouter quel’efficacité des OPCIsest tributaire de l’exis-tence de comptablespublics.

Si dans certains cas, la décentralisation rehausse la qualité des services, à l’inverse lesnormes de prestation risquent de se dégrader progressivement. A Madagascar, ladécentralisation et la démocratisation de l’enseignement mises en œuvre à partir de1978 ont eu pour résultats d’augmenter de façon notable le nombre d’écoles et leseffectifs des élèves mais ont fait régresser la qualité de l’enseignement (régression dutaux de réussite et augmentation du taux d’abandon des élèves).

Afin d’assurer le respect des normes de prestation, les rôles des différents niveaux-gouvernement central, Provinces Autonomes et Collectivités TerritorialesDécentralisées se doivent d’être définis. Il faudra surtout éviter que la décentralisationn’amène le Gouvernement central à se désintéresser des services sociaux, les négligerou leur retirer son soutien.

La décentralisation ne saurait en elle-même accroître l’efficacité. Ce résultat dépendpour beaucoup de l’appui technique et financier fourni aux collectivités territoriales,ainsi que de leur aptitude à attirer un personnel de gestion local compétent et à susciterl’enthousiasme local.

Il faudra éviter que ladécentralisationn’amène leGouvernementcentral à sedésintéresser desservices sociaux, lesnégliger ou leurretirer son soutien

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3.2 Equité inter-régionale et intra-régionale

Les niveaux de développement sont généralement très inégaux, même dans la plupartdes pays émergeants et plus particulièrement dans le monde en développement ; ce quise traduit par des disparités marquées entre régions, entre zones urbaines et rurales, ouentre groupes de revenus différents ou entre ethnies. La décentralisation modifieassurément certains de ces déséquilibres, bien que ses effets sur l’équité puissent serévéler positifs ou négatifs. En général, il semble que le fait d’accorder davantage depouvoirs aux régions amène plus d’équité au sein de chaque région71 mais intensifie lesdisparités entre les régions.

A l’intérieur de la région gérée par des autorités locales, les effets peuvent être positifs.Si la décentralisation accroît l’efficacité des services publics, ceci aura un effetredistributif, étant donné que les gens pauvres y ont en général davantage recours queles riches. Toutefois, à moins que le gouvernement central ne prenne des mesurescompensatoires, la décentralisation peut accentuer les disparités qui existent entre lesdiverses régions et circonscriptions. Par ailleurs, le fait d’accorder aux autorités localesdes pouvoirs supplémentaires en matière de taxation et de dépenses, peut profiter auxrégions riches. A titre d’illustration, les crédits transférés à la commune urbained’Antsirabe (province d’Antananarivo) sont de loin supérieurs à ceux versés au profitde la commune urbaine de Fianarantsoa, qui est pourtant la capitale de la provinceautonome de Fianarantsoa.

Une des raisons de cephénomène tient à ce que lesrégions riches exercent uneinfluence politique plus grandeet peuvent faire pression demanière plus efficace pourobtenir des ressources. Ainsi, ladécentralisation doit prendre enconsidération la taille et lescapacités fiscales des CTDs afind’assurer une équité du systèmefiscal. A Madagascar, avec ladotation complémentaire pourles communes de plus de 7800habitants, les communesurbaines sont plus favoriséesque les communes rurales :8.800 FMG par habitant pourles communes urbaines contre3.810 FMG par habitant pour lescommunes rurales, alors que lescommunes urbaines comptentde loin plus d’habitants que lescommunes rurales.

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71 Le mot “région” utilisé ici doit être compris comme une zone géographique et administrative au sens large. Il nedésigne pas les “Régions” administratives des Provinces Autonomes

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La décentralisation peut aussi accroître les inégalités du fait que des services plusnombreux doivent être financés au niveau local, mais que les régions pauvres ont unecapacité de financement limitée. A Madagascar, les compétences confiées outransférées aux communes, qu’elles soient rurales ou urbaines, sont les mêmes, alorsque les ressources qui sont à la disposition d’une commune rurale sont environ 20 foisplus faibles que celles d’une commune urbaine.

En général, la décentralisation peut accentuer les disparités inter-régionales existantessi le gouvernement central n’intervient pas de manière décisive. Cela peut se faire parle biais de subventions aux CTDs. Plutôt que d’allouer simplement des fonds suivantle nombre d’habitants, il importe de tenir compte des niveaux relatifs de pauvreté. AMadagascar, ce critère n’est pas encore retenu, mais il est prévu un fonds de solidaritépour appuyer les provinces et les CTDs pauvres (article 137). Comme préalable àl’efficacité de cette disposition, les différents niveaux d’administration se doiventd’améliorer leur système d’informations et leur capacité de suivi de la pauvreté.

Un cadre légal devrait préciser les obligations et conditions pour les différents niveaux,dans le développement des services sociaux, afin de limiter les disparités interrégionales. Ce cadre devrait intégrer entre autres, les normes nationales minimales pourles services sociaux qui relèvent actuellement des Provinces Autonomes. La répartitiondes ressources sur la base de normes nationales minimales, assurera une équité et uneplus grande responsabilisation des CTDs dans le développement et l’amélioration desservices sociaux. Mais cette disposition ne résoud qu’en partie le problème, carl’application de normes nationales minimales présenterait des difficultés pour lesrégions pauvres, dans la mesure où les moyens dont disposent l’Etat Central sont loinde pouvoir assurer la qualité et l’accès minimaux pour le service public sur tout leterritoire. Dans une situation d’insuffisance du budget, la considération du volume decrédit disponible prime sur les critères de qualité des services publics dans larépartition des crédits par le niveau central.

La répartition desressources sur la basede normes nationalesminimales, assureraune équité et une plusgranderesponsabilisation desCTDs dans ledéveloppement etl’amélioration desservices sociaux

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Ainsi, un effort important sera requis de la part des CTDs pour financer les servicespublics, particulièrement l’éducation, car pour la santé, la politique de recouvrementdes coûts a nettement contribué à l’amélioration de qualité des services de santé pourne citer que la disponibilité en médicaments essentiels. Dans certaines régions, pourassurer l’accès des pauvres aux services de santé, un partenariat a été établi entre lacommune, le secteur privé et la société civile pour subvenir aux frais médicaux desindigents.

Actuellement, à Madagascar, les dotations aux EPPs (Ecoles Primaires Publiques) etaux CSBs (Centre de Santé de Base) sont calculées en fonction du nombre d’habitantsdans les communes, mais ne tiennent pas encore compte des normes minimalesnécessaires à un fonctionnement acceptable des établissements concernés.L’application de normes minimales nationales requiert néanmoins une certainecapacité de gestion et de programmation au niveau des CTDs.

3.3 Participation des populations aux processus de prise de décision

Avec la mise en place de structures élues démocratiquement au niveau des CTDs, il estattendu une plus large participation des citoyens dans les processus de prise dedécision. Toutefois, dans la pratique, le vote démocratique ne semble pas suffisant pourgarantir une participation effective. Plusieurs autres conditions sont nécessaires. Ainsi,les citoyens se doivent d’être informés sur les principaux aspects de l’administration dela collectivité. A Madagascar, il est rare, particulièrement pour des raisons de capacitéset d’organisation, de pouvoir disposer des informations sur le programme dedéveloppement des communes ainsi que des informations financières.

Si la participation politique prend la forme d’une déconcentration et d’une délégationde pouvoir, le gouvernement central conserve un contrôle effectif, et il est peu probableque la participation politique puisse s’amplifier. En revanche, la décentralisationintégrale devrait déboucher sur une participation politique plus accrue. Ce n’esttoutefois pas là une conséquence automatique de la décentralisation, car le pouvoirpeut être tout simplement dévolu à des institutions locales non démocratiques et nonparticipatives. En fait, dans certains cas, la décentralisation intégrale doit être appuyéepar un gouvernement central fort qui s’assure que les administrations locales respectentles normes nationales dans des domaines tels que les droits des femmes et les libertésciviles.

Le processus électoral doit amener les populations locales à élire réellement despersonnes pouvant représenter leurs aspirations. Si la population ne s’identifie pas auxélus, le désintéressement de la chose publique ne peut que s’entretenir. Dans certainscas, des promesses électorales irréalistes non tenues, contribuent à la perte de confianceenvers les élus et par conséquent, une démotivation à toute participation de lapopulation locale.

A Madagascar, la communauté locale participe financièrement à la réalisation desdifférents projets tels que le FID72. Ces contributions financières volontaires varient de5 à 15 % du montant de l’intervention du projet. Certains des gains d’efficacité plusimportants résultant de la décentralisation, proviennent de l’apport de main d’œuvre etdes matériaux locaux.

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72 Fonds d’Intervention pour le Développement

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Dans le domaine de l’éducation par exemple, les populations locales sont associées àl’identification des actions à mener pour l’amélioration de l’enseignement au niveau deleur école. Les rôles et les responsabilités de chaque acteur local (autorités locales,parents d’élèves, communauté et diverses organisations locales) sont consignés dansun contrat école ou contrat programme (Fanekena ou Dina). Cette stratégie a permisaux populations locales d’apporter des contributions non seulement en nature (briquescuites, sable, pierres sèches, etc.) et en main d’œuvre, mais également de participer ausuivi des travaux de réhabilitation des écoles. Cela a permis de réduire les coûts destravaux d’au moins 30 %.

La mise en place des collectivités territoriales décentralisées autonomes est susceptiblede favoriser la participation économique en créant un cadre favorable àl’investissement privé et aux affaires, et de contribuer de la sorte, à créer des emplois.Ceci peut se produire de diverses manières :

• Augmentation des dépenses publiques. La construction et l’entretien desinfrastructures locales, telles que les routes, les systèmes d’alimentation en eau eten électricité, permettent de créer des emplois immédiats pour les entrepreneurs etla main-d’œuvre à l’échelon local.

• Amélioration de la qualité des services. Les équipements locaux ont plus dechances d’être mieux adaptés et entretenus si la communauté locale a son mot àdire dans les décisions ayant trait à leur construction. Ils répondront dès lors mieuxaux capacités des entreprises locales et contribueront à en accroître la rentabilité.

• Appui accordé aux entreprises locales. Certaines collectivités locales sont mieuxplacées pour aider les entreprises locales, en offrant par exemple une aide à lagestion ou des informations sur les marchés répondant aux besoins locaux. Ellesont aussi toutes les chances d’être mieux équipées pour faire front aux besoins desentreprises rurales éparpillées.

La mise en place des communes à Madagascar s’est vue accompagnée d’un grandnombre de projets de développement régional/local et sectoriel et dont les stratégies dedéveloppement sont fondées sur le renforcement de la gouvernance locale. Ainsi,plusieurs projets sont ancrés dans les communes et intègrent des actions d’appui à lagestion communale et de mise en place de mécanismes de participation au processusde développement. Les projets gouvernementaux tels que le FID, le CGDIS73 sontdestinés à réaliser des projets d’investissements dans le but d’aider les populationslocales des régions pauvres à créer des emplois durables par le moyen d’activitésgénératrices de revenus.

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73 Commissariat Général chargé du Développement Intégré du Sud

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De même, les stratégies de promotion de l’investissement en faveur des petitesentreprises, combinées à une meilleure utilisation des ressources humaines etmatérielles locales, peuvent également intensifier la participation économique auniveau local. A Madagascar, le projet “Entreprendre à Madagascar” contribue aurenforcement du tissu économique par l’aide à la création des Moyennes, Petites etMicro Entreprises (MPME). Les appuis offerts par le projet ont trait à lacommunication et information formative, la formation à l’entreprenariat, lefinancement des MPMEs et recouvrement des créances.

3.4 Transparence

Il y a transparence lorsque l’information est disponible et accessible à tous les citoyens.La gestion de proximité due à la décentralisation devrait améliorer la transparence dansla gestion des affaires publiques. Les pouvoirs de décisions étant plus proches despopulations, ces dernières devraient être mieux informées sur la structure et lesfonctions des administrations publiques décentralisées, sur le programme de travail dela collectivité décentralisée et sur les comptes de la collectivité et les projectionsbudgétaires.

La décentralisationintégrale doit êtreappuyée par ungouvernement centralfort qui s’assure queles administrationslocales respectent lesnormes nationalesdans des domainestels que les droits desfemmes et les libertésciviles.

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La transparence des finances publiques renforce la responsabilisation et diminue lesrisques de maintien de politiques insoutenables. Inversement, une gestion nontransparente des finances publiques peut être génératrice d’inefficiences et d’iniquités.Les élections des dirigeants des collectivités territoriales décentralisées obligent lescitoyens à prendre connaissance du rôle et des responsabilités de chacun. Il est plusfacile par la suite, pour les citoyens et même pour les pauvres, de contrôler les actes dechaque responsable. La participation des populations au processus décisionnel pourraitainsi devenir une réalité.

A Madagascar, la disponibilité et l’accès à l’information ne sont pas évidents au-delàde quelques grandes villes. Le système de répartition de crédits, établi au niveaucentral, exige de la part des communes, la production de comptes administratifsannuels pour l’attribution des transferts. Malgré ces dispositions, la production descomptes administratifs n’est pas souvent respectée par une grande partie descommunes. Dans tous les cas, la présentation en public des comptes ne semble pas êtreune pratique des autorités communales. La réédition de compte n’entre pas encore dansles mœurs des populations et autorités communales.

Les délibérations et autres actes réglementaires pris par des élus locaux quand ils sontdisponibles, restent dans les placards des administrations de la commune. Aucune autremanière d’information et d’explication n’est prévue pour mieux informer lesadministrés. L’absence de ce système d’information ne permet pas d’avoir un“feedback” correcte sur les décisions prises.

Ainsi, l’établissement d’une réelle transparence pour une gouvernance locale se heurteà deux types de problèmes, à savoir (i) les difficultés pour les administrés d’accédersystématiquement aux informations, au suivi des démarches et du déroulement de lagestion des communes et (ii) le désintéressement des administrés à la chose publiquecomme séquelle du mode de gouvernance que le pays a connu durant les annéesd’indépendance.

Par ailleurs, sur le plan économique, pour fonctionner de façon productive, lestransactions au niveau du marché local devraient être ouvertes et transparentes, fondéessur la confiance et le respect mutuel tout en étant placées sous l’autorité de la loi. Dansle même ordre d’idées, le système juridique doit protéger les droits de propriété detoute forme de confiscation illégale d’un groupe d’acteurs au détriment d’un autre.

Toutefois, dans bien de pays en développement, les affaires, en particulier au niveaulocal sont conduites sur la base de contacts plutôt que de contrats, et sont régies moinspar une compétition ouverte que par les pots-de-vin et la corruption. Cette situationsape l’esprit d’initiative, réduit le niveau de la production locale et détourne en fin decompte, l’attention qu’on aurait dû accorder au véritable défi que représentel’investissement productif au niveau local. Les marchés locaux, s’ils sont fermés,peuvent être exploités par une minorité locale, mais sont incapables d’éveiller l’espritcréatif de la majorité.

3.5. Responsabilité et imputabilité

La responsabilité et l’imputabilité signifient que les élus locaux et les fonctionnairesdes administrations locales rendent compte de leurs actions devant la population.

La décentralisation du pouvoir est l’un des meilleurs moyens d’associer le citoyen àl’administration. Il est plus facile pour les citoyens d’être informés des rôles etresponsabilités des fonctionnaires et élus locaux et de surveiller ainsi leurs actions. Les

A Madagascar, ladisponibilité et l’accèsà l’information nesont pas évidents au-delà de quelquesgrandes villes

A Madagascar, lerecours des usagers,devant la mauvaisequalité des servicespublics rendus par lesresponsables desstructuresdéconcentrées del’Etat, est plutôt rare.

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populations locales peuvent ainsi obtenir, de ces responsables, de rendre compte deleurs actes aux communautés et personnes qu’ils sont censés servir. A Madagascar, lerecours des usagers, devant la mauvaise qualité des services publics rendus par lesresponsables des structures déconcentrées de l’Etat, est plutôt rare.

En matière d’état civil par exemple, depuis l’année 1973 et jusqu’à ce jour, dansdifférents centres d’état civil de la grande Ile, beaucoup de registres de naissance, et dedécès ne sont signés ni par les déclarants, ni par les officiers d’état civil, alors qu’unecopie intégrale a été délivrée au moment de la naissance ou du décès.

Pourtant, l’article 7 de la Loi n° 61-025 du 9 octobre 1961 stipule que “les officiers del’état civil exercent leurs fonctions sous la responsabilité et le contrôle des autoritésjudiciaires”. L’article 10 précise que “le Procureur de la République près du tribunal depremière instance ou le magistrat par lui délégué, est spécialement chargé de lasurveillance du service de l’état civil dans le ressort de son tribunal ; il doit vérifier latenue des registres, leur conservation et dresser tous les ans un procès-verbal sommairedes vérifications, faites par lui ; il dressera procès-verbal des contraventions et délitscommis par les officiers de l’état civil et en poursuivra la répression ; il a le droit decorrespondance directe avec les officiers de l’état civil”. Mais malgré toutes lesdispositions légales et réglementaires, le suivi et le contrôle ne sont pas effectués.

De telles anomalies, rendues publiques par le rapport de la Médiature de la République,organisme public chargé, aux termes de l’article 2 de l’ordonnance n°92-012, derecevoir les réclamations des usagers sur le mauvais fonctionnement desadministrations de l’Etat, des collectivités publiques territoriales, des établissementspublics et de tout autre organisme investi d’une mission de service public, existenttoujours et sont monnaie courante.

Les alternances par la voie des urnes, dans un pays où le niveau de pauvreté est trèsélevé, ne permettent pas d’atteindre un degré satisfaisant de sincérité de vote, etn’offrent pas des conditions favorables pour rendre les gouvernants responsables deleurs actes vis-à-vis des administrés. Il est habituel de constater que “certainsresponsables” gèrent les affaires publiques de la façon qui leur convient, assurés qu’ilssont de ne pas avoir de compte à rendre de leurs actes aux administrés.

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3.6 Etat de droit

Il y a Etat de droit lorsque la sécurité des citoyens est assurée et le respect de la loigaranti, notamment par l’indépendance des magistrats.

En théorie, la décentralisation rapproche les diverses instances de la justice descitoyens. Le système judiciaire peut être accessible par les populations locales engénéral et par les populations rurales et les pauvres en particulier. Pour cela, la mise enplace d’un système de poursuite judiciaire sans faille et couvrant tout le territoirenational jusque dans les coins les plus excentrés du monde rural est fondamental. Enoutre, les cadres juridiques devraient être équitables et les textes juridiques appliquésde façon impartiale, en particulier les lois relatives aux droits de l’homme. Les citoyensqu’ils soient riches ou pauvres, citadins ou ruraux doivent être égaux devant la loi et lajustice.

A Madagascar, la justice est largement tributaire de l’exécutif. Les différentes loisformulées au moment de l’accession à l’indépendance n’ont pas pris racine dansl’entendement de la population. Il faut reconnaître toutefois, que durant les annéesrécentes, d’importants efforts sont mobilisés pour trouver les voies et moyens en vuede redonner confiance aux usagers des services publics en charge de la Justice. Ainsi,le gouvernement a montré une volonté manifeste d’améliorer la situation des servicespublics, en n’hésitant pas à mettre en examen des magistrats “défaillants”. Toutefois,au vu des nombreuses plaintes des populations, ces actions semblent largementinsuffisantes pour éradiquer les pratiques des interventions, sources d’entraves à labonne marche de la Justice.

La décentralisation des services chargés de la police, administrative ou judiciaire, tendvers une meilleure sécurité des personnes et des biens. A Madagascar, la Constitutionet la Loi garantissent la libre circulation et la sécurité des personnes et des biens.Cependant, avec un effectif, dans le meilleur des cas, de 40 agents de Police dans unecommune urbaine de 35 000 habitants, et 34 gendarmes dans un “Fivondronana” de235 000 habitants, l’Etat n’est pas en mesure d’assurer seul, la sécurité des personneset des biens. L’efficacité de ces agents est circonscrite autour des recherchescriminelles et de la police de la route.

Devant ce constat, le “fokonolona” de chaque village s’organise pour mettre en placeun système d’autodéfense de leurs biens, matérialisé par des barrages à l’entrée et à lasortie du village, suivis de contrôles des matériels roulants ou des porteurs suspects.

En cas de flagrants délits, les peines encourues sont très dissuasives et l’usage desarmes blanches, dont la sagaie, n’est pas exclu lorsque les voleurs manifestent unefarouche résistance. Ces formes d’accommodements, trouvées et appliquéeslocalement sont bien acceptées par la population de la région. Le système decommunication “de bouche à oreilles” à coût nul qui véhicule la détermination du“fokonolona” finit par faire baisser le nombre des cas de vols dans les zonesconcernées. En milieu urbain, les propriétaires des différents magasins sollicitentégalement le concours des agents de sécurité des sociétés privées et autres moyenstechnologiques modernes, fruits des recherches en matière de sécurité urbaine. Cesmesures palliatives ont tendance à se développer de plus en plus, car les moyens limitésde l’Etat sont souvent perçus comme une forme de démission, d’autant plus que lesentraves à la bonne marche de la Justice sont légions.

