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124 bd Vivier-Merle CS 23624 69503 LYON CEDEX 3 T +33 4 72 60 12 12 [email protected]

Lyon, le 26 juin 2017

La présidente N° D172109 Recommandée avec A.R.

Réf. : ma lettre n° D171676 du 15 mai 2017

P.J. : 1

Monsieur le Maire, Par lettre citée en référence, je vous ai communiqué le rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes concernant la gestion de la commune de Roanne au cours des exercices 2011 à 2015. Celui-ci a également été communiqué, pour ce qui le concerne, à votre prédécesseur. A l’issue du délai d’un mois fixé par l’article L. 243-5 du code des juridictions financières, je vous notifie à nouveau ce rapport, accompagné de votre réponse écrite. En application du même article, vous avez l’obligation de communiquer le rapport d’observations de la chambre, auquel doit être jointe votre réponse écrite, à votre assemblée délibérante, dès sa plus proche réunion. Il doit faire l’objet d’une inscription à l’ordre du jour de celle-ci, être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et donner lieu à un débat. Ce rapport devenant publiable et communicable dès cette réunion à toute personne qui en ferait la demande, conformément aux dispositions de l’article R. 243-14 du code des juridictions financières, je vous serais obligée de me faire connaître à quelle date ladite réunion aura lieu et de me communiquer, en temps utile, copie de son ordre du jour. En application de l’article R. 243-17 du code des juridictions financières, une copie du rapport d’observations est, en outre, communiquée au préfet et au directeur départemental des finances publiques de la Loire. Monsieur Yves NICOLIN Maire de Roanne Hôtel de Ville Place de l’Hôtel de Ville 42300 ROANNE

2/2

J’appelle votre attention sur les dispositions de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République et plus particulièrement sur son article 107 introduisant un article L. 243-9 au code des juridictions financières qui prévoit que "...Dans un délai d'un an à compter de la présentation du rapport d'observations définitives à l'assemblée délibérante, l'exécutif de la collectivité territoriale ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre présente, dans un rapport devant cette même assemblée, les actions qu'il a entreprises à la suite des observations de la chambre régionale des comptes. Ce rapport est communiqué à la chambre régionale des comptes, qui fait une synthèse annuelle des rapports qui lui sont communiqués. Cette synthèse est présentée par le président de la chambre régionale des comptes devant la conférence territoriale de l'action publique. Chaque chambre régionale des comptes transmet cette synthèse à la Cour des comptes en vue de la présentation prescrite à l'article L. 143-9.". En application de ces dispositions, je vous demande de me communiquer, après sa présentation à l’assemblée délibérante dans le délai légal d’un an, le rapport relatif aux actions entreprises à la suite des observations de la chambre. Je vous prie d’agréer, Monsieur le Maire, l’expression de ma considération la plus distinguée.

Pour la présidente empêchée, le vice-président

Michel Provost

RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES

ET SA

RÉPONSE

Commune de Roanne (42)

Exercices 2011 à 2015

Observations définitives

délibérées le 6 avril 2017

2/62 Rapport d’observations définitives – Commune de Roanne (42)

SOMMAIRE

1- PRESENTATION DE LA COMMUNE ....................................................................................7

1.1- La situation de la commune de Roanne ......................................................................7 1.2- Les conséquences des transferts de compétences sur la période de contrôle ..........8

1.2.1- Les transferts opérés sur la période .........................................................................8 1.2.2- L’évaluation des charges transférées à la communauté d’agglomération ...............9 1.2.3- Les prestations confiées au SIEL dans le cadre de transfert de compétences .......12 1.2.4- Les relations avec la Chorale Roanne Basket .......................................................13

1.3- La gouvernance ...........................................................................................................15 1.3.1- Les délégations de pouvoirs et de fonctions .........................................................15 1.3.2- Les indemnités de fonctions aux élus ayant reçu délégation ................................16

1.4- Les outils de pilotage ..................................................................................................17 2- LA QUALITE DE L’INFORMATION FINANCIERE ET LA FIABILITE DES

COMPTES ..................................................................................................................................18 2.1- Les orientations budgétaires ......................................................................................18 2.2- Le cas particulier des budgets annexes « service public funéraire » et

« crématorium » ..........................................................................................................20 2.3- Les prévisions budgétaires .........................................................................................20 2.4- L’état de la dette .........................................................................................................22 2.5- Les engagements donnés et reçus ..............................................................................23 2.6- Les prises de participation et les adhésions ..............................................................25 2.7- La valorisation des prestations en nature .................................................................25 2.8- Le provisionnement ....................................................................................................26 2.9- Le suivi des immobilisations ......................................................................................27

2.9.1- Le rapprochement de l’inventaire du patrimoine et de l’état de l’actif .................27 2.9.2- La production immobilisée ...................................................................................27

3- LA SITUATION FINANCIERE DE LA COMMUNE ..........................................................27 3.1- Consolidation du budget principal et des budgets annexes ....................................28 3.2- Les performances financières annuelles consolidées des budgets administratifs .29

3.2.1- L’évolution des produits de gestion ......................................................................29 3.2.2- L’évolution des charges de gestion courante ........................................................30 3.2.3- La capacité d’autofinancement consolidée ...........................................................31 3.2.4- Le financement et le renouvellement des investissements ....................................31

3.3- La situation bilancielle consolidée des services administratifs ...............................32 3.4- La prospective financière du budget principal ........................................................33 3.5- Le projet « Ilot Foch Sully » ......................................................................................34

4- LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES ..................................................................36 4.1- Les emplois et effectifs ................................................................................................36

4.1.1- La politique de recrutement et la gestion prévisionnelle des emplois et des

compétences ..........................................................................................................36 4.1.2- L’évolution des effectifs .......................................................................................37 4.1.3- Les emplois fonctionnels et de direction ...............................................................38 4.1.4- La mutualisation....................................................................................................39

4.2- Le temps de travail .....................................................................................................41 4.3- Le régime indemnitaire ..............................................................................................43 4.4- Les avancements d’échelon ........................................................................................45 4.5- Les avantages en nature .............................................................................................45

5- LE SERVICE FUNERAIRE ET LA GESTION DU CREMATORIUM .............................46 5.1- Les moyens du service ................................................................................................46

5.1.1- Les moyens humains .............................................................................................46 5.1.2- Les moyens techniques et matériels ......................................................................47 5.1.3- Les moyens financiers ...........................................................................................47

5.2- Les missions et le fonctionnement du service funéraire ..........................................51 5.2.1- La construction et la gestion du crématorium .......................................................52


5.2.2- La régie municipale des pompes funèbres ............................................................52 6- ANNEXES...................................................................................................................................58 7- GLOSSAIRE DES SIGLES UTILISES ...................................................................................62


SYNTHESE

Située dans le département de la Loire, la commune de Roanne compte de l’ordre de 40 000 habitants en 2016, alors que sa population excédait 55 000 habitants en 1975. Elle est la ville-centre d’une agglomération d’un peu plus de 100 000 habitants.

Lors des transferts de compétences opérés en 2011 au bénéfice de la communauté d’agglomération, l’évaluation des charges nettes transférées s’est écartée, de manière significative et favorable à la commune, du coût estimé par le cabinet diligenté pour ce faire. En outre, dans les relations tissées avec le syndicat intercommunal d’énergie de la Loire (SIEL), la confusion demeure entre la notion de prestations de services et celle de transferts de compétences, qu’il convient de régulariser à raison des conséquences juridiques qui s’y attachent.

La situation financière de la commune de Roanne se caractérise par une capacité d’autofinancement nette cumulée sur la période 2010-2015 de 48,5 M€, supérieure à la moyenne des communes de sa strate et représentant 20 % de ses produits de gestion. La maitrise de l’évolution des dépenses de fonctionnement, et notamment de la masse salariale, en est à l’origine sans le recours au levier fiscal. 80 M€ d’investissements ont pu être réalisés sur la même période, financés intégralement par des ressources propres.

Les prospectives financières élaborées par la commune pour la période 2016-2020 estiment possible le maintien de la capacité de désendettement à deux années, tout en finançant le programme d’investissement de 88 M€, tel qu’envisagé pour la même période.

En matière d’aménagement urbain, la commune de Roanne a engagé un projet à vocation commerciale, l’ilot Foch-Sully, en ayant recours à une société d’économie mixte à usage unique (SEMOP). La présentation faite au conseil municipal laisse entendre que la Caisse des dépôts et consignations aurait été déjà retenue pour participer à la SEMOP, en dehors du cadre de la consultation prévue par l’article L. 1541-2-1 du code général des collectivités territoriales. Sans préjuger de l’analyse qui pourrait être faite par le juge, une mise en concurrence de la Caisse des dépôts et consignations apparait nécessaire et, pour le moins, serait rendue indispensable dès lors que le groupe CDC s’impliquerait dans la phase d’exécution du projet.

Le temps de travail des agents municipaux est inférieur à la durée légale, engendrant pour la commune un surcoût budgétaire. La collectivité devra se mettre en conformité avec la législation sur le temps de travail, réduire en conséquence les heures supplémentaires et profiter de la mise en œuvre, au 1er janvier 2017, du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP) pour refondre l’ensemble du régime indemnitaire de ses agents.

La commune de Roanne gère en régie directe le service extérieur des pompes funèbres (SEPF) ainsi qu’un crématorium dont les résultats financiers retracés dans deux budgets annexes sont excellents. Le crématorium, avec une activité d’un peu plus de 400 crémations par an, autofinance assez largement les travaux de renouvellement de son four qui s’imposent, grâce à la mise à disposition, dès l’origine, d’un foncier gratuit et des frais de personnel mutualisés avec la gestion des cimetières et du service des pompes funèbres.

Toutefois, les règlements intérieurs pour le funérarium et pour le crématorium, obligatoires selon la règlementation, restent à élaborer et adopter ; un effort doit être également consenti en matière d’information délivrée aux familles quant au libre choix du prestataire. La facturation des transports de corps et des séjours au funérarium, lorsqu’ils sont effectués sur demande des établissements de santé publics et privés, n’a pas été mise en œuvre jusqu’à présent.


Enfin, malgré des tarifs très attractifs et une politique commerciale visant à élargir l’offre de prestations, la chambre constate que la régie des pompes funèbres de la commune de Roanne perd progressivement des parts de marché sur son territoire.


RECOMMANDATIONS

Recommandation n° 1 : Régulariser les relations entretenues avec le SIEL pour l’éclairage public et les chaufferies. Recommandation n° 2 : Aligner la durée de travail annuelle sur la durée légale de 1 607 heures et réduire en conséquence les heures supplémentaires (réservées aux seules situations exceptionnelles). Recommandation n° 3 : Refondre le régime indemnitaire à l’occasion de l’entrée en vigueur au 1er janvier 2017 du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP). Recommandation n° 4 : Établir un règlement intérieur pour le crématorium. Recommandation n° 5 : Établir un règlement intérieur pour le funérarium. Recommandation n° 6 : Améliorer l’information des familles sur le libre choix du prestataire d’obsèques.


L’examen de la gestion de la commune de Roanne pour la période de 2011 à 2015 a été inscrit au programme de la chambre régionale des comptes d’Auvergne-Rhône-Alpes, par arrêté n° 127 en date du 16 décembre 2015. Les données ont été actualisées jusqu’à la période la plus récente. Conformément aux dispositions de l’article R. 241-2 du code des juridictions financières (CJF), l’engagement du contrôle a été notifié le 16 février 2016 à M. Yves Nicolin, nouvel ordonnateur en fonctions à la suite des élections municipales de 2014, ainsi qu’à son prédécesseur, Mme Laure Deroche. Le contrôle a également été notifié à la même date au comptable public en fonctions, M. Pascal Gresser. Les investigations ont plus particulièrement porté sur les thématiques suivantes :

la fiabilité des comptes et le dispositif de contrôle interne comptable ; la situation financière de la commune avec une attention particulière en matière de

ressources humaines ; le service funéraire et la gestion du crématorium, objet d’une enquête inter-

juridictionnelle entre la Cour des comptes et les chambres régionales des comptes ; le projet d’aménagement « Ilot Foch Sully ».

L’entretien de fin de contrôle prévu à l’article L. 243-1 du code des juridictions financières a eu lieu le 12 septembre 2016 avec M. Nicolin, ordonnateur en fonctions et le même jour avec son prédécesseur, Mme Deroche. Après avoir examiné les réponses écrites et procédé, le 6 avril 2017, à l’audition sollicitée par M. Nicolin, la chambre, lors de sa séance du même jour, a arrêté les observations définitives reproduites ci-après. 1- PRESENTATION DE LA COMMUNE

1.1- La situation de la commune de Roanne

La commune de Roanne est la plus dense du département de la Loire (37 179 habitants en 2015, soit 2 205 hab/km²), et constitue la commune-centre de la communauté d’agglomération Roannais Agglomération qui rassemble une population de 101 405 habitants et regroupe 40 communes. Disposant de zones urbaines sensibles (ZUS)1, la collectivité a obtenu le surclassement démographique2 en 2005, confirmé par arrêté du préfet de la Loire n° 422/2009 du 2 décembre 2009. Dans ces ZUS, le taux de pauvreté y est de 22,3 %, le taux de chômage de 20 % et la part des ménages propriétaires de seulement 39,3 % pour, respectivement, 13,9 %, 13,9 % et 58,5 % à l’échelle du département3. Selon les données du budget primitif 2016, approuvé par délibération du conseil municipal du 14 janvier 2016, les dépenses réelles de fonctionnement du budget principal s’élèvent à 38,4 M€. La commune gère également quatre budgets annexes dont les dépenses réelles de fonctionnement sont les suivantes :

1,14 M€ pour le Théâtre, créé au 1er janvier 2014 (géré en M14) ;

1 Zones urbaines sensibles : trois quartiers prioritaires : en 2009 Le Parc et Mayollet puis Bourgogne depuis 2014. 2 Surclassement géographique des communes : le décret n° 2004-674 du 8 juillet 2004 prévoit que pour calculer la

population d’une commune comportant une zone urbaine sensible (ZUS), on additionne la population totale et la population vivant en ZUS. Par conséquent, la population vivant en ZUS est comptabilisée deux fois.

3 Source : INSEE 2012.


1,1 M€ pour le service funéraire public (géré en M4) ; 0,16 M€ pour le crématorium (géré en M4) ; et 0,24 M€ pour les parkings aménagés (géré en M4).

Le budget annexe afférent aux locations immobilières et salles communales (M14) a été clos en 2013. Le théâtre municipal de Roanne, antérieurement « scène labellisée », est désormais une « scène départementale » qui bénéficie du soutien du ministère de la culture, du département de la Loire, et d’un partenaire privé depuis 2016 avec la Caisse d’Épargne Loire Drôme Ardèche. Il est géré en régie directe par la commune. La commune assure également, en régie directe, le service funéraire public (deux cimetières) et la gestion d’un crématorium depuis les années 2000 (cf. § 5-). Le département de la Loire dispose de trois crématoriums : un à Saint-Etienne, et les deux autres, celui de la commune de Roanne et celui de Mably, se situant à quelques mètres l’un de l’autre et se partageant le territoire roannais. Le crématorium de Mably, en gestion déléguée, et celui de Roanne, en régie directe, ont enregistré chacun 420 crémations durant l’année 2014. Enfin, la commune dispose d’environ 5 000 places de stationnement en centre-ville, et gère en direct deux parkings aménagés, hors périmètre de l’hyper-centre (Palais de justice et République), qui sont soumis à une tarification particulière. La comparaison avec des communes de même strate sur l’année 2015 est favorable à Roanne pour plusieurs indicateurs financiers : excédent brut de fonctionnement (328 € / hab. contre 210 €), CAF nette (265 € / hab. contre 72 €), encours de dette (319 € / hab. contre 1 109 €) et pression fiscale (coefficient de mobilisation du potentiel fiscal à 0,8). Les dépenses d’équipement, qui ne tiennent pas compte des investissements de l’agglomération, situées en-dessous de la moyenne en 2014 (256 € / hab. contre 328 €), ont repris un rythme plus soutenu en 2015 (427 € / hab. contre 278 €)4 .

1.2- Les conséquences des transferts de compétences sur la période de contrôle

Depuis le 1er janvier 2005, la commune de Roanne adhère à Roannaise de l’eau, syndicat mixte d’eau et d’assainissement créé par arrêté préfectoral du 29 novembre 2004, pour les compétences eau potable (production, transport et distribution), assainissement collectif et eaux pluviales. La gestion du sport et la gestion de la halle André Vacherresse ont été transférées à la communauté d’agglomération de Roanne antérieurement à 2011.

1.2.1- Les transferts opérés sur la période

Au 1er juin 2011, la commune a transféré à la communauté d’agglomération du Grand Roanne, devenue « Roannais agglomération » en 2013, les compétences relatives aux équipements sportifs d’intérêt communautaire (piscine, patinoire, pétanquodrome), au sport de haut niveau (la SAOS Chorale Roanne Basket), ainsi qu’à l’action sociale d’intérêt communautaire incluant la petite enfance. En 2011 et 2012, la commune a également transféré au SIEL (syndicat intercommunal d’énergie de la Loire) la réalisation de deux chaufferies bois (Matel le 14 février 2011 et Arsenal le 25 juin 2012) dont les modalités financières liées à l’approvisionnement en combustible bois, réalisé dorénavant par le SIEL, ont été approuvées par délibération du 2 juillet 2015.