Avec un effectif, dansle meilleur des cas, de40 agents de Policedans une communeurbaine de 35000habitants, et 34gendarmes dans unFivondronana de235 000 habitants,l’Etat n’est pas enmesure d’assurer seul,la sécurité despersonnes et des biens

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4. NIVEAUX ET SOURCES DE FINANCEMENTDE LA DECENTRALISATION

La mesure du degré de décentralisation d’un pays se heurte souvent à certainesdifficultés, la principale étant qu’il n’existe pas de mesures statistiques pour denombreux aspects de la décentralisation tels l’autonomie des collectivités territoriales,le fonctionnement du système judiciaire. Seule, la mesure de la décentralisation àtravers l’analyse des flux financiers entre l’Etat et les collectivités locales se prêtemieux à l’analyse statistique. Pour beaucoup de pays, l’approche par ces flux financierstrouve ses limites dans la fiabilité et la disponibilité des données statistiques.Cependant, même lorsque ces données sont disponibles, leur interprétation peut êtretrompeuse. Le gouvernement peut, en effet, mettre à la disposition des collectivitéslocales des moyens financiers, tout en continuant à contrôler normes et priorités.Compte tenu de ces remarques, il conviendra donc de traiter avec prudence toutes lesestimations quantitatives de décentralisation, et de les compléter par une connaissanceet une compréhension plus générale du pays.

4.1 Degrés de la décentralisation des dépenses

Le degré de décentralisation peut être évalué à travers plusieurs taux dont le taux dedécentralisation des dépenses qui est le pourcentage des dépenses publiques globaleseffectuées par les collectivités territoriales par rapport aux dépenses globales publiquesde l’Etat.

A Madagascar, les transferts aux CTDs, dans le contexte actuel, sont constitués :

• au niveau de communes : (i) des dotations pour le salaire des secrétaires d’EtatCivil, (ii) des dotations pour les Centres de Santé de Base, (ii) des dotations pourles Ecoles Primaires Publiques et (ii) des subventions.

• au niveau du Fivondronampokontany : des dotations pour les dépensesd’infrastructures de base gérées par le Comité Local de Développement (C.L.D)

Le taux dedécentralisation desdépenses est lepourcentage desdépenses publiquesglobales effectuéespar les collectivitésterritoriales parrapport auxdépenses globalespubliques de l’Etat…

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A Madagascar, cetaux représente3,14 % des dépensespubliques globales(fonctionnement etinvestissement) et5,87 % des dépensesde fonctionnementglobales

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En l’an 2000, les dépenses des collectivités locales représentent 3,14 % 74 des dépensespubliques globales (fonctionnement et investissement) et 5,87 % des dépenses defonctionnement global. Dans les pays en développement, ce pourcentage dedécentralisation des dépenses se situe à 15 % tandis que dans les pays industrialisés, ilest estimé à environ 35 %. Ce qui montre que l’Etat malgache continue de contrôlerune part importante (96,8 %), des dépenses publiques globales de fonctionnement etd’investissement. Il faut cependant remarquer que dans la situation actuelle, la gestiondu Programme d’investissements publics est centralisée. Le programmed’investissements publics étant financé en grande partie sur des ressources extérieures,la décentralisation requiert la définition des modalités de gestion de l’aide extérieure.

Par ailleurs, si l’on considère les communes comme les seules CTDs, leFivondronampokotany étant une structure qui n’est pas considérée dans la nouvelleorganisation des Provinces Autonomes, le taux de décentralisation des dépenses tombeà 2,35 %.

Un deuxième indicateur clé de la situation de la décentralisation financière est lecontrôle des dépenses sociales. Il permet de mesurer les capacités financières desCTDs, à assurer la fourniture des prestations sociales d’enseignement, de santé et desécurité sociale. La répartition des dépenses sociales peut s’analyser au moyen d’unesérie de taux dont le taux de décentralisation des dépenses sociales qui est la proportiondes dépenses sociales des collectivités locales par rapport aux dépenses socialespubliques totales.

Le taux de décentralisation des dépenses sociales est estimé à 1,82 % 75 en l’an 2000.Si on prend en considération les crédits gérés par les services déconcentrés desMinistères sociaux avec les crédits décentralisés, le taux des crédits sociaux gérés parla périphérie monte à 12,13 %. Dans les pays développés, le taux de décentralisationdes dépenses sociales se situe généralement aux environs de 25 %, contre une moyennede 6 %, dans les pays en développement. Ces chiffres révèlent que dans le contexteactuel à Madagascar, les questions relatives à l’enseignement et à la santé publiquerelèvent de la compétence de l’Etat central. Celui-ci contrôle en effet la quasi-totalitédes dépenses publiques dans ces deux secteurs clés du développement humain.

Le gouvernementcentral malgachecontinue decontrôler une partimportante(96,8 %), desdépensespubliques globalesde fonctionnementetd’investissement.

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74 Taux de décentralisation des dépenses, c’est le pourcentage des dépenses publiques globales effectuées par lescollectivités locales

75 Taux de dépenses sociales des collectivités locales

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En outre, il faut relever l’importance des crédits des services déconcentrés en rapportavec les crédits transférés aux communes.

Un troisième indicateur clé de la décentralisation des dépenses est le tauxd’autonomie financière qui donne une indication sur le degré d’indépendancebudgétaire des collectivités locales par rapport à L’Etat. Ce pourcentage représente lesressources prélevées à l’échelon local par rapport au total des dépenses locales. Il estvariable selon les pays allant de 33 % (Brésil, Irlande) à 123 % (Costa Rica). AMadagascar, les recettes des collectivités locales en pourcentage des dépenses localessont difficiles à identifier. En effet, si l’on tient compte des recettes prélevéeslocalement et qui devraient revenir aux collectivités locales, les recettes dépassentlargement les dépenses locales c’est-à-dire que le taux d’autonomie financière peut êtresupérieur aux 100 %. En revanche, si l’on ne prend en considération que les recettespropres prélevées directement par les collectivités locales (voir TABLEAU 3.4), lescommunes en l’occurrence, ce taux d’autonomie financière tombe à moins de 2 %.L’on peut conclure que les recettes locales propres des communes sont donc trèsfaibles.

Le taux dedécentralisationdes dépensessociales qui est laproportion desdépenses socialesdes collectivitéslocales par rapportaux dépensessociales publiquestotales est estiméà 1,82 % en l’an2000

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TABLEAU n°3.4 : Revenus d’une commune rurale (Ranomafana)

Impôts et taxes Taux

Acte d’Etat civil 1000 Fmg/acte

Certificat lié à l’Etat civil (célibat..) 2500 Fmg

Légalisation de signature 2000 Fmg/signature

Exhumation 2000 Fmg/autorisation

Part revenant sur les activités des 1 % du devis

entreprises

Autorisation de fête 6000 Fmg plus 5 % des recettes

Cérémonie coutumière 6000 Fmg

Taux d’abattage 2000 Fmg/bovin – 1600 Fmg/porcin

Taux de visite et de poinçonnage 2000 Fmg

Taxe de séjour 5000 Fmg/touriste

Taxe sur les panneaux de publicité 200 Fmg/emballage, 50 000 Fmg par m2/an

Taxe sur les appareils vidéo 300 000 Fmg/an/appareil

Taxe sur les postes téléviseurs 15 000 Fmg/tv/an

Coupe des bois 3000 Fmg/autorisation

Produits des carrières 5000 Fmg/m3

Permis de construire de 25 000 Fmg à 4 à 8 % de la valeur estimative

Droit de place sur le marché 100 Fmg/jour

Droit de camping 5000 Fmg/tente/jour

Droit d’entré aux WC publics 100 Fmg

Fourrière véhicule 3000 Fmg/CV/jour/véhicule

Conduite de véhicule 35 000 Fmg/agent verbalisateur/véhicule

Gardiennage 2500 Fmg/véhicule/j

Fourrière bovin 1000 Fmg/tête/j

Conduite de bovin 35 000 Fmg/agent verbalisateur

Gardiennage de bovin 2500 Fmg/tête/jour

Eclairage salle des fêtes 2000 Fmg/Kwh

Location des bâtiments Selon le cas

Location des terrains Selon le cas

Location Selon le cas

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Il est à noter que l’absence d’une exploitation des données à des fins statistiquesrecueillies à travers les comptes administratifs des communes ne permetmalheureusement pas une meilleure appréhension des réalités. Un tel exercicepermettrait pourtant de mieux comprendre l’utilisation des transferts financiers del’Etat et de bien cerner la nature et le niveau des ressources propres des collectivitéslocales76.

4.2 Les sources de financement de la décentralisation

L’adoption et la mise en œuvre de politiques de décentralisation affectent à la fois lesdépenses et les recettes publiques. La décentralisation peut autoriser le prélèvementd’impôts locaux plus élevés si les contribuables sont convaincus que leur argentprofitera effectivement à leur collectivité. Les principaux mécanismes permettantd’améliorer les moyens financiers dont disposent les collectivités locales sont lesimpôts, la tarification des services, les contributions volontaires et l’emprunt.

Les impôts

A Madagascar, en matière de ressources fiscales des collectivités locales, leschangements constitutionnels et institutionnels en faveur d’une décentralisation plusrenforcée n’ont pas été suivis d’effets. Aucune évolution majeure dans le sens d’uneplus grande capacité des collectivités locales n’a encore été initiée. Le gouvernementcentral continue de se réserver les impôts les plus dynamiques et les plus rémunérateurstels que les impôts sur les revenus, bénéfices et gains, les impôts sur les biens etservices, les impôts sur le commerce extérieur. Les impôts, droits et taxes en faveur descollectivités sont toujours restés les mêmes, notamment : l’impôt foncier sur lespropriétés bâties ou non bâties, impôt foncier sur les terrains, les centimes additionnelsà la taxe professionnelle, l’impôt de licence sur les ventes de boissons alcooliques.

Par ailleurs, la loi des finances au niveau national, non seulement fixe annuellement laproportion de recettes de l’Etat devant revenir aux provinces autonomes et auxcollectivités territoriales, mais détermine également la nature et le taux maximum desimpôts et taxes votés par les Conseils provinciaux ou les conseils municipaux.

En outre, le recouvrement des principaux impôts et taxes locaux en faveur des“Faritany” (Provinces) et des communes est effectué par les trésoreries principales,services déconcentrés du Trésor Public central. Les recettes sont centralisées à laPaierie Générale d’Antananarivo.

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TABLEAU n°3.5 : Impôts et taxes à la disposition des faritanyet des communes

NATURE TAUX ET AFFECTATION ORGANEDE RECOUVREMENT

1.Impôts Fonciers Taux : selon un barème voté Trésor Public par voie de rôlesur les Terrains (IFT) par le Conseil Municipal (Directement par la commune

Affectation : 100 % aux communes dans les centres pilotes)

2. Impôts Fonciers sur Taux : voté par le Conseil Municipal Trésor Public par voie de rôlela Propriété Bâtie (IFPB) Affectation : 100 % aux communes (Directement par la commune

dans les centres pilotes)

76 Des études sur le sujet sont actuellement menées par le FID en partenariat avec la DGPA

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NATURE

3. Taxe Annexe à l’ImpôtFoncier sur la Propriété Bâtie(TAFB)

4. Impôt synthétique

5. Taxe professionnelle

6. Centimes additionnels à laTaxe Professionnelle(C.A.T.P)

7. Taxe Additionnelle àl’Enregistrement des actes etmutations des biens

8. Impôts de Licences de ventesur les produits alcooliques

9. Impôts de Licences forainessur les produits alcooliques

10. Taxe annuelle sur lesappareils automatiques

11. Prélèvement sur les produitsde jeux

12.Taxe Unique sur lestransactions (TST)

13. Redevance de collecte ettraitement des OrduresMénagères (ROM)

14. Redevance Ad Valorem

15. Droits de Délivrance ou deRenouvellement d’uneautorisation d’orpaillage

Source : Code Général des Impôts

TAUX ET AFFECTATION

Taux : voté par le ConseilMunicipalAffectation : 100% auxcommunes

Cf. Loi des Finances 2000 ouCGI nouvelle éditionAffectation : 100 % au profit duBudget Général

Taux : cf. Art. 10.01.15 etsuivantsAffectation : 100 % Provinces

Taux : 15 % des droitsprincipauxAffectation : 15 % Région et

15% Communes

Taux : 2 % des droitsd’enregistrementAffectation : 100 % Communes

Taux : variable selon lacatégorie et la classe deslicences ainsi que le nombre dela population de la communeAffectation : 100 % commune

Taux : fixés par périodes de 12heures • 5 000 FMG pour la vente des

boissons de premier etdeuxième groupes

• 2 000 FMG pour la vente desboissons du deuxième groupeseulement

Affectation : 100 % commune

Taux : • machines à sous 2.000.000

FMG• autres appareils 500.000 FMGAffectation : 100 % commune

Taux : Cf. Art. 03.02.12 du CGIAffectation : au profit descollectivités (sur proposition duMinistère chargé de laréglementation fiscale)

Taux : 5 %Affectation : selon unerépartition fixée par arrêté duMinistère chargé de laréglementation fiscale

Taux : Affectation : 100 % commune

ORGANE DERECOUVREMENT

Trésor Public par voie de rôle(Directement par la communedans les centres pilotes)

Administration fiscale(Provisoirement suspendu. Descampagnes de sensibilisation encours sur son bien-fondé)

Trésor Public

Trésor Public

Administration fiscale

Administration fiscale

Délégation Administrative desArrondissements

Délégation Administrative desArrondissements

Administration fiscale

Administration fiscale

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Les autres ressources fiscales affectées à 100 % aux communes et dont l’organisme derecouvrement est la Délégation Administrative des Arrondissements (DAA) sontprévues par la Loi (loi n° 94 007 du 21 Mars 1994). Il est donc constaté qu’àMadagascar, la presque totalité des ressources fiscales est perçue par l’administrationcentrale ou ses représentants.

La dépendance vis-à-vis d’un système centralisé de recouvrement fiscal fragilise lesbudgets de collectivités locales et rend pratiquement impossible toutes les prévisions etprogrammations budgétaires annuelles réalistes.

La forme la plus commune d’imposition locale, tant dans les régions urbaines que dansles régions rurales, est l’impôt foncier. Aux Philippines, l’impôt foncier compte pourplus de deux tiers des recettes fiscales locales et représente l’élément le plus importantde nombreux autres régimes fiscaux d’Asie, y compris en Chine, en Inde, au Pakistanet en République de Corée. Son rendement est tel que dans certains cas, au Chili et enIndonésie par exemple, ses produits doivent être partagés entre le gouvernementnational et les collectivités territoriales. A Madagascar, le taux de cet impôt est fixé parle Conseil Municipal ou Communal, sur la base d’une fourchette délimitée par laloi des finances. Les recettes correspondantes sont affectées à 100 % aux communes.L’organe de recouvrement est le Trésor Public. Cet impôt devrait être une sourceimportante de revenus pour les communes et il devrait représenter pour plus de lamoitié des recettes fiscales locales. Malheureusement, l’émission des rôles d’impôtsfonciers est déficiente en l’absence de recensement des biens depuis plusieurs annéeset de la défaillance de l’administration fiscale. Les rôles, émis avec un retard d’aumoins deux ans, engendrent un taux de recouvrement très faible dans la majorité descommunes et notamment des communes rurales.

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Dans les localités rurales, l’impôt foncier le plus significatif est appliqué à la terre etdevrait produire des recettes substantielles. Mais il est souvent difficile de procéder aurecouvrement de cet impôt auprès de l’élite rurale et des autres agriculteurs qui peuventrefuser de payer quand les prix des denrées agricoles sont bas. Certains pays ont essayéd’indexer l’impôt sur les terres agricoles sur le prix des récoltes, mais étant donné quecette indexation ne prend pas en considération les augmentations de productivité, ilsubsiste un décalage entre les recettes fiscales et les revenus agricoles.

A Madagascar, après l’impôt foncier, ce sont les taxes professionnelles (et bientôtl’impôt synthétique) qui sont les plus importantes. Les collectivités tirent aussi une partimportante de leurs recettes sur les ristournes concernant le commerce des produitslocaux et l’octroi des licences commerciales. Des taxes locales sont égalementprélevées sur les exportations de cultures commerciales.

Par ailleurs, il est important de souligner également que les autorités des collectivitésurbaines sont en général en meilleure posture que leurs homologues rurales. Ellesexercent une plus grande influence politique auprès du gouvernement central. Ainsi,l’influence et la pression des députés élus dans les zones urbaines ont été à l’origine del’instauration de deux régimes différents dans la gestion des 302.700.000 FMG par“Fivondronampokontany”. Depuis septembre 1997, dans les huit plus importantescommunes urbaines de Madagascar et Antananarivo, depuis décembre 1998, le comitéde gestion du CLD est autorisé à ouvrir un compte bancaire au nom du comité local dedéveloppement. Le crédit est viré par le Trésor public au bénéfice d’un compte ouvertdans une banque primaire et le retrait des fonds se fait librement par chèque. Dans les102 autres “Fivondronampokontany”, plus ruraux, le fonds alloué est toujours régi parl’arrêté interministériel du 18 juillet 1995 lequel exige le respect des règles de lacomptabilité publique pour tout décaissement.

A Madagascar, lesimpôts relatifs auxpropriétésfoncièresconstituent lessources derevenus les plusimportantes descommunes

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Même lorsque les collectivités locales sont autorisées à lever des impôts, elleséprouvent de grandes difficultés à les percevoir, principalement en raison de larésistance des assujettis. Une autre source de difficultés est le manque de capacités degestion des autorités locales. Comme il a été mentionné plus haut, à Madagascar, lesimpôts relatifs aux propriétés foncières constituent les sources de revenus les plusimportantes des communes. En 1998, les prévisions de recettes en matière d’impôtfoncier étaient estimées à 20,007 milliards de Fmg, cependant les recettes réaliséesn’étaient que de 8,274 milliards de Fmg, ce qui correspond à un taux de recouvrementde l’ordre de 41 %.

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Encadré 3.16 : L’impôt synthétique pour augmenter les ressourcesdes CTDs

L’impôt synthétique a été conçu comme un impôt unique obtenu de la fusion de troisimpôts à savoir la taxe professionnelle, l’impôt sur les revenus non salariaux et la taxesur les chiffres d’affaires. Il est perçu par l’Administration fiscale et destiné aufinancement du programme d’investissements régionalisés.

Sont imposables les revenus générés par l’exercice d’une activité, d’une profession oud’un métier (commerce et/ou production de biens et services : artisans, secteur informel,agriculteurs...).

Pourquoi l’impôt synthétique ?

C’est un régime simplifié pour l’imposition des petits contribuables (chiffres d’affaires,revenus bruts ou gains supérieurs à 600 000 Fmg par an et inférieurs à 12 000 000 Fmgpar an).

Pour l’Etat, ce système vise à :

- élargir l’assiette (augmentation du nombre de population imposable)- formaliser l’informel- simplifier les procédures (une déclaration au lieu de trois)

Comment est fixé cet impôt ?

Base imposable : chiffre d’affaires, gains ou revenus bruts annuels déclarés ou évaluésen fonction des éléments déclarés par le contribuable et des éléments obtenus et recenséssur place par le Service des Impôts avec le concours des communes.

Eléments recensés : nature des activités exercées, biens et moyens d’exploitation.Taux de l’impôt : 6 % de la base imposable sans être inférieur à 25 000 Fmg/anNon imposable : Chiffre d’affaires, gains ou revenus bruts inférieurs à 600 000 Fmg/anpour les non patentables (agriculteurs, artistes individuels, vendeurs de périodiques, ....)

Obligation du contribuable

Déposer une déclaration annuelle (avant le 15 Octobre) pour une personne exerçant uneactivité patentable.Pour les autres : s’inscrire au registre de recensement traditionnellement tenu au niveaude la commune du lieu d’exercice de l’activité avant le 15 Décembre.

Affectation

Les recettes correspondantes sont affectées au profit du budget des collectivitésdécentralisées pour le financement du programme d’investissements régionalisés.

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L’adoption d’une procédure de recouvrement fiscal plus performante au niveau descollectivités locales est une priorité. L’impôt foncier, par exemple, exige des enquêtesmenées à des intervalles relativement réguliers. Un renforcement de compétences enmatière de recouvrement fiscal au niveau des collectivités locales est nécessaire. Il està noter qu’à mesure que s’améliorent les systèmes de perception et de recouvrement,des résultats tangibles ont été perceptibles. Dans l’agglomération d’Antananarivo, les5 communes sur les 21 communes bénéficiaires du projet FAC (qui donne un appuiinstitutionnel en matière de recensement fiscal en vue d’améliorer les recettes fiscalespropres et la formation de techniciens communaux), et les 12 communes pilotes duprojet PAIGEP, ont enregistré une nette amélioration de leurs ressources. Outre lesfaibles capacités techniques et matériels, les abus de pouvoirs locaux peuvent aussiréduire les recettes potentielles.

Madagascar, un aspect à souligner est le déséquilibre des recettes fiscales locales entreles six provinces. Des six provinces de l’Ile, Antananarivo est le premier centre fiscalavec 102 384 titres émis relatifs à la taxe professionnelle en 1998 sur un total de190 271 (soit un taux de 54 % par rapport à l’ensemble des titres émis).

Les recettes fiscales peuvent augmenter avec l’apparition de nouvelles matièresimposables. Il est ainsi attendu, que les taxes sur les véhicules automobiles constituentune source croissante des recettes fiscales.

La dotation de l’Etat aux collectivités territoriales

L’Etat prévoit dans son budget, à partir des recettes nationales, des dotations decrédit aux collectivités territoriales.

Les budgets des communes varient ainsi selon la taille des populations. Au minimumune commune bénéficie d’un crédit de 30 Millions de FMG et au maximum un créditd’environ 8 Milliards des FMG. Toutefois, il faut noter qu’en dehors des dotationsoctroyées par l’Etat, les recettes des collectivités territoriales décentralisées sont encoretrès faibles.

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Il ressort de ce qui précède que le rendement de la fiscalité locale est faible et le niveaudu budget des collectivités locales ne représente qu’à peine 1,5 % des recettes duBudget général de l’Etat.

La tarification des services

Les autorités locales peuvent aussi faire payer les services qu’elles assurent.Dans certains pays, ces tarifications peuvent représenter plus d’un tiers de toutes lesrecettes fiscales locales. Si l’on peut raisonnablement taxer les contribuables pour denombreux services rendus, tels que le ramassage des ordures, une grande prudence estde mise lorsqu’il s’agit de services sociaux tels que l’enseignement ou les soinsmédicaux. L’imposition de redevances peut décourager de nombreux usagers parmi lesplus pauvres et accroître considérablement leur marginalisation, le produit de cesredevances restant par ailleurs relativement limité.

A Madagascar, les soins de santé assurés par les services communaux ou provinciauxsont gratuits. Toutefois, ces services ne disposent pas toujours de stock de médicamentsessentiels, c’est la raison pour laquelle les patients sont obligés de trouver les moyensde s’en procurer ailleurs. Un système de recouvrement des coûts a été initié etexpérimenté et semble donner des résultats satisfaisants.

Enfin, Madagascar ne dispose pas à l’heure actuelle d’un système de redevancesimposées aux entreprises ou aux particuliers qui bénéficient d’un aménagement publicen infrastructure. Ces redevances d’aménagement ont pourtant permis à certains payscomme la Colombie, l’Inde ou l’Indonésie de faire participer les propriétaires terriensqui en bénéficient, au financement des coûts occasionnés par les aménagementseffectués sur leur propriété ou à proximité de celle-ci. Ces redevances ont permis definancer 50 % des coûts des travaux publics à New-Delhi. Dans la Commune Urbained’Antananarivo, aucun mécanisme de participation directe des usagers (entreprises etparticuliers) aux financements des coûts de réfection ou de réhabilitation des rues n’aencore été envisagé par les administrateurs de la Commune. La totalité des coûtsd’aménagement est pour le moment supportée par un système de partage des coûtsentre la Commune Urbaine d’Antananarivo (CUA) et l’Etat qui a emprunté la quasi-totalité du financement auprès de la Banque mondiale.

Les contributions volontaires

Les collectivités territoriales font également appel aux contributions volontaireslocales, en espèces ou en nature. A Madagascar, il n’existe pas encore de systèmetransparent permettant de mesurer l’ampleur des contributions volontaires. Denombreux projets financés par les bailleurs des fonds tels que le Fonds d’Interventionpour le Développement (FID), la SEECALINE, le CRESED incluent dans leurstratégie, l’incitation des communautés locales à apporter leurs contributions à la miseen œuvre des projets.

Un problème fréquent est que la population locale peut être enthousiaste à l’idée debâtir une école ou un dispensaire, mais que la question des dépenses d’exploitationdemeure en suspens. Ainsi, il est possible de voir que des écoles construites par lespopulations locales avec ou sans l’aide d’ONG internationale sont restées fermées,faute d’enseignants et de mobiliers.

Ces contributions volontaires doivent, en tout état de cause, être considérées dans leurcontexte. En effet, il n’est pas réaliste d’envisager le financement d’un projetd’aménagement, entièrement ou en grande partie, par des contributions volontaires.

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L’emprunt

Enfin, les gouvernements centrauxautorisent de plus en plus les collectivitéslocales à émettre des emprunts pour financerl’amélioration de leurs infrastructures, enparticulier quand ces mêmes collectivitéspeuvent ensuite être imposées pour enrecouvrer les coûts. A Madagascar, seule lacommune urbaine d’Antananarivo a eu lapossibilité de contracter, avec l’autorisationdu gouvernement central, un crédit avec desbailleurs de fonds internationaux.

Un danger inhérent à cette formule est que legouvernement risque de perdre le contrôle dela formation nationale de crédit. Il devra alorssoit exercer un certain contrôle sur lesemprunts émis par les collectivités locales,soit prendre des mesures d’ajustementcompensatoires en matière de politiquesfinancières et monétaires.

Une autre manière de financer les travauxd’investissement au niveau des collectivitéslocales est la création de fonds spéciaux. AMadagascar, plusieurs exemples de fondsspéciaux sont mis en place, notamment le FIDet le FER (Fonds d’Entretien Routier). Lamême formule peut être appliquée entre desniveaux subalternes de l’administration. Cestypes de fonds ont souvent été établis avecl’aide internationale. Au Chili, le Fonds dedéveloppement régional est financé par laBanque interaméricaine de développement.Ce système permet aux ressources financièresd’être allouées directement aux autoritéslocales plutôt que de passer par legouvernement national, bien quegénéralement le gouvernement doit toujoursapprouver les projets.

5. DEFIS A RELEVER

La décentralisation est en train de changer la face du monde. Elle libère des ressourcesjusqu’alors inexploitées et révèle des facultés humaines qui existaient en puissancedans les régions, mêmes rurales. Elle permet d’avancer vers un modèle dedéveloppement urbain et rural pérenne basé sur la communauté. Cette orientation estun signe prometteur pour l’ensemble des populations pauvres des pays endéveloppement qui aspirent au bien être. Elle permet aussi d’alléger la pression quipèse sur l’Etat dont le champ d’intervention est trop étendu. Avec la décentralisationnous faisons face à une sorte de “théorie de la bicyclette” dans laquelle pour éviter de

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Encadré 3.18 : l’emprunt par lescollectivités locales auprès d’uneinstitution financière autonome dedéveloppement pour disposer defonds d’investissement peut aider cescollectivités à améliorer leursinfrastructures de base.

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tomber, il est absolument nécessaire d’avancer. Pour que cela se réalise efficacement,la décentralisation doit être soutenue par des réformes bien réfléchies, aboutissementsd’un large consensus.

Lorsque des programmes de décentralisation sont mal élaborés, ils risquent de générerun contre-courant politique et surtout, de mettre en danger la stabilisation économique,l’égalité régionale, ou la fourniture de services locaux essentiels. Malheureusement,c’est souvent le cas dans beaucoup de pays en développement. Il ressort de l’analysedu contexte malgache, que l’état actuel de la décentralisation dans le pays ne favorisepas suffisamment l’émergence d’une bonne gouvernance locale, ce qui à termeamoindrira considérablement les stratégies de lutte contre la pauvreté.

La plupart des problèmes associés à la décentralisation à Madagascar sont nés del’échec des tentatives de mise en phase, du rythme de la décentralisation politique aveccelui des réformes régulatrices et d’autres réformes organisationnelles. Procéder à desélections locales est un pas que l’on peut réaliser rapidement, bien que l’avènement dela démocratie ne résulte pas d’une décision isolée ou d’élections organisées à la hâte.Par contre, il est plus difficile de créer de nouvelles relations régulatrices entre legouvernement central et les collectivités locales, y compris la conversion de ce qui étaitle budget annuel fixé par la Loi des Finances, en transferts intergouvernementauxtransparents. Le fait que les revenus soient collectés localement ou par l’écheloncentral n’est pas en soi un déterminant essentiel du succès de la décentralisation. Il estplus important aujourd’hui, que le gouvernement central fournisse aux autorités localesdes ressources beaucoup plus substantielles pour assurer un minimum de tâchesrelèvant des missions d’une collectivité décentralisée. Le gouvernement devrait enoutre accompagner la décentralisation de mesures visant à réduire les disparités entreprovinces, régions et communes. Il doit pour cela relever au moins quatre grands défis :

1) Choisir la forme de décentralisation la plus appropriée.

La centralisation et la décentralisation ne sont pas mutuellement exclusives. Dansla plupart des pays, un équilibre doit être trouvé entre centralisation et décentralisationpour assurer un fonctionnement efficace du gouvernement et de l’administration duterritoire. En effet, ce ne sont pas toutes les fonctions qui peuvent ou doivent êtrefinancées et gérées d’une manière décentralisée. Dans la pratique, chaque niveau decollectivité essaie de redéfinir les compétences de manière à maximiser son pouvoirdiscrétionnaire. Il ne faut pas oublier que c’est la recherche de solutions à desproblèmes spécifiques qui doit permettre de déterminer l’utilité d’une décentralisation.

Lorsque les conditions sont bonnes, toutes les formes de décentralisation peuvent jouerdes rôles importants dans l’augmentation de la participation des citoyens dans lesactivités politiques, économiques et sociales dans les pays en développement. Là où ladémocratie locale participative fonctionne efficacement, la décentralisation contribue àatténuer les goulots d’étranglement dans les prises de décisions ; ces derniers étantsouvent causés par la planification centrale et le contrôle des activités économiques etsociales par le gouvernement central.

2) Construire des capacités aux niveaux régional et local

La décentralisation n’est pas un “jeu à somme nulle” mais plutôt un “jeu à gainsmultiples”. La force des compétences professionnelles et le capital humain del’administration centrale sont un atout pour créer des capacités administratives locales.Les arguments qui prônent la mise en place de la décentralisation après seulement laphase de maturité des gouvernements centraux, ne sont pas fondés. Lorsqu’un véritable

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pouvoir est délégué, les collectivités locales sont capables d’attirer des ressourceshumaines venant du centre ou créées localement.

Transférer les fonctions, sans transférer la capacité de les gérer peut conduire audiscrédit de la décentralisation puis à son élimination. Le succès de la décentralisationdépend beaucoup de la formation dispensée au bénéfice des cadres nationaux et locauxet aux techniciens communaux. L’appui technique est souvent nécessaire auxadministrations locales, aux entreprises privées et aux organisations nongouvernementales pour assurer la planification, le financement et l’exécution desfonctions décentralisées.

La responsabilisation est un autre aspect important du processus. C’est le degré auquelles administrations locales doivent expliquer ou justifier ce qu’ils font ou ce qu’ils ontmanqué de faire. La responsabilisation peut être conçue comme la preuve d’uneparticipation réelle des citoyens à la conduite des affaires de leur collectivité puisque,le test pour juger de la réussite des efforts en faveur de la participation est, sansconteste, le degré auquel les administrés peuvent amener les pouvoirs locaux à rendredes comptes devant eux.

Lorsqu’elles sont démocratiques et impartiales, les élections sont le moyen le plusévident pour engendrer la responsabilisation, mais les administrés ne peuvent s’enservir qu’à de longues intervalles. Le verdict des urnes ne concerne que le bilan généralet ne touche pas les actes ou manquements spécifiques des élus. D’autres mécanismestels que les conseils de citoyens peuvent avoir une certaine influence. La société civileet les mass media peuvent également assurer efficacement la responsabilisation desfonctionnaires vis-à-vis des élus locaux et la responsabilisation de ces derniers vis-à-vis des électeurs. La maîtrise de tous ces mécanismes nécessitera un effort importanten matière de renforcement des capacités.

3) Aider à générer des revenus pour les CTDs

Le problème de revenus se pose lorsque les collectivités locales décentraliséesdoivent améliorer la qualité des services publics de proximité.

Les espoirs de revenus accrus signifient normalement, améliorer la rentrée des recettesfiscales locales. Cela implique l’adoption de procédures de perception et derecouvrement plus efficaces. Ce qui doit être évité, c’est le cercle vicieux dans lequelles citoyens et les usagers ne veulent pas payer l’impôt à cause de la mauvaise qualitédes services rendus et où les municipalités ne peuvent améliorer ces services parmanque de fonds. L’adoption de la politique de décentralisation peut aussi autoriser leprélèvement d’impôts locaux plus élevés, si les contribuables sont convaincus que leurargent profitera effectivement à leur collectivité.

Puisque les bases de taxes sont distribuées de manière inégale entre les collectivitéslocales et puisque dans de nombreuses zones rurales, le niveau de revenus est tropfaible pour permettre la fourniture des ressources adéquates en rapport à des fonctionsdécentralisées, des transferts ou des subventions devraient être considérés commepartie intégrante de la stratégie de décentralisation. Les transferts devraient être baséssur des règles clairement définies et effectivement appliquées.

Plus généralement, les gouvernants d’un niveau plus haut devraient transférer desressources, à partir de formules qui récompensent les gouvernants d’un niveau plus baspour leurs efforts fiscaux (et non pour leur capacité).

L’adoption de lapolitique dedécentralisationpeut aussiautoriser leprélèvementd’impôts locauxplus élevés, si lescontribuables sontconvaincus queleur argentprofiteraeffectivement àleur collectivité.

Puisque dans denombreuses zonesrurales, le niveaude revenus esttrop faible pourpermettre lafourniture desressourcesadéquates enrapport à desfonctionsdécentralisées,des transferts oudes subventionsdevraient êtreconsidérés commepartie intégrantede la stratégie dedécentralisation

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Néanmoins, il est clair que des formules entièrement satisfaisantes et permanentesn’existent pas, parce que ces formules sont le résultat de la composition politiqued’intérêts contradictoires parmi les différents niveaux de gouvernement et parmi lesunités riches et pauvres. En tout cas, des formules temporaires sont nécessaires carelles aident à établir un cadre relationnel en matière financière, et limitent les conflits.Au Botswana par exemple, les Conseils de Districts ont mis en place un mécanisme detransfert respectant la transparence, l’autonomie et la possibilité de prévoir.

4) Trouver des mécanismes régulateurs.

Les échecs de la décentralisation ne sont pas uniquement le résultat d’un manque deressources et de connaissances techniques de la part du personnel des collectivitéslocales. Ils résultent aussi des contraintes et des stimulants pervers liés à des problèmesrelationnels entre le gouvernement central et les élus locaux ou, comme à Madagascar,entre le Président du Conseil Municipal et le Maire. Il est important de retenir que lesautorités locales doivent avoir un statut légal clair et des pouvoirs bien définis dans uncadre légal précis. Le but final est de clarifier les responsabilités fonctionnelles entreles différents niveaux de gouvernance. Les capacités des collectivités locales changentavec le temps. De plus, la diversité sociale, démographique et économique, mesuréegrâce à des caractéristiques telles que la taille, la richesse et le degré d’intégrationlocale, devrait se refléter dans une pluralité de structures gouvernementales. Ladécentralisation doit donc être soutenue par des ajustements légaux flexibles, basés surdes critères de performance. Dans de nombreux pays, le lien entre le gouvernementcentral et les autorités locales est le ministère chargé de la décentralisation. Bien quece ministère ait un rôle important à jouer pendant l’étape de mise en place de ladécentralisation, il ne peut pas être considéré comme un représentant crédible desintérêts des autorités locales parce que, au bout du compte, il représente legouvernement central. Ainsi, il est nécessaire de créer une entité où les collectivitésterritoriales décentralisées puissent représenter les intérêts locaux devant ceux dugouvernement central. Des exemples existent déjà dans certains pays. En Afrique duSud, la moitié des membres de la Commission Financière et Fiscale, qui estresponsable de l’allocation des ressources nationales entre les gouvernements centraux,les provinces et les municipalités, est désignée par les gouvernements locaux, l’autremoitié par le gouvernement central. Pour le cas de Madagascar, la constitution a prévu,un organe spécifique, la Conférence Interprovinciale, dont l’efficacité des actionsconstituera probablement la clé de la stabilité des institutions provinciales.

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Chapitre 4LA PARTICIPATION SOUS SES DIFFERENTES FORMES

I- CONTEXTE ET PROBLEMATIQUE

Les indicateurs de mesure du développement humain commencent à montrer des signesencourageants d’amélioration. Mais ces élans ne sont pas assez significatifs pour jugulerla tendance lourde de l’appauvrissement de la grande majorité des populations. Pourpouvoir relever le défi de la réduction de la pauvreté, le gouvernement malgache, avecl’appui de ses partenaires, cherche à améliorer ses politiques et sa stratégie dedéveloppement, en y intégrantles notions de développementhumain, de gouvernance et departicipation.

Le développement humainsuppose la création desconditions qui améliorent etrenforcent les aptitudes desindividus et l’épanouissementde leur personnalité, parl’élargissement des choixofferts à toutes les personnesqui constituent la société.

L’amélioration de lagouvernance fait référence à laparticipation, la transparence,l’Etat de droit et l’imputabilité,la capacité de s’ajuster ainsi quel’efficience, l’efficacité etl’équité. Elle veille à ce que lespriorités politiques, sociales etéconomiques soient fondées sur un large consensus au niveau de la société et, à ce queles voix des plus démunis et des plus vulnérables puissent se faire entendre dans lecadre du processus de prise de décisions relatives à l’allocation des ressourcesnécessaires au développement. Cette gouvernance englobe l’Etat, les collectivitéspubliques et les organisations de la société civile au sein desquelles la populationpourrait s’exprimer et le secteur privé.

La participation peut être définie comme la contribution d’un individu ou d’un grouped’individus à la définition d’un objectif et à la mise en œuvre des moyens permettantde l’atteindre. Elle est le reflet du rôle que les différents acteurs devraient jouer danstous les domaines de la vie en tant qu’individus et/ou en tant que groupes.

Pourquoi la participation ?

Quarante ans après l’indépendance de Madagascar, il apparaît, compte tenu du degréd’appauvrissement des populations malgaches, que la plupart des projets et desprogrammes de coopération nationale et internationale ont conduit à des résultatsmitigés. Une des causes souvent citées pour expliquer cet état de choses est la nonparticipation des populations à la mise en œuvre des projets de développement. Laparticipation se révèle être ainsi, un élément essentiel du succès des programmes delutte contre la pauvreté.

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Ce concept de la participation se décline selon plusieurs dimensions par rapportauxquelles des critères/indicateurs peuvent être identifiés selon le contexted’intervention.

La participation est à placer, pour ce qui est de ses résultats, sur un itinéraire deresponsabilisation et d’interdépendance : c’est donc un processus qui est constitué parplusieurs paliers77. Les deux premiers paliers (amélioration de l’efficience et partagedes coûts avec les populations desservies) font référence à une certaine forme departicipation, conçue comme une mobilisation de la main d’œuvre locale. Maisparticiper, c’est prendre part aux efforts, mais aussi aux décisions et aux fruits procuréspar ces efforts. Ce qui implique, un processus d’écoute et d’accompagnement, deformation et d’information. Ces conditions permettent d’atteindre progressivementtrois autres paliers : l’amélioration de l’efficacité (obtenir les résultats les mieuxadaptés aux objectifs visés), puis la construction des capacités des bénéficiaires sur lesplans technique, managérial et stratégique, et finalement l’empowerment (capacité às’auto organiser, à prendre des décisions concertées, à se donner une marge demanœuvre et renforcer son pouvoir de négociation face aux autres organisations, àl’administration et au marché).

Chaque individu ou groupe d’individus auquel il appartient, prend part à la vie de lasociété à des degrés et niveaux divers, et dans des domaines différents. Chaqueindividu participe en tant que producteur et consommateur ; il est membre d’unefamille, d’un groupe ou d’une organisation pour des actions sociales, culturelles,politiques et économiques. Autant de rôles qui se recoupent et s’articulent pour créerdes formes et des degrés de participation qui s’imbriquent les uns aux autres et,souvent, se renforcent mutuellement.

Le présent chapitre se propose de mettre en exergue un certain nombre d’informationspertinentes sur les mécanismes de participation pour des politiques et stratégiesefficaces de réduction de la pauvreté. Il décrira et examinera : (i) les types de laparticipation, (ii) les degrés de la participation et le rôle de la société civile et (iii) lesformes d’organisation de la participation. Il montrera également que les pratiques dela participation à Madagascar permettent de mettre à la disposition des acteurs dedéveloppement une démarche, des stratégies, des méthodes et des techniquesappropriées. Il faut d’emblée souligner que dans ce domaine, il n’y a pas de méthodestandard et que l’intervention dans un contexte donné nécessite une adaptation desinstruments à ce contexte.

2. LES TYPES DE LA PARTICIPATION

2.1 La participation économique.

De manière habituelle, dans le domaine économique, toutes les couches de lapopulation apportent leurs contributions, qui pour lutter contre la pauvreté et satisfaireleurs besoins fondamentaux, qui pour réaliser leurs potentialités. Depuis lalibéralisation de l’économie entamée à la fin des années 80, on peut constater uneaugmentation continue du nombre d’entreprises se trouvant sur des marchés encroissance, et une réorganisation du secteur privé.

Un ensemble d’actions a favorisé ces différents modes de participation économique.Ainsi des activités spécifiques ont été menées pour la création et le développement despetites et micro-entreprises (dispositif d’accompagnement, lignes spécifiques de créditet / ou quota avec des fonds de garantie, de soutien et de participation, etc.). Ce sontces petites entreprises, qui favorisent l’émergence d’un tissu économique sur

Participer, c’estprendre part auxefforts, mais aussiaux décisions etaux fruitsprocurés par lesefforts.

Chaque individuprend part à la vie dela société à desdegrés et niveauxdivers, et dans lesdomaines différents

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77 Evaluation des méthodes de participation dans des projets financés par la Banque Mondiale et par d’autres bailleurs defonds à Madagascar, Consortium Comode, Orimpaka, Tantely, Tananarive, 1994

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l’ensemble du territoire rendant possible la valorisation de ses ressources, et qui créentun grand nombre d’emplois rémunérateurs, susceptibles d’améliorer le climat social,non seulement dans la capitale mais particulièrement en milieu rural et dans lesprovinces. Cette dynamique d’appui, par exemple à travers le mouvement“Entreprendre à Madagascar”, repose sur un certain nombre de critères nécessairespour améliorer et renforcer ce secteur :

• élargir et rendre le marché plus transparent et plus concurrentiel de manière durable, • rendre les procédures plus simples et plus souples dans les transactions avec

l’administration, • œuvrer pour une politique fiscale incitative et • installer des échanges organisés et institutionnalisés.

Les organisations de foires, concours et autres manifestations commercialesconstituent par ailleurs de bons stimulants pour cette forme de participation etencouragent en outre les professionnels de diverses branches à ériger des associations,dans l’attente d’un cadre juridique pour la promotion de véritables associationsprofessionnelles.