4 Source DGCL, données 2014 et 2015.


La commune a encore repris en gestion directe le secteur jeunesse en 2012, en lieu et place du centre communal d’action sociale (CCAS). La subvention de fonctionnement allouée au CCAS, de 2,4 M€ en 2011 a été réduite à 1 M€ en 2012 du fait de la reprise en gestion directe par la commune du secteur jeunesse. Dans son précèdent rapport, la chambre avait relevé que des agents de la commune étaient mis à disposition du CCAS, avec des flux croisés entre les budgets des deux entités dont l’impact était estimé à près 0,85 M€. Le CCAS, établissement public doté de la personnalité morale, devait disposer de son propre personnel à compter du 1er janvier 2012 comme la commune s’y était engagée. Par convention de gestion approuvée par délibération du 14 novembre 2011, la commune de Roanne a acté le transfert, au 1er janvier 2012, au CCAS des personnels mis à disposition par la commune (23 postes) et clarifié les liens financiers et fonctionnels entre les deux entités. Les charges de personnel du CCAS sont comptabilisées à hauteur de 0,69 M€ au compte administratif 2012, représentant 22,1 emplois budgétaires et pourvus (cf. état du personnel du CCAS au 31 décembre 2012). En approuvant le compte administratif 2012, la commune a procédé aux retraitements comptables des données 2011 à périmètre constant. Les transferts réalisés, en 2011 à la communauté d’agglomération et en 2012 au CCAS, ont été évalués à hauteur de 1,3 M€ en charges de personnel. Toutefois, l’ordonnateur en fonction n’a pas été en mesure de fournir à la chambre le détail des retraitements réalisés. Issu de la fusion de la communauté d’agglomération Grand Roanne Agglomération, des communautés de communes de l’Ouest Roannais, de la côte Roannaise, du Pays de Perreux et du Pays de la Pacaudière et de l’intégration de la commune de Saint Alban les Eaux, l’établissement public de coopération intercommunale (EPIC) « Roannais agglomération » a été créé au 1er janvier 2013. La nouvelle communauté d’agglomération a adopté ses statuts le 8 juillet 2013 et défini l’intérêt communautaire pour chacune de ses compétences optionnelles et facultatives. La chambre relève toutefois que certaines zones d’activité situées sur la commune de Roanne, pourtant déclarées d’intérêt communautaire (compétence « développement économique » et « aménagement de l’espace communautaire »), sont exclues du périmètre de compétence de l’agglomération. C’est notamment le cas du port de Roanne, reconnu comme zone d’activité touristique d’intérêt communautaire en 2011, ou encore de la future zone d’aménagement concertée (ZAC) « Foch Sully » qui s’inscrit dans les objectifs fixés par le projet communautaire. Entre 2013 et 2015, la commune de Roanne n’a acté qu’un transfert de compétence supplémentaire à Roannais Agglomération, au titre de la subvention versée au Racing club de Roanne dans le cadre de la compétence sport de haut niveau, avec effet au 1er janvier 2014.

1.2.2- L’évaluation des charges transférées à la communauté d’agglomération

Sur la période 2011-2012, la commune a transféré de nouvelles compétences à Grand Roanne Agglomération :

en tant que compétence optionnelle, celle de construction, aménagement, entretien et gestion d’équipements culturels et sportifs d’intérêt communautaire, soit les Nauticum, Patinoire et pétanquodrome ;

en tant que compétence optionnelle, celle afférente à l’action sociale d’intérêt communautaire (équipements sociaux) ;


enfin, au titre de compétence facultative, celle relative au sport de haut niveau, à savoir les conventions portant sur des subventions en numéraire ou en nature passées avec les clubs sportifs de basket (SAOS La chorale, l’association la Chorale), l’association de cyclistes de compétition Club Routier des 4 Chemins de Roanne (CR4C) et l’association Loire Nord tennis de table (LNTT).

Le procès-verbal de mise à disposition, qui constitue le régime de droit commun obligatoire applicable en cas de transferts des équipements à l’intercommunalité, a été établi contradictoirement entre la commune de Roanne et l’EPCI, et approuvé en même temps que le rapport définitif de la commission locale d’évaluation des charges transférées (CLECT)5, par délibération du conseil communautaire de Grand Roanne Agglomération du 12 juillet 2011. Le rapport définitif de la CLECT du 27 juin 2011 précise la méthode retenue d’évaluation des charges nettes transférées liées, ou non à l’équipement, conformément à l’article 1609 C V du code général des impôts :

les charges de fonctionnement sont calculées selon la moyenne du coût réel constaté dans les comptes administratifs 2007, 2008 et 2009. Le coût net a été obtenu en retranchant la moyenne des ressources affectées à ces charges sur la même période, conformément à l’article 1609 nonies C V du CGI modifié par l’article 34 de la loi du 29 décembre 2014 ;

les charges liées aux équipements sont calculées, dans le cas où le bien immeuble est transféré à Grand Roanne Agglomération, sur la base d’un coût moyen annualisé de l’ensemble des dépenses afférentes au bien.

L’évaluation des charges nettes a été réalisée avec l’aide et l’assistance d’un cabinet extérieur spécialisé. Ses documents de travail préparatoires retracent l’ensemble des charges et des ressources par compétence, conformément à la méthode définie par la CLECT, et arrêtent le montant des charges nettes annuelles pour la commune de Roanne à 2,34 M€ en 2011. Au plan méthodologique, la CLECT a défini, sans en expliciter les modalités de détermination dans son rapport définitif, un ratio au m² par catégorie d’équipement : 20 € pour les structures petite enfance ; 5,5 € pour la piscine ; 4,5 € pour la patinoire ; 3 € pour le pétanquodrome ; il en résulte une valorisation des charges nettes transférées à 1,81 M€ pour Roanne.

5 La commission locale d'évaluation des charges transférées (CLECT) intervient lorsqu'une commune transfère des

compétences à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) pour procéder à l’évaluation du montant de la totalité de la charge financière transférées à l’EPCI et correspondant aux compétences dévolues à l’EPCI.


Tableau 1 : Évaluation des charges nettes transférées, en €

évaluation retenue par la CLECT

juin 2011 évaluation document de travail octobre 2010 par KPMG

px au

m² surface en

m² valorisation

Coût net de l'équipement (immobilier et

mobilier)

charges nettes

annuelles (selon durée

d'amortissement retenue)

surface retenue

pour l'évaluation

des charges nettes en

m²

px au m²

Nauticum de Roanne 6 € 6 129 m² 33 710 € 3 918 537 € 117 574 € 3 931 m² 30 €

Patinoire de Roanne (hors sport de haut niveau)

5 € 4 390 m² 19 755 € 2 747 923 € 83 485 € 4 537 m² 18 €

Pétanquodrome Roanne 3 € 928 m² 2 784 € 473 685 € 12 000 € 928 m² 13 €

équipements sociaux Roanne 20 € 700 m² 14 000 € 545 517 € 17 188 € 1 000 m² 17 €

sous-total des charges nettes liées à l'équipement

70 249 € 230 247 €

Nauticum (hors dojo) de Roanne

490 342 € 798 184 €

Patinoire de Roanne 423 221 € 483 659 €

Pétanquodrome Roanne 13 168 € 13 899 €

équipements sociaux Roanne 408 539 € 420 299 €

espace d'accueil petite enfance (coordination petite enfance et centre d'information parents enfants, CIPE)

0 € 29 452 €

Sport de haut niveau Roanne 405 633 € 399 467 €

sous-total des charges nettes non liées à l'équipement

1 740 903 € 2 144 960 €

TOTAL 1 811 152 € 2 375 207 €

Source : d’après les documents de la CLECT 2011, Grand Roanne agglomération

Si les ratios au m² s’avèrent extrêmement dispersés, les surfaces retenues pour l’évaluation diffèrent également. À titre d’exemple, la surface du Nauticum a été estimée à 3 930,50 m² hors dojo par le cabinet extérieur contre 6 129 m² dans le rapport de la CLECT, la patinoire à 4 537 m² contre 4 390 m². La CLECT s’est à nouveau réunie le 15 octobre 2012 pour neutraliser l’effet du transfert en cours d’année 2011, intégrer une correction des charges nettes transférées, et évaluer les charges nettes transférées au titre des zones d’activité commerciale situées en périphérie, en l’occurrence celle de la route de Charlieu pour la commune de Roanne (1 000 € / an). L’attribution de compensation se rapportant à l’exercice 2012 versée à la commune de Roanne a été adoptée définitivement et arrêtée au niveau de 12,24 M€, par délibération du conseil communautaire de Grand Roanne agglomération du 15 décembre 2012. La chambre relève une sous-évaluation, par la CLECT en 2011, des charges nettes transférées qui résulte de l’application d’un ratio au m² assez nettement inférieur à celui établi au départ, et dont la détermination n’a été ni démontrée, ni motivée. Ainsi, selon ces conditions de transfert, la commune de Roanne a pu réduire ses charges à hauteur de 2,4 M€ (évaluation réelle) et enregistrer dans le même temps une diminution d’attribution de compensation de seulement 1,81 M€, de sorte qu’elle en retire un avantage financier de l’ordre de 0,6 M€. En 2013, la commune de Roanne, en sa qualité de membre de l’ancienne communauté d’agglomération Grand Roanne Agglomération, n’a pas été affectée par l’évaluation des nouvelles charges nettes transférées, réalisée en conséquence de l’arrêté préfectoral portant création de la nouvelle communauté d’agglomération. Son attribution de compensation


définitive de 2013 a été maintenue à 12,24 M€, conformément au rapport définitif de la CLECT du 18 septembre 2013. En 2014, la commune de Roanne a transféré, dans le cadre de la compétence du sport de haut niveau, la subvention versée au Racing club, soit une charge nette évaluée à 3 897 €. L’attribution de compensation définitive de 2014 a été réduite d’autant, par approbation du rapport définitif de la CLECT du 11 décembre 2014. Elle n’était pas concernée pour le reste de l’évaluation des charges transférées, issues des statuts et de la définition de l’intérêt communautaire, entérinée par rapport définitif de la CLECT du 7 septembre 2015. En définitive, l’élargissement du territoire et des compétences de la communauté d’agglomération, dans un objectif de rationalisation administrative et financière du bloc communal, n’a pas eu de conséquence financière importante pour Roanne, commune-centre, du fait d’une conception restrictive de l’intérêt communautaire.

1.2.3- Les prestations confiées au SIEL dans le cadre de transfert de compétences

Le Syndicat intercommunal d’énergie de la Loire (SIEL) intervient pour le compte de la commune de Roanne dans les domaines de l’énergie. Pour ce faire, la commune adhère à une ou plusieurs des compétences optionnelles du SIEL. Dans le cadre de la modernisation de ses installations de chauffage et de promotion des énergies renouvelables, la commune a confié en 2011 et 2012, par transfert de la compétence du réseau de chaleur pour une durée de six ans, la réalisation de deux chaufferies bois sur le site des groupes scolaires de Matel et de l’Arsenal. Le SIEL est propriétaire des chaufferies pendant 20 ans et en assure l’entretien et l’exploitation moyennant un loyer de la commune, laquelle assure directement l’approvisionnement en combustible bois. Par avenants aux conventions initiales, approuvés par délibération du conseil municipal du 2 juillet 2015, le SIEL a repris la gestion de l’approvisionnement en combustibles bois, prestation intégrée désormais dans la redevance annuelle de vente de chaleur, acquittée par la commune en lieu et place du loyer à hauteur de 20 623 € pour la chaufferie de Matel et de 46 011 € pour la chaufferie d’Arsenal. Par délibération du 18 juin 2013, la commune a également transféré au SIEL la compétence optionnelle dite « Équipement : production/distribution d’électricité d’origine renouvelable : photovoltaïque pour le bâtiment du Palais de sport », pour une durée de six ans à compter de la date de la délibération. Le SIEL reste propriétaire du générateur pendant vingt ans et en assure l’entretien par le biais de conventions de réalisation et d’exploitation passées avec la commune. Le coût du projet, estimé à 190 000 € HT, est financé en totalité par le syndicat sans participation de la commune ; celle-ci s’engage à prendre en charge, le cas échéant, le déficit d’exploitation de l’équipement sur vingt ans. Enfin, dans le cadre de la modernisation de l’éclairage public, la commune a également transféré au SIEL, par délibération du conseil municipal du 18 juin 2013, la compétence d’éclairage public pour les travaux prévus au programme d’investissement de 2013 d’un montant prévisionnel de 221 000 € HT. Elle s’engage à financer 95 % du montant réel des travaux, les éventuelles subventions afférentes étant perçues par le SIEL en lieu et place de la commune. En parallèle, la commune a approuvé la mise à disposition par le SIEL d’un outil de gestion du patrimoine d’éclairage public « EP Center » pour une durée de six ans, moyennant une participation annuelle d’un euro par foyer lumineux, soit 7 500 € en 2013.


Roanne a poursuivi son partenariat avec le SIEL en 2014 en lui transférant la compétence d’éclairage public pour les prestations de diagnostic et d’élaboration du schéma directeur d’aménagement lumière (SDAL) d’un coût prévisionnel de 101 968 €HT, financé à hauteur de 95 % par la commune. Ainsi que la chambre l’a relevé à l’issue de l’examen de la gestion du SIEL, et même si la règlementation n’en encadre pas la durée, le transfert des compétences optionnelles d’équipements d’énergies renouvelables et de réseau chaleur pour une période de six ans uniquement, est incompatible avec un transfert de propriété et d’exploitation de ces équipements sur vingt ans. Il existe en outre une confusion, entretenue, entre les notions de prestations de services (opérations sous mandat) et de transferts de compétence (principe de mise à disposition) pour les relations tissées entre le SIEL et ses communes membres. Les modalités d’intervention du SIEL en matière d’éclairage public pour le compte de la commune de Roanne ne sont pas conformes à la notion de transfert de compétence au sens des dispositions du code général des collectivités territoriales, ni à la notion de fonds de concours qui s’y rattache. Il en est de même pour ce qui est des chaufferies. En effet, quand bien même l’article L. 2224-32 du CGCT permet aux EPCI d’exercer des compétences dans ces secteurs, celles-ci doivent faire l’objet d’un transfert afin, au minimum, d’en organiser les modalités juridiques et opérationnelles. Par ailleurs, la contribution de la commune au SIEL, constituée d’une part fixe liée à l’adhésion et d’une part variable en fonction des travaux d’investissement de l’EPCI, s’analyse comme un fonds de concours. Or, le statut de syndicat mixte ouvert du SIEL ne lui permet pas, au regard de l’article L. 5212-1 du CGCT, de bénéficier des fonds de concours d’électricité. La chambre invite la commune à régulariser son partenariat avec le SIEL, pour les prestations d’éclairage public et de réseau de chaleur qu’elle lui a confiées, et qui relèvent en réalité de simples prestations de services que la commune finance à hauteur de 95 %.

1.2.4- Les relations avec la Chorale Roanne Basket

1.2.4.1- Les financements publics

Les subventions versées par les collectivités territoriales aux clubs sportifs professionnels sont conditionnées à l’exercice, par ceux-ci, de missions d’intérêt général6. En application de l’article R. 113-1 du code du sport, « le montant maximum des subventions que les associations sportives ou les sociétés qu’elles constituent peuvent recevoir, en application de l'article L. 113-2, des collectivités territoriales, de leurs groupements ou des établissements publics de coopération intercommunale, ne peut excéder 2,3 millions d'euros pour chaque saison sportive de la discipline concernée », toutes collectivités confondues. En conséquence, les subventions des collectivités peuvent être versées, lorsque le club est constitué d’une association et d’une société anonyme à objet sportif (SAOS), à l’une ou l’autre de ces entités. À la fin de chaque exercice, le bénéficiaire de la subvention doit transmettre à la collectivité un rapport rendant compte de l’utilisation qui a été faite des sommes reçues. Le club de basket, Chorale Roanne Basket, est scindé depuis 1996 en deux structures juridiquement distinctes avec lesquelles les relations sont formalisées par convention :

une association sportive affiliée à la Fédération française de basket ; et une société anonyme à objet sportif (SAOS).

6 Cf. article R. 113-2 du code du sport.


Les relations de la SAOS et de l’association donnent lieu à des conventions d’objectifs et des marchés de prestations de promotion de la ville, depuis 1997 avec la commune de Roanne, et depuis le transfert de la compétence du sport de haut niveau en 2011 avec la communauté d’agglomération. Les financements publics apportés au club de basket de Roanne représentent annuellement entre 1,3 M€ et 1,5 M€ sur la période de contrôle, et n’excèdent donc pas les plafonds règlementaires. La SAOS dispose également de l’équipement de la Halle Vacherrese de Roanne, mis à disposition par la communauté d’agglomération contre une redevance annuelle de 70 000 €.

Tableau 2 : Financements publics du club de basket de Roanne sur la saison 2013-2014

Personne publique Marché de

prestations avec SAOS TTC

Subvention à SAOS

Subvention à l’association

TOTAL en €

Communauté d’agglo de Roanne

169 443,84

180 000,00 +240 000,00 € de

subvention exceptionnelle

155 000,000 504 443,84

+ 240 000,00

Commune de Roanne 230 000,00 230 000,00

Département de la Loire 360 000,00 150 000,00 510 000,00

Région Rhône Alpes 22 500,00 22 500,00

TOTAL 2013-2014 759 443,84 180 000,00 327 500,00 1 506 943,84

Source : Roannais agglomération

1.2.4.2- L’achat de prestations

Si, en conséquence du transfert de compétences, la commune ne subventionne plus le club de basket, elle poursuit néanmoins son partenariat avec la SAOS chaque année, à travers un marché négocié pour une prestation de promotion de la ville, d’un montant compris entre 230 000 € (jusqu’en 2013) et 277 840 € (en 2015), dans le cadre des dispositions de référence de l’article D. 113-6 du code du sport qui autorise les collectivités à conclure avec les clubs sportifs des contrats de prestations de services. Le montant maximum des sommes susceptibles d’être versées, dans le cadre de tels contrats, par les collectivités territoriales ou leurs groupements ne peut excéder 30 % du total des produits inscrits au compte de résultat de la société pour la saison sportive précédente et dans la limite de 1,6 M€ par saison sportive. Les prestations fournies par les sociétés aux collectivités peuvent être de diverses natures : « achat de places dans les enceintes sportives ou d'espaces publicitaires lors de manifestations sportives, (…) position du nom et du logo de la collectivité territoriale sur divers supports de communication (…) », comme c’est le cas pour les prestations commandées par la commune de Roanne à la SAOS. La délibération du conseil municipal du 2 juillet 2015 a approuvé le marché négocié de prestations de services, passé avec la SAOS selon la procédure de l’article 35-II-8° du code des marchés de 2006, qui permet de négocier sans mise en concurrence lorsque les prestations ne peuvent être confiées qu’à « un opérateur économique déterminé pour des raisons techniques, artistiques ou tenant à la protection de droits d’exclusivité ». La chambre constate, au cas particulier, que le besoin à satisfaire n’apparait pas suffisamment bien défini. Si les insertions sur des supports de communication, aux fins de renforcer l’image du territoire de la commune en l’associant à celle du club, sont clairement énoncées, aucune précision n’est donnée quant à l’achat des différentes catégories d’abonnements. Interrogé


sur leur affectation, l’ordonnateur a fourni la répartition de ces invitations dans un document qui ne semble toutefois pas être annexé au marché. Or, dans une situation analogue, le tribunal administratif de Lyon a estimé que l’absence, dans la définition du besoin, d’indication quant à l’affectation et l’objet des places achetées, méconnait l’obligation de définir la nature et l’étendue des besoins avant toute négociation, et de ce fait ne permet pas d’établir l’intérêt local de cette acquisition. Ces éléments d’analyse ont été repris par le Conseil d’État dans un arrêt du 28 janvier 20137. La chambre recommande que la destination de ces abonnements soit précisée dans le marché, afin d’une part de satisfaire à la réglementation des marchés publics, et d’autre part de donner un caractère officiel et transparent à la politique municipale en la matière. Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur en fonctions s’est engagé à ce qu’un « document en ce sens soit annexé au prochain marché ».

1.2.4.3- Les dirigeants

La SAOS est présidée depuis 2014 par monsieur Daniel Perez, 2ème adjoint au maire de Roanne, délégué aux finances depuis les élections de 2014. Il a également assuré les fonctions de directeur général depuis 20038. Au vu des procès-verbaux de séance, il apparait que M. Daniel Perez n’a pas pris part au vote des différentes délibérations du conseil municipal approuvant, soit les marchés de prestations de services de promotion à la SAOS, soit les mises à disposition de locaux du Centre Jeunesse Pierre Bérégovoy au centre de formation de l’association Chorale Roanne Basket, M. Perez se trouvant absent sans avoir donné procuration à quelque autre membre de l’assemblée délibérante.

1.3- La gouvernance

Précédemment maire de 2001 à 2008, M. Yves Nicolin a succédé le 5 avril 2014 à Mme Laure Deroche, en fonction de 2008 à 2014. M. Yves Nicolin a également été élu président de Roannais agglomération en 2014 et est député de la 5ème circonscription de la Loire depuis 1993.

1.3.1- Les délégations de pouvoirs et de fonctions

Conformément aux dispositions de l’article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales (CGCT), le maire a reçu lors de chaque renouvellement de l’assemblée délibérante une délégation permanente du conseil municipal pour la durée du mandat. La chambre appelle l’attention de l’ordonnateur sur la nécessité d’abroger, toutefois, les délibérations antérieures, à chaque modification ou complément de délégation, afin d’améliorer la lisibilité de l’ensemble des attributions exercées par le maire au nom de la commune, sur une période déterminée. Le conseil municipal de Roanne compte 39 membres et, en conformité avec les dispositions de l’article L. 2122-2 du CGCT, le nombre des adjoints a été fixé depuis 2008 à 14, soit le maximum autorisé (30 % de l’effectif légal du conseil). Dans le cadre de ses fonctions, le maire a délégué par arrêtés successifs, conformément aux articles L. 2122-18 et L. 2122-20 du CGCT, des fonctions à l’ensemble des adjoints et à certains conseillers municipaux (13 sur la période 2011-2014 ; 15 sur la période 2014-2016). Pour les attributions exercées au nom de

7 Conseil d'État, 7ème et 2ème sous-sections réunies, 28/01/2013, 356670. 8 Source : Scores et Décision.


l’État, et conformément à l’article R. 2122-10 du CGCT, le maire a également délégué à plusieurs fonctionnaires titulaires de la commune les fonctions qu’il exerce en tant qu’officier de l’état civil, par arrêté en date du 7 avril 2014.

1.3.2- Les indemnités de fonctions aux élus ayant reçu délégation

L’enveloppe financière globale des indemnités susceptibles d’être allouées, dans le respect de la règlementation en disposant, au maire et aux adjoints de la commune de Roanne bénéficiant d’une délégation de fonction, hors majoration, est calculée dans les conditions suivantes :

pour l’indemnité du maire à hauteur de 90 % du traitement correspondant à l’indice brut 1015 ;

le produit de 33 % du traitement correspondant à l’indice brut 1015 × 14 adjoints.

Le montant de l’enveloppe donne ensuite lieu à répartition entre le maire, les adjoints et les conseillers municipaux, avec ou sans délégation, avant d’être majorée des indemnités allouées au maire et aux adjoints.

Tableau 3 : Évaluation du volume global des indemnités de fonction susceptibles d’être allouées à la commune de Roanne

En € Période 2011-2013 Période 2014-2016

Enveloppe globale 251 808,48 251 808,48

Montant réparti aux conseillers 32 200,00 75 225,00

Montant majoré susceptible d’être réparti entre le maire et les adjoints

263 531,25 211 901,25

Montant global maximum des indemnités 295 731,25 287 126,25

Source : CRC d’après les délibérations de la commune de Roanne

Le conseil municipal de la commune de Roanne a décidé d’appliquer la majoration de 20 % qu’autorise la règlementation dans le cas des communes chef-lieu d’arrondissement.

Tableau 4 - Volume global des indemnités de fonction allouées

Période 2011-2013 Période 2014-2016

Taux (en % de

l’indice brut 1015) Montant annuel

alloué en € Taux (en % de

l’indice brut 1015) Montant annuel

alloué en €

Maire 108 49 000 0 0

Adjoints (14) 33,98 217 000 33 210 770

Conseillers municipaux

4,38 (12) 17,98 (1)

32 200 10,99 (15 délégués) 75 225

Total alloué 298 200 285 995

Source : commune de Roanne, délibérations

L’analyse des bulletins de paie des élus a confirmé que le volume global des indemnités de fonction, perçues sur la période 2011-2013, était conforme à la réglementation. À partir de 2014, le nouveau maire en fonction, également président de la communauté de Roannais agglomération, a fait le choix de n’imputer que sur l’agglomération le montant de son indemnité de fonction. Par délibération du 5 avril 2014, le conseil municipal a approuvé l’application de la majoration de 20 % de l’enveloppe indemnitaire, comme précédemment décidé, dont le produit a ainsi pu bénéficier aux 15 conseillers municipaux délégués.


1.4- Les outils de pilotage

À partir du projet politique, la commune établit un plan d’actions et depuis 2015, définit une stratégie financière annoncée lors des orientations budgétaires, et dotée d’un tableau de bord prospectif pour 2015-2020. Elle a également décidé de développer une comptabilité analytique organisée autour des grandes politiques publiques, avec pour objectifs « de mieux identifier les politiques conduites, définir des objectifs visant à améliorer le service public, mieux connaître les coûts des politiques et évaluer les actions conduites ». La chambre recommandait, dans son précédent rapport, l’actualisation des procédures financières par l’élaboration d’un règlement financier unique. Cette recommandation n’a pas été suivie d’effet. Pour autant, l’ordonnateur en fonction a indiqué qu’un groupe de travail, commun avec la communauté d’agglomération, sera prochainement constitué pour concevoir et rédiger un tel document et rapprocher les procédures des deux entités, dans un contexte de mutualisation des services-ressources. Il ne s’est néanmoins pas engagé quant au délai de mise en œuvre. Sur la période de 2011 à 2014, la commune avec l’aide d’un prestataire, la société CBS management, a mis en place des tableaux de bord mensuels de suivi de l’exécution financière et comptable, par service et secteur d’intervention. Ces rapports mensuels de gestion étaient transmis au maire. Depuis 2015, la commune a restructuré ses services dans le but d’optimiser ses recettes et ses dépenses. La recherche active de financements extérieurs est ainsi effectuée dans le cadre d’une analyse attentive et d’un suivi constant des différentes sources possibles de financement. Des outils (dossiers type, tableaux de bord) ont été mis en place pour la constitution des dossiers de demande de subvention, et le suivi des justificatifs de dépenses. Des partenariats se sont mis en place avec les services de la direction départementale des finances publiques (DDFiP), tels que le suivi des créances en vue d’améliorer le taux de recouvrement, ou encore la fiabilisation des valeurs locatives des propriétés bâties et l’optimisation des bases fiscales. La commune de Roanne a ainsi renouvelé en 2015 son partenariat, engagé en 2009, avec la DDFiP pour fiabiliser et optimiser ses bases fiscales, en lien avec la communauté d’agglomération. Une seconde convention a également été passée en 2016 pour développer les moyens modernes de paiement. Dans le but de maîtriser la masse salariale, les services de la commune ont été appelés à repenser leur mode de fonctionnement dans un double objectif : une gestion plus rigoureuse des départs à la retraite facilitée par une pyramide des âges vieillissante, et le maintien d’une qualité de service à la population qualifiée comme devant être « irréprochable ». La commune de Roanne s’est également organisée en matière d’achats publics. Un service de la commande publique supervise l’ensemble des achats passés dès le premier euro, selon un guide interne de procédures, accompagné d’une note de service sur le recensement des achats inférieurs au seuil de procédure formalisée (inférieurs à 15 000 € HT jusqu’en 2016). Dès 2008, la commune a adopté une charte des achats durables ; elle souhaite désormais généraliser l’utilisation des écolabels et des clauses d’insertion pour les marchés qui s’y prêtent. La commune entend également développer un outil d’évaluation de ses fournisseurs en fin d’exécution de marché, pour mesurer le respect du cahier des charges et les capacités professionnelles des titulaires de marchés. En terme de patrimoine, des réunions internes de suivi du plan pluriannuel d’investissements sont organisées, associant le service des finances et celui de la commande publique à la direction des services techniques. Un outil de gestion du patrimoine, interfacé avec le logiciel des finances, est en cours de développement pour permettre notamment de suivre les coûts


des équipements et intégrer la prise en compte du temps consacré par chacun des intervenants. Des rapports d’activité des services ont été réalisés entre 2009 et 2012 et présentés lors du vote du compte administratif. Celui de 2013 a été inséré dans les documents produits à l’appui du débat d’orientations budgétaires pour 2014. Ces bilans d’activité avaient vocation à retracer, à travers les axes de politiques locales, le travail au quotidien des services avec des indicateurs d’activité, la façon d’exercer les missions de service public et les moyens mis en œuvre pour répondre aux objectifs du projet politique de la municipalité. Enfin, le théâtre municipal, élément majeur de l’action culturelle municipale, a fait l’objet d’un audit réalisé en 2011 par la nouvelle agence culturelle régionale (NACRE). Le diagnostic dressé pointait l’absence d’un projet d’établissement et, au-delà, d’un projet culturel et artistique permettant de définir des objectifs et une organisation adéquate pour les atteindre. Le management était ainsi jugé peu efficient, la réorganisation des missions et des fonctions nécessaires, et la fonction de médiateur culturel comme « faisant cruellement défaut ». Il était également indiqué que la commune de Roanne devait aussi clarifier son positionnement, en lien avec son implication financière. L’ancien ordonnateur, dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, a indiqué qu’il s’agissait d’une « étude sérieuse et complète, suite à laquelle un travail avait été engagé pour améliorer le fonctionnement du théâtre ». Diverses des préconisations présentées ont été suivies ; elles traitent en particulier :

du projet artistique et culturel du théâtre ; de la place des associations programmatrices partenaires ; de l’organisation du théâtre ; de sa situation budgétaire et juridique.

La commune dispose donc désormais de nombreux outils de pilotage en cours de développement, qu’elle doit pérenniser. 2- LA QUALITE DE L’INFORMATION FINANCIERE ET LA FIABILITE DES

COMPTES

2.1- Les orientations budgétaires

Dans le cadre du débat d’orientations budgétaires prévu par la loi9, la commune présentait de fait chaque année un rapport d’orientations budgétaires. Celui de 2011, outre les éléments de conjoncture économique dans lesquels se sont inscrits le projet de loi de finances et leurs conséquences pour la commune, expose pour le budget principal :

une approche de la situation financière à fin 2010 pour les principaux agrégats :

le résultat comptable de fonctionnement est en baisse du fait du doublement de la dotation aux amortissements, mais assure le besoin de financement des investissements sans recours à l’emprunt ;

l’effet de ciseaux constaté depuis 2008 se poursuit, avec une baisse de l’épargne (épargne nette estimée à 6,7 M€) ;

l’encours de dette, constituée de 55 % d’emprunts à taux fixes et de 46 % à taux variables, est en baisse à 26,2 M€ ;

une projection pour la période de 2011 à 2014 :

le niveau de recettes de fonctionnement est stabilisé à 50 M€ en moyenne annuelle, tenant compte du contexte économique, de la perte d’éligibilité à la

9 Loi d'orientation n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République.


dotation de solidarité urbaine à partir de 2013 et de la stabilité des taux communaux ;

le niveau des dépenses de fonctionnement, en progression de 41,6 M€ en 2011, devrait s’alourdir encore de 44,4 M€ d’ici 2014 sous l’effet de l’inflation ;

le volume d’investissement réalisable est de l’ordre de 56 M€ sur la période (de 17 M€ en 2011 à 12 M€ en 2014), dont 26 M€ font déjà l’objet d’engagements pluriannuels ;

un cadrage pour le budget 2011 avec :

une hausse du niveau d’épargne de + 17,3 % autorisé par la maîtrise des dépenses de fonctionnement (dont gestion active de la dette) ;

la recherche de nouvelles sources de financement (développement d’une culture de la recette) ;

le maintien du niveau d’investissement (17 M€) pour offrir des équipements structurants, entretenir le patrimoine et soutenir l’activité économique locale.

Pour les budgets annexes, seul le cadrage afférent à l’exercice 2011 apparaît. Les orientations budgétaires de 2012 à 2014 s’inscrivent dans la lignée de celles de 2011, mais le rapport devient également un support de communication accessible au public en 2013 et 2014, comprenant quelque 108 pages avec l’identification des différentes actions menées dans le cadre du projet politique. A partir de 2012, les données financières sont présentées comme retraitées des transferts de compétences réalisés sur la période, afin d’établir des comparaisons à périmètre constant. Sans discuter le bien-fondé de ce suivi d’analyse en des termes comparables, la chambre estime cependant insuffisante l’information financière dispensée lors des débats d’orientations budgétaires pour permettre d’isoler chaque transfert de compétence réalisé antérieurement à 2014, à savoir :

les transferts opérés vers la communauté d’agglomération en 2011 ; le transfert du personnel de la commune au CCAS au 1er janvier 2012, ainsi que de

la gestion des centres sociaux du CCAS à la commune au 1er janvier 2012 ; le transfert de deux chaufferies au Syndicat intercommunal d'énergie de la Loire

(SIEL) en 2011 et 2012. La loi n° 2015-991 du 7 août 2015 sur la nouvelle organisation territoriale de la république (NOTRé) contient diverses dispositions tendant à améliorer la transparence financière dans la gestion des collectivités locales. Le décret d’application10 n° 2016-841 du 24 juin 2016, transposé dans le CGCT à l’article D. 2312-3, a précisé le contenu du rapport d'orientations budgétaires. La commune de Roanne a, dès le conseil municipal du 3 décembre 2015, en partie mis en œuvre ces nouvelles dispositions. La stratégie financière pour 2015-2020, qui avait été énoncée et communiquée dès le rapport d’orientations budgétaires de 2015, a été réactualisée au rapport 2016 avec pour objectifs :

un abaissement de la fiscalité de 3 % dès 2015 ; un investissement privilégié pour moderniser la ville, renforcer son attractivité et

soutenir l’activité économique et l’emploi (88 M€) ; un recours à l’emprunt mesuré avec une dette à l’horizon 2020 (27,8 M€) plafonnée

à la moyenne nationale de la strate.

10 Décret n° 2016-841 du 24 juin 2016 relatif au contenu ainsi qu'aux modalités de publication et de transmission

du rapport d'orientation budgétaire.


La chambre relève néanmoins que la stratégie financière de la commune ne mentionne pas directement la maitrise de l’évolution des dépenses de fonctionnement, notamment l’évolution des effectifs, à travers les dépenses de personnel, les avantages en nature et le temps de travail, conformément à l’esprit de la loi NOTRé. L’ordonnateur a toutefois pris l’engagement que ces éléments seront pris en compte lors des orientations budgétaires pour 2017.

2.2- Le cas particulier des budgets annexes « service public funéraire » et

« crématorium »

Le ROB de 2013 présentait la fusion des deux budgets annexes « service funéraire public » et « crématorium », cet ensemble correspondant alors aux activités commerciales du service funéraire de la commune - à savoir les activités et prestations liées à l’organisation des obsèques qui sont soumises à la concurrence (cf. article L. 2223-19 du CGCT) -, et celles liées à la création et la gestion du crématorium pour lesquelles les communes et intercommunalités ont la compétence exclusive (cf. article L. 2223-40 du CGCT). Cette fusion était présentée comme le moyen de disposer d’un cadre financier simplifié, de nature à favoriser la gestion budgétaire d’activités très proches. L’ordonnateur, en fonction en 2013, fait valoir que le regroupement des deux budgets annexes permettait d’utiliser les excédents du budget des pompes funèbres pour financer les travaux de mise aux normes de filtrage des fumées du crématorium, en tant qu’activité complémentaire au service funéraire public. La mise en place d’une comptabilité analytique de ces activités, au sein d’un même budget, devait permettre de retracer l’ensemble des flux afférents à chacune. Pour les exercices 2013 et 2014, les données financières liées à l’activité du crématorium ont ainsi majoré le budget annexe « service funéraire public » des montants imputés antérieurement au budget annexe du crématorium. Par cette fusion, la commune a méconnu les dispositions réglementaires prescrivant une gestion distincte de chacun des services, dont les missions sont précisément et expressément définis par les articles L. 2223-19 et L. 2223-40 du CGCT, ainsi que les préconisations de la circulaire ministérielle n° 97-00211 du 12 décembre 1997 explicitant les conditions de création de deux budgets distincts. Ces dispositions ont été dûment rappelées, par courrier du 25 avril 2014, par les services du contrôle de légalité de la préfecture. La commune a remédié à cette irrégularité en scindant, à partir de l’exercice 2015, ces deux activités, désormais et de nouveau suivies dans deux budgets annexes distincts ; malgré la mise en place d’une comptabilité analytique, il n’est pas exclu que les usagers du service des pompes funèbres aient pu participer au financement de la mise aux normes nécessaire du crématorium, qui devait être supporté par ses propres usagers.

2.3- Les prévisions budgétaires

De 2011 à 2015, au budget principal, les recettes réelles de fonctionnement réalisées se sont globalement avérées supérieures de 3 % aux prévisions inscrites, alors que 6 % en moyenne des crédits ouverts en dépenses ont été annulés. Les résultats budgétaires constatés ont par suite été supérieurs aux prévisions inscrites au budget primitif, cet écart atteignant 42 % en moyenne. Ainsi, la capacité d’autofinancement s’en est trouvée sensiblement améliorée par rapport aux prévisions (+ 167 % en 2011 ; + 57 % en 2015). L’ordonnateur en fonction a indiqué appliquer le principe de prudence dans un contexte incertain quant aux décisions de l’État, notamment au titre de la notification des dotations.