L’arrivée massive et rapide de nouveaux acteurs sur le marché du travail, notammentles femmes et les jeunes, a entraîné le développement rapide du secteur informel danslequel ils exercent des activités concernant les travaux d’artisanat, les petitscommerces et les produits alimentaires cuisinés ou non. Ces activités qui ne nécessitentni niveau d’instruction élevé, ni capital important, constituent avec le transport nonmotorisé et les travaux domestiques, la trame du secteur informel78 en milieu urbain.

De nombreux organismes non gouvernementaux ou para-étatiques, encouragent, àtravers des projets et des institutions financières, la participation économique despopulations locales, par la mise en place de système de micro-crédit. Ce système estmis en opération par l’intermédiaire des associations ou groupements avec lesquels ilstravaillent.

Après la mise en opération du processus pour le développement du mouvementmutualiste à Madagascar, sous l’animation de l’Association pour le Développement duMouvement Mutualiste d ‘Epargne et de Crédit (ADMMEC), s’est constituée, en 1998,au niveau national, avec la loi 96.020, l’Association Professionnelle des InstitutionsFinancières Mutualistes (APIFM), chargée d’assurer la représentation et de défendreles intérêts des institutions financières mutualistes. Cette loi investit l’APIFM du rôled’intermédiaire obligatoire pour formuler un avis sur toute demande d’agrément dansla catégorie des institutions financières mutualistes. Dans les provinces de Fianarantsoaet de Tuléar, le Programme MAG/97/008 “Réduction de la Pauvreté et Promotion deModes d’Existences Durables” grâce à son volet “Micro-finance” a permis à la fois derenforcer les capacités des IFD mutualistes, de promouvoir et de développer descaisses non mutualistes, et de favoriser des services de proximité au bénéfice desindividus et/ou des groupes défavorisés qui auparavant étaient des “laissés pourcompte” en matière crédit.

Fin 1999, les réseaux membres de l’APIFM comptaient 271 caisses regroupées autourde quatre réseaux. AECA, CECAM, OTIV et TIAVO. Cette année, un cinquièmeréseau (ADEFI), constitué sous la forme d’association mutualiste d’épargne et decrédit, est venu s’intégrer au sein de l’APIFM. Ces réseaux offrent des services variésde collecte d’épargne et de distribution de crédits à leurs membres, qui étaient aunombre de 60.000 environ, dont 34 % de femmes. Le volume d’épargne collecté étaitde 16 milliards, tandis que l’encours de crédit était de 18 milliards de FMG.

Elargir et rendre lemarché plustransparent et plusconcurrentielaccélère laparticipationéconomique despopulations

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78 l’informel se définit comme étant le secteur dont les normes dérogent aux normes du secteur urbain moderne – en liaisonavec les équipements publics et les services municipaux, avec le niveau de développement des rapports marchands ouavec le type d’insertion dans l’économie marchande

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Depuis plusieurs années, d’autres formes d’outils sont utilisés pour favoriser laparticipation économique. Il en est ainsi de l’approche HIMO (Haute Intensité deMain-d’Œuvre), souvent, couplée avec la forme d’intervention “Food For Work”(vivres contre travail). Avec une bonne maîtrise de l’outil HIMO (élaboration denormes de performance, ajustement de l’organisation du chantier, travail de formationet service d’encadrement ), un savoir-faire local se constitue, qui peut tracer sa propreévolution en termes de coût, quantité, qualité, délai, comme pour toute entreprise.L’appropriation du bien physique produit (système d’irrigation, route) se fait sentir sibien que le principe, selon lequel chaque usager de l’eau ou chaque riverain de la routepeut être traité comme le maître de l’ouvrage de ce bien réhabilité, se traduit en termesde projet d’accompagnement de ces usagers-riverains. Enfin, les mécanismes mis enplace, pour mettre les paliers d’encadrement des travaux HIMO à une écoute de plusen plus fine et systématique de ce qui se passe sur le terrain, favorisent l’émergence denombreux éléments significatifs au sein des groupes usagers-bénéficiaires : élan denouvelles solidarités au sein des groupes de travail, création de mécanismes clairs etacceptés de résolution de conflits, apparition de sentiments de fierté, de maîtrise desdifficultés et d’appropriation de processus.

2.2 La participation politique

Les formations politiques constituent les principaux acteurs qui animent la viepolitique dans un pays en suscitant la participation politique des citoyens. En effet, ilest attendu des formations politiques qu’elles informent les citoyens pour faire jouerles mécanismes démocratiques (régulation de l’équilibre entre les pouvoirs, contrôledes pouvoirs, règles démocratiques de fonctionnement...). A Madagascar, on assiste àun accroissement du nombre de partis et d’organisations politiques depuis la naissancede la Troisième République. Ce courant a été favorisé par la loi 90.001 qui a suppriméle Front National de Défense de la Révolution (FNDR) et a consacré la libreconstitution des partis, en remplaçant le multipartisme rationalisé de l’ancienneconstitution, par le multipartisme intégral.

Le paysage politique à Madagascar démontre bien que le multipartisme n’est pas unegarantie de participation effective des populations à la vie politique dans un pays. Eneffet, la situation actuelle fait apparaître des partis politiques caractérisés par desdysfonctionnements organisationnels (système de carte des membres, la gestion duprocessus de prise de décision-congrès, etc...-, problème de financement des partis) etdes programmes ou projets politiques sans réelle cohérence. En outre, la pléthore degroupuscules politiques a contribué à disperser les voix et handicaper l’émergenced’une majorité significative, indispensable à la stabilité politique et à l’équilibre desrapports de force. Ces règles de la surenchère et du clientélisme que ce système agénéré ont conduit progressivement au discrédit ainsi qu’au déficit d’image des partiset organisations politiques auprès de l’opinion. Cette situation a conduit à une chutetendancielle de la participation des populations aux élections et pose le problème del’intégration véritable de formations politiques dans la société malgache. Cet état dechose interpelle les responsables politiques d’autant que l’acte de vote, point de départd’une possible émergence à la participation, n’entraîne pas automatiquement laréalisation des fonctions de pression, de contrôle (accountability) et de sanction desgouvernements.

Cette dynamique des organisations politiques a probablement contribué à favoriserl’éclosion des associations à caractère social, culturel et économique en tant quecomposante de la société civile. En se présentant progressivement comme unepasserelle entre la société politique (l’Etat et ses démembrements) et les citoyens, lasociété civile devient un acteur important pour la participation politique. Elleconcentre ses actions sur divers volets importants de participation, en l’occurrence :

A Madagascar, lespartis politiquessont caractériséspar desdysfonctionnements organisationnelset desprogrammes ouprojets politiquesdont l’objet et lecontenu sontdifficiles à lire et àcomprendre pourles populations.

Cette situation aconduitprogressivementau discrédit ainsiqu’au déficitd’image des partiset organisationspolitiques auprèsde l’opinion

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l’observation des élections, l’éducation citoyenne, le plaidoyer en faveur de l’approchegenre dans toute la vie de la société et du pays, la défense des droits de l’homme, lalutte contre la corruption et l’observation de la vie publique.

Parmi les autres acteurs appelés à jouer un rôle de liaison entre les différentesinstitutions et à susciter la participation politique des citoyens, figurent les médias.Historiquement les médias malgaches ont toujours occupé une place importante lorsdes grands évènements qu’a connus Madagascar. Ainsi, les premières pressesnationalistes ont vu le jour durant la période de lutte pour l’indépendance, et ontfortement influencé l’opinion publique en véhiculant les aspirations des populations eten amplifiant la propagande des partis/groupements nationalistes. Leur couverture estrestée néanmoins limitée à la ville d’Antananarivo où le niveau d’instruction étaitrelativement plus élevé.

Les années d’après l’indépendance ont vu un ralentissement des activités des médiasindépendants avec le quasi-monopole des médias publics et l’établissement de lacensure. Dans un tel contexte et compte-tenu de l’étendue du pays, la radio nationalene pouvait qu’être privilégiée par rapport à la presse écrite qui s’est trouvée muselée.La radio nationale malgache, largement appuyée par la France à l’instar des autres paysd’Afrique francophone, était censée assurer les missions “d’éducation, d’informationet de divertissement”. Placées sous la direction des autorités publiques, la radio et latélévision ne servaient qu’à raffermir le pouvoir des dirigeants et servir leurs intérêts

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politiques. La presse écrite était divisée en deux groupes, une presse “complaisante”qui se limitait à véhiculer l’information institutionnelle et une presse d’opinion, plutôtpopulaire, qui était confrontée à des problèmes de viabilité financière et de par safaible audience, n’intervenait que sporadiquement et sans pouvoir véritablementinfluencer l’opinion publique.

Toutefois, le poids de la presse populaire a été décisif lors des évènements de 1972 etde 1991. En effet, cette presse (écrite en langue malgache) a toujours pris position etsoutenu les soulèvements populaires. Durant ces deux évènements, elle a connu unetrès forte audience et a servi de support pour véhiculer les consignes et messages desmanifestants. Les actions de cette presse d’opinion ont pesé sur l’issue des deuxévènements.

Bien que la censure de la presse ait été supprimée en 1989, ce n’est qu’après lesévènements de 1991 que le paysage médiatique malgache connaîtra un véritablechangement. Avec la suppression de la censure, la liberté d’activité politique et la miseen place d’une gouvernance démocratique, la période 1990-2000 a vu la multiplicationdes organes indépendants de presse, tant écrite qu’audiovisuelle et d’obédiencesdiverses : politique, confessionnelle, associative…L’on compte actuellement, unevingtaine de titres dont quatre quotidiens, 150 stations de radio et 15 stations detélévision.

Cette évolution rapide des médias a conforté la participation politique des populationset de ce fait, renforce le processus de démocratisation et les changementsinstitutionnels. La presse d’opinion pluraliste a donné la parole, à travers des émissionsspéciales, à des franges de la population, des partis et associations pour s’exprimer surdes questions politiques, sociales et économiques. L’existence de cet espace pluralistea permis aux médias de mieux assurer la mission d’information de l’électorat.

Face à cette évolution rapide des médias malgaches, le secteur de la communication setrouve confronté à deux problèmes majeurs (i) la désuétude du cadre réglementaire et(ii) l’exclusion de l’immense majorité de la population rurale. En effet, le cadreréglementaire actuel n’est plus en adéquation avec l’environnement caractérisé parl’arrivée de nouvelles technologies, l’importance des sources et flux d’informations etle foisonnement des organes de presse (écrite et audiovisuelle). Des règles nouvellesdevraient être définies pour tenir compte de la liberté de presse, d’expression etd’information, en assurant la protection des professionnels du métier et leurresponsabilisation. Depuis quelques années déjà, le Gouvernement s’attelle à mettre enplace une loi portant sur le Code de la Communication, dont un avant-projet a faitl’objet d’une large concertation entre les différents acteurs de la communication79.

L’évolution rapidedes médias aconforté laparticipationpolitique despopulations et dece fait, a contribuéà renforcer leprocessus dedémocratisation etles changementsinstitutionnels dansle pays

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79 Etats Généraux sur le Code de la Communication au cours desquels les principales observations peuvent se résumercomme suit : (i) l’accent trop porté sur les aspects astreignants du métier de journaliste, (ii) la limitation de la couverturenationale aux services audio visuels publics et (iii) la dépendance de l’organe régulateur de la communication vis-à-visdes autorités gouvernementales

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Au niveau de l’audio visuel, la libéralisation des ondes ne fait que commencer àMadagascar. Ainsi, les radios privées restent des radios de proximité et ce, de par leurcouverture géographique. Cette situation peut mener à terme, à l’exclusion despopulations rurales dans la mesure où les stations radios privées sont concentrées dansles grandes villes et que le nombre des postes radio est insignifiant dans les ménagesruraux. Bien que des efforts aient été menés au niveau de l’audio visuel public, il resteque de par les moyens dont il dispose, son rôle est encore très limité à l’informationinstitutionnelle. Au niveau de la presse écrite, l’exclusion des populations rurales peuts’expliquer aussi par le fort taux d’analphabètes en milieu rural et les difficultésd’accès aux journaux et revues. Pour ne citer que les quotidiens nationaux, leurdistribution est différée d’un jour dans la plupart des grandes villes.

Pour que les médias puissent promouvoir réellement et efficacement la participationpolitique et contribuer à l’amélioration de la gouvernance, l’indépendance de la presseet une couverture nationale demeurent des conditions essentielles.

2.3 La participation sociale et culturelle.

La participation à des activités de développement social prend de plus en plusd’ampleur et touche des domaines de plus en plus variés. Ces domaines vont de laprotection et la sauvegarde des enfants à la réhabilitation de la dignité des prisonniers80.Les structures d’organisation sociale comme par exemple , celles des parents d’élèvesdeviennent des partenaires reconnus des agents de développement qui veulenttravailler avec la population dans le cadre d’une gestion de proximité.

Face à cetteévolution rapidedes médiasmalgaches, lesecteur de lacommunication setrouve confronté àdeux problèmesmajeurs : ladésuétude ducadreréglementaire etl’exclusion del’immense majoritéde la population

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En ce qui concerne la participation à la vie culturelle, elle se situe à deux niveaux quis’imbriquent et qui constituent la culture au sens global du terme, se rapportant à toutesles formes d’organisation créées, préservées et transmises au sein de la populationmalgache. Dans son sens particulier des arts, il s’agit de voir la participation despopulations à toutes les expressions de créativité du pays dans les domaines de lalangue, des sciences et technologies, de l’architecture, de la musique et de l’art. Dansson sens anthropologique plus large d’un mode de vie complet, matériel, intellectuel etspirituel, on est appelé à constater la façon dont la participation contribue à lapromotion du système de croyances, de valeurs, d’attitudes, de coutumes, d’institutionset de rapports sociaux du peuple malgache.

Le mouvement associatif se formalise de plus en plus dans le milieu des artistes,constituant, surtout vers la fin des années 80, un réseau important de groupements(théâtre, arts traditionnels, arts plastiques, musique, piano, etc.) Les spectaclesorganisés drainent un nombre de plus en plus important de jeunes, traduisant ainsi lavitalité d’un phénomène social81. Ces derniers participent de façon de plus en plusactive, à toutes sortes d’expression culturelle dans beaucoup de domaines de laproduction littéraire, artistique et sportive. Ainsi, les cercles se forment, desmanifestations pour la promotion de l’identité culturelle s’organisent (Fitampoha,Alahamadibe, Sambatra etc.), des mouvements pour l’écotourisme se densifient, desouvrages sont publiés. Grâce à l’internet, des liens s’établissent entre le milieu cultureldu pays et celui de la diaspora dans le reste du monde. Toutes ces activités traduisentdes formes de participation à la vie sociale et culturelle du pays.

3. LES DEGRES DE LA PARTICIPATION

Avec les éléments du code du “Fihavanana”82 la participation des populations à la vieéconomique, politique, sociale et culturelle existe à tous les niveaux, mais à de degrésdifférents. En général, la participation des populations connaît les échelons et degréssuivants : (i) simple présence aux réunions, (ii) participation aux activités par la priseen charge d’une partie des coûts ou de sa réalisation, (iii) implication aux actions àtravers la gestion et la prise de décision, et (iv) l’empowerment.

3.1 La participation par la présence des individus.

Dans beaucoup de régions, surtout à la campagne, les informations et lacommunication se font à travers des réunions de la communauté. Dans la culturemalgache, comme dans beaucoup d’autres pays, la présence aux réunions de proximitéen milieu urbain comme en milieu rural, constitue une manifestation d’engagement ettraduit également un sentiment d’appartenance à un mouvement, une quête dereconnaissance et d’utilité sociale.

Cette présence est souvent devenue administrative, de même que les réunions ont servisurtout à véhiculer des informations “top-down” transformant les populations ensimples figurants et non en acteurs responsables de la vie communautaire. De nosjours, les populations ont fini par déserter ces rencontres dépourvues de “Hasina”(légitimité). Plusieurs arguments pourraient expliquer cette situation qui se généraliseégalement de plus en plus dans les grands centres urbains :

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81 Dans le domaine de la langue, après un mouvement de balancier entre le “tout en malgache”, et le “tout en français”,une sorte de modus vivendi semble avoir été trouvé vers le milieu des années 90 entre la promotion de la languefrançaise et le développement de la langue et de l’identité culturelle malgaches. Des idées comme “bien apprendre lemalgache pour bien comprendre le français”, “prendre racine dans sa terre et s’ouvrir à l’extérieur” sont devenus desréférences auxquelles un nombre de plus en plus important de personnes font attention, principalement les jeunes

82 parenté, rapport de parenté, manière de vivre les relations sociales selon la solidarité parentale.

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• L’utilisation de ces réunions pour véhiculer les informations “venant d’en haut” parles autorités locales et administratives,

• Le caractère unilatéral du sens de circulation des informations pendant la réunion nepermet pas à chaque individu d’exprimer son point de vue ni d’avoir une marge demanœuvre sur les décisions qui affectent sa vie,

• L’existence d’autres alternatives, telles les associations, les ONGs et les groupesd’intérêts, qui permettent à la population de s’exprimer et de faire des pressions encommunauté dans les différents domaines concernant leur bien-être,

• Le caractère “non-légitime” des responsables de quartier désignés par le maire danscertaines villes (et donc non élus) en qui les populations n’ont pas toujoursconfiance pour la circulation des informations “venant d’en bas”.

Créer une ambiance de dialogue, “omeo hitsiny ny fo, dia hahita rariny ny saina”, oùchacun puisse se retrouver dans sa dignité devant l’autre, est une dimension importantedu développement participatif, quelle que soit l’activité. Cela demande uninvestissement en temps, et en attitudes d’écoute et d’accompagnement. Le non respectde cette dimension ou démarche entraîne une non participation des membres du groupe(considérés pourtant comme les bénéficiaires des activités à mener), même s’ilssemblent avoir donné leur accord tout au long de chaque réunion formelle tenue avecles assistants techniques de développement.

3.2 La participation aux coûts ou à la réalisation de l’activité

De plus en plus, l’Etat, par l’intermédiaire de ses services déconcentrés, des projetsnationaux, des autorités locales et du mouvement associatif local ou régional, requiertla participation financière des populations pour avoir accès aux services publics. Ildemande l’implication des collectivités locales et des communautés pour des activitésde développement de la zone.

La participation financière des populations, en plus des impôts classiques, se présentesous la forme du “recouvrement total ou partiel des coûts” au niveau des servicespublics (santé, éducation, route à péages, etc.) et en contre partie des prestations deservice en ce qui concerne les activités de production (agriculture, élevage, etc.). Laréalisation des infrastructures de base dans le cadre du programme d’investissementpublic est déterminée en fonction de la participation de la population. Pour lapérennisation de leurs actions, les projets de développement ont adopté de nouvellesorientations politiques fondées sur la participation directe des populations bénéficiaireset la collaboration avec les associations locales, surtout les ONGs, dans leurs actions.Différentes agences de développement, par exemple, le FID, et le SAF-FJKM nefinancent plus la réalisation des travaux d’infrastructure de base sans un apportfinancier, en main d’œuvre et en matières premières locales, de la population cible. LeProjet SEECALINE collabore avec les communautés de base, les servicesdéconcentrés du MINSAN et du MINESEB et les ONGs locales pour la réalisationd’activités d’amélioration de l’état nutritionnel des enfants, des femmes et des familles.Cette nouvelle politique des projets réveille la solidarité communautaire desfokonolona .

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Mais cette nouvelle approche, exigeant la participation financière de la population pouraccéder aux services sociaux de base et de la manière dont elle est appliquée, souventsans égard au contexte local, contribue par ailleurs à exclure certaines couchesdéfavorisées de la population, que ce soit en milieu urbain ou en milieu rural. Dans ungrand centre hospitalier d’Antananarivo, de nombreux malades sont renvoyés, faute depaiement des frais médicaux. En milieu rural, des femmes se retournent vers les“accoucheuses traditionnelles” non encadrées.

Dans beaucoup de projets et de programmes pour lesquels la participation de lacommunauté s’arrête au stade de prise en charge des coûts et de la réalisation destravaux, les populations ne se sentent pas concernées directement par le suivi desactivités entreprises, ce qui met en péril la pérennité des investissements. Des routes etdes barrages hydrauliques construits par des projets sur lesquels les populations ontparticipé au financement et à la réalisation n’ont résisté que quelques années faute decontrôle technique et d’entretiens. Des écoles construites sur sollicitation des autoritéslocales et sans consultation des populations locales, ne sont pas fréquentées car il n’ya pas d’instituteurs. Des projets de protection et de conservation de l’environnementn’ont pas atteint leurs objectifs car les populations ne se sentent pas intégrées dans leprogramme.

En somme, la simple participation des populations aux coûts et/ou à la réalisation destravaux, n’est pas une garantie pour obtenir leur engagement pour l’entretien, lamaintenance de l’activité de développement. Si cet engagement n’a pas fait l’objet denégociation, dans un cadre contractuel, à travers la gestion commune du projet, lesconditions de pérennité seront fragilisées.

3.3 L’implication aux actions par la prise de décisions concernant la gestion etle contrôle des activités

Le programme Gelose (encadré n°4.6) conçoit ses appuis opérationnels sur laconception des documents du contrat de transfert d’une manière concertée avec lespopulations et le contrôle et le suivi des activités de la population sur l’utilisation desressources. Le projet FID, dans sa nouvelle phase, travaille en partenariat avec lesautorités locales et les associations/ONG pour impliquer davantage les populationslocales dans la gestion, le contrôle et le suivi des entretiens des infrastructuresfinancées.