En investissement, le taux d’exécution des dépenses réelles (hors crédit revolving) est stable sur la période, de l’ordre de 86 % en moyenne. Le volume des rattachements a fluctué sur la période : l’année 2011 a comptabilisé 1,77 M€ de charges rattachées contre 0,39 M€ en 2013 ; les produits rattachés ont représenté plus de 5 % des produits de gestion en 2015 contre 0,5 % en 2011. Selon l’ordonnateur, ces évolutions s’expliquent pour partie par un changement de logiciel en 2013 et l’impact, en 2015, des derniers transferts de compétence opérés (solde de l’attribution de compensation et des personnels mis à disposition). Ces fluctuations ont, mécaniquement, influé dans des proportions variables sur le résultat de l’exercice, à la baisse en 2011 et 2013 à hauteur respectivement de - 18 % et - 1 %, et à la hausse en 2015 à hauteur de + 17 %. Les restes à réaliser en investissement ont atteint jusqu’à 18 % des dépenses mandatées en 2014, contre 4,5 % en 2012. Les états des restes à réaliser, établis pour les exercices examinés à l’appui du compte administratif, sont présentés globalement par nature comptable. La chambre invite l’ordonnateur à détailler la présentation de l’état des restes à réaliser par engagement, ce à quoi il s’est engagé dans sa réponse apportée aux observations formulées à titre provisoire. La commune dispose d’un plan pluriannuel d’investissements mis à jour régulièrement. Les dotations budgétaires affectées aux dépenses d’investissement ont comporté des autorisations de programme (AP), ainsi que le permet l’article L. 2311-3 du code général des collectivités territoriales (CGCT), assorties d’un échéancier annuel prévisionnel des crédits de paiement (CP) nécessaires au règlement des dépenses correspondantes (art. R. 2311-9).

Tableau 5 - Volume des opérations gérées en AP/CP sur la période 2011-2014

Opérations créées antérieurement

à 2011 Opérations nouvelles créées entre

2011 et 2014

Nombre 9 20

Volume global des AP 64,8 M€ 15,2 M€ ramené à 14,5 M€ en

2014

Crédits à financer sur la période 2011-2014

21,9 M€ 4,8 M€

Source : CRC, d’après les comptes administratifs

Au 1er janvier 2016, 11 opérations sont gérées en AP/CP dont quatre nouvelles depuis 2015 : le regroupement scolaire Matel, la création d’un jardin des senteurs, l’aménagement des abords de Loire et vidéo-protection. Les crédits de paiement ouverts au budget 2016 s’élèvent à 5,6 M€, soit 28 % des dépenses réelles d’équipement. Bien que des crédits figurent au budget 2016 au titre d’études, pour un montant de 0,45 M€, pour une nouvelle opération « Ilot Foch Sully » (cf. 3.5-), celle-ci n’a pas fait l’objet à ce jour d’une autorisation de programme. L’ordonnateur, appelé à intégrer à l’autorisation de programme toutes les dépenses se rattachant à l’exécution de cette opération, et notamment celles réalisées en amont, s’y est engagé dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre. Parmi les autorisations de programme actives en 2014, trois opérations ont vu leur enveloppe initiale augmenter : la restauration de l’orgue de l’église Saint Etienne (+ 46 %, 0,09 M€), l’aménagement de la place Berthelot (+ 86 %, 0,6 M€) et les études du réseau de chaleur (+ 163 %, 0,13 M€). Ces diverses augmentations ont été compensées par l’abandon de deux opérations, de la maison de santé pluridisciplinaire et de la création d’un anneau cycliste, et la


diminution de 13 % de l’autorisation de programme relative au gymnase du boulevard de Belgique (- 0,8 M€). Dans la continuité des constats de son précédent rapport, la chambre relève que la présentation des dépenses d’équipement par opérations, et la présence d’AP/CP retracés dans le plan pluriannuel d’investissements, permettent désormais le pilotage des opérations. Le plan pluriannuel d’investissement apparait ainsi pérennisé et bien établi, s’avérant constituer un outil de pilotage et de stratégie financière sur la période de contrôle. Enfin, avec des produits de cessions d’immobilisations d’un montant total de 7 M€ de 2011 à 2015, la commune a réalisé 36 % de plus-values sur les valeurs nettes comptables de ces immobilisations cédées ; les produits de cessions effectivement enregistrés sont cependant demeurés en deçà des montants escomptés inscrits en prévisions budgétaires.

2.4- L’état de la dette

Les dettes comptabilisées au compte 1676 (dettes envers locataires-acquéreurs) et 1687 (autres dettes EPL en 2011) n’apparaissent pas dans les annexes budgétaires, qui ne retracent que les dettes d’emprunts. Le caractère incomplet de ces données financières, relevé pour les années 2011 à 2013, a entrainé une discordance entre le niveau de l’encours de dette réel, retracé au compte de gestion établi par le comptable, et celui figurant au compte administratif par l’ordonnateur.

Tableau 6 : Encours de dette réel du budget principal, en €

2011 2012 2013 2014 2015

01-janv 31-déc 31-déc 31-déc 31-déc 31-déc

1641-- Emprunts en euros

20 555 231 15 861 897 15 497 060 14 893 486 13 677 064 11 834 021

dont dette transférée - 1 434 783 - - 679 936 0-

1676 - Dettes envers locataires-acquéreurs

499 728 545 158 590 588 636 017 - -

1681 - Autres emprunts

28 963 14 625 - - - -

1687 - Autres dettes 2 843 37 660 - - - -

Total encours 21 086 765 16 459 340 16 087 647 15 529 503 13 677 064 11 834 021

Source : CRC, d’après les comptes de gestion

De même, les intérêts courus non échus (ICNE) de l’exercice, tels que portés dans les annexes budgétaires jusqu’en 2014, n’étaient pas conformes aux ICNE rattachés. Conscient des écarts constatés entre les états de rattachement des ICNE issus de son applicatif métier et des annexes budgétaires éditées lors du vote du compte administratif, l’ordonnateur y a remédié en 2015. Depuis le 22 décembre 2005, la commune a souscrit un emprunt assorti d’une ligne de trésorerie (crédit revolving) auprès de la Société Générale. Ce type de contrat associe un crédit de long terme classique et l’ouverture de droits de tirages comparables à une ligne de trésorerie. C’est un prêt à long terme amortissable chaque année (baisse de plafond). La circulaire interministérielle n° NOR/FPP/A/96/10069/C11 du 25 juin 1996, relative aux produits financiers proposés aux collectivités locales, comporte un ensemble de

11 Circulaire n° NOR/FPP/A/96/10069/C du Ministère de l’économie et des finances et du Ministère de la fonction

publique, de la réforme de l'État et de la décentralisation relative aux produits financiers proposés par les établissements de crédit aux collectivités locales.


recommandations pour leur traitement, sous la forme de fiches financières, dont l’une relative aux crédits revolving. Ces éléments sont repris et précisés dans une note du Comité national de fiabilité des comptes locaux12, qui indique que tant que le crédit revolving n’a pas été tiré, il n’y aucune écriture comptable. En revanche, une fois que l’emprunt est tiré, les plafonds des crédits revolving doivent être inscrits au compte 16441, en recettes et en dépenses. L’inscription en dépenses doit comporter l’amortissement (baisse de plafond) de l’année et les écritures, en dépenses et en recettes, retracées au compte 16449 ne sont passées que si un remboursement est envisagé. Selon les annexes budgétaires du compte administratif de la commune de Roanne, le montant maximum autorisé (plafond) au 31 décembre 2011 s’élevait à 6 M€ ; il a été ensuite réduit à 4 M€ au 31 décembre 2014. Or, les comptes budgétaires 16441 et 16449, permettant de retracer les écritures afférentes en phase de mobilisation, n’ont pas été mouvementés sur la période de contrôle. Seuls les crédits correspondant au plafond, par exercice, ont été ouverts au compte 16449. Cette ouverture de crédit à long terme (OCLT), contractualisée sur 15 ans pour la période 2005-2020, présente au 31 décembre 2014 un nominal nul pour un capital restant dû nul. Il s’ensuit que la diminution du plafond, constatée dans les annexes budgétaires, correspond en fait au déplafonnement contractuel qui, à ce titre, aurait dû faire l’objet d’une inscription budgétaire en dépenses et en recettes au compte 16441, et non pas au compte 16449. La chambre invite l’ordonnateur à se rapprocher du comptable public pour fiabiliser les écritures comptables relatives au fonctionnement du crédit révolving et aux intérêts courus non échus (ICNE). Elle l’appelle aussi à veiller à la stricte concordance des données comptables et des annexes budgétaires relatives à la dette. La chambre prend note des régularisations d’ores et déjà intervenues du fait des observations formulées en cours d’instruction.

2.5- Les engagements donnés et reçus

Les engagements au bénéfice d’Opheor

Au compte administratif 2014, les garanties d’emprunts en cours accordées par la commune sont évaluées à hauteur de 62 M€ (capital restant dû), dont 99 % concernent des opérations de logement social portées essentiellement par l’Office public des habitations à bon marché de Roanne (Opheor). En plus des garanties d’emprunts consenties, la commune a contribué à hauteur de 6,2 M€ de 2009 à 2015 pour le rétablissement de l’équilibre financier de l’office d’habitat, conformément au plan d’aide contractualisé sur six ans, approuvé par délibérations en 2009 et 2010, visant à assurer le financement des opérations patrimoniales. Cette contribution représente 39 % des ressources cumulées sur la période de 2009 à 2014 de l’établissement.

Les engagements au bénéfice de la communauté d’agglomération La communauté d’agglomération de Roanne bénéficie également d’engagements de la commune.

12 http://www.collectivites-locales.gouv.fr/files/files/emprunts_ligne_tresorerie_credits_revolving_2.pdf.


Depuis 1994, et jusqu’à l’extinction en 2022 des emprunts réalisés par la communauté d’agglomération pour l’opération, la commune a versé et versera une participation à l’aménagement du boulevard Ouest13. Les annexes budgétaires afférentes (n° IV-B1-5) des comptes administratifs des exercices 2011 à 2014 ne présentent toutefois pas clairement le montant et les conditions de cet engagement. En effet, les annexes de 2011 à 2013 mentionnent que la dette a été établie, à l’origine, en fonction du potentiel fiscal de la commune ; l’annuité versée au cours de ces trois exercices a représenté 1 M€. L’annexe budgétaire de 2014 indique, quant à elle, une dette à l’origine d’un montant de 4,25 M€ pour un capital restant dû de 1,62 M€ au 31 décembre 2014, et une annuité versée au cours de cet exercice de 298 477 €. Le tableau de suivi transmis par l’ordonnateur fait état d’une participation de 10,24 M€ versée par la commune, sur la période 1994-2015, soit de l’ordre de 64 % de la dette globale, qui serait en relation avec l’importance relative de son potentiel fiscal au regard de celui de l’agglomération. Au 1er janvier 2016, la dette restante est évaluée à 1,33 M€. Depuis 2012, la commune participe également au financement d’une médiathèque-bibliothèque universitaire pour un montant de 1,77 M€ sur dix ans, soit une annuité de 0,18 M€.

Les engagements accordés au bénéfice d’autres organismes Parmi les engagements financiers pris dans différents organismes sur la période de 2011 à 2014, trois délégations de service public figurent dans les annexes budgétaires :

Comité Roannais Vacances (en 2011) ; Avenance enseignement et santé (en 2011) ; ELRES (depuis 2012).

Aucune mention ne figure sur la durée, l’objet et le montant de ces engagements financiers. Interrogé sur ce point, l’ordonnateur a précisé que la société Avenance Enseignement et Santé, devenue en 2012 la société ELRES, était chargée de la restauration pour la collectivité depuis 2007. Le contrat a été résilié en 2012.

Les engagements reçus par la commune Parmi les engagements reçus, la commune dispose depuis 1999 d’un contrat de crédit-bail sur 17 ans pour une salle de découpe avec la SICAREV, groupe coopératif régional de la filière viande. Le montant de la redevance est de 0,77 M€ sur 17 ans, soit une annuité de 45 429,81 €, et ce jusqu’en 2016. Or, au compte administratif 2014, les annexes budgétaires (n° IV-B1.3 et n° IV-B1.6) indiquent que le montant des redevances restant à courir est nul. Interrogé sur ce point, l’ordonnateur a transmis un acte rectificatif mettant fin au contrat de crédit-bail en 2014, sans que cette mention n’ait été portée dans l’annexe budgétaire en traitant. La chambre invite l’ordonnateur à préciser et fiabiliser les données recensées dans les annexes budgétaires liées aux engagements hors bilan, donnés et reçus. Celui-ci, dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, a indiqué avoir d’ores et déjà engagé des améliorations.

13 La rocade de Roanne est constituée de deux axes : la RN7 (Route Bleue) sur l'axe Lyon-Moulins [7 km] et la

D300 qui constitue le Boulevard Ouest [7 km].


2.6- Les prises de participation et les adhésions

Les annexes budgétaires n° IV-C2 et C3.1 mentionnent que la commune adhère à trois syndicats en 2014 :

le syndicat intercommunal d’énergie de la Loire (SIEL) dont le financement est assuré par la taxe sur la consommation d’électricité, soit une participation de 444 231 € pour l’année 2014 ;

l’école territoriale d’enseignement artistique musical, classée conservatoire à rayonnement intercommunal (SIEMAR) depuis le 31 mars 1999 pour un montant de de 476 208 € en 2014 (407 016 € en 2011) ;

le syndicat mixte d’eau et d’assainissement depuis le 1er janvier 2005, devenu « Roannaise de l’eau » au 1er janvier 2015, dont le mode de financement est assuré par le produit des facturations aux usagers.

La commune détient également des parts de capital social de :

la société d’économie mixte de l’abattoir de Roanne (SEMAR) pour un montant de 183 862 €. L’ordonnateur a précisé que ces parts correspondent à 79,94 % du capital de la SEM, dont la cession a été actée en 2012 au bénéfice de Grand Roanne agglomération ;

la société d’équipement du département de la Loire (SEDL), société d’économie mixte d’aménagement, pour un montant de 18 779 €. Cet engagement correspond à 2,3 % du capital social de la société, détenu à plus de 70 % par des collectivités territoriales ;

la Caisse d’épargne et de prévoyance de Loire Drôme Ardèche pour un montant de 15 236 €.

Pour une parfaite information, la chambre invite l’ordonnateur à indiquer dans l’annexe budgétaire, en complément du montant de l’engagement, le poids de celui-ci dans le capital social des différentes sociétés.

2.7- La valorisation des prestations en nature

Les collectivités et les établissements ont la possibilité d’attribuer à des tiers divers concours, subventions en nature ou en numéraire, et aides. Toutefois, l’attribution de ces concours et autres aides, est encadrée par les textes en fonction de la qualité du bénéficiaire et/ou du montant du concours accordé. L’article L. 2313-1 (1) du CGCT prévoit que le compte administratif doit s’accompagner d’une annexe comportant la liste des concours attribués par la commune, sous la forme de prestations en nature ou de subventions. La valorisation de ces prestations en nature n’est pas obligatoire, bien que fortement recommandée, pour la collectivité, contrairement aux organismes bénéficiaires qui doivent les évaluer et les intégrer dans leur compte-rendu financier, compte d’emploi de subventions, rapport d’activité et / ou évaluation, ... Dans son précédent rapport, la chambre recommandait d’intégrer la totalité des coûts, directs et indirects, dans l’évaluation du montant des subventions allouées, afin d’identifier l’effort réel consenti par la commune au profit des différents secteurs d’activité soutenus. La commune a réalisé un inventaire de l’ensemble des locaux mis à disposition des associations et des conventions afférentes. Ce travail a donné lieu, en 2014, à la production d’un annuaire de l’ensemble des locaux, par unité patrimoniale et répartis par association. La valorisation des locaux a été introduite dans les conventions de mises à disposition passées avec les associations. Leur intégration dans l’applicatif informatique de gestion des associations permet de disposer, pour chaque association à laquelle la commune de Roanne apporte son soutien, d’une fiche d’information indiquant les subventions allouées en numéraire et en nature (locaux, salles, matériels, véhicules, ...).


La commune a récemment mis en place, depuis mars 2016, des panneaux d’affichage lumineux, sur lesquels les associations bénéficient d’un affichage gratuit par an. La valorisation de cette prestation sera également intégrée dans cet applicatif métier. Les exemples de fiches d’information, sollicités par la chambre pour diverses associations et organismes publics, n’ont toutefois pas permis de retracer la valorisation de l’ensemble des prestations en nature allouées. La chambre relève également que les annexes budgétaires, relatives aux concours attribués à des tiers, n’intègrent pas encore l’ensemble des informations mises à jour ; les mises à disposition de locaux et/ou de personnel n’y sont en effet pas valorisées. La chambre invite l’ordonnateur, en s’inspirant notamment de la circulaire s’appliquant à l’État14, à poursuivre le déploiement de cet outil de gestion afin de retracer les valorisations des prestations allouées en nature dans les documents budgétaires et les conventions.

2.8- Le provisionnement

L’article L. 2321-2 du CGCT dispose que les dotations aux provisions constituent des dépenses obligatoires. Celles-ci doivent être constituées par délibération de l’assemblée délibérante dès l’ouverture d’un contentieux en première instance contre la commune, ou d’une procédure collective prévue au livre VI du code de commerces (garanties d’emprunts, dépréciation, ...), ou lorsque le recouvrement des restes à recouvrer sur compte de tiers est compromis. Les autres risques sont soumis à la libre appréciation des collectivités. Aucune provision n’a été constatée sur la période 2011-2013, bien qu’un projet de délibération ait été préparé en ce sens en 2009 et que la commune ait été rappelée à son obligation, lors du vote de la décision modificative n°2 de l’exercice 2012, par courrier de la sous-préfecture en novembre 2012. Le 13 juin 2012, en effet, le PACT15 du Roannais, auquel la commune avait accordé une garantie d’emprunt par délibération du 20 décembre 2010, a été placé en liquidation judiciaire avec, pour conséquence, la mise en jeu de la garantie communale. Au changement d’équipe municipale intervenu en 2014, une politique de provisionnement conforme à la réglementation a été mise en place. Concernant les emprunts, la commune n’a pas envisagé de provisionnement au motif que l’ensemble des contrats (tous budgets confondus) sont classés au 31 décembre 2015 en catégorie A (risque faible) sur la charte Gissler16. Une somme de seulement 360 844 € a ainsi été provisionnée au cours de l’exercice 2014, au titre :

des garanties d’emprunt consenties à deux organismes (comité roannais de vacances et PACT du roannais), soit 106 581 € ; la provision constituée au titre de la garantie d’emprunt accordée au PACT Roannais a donné lieu à reprise en 2015, par suite du paiement direct des sommes dues à la Caisse d’épargne en sa qualité de garante ;

14 Circulaire relative aux nouvelles relations entre les pouvoirs publics et les associations : déclinaison de la charte

des engagements réciproques et soutien public aux associations, NOR : PRMX1523174C. 15 Pact" signifiait, à sa création dans les années 1940, Propagande et action contre les taudis. Il s’agit d’un

mouvement de lutte contre les mauvaises conditions d’habitat. 16 Destinée à favoriser une meilleure compréhension des produits proposés aux collectivités, la classification

Gissler permet de les ranger selon une matrice à double entrée : le chiffre (de 1 à 5) traduit la complexité de l’indice servant au calcul des intérêts de l’emprunt et la lettre (de A à E) exprime le degré de complexité de la formule de calcul des intérêts.


des créances restant à recouvrer, conformément à la délibération du 11 mars 2002 fixant la règle du provisionnement des créances recouvrées, soit 209 263 € selon les données établies par la comptable public en septembre 2014 ;

d’un recours contentieux engagé au tribunal administratif, soit 45 000 €. Ce provisionnement a également donné lieu à reprise en 2015, du fait du paiement de l’indemnité due à l’agent à hauteur de 15 100 € au titre du recours qu’il avait introduit.

Au cours de l’année 2015, les provisions pour les créances restant à recouvrer ont été ajustées à hauteur de 21 551 €, conformément à la délibération du 2 octobre 2014 qui prévoit un ajustement à minima une fois par an. L’ordonnateur a précisé qu’il était envisagé en 2016 d’étendre la constitution de provisions, pour dépréciation des comptes de redevables, aux budgets annexes. Un travail a ainsi été réalisé pour dissocier les créances du service des pompes funèbres de celles du crématorium, en lien avec la fusion de ces deux budgets annexes, durant les exercices 2013 et 2014.

2.9- Le suivi des immobilisations

2.9.1- Le rapprochement de l’inventaire du patrimoine et de l’état de l’actif

Conformément aux prescriptions de l’instruction budgétaire et comptable M14, la commune dispose d’un inventaire du patrimoine, comptable et physique, concordant avec l’état de l’actif établi par le comptable. Elle gère son inventaire au moyen d’un logiciel qui assure le recensement physique et la gestion comptable des biens, les biens meubles étant identifiés par une étiquette avec un code-barres. En complément, la collectivité dispose depuis 2014 d’un logiciel de gestion du patrimoine qui devrait, à terme, permettre de connaître la vétusté de chaque immobilisation.

2.9.2- La production immobilisée

Parmi tous les tarifs adoptés chaque année par le conseil municipal, figurent les prestations réalisées par le centre technique municipal à la demande de tiers ou en raison d’accidents ou de dégradations du domaine public (coût d’intervention de la main d’œuvre, des engins, machines et matériels, des travaux de voirie, ...). La commune applique ces tarifs pour valoriser les travaux réalisés en régie (désormais appelés « production immobilisée ») dans les bâtiments communaux, sur la voirie et les espaces extérieurs. À l’issue du précédent contrôle de la chambre, l’ordonnateur s’était engagé à suivre la recommandation de la chambre par la mise en œuvre, dès l’année 2011, de la généralisation de la comptabilisation des travaux en régie. Ces derniers ont ainsi été valorisés à 0,6 M€ en 2011 ; ils n’ont ensuite cessé de diminuer chaque année, pour ne plus représenter que 0,13 M€ en 2015. Cette baisse s’explique par le rattachement en début de période des missions de maîtrise d’œuvre à certaines des opérations d’équipement (cœur de cité) et par un nombre réduit de travaux de bâtiment effectués dans les groupes scolaires en fin de période. 3- LA SITUATION FINANCIERE DE LA COMMUNE

L’évolution de la situation financière a été appréhendée, à partir des données budgétaires et comptables collectées par la Direction générale des finances publiques (DGFiP), au moyen de l’outil d’exploitation ANAFI déployé au sein des juridictions financières.


L’analyse financière réalisée a permis aussi de confronter les résultats aux objectifs des orientations budgétaires affichées pour l’exercice 2011, année de début du présent contrôle (cf. § 2.1-).

3.1- Consolidation du budget principal et des budgets annexes

Durant la période de contrôle 2011-2015, le budget de la commune comportait, outre le budget principal, cinq budgets annexes. Au 1er janvier 2014, un budget annexe a été créé pour le service du Théâtre municipal, tandis que le budget annexe des locations immobilières était clos et les opérations correspondantes réintégrées dans le budget principal.

Tableau 7 : Liste des budgets consolidés de la commune de Roanne

Libellé de l'organisme Nomenclature

Recettes de fonctionnement

2015 (en €) %

Budget principal ROANNE M14 50 536 692 94,28%

Budget annexe THEATRE MUNICIPAL DE ROANNE (créé le 01/01/2014)

M14 1 175 214 2,19%

Budget annexe POMPES FUNEBRES DE ROANNE M4 1 254 880 2,34%

Budget annexe CREMATORIUM DE ROANNE M4 199 464 0,37%

Budget annexe LOCATION IMMOBILIERES SALLES COMMUNALES (clôturé au 31/12/2013)

M14 0 0,00%

Budget annexe PARKINGS AMENAGES DE ROANNE M4 436 439 0,81%

53 602 689 100,00%


La commune dégage chaque année un résultat moyen consolidé de l’exercice, pour les budgets annexes et principal, excédentaire de 9,5 M€ (Cf. Tableau 17 en annexe). La capacité d’autofinancement brute consolidée, alimentée à 96 % par le budget principal, a diminué de 1,8 % en moyenne chaque année, pour atteindre 11,9 M€ en 2015 (12,8 M€ en 2011). La commune s’est fortement désendettée sur la période de 2011 à 2015, à hauteur de plus de 9 M€. L’encours de dette consolidé représente 12 M€ fin 2015, soit l’équivalent d’une seule année de capacité de désendettement. Son taux apparent est assez faible à 2,4 %, avec un volume d’intérêt des dettes consolidées divisé par deux sur la période. La typologie de la dette indique une répartition équilibrée entre taux variables (54 %) et taux fixes (46 %), sans emprunt structuré. Dans son précédent rapport, la chambre avait relevé que l’encours de dette des budgets annexes représentait 21 % de l’encours total. Au 31 décembre 2015, seul le budget annexe des pompes funèbres supporte un encours de dette de 0,16 M€, soit à peine 1,4 % de l’encours total. Au 1er janvier 2014, l’activité des locations immobilières a été réintégrée dans le budget principal alors que celui du Théâtre municipal a été individualisé dans un budget annexe. En 2015, les budgets à caractère administratif appliquant la nomenclature M14 représentent 96,5 % des recettes de fonctionnement consolidées, soit 51,7 M€. En conséquence, les éléments d’analyse financière, ci-après exposés, concernent d’une manière consolidée ces composantes prépondérantes du budget communal, budget principal


et budgets annexes du théâtre municipal et des locations immobilières. L’activité des budgets annexes des pompes funèbres et du crématorium a fait l’objet d’un examen particulier, développé plus loin (cf. § 5-).

3.2- Les performances financières annuelles consolidées des budgets administratifs

Les performances financières annuelles se déterminent à partir des principaux soldes intermédiaires de gestion, que sont l’excédent brut de fonctionnement et la capacité d’autofinancement (CAF) brute et nette (cf. Tableau 18 en annexe). Entre 2011 et 2015, trois périodes peuvent être distinguées :

en 2011 et 2012, les ratios sont en nette amélioration avec une CAF brute de 12,8 M€ pour 2012 (baisse des charges de gestion avec le transfert de la petite enfance malgré une baisse des produits) ;

en 2013 et 2014, ils se détériorent avec une CAF brute en recul de 11,3 M€ en 2014 (accroissement des charges de personnel et stabilité des produits de gestion) ;

en 2015, une légère reprise avec une CAF brute de 11,7 M€ (baisse des charges de gestion, supérieur à celle des produits).

3.2.1- L’évolution des produits de gestion

Les produits de gestion consolidés ont diminué de 1 % en moyenne annuelle sur la période pour atteindre 48,9 M€ en 2015 contre 50,8 M€ en 2011, du fait essentiellement de la baisse des ressources institutionnelles (dotations/participations). Entre 2011 et 2013, la dotation globale de fonctionnement (DGF) annuelle est restée stable autour de 10,4 M€, répartie entre la dotation forfaitaire (9,4 M€) et la dotation de solidarité urbaine (1 M€). À partir de 2014, la commune a contribué au redressement des finances publiques par la réduction de sa dotation forfaitaire : - 0,4 M€ en 2014, - 0,9 M€ en 2015. La dotation de solidarité urbaine a, quant à elle, été maintenue à hauteur du million d’euros. La dotation nationale de péréquation, jusque-là très faible, a été majorée de 0,2 M€ en 2014 et 2015, du fait du potentiel fiscal17 par habitant de la commune de Roanne (1 003 à 1 025), inférieur à la moyenne de la strate (1 121). Le bloc communal roannais est bénéficiaire depuis 2013 du fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC), qui représente une dotation de 0,38 M€ pour la commune de Roanne en 2015 (17 % du produit attribué à l’ensemble intercommunal roannais). En 2016, la commune de Roanne a maintenu ses taux fiscaux, après les avoir abaissés de 3 % en 2015. Les taux communaux sont restés inchangés entre 2011 et 2014. Le taux moyen global de la fiscalité directe (prenant en compte les trois taxes ménages) de 18,03 %, entre 2011 et 2014, a ainsi été ramené à 17,49 % en 2015. Sous l’effet principalement des revalorisations forfaitaires des bases fiscales (entre 1 % et 2 % par an) et des variations physiques en 2015 (nombreux foyers à revenus modestes assujettis à la taxe d’habitation par suite de la suppression d’allègements fiscaux), les bases nettes fiscales imposées ont progressé de 2,3 % en moyenne annuelle. Cette progression de bases fiscales a permis à la commune d’augmenter son produit total des impôts locaux de 1,6 % en moyenne chaque année.

17 Potentiel fiscal : indicateur de richesse qui permet d’apprécier les ressources que peut mobiliser une collectivité

(plus son potentiel sera faible, plus la commune percevra des dotations). Le calcul du potentiel fiscal de la commune intègre la part des produits fiscaux perçus par l’EPCI sur son territoire, au prorata de la population communale). Source : Potentiel fiscal 4 taxes de Roanne cf. fiche individuelle DGF, DGCL.


La baisse de trois points des taux d’imposition communaux, votée en 2015, a stabilisé le produit des impôts par rapport à 2014 (18,6 M€), ce qui représente un effort de la commune de 0,6 M€ pour l’exercice 2015. La pression fiscale pesant sur les habitants de Roanne au titre des impôts locaux évaluée par l’indicateur « effort fiscal »18, est supérieure à la moyenne de la strate (1,308 contre 1,233) pour la période de 2011 à 2015. La commune a instauré au 1er janvier 200919 la taxe locale sur les enseignes et publicités extérieures (TLPE), taxe facultative prévue par les articles L. 2333 - 7 et suivants du CGCT. Cette taxe facultative a rapporté de 0,22 M€ à 0,25 M€ par an à la commune sur la période 2010-2015. Enfin, depuis le 1er janvier 2011, la commune de Roanne a également institué une redevance communale due au titre de l’occupation de son domaine privé, fixée à 0,80 € / m² / jour pour les 60 premiers jours, puis à 0,70 € à partir du 61ème jour. Mais, selon les services de l’ordonnateur, aucun produit n’a été perçu à ce titre durant la période sous-revue. La chambre note la bonne qualité de l’information communale, claire, précise et complète, dispensée en matière de tarification, par la voie d’un document unique, approuvé par délibération du conseil municipal, dénommé « catalogue ». Celui-ci recense de manière exhaustive les tarifs et redevances applicables pour l’ensemble des budgets ou services par nature : imprimerie, photocopies, locations de matériels, occupation du domaine public, travaux, restauration, théâtre, service funéraire, crématorium, locations immobilières, parkings aménagés… Du fait des transferts de compétences de petite enfance et de sport de haut niveau opérés en 2011, les ressources d’exploitation ont diminué de 1,4 M€ en 2012 avant de retrouver une dynamique de l’ordre de 7 % en moyenne chaque année, pour s’établir à 2,75 M€ en 2015.

3.2.2- L’évolution des charges de gestion courante

Les charges courantes consolidées, qui représentent 36,6 M€ en 2015 contre 37,6 M€ en 2011, sont étroitement liées aux transferts de compétences réalisés. Le ratio de rigidité des charges structurelles du budget principal est passé de 45,5 % à 47,5 %. Premier poste de dépenses, les charges de personnel (cf. § 4-), qui représentent désormais 60,5 % des charges courantes (58 % en 2011), se sont élevées à 22,2 M€ en 2015, soit un volume identique à 2011. Avec les transferts de compétence de 2011 (petite enfance, sport du haut niveau), les charges de personnel avaient diminué de 0,8 M€ en 2012. Les rémunérations du personnel ont reculé de l’ordre de 0,5 M€ sur la période (- 1 M€ sur la rémunération du personnel titulaire ; + 0,6 M€ autres personnels) sans, pour autant, que les charges sociales se soient allégées. Ce sont les charges de personnel externes qui subissent la plus forte progression sur l’année 2015. Les charges à caractère général ont diminué de 3,6 % en moyenne annuelle sur la période 2011-2015 pour s’établir à 9,5 M€. L’ensemble des postes budgétaires a été concerné par cette baisse, sauf les remboursements de frais aux organismes de rattachement qui suivent

18 Cet indicateur permet de comparer le niveau des taux de fiscalité de la commune avec les taux moyens nationaux

pour mesurer sa capacité à augmenter son produit fiscal et est un préalable indispensable pour percevoir des dotations de l’État. Un effort fiscal supérieur à la moyenne témoigne d’un niveau théorique de contributions important de la part des habitants de la commune.

19 Nouveau régime de la taxation locale de la publicité issu de l’article 171 de la loi n° 2008-776 du 4 aout 2008 de modernisation de l’économie, devenu une taxe unique dénommée la taxe locale sur la publicité extérieure.


les transferts de compétences. En tenant compte des remboursements de frais perçus par la commune, le poids des charges à caractère général a nettement diminué sur la période de contrôle, pour atteindre 18,2 % des produits de gestion en 2015 contre 20,4 % en 2011. Les subventions de fonctionnement ont suivi la même tendance que les charges à caractère général avec une baisse moyenne annuelle de 3 % sur la période (2,9 M€ en 2015 contre 3,3 M€ en 2011). Les transferts opérés, notamment avec le CCAS et la reprise en régie du secteur jeunesse, a eu pour effet de réduire les subventions de fonctionnement aux organismes publics de l’ordre de 1 M€, reversées pour partie directement aux organismes de droit privé. Les autres charges de gestion, dont les contributions aux organismes de regroupement et les indemnités des élus, sont restées stables sur la période sous revue à 1 M€. La chambre relève toutefois qu’il convient d’y adjoindre le déficit structurel d’exploitation du service du théâtre municipal, individualisé depuis 2014 en budget annexe, de l’ordre de 0,9 M€ par an, dont 0,5 M€ de charges de personnel.

3.2.3- La capacité d’autofinancement consolidée

Avec une baisse plus soutenue de ses produits de gestion que de ses charges, l’excédent brut de fonctionnement consolidé de la commune de Roanne a subi une baisse de 12 % entre 2011 et 2014 avant de retrouver une nouvelle dynamique en 2015 (+ 7 %) à 12,3 M€, lui permettant de représenter un quart de ses produits de gestion. En intégrant notamment les charges financières, la capacité d’autofinancement brute consolidée représente 11,8 M€ en 2015, soit 24 % des produits de gestion. Si son importance relative est restée stable par rapport à 2011, elle a perdu en valeur quelque 0,5 M€. Avec le désendettement constaté sur la période, le remboursement en capital de la dette a été réduit de 45 % (1,8 M€ en 2015 contre 3,3 M€ en 2011). La capacité d’autofinancement nette a ainsi progressé de 1 M€, pour atteindre 9,9 M€ en 2015 contre 8,9 M€ en 2011. Sur la période 2011-2015, la commune est donc parvenue à dégager 48,5 M€ de capacité d’autofinancement nette consolidée, soit de l’ordre de 20 % de ses produits de gestion. Rapportée à la population, la CAF nette représente 266 € par habitant en 2015, valeur nettement supérieure à la moyenne de la strate (53 € / habitant en 2014) mais avec une pression fiscale comparativement plus élevée (cf. § 3.2.1-).

3.2.4- Le financement et le renouvellement des investissements

Sur la période de 2011 à 2015, la commune a investi 80 M€, à raison de 69,6 M€ en dépenses d’équipement (y compris les travaux en régie mais hors restes à réaliser 2015) - dont l’opération la plus importante concerne Roanne Cœur de la cité (13,3 M€) -, et de 9,2 M€ en subventions d’équipement. L’effort d’investissement moyen annuel a ainsi été de l’ordre 16 M€, ce qui correspond pour le budget principal à un taux d’équipement de 7 732 € par habitant en 2015. Les procédures et écritures relatives à l’amortissement sont régulières. Toutefois, si la reprise des subventions d’équipement transférables reçues est bien pratiquée, la procédure de neutralisation budgétaire de l’amortissement des subventions d’équipement versées autorisée par le décret n° 2015-1846 du 29 décembre 2015 n’est pas actuellement mise en œuvre. La commune de Roanne a consacré à l’amortissement de ses immobilisations environ 3,5 M€ en moyenne chaque année sur 2011-2015, soit un effort annuel de 0,3 % pour l’ensemble de ses immobilisations propres.