La simpleparticipation despopulations auxcoûts et/ou à laréalisation destravaux n’est pas unegarantie pour lapérennité des actions

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De plus en plus, les opérateurs économiques se réunissent pour constituer des groupesd’intérêts et peser davantage sur la vie économique et politique du pays. Laparticipation de ces groupements ou associations se concrétise pour la défense desintérêts des producteurs et des entrepreneurs, pour améliorer leur marge de manœuvreet pour développer un contre-pouvoir face à l’administration et aux autorités localesen vue de l’établissement d’une bonne gouvernance. Les groupements des producteursde lait, associés dans une fédération, sont à l’origine de l’amélioration de la filière, legroupement de producteurs de vanille pèse sur la politique régionale grâce à leurpouvoir économique dans la région de SAVA.

Les groupes d’intérêts, en tant qu’organisation de la société civile, interviennent defaçon décisive dans tous les domaines économiques, politiques sociaux et mêmeculturels. Par exemple, Les opérateurs économiques de la région de Nosy Be sont àl’origine de la manifestation culturelle “Donia”, ou encore le BPTU, tient une placeimportante dans la prise de décision en matière de réglementation et d’amélioration dusecteur transport dans la capitale.

En matière de participation dans le domaine politique, le regroupement des maires ausein d’une association (et la mise en place d’un cadre juridique favorisant lacoopération inter-communale)83 leur a permis de peser davantage sur la gestion et laprise de décisions politiques au niveau de la région. La collaboration des élus avec lesopérateurs économiques locaux au sein du CLD (Comité Local de Développement)leur permet de peser sur le destin de leur région en matière économique et politique.

3.4 La participation, outil de base de l’empowerment.

L’objectif ultime de la participation est l’“empowerment”, c’est-à-dire renforcer lescapacités des populations à s’organiser pour mieux défendre leurs intérêts, à identifierde façon réaliste leurs besoins, à définir des priorités, à prendre des décisions de façonconcertée et à mener des actions de développement dans le sens d’un plus grand niveaude responsabilité.

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83 OPCI : Organisme Public de Coopération Intercommunal

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D’autres projets gérés sous certaines conditions de participation ont pu amener leursbénéficiaires à se comporter, de manière autonome, sur les plans organisationnel,financier et technique. L’association de producteurs d’alevins du Vakinankaratra a puinscrire ses activités dans cette perspective d’“empowerment”, dans le cadre de lacoopération avec la FAO. En effet, ses membres sont de plus en plus capables defournir des alevins, sur le mode privé et selon la demande du marché, pour toute larégion.

Dans le domaine du développement social, de bons exemples d’ “empowerment”

peuvent aider à s’engager, de manière rassurante, sur la voie de la démarcheparticipative.A Isorana, dans le district de Fianarantsoa II, une école primaire confessionnelle aréussi à mettre en oeuvre une politique, des stratégies et des méthodes pédagogiquesqui s’inspirent du principe “sekoly mitodi-doha amin’ny fiainana” (l’école dans la vieet la vie dans l’école). Les bons résultats scolaires aux examens du CEPE depuis ledébut de cette innovation éducative, ont poussé les parents de cette petite communerurale à continuer sur leur lancée pour étendre l’expérience à l’enseignementsecondaire du premier cycle. L’association de pêcheurs de sept villages dans le districtde Toliara II, à travers le même registre que l’association de producteurs d’alevins duVakinankaratra, se trouve maintenant capable d’aborder, de manière autonome sur leplan financier et organisationnel, les problèmes d’éducation et de santé de leurshabitants et de pouvoir travailler en bonne coopération d’interdépendance avec lesservices publics de santé et d’éducation.

L’objectif ultime de laparticipation est“l’empowerment",c’est-à-dire renforcerles capacités despopulations àidentifier de façonréaliste leurs besoinset, à mener desactions dedéveloppement dansle sens d’un plusgrand niveau deresponsabilité

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4. LES FORMES D’ORGANISATION DE LA PARTICIPATION

La participation commence au sein de la famille “restreinte” ou “élargie” par le choixdes activités économiques, la reconnaissance de l’identité culturelle et sociale, laperception de la politique qui affecte sa vie. Elle se poursuit au sein de la communauté,et se trouve à la base des mouvements d’autopromotion dans les quartiers et dans lesvillages. Elle s’exprime de plus en plus à travers des organisations de la société civile.

Les dispositions constitutionnelles et les diverses lois et textes réglementaires actuelsà Madagascar sont favorables à la participation des composantes de la société civiledans les domaines politique, économique et social. De même, les programmes / projetsde développement, oeuvrant actuellement à Madagascar, encouragent l’émergence et ledéveloppement des groupements et des groupes d’intérêts par des renforcements deleurs capacités structurelle et organisationnelle.

D’une manière générale, les associations / ONG sont réparties sur tout le territoire,mais leurs formes et leurs domaines d’interventions varient selon le milieu. Lessyndicats ne se rencontrent que dans les grands centres urbains et surtout dans lacapitale, les associations et les groupements de producteurs qui travaillent avec lesprojets de développement se trouvent souvent en milieu rural. Les groupes d’intérêtsse concentrent sur leurs zones d’intervention respectives. Les mouvements populairesse manifestent surtout dans la capitale et les grands centres urbains, etc.

Les dispositionsconstitutionnelles etles diverses lois ettextes réglementairesactuels à Madagascarsont favorables à laparticipation descomposantes de lasociété civile dans lesdomaines politique,économique et social

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4.1 La participation au niveau de la famille.

La famille traditionnelle malgache est une famille étendue, ouverte, liée par les liensdu “fihavanana” (parenté, rapport de parenté, manière de vivre les relations socialesselon la solidarité parentale). Tous les membres de la famille participent à la viefamiliale, mais d’une façon et à des degrés divers. Les enfants sont sollicités, tôt, pourprendre part aux travaux économiques, dans les champs et au marché en milieu rural.Cette tendance se voit, de plus en plus, en milieu urbain.

Traditionnellement, il y a une différenciation entre hommes et femmes au niveau de lafonction et de la répartition des tâches aussi bien au niveau de la société qu’au sein dufoyer. Si, pour la communauté, l’homme est le chef et le représentant de la famille, ausein de son foyer, la femme a un rôle d’une importance vitale à jouer. Bien quel’homme parle au nom de son ménage et prend part aux prises de décision au niveausupérieur (réunion de la communauté du village, du quartier), il prend, généralement,en compte les conseils et les avis de sa femme. Celle-ci, en tant que maîtresse demaison, assure tous les travaux domestiques : ménage, repas, éducation des enfants,petits achats et activités d’appoint (petit élevage, pêche en eau douce, artisanat etécoulement de la production familiale au marché). C’est elle qui tient le budget et laclé de la caisse du ménage. C’est également elle qui gère le stock dans le grenier duménage. Pour l’homme, le foyer est surtout un lieu de repos, pour la femme, c’est aussiun lieu de travail.

En milieu rural, ces contributions des femmes sont généralement passées sous silenceet ne sont pas reconnues dans la prise de décision concernant la gestion au niveau dela vie de la communauté. Mais, de plus en plus, surtout à travers les projets véhiculéspar les organismes de développement, la multiplication des associations et desgroupements féminins a tendance à conduire vers une meilleure prise en compte de lavaleur du travail et du rôle des femmes dans la gestion de la vie familiale etcommunautaire, surtout en milieu urbain.

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4.2 La participation au niveau de la communauté, au sein du fokonolona

Dans la culture malgache, les familles appartiennent au “Foko” si l’on se réfère àl’histoire et à la genèse du lignage qui constitue la fondation du “Fihavanana ara-pirazanana” (solidarité clanique). Elles vivent également dans un espacegéographique : le quartier, le terroir, se constituant alors en Fokonolona, unité socio-anthropologique pour la définition et la promotion du “Soa iombonana” (intérêtscommuns) et, à partir duquel se développe le “Fihavanana ara-ponenana” (solidarité àl’intérieur du village, du quartier, du terroir).

Le “Fokonolona”, qui peut être défini comme l’ensemble des populations vivant dansle même village, est la structure de base de la communauté malgache. Le “Fokonolona”est la forme organisée traditionnelle d’expression de l’appartenance de chaque habitantd’un village à la communauté villageoise. C’est au sein de ce principe d’organisationsociale, nourri par les règles du “fihavanana” (convention de droits et de devoirs, avecsanction) que prend forme chacun des actes de la vie sociale de l’individu.Historiquement, c’était au niveau des travaux des champs que le phénomène associatifétait le plus fort. Aujourd’hui, c’est également dans ce cadre que s’effectuent lesmécanismes d’entraide en cas de maladie, de décès ou de cataclysmes, d’organisationcommunautaire pour la réalisation des travaux d’intérêt collectif, d’échanges de donset de contre-dons.

Ce phénomène collectif est toujours suffisamment fort pour que le “Fokonolona” restel’espace de première solidarité et la base de l’organisation sociale de la sociétémalgache malgré la tendance actuelle à la désagrégation de l’économie agricoletraditionnelle et au phénomène rapide de l’urbanisation.

Le concept de “Fokonolona” tient toujours une place importante dans la viecommunautaire en matière de participation. Dans le contexte d’éloignement et decloisonnement géographiques qui caractérisent ces bassins de vie en milieu ruralmalgache, ce concept demande à être pris en considération dans toutes ses dimensions.Toutes les actions collectives au sein de la communauté se rattachent à la notion de“Fokonolona” ( “dinam-pokonolona” : convention collective liant les membres du“Fokonolona”, “asam-pokonolona” : travaux communautaires, “fivoriam-pokonolona” :réunion villageoise, etc). Cette forme d’organisation de la société civile locale, au sein

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du “Fokonolona”, réunit l’ensemble des populations d’une localité dans les actionscollectives sur la vie communautaire.

En milieu rural, le “Fokonolona”, qui conjuguait une finalité sociale d’intégration del’individu dans la communauté avec une finalité productive (la mise en valeurs desterres), ouvre de plus en plus la dimension collective du travail vers la fourniture deservices nouveaux, correspondant aux attentes de la communauté. Ce sont des activitésde protection sociale (santé, éducation), de mise en place d’équipementsd’infrastructure (école, hydraulique, route) ou de défense du patrimoine de lacommunauté (contre les inondations, les criquets et les dahalo – les bandits de grandchemin). Parfois l’initiative collective incite le “Fokonolona” à dépasser les frontièresdu village et à rechercher l’appui d’autres “Fokonolona” proches pour la réalisation deprojets plus ambitieux (digues, barrages, CEG, restauration ou construction de temple).

En milieu urbain, ces actions collectives, expression de la solidarité communautaire, sesont beaucoup développées au cours des deux dernières décennies. A travers lephénomène du “zanaka ampielezana”, (les natifs d’un village, terroir, région migranten ville), l’action collective du fokonolona prend la forme de fourniture d’un servicenon marchand de protection sociale en ville. Cette protection consiste en unecouverture des frais d’hospitalisation et de médicaments en cas de maladie, du coût durapatriement du corps au village en cas de décès. Elle tend aussi à s’étendre auxdépenses liées à la scolarité des enfants. Enfin les “zanaka ampielezana” s’investissentde plus en plus dans les travaux d’aménagement de leur terroir et village d’origine(équipements collectifs, aménagement des bassins versants).

Le “Fokontany” constitue, en ville comme en milieu rural, la “structure administrativede base”. Dans le décret 97-1257 du 30 Octobre 1997 pris par le Ministère del’Intérieur, les membres du comité du “Fokontany” sont choisis, lors d’une assembléegénérale rassemblant les habitants âgés d’au moins dix-huit ans, et présidée par le mairede la commune ou son représentant, par un “vote public” : ils sont de cinq à dixmembres selon l’importance de la population. Le comité du “fokontany” est l’auxiliairede la municipalité dans ses attributions administratives et fiscales. Il est l’agent

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d’exécution du maire pour les services de proximité. Il est le garant de l’application des“Dina” décidés par l’assemblée générale du “Fokontany”. Ainsi, le “Fokontany” est lelieu où se réunit l’assemblée générale des habitants de cette collectivité publique debase, le lieu d’organisation de la vie quotidienne et donc celui où les habitants peuvents’organiser pour la défense de leurs intérêts et pour que la résolution des problèmes desanté, d’éducation, de sécurité ainsi que la mise en place d’infrastructures de basefigurent parmi les priorités. C’est à ce niveau que la structuration sociale, dimensionimportante du processus de développement, voit son objectif se dessiner de manièreefficace84, et son objet social se trouver en bonne voie d’être pérenne et au service detous les habitants et non au service d’une partie d’entre eux (parti politique, caste,groupe d’influence).

4.3 La participation à travers les groupements et les groupes d’intérêt.

Les groupements et groupes d’intérêts peuvent être définis comme étant desorganisations démocratiques qui représentent les intérêts de leurs membres et sontresponsables devant eux. Ils sont généralement créés par des personnes qui seconnaissent déjà ou qui partagent une expérience commune sur leur activité. Au coursdes années récentes, il y a eu une multiplication de groupements et groupes d’intérêtsà Madagascar. Ils sont généralement de petite taille et agissent au niveau local et leursstructures sont souples. Ils peuvent s’étendre ou s’agrandir pour passer du niveau localau niveau régional et même national. Les groupements locaux de producteurs de lait,associés avec la ROMA, se sont regroupés au niveau de la région du Vakinankaratra etont fondé une fédération avec ceux des autres régions de Madagascar.

A différents niveaux, ces groupes constituent, de plus en plus, des forces deproposition vis-à-vis de l’administration et des autorités de l’Etat, en matière de prisede décisions, de gestion, de contrôle et de suivi de leurs activités et de la vie despopulations en général.

4.4 Les associations et les organisations non gouvernementales (ONG)

Avant la promulgation de la loi 96-030, portant régime particulier des ONG, ladéfinition des ONG posait un problème méthodologique. D’une manière générale, lesassociations malgaches peuvent se classer en trois grands groupes : les associationsd’opinion, les associations de mouvement et les associations d’opération (assistance,promotion sociale et socio-économique, développement communautaire). C’est pourdonner un cadre de travail plus efficace à ce troisième groupe d’associations que la loi96-030 a été conçue. Celle-ci se présente comme un cadre qui permet à des personnesmorales ou physiques de se regrouper et (d’une manière autonome, privée, à but nonlucratif et à vocation humanitaire), d’exercer “de façon professionnelle et permanentedes activités à caractère caritatif, socio-économique, socio-éducatif et culturel, sousforme de prestations de service en vue du développement humain durable, de l’autopromotion de la communauté ainsi que de la protection de l’environnement”.

Deux points rassemblent associations et ONG :

- un référentiel, plus ou moins cohérent, constitué par des idéaux partagés, desschémas d’interprétation communs,

- un ou des objectifs communs qui sont la résultante de la personnalité et desaspirations de chacun des membres du groupe et/ou qui sont la synthèse desinterpellations des faits telles qu’elles ont été ressenties au niveau de la sensibilitéet perçues par les niveaux de connaissance de chacun des membres.

Les ONGs jouent lerôle d’intermédiairepotentiel entre lespopulations, lesorganisationspopulaires, le secteurprivé et l’Etat

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84 toutes les parties prenantes de la société locale sont représentées, de mieux en mieux, dans la dynamique formelle etinformelle de changement, à travers les projets de développement qui s’y trouvent

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Le mouvement associatif malgache qui s’est cantonné dans le caritatif jusqu’à la findes années 70, s’est réorienté et occupe une place de plus en plus importante dans lamise en œuvre des activités de développement. Ainsi, de plus en plus d’associationsmalgaches deviennent des prestataires de services reconnus. Malgré leurs lacunes, cesorganisations sociales ou associations sont considérées comme généralement capablesde mobiliser les populations, de transmettre les opinions de celles-ci aux autorités, maisaussi de se comporter comme des “observatoires” vis-à-vis des performances de l’Etat,en particulier en ce qui concerne le partage de pouvoir, la démocratisation et laparticipation de la population. Elles ont parfois élaboré en direction des populations,des politiques alternatives visant l’instauration d’une société plus équitable du point devue économique et social.

Les ONGs jouent souvent le rôle d’intermédiaire potentiel entre les populations, lesorganisations populaires, le secteur privé et l’Etat en se positionnant en tant queprestataires de services pour les conseils techniques et le soutien financier. Ces ONGs,qu’elles soient nationales ou internationales, assurent une maîtrise d’œuvre techniqueet parfois socio-institutionnelle pour le développement local et régional. Dans lapratique, il y a deux catégories d’ONG : (i) les ONG “senior” qui sont souvent desorganisations internationales ou locales importantes, disposant en général deressources humaines et de cadres méthodologiques propres et (ii) les ONG “junior”,qui sont des structures locales de taille plus modeste mais désireuses de s’impliquer surle nouveau terrain du développement local. Ces deux catégories d’acteurs présententtoutes deux des limites face auxquelles la voie du transfert (technique, organisationnelet institutionnel) semble correspondre à une orientation dont on peut révéler denombreux signes. Cette voie peut être renforcée par le souci de tirer parti des avantagescomparatifs des deux catégories d’ONG, par exemple, par l’appui à une plate-formed’ONG au niveau local ou régional, par la mutualisation de leurs compétences(instauration de tutorat ou de consortium) et par le développement d’actionsd’accompagnement adaptées à chaque catégorie d’ONG et s’inscrivant dans ledéveloppement concret du projet.

4.5 La participation syndicale

Le syndicat est une association de salariés ayant pour objet la défense de leurs intérêtsprofessionnels, sociaux et économiques. A Madagascar, les syndicats sont les plusgrandes organisations animant le processus de participation sur les lieux de travail.L’objectif principal des actions des travailleurs au sein du syndicat est la participationde leurs délégués élus par l’ensemble des employés à la gestion des activités, à la prisede décisions sur la politique générale d’orientation de leur entreprise ou institutiond’appartenance, et à la défense de leurs intérêts.De par leur statut, les syndicats ont une marge de manœuvre limitée à l’intérieur del’entreprise. En outre, la politisation du mouvement syndical dans le passé, sembleavoir démotivé les travailleurs à s’engager dans la “lutte syndicale”. Pour les actionsd’envergure nationale, les travailleurs et les syndicats font recours aux associations /ONG qui s’engagent et participent de plus en plus à la vie économique, politique etsociale.

4.6 La participation à travers les mouvements populaires

La mobilisation à travers de grands mouvements populaires, est une forme essentiellede la participation politique. Les événements qui ont secoué la vie politique malgachede Mai à Août 1991 sont les derniers en date dans l’histoire du pays, dont lespopulations n’ont pas cessé, depuis plusieurs décennies, de lutter, individuellement etcollectivement, pour pouvoir peser davantage dans la vie communautaire et nationale.

Malgré leurs lacunes,les ONGs sontconsidérés commegénéralementcapables de mobiliserles populations, detransmettre lesopinions de celles-ciaux autorités, maisaussi de se comportercomme des“observatoires” vis-à-vis des performancesde l’Etat

La mobilisation àtravers de grandsmouvementspopulaires, est uneforme essentiellede la participationpolitique. Cesmouvements sontla traduction desaspirations despopulations pourun changementprofond vers unedémocratieparticipative àMadagascar

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Ces mouvements sont la traduction des aspirations des populations pour unchangement profond vers une démocratie participative à Madagascar.

Les mouvements populaires sont des formes d’action collective de la population, souventmal perçues par les gouvernants. Leur trait commun en 1947, en 1972 et en 1991, seréfère à une aspiration de la population à plus de liberté, de dignité et de bien-être.

Les mouvements populaires peuvent concerner tous les domaines de la vie de lapopulation. Au cours de l’année dernière, la grève des consommateurs contrel’augmentation des frais de transport et celle des fonctionnaires pour l’augmentation deleurs salaires illustrent la vitalité des mouvements populaires dans le domaineéconomique. Sur le plan politique, les mouvements populaires peuvent concerner lacontestation des résultats ou les irrégularités des élections. Par ailleurs, desmouvements sociaux populaires se rencontrent aussi au sein des universités malgachespour l’amélioration des conditions d’études.

Les mouvements populaires peuvent être circonstanciels et émaner des populationspauvres et défavorisées. Les manifestations des vendeurs du marché de la villed’Antananarivo, le soutien aux femmes victimes des abus des autorités et des patronsd’entreprise, ainsi que les grèves de transporteurs contre l’excès des taxes, intervenuesau cours des dernières années, illustrent le caractère circonstanciel des mouvementspopulaires.

5. CONCLUSION

Placer les initiatives locales et l’action associative au cœur des stratégies de réductionde la pauvreté constitue l’un des moyens les plus sûrs pour que celles-ci soientvéritablement centrées sur l’individu. La mobilisation des individus dans le sens del’action collective est devenue une nécessité pour permettre aux pauvres d’avoir uneinfluence sur les décisions politiques qui affectent leur existence, et de faire pressionafin que des ressources appropriées soient consacrées aux priorités du développementhumain et à la promotion d’une croissance qui ne les marginalise pas.

Cette mobilisation politique et sociale doit aller au-delà de l’organisation des pauvrespour eux-mêmes et par eux-mêmes pour conduire à la mise en place des réseauxd’alliances et des mécanismes de partenariat et de recherche de compromis.

Cela implique l’existence d’un espace démocratique, dans lequel un Etat volontaire, deplus en plus comptable de ses actes, crée les conditions politiques qui permettent auxindividus d’exprimer leurs revendications pour une distribution plus équitable dupouvoir et de la richesse créée. C’est seulement ainsi que des ressources appropriéesseront investies dans les priorités du développement humain, que la politique macro-économique sera davantage axée sur les pauvres et que les marchés leur donneront delarges opportunités pour améliorer leurs conditions de vie.

Le succès de cette mobilisation sociale repose sur la reconnaissance du rôle importantde la participation dans la formulation et la mise en place des activités dedéveloppement. Cette mobilisation sociale peut être traduite en actions autour despôles d’activités ci-après :

• promouvoir la participation populaire au niveau de l’appareil de l’Etat et del’Administration, au sein des ONGs et des associations, des organisations defemmes, de jeunes, des syndicats des partenaires internationaux de développement.

• renforcer / améliorer les capacités d’organisation de la société civile en tantqu’intermédiaires et facilitateurs dans la mise en œuvre des actions de lutte contrela marginalisation et l’exclusion.

Placer l’actionassociative au cœurdes stratégies deréduction de pauvretéconstitue l’un desmoyens les plus sûrspour que celles-cisoient véritablementcentrées sur l’individu

L’Etat et lescollectivitéspubliques ont unrôle essentiel àjouer dans leprocessusparticipatif, comptetenu de la grandeinfluence qu’ilsexercent sur lescomposantes et lesmécanismes de lasociété

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• établir un mécanisme de suivi de la participation des populations en les y associantintimement.

Pour entretenir la dynamique ainsi induite, l’Etat a un rôle essentiel à jouer comptetenu de la grande influence qu’il exerce sur les composantes et les mécanismes de lasociété.

Globalement, la participation des populations , par le renforcement / amélioration de ladécentralisation et de la gouvernance, vise à promouvoir, d’abord au sein descommunes, de nouveaux modes relationnels entre tous ces acteurs et aider auréapprentissage de la citoyenneté dans le système démocratique à construire. L’appuià l’émergence et au développement de la société civile, en particulier au niveau local,permettra aux populations de se faire reconnaître en tant qu’interlocuteur auprès desinstitutions et des élu(e)s et de s’affirmer progressivement comme acteurs / actrices.

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ANNEXE I

Notes techniques

I- INDICATEURS DU DEVELOPPEMENT HUMAIN (IDH)

Indicateur composite, l’IDH comporte trois éléments : la durée de vie, mesurée d’aprèsl’espérance de vie à la naissance, le niveau d’instruction, mesuré par un indicateuralliant pour deux tiers (2/3) le taux d’alphabétisation des adultes et pour un tiers (1/3)le taux brut de scolarisation combiné (tous niveaux confondus) et enfin le niveau devie, mesuré d’après le PIB par habitant (exprimé en parité de pouvoir d’achat PPA) auniveau national, le revenu/dépense par habitant (exprimé en PPA) au sens de l’EPMau niveau des régions du pays.

Des valeurs minimales et maximales fixes

Des valeurs minimales et maximales ont été fixées par convention pour chacun de ceséléments constituant l’IDH :

• Espérance de vie à la naissance: 25 ans-85 ans

- Taux d’alphabétisation des adultes ( à partir de 15 ans) : 0%- 100%

- Taux brut combiné de scolarisation : 0%-100%

• PIB réel par habitant en PPA : 100 PPA - 40.000 PPA

Tous les indicateurs entrant dans la composition de l’IDH se calculent selon la formulegénérale suivante :

Le traitement du revenu

La composition de l’indicateur de revenu est un peu plus complexe. En effet, le revenuest pris en compte dans l’IDH afin de rendre compte de tous les aspects dudéveloppement humain qui ne sont pas représentés par la longévité, la santé etl’instruction : en bref, c’est un indicateur de substitution pour des conditions de viedécentes. Le traitement de cette dimension se fonde essentiellement sur un principe :un revenu illimité n’est pas nécessaire pour atteindre un niveau de développementhumain acceptable. C’est en vertu de ce principe que le montant brut du revenu estcorrigé dans le calcul de l’IDH. On applique ici la formule suivante :

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CALCUL DE L’IDH-1999 POUR MADAGASCAR

• Espérance de vie à la naissance : 55, 1 ans• Taux d’alphabétisation des adultes : 51,3%• Taux de scolarisation tous niveaux : 66,9%• PIB réel par habitant en dollars PPA : 955,86$PPA

Les données sont relatives à l’ensemble du pays et pour l’ensemble des deux sexes.

• Calcul de l’indicateur d’espérance de vie I1

55,1 – 25I1 = = 0,501

85 - 25

• Calcul de l’indicateur de niveau d’instruction I2

I2 = ( 2/3 A ) + ( 1/3 S) = 2/3 ( 0,513) + 1/3 (0,669) = 0,565

• Calcul de l’indicateur de PIB corrigé par habitant (PPA) I3

PIB réel/hab (PPA) = 955,86 $ PPA

• Calcul de l’IDH

L’IDH est simplement la moyenne arithmétique de la somme des trois indicateurs(durée de vie, niveau d’instruction et PIB corrigé par habitant, en PPA), ce qui donnele résultat suivant :

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II- INDICATEUR SEXOSPECIFIQUEDU DEVELOPPEMENT HUMAIN (ISDH)

L’ISDH est composé des mêmes variables que l’IDH. Cependant, il diffère de l’IDHdans la mesure où les niveaux moyens de l’espérance de vie à la naissance, de niveaud’éducation et de revenu sont corrigés de façon à refléter les disparités sociologiquesentre les hommes et les femmes dans ces trois domaines. On retient pour cela uncoefficient de pondération qui exprime une aversion modérée pour l’inégalité : leparamètre e , égal à 2. Cette valeur correspond à la moyenne harmonique des valeursmasculine et féminine.

On a également corrigé, dans le calcul de l’ISDH les valeurs maximales de l’espérancede vie pour tenir compte de l’avantage biologique des femmes dans ce domaine. Pourles femmes, la valeur maximale et minimale de l’espérance de vie est ainsi de 87,5 anset la valeur minimale de 27,5 ans. Pour les hommes ces valeurs sont respectivement de82,5 ans et 22,5 ans.

Le calcul de la composante du revenu est plus complexe. Pour calculer les parts du PIBréel par habitant (en PPA) des hommes et des femmes, on se fonde sur deux données : lapart féminine Sf et la part masculine sm des revenus du travail. Ces parts sont, quant à

elles, estimées à partir du rapport entre la moyenne des salaires féminins Wf et celle des

salaires masculins Wm et du pourcentage de femmes eaf et d’hommes eam au sein de la

population active. Comme les données de notre pays ne permettent pas de calculer lerapport de salaire, nous avons retenu une valeur de 75%. Les estimations du revenumasculin et féminin par habitant (en PPA) sont ensuite traitées de la même manière quele revenu dans l’IDH, puis utilisées pour calculer l’indicateur de revenu égalementréparti.

On prend ensuite pour hypothèse que la part féminine des revenus du travail estexactement égale à la part féminine des revenus salariaux.

On suppose maintenant que le PIB total en PPA R est aussi réparti entre femmes ethommes selon la formule valable pour Sf. Le total du PIB revenant à la population

féminine correspond alors à ( Sf x R) et celui revenant à la population masculine, à

[R – (Sf x R)] .

Le PIB par habitant (en PPA) pour la population féminine correspond à Rf = Sf x R/Nf,

Nf représentant la population féminine totale.

Le PIB par habitant (en PPA) pour la population masculine correspond àRm = [R – (Sf x R)]/Nm , Nm représentant la population masculine totale.

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Sachant que le revenu est traité de la même manière que dans le calcul de l’IDH, lerevenu corrigé pour les femmes, noté W(Rf) est donné par la formule suivante :

Le revenu corrigé pour les hommes, noté W(Rm), est pour sa part donné par la formule :

L’indicateur de revenu également réparti se calcule alors ainsi :{[part féminine de la population x (PIB réel féminin corrigé par habitant en PPA)-1 ] +[part masculine de la population x (PIB réel masculin corrigé par habitant en PPA)-1]}-1

La dernière opération du calcul de l’ISDH consiste à additionner les indicateursd’espérance de vie, de niveau d’instruction et de revenu et à diviser la somme par 3.

CALCUL DE L’ISDH-1999 POUR MADAGASCAR

.Le paramètre d’aversion pour l’inégalité e a été fixé à 2.

.Pourcentage de la population totale

- Femmes : 50,5- Hommes : 49,5

Première étape : calcul de l’indicateur d’espérance de vie également réparti

. Espérance de vie à la naissance

- Femmes : 56,2 ans

- Hommes : 54,2 ans

D’après le calcul on trouve les résultats suivants :

* Indicateur d’espérance de vie :

- Femmes : 0,478

- Hommes : 0,528

* Indicateur d’espérance de vie également réparti : J1{[pourcentage de la population féminine x (Indicateur d’espérance de vie desfemmes)-1 ] + [pourcentage de la population masculine x (Indicateur d’espérance devie des hommes)-1]}-1 = 0,502

Deuxième étape : Calcul de l’indicateur de niveau d’instruction égalementréparti

. Alphabétisation des adultes

- Femmes : 49,4 ans

- Hommes : 53,2 ans

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. Scolarisation tous niveaux

- Femmes : 66,9%

- Hommes : 66,8%

* Indicateur d’alphabétisation des adultes :

- Femmes : 0,494

- Hommes : 0,532

* Indicateur de scolarisation combinée :

- Population féminine : 0,669

- Population masculine : 0,668

* Indicateur de niveau d’instruction2/3 (Indicateur d’alphabétisation des adultes)+1/3 (indicateur de scolarisationcombiné)

- Population féminine : 0,552

- Population masculine : 0,577

* Indicateur de niveau d’instruction également réparti : J2{[pourcentage de la population féminine x (Indicateur de niveau d’instruction de lapopulation féminine)-1 ] + [pourcentage de la population masculine x (Indicateur deniveau d’instruction de la population masculine)-1]}-1 = 0,564

Troisième étape : Calcul de l’indicateur de revenu également réparti

• Population totale : 14,4 millions • Pourcentage de la population active par rapport à la population active

totale

- Femmes : PA(F) = 46,7

- Hommes : PA(M) = 53,3

• Rapport des salaires non agricoles féminins aux salaires non agricolesmasculins : 75%

* Indicateur de revenu également réparti : J3

{[pourcentage de la population féminine x (W(Rf)-1 ] + [pourcentage de la

population masculine x (W(Rm)-1]}-1 = 0,313

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III- INDICATEUR DE LA PARTICIPATION DES FEMMES (IPF)

L’IPF a pour composante des variables définies explicitement pour mesurer lesresponsabilités que les hommes et les femmes peuvent exercer dans les domainespolitique et économique.

Le premier ensemble de variables a été choisi afin de rendre compte de la participationet pouvoir décisionnaire dans la sphère économique. Il comprend les pourcentagesd’hommes et de femmes exerçant, d’une part, des fonctions de direction etd’encadrement supérieur et occupant, d’autre part, des postes d’encadrement et desfonctions techniques. Il s’agit en fait de catégories professionnelles très vastes, auxdéfinitions assez floues. Les groupes de population concernés par ces deux catégoriesétant différents, nous avons calculé des indicateurs distincts pour chacune d’elles, quenous avons ensuite additionnés. La troisième variable est constituée par le pourcentagede femmes et d’hommes occupant des fonctions parlementaires. Elle a été sélectionnéepour refléter la participation à la vie politique et le pouvoir de décision des femmes.

Nous appliquons à chacune des trois variables la méthode de la moyenne pondérée(1- ) en fonction de la population pour calculer un “pourcentage équivalent égalementréparti” (PEER) pour les deux sexes considérés ensemble. Chaque variable estensuite indexée en divisant le PEER par 50 %.

La variable du revenu vise à exprimer le contrôle des ressources économiques. Elle estcalculée de la même manière que pour l’ISDH, à la différence près que nous utilisonsici le PIB par habitant non corrigé ( au lieu de PIB corrigé)

Dernière étape : nous additionnons les indicateurs des trois variables – participation etpouvoir décisionnaire économiques, participation et pouvoir décisionnaire politiques,contrôle des ressources économiques – , avant de diviser le résultat par 3 pour obtenirla valeur de l’IPF proprement dite.

CALCUL DE L’IPF – 1999 POUR MADAGASCAR

• Pourcentage de la population totale

- Femmes : P(F) = 50,5

- Hommes : P(M) = 49,5

Calcul des indicateurs de représentation parlementaire, des fonctions de direction etd’encadrement supérieur, et des postes d’encadrement et fonctions techniques

• Pourcentage de représentation parlementaire

- Femmes : PP(F) = 8

- Hommes : PP(M) = 92

• Pourcentage de fonctions de direction et de cadres supérieurs

- Femmes : PD(F) = 31,4

- Hommes : PD(M) = 68,6

• Pourcentage de cadres et techniciens

- Femmes : PT(F) = 43,1

- Hommes : PT(M) = 56,9

PEER de représentation parlementaire : [50,5/8+49,5/92]-1 =0,145

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PEER pour les fonctions de direction et les cadres supérieurs : [50,5/31,4 +49,5/68,6]-1=0,429

PEER pour les cadres et les techniciens : [50,5/43,1+49,5/56,9]-1 = 0,491Indexation de la représentation parlementaire : 0,145 / 0,50=0,29

Indexation des fonctions de direction et d’encadrement supérieur : 0,429 / 0,50 = 0,858

Indexation des postes d’encadrement et les fonctions techniques : 0,491 / 0,50 = 0,982

Indicateur combiné de fonctions de directions et d’encadrement supérieur et des postesd’encadrement et fonctions techniques : (0,858+0,982)/2 = 0,92

La valeur de l’indicateur du revenu également réparti est égale à celle calculée pourl’ISDH dans la mesure où le PIB réel par habitant n’a pas besoin d’être corrigé : elleest égale à 0,015

Calcul de l’IPF

IV- INDICATEUR DE LA PAUVRETE HUMAINE

L’indicateur de la pauvreté humaine (IPH) se concentre sur trois aspects essentiels dela vie humaine qui sont déjà envisagés dans le cadre de l’IDH, la longévité,l’instruction et des conditions de vie décentes, mais envisage ces aspects sous l’angledes manques.

a)- La première forme de manque se mesure ainsi en termes de survie, c’est laprobabilité de décéder à un âge relativement précoce.

b)- La deuxième, qui a trait à l’instruction, consiste à se trouver exclu dumonde de la lecture et de la communication.

c)- Le troisième concerne l’absence d’accès à des conditions de vie décentes,et s’attache en particulier à ce que procure l’économie dans son ensemble.

Dans le calcul de l’IPH, les insuffisances en termes de longévité sont représentées parle pourcentage de personnes risquant de décéder avant l’âge de quarante ans (P1) et lemanque d’instruction par le pourcentage d’adultes analphabètes (P2). Quant aumanque de conditions de vie décentes sur le plan de l’économie en général, il estreprésenté par un sous-indicateur composite comprenant lui-même trois variables : lepourcentage d’individus privés d’accès à l’eau potable (P31), celui des personnes privés

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d’accès aux services de santé (P32) et celui des enfants de moins de 5 ans souffrant demalnutrition (P33).

Le sous indicateur composite P s’obtient en calculant la moyenne arithmétique destrois variables P31, P32 et P33. Ainsi :

( P31 + P32 + P33)P3 =

3

Compte tenu des analyses présentées, la formule de l’IPH est alors la suivante :

CALCUL DE L’IPH-1999 POUR MADAGASCAR

P1 = 0,309P2 = 0,487P31 = 0,761 P32= 0,54 1 P33= 0,331

0,761 + 0,541+ 0,331P3 = = 0,544

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ANNEXE II

Loi organique n° 2000-016 déterminantle cadre de la gestion des propresaffaires des provinces autonomes

Chapitre I

Des dispositions préliminaires.

Article 1 - Le principe de l’autonomie provinciale instauré par la Constitution estappliqué conformément aux dispositions de la présente loi organique.

Article 2 - L’autonomie d’une province implique, aux termes de l’article 127 de laConstitution, le droit et la capacité effective, pour cette province, de gérer librementconformément à la Constitution, dans le cadre de sa loi statutaire et sous sa propreresponsabilité, les affaires qui intéressent spécifiquement la province.

Ce droit de gestion est exercé, à tous les niveaux de la province, de manièredémocratique par des conseils ou assemblées, composés principalement de membresélus et des organes exécutifs responsables devant eux.

La disposition ci-dessus ne porte pas préjudice au recours aux assemblées de citoyensprévues par la loi.

Article 3 - Le Conseil provincial siège au chef-lieu de la province autonome.

Article 4 - Les provinces autonomes sont compétentes sur toutes les matières d’intérêtprovincial qui lui sont dévolues dans le cadre des dispositions des articles 135.1, 135.2,135.3 et 135.4 de la Constitution. A ce titre, elles élaborent notamment les actesnormatifs et les budgets provinciaux.

Article 5 - Tout transfert de compétence est accompagné d’un transfert de ressources.

Article 6 - Les textes législatifs ou réglementaires à caractère national adoptés avant larépartition des compétences et s’appliquant à des matières spécifiques de la provincene font pas obstacle à l’action normative des autorités provinciales.

Ces textes demeurent en vigueur avec un caractère provincial.

Article 7 - Les compétences des collectivités territoriales décentralisées sont définiespar les lois de leur province respective suivant le même principe de libre gestion desaffaires d’intérêt local.

Article 8 - Une autorité publique centrale peut attribuer par délégation etconformément à la loi, soit aux provinces autonomes, soit aux collectivités territorialesdécentralisées, une partie de ses compétences pour l’accomplissement d’activitésspécifiques pendant une période déterminée.

En cas de délégation de pouvoir par une autorité provinciale, les collectivitésdélégataires jouissent de la liberté d’adapter leur exercice aux conditions locales, sousréserve des dispositions de l’article 39 ci-dessous.

L’autorité délégante lui prête assistance notamment en moyens.

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Lorsque la délégation de pouvoir à une collectivité territoriale décentralisée émaned’une autorité centrale, la Province autonome concernée est préalablement consultée.

Article 9 - Les provinces autonomes sont préalablement consultées, à l’occasion del’élaboration du programme ou projet public les concernant directement.

Article 10 - Les provinces autonomes et leurs démembrements doivent respecter lesobligations et principes fondamentaux garantis par la Constitution dont la libertéd’expression et d’association, la liberté d’entreprendre, la liberté de circulation etd’installation des personnes et des biens, des services et des capitaux, l’égalité de tousles citoyens, l’interdiction de toute discrimination à raison de l’origine, de la race, del’ethnie, de l’opinion ou de la religion, du sexe, du degré d’instruction, de la fortune.

Le Gouverneur veille au respect de ces obligations et principes dans sa province. IIassure cette mission dans le cadre des pouvoirs qui lui sont conférés par la loi statutaire.

Chapitre II

Des limites territoriales des provinceset des collectivités territoriales décentralisées.

Article 11 - Conformément à l’article 126, alinéa premier de la Constitution, lesprovinces autonomes jouissent de l’autonomie administrative et financière dans leslimites de leur territoire respectif.

Article 12 - La délimitation territoriale de chaque province autonome est celle du“Faritany de même nom”, prévue par les textes en vigueur à la date de la promulgationde la présente loi organique.

Article 13 - En application, de l’article 126 de la Constitution, la dénomination et ladélimitation de chaque collectivité territoriale décentralisée peuvent être modifiées pardécret pris en Conseil des Ministres, après consultation des organes des provincesautonomes concernées, sur la base de critères de viabilité au plan géographique,économique et socioculturel.

Chapitre III

De l’organisation des provinces autonomes.

Section 1De l’administration de la province autonome.

Article 14 - Le Gouverneur est le Chef de la province autonome.

A ce titre, il est le chef de l’Exécutif et de l’Administration dans sa provinceconformément à l’article 131 de la Constitution.

Article 15 - Pour la gestion de leurs propres affaires par les organes prévus aux articles130 et suivants de la Constitution, les provinces autonomes définissent librement leursstructures administratives internes ainsi que celles de leurs démembrements et lesadaptent à leurs besoins spécifiques.

Article 16 - La libre administration des provinces autonomes et de leursdémembrements autorise plusieurs modes et structures de gestion du service publiclocal dont la régie, le groupement d’intérêt public, l’association, l’organisme public decoopération et la délégation de maîtrise d’ouvrage.

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Article 17 - Le Gouverneur nomme aux emplois de la province avec faculté dedélégation.

Il nomme aux hauts emplois de la province en Conseil de Gouvernorat.

Article 18 - Dans le cadre de transfert de compétence, les agents publics exerçant dansles provinces autonomes et leurs démembrements sont mis à la disposition de cesderniers et régis par leur statut d’origine. Les recrutements effectués par les provincesautonomes et leurs démembrements sont fondés sur les principes du mérite et de lacompétence conformément aux dispositions de l’article 27 de la Constitution.

Article 19 - Dans chaque province autonome et dans le cadre du transfert descompétences entre l’Etat et les provinces autonomes, une ou des conventions concluesentre le Gouvernement et le Gouverneur établissent la liste des services déconcentrésde l’Etat et de leurs moyens qui passent sous l’autorité du Gouverneur.

Article 20 - Le Gouverneur conclut toute convention sur les transferts de compétences.

Article 21 - L’administration de la province autonome et celle de ses démembrementssont placées sous l’autorité du Gouverneur.

Article 22 - Le Gouverneur exerce le pouvoir réglementaire dans sa province.

Article 23 - Le Gouverneur assure dans sa province, avec le concours de l’Etat, lasécurité publique et le maintien de l’ordre dans le respect des libertés fondamentales etdes droits de l’homme.

Article 24 - En cas de vacance de poste de Gouverneur pour quelque cause que ce soit,les fonctions de Gouverneur sont exercées provisoirement par le doyen d’âge desCommissaires généraux jusqu’à l’élection du nouveau Gouverneur, laquelle doitintervenir dans un délai maximum de trois mois.