Compte tenu de la valorisation comptable de son patrimoine (de l’ordre de 241 M€ en début de période, hors biens affermés ou mis à disposition dont l’entretien est mis à la charge de tiers), et des durées d’amortissement, le volume d’investissement nécessaire à l’entretien et au renouvellement des biens immobilisés peut être estimé à 7,2 M€ par an (soit 3 % de son actif). Cet indicateur synthétique doit être comparé à l’effort d’investissement consacré par Roanne à l’entretien de son patrimoine, soit entre 13 % du PPI en 2011 et 63 % en 2014, représentant en moyenne 7 M€ par an. Ainsi, le rythme global apparent de renouvellement des immobilisations serait de l’ordre de 35 années.

Cette approche bilancielle sommaire conduit à constater un effort cohérent d’investissement consacré à l’entretien du patrimoine existant sur la période de 2011 à 2014.

Il convient enfin de noter qu’en complément de l’autofinancement mobilisé, la commune a également bénéficié de 13,4 M€ de subventions d’investissement, retiré 7,1 M€ des produits de cessions des immobilisations et perçu quelque 8,6 M€ au titre du Fonds de compensation pour la TVA. Ainsi, avec des ressources propres d’un montant de 80,3 M€, et le recours à l’emprunt à hauteur de 3,2 M€ en 2012 et 2013 (sur le budget principal), la commune a financé la totalité de ses investissements tout en parvenant à reconstituer son fonds de roulement dans la mesure, en fait, de l’appel à l’emprunt, soit 3,6 M€.

3.3- La situation bilancielle consolidée des services administratifs

L’encours de dette consolidée des services administratifs s’établit à 11,87 M€ au 31 décembre 2015. La commune s’est désendettée de 5,4 M€ depuis 2011 et sa capacité de désendettement a ainsi été réduite à une année. Le taux apparent de la dette consolidée est passé de 3,4 % en 2011 à 2,4 % en 2015. L’ensemble de la dette de la commune est classé A1 selon la charte de bonne conduite, soit à risque très faible. Il est en outre diversifié : 46 % en taux fixe (5,5 M€), 45 % au livret A (5,4 M€), et 9 % en taux variable (1 M€) ; le tout sur 14 lignes d’emprunts répartis entre plusieurs prêteurs. Les emplois immobilisés représentent plus de 355 M€ au 31 décembre 2015. Ils ont progressé de 15 % entre 2011 et 2015 essentiellement au titre des immobilisations corporelles, en lien avec les investissements réalisés sur la période. En souscrivant de nouveaux emprunts en 2012 et 2013 (3,2 M€) - alors que sa capacité de financement propre était suffisante pour couvrir les investissements sur la période 2011-2015 -, la commune a reconstitué son fonds de roulement à hauteur de 3,6 M€. Ses ressources stables atteignent plus de 366 M€ au 31 décembre 2015, soit un fonds de roulement net global de 7,1 M€, qui représente près de 70 jours de charges courantes (contre 32,5 jours en 2011). Son besoin en fonds de roulement global au 31 décembre est resté négatif sur l’ensemble de la période, en oscillant de - 3,4 M€ en 2011 à - 1,8 M€ en 2015. Il en résulte que la commune a pu dégager un flux positif de trésorerie, et a ainsi bénéficié d’une ressource circulante supplémentaire. En cumulant un fonds de roulement positif et un besoin en fonds de roulement négatif, le niveau de trésorerie nette représente plus de 87 jours de charges courantes au 31 décembre 2015 (8,8 M€), contre 65 jours au 31 décembre 2011 (6,8 M€). De fait, la commune n’a pas eu à mobiliser ses deux lignes de trésorerie mises en place en fin d’années 2010, d’un montant maximal de 5 M€ pour l’année 2011 et de 2 M€ pour 2012, dont le coût global a été ainsi limité aux frais de dossier de 2 250 €. La commune a également souscrit un emprunt revolving, non mobilisé sur la période du contrôle, avec une capacité de mobilisation au 31 décembre 2015 de 3,3 M€, dont les


conditions contractualisées en 2005 sont très avantageuses actuellement (Euribor + 0,03 % ; Eonia + 0,06 %, et sans aucun frais annexes). L’ordonnateur a précisé ne pas disposer d’un service dédié à la gestion active de la dette et de la trésorerie. Cette mission est réalisée par le responsable des finances, assisté d’un agent en interne et avec l’aide d’un cabinet d’expertise extérieur. Un plan de trésorerie a été mis en place en 2016. Également, au 30 octobre 2015, la commune a souscrit au préfinancement des attributions du Fonds de compensation pour la valeur ajoutée (FCTVA), pour un montant de 1,6 M€ à taux zéro sur une durée de 17 mois, avec un amortissement du capital pour moitié en décembre 2016 et pour l’autre moitié en avril 2017, proposé par la Caisse des dépôts et consignations (CDC). En 2016, elle s’est également positionnée pour obtenir des emprunts à taux zéro dans le cadre du Fonds de soutien à l’investissement local mis à disposition de la CDC. Quatre projets d’investissement ont été identifiés par la commune comme pouvant être éligibles à ce fonds, à hauteur de 3,3 M€ TTC. Ce fonds pourrait ainsi participer à la couverture du besoin de financement sur la période 2016-2020. La chambre relève que la commune a mobilisé 3,2 M€ de crédits d’emprunts sur la période de 2011 à 2015, alors qu’elle bénéficiait à la fois d’une capacité de financement propre et d’une trésorerie suffisante pour couvrir ses investissements. Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur s’est prévalu d’un choix délibéré de contracter ces prêts qui offraient des conditions particulièrement attractives.

3.4- La prospective financière du budget principal

En 2015, la commune de Roanne a élaboré une prospective financière pour la période 2015-2020, sur la base d’un plan pluriannuel d’investissement de l’ordre de 88 M€ et dans le souci de préserver les grands équilibres financiers. Cette prospective remplace l’analyse financière réalisée antérieurement sur la période 2014-2020, devenue caduque par l’effet des baisses de dotations annoncées et enregistrées. Cette prospective, présentée au rapport d’orientations budgétaire de 2016, affiche comme hypothèse une capacité d’autofinancement nette en recul, dès 2015, à 7,4 M€. L’excédent brut de fonctionnement subirait en effet l’effet de ciseaux à l’horizon 2020 : baisse des produits de gestion de 0,1% en moyenne annuelle sur 2016-2020 contre une hausse modérée de 0,4 % des dépenses de gestion. En conséquence, le besoin de financement des investissements devrait être couvert par une nouvelle dette à hauteur de 28 M€, qui amputerait la capacité d’autofinancement nette dès 2017, pour se situer autour de 4 M€ en 2020. Or les résultats de l’exercice 2015, ressortant du compte administratif, dégagent une capacité d’autofinancement nette de 9,9 M€, bien supérieure à cette hypothèse (+ 2,5 M€). La simulation, réalisée par la DGCL de la réforme de la DGF inscrite dans le projet de Loi de finances pour 2016, montre que la dotation forfaitaire de la commune de Roanne pourrait être réduite à 5,1 M€ à partir de 2017 (contre 9,3 M€ en 2013), soit une perte à terme de 4,2 M€/an. Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur en fonction indique vouloir conserver une certaine prudence, dans son analyse prospective, face aux aléas d’un contexte national incertain. Il estime ainsi que les hypothèses pourraient être complétées par :

une perte potentielle de 459 000 € (base 2016) en raison de la sortie du bloc communal roannais, en 2017, du bénéfice du FPIC ;

un mode de revalorisation des bases fiscales, modifié par la loi de finances pour 2017, qui devrait s'avérer beaucoup moins favorable pour les collectivités (+ 0,4 % en 2017


contre + 1 % en 2016) ; une baisse démographique qui aura des incidences sur le niveau de ses dotations.

Les efforts de gestion devront donc être poursuivis. La commune a affiché, en 2016, la mise en place d’une gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des carrières (GPEEC), avec un objectif de diminution de la masse salariale de 0,6 M€ en lien avec une baisse des effectifs budgétés (- 21). La maitrise de la masse salariale à court terme passe par un renouvellement plus sélectif des emplois contractuels et une gestion rigoureuse des départs à la retraite. Au plan de l’investissement, la commune a retenu un plan pluriannuel d’investissement (PPI) de 88,6 M€ entre 2015 et 2020, dont 21,3 % consacrés aux investissements courants (18,8 M€). La chambre appelle l’attention de l’ordonnateur sur la nécessité de maintenir, en tout état de cause, un effort d’investissement en faveur de l’amélioration du patrimoine existant, proche du niveau théorique de 7 M€ par an. Sur la base de ces différentes hypothèses, l’ordonnateur conclut que « la ville est en mesure de supporter un plan pluriannuel d'investissement de l'ordre de 88 M€ sans fragiliser ses grands équilibres financiers ».

3.5- Le projet « Ilot Foch Sully »

Une équipe de management du commerce de ville, regroupant la commune de Roanne, l’association des commerçants « les Vitrines de Roanne » et les chambres consulaires, a mené une réflexion pour renforcer l’attractivité du centre-ville (commerces et usagers). La première étape de cette réflexion a débuté par le projet urbain « Cœur de cité », menée de 2008 à 2014, ayant pour objet « d’améliorer les liaisons piétonnes en créant des boucles dans la ville, favorisant les cheminements piétons entre les différents pôles commerciaux ». La seconde étape consistait à imaginer un projet urbain intégrant un centre commercial. En 2013, des études d’opportunité et de faisabilité ont été réalisées par un cabinet extérieur, financées par la communauté d’agglomération au titre de sa compétence en matière d’urbanisme commercial. Après le changement de l’équipe municipale, la commune de Roanne a décidé par délibération du 17 juillet 2014 de lancer des études préalables sur la faisabilité technique et financière du projet d’aménagement urbain en centre-ville, dénommé « ilot Foch-Sully », qui devrait comprendre un espace commercial, des logements, des bureaux, une résidence sénior, une crèche, des espaces verts et un parc de stationnement de 700 places. Par la même délibération, le conseil municipal approuve le principe d’une réalisation d’ici 2018-2019, et adopte les modalités d’une concertation préalable à la création d’une ZAC. Ce projet, selon l’ordonnateur en fonction, vise à moderniser l’offre commerciale de centre-ville et réaliser une opération de renouvellement urbain et de l’habitat. Il résulte d’une volonté conjointe de la ville de Roanne, de la communauté Roannais Agglomération, de la chambre de commerce et d’industrie Roanne Loire Nord, de la chambre de métiers et de l’artisanat roannais, des Vitrines de Roanne et du SYEPAR20. Une étude de programmation, financée par la ville, a été réalisée de janvier à juin 2015 par un cabinet privé. Elle conclut à la faisabilité du projet, selon différents scénarios qui concluent tous au déséquilibre financier de l’opération, avec un montant de déficit fluctuant de 6 à 9 M€.

20 Syndicat d’études et de programmation pour l’aménagement du Roannais chargé de la planification.


Dans le but de maitriser totalement le foncier, la commune sollicite par délibération du 3 décembre 2015 du préfet un arrêté de déclaration d’utilité publique (DUP) de l’opération (enquête conjointe d’utilité publique et parcellaire) qu’elle obtient le 27 juillet 2016 par arrêté n° 2016-242 du préfet de la Loire. La commune se dote également, par délibérations du conseil municipal des 19 mai et 2 juin 2016, des outils opérationnels nécessaires à la conduite du projet. Une zone d’aménagement concerté (ZAC) est créée, avec un programme prévisionnel de constructions comportant :

une surface de planchers dédiée aux commerces de 15 à 17 000 m² ; une surface de plancher de 15 000 m² environ pour le logement en accession libre

ou pour la réalisation de services pour séniors ; une surface de parking de 19 000 m² pour 700 places environ ; une surface de 6 000 m² réservée à des espaces extérieurs.

En parallèle, la commune conclut le 9 novembre 2015 avec la société SCET, filiale de la Caisse des dépôts et consignations (CDC), un marché en procédure adaptée d’un montant de 89 950 € HT, emportant assistance à maîtrise d’ouvrage pour définir les modalités de mise en place opérationnelle de l’espace commercial et urbain Foch-Sully. La commune décide alors de créer, avec un ou plusieurs actionnaires opérateurs économiques et investisseurs pour une durée indicative de huit ans, une société d’économie mixte à opération unique (SEMOP21) chargée de l’aménagement de la ZAC « Foch Sully ». Il résulte de la délibération du 2 juin 2016, approuvant le lancement de la procédure de création, que le capital social de la SEMOP serait de 3 M€ et détenu à hauteur de 34 % par la commune de Roanne (minimum imposé pour les participations des collectivités publiques locales par la loi n° 2014-744 du 2 juillet 2014 insérée aux articles L. 1541-1 et suivants du CGCT). La même délibération indique également que la CDC « pourra intervenir au capital social en tant que partenaire financier ». L’article L. 1541-2.-I du CGCT issu de la loi précitée du 2 juillet 2014 dispose que « la sélection du ou des actionnaires opérateurs économiques et l'attribution du contrat à la société d'économie mixte à opération unique mise en place sont effectuées par un unique appel public à la concurrence respectant les procédures applicables aux délégations de service public, aux concessions de travaux, aux concessions d'aménagement ou aux marchés publics, selon la nature du contrat destiné à être conclu entre la collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales et la société d'économie mixte à opération unique ». Dans ces conditions, dans la mesure où la SEMOP doit assumer une part significative du risque économique de l’opération (recettes de commercialisation représentant environ 47 % du total de produits) et où le montant total estimé des produits de l’opération d’aménagement excède le seuil communautaire de 5,225 M€ (HT), la commune a décidé de mettre en œuvre la procédure de dévolution des concessions d’aménagement22 exigeant l’organisation d’une consultation globale et ouverte à tous les candidats qui souhaitent y participer. Au regard de la rédaction des dispositions précitées de l’article L. 1541-2.-I du CGCT qui n’envisagent pas l’implication de tiers investisseurs, les modalités d’intervention de la Caisse des dépôts et consignations dans le projet de l’Ilot Foch Sully demeurent en tout état de cause assujetties à l’interprétation souveraine du juge administratif, seul compétent pour en connaître et en apprécier la régularité. Il apparaît cependant, et à tout le moins, que la Caisse ne saurait s’engager plus avant, au-delà des seules problématiques de financement, sans pouvoir faire

21 SEMOP : société d’économie mixte à opération unique créée par la loi n° 2014-744 du 1er juillet 2014. 22 Prévue par l’ordonnance n° 2016-65 du 29 janvier 2016, le décret n° 2016-86 du 1er février 2016 et les articles

R. 300-4 et suivants du code de l’urbanisme.


l’économie d’une mise en concurrence dès lors qu’elle viendrait à prendre part, de quelque façon que ce soit, à la phase d’exécution opérationnelle du projet. Le montant des investissements est estimé de 60 M€ à 80 M€, dont 32,8 M€ seraient à la charge de la SEMOP selon le bilan prévisionnel de l’opération d’aménagement, qui doit être financée par les recettes de commercialisation des charges foncières (environ 47 % du total des produits de l’opération), tandis que la participation communale est pour l’heure évaluée à 18,57 M€. L’ordonnateur en fonction a précisé que la participation financière de la commune devrait être étalée sur quatre à six ans, de sorte que le montant annuel s’avère compatible avec les capacités d’investissement de la commune ressortant des projections de l’analyse prospective financière établie pour la période de 2015 à 2020. 4- LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES

4.1- Les emplois et effectifs

4.1.1- La politique de recrutement et la gestion prévisionnelle des emplois et des

compétences

La commune de Roanne n’a pas formalisé de politique de recrutement ; toutefois, les orientations liées à l’évolution de la masse salariale sont définies à travers les documents budgétaires. La direction des ressources humaines et les services municipaux les plus importants (services techniques, cadre de vie) disposent de plusieurs tableaux de bord de suivi : départs en retraite, mobilité des personnels, gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, évolution des effectifs permanents. Selon l’ordonnateur, ces outils permettent à la direction des ressources humaines de développer une gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, ordonné autour d’une gestion dynamique des effectifs, d’une maîtrise de la masse salariale et d’une adaptation de la formation à l’évolution des besoins. À ce titre, l’entretien annuel d’évaluation a évolué en 2015 vers un entretien professionnel, davantage orienté sur les compétences et les besoins de formation, avec l’élaboration d‘un plan de formation triennal actualisé chaque année. Il existe également un plan de formation intercommunal (PFPT), qui vise à permettre l’émergence d’une culture de territoire commune et à répondre aux besoins de formation et à l’évolution des métiers. Sur la période 2011-2015, les nouvelles entrées de personnels municipaux (162) ont été bien plus nombreuses que les sorties, hors transferts et mutualisations (142). L’ancien ordonnateur a toutefois précisé que la réorganisation des services a été étudiée pour dégager des moyens sans recourir systématiquement à de nouveaux recrutements (service de la démocratie participative, service jeunesse créés dans un premier temps à moyens constants). Le taux de remplacement des départs en retraite (99) est de 1,2. Il a été constaté que la commune a procédé jusqu’à deux entrées pour un départ à la retraite sur l’année 2012, avant un rétablissement du taux de remplacement à 0,85 en 2015. Selon l’ordonnateur en fonction, pour l’ensemble de la durée du mandat (2014-2020), le nombre des agents en mesure d’exercer leurs droits à retraite serait de l’ordre de 150. Depuis 2015, afin de concilier la maîtrise des dépenses de personnel et le maintien d’un niveau optimum de qualité des services rendus, les services municipaux sont amenés à s’interroger systématiquement sur le besoin et la nécessité du remplacement de tout agent, sur leur mode


de fonctionnement et la rationalisation de leur processus d’intervention. Tous les secteurs d’activités sont concernés, quels que soient la filière et le grade considérés. La commune a également recours à la mobilité interne, même si celle-ci n’est pas formalisée. L’ordonnateur en fonction a précisé qu’elle est « souvent une obligation pour des raisons qui tiennent à la personne et/ou à l’environnement de travail », notamment du fait du vieillissement avec des problématiques d’usure professionnelle, ou à raison du fonctionnement des services. Les souhaits de mobilité sont recensés lors de l’entretien annuel d’évaluation.

4.1.2- L’évolution des effectifs

Au 31 décembre 2015, la commune de Roanne compte 522 agents, dont 13 agents non titulaires, pour 554 emplois budgétaires23. 80 % des agents communaux appartiennent à la catégorie C. Rapporté au nombre d’habitants, le taux d’administration pour 2015 de Roanne se situe à 14,04 agents pour 1 000 habitants, contre 14,46 en 2011. Le taux d’encadrement24 a atteint 11 % en 2013, du fait d’une hausse globale des effectifs de catégorie A de 20 agents par rapport à 2011 - dont dix agents non titulaires occupant des emplois de direction et de cabinet -, ainsi qu’un important réajustement à la baisse des effectifs de la catégorie B (- 57 agents). Depuis, ce taux a été ramené à 8 % au 31 décembre 2015, avec une stabilisation des effectifs de catégorie B (11 %) et des agents non titulaires (au nombre de 13). Les transferts de compétences opérés courant 2011 vers la communauté d’agglomération de Roanne ont concerné 34 agents, essentiellement sur les grands équipements et le sport de haut niveau. Au 31 décembre 2011, 22 agents ont également effectué une mutation vers le CCAS dans le cadre de sa réorganisation en établissement public administratif de plein exercice ; trois nouvelles mutations sont intervenues au 1er janvier 2015 pour le secteur de la petite enfance. Au 31 décembre 2015, seule la restauration collective est externalisée sous forme d’un marché de prestation de service, et ce depuis 1992. Toutefois, aucune réflexion n’a été menée jusqu’à présent par la commune sur le choix de l’externalisation de certaines fonctions ou services qui peut constituer une alternative à la gestion en régie directe et peut permettre, sous certaines conditions, la réalisation d’économies. Le renforcement des effectifs de catégorie C, depuis 2013, est consécutive à la mise en œuvre de la réforme des rythmes scolaires. Avant la réforme, la commune proposait des ateliers périscolaires, optionnels et gratuits, assurés par le personnel en contrat éducatif local. Ces interventions, correspondant à 661 heures sur l’année scolaire 2012/2013, ont été valorisées par la commune à 25 863 €. Par suite de la réforme, la commune a recruté du personnel sous contrat (remplaçants dans les écoles et intervenants périscolaires), qui assurent également un renfort en matière de ménage, afin de permettre de dégager du temps au personnel titulaire assurant le périscolaire. La commune estime le coût après réforme à 302 532 € pour l’année scolaire 2013-2014, dont 130 000 € financés par le Fonds d’amorçage de l’Éducation nationale et 55 000 € par la Caisse d’allocations familiales. Depuis la rentrée scolaire 2015-2016, certaines activités du primaire sont assurées par les centres sociaux, en lieu et place d’intervenants périscolaire et le coût après réforme a été ramené à 242 649 €.

23 Effectifs pourvus sur emplois budgétaires en ETPT. 24 Rapport des effectifs de catégorie A sur l’effectif total.


4.1.3- Les emplois fonctionnels et de direction

La commune de Roanne dispose de trois « quartiers prioritaires de la politique de la ville25 » : Le Parc, Mayollet et le quartier Bourgogne26 (deux quartiers étant dorénavant exclus du zonage roannais de la politique de la ville : le Faubourg Clermont et Mulsant). Lorsqu’une commune ou un établissement public intercommunal comporte une zone urbaine sensible (désormais remplacée par un quartier prioritaire de la politique de la ville), l’article 88 de la loi modifiée n° 84-53 du 26 janvier 1984, portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, lui donne la possibilité d’être surclassée dans une catégorie démographique supérieure par référence à la population totale, obtenue en multipliant par deux la population des quartiers prioritaires de la politique de la ville ou des parties de quartiers prioritaires de la commune. Ce surclassement n’est pas sans incidence pour la fonction publique territoriale, en matière de créations d’emplois assujetties à des conditions liées à l’importance démographique :

de certains emplois de catégorie A : administrateurs, attachés, secrétaires de mairie, ingénieurs ;

d’emplois fonctionnels de direction : articles 47 et 53 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

d’emplois à temps non complet : articles 4, 5 et 5-1 du décret n° 91-298 du 20 mars 1991 ;

et d’emplois permanents d’agent contractuel : article 3-3 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984.

La commune de Roanne a fait l’objet d’un surclassement démographique par arrêté préfectoral n° 422/2009 du 2 décembre 2009, qui sera maintenu tant que la somme, d’une part, de la population totale telle que mentionnée à l’article R. 2151-2 du CGCT et, d’autre part, de la population des zones urbaines sensibles de la commune authentifiée par arrêté ministériel dépassera le seuil de 40 000 habitants. Or la population légale de 2013 de la commune de Roanne, entrant en vigueur au 1er janvier 201627, est fixée à 36 749 habitants et la population des zones urbaines sensibles a été maintenue à 3 080 habitants selon les fiches individuelles « DGF28 » établies pour les années 2011 à 2016 par le Ministère de l’intérieur. Le seuil de 40 000 habitants pourrait ainsi ne plus être atteint depuis le 1er janvier 2016.

Tableau 8 : Évolution de la population de la commune de Roanne

2011 2012 2013 2014 2015 2016

population totale INSEE 37 343 38 274 38 225 37 527 37 179 36 749

population ZUS (DGF) 3 080 3 080 3 080 3 080 3 080 3 080

Population quartier prioritaire (Préfecture) 4 390 4 390

population totale avec ZUS 40 423 41 354 41 305 40 607 40 259 39829

population totale avec quartier prioritaire 40 423 41 354 41 305 40 607 41 569 41 139

Source : INSEE et Préfecture de la Loire

25 La loi n° 2014-173 du 21 février 2014 a remplacé les « zones urbaines sensibles » par des « quartiers prioritaires

de la politique de la ville ». 26 Listés au décret n° 2014-1750 du 30 décembre 2014, modifié par décret n° 2015-1138 du 14 septembre 2015 27 Source INSEE, issu du recensement de la population 2013. Selon l’article R. 2151-2 du CGCT, le chiffre de la

population totale est obtenu par addition au chiffre de la population municipale de celui de la population comptée à part.

28 Fiche individuelle DGF établie par le ministère de l’intérieur par commune, retraçant l’ensemble des données fiscales et financières relatives aux dotations de l’État.


De fait, par courrier en date du 11 janvier 2017 adressé à la chambre par l’ordonnateur à l’appui de sa réponse aux observations provisoires, le préfet a rappelé à la commune la procédure de demande de surclassement nécessitant une délibération du conseil municipal, finalement intervenue le 19 janvier 2017 alors que l’arrêté préfectoral de surclassement de 2009 avait cessé de produire effet depuis le 1er janvier 2017. Dans ce même courrier, le préfet indiquait que le calcul sur la base des chiffres de l’Insee (mise à jour du 26 juillet 2016) aboutissait à une population théorique de 40 970 habitants, légèrement donc supérieure au seuil de 40 000 habitants en-dessous duquel la commune ne pourrait plus maintenir les grades d’administrateur, de directeur territorial et d’ingénieur en chef, dont plusieurs agents bénéficient.

4.1.4- La mutualisation

4.1.4.1- Le cadre législatif

La loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 dite loi de réforme des collectivités territoriales (RCT), a redéfini le cadre juridique des mutualisations en faisant de l’EPCI, l’acteur principal du bloc communal. La loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM) a également renforcé ce cadre juridique. Les principales dispositions législatives intéressant la mutualisation des services sont désormais codifiées aux articles L. 5211 et L. 5214 du code général des collectivités territoriales. La mutualisation ne doit pas être confondue avec la mise à disposition individuelle, prévue à l’article 61 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 visant à partager des agents qualifiés ou éviter d’en recruter à temps complet. Les modalités et conditions de la mise à disposition sont encadrées par le décret n° 2008-580 du 18 juin 2008, ayant donné lieu à précision par la circulaire n° 2167 du 5 août 2008. La loi RTC du 16 décembre 2010 a consacré cette distinction au sein du bloc communal et créé une dotation de mutualisation, affectant le calcul de la DGF aussi bien des communautés que des communes, en fonction d’un coefficient de mutualisation des services, incitant ainsi à davantage d’intégration communautaire. La mise à disposition de services se caractérise par une mutualisation, ascendante ou descendante, prévue à l’article L. 5211-4-1 II et III du CGCT. Elle n’est possible que pour les compétences partiellement transférées à la communauté, excluant les services fonctionnels transversaux comme les ressources humaines, les marchés publics ou les finances. Une convention doit être passée pour fixer les modalités de la mise à disposition et les conditions de remboursement, telles que prévues au décret n° 2011-515 du 10 mai 2011. Les agents concernés sont mis à disposition de plein droit. Depuis 2010 et la loi RCT, l’article L. 5211-4-2 du CGCT permet à un EPCI à fiscalité propre et à une ou plusieurs communes membres de se doter de services communs, notamment les services fonctionnels qui ne peuvent pas faire l’objet d’une mutualisation ascendante ou descendante. Ces services sont obligatoirement gérés par l’EPCI, et donnent lieu à conclusion de conventions avec remboursement. Les agents qui exercent en totalité leurs fonctions au sein d’un service ou d’une partie d’un service commun sont transférés de plein droit à l’établissement communal. Depuis la loi MAPTAM, les agents municipaux qui n’exercent pas la totalité de leurs fonctions dans un service commun, ne sont plus de plein droit mis à disposition du groupement, mais font l’objet d’une mise à disposition individuelle.


4.1.4.2- La gestion mutualisée de Roanne

Bien qu’elle s’y soit engagée à l’issue du précédent contrôle de la chambre, la commune n’a pas mis en œuvre les outils de suivi, de pilotage prospectif et pluriannuel de la mutualisation des services. Les démarches sont néanmoins engagées au niveau de l’intercommunalité au travers du schéma de mutualisation 2015-2020, approuvé par la commune par délibération du 2 juillet 2015 « qui s’inscrit dans une démarche positive en faveur des mutualisations ». La mutualisation, de la commune vers la communauté d’agglomération de Roanne, a été engagée dès 2007 avec une mise à disposition ascendante, renouvelée en 2010, des services techniques pour l’entretien des espaces naturels des bords de Loire. Sur la période de contrôle, la commune a renforcé la mutualisation avec la communauté d’agglomération.

Tableau 9 : Les mises à disposition de services dans le cadre des compétences transférées

Collectivité bénéficiaire

Date d’effet Compétence transférée

à l’EPCI Service mis à disposition ETP concerné

Montant 2015

EPCI 24/10/2011

Petite enfance, grands équipements et sports de haut niveau, action

sociale d’intérêt communautaire,

Direction générale adjointe « solidarités actives et éducation populaire »

(29 agents transférés pour le sport + 22 agents action

sociale)

DGA : 0,4 ETP + directeur sport : 0,5 ETP (depuis

2015)

66 145 €

Commune

05/10/2009 01/11/2011

(durée 2 ans)

Aménagement de l’espace communautaire

Habitat / renouvellement urbain : Projet de rénovation urbaine et gestion urbaine et

sociale de Proximité

1,2 ETP 0 €

Source : commune de Roanne

Tableau 10 : Les services communs avec la communauté d’agglomération

Collectivité gérant le service

Date délibération

Service commun ETP de la commune

concerné

Autres moyens mis à disposition de

l’EPCI

Montant 2015

Commune 01/08/2007 18/04/2012

Gestion des espaces naturels des abords de

la Loire

9 agents dont 3 mis à disposition de l’EPCI, 20h hebdomadaire par agent

Locaux jusqu’au 31/03/2013

169 550 €

Commune 16/04/2013 07/05/2015

Santé et sécurité au travail

0,5 ETP mis à disposition de l’EPCI

nc 17 703 €

EPCI

20/12/2010, modifié par

convention à effet au

01/06/2012

Direction des systèmes d’information

2 Systèmes, réseau,

téléphonie, Applicatifs, ...

406 634 €

EPCI 19/06/2014 Cabinet du maire et du

président 2 nc 97 235 €

EPCI 01/04/2015 Application du droit des

sols 2 nc nc

EPCI nc Communication et

action évènementielle 7 nc 357 173 €


Par délibération du 19 juin 2014, le conseil municipal a approuvé la création d’un service commun de cabinet avec la communauté Roannais agglomération, dans un souci de bonne organisation et d’optimisation des services, et rendu possible par le fait que l’exécutif de la commune de Roanne est également celui de Roannais agglomération. Conformément aux articles 10 à 13-1 du décret n° 87-1004 du 16 décembre 1987, le nombre d’emplois de cabinet est limité en fonction de la taille démographique de la collectivité, à savoir trois collaborateurs de cabinet du maire (pour les communes comprises entre 40 001 et 85 000 habitants). Le nombre de collaborateurs de cabinet d’un président de communauté d’agglomération est, quant à lui, conditionné au nombre d’agents employés dans la structure


(cf. articles 13 et 13-1 du décret n° 87-1004 du 16 décembre 1987), soit au cas d’espèce, trois collaborateurs de cabinet depuis 2011 (structure comptabilisant entre 200 et 499 agents). En mettant en place un service commun de cabinet, la commune et la communauté d’agglomération ne disposent que de trois collaborateurs pour les deux entités, dont deux agents sont sous contrat avec Roannais agglomération et l’un avec la commune. Ce dernier agent est, par ailleurs, employé à mi-temps comme collaborateur parlementaire. Deux des trois collaborateurs sont également collaborateurs parlementaires du chef de l’exécutif, en sa qualité de député de la Loire. La commune envisageait aussi, pour septembre 2016, la création d’un nouveau service commun, chargé de la gestion des ressources humaines municipales et communautaires. La chambre rappelle que les services communs doivent être gérés, sauf dérogation, par l’établissement public de coopération intercommunale conformément à l’article L. 5211-4.2 du CGCT. Dans ce cadre, les agents municipaux qui exercent la totalité de leurs fonctions dans un service commun - et cela quand bien même les dossiers ne concerneraient que la commune et la quotité de temps totale serait de 50 % - ne peuvent être employés que par le groupement, la commune assurant le remboursement des charges afférentes à l’EPCI. La chambre invite l’ordonnateur à régulariser le fonctionnement des services communs et la situation de l’agent communal occupant l’un des postes de collaborateur de cabinet.

4.2- Le temps de travail

Par délibération du 12 avril 2001, la commune a fixé le temps de travail hebdomadaire à 35 heures à compter du 1er mai 2001, dans les conditions prévues au protocole d’accord portant sur l’aménagement et la réduction du temps de travail signé le 2 mars 2001. Plusieurs cycles de travail y sont recensés :

37 heures hebdomadaires pour les services administratifs, de propreté urbaine et de la médiathèque, avec compensation des 2 heures hebdomadaires supplémentaires en RTT à prendre au cours du mois concerné ;

35 heures hebdomadaires pour le centre technique municipal et les espaces verts ; 40 heures hebdomadaires pour le scolaire, avec récupération du dépassement

d’heures pendant les vacances scolaires. L’article 6.2 du protocole d’accord indique que le nombre de congés annuels, fixé à 28 jours, est maintenu et augmenté de 5 jours au minimum, soit un total de 33. Le décompte annuel est ainsi établi à 1 540 heures, sur la base d’une durée hebdomadaire de 35 heures.


Tableau 11 : Comparatif du régime adopté par la commune de Roanne avec le régime légal

Régime légal Régime adopté par la commune de Roanne

1607 Nombre d'heures obligatoires par an (dont

jour de solidarité)

365 Jours calendaires 365 Jours calendaires

104 Samedis et dimanches 104 Samedis et dimanches

8 Jours fériés légaux ne tombant ni un samedi

ni un dimanche (moyenne) 8 Jours fériés (moyenne)

25 Jours de congés légaux 25 Nombre de jours de congé annuel adopté

2 Jours, au titre du fractionnement des congés 2 Jours, au titre du fractionnement des congés

5 Jours du maire

1 Jour mi-carême (mardi gras)

226 Jours travaillés 220 Nombre de jours travaillés

45,2 Soit, nombre de semaines travaillées 44 Soit, nombre de semaines travaillées

Détermination du respect du contingent légal de 1 607 heures

Contingent atteint Contingent non atteint

35 Nombre d'heures par semaine adopté

1540 Nombre d'heures travaillées sur l'année

67 Nombre d'heures<1607

9,57 Soit, Nombre de jours de travail perdu

Source : CRC, d’après le protocole d’accord RTT de la commune de Roanne

Ainsi, sur la base du nombre moyen d’emplois budgétaires permanents existant sur la période 2011-2015, le volume d’heures perdues chaque année peut être évalué à 36 606 heures, correspondant à quelques 22,41 emplois équivalents temps plein. Le surcoût budgétaire lié au dispositif du temps de travail applicable à la commune de Roanne, engendré par le renoncement au plafond réglementaire de 1 607 heures de travail, peut ainsi être valorisé à près de 0,9 M€ par an29.

Tableau 12 : Évaluation du surcoût budgétaire annuel du régime du temps de travail à Roanne

Moyenne 2011-2015

Charges de personnel nettes des remboursements pour mise à disposition

21 421 605,50 €

Emplois permanents 537,4 €

Coût moyen d’un agent 39 861,56 €

Sureffectif théorique 22,41 €

Surcoût budgétaire 893 122,30 €

Source : CRC, d’après les comptes de gestion et données de la commune de Roanne

Les agents municipaux bénéficient également d’autorisations d’absence, accordées en considération d’événements familiaux. L’ordonnateur a recensé 741 jours d’autorisations d’absences sur l’année 2015 (691 en 2011) ; il n’a pas été en mesure de produire la délibération définissant le cadre de ces autorisations d’absence. L’absentéisme est modéré à Roanne (6,81 %), comparativement à l’absentéisme moyen observé dans les collectivités locales (7 %)30.

29 Selon le coût moyen d’un agent toutes catégories confondus. 30 Source : données Gazette des communes, mai 2016


Tableau 13 : Évolution du coût moyen de l’absentéisme brut

En € Moyenne 2011-2015

Taux absentéisme moyen 6,81%

en emploi 36,60

Coût moyen absentéisme brut 1 458 811

Coût moyen par emploi permanent 2 715

Source : CRC, d’après les données liées à l’absentéisme de la commune de Roanne

La chambre appelle l’attention de l’ordonnateur sur l’ampleur significative de l’écart entre le temps de travail des personnels communaux et la durée légale. Outre qu’il est illégal, il en résulte des marges de manœuvre potentielles en matière de gestion et de maîtrise des charges de personnel. Dans le cadre de sa réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur a indiqué avoir engagé une démarche, après consultation du comité technique le 14 novembre 2016, et accompagné d’un prestataire, afin de réduire le nombre d’heures supplémentaires et de se conformer à la durée légale du travail. Le processus devrait aboutir en fin d’année 2017.