Article 25 - En cas d’absence hors du territoire national du Gouverneur, ce dernierdésigne un intérimaire parmi les Commissaires généraux.

Article 26 - Des services publics déconcentrés de l’Etat peuvent être organisés auniveau des provinces autonomes ou de leurs démembrements.

Section 2Des sessions du Conseil provincial

Article 27 - Le Conseil provincial se réunit en session ordinaire deux fois par an, lapremière consacrée principalement à l’adoption du budget au cours du premiertrimestre, à compter du deuxième mardi du mois de février et la seconde, au cours dutroisième trimestre, à partir du deuxième mardi du mois d’Août.

La durée de chaque session ordinaire ne peut excéder trente jours.

Article 28 - Le Conseil se réunit, en session extraordinaire sur un ordre du jour biendéterminé, à la demande de plus de la moitié de ses membres ayant voix délibérativeou sur l’initiative du Gouverneur. Dans tous les cas, chaque session extraordinaire nepeut excéder six jours.

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Section 3Des incompatibilités et du statut des élus.

Article 29 - Tous les fonctionnaires d’autorité, civils ou militaires, désirant se portercandidats aux élections des membre de Conseil provincial sont relevés de leursfonctions d’autorité à compter de la date de publication de la liste officielle descandidats.

Les dispositions de l’alinéa précédent sont applicables à tous les fonctionnairesd’autorité, civils ou militaires, désirant se porter candidats au poste de Gouverneur.S’ils sont élus, ils sont placés de plein droit en position de disponibilité soixante joursaprès leur élection et réintégrés dans leur corps d’origine au terme de leur mandat.

Un décret pris en Conseil de Gouvernement établira la liste des fonctionnairesd’autorité au sens du présent article.

Le mandat de membre élu de Conseil provincial et de Gouverneur est incompatibleavec l’exercice :

- de tout mandat public électif ;- de la fonction de Médiateur ;- de membre du Conseil National Electoral ;- de fonction de Président de la République ;- des fonctions de Premier Ministre et de membre du Gouvernement ;- de fonction de membre de la Haute Cour Constitutionnelle.

Article 30 - Les statuts des élus provinciaux et des élus des démembrements de laprovince autonome doivent leur permettre d’assurer le libre exercice de leur mandat.

Les membres du Conseil provincial perçoivent des indemnités.

Le régime indemnitaire des élus sera fixé dans le cadre de la loi provinciale.

Article 31 - Lorsqu’un Gouverneur d’une Province autonome est susceptible d’êtreinculpé d’un crime ou délit commis dans l’exercice ou hors de l’exercice de sesfonctions, la poursuite ne peut être engagée que sur l’ordre du Garde des Sceaux,Ministre de la Justice. Le Procureur Général auprès de la Cour Suprême désigne leMagistrat chargé d’exercer l’action publique et le Premier Président de la même Courdésigne le Magistrat instructeur.

La section criminelle de la Cour Suprême désigne les membres de la juridiction dejugement en matière correctionnelle. S’il y a lieu de saisir une cour criminelle, celle-cidoit être présidée par le Premier Président de la Cour d’Appel.

Article 32 - Lorsqu’un membre du Conseil provincial est susceptible d’être inculpéd’un crime ou délit commis dans l’exercice ou hors de l’exercice de ses fonctions, lapoursuite ne peut être engagée que sur l’ordre du Procureur Général de la Courd’Appel.

La section criminelle de ladite Cour désigne les membres de la juridiction de jugementen matière correctionnelle. S’il y a lieu de saisir une cour criminelle, celle-ci, doit êtreprésidée par le Premier Président de la Cour d’Appel

Article 33 - Les fonctions et activités incompatibles avec le mandat d’élu local sontfixées par la loi nationale.

Article 34 - Les membres du bureau sont élus pour la durée du mandat des membresélus du Conseil provincial au sens de l’article 132 alinéa 2 de la Constitution.

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Toutefois, ils peuvent être destitués de leurs fonctions respectives pour motif grave pardélibération du Conseil provincial adoptée à la majorité des deux tiers de ses membresélus.

Chapitre IV

Du contrôle des actes des provinces autonomeset de leurs démembrements.

Section 1Du contrôle de constitutionnalité et de légalité.

Article 35 - Les actes des provinces autonomes et ceux des collectivités territorialesdécentralisées sont soumis à des contrôles dans les conditions prévues par laConstitution et par la loi.

Article 36 - Le contrôle des actes des provinces autonomes porte, selon le cas, sur laconformité à la Constitution ou à la loi. Il est organisé a posteriori suivant desprocédures et des modalités fixées par la loi nationale.

Article 37 - Le conflit de compétences entre l’Etat et la province autonome ou entredeux ou plusieurs provinces autonomes est réglé par la Haute Cour Constitutionnelleconformément à l’article 118 de la Constitution et ses textes d’application.

Article 38 - Le contrôle des actes d’une collectivité territoriale décentralisée, initié parle Gouverneur de sa province autonome, est organisé par la loi provinciale dans lerespect de la législation nationale.

Article 39 - Le contrôle des actes des collectivités publiques déterminées ci-dessus nedoit viser qu’à assurer le respect des principes constitutionnels et de la légalité.

Ce contrôle peut toutefois comprendre un contrôle d’opportunité, exercé par uneautorité de niveau supérieur en ce qui concerne les tâches dont l’exécution est déléguéepar cette autorité à une collectivité locale. Dans ce cas, la portée et les modalités ducontrôle de l’opportunité sont définies clairement par l’acte de délégation.

Article 40 - Les actes pris par les autorités provinciales sont exécutoires dès qu’il a étéprocédé à leur publication ou à leur notification aux intéressés ainsi qu’à leurtransmission au Délégué Général du Gouvernement auprès de la Province autonomecontre récépissé.

Le Gouverneur certifie sous sa responsabilité, le caractère exécutoire de ces actes.

Sont soumis aux dispositions de l’alinéa premier ci-dessus les actes suivants :

- les textes à valeur législative et réglementaire ;- les actes de portée générale des organes provinciaux ;- les délibérations du Conseil provincial concernant les services publics de la province

et le budget provincial ;- les conventions intéressant la province autonome ayant des incidences financières ;- les délibérations du Conseil provincial ayant des incidences financières et relatives à

des nominations.

Section 2Du contrôle budgétaire

Article 41 - Un contrôle des actes budgétaires des Provinces autonomes et de leursdémembrements est organisé aux fins de s’assurer du respect des règles budgétaires etde la comptabilité publique dans l’exécution de leur budget.

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Ce contrôle est exercé par les organes compétents de l’Etat au niveau des Provincesautonomes et des collectivités décentralisées, dans les conditions déterminées par la loinationale.

Chapitre V

Des ressources financières et des chargesdes provinces autonomes et de leurs remembrements

Section 1Dispositions générales

Article 42 - En application de l’article 136 de la Constitution, la loi provincialedétermine les ressources et les charges de la Province autonome ainsi que l’équilibrefinancier qui en résulte.

Article 43 - Les Provinces autonomes et leurs démembrements disposent de ressourcesfinancières qu’ils gèrent librement dans l’exercice de leurs compétences etconformément à la loi et aux règles de la comptabilité publique.

Ces ressources financières comprennent notamment :

- les produits des impôts et taxes votés par le Conseil provincial ;- la part revenant de droit aux Provinces autonomes sur les produits des impôts et taxes

perçus au profit du budget de l’Etat ;- le produit des subventions affectées ou non affectées consenties par le budget de

l’Etat ;- le produit des emprunts contractés par la Province ;- le produit des aides extérieures non remboursables et le produit des dons à la

Province autonome en conformité avec le principe arrêté en Conférence interprovinciale ;

- les revenus de leur patrimoine.

Ces ressources financières sont proportionnées aux compétences attribuées à chaqueprovince autonome, ainsi qu’à ses capacités contributives conformément aux décisionsprises en Conférence inter provinciale. Une partie de ces ressources financièresprovient de taxes et d’impôts locaux dont chaque Province autonome, dans les limitesprévues par la loi de finances, a le pouvoir de déterminer la nature et de fixer le tauxet d’en percevoir directement les montants conformément à l’article 138 de laConstitution.

Article 44 - Les mesures spéciales en faveur des Provinces autonomes et descollectivités territoriales décentralisées moins avancées telles que prévues par l’article137 de la Constitution sont assurées, entre autres, par la mise en place d’un “fondsspécial de solidarité” à caractère national, et de procédures de péréquation financière,ou par des mesures équivalentes destinées à assurer un développement économique etsocial équilibré entre les Provinces autonomes sur l’ensemble du territoire national.

Article 45 - Les charges des Provinces autonomes et de leurs démembrementscomprennent notamment :- les dépenses de personnel ;- les dépenses de fonctionnement des services ;- les dépenses de transfert des Provinces autonomes ;- les dépenses d’investissement.

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Section 2Elaboration et exécution du budget provincial

Article 46 - Sous l’autorité du Gouverneur, le Conseil de Gouvernorat prépare etélabore le projet de budget de la Province autonome. Le mode de présentation et lanomenclature du projet de budget doivent respecter les principes et les règlesapplicables en matière de finances publiques tant en fonctionnement qu’eninvestissement.

La procédure de présentation et de vote du budget provincial par le Conseil provincialest fixée par la loi statutaire.

Le Gouverneur assure dans les conditions fixées par la loi statutaire les formalités depromulgation et de publication de la loi provinciale relative au budget.

Article 47 - Le Gouverneur est l’ordonnateur principal des dépenses de la provinceautonome et prescrit, le cas échéant, l’exécution des recettes provinciales, sous réservedes dispositions particulières du Code Général des Impôts et du Code des Douanesrelatives au recouvrement des recettes fiscales des collectivités locales et des taxes nontarifaires collectées par l’Administration des Douanes au profit desdites Collectivités.

Article 48 - Dans leur gestion financière, les autorités provinciales doivent veiller pource qui concerne l’exécution du budget provincial et des collectivités décentralisées, aurespect des règles générales relatives d’une part, à la liquidation et au recouvrement desimpôts et taxes et d’autre part, aux engagements, ordonnancements et mandatements,applicables en matière de dépenses publiques, ainsi que des règles de la comptabilitépublique en vigueur.

Article 49 - Afin de contribuer au financement de leurs dépenses d’investissement, lesProvinces autonomes peuvent contracter des emprunts sur le marché national etinternational, en conformité à la Constitution, notamment dans son article 138, à la loi,à la réglementation et aux prescriptions en matière d’emprunts publics.

Tout emprunt doit être approuvé par une loi provinciale. Pour les emprunts sur lemarché national, une loi nationale en précisera les modalités d’application. L’accordpréalable des autorités monétaires et financières nationales compétentes en la matièreest requis pour tout emprunt extérieur.

Article 50.- Un compte administratif constate en recettes et en dépenses l’exécution dubudget des Provinces autonomes et de leurs démembrements dont le solde est reportésur l’exercice suivant.

Chapitre VI

Du droit d’association des provinces autonomeset de leurs démembrements.

Article 51 - Les provinces autonomes peuvent, dans l’exercice de leurs compétenceset dans le cadre de la loi, coopérer ou s’associer avec d’autres collectivités publiquesmalagasy ou une association nationale pour la réalisation de projets d’intérêt commun.

Article 52 - Les Provinces autonomes et/ou les collectivités territoriales décentraliséespeuvent aussi, dans des conditions prévues par la loi nationale, coopérer avec descollectivités publiques ou association internationale de collectivités locales ou desassociations étrangères.

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Chapitre VII

De la protection légale de l’autonomie.

Article 53 - Les provinces autonomes disposent d’un droit de recours juridictionnelafin d’assurer le libre exercice de leurs compétences et le respect de leur autonomieconsacrés par la Constitution et la loi nationale.

Article 54 - Les juridictions compétentes, les règles de procédure et les modalitésd’exercice des droits prévus à l’article 53 ci-dessus sont déterminées par la loinationale.

Chapitre VIII

De certaines règles relatives à la loi statutaire.

Article 55 - En application des articles 2 et 127 de la Constitution, chaque provinceautonome adopte sa loi statutaire.

Section 1

De la loi statutaire d’une province autonome.

Article 56 - La loi statutaire de chaque province autonome est élaborée et adoptéeconformément aux dispositions de la présente section.

Article 57 - Le Gouverneur a l’initiative des lois provinciales concurremment avec lesmembres du Conseil provincial.

Le projet de loi statutaire est arrêté en Conseil de Gouvernorat et déposé sur le bureaudu Conseil provincial selon la procédure prévue par son règlement intérieur.

Article 58- Les Conseillers provinciaux ont le droit de faire des amendements. Lesamendements sont déposés par leurs auteurs sur le bureau du Président ; ils sont portéspar le Président à la connaissance du Conseil de Gouvernorat lequel dispose, pourformuler ses observations, d’un délai maximum de six jours.

Le Conseil de Gouvernorat peut opposer l’irrecevabilité si un amendement n’est pas dudomaine de la loi statutaire. En cas de désaccord entre le Conseil de Gouvernorat et leConseil provincial sur l’irrecevabilité, la Haute Cour Constitutionnelle est saisie par lesmoyens les plus rapides par le Gouverneur ou le Président du Conseil provincial ; ellestatue dans le délai de vingt et un jours qui suit la réception du dossier.

Ce délai suspend celui de l’alinéa 3 de l’article 59 ci-dessous.

Article 59 - Le projet de loi statutaire est examiné en priorité par le Conseil provincial,selon la procédure déterminée par son règlement intérieur pour l’adoption des loisprovinciales.

A défaut d’une telle procédure, le projet est examiné en commission plénière dirigéepar le Président du Conseil provincial ou son représentant avant d’être délibéré enassemblée plénière du Conseil provincial.

Le Conseil provincial dispose, pour l’adopter, d’un délai maximum de quinze jours àcompter du dépôt du projet sur le bureau de son Président.

Le Conseil provincial statue, en assemblée plénière, à la majorité absolue des membresayant voix délibérative qui le composent. Le vote a lieu au scrutin public et à main levée.

A la demande du Conseil de Gouvernorat, le Conseil provincial se prononce par un seulvote sur tout ou partie du texte en discussion.

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Article 60 - Si le Conseil provincial n’a pas adopté le projet de loi statutaire dans lesdélais impartis, un délai supplémentaire d’une semaine est accordé en vue del’adoption du projet.

Passé ce délai, et après avis de la Haute Cour Constitutionnelle, les dispositions duprojet sont mises en vigueur par le Gouverneur jusqu’à la prochaine session en yincluant un ou plusieurs amendements adoptés par le Conseil provincial.

Article 61 - Après son adoption, la loi statutaire est soumise par le Gouverneur aucontrôle de conformité à la Constitution et aux lois organiques prévu par l’article 118de la Constitution.

La Haute Cour Constitutionnelle statue dans le délai de trente jours qui suit la réceptiondu dossier.

Une disposition jugée inconstitutionnelle ou non conforme à une loi organique ne peutêtre appliquée. Dans ce cas, le Gouverneur peut décider, soit de promulguer les autresdispositions de la loi statutaire, soit de soumettre l’ensemble du texte à une nouvelledélibération du Conseil provincial qu’il convoque, le cas échéant, en sessionextraordinaire.

Le Conseil provincial statue dans un délai de six jours.

Article 62 - Le Gouvernement promulgue la loi statutaire dans les quinze jours quisuivent la notification de la décision de la Haute Cour Constitutionnelle.

La loi statutaire est soumise par le Gouverneur à la formalité de publication au JournalOfficiel de la République édictée par l’article 127 de la Constitution.

Le Gouverneur portera également la teneur de la loi statutaire à la connaissance dupublic par tous les moyens.

Section 2Des matières fixées par la loi statutaire.

Article 63 - La loi statutaire fixe notamment les modalités et les conditions d’exercicedes fonctions exécutive et législative provinciales ; la composition, l’organisation, lesattributions et le fonctionnement des organes de la province autonome ; les modesd’élection et de désignation des membres des organes de la province autonome ;l’organisation des rapports entre les organes de la province autonome ; l’organisation,les attributions et le fonctionnement du Conseil économique et social de la provinceautonome, les règles relatives à la révision de la loi statutaire.

Chapitre IX

Dispositions diverses et transitoires.

Article 64 - En application des dispositions des articles 139 et 150 de la Constitution,le Président de la République convoque une Conférence inter provinciale dans un délaide douze mois à compter de la mise en place des organes des Provinces autonomes.

Article 65 - Le transfert des compétences entre l’Etat et les provinces autonomes peutêtre fait progressivement suivant une convention établie par les autorités concernéesdouze mois après la tenue de la première Conférence inter-provinciale.

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La convention est publiée au Journal Officiel de la République et reçoit toute mesurede diffusion adéquate pour qu’elle soit connue de l’ensemble de la populationconcernée. Elle est soumise au contrôle prévu à l’article 36 de la présente loiorganique.

Article 66 - Pendant cette période de transfert des compétences, certains servicespublics de l’Etat, implantés dans les provinces, continuent de fonctionner selon lalégislation en vigueur à la date de la promulgation de la présente loi organique.

La convention de transfert progressif des compétences peut organiser le droitd’intervention des autorités provinciales auprès de ces services publics pendant lapériode envisagée ainsi que la progressivité de la prise en charge financière, par celles-ci, du fonctionnement des services publics intéressés.

Article 67 - Les services publics qui passent sous l’autorité des organes d’une provinceautonome à la suite d’un transfert de compétences continuent d’être à la charge dubudget de l’Etat jusqu’à la mise en place d’un budget provincial comprenant lesressources nécessaires au fonctionnement de ces services publics.

Les agents publics de ces services continuent de servir selon leur affectation, sous lagestion du Gouverneur.

Article 68 - La présente loi sera publiée au Journal Officiel de la République ; elle seraexécutée comme loi organique de l’Etat.

Article 69 - En raison de l’urgence, et conformément aux dispositions de l’article 4 del’ordonnance N° 62-041 du 19 septembre 1962 relative aux dispositions générales dedroit interne et de droit international privé, la présente loi organique entreimmédiatement en vigueur dès qu’elle aura reçu une publication par émissionradiodiffusée et télévisée ou affichage indépendamment de son insertion au JournalOfficiel de la République.

Promulguée à Antananarivo, le.29 Août 2000

Didier RATSIRAKA

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ANNEXE III

Loi organique n° 2000-017 relativeaux Délégués Généraux du Gouvernement auprès des

provinces autonomes

Article premier : En application de l’article 131.2 de la Constitution, l’Etat estreprésenté auprès de chaque province autonome par un Délégué Général duGouvernement.

Les modalités de nomination et les attributions du Délégué Général du Gouvernementsont déterminées par la présente loi.

Chapitre 1

Des modalités de nomination

Article 2 : Le Délégué Général du Gouvernement, haut fonctionnaire de l’Etat, estnommé par décret pris en Conseil des Ministres.

II est placé sous l’autorité hiérarchique du Premier Ministre, Chef du Gouvernement.

Chapitre 2

Des attributions

Article 3 : Le Délégué Général du Gouvernement a des attributions de contrôle etd’administration.

Section IDu contrôle des actes

Article 4 : L’attribution principale du Délégué Général du Gouvernement est de veillerau respect par les autorités des provinces autonomes de la répartition des compétenceset au respect de la légalité des actes des autorités provinciales.

Le Délégué Général du Gouvernement veille également au respect des principesd’autonomie dans la province.

Article 5 : Le Délégué Général du Gouvernement participe au contrôle de la légalitédes actes des autorités provinciales par la mise en œuvre du contrôle de la juridictionadministrative compétente.

L’action du Délégué Général du Gouvernement peut être un déféré pour illégalité ouun recours pour excès de pouvoir.

Article 6 : Le Délégué Général du Gouvernement reçoit obligatoirement transmissiondes actes ci-après :

- les textes à valeur législative et réglementaire ;- les actes de portée générale des organes provinciaux ;- les délibérations du Conseil provincial concernant les services publics de la province

et le budget provincial ;

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- les conventions intéressant la province autonome ayant des incidences financières ;- les délibérations du Conseil provincial ayant des incidences financières et relatives à

des nominations.

Article 7 : Lorsqu’il estime qu’un acte d’un organe de la province autonome estentaché d’irrégularité à l’égard d’une loi ou d’une convention, le Délégué Général duGouvernement exerce un déféré pour illégalité selon la procédure et les modalitésfixées par une loi organique, conformément à l’article 111 de la Constitution.

Toutefois, le Délégué Général du Gouvernement n’est pas tenu de déférerimmédiatement aux juridictions compétentes les actes qu’il estime entachésd’illégalité.

II peut adresser à l’autorité provinciale concernée des observations écrites faisantconnaître les irrégularités invoquées et l’inviter à procéder au redressement nécessaire.Cette formalité suspend le délai de recours du Délégué Général du Gouvernementpendant trente jours.

Article 8 : A l’égard des actes non soumis à l’obligation de transmission, le DéléguéGénéral du Gouvernement peut exercer le recours pour excès de pouvoir de droitcommun, lorsqu’il constate une irrégularité.

Article 9 : Le déféré du Délégué Général du Gouvernement pour illégalité n’est passuspensif de l’exécution.

Toutefois, le juge peut accorder un sursis à exécution à la suite d’une demande duDélégué Général du Gouvernement appuyée sur un moyen sérieux.

Si la décision ou la mesure attaquée est de nature à compromettre l’exercice d’uneliberté publique ou individuelle, une procédure d’urgence peut être engagée à la suited’une demande du Délégué Général du Gouvernement, et suivant les modalitésdéterminées par une loi nationale.

Article 10 : Le Délégué Général du Gouvernement participe à la procédure de contrôlede la légalité des actes budgétaires des autorités provinciales suivant les modalitésdéfinies par une loi nationale.

Article 11 : Le Délégué Général du Gouvernement s’abstient de tout contrôle relatifaux actes des collectivités territoriales décentralisées.

Article 12 : Les actes du Délégué Général du Gouvernement peuvent être attaquéspour excès de pouvoir devant les juridictions compétentes par les organes desProvinces autonomes.

Article 13 : Le Délégué Général du Gouvernement doit observer une neutralitépolitique.

Il veille à l’application stricte de l’article 40 de la Constitution par les personnels desservices déconcentrés de l’Etat.

Section 2

Des attributions administratives.

Article 14 : Le Délégué Général du Gouvernement assiste dans la mesure du possibleles autorités provinciales dans l’accomplissement de leurs attributions administrativeslorsque ces dernières le demandent.

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Article 15 : Dans la province autonome, le Délégué Général du Gouvernement animeet coordonne les services déconcentrés de l’Etat.

Article 16 : Lorsque le Délégué Général du Gouvernement estime qu’un acte d’unservice public déconcentré ou d’un organe de la province autonome porte atteinte auprincipe de l’autonomie, il adresse des supports écrits motivés à son auteur pour attirerson attention sur l’irrégularité. Un exemplaire de ces rapports écrits est transmis auGouvernement et au Gouverneur de la province concernée.

Article 17 : II rend compte de ses activités au Gouvernement dans un rapport annueldont copie est transmise au Gouverneur de la Province concernée.

Chapitre 3

Dispositions transitoires et finales.

Article 18 : Durant la mise en place initiale des organes de la province, le DéléguéGénéral du Gouvernement concourt, sans autre formalité, aux modalités de transfert etde mise en place des structures, des moyens et des systèmes financiers de la provinceautonome.

Article 19 : La présente loi sera publiée au Journal Officiel de la République. Elle seraexécutée comme loi de l’Etat.

Promulguée à Antananarivo, le 29 Août 2000

Didier RATSIRAKA

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ANNEXE IV

QUELQUES DEFINITIONS

Accès à l’assainissement : Proportion de la population disposant à l’intérieur ou àproximité immédiate de leur logement de toilettes reliées à un réseau d’égouts, de touteautre forme de toilette à chasse d’eau ou encore d’une fosse d’aisance traditionnelle ouaméliorée.

Accès à l’eau potable : Proportion de la population utilisant l’un quelconque desmoyens suivants pour se procurer l’eau de boisson dont elle a besoin : eau sousconduite, robinet public, sondage dans le sol ou pompe, puits (protégé ou abrité) ousource couverte.

Accès aux services de santé : Proportion de la population située à moins d’une heurede marche ou de transport d’un centre de traitement des maladies ou blessures les pluscourantes, apte notamment à administrer les remèdes de première nécessité inscrits surla liste nationale du pays concerné.

Aide publique : Dons et prêts répondant aux mêmes critères que l’aide publique audéveloppement (APD) (voir ce terme) à ceci près que les destinataires ne remplissentpas officiellement les conditions pour être destinataires d’APD. Les pays concernésfigurent en partie deux de la liste des pays destinataires établie par le CAD.

Aide publique au développement (APD) : Montant net des dons et des prêts accordésà des conditions de faveur par des organismes officiels aux pays et territoires figuranten partie un de la liste des pays destinataires établie par le CAD, avec pour objectifprincipal la promotion du développement économique et du bien-être.

Apport calorique journalier par habitant : Equivalant en calories del’approvisionnement alimentaire net d’un pays (production locale majorée desimportations et minorée des exportations), divisé par le nombre d’habitant et par jour.

Besoins journaliers de calories par habitant : Le nombre moyen de caloriesnécessaires pour alimenter une personne ayant un niveau normal d’activité et de santé,en tenant compte de la répartition par âge, sexe, poids et température liée au climat

Catastrophes : Ce terme englobe les catastrophes naturelles et technologiques. Lescatastrophes naturelles comprennent avalanches, cyclones, typhons, ouragans,sécheresses, tremblements de terre, épidémies et famines (sauf, faute de donnéesfiables, les famines liées aux conflits). Les catastrophes technologiques comprennentles accidents de grande ampleur, les sinistres d’origine chimique et les incendies enmilieu urbain.

Chômage : Sont au chômage toutes les personnes au-dessus d’un âge déterminé, quin’exercent pas d’emploi rémunéré ou ne sont pas travailleurs indépendants, sontdisponibles pour travailler, et s’efforcent de trouver un emploi rémunéré ou en tant quetravailleurs indépendants.

Coefficient de dépendance : Proportion des personnes (âgées de moins de 15 ans oude plus de 64 ans) définies comme à la charge de la population active (âgée de 15 à64 ans).

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Coefficient de dépendance alimentaire ou à l’égard des importationsalimentaires : Proportion d’importation des produits alimentaires par rapport à laproduction alimentaire disponible pour la distribution intérieure, c’est-à-dire le total dela production alimentaire plus les importations alimentaires moins les exportationsalimentaires.

Consommation des ménages : Valeur marchande de tous les biens et services, ycompris les biens durables, achetés ou reçus en tant que paiement en nature par lesménages et les organisations sans but lucratif.

Consommation publique : Total des dépenses courantes engagées pour les achats debiens et de services par les entités du secteur public à tous les échelons, compte nontenu, en général, des entreprises publiques.

Densité démographique : Nombre total d’habitants divisé par la superficie considérée.

Dépenses publiques : Englobe les dépenses courantes et d’investissement nonremboursable. Ne comprend ni les prêts consentis par l’Etat ni les remboursementsdestinés à ce dernier ni l’achat par celui-ci de valeurs mobilières à des fins de politiquepublique.

Dépenses publiques d’enseignement : Correspond aux dépenses de 1`Etat destinéesà l’enseignement public, plus la subvention ; accordées à l’enseignement privé dans leprimaire, le secondaire et le supérieur. Englobe les dépenses effectuées à chacun desniveaux de l’administration publique : central, régional et local.

Dépenses publiques de santé : Les dépenses publiques de santé comprennent lesdépenses de fonctionnement et d’équipement provenant du budget de l’Etat et descollectivités locales ainsi que de l’emprunt et de la subvention d’origine étrangère(y compris les dons d’organisations internationales et d’organisations nongouvernementales) et des régimes de sécurité sociale.

Dette extérieure : Dette due par un pays à l’étranger ou à de résidents étrangers etremboursable sous forme de devises, de biens ou de services.

Emploi du temps : Répartition du temps entre les activités marchandes (relevant dusystème de comptabilité nationale) et les autres activités, selon le système decomptabilité nationale des Nations Unies.

Enfants atteignant la cinquième année d’école : Pourcentage d’enfants inscrits dansl’enseignement primaire une année donnée et atteignant la cinquième année d’école(ou la quatrième dans les pays ou l’enseignement primaire dure quatre ans). Cetteestimation se fonde sur la méthode de la cohorte reconstituée, qui s’appuie elle-mêmesur des statistiques d’inscription et de redoublement sur deux années consécutives.

Epargne intérieure brute : Cette grandeur est calculée par la différence entre le PIBet la consommation totale.

Espérance de vie à la naissance : Nombre d’années que vivrait un nouveau-né si lescaractéristiques de mortalité de sa population au moment de sa naissance demeuraientles mêmes tout au long de sa vie.

Excédent ou déficit budgétaire : Recettes courantes et en capital plus aide publiquereçue par l’Etat, minorées du total des dépenses et des prêts publics (moins lesremboursements).

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Exportations de biens et services : Valeur de tous les biens et services non facteursfournis au reste du monde, dont le transport de marchandises, l’assurance, le transportet autres services non facteurs.

Femmes parlementaires : Renvoi au nombre de sièges détenus par des femmes dansles chambres basse (députés, par exemple) et haute (sénateurs, par exemple), ou dansla chambre unique du Parlement du pays considéré.

Importations de biens et services : Valeur de tous les biens et services non facteursachetés au reste du monde. Cet ensemble comprend les coûts de transport, d’assurance,les frais de voyage et les autres services non facteurs.

Indicateur d’espérance de vie : L’un des trois composants de l’indicateur dudéveloppement humain. Pour plus de détails sur son calcul, voir la note technique.

Indicateur de la participation des femmes (IPF) : Indicateur composite dont lesvariables ont été choisies spécialement pour mesurer la participation relative deshommes et des femmes aux sphères d’activité politique et économique. Sa valeur estla somme de trois variables : participation à la vie et aux décisions économiques,participation à la vie et aux décisions politiques et contrôle sur les ressourceséconomiques.

Indicateur de la pauvreté humaine (IPH) : L’indicateur de la pauvreté humaine pourles pays en développement (IPH-1) mesure les manques touchant à trois aspectsessentiels de la vie humaine : longévité, savoir et conditions de vie. L’IPH-2, quiconcerne les pays industrialisés ajoute l’exclusion à ces trois dimensions. Pour plus dedétails sur le calcul de ces indicateurs, voir la note technique.

Indicateur de niveau d’instruction : L’un des trois composants de l’indicateur dudéveloppement humain. Il se fonde sur le taux brut de scolarisation combiné pour leprimaire, le secondaire et le supérieur et le taux d’alphabétisation des adultes. Pour plusde détails sur son calcul, voir la note technique.

Indicateur de PIB : L’un des trois composants de l’indicateur du développementhumain. Il se fonde sur le PIB par habitant (en PPA). Pour plus de détails sur son calcul,voir la note technique.

Indicateur du développement humain (IDH) : Indicateur composite comportant troiséléments : la durée de vie, mesurée d’après l’espérance de vie à la naissance, le niveaud’instruction, mesuré par un indicateur alliant pour deux tiers le taux d’alphabétisationdes adultes et pour un tiers le taux brut de scolarisation combiné, et le niveau de vie,mesuré d’après le PIB par habitant (exprimé en PPA). Pour plus de détails sur le calculde cet indicateur, voir la note technique.

Indicateur sexospécifique du développement humain (ISDH) : Indicateurcomposite utilisant les mêmes variables que l’indicateur du développement humain,mais en corrigeant le résultat moyen obtenu par chaque pays en termes d’espérance devie, de niveau d’instruction et de revenu en fonction des inégalités sociologiquesconstatées entre les populations féminine et masculine. Pour plus de détails sur lecalcul de cet indicateur, voir la note technique.

Indice synthétique de fécondité : Nombre moyen d’enfants que mettrait au mondeune femme pendant sa vie, en donnant naissance, à chaque âge, au nombre d’enfantscorrespondant au taux de fécondité prévalant pour cet âge.

Inégalités rurale-urbaine : Ensemble d’estimations nationales, régionales et autresdans lequel tous les chiffres ruraux sont exprimés par rapport aux chiffres urbainscorrespondants qui sont égaux à cent.

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Inégalités femmes et hommes : Ensemble d’estimations nationales, régionales etautres dans lequel tous les chiffres pour les femmes sont exprimés par rapport auxchiffres correspondants pour les hommes qui sont égaux à cent.

Inflation : Baisse du pouvoir d’achat d’une monnaie, qui se traduit par uneaugmentation durable du niveau général des prix et se mesure généralement au moyende l’indice des prix à la consommation.

Insuffisance pondérale des moins de cinq ans : Pourcentage d’enfants de moins de5 ans souffrant d’insuffisance pondérale modérée ou aiguë, c’est-à-dire dont le poidscorporel est inférieur de deux écarts types au poids médian de la population deréférence.

Insuffisance pondérale néonatale : Pourcentage de nouveau-nés pesant moins de 2500 grammes.

Investissement intérieur brut : Dépenses destinées à accroître les biens durables del’économie compte tenu des variations brutes des immobilisations.

Investissement(s) direct(s) (entrées nettes) : Capital procuré par un investisseurdirect étranger (société mère) à une entreprise qui lui est affiliée dans le paysdestinataire de ce capital. La notion d’investissement direct que l’investisseur exerceune influence significative sur la direction de l’entreprise sise dans pays destinataire.Le capital ainsi investi peut se composer de fonds propre, de bénéfices réinvestis ou deprêts intra-entreprise.

Naissance sous contrôle : Pourcentage de naissance suivie par des médecins, desinfirmières, des sages femmes, des agents de soins de santé primaires qualifiés ou desaccoucheuses traditionnelles formées.

Niveaux d’enseignement : L’enseignement est classé en trois catégories - primaire,secondaire et supérieur - en vertu de la Classification Internationale Type de l’Education(CITE). L’enseignement primaire, ou de premier niveau (niveau 1 de la CITE) a pourprincipale fonction de fournir les éléments de base de l’instruction, dans lesétablissements primaires ou élémentaires. L’enseignement secondaire (niveau 2 et 3 dela CITE) fait suite à au moins quatre années d’instruction de premier niveau et fournitune instruction générale et/ou spécialisée, dispensée par exemple dans les collèges, lesécoles secondaires du premier cycle, les lycées, certaines écoles normalesd’instituteurs et les écoles professionnelles ou techniques. L’enseignement supérieurou de troisième niveau (niveau 5, 6 et 7 de la CITE) est dispensé notamment dans lesuniversités, les écoles normale professionnelles supérieures. Pour s’inscrire, il faut aumoins avoir achevé avec succès l’enseignement supérieur ou prouver qu’un niveauéquivalent de connaissances a été assimilé.

Parité de pouvoir d’achat (PPA) : Un dollar exprimé en parité de pouvoir d’achatsdans un pays donné permet de se procurer la même quantité de biens et de services ques’il s’agissait d’un dollar des Etats-Unis dans le cadre de l’économie de ce pays. LesPPA pourraient également faire référence à d’autres monnaies nationales, ou encoreaux droits de tirage spéciaux (DTS). La conversion des monnaies nationales en PPApermet une comparaison générale de niveaux de prix réels entre les pays, de la mêmemanière que les indices des prix permettent de comparer la valeur réelle d’une monnaiesur durée. Si l’on ne recourait pas aux PPA, le jeu des taux de change pourrait amenerà sous-évaluer ou à surévaluer le pouvoir d’achat dans tel ou tel pays.

Part du revenu : Le revenu en espèce et en nature revenant à des groupes (centiles) deménages classés par le revenu total du ménage.

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Pays moins avancés : Catégorie déterminée de pays en développement établie parl’Assemblée Générale des Nations Unies. La plupart de ces pays souffrent d’une ouplusieurs des limitations suivantes : un PNB par habitant d’environ 300 dollars oumoins, pas de littoral, géographiquement isolés, désertification, et exposition encatastrophes naturelles.

PIB par habitant (en PPA) : PIB par habitant du pays considéré converti en dollarsdes Etats-Unis sur la base du taux de change exprimé en PPA.

Population en deçà du seuil de pauvreté : Renvoie au pourcentage de la populationvivant sous le seuil de pauvreté fixé, selon les cas :

• à 1 dollar par jour : aux prix internationaux de 1993, corrigé des parités de pouvoird’achat.• à 2 dollars par jour : aux prix internationaux de 1993, corrigé des parités de pouvoird’achat.• à 4 dollars par jour : aux prix internationaux de 1990, corrigé des parités de pouvoird’achat.• à 14,40 dollars par jour : aux prix internationaux de 1985, corrigé des parités depouvoir d’achat.• Seuil de pauvreté national : seuil de pauvreté considéré comme pertinent par lesautorités du pays considéré.• à 50 % du revenu médian : correspond à 50 % du revenu disponible des ménages.

Population non instruite : Est considéré comme non instruit tout individu qui n’a pasterminé le cycle d’enseignement primaire, et/ou ayant affirmé ne savoir ni lire ni écrire.

Population rurale : Pourcentage de la population résident dans les régions rurales,telles qu’elles ont été définies par des critères nationaux lors du dernier recensement dela population.

Population urbaine : Population, au 30 juin, des zones définies comme urbaines dansle pays considéré, et communiquée aux Nations Unies. Sachant que ces informationsse fondent sur des définitions nationales de ce qui constitue une ville ou uneagglomération, les comparaisons internationales doivent être faites avec prudence.

Probabilité de survie à 40 (60) ans : Probabilité d’un nouveau-né d’atteindre l’âge de40 (ou 60 ans) dans l’hypothèse où les taux de mortalité spécifiques de chaque classed’âge resteraient inchangés à compter de sa naissance.

Produit intérieur brut (PIB) : Le total au niveau de l’utilisation finale, des biens etservices d’une économie, produit par les résidents et les non-résidents, quelle que soitla répartition des droits sociaux entre nationaux et étrangers.

Produit national brut (PNB) : Comprend le PIB, majoré du revenu net des facteursprovenant de l’étranger, c’est-à-dire le revenu que les résidents du pays considéréreçoivent de l’étranger au titre des services facteurs (main-d’œuvre et capital), etminoré des versements de même nature destinés aux non-résidents contribuant àl’économie intérieure.

PNB par habitant et taux de croissance : Le Produit National Brut divisé par lenombre d’habitants. Les PNB annuels par habitant sont exprimés en dollars actuels desEtats-Unis. Les taux de croissance du PNB par habitant sont des taux de croissanceannuels moyens, calculés en fixant des lignes de tendances aux valeurs logarithmiquesdes PNB par habitant, à prix du marché constant pour chaque année de la périodeconsidérée.

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Recettes fiscales : Recettes provenant des prélèvements obligatoires, nonremboursables et sans contrepartie directe effectuées par l’Etat afin de subvenir auxdépenses publiques.

Répartition du revenu ou de la consommation : Cette répartition est calculée enfonction de pourcentages de ménages classés selon leurs revenus ou leurconsommation totale.

Retard de croissance : Pourcentage d’enfants âgés de 24 à 59 mois, qui s’écartent deplus de moins 2 E.TO (écarts-types) de la proportion taille/âge de la population deréférence.

Salariés : Salariés réguliers, propriétaires qui travaillent, associés actifs d’uneentreprise, et travailleurs familiaux non rémunérés, mais à l’exclusion des individusoccupés au foyer.

Services de la dette : Le total des paiements d’intérêts, et des remboursements duprincipal effectués en devises, biens ou services afférents aux dettes extérieurespubliques, aux emprunts garantis par l’Etat et aux dettes privées non garanties.

Seuil de pauvreté : Niveau de revenu au-dessous duquel il est impossible d’obtenirune alimentation adaptée du point de vue nutritionnel et de satisfaire les besoins debase non alimentaires.

Taux d’abandon : Proportion d’enfant inscrit à la première année d’enseignement ducycle primaire qui n’achèvent ce dernier avec succès.

Taux d’accroissement de la population : Taux annuel de croissance de la populationcalculé à partir de donnée à mi-année.

Taux d’activité économique : Pourcentage des membres d’un groupe donnéconsacrant leur force de travail à la production de biens et services sur une périodedonnée.

Taux d’alphabétisation (adulte) : Pourcentage de personnes âgées de 15 ans et plusqui peuvent, en le comprenant, lire et écrire un texte simple et court sur la viequotidienne.

Taux d’analphabétisme (des adultes) : Se calcule en retranchant le tauxd’alphabétisation des adultes (voir ce terme) de la valeur 100.

Taux d’illettrisme : Proportion de la population adulte âgée de 25 à 65 ans se classantau niveau 1 concernant les textes suivis, défini dans l’Enquête internationale surl’alphabétisation des adultes (EIAA).

Taux d’inflation : Taux moyen annuel d’accroissement des prix, il est mesuré par lacroissance du facteur de déflation implicite du PIB pour chacune des périodesconsidérées.

Taux (brut) de mortalité : nombre annuel de décès pour 1000 habitants.

Taux de mortalité (des enfants) de moins de 5 ans : Probabilité de décès entre lanaissance et le cinquième anniversaire (calculée pour 1 000 naissances vivantes).

Taux de mortalité infantile : Probabilité de décès entre la naissance et le premieranniversaire (calculée pour 1 000 naissances vivantes).

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Taux de mortalité maternelle : Nombre de femmes décédant chaque année d’unecause liée à une grossesse, pour 100 000 naissances vivantes.

Taux brut de scolarisation : Nombre d’élèves inscrits dans un cycle d’enseignement(quel que soit leur âge), exprimé en pourcentage du nombre d’individus appartenant augroupe d’âge correspondant. Le taux brut de scolarisation combiné dansl’enseignement primaire, secondaire et supérieur correspond au nombre d’élèves etd’étudiants inscrits dans l’ensemble de ces cycles d’enseignement, exprimé enpourcentage du nombre d’individus en âge de suivre ces cycles.

Taux de scolarisation (corrigé) par groupe d’âge : Le taux d’inscription dans leprimaire par groupe d’âge correspond au nombre d’enfants scolarisés en âge defréquenter l’école primaire (quel que soit le cycle dans lequel ils sont inscrits), expriméen pourcentage du groupe d’âge correspondant. I1 en va de même, mutatis mutandis,pour le secondaire. L’adjectif corrigé signifie que les groupes d’âge utilisés pourcalculer ces taux correspondent à la structure du système éducatif dans chaque pays.

Taux d’utilisation des contraceptifs : Pourcentage de femmes mariées en âge deprocréer (entre 15 et 49 ans) qui utilisent, ou dont l’époux utilise, une formequelconque de contraception, traditionnelle ou moderne.

Travailleurs non rémunérés : Membres d’un ménage participant, d’une part, à desactivités de subsistance non rémunérées et non marchandes ou, d’autre part, à desentreprises familiales dont la production est commercialisée et pour lesquelles plusd’un membre du ménage fournit un travail non rémunéré.

Vaccinés : Moyenne des couvertures vaccinales des enfants de moins d’un an pour lesquatre antigènes utilisés dans le Programme de vaccination universelle des enfants.

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