4.3- Le régime indemnitaire

Le régime indemnitaire applicable au personnel titulaire, stagiaire et auxiliaire permanent a été fixé par délibération du conseil municipal du 20 décembre 2002, puis modifié par délibérations des 31 janvier, 24 mars et 19 décembre 2003, 4 mars 2004, 25 avril 2005, 11 juillet 2006, 27 avril 2007 et 20 décembre 2010. Les primes et indemnités sont suspendues à partir de 30 jours d’arrêt de travail dans l’année. Cette mention figure dans les arrêtés individuels d’attribution du régime indemnitaire. La commune n’a pas mis en œuvre le dispositif de la prime de fonction et de résultats instaurée par le décret n° 2008-1533 du 22 décembre 200831. L’ordonnateur a indiqué réfléchir à la mise en œuvre du nouveau régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP) en vigueur dans la fonction publique d’État32, et applicable au 1er janvier 2017 à la fonction publique territoriale, en vertu de l’article 88 modifié de loi du 26 janvier 1984. Contrairement aux allégations de l’ordonnateur faisant état, dans la réponse apportée aux observations provisoires de la chambre, d’un report général de la date limite de mise en œuvre de la réforme du RIFSEEP, le différé d’application ne concerne nullement les corps et grades de la fonction publique de l’État ayant une correspondance avec les cadres d’emplois de la fonction publique territoriale, pour lesquels donc le dispositif du RIFSEEP doit entrer en vigueur au plus tard le 1er janvier 2017. Au plan financier, le régime indemnitaire représente 12 % des charges de personnel de la commune de Roanne, soit 2,7 M€. L’analyse des dossiers et bulletins de paye des agents communaux a révélé diverses anomalies, incohérences et irrégularités. Un agent non titulaire, affecté au service de l’accueil du protocole et des cérémonies a bénéficié, depuis son recrutement en avril 2012 jusqu’à sa titularisation en avril 2013, de dix points de nouvelle bonification indiciaire (NBI), pourtant strictement réservée aux agents

31 Le régime antérieur reste maintenu jusqu’à la modification du régime indemnitaire de la collectivité qui suit l’entrée en vigueur

de la prime de fonction et de résultats dans les services de l’État. 32 Décret n° 2014-513 du 20 mai 2014


titulaires33 et aux agents non titulaires recrutés en qualité de travailleurs handicapés34. Interrogé sur ce point, l’ordonnateur a produit l’arrêté d’attribution de la NBI à l’agent établi au titre de ses fonctions d’accueil exercées à titre principal, sans aucune mention faisant état d’une éventuelle situation de handicap. Deux agents ont bénéficié de l’indemnité d’administration et de technicité (IAT) complétée par l’indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires (IFTS), pourtant non cumulables35. Lors d’un avancement d’échelon, qui les a fait basculer du régime de l’IAT à l’IFTS, ces agents ont bénéficié du cumul des deux indemnités sur un mois, le premier en juin 2012, le second en septembre 2013, sans que la commune n’ait effectué de régularisation ultérieurement. Les heures supplémentaires se définissent comme des heures accomplies à la demande du chef de service, en dépassement des bornes horaires définies par le cycle de travail. Leur nombre est limité à 25 heures par agent et par mois36. La délibération du conseil municipal du 20 décembre 2002 précise que « les travaux supplémentaires effectués, sur autorisation du chef de service au-delà de la durée légale sont, en principe, récupérés. Toutefois, des indemnités horaires pour travaux supplémentaires pourront être allouées à tous les agents de catégorie C et aux agents de catégorie B rétribués sur un indice dont la rémunération est au plus égale à celle afférente à l’indice brut 380 ». Sur la période de 2011 à 2015, il a été comptabilisé de 10 469 heures à 11 779 heures supplémentaires réalisées chaque année, soit l’équivalent de 6,5 à 7,3 ETP pour un coût annuel évalué de 0,19 M€ à 0,22 M€. Le service chargé de la gestion du cimetière et le service funéraire comptabilisent le plus d’heures supplémentaires, respectivement 2 798 heures (soit 1,7 ETP) et 2 215 heures (soit 1,4 ETP) en 2014. Selon l’analyse des payes de 2011 et de 2014, de 46 à 55 agents ont été rémunérés au-delà du seuil de 25 heures supplémentaires mensuelles, dont huit agents au-delà du contingent annuel d’heures supplémentaires de 220 heures fixé à l’article D. 3121-14-1 du code du travail. Dix-huit agents titulaires et non titulaires, de la catégorie A ou assimilés (professeur des écoles), ont également bénéficié du paiement d’heures supplémentaires, pourtant exclus dans la délibération du 20 décembre 2002. Les services ordonnateurs ont produit, en justification, une note établie pour le comité technique paritaire du 3 décembre 2013, rappelant que la commune de Roanne a choisi de plafonner le paiement des heures supplémentaires à hauteur de 130 heures par agent et par an, sauf situation dérogatoire consentie à titre particulier aux équipes affectées aux cimetières et au service funéraire public. Par ailleurs, la loi modifiée du 26 janvier 1984 précitée prévoit, en son article 111, que « les avantages collectivement acquis ayant le caractère de complément de rémunération que les collectivités locales et leurs établissements publics ont mis en place avant l’entrée en vigueur de la présente loi sont maintenus au profit de l’ensemble de leurs agents, lorsque ces avantages sont pris en compte dans le budget de la collectivité ou l’établissement ». Pour les agents non titulaires en fonction à la date d’entrée en vigueur de ladite loi, l’article 135 a ouvert la possibilité d’une indemnité compensatrice, en cas de perte de rémunération lors de leur

33 Décret n° 2006-779 du 3 juillet 2006 portant attribution de la nouvelle bonification indiciaire à certains personnels

de la fonction publique territoriale. 34 Reconnu par le juge, en application de l’article 38 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984. 35 L’indemnité d’administration et de technicité, instituée par le décret 2002-31 du 14 janvier 2002, est réservée aux

fonctionnaires de catégorie C et B dont la rémunération n’excède pas l’indice brut 380. La délibération instaurant cette prime peut prévoir son attribution aux fonctionnaires de catégories B au-delà de l’indice brut 380, cumulable avec les indemnités horaires pour travaux supplémentaires (IHTS), et aux agents non titulaires dans les mêmes catégories.

36 Décret n° 202-60 du 14 janvier 2002 relatif aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires et circulaire du 11 octobre 2002 relative au nouveau régime indemnitaire des heurs et travaux supplémentaires dans la fonction publique territoriale.


intégration et résorbée au fur et à mesure des augmentations de rémunération perçues du fait des déroulements de carrière des personnels concernés. Or, il apparait que l’ensemble des agents bénéficie d’un 13ème mois d’un coût global de l’ordre de 0,9 M€, sans qu’il ait été justifié du fondement juridique et d’une quelconque délibération intervenue durant la période de 2002 à 2010 faisant référence à ladite prime. La chambre recommande à la commune de profiter de l’introduction du RIFSEEP pour engager une refonte du régime indemnitaire de ses agents, y compris la prime dite de 13ème mois, en vue de le mettre en conformité avec la règlementation.

4.4- Les avancements d’échelon

En 2015, 221 agents communaux ont bénéficié d’un avancement d’échelon accordé :

à l’ancienneté minimale pour 199 agents (90 %) ; à l’ancienneté moyenne pour 1 agent (0 %) ; à l’ancienneté maximale pour 21 agents (10 %).

Par suite de la suppression de l’avancement à la durée minimale dans la fonction publique à compter du 1e janvier 201737 et de la mise en place d’une durée unique, il devrait s’ensuivre pour la commune de Roanne une réduction du rythme de progression de la masse salariale liée aux avancements d’échelon.

4.5- Les avantages en nature

La commune de Roanne a mis en place trois catégories d’avantages en nature :

nourriture pour les agents travaillant dans les restaurants scolaires, ainsi qu’au centre jeunesse Pierre Bérégovoy ;

véhicule pour le directeur général des services ; logement aux agents bénéficiant d’un logement par nécessité absolue de service, ou

d’une convention d’occupation précaire avec astreinte. Selon l’ordonnateur, ces avantages en nature ont représenté de 56 000 € à 77 000 € par an sur la période de contrôle (soit entre 4 667 € et 6 417 € par mois). L’avantage en nature des repas est valorisé dans les payes des agents sur la base du barème fixé réglementairement, de 4,40 € pour l’année 2011 à 4,60 € pour l’année 2014.

Tableau 14 - Valorisation des avantages en nature

2011 2012 2013 2014 2015

Repas 44 581 36 670 37 486 37 692 59 062

Logement 15 819 19 138 17 477 18 712 16 357

Véhicules 1 077 1 077 1 077 1 035 1 924

Total 61 477 56 885 56 040 57 439 77 343


En principe, la prise en charge des repas est constitutive d’un avantage en nature correspondant à la différence entre le coût total du repas et la participation salariale. Ne sont pas considérés comme des avantages en nature, les repas pris par nécessité de service comme il peut en aller pour les agents qui sont amenés à prendre les repas avec les personnes dont ils ont la charge éducative, sociale ou psychologique. Le bénéfice de la gratuité des repas servis, aux agents municipaux chargés de la surveillance des enfants à la cantine scolaire n’a pas été estimée par le juge (arrêt du conseil d’État du 29 juin 2001, requête n° 204346) comme constitutive d’un avantage en nature.

37 Article 148 de la loi 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016.


Les agents affectés au service de restauration scolaire, ainsi qu’au centre de jeunesse Pierre Bérégovoy, sont susceptibles de prétendre au bénéfice de l’attribution de repas gratuits par nécessité de service. Une liste de tous les agents prenant gratuitement leurs repas a ainsi été transmise à l’équipe de contrôle ; mais faute d’éléments suffisants sur la nature et les conditions d’exercice des fonctions, il n’a pas été possible d’en effectuer le rapprochement avec les éléments constitutifs de la nécessité de service. La chambre appelle l’attention de l’ordonnateur sur les risques attachés à une qualification erronée, en termes d’avantage en nature, de l’attribution de repas gratuits par nécessité de service. 5- LE SERVICE FUNERAIRE ET LA GESTION DU CREMATORIUM

5.1- Les moyens du service

Le service extérieur des pompes funèbres de la commune de Roanne est géré en régie directe depuis 1936, et peut se prévaloir d’une longue et solide expérience. Il a cependant dû s’adapter aux évolutions réglementaires ainsi que sociétales. Il s’est ainsi doté d’un crématorium en 2000, et s’est organisé de sorte de respecter les obligations d’ouverture à la concurrence imposées par la loi « Sueur » du 8 janvier 199338. Un pôle funéraire municipal, sous une direction unique, s’est constitué avec deux entités distinctes, le service cimetière dont la gestion est obligatoirement publique et le service extérieur des pompes funèbres (SEPF) qui est désormais dans le champ de la concurrence.

5.1.1- Les moyens humains

Le service funéraire est composé de 22 agents, tous à temps plein. Il est rattaché à une direction dénommée « Démocratie locale, vie des quartiers, affaires générales et juridiques » placée sous la responsabilité d’un directeur général adjoint. Cette direction rassemble les services de secrétariat du conseil municipal, de la police municipale, de la vie des quartiers, de l’état civil et des élections, des affaires commerciales, et enfin des pompes funèbres. Il en résulte qu’au sein de la même direction se trouvent rattachés le service de l’état civil où sont déclarés les décès et le service de pompes funèbres, chargé tout à la fois de procéder aux inhumations ou crémations, mais aussi de s’assurer que le principe légal du libre choix du prestataire d’obsèques est bien respecté. Sans préjuger des pratiques et de la qualité de l’information dispensée par le service de l’état civil, cette organisation n’apparaît pas souhaitable pour garantir au mieux la bonne application de la loi Sueur. Il est d’ailleurs assez significatif que dans l’organigramme des services de la ville, il apparaisse un service pompes funèbres, alors que l’organigramme spécifique à ce service montre que ses missions sont beaucoup plus larges, intégrant des prestations soumises à la concurrence et d’autres qui relèvent de missions régaliennes. Le service dit des cimetières assume la gestion des concessions, l’entretien, les prestations de fossoyage, d’exhumations, de démontage et remontage de tombes, de vente de matériaux funéraires ; il cohabite sous l’autorité d’une même direction avec les services chargés de la gestion du funérarium municipal et de l’activité purement commerciale des obsèques. L’ensemble est sous la direction d’un responsable unique, se devant de développer les

38 Loi n° 93-23 du 8 janvier 1993 modifiant le titre VI du livre III du code des communes et relative à la législation

dans le domaine funéraire


activités commerciales, qu’il gère en régie, et d’assurer des prestations de service public dont il a la compétence exclusive. Cette organisation globalisante rend difficile la détermination des coûts spécifiques de l’activité de pompes funèbres, qui entre dans le champ concurrentiel et est à ce titre constitutive d’un service public à caractère industriel et commercial, bien que toujours suivie comme un service public administratif. Cette organisation est sans doute cohérente en termes de rationalité de gestion et permet probablement, par la polyvalence des équipes constituées d’effectifs restreints, de mutualiser les personnels affectés aux activités de fossoyage, de portage, de crémation ou encore d’entretien des cimetières. Mais elle est difficilement compatible avec l’esprit de la loi Sueur qui oblige à la mise en concurrence des seuls services de pompes funèbres, qui ne peuvent dès lors qu’être gérés isolément de missions largement régaliennes, non soumises à une logique commerciale de prestation et de prix.

5.1.2- Les moyens techniques et matériels

La commune de Roanne dispose de deux cimetières, le cimetière Saint Claude, ancien cimetière créé en 1839, et un nouveau cimetière créé en 1975. Les deux cimetières disposent d’une loge pour les gardiens, dont celui de l’ancien cimetière gère les concessions, l’achat et le renouvellement, ainsi que les autorisations d’inhumation pour les deux cimetières. En dehors de ces deux cimetières dont la compétence appartient de façon exclusive au service public municipal ou intercommunal (cf. article L. 2223-1 du CGCT), le service funéraire de Roanne exerce ses activités concurrentielles dans plusieurs locaux :

un espace commercial, situé 16 boulevard du cimetière qui permet l’accueil des familles lors de l’organisation des funérailles. Il est composé de deux bureaux d’accueil, d’une salle d’exposition pour le choix des cercueils ainsi que de deux bureaux administratifs ;

le funérarium municipal de Roanne, situé rue Matteotti qui possède également un bureau d’accueil (pour la préparation des cérémonies civiles), six salons funéraires, une salle de cérémonie de 200 places (pour les offices religieux et civils), un espace réservé aux rites funéraires, ainsi qu’une partie technique (espace de la thanatopraxie, de stockage des compositions florales…) ;

le crématorium municipal, situé dans le nouveau cimetière qui permet la crémation pour le compte de tout opérateur funéraire. Il possède un espace de recueillement, un salon d’attente, ainsi qu’un espace technique (pour le stationnement des corbillards, le stockage du matériel …) ;

un atelier, situé 20 boulevard du cimetière où le service funéraire public de la commune de Roanne entrepose son stock de marchandises (cercueils, capitons,…) et ses véhicules funéraires. C’est également le lieu de préparation des cercueils (pose de capitons, d’emblèmes religieux …).

Le service possède une flotte de véhicules dont certains, utilisés pour le transport de corps, nécessitent une habilitation particulière délivrée par le préfet. Ces habilitations ont été produites à la chambre pour les cinq véhicules concernés.

5.1.3- Les moyens financiers

L’ensemble des opérations du pôle funéraire municipal de Roanne n’est pas suivi sur une seule et unique composante budgétaire, mais s’avère présentement éclaté entre le budget principal et deux budgets annexes. Les budgets annexes retracent les opérations relatives aux activités commerciales du service, à savoir les activités et les prestations liées à l’organisation des obsèques qui sont soumises à la concurrence (article L. 2223-19 du CGCT), et celles de la gestion du crématorium.


Si les communes ou intercommunalités disposent de par la loi de la compétence exclusive de création et de gestion des crématoriums (article L. 2223-40 du CGCT), cette mission de service public peut donner lieu à délégation. La commune de Roanne a fait le choix de l’exercer en régie directe. Les deux budgets annexes ont été successivement fusionnés en 2013, puis à nouveau séparés depuis 2015 (cf. 2.2-). Les moyens financiers du pôle funéraire qui relèvent du budget principal sont ceux qui sont nécessaires aux cimetières, tant en fonctionnement qu’en investissement. Le montant global des charges de personnels liées aux activités de gestion des cimetières, des opérations funéraires et d’exploitation du crématorium s’est élevé à 878 756 € en 2015.

5.1.3.1- L’activité des cimetières

Les dépenses et les recettes relatives aux cimetières sont enregistrées au budget principal au sein de la fonction comptable 026. Les dépenses de personnel des cimetières se sont établies à 408 180 € en 2015, après déduction des remboursements en provenance des budgets annexes, à hauteur de 132 251,74 € pour celui des pompes funèbres et de 26 288,45 € pour le crématorium ; elles représentent la moitié de l’ensemble des charges de personnels affectées aux activités funéraires. Les autres charges à caractère général sont assez faibles, de 38 580 € en 2015. Les recettes retirées directement de la gestion des cimetières proviennent, pour l’essentiel, des ventes de concessions de l’ordre de 100 000 € l’an. L’activité des cimetières représente ainsi un coût net pour la commune de Roanne évalué à quelque 350 000 € par an.

5.1.3.2- La situation financière des pompes funèbres municipales

Le service des pompes funèbres est constitué sous la forme d’une régie municipale, dotée de la seule autonomie financière ; il est par suite administré par un conseil d’exploitation. Son chiffre d’affaires a évolué de 0,91 M€ en 2011 à 1,21 M€ en 2015, soit une progression d’environ 0,30 M€ (+ 32,4 %). Sur la même période, le nombre des obsèques réalisées par le service (dénombrées sur la base des quantités de cercueils vendus) a augmenté de 478 à 491 (+ 2,7 %). Ainsi, même si le nombre d’obsèques réalisées par le service a pu dépasser les 500 (517 en 2013), l’augmentation du chiffre d’affaires est davantage liée aux progressions de prix et de quantité des prestations assurées, qu’au nombre d’obsèques prises en charge (cf. Tableau 16). Le chiffre d’affaires moyen par obsèques a, de fait, évolué de 1 910 € en 2011 à 2 462 € en 2015, soit une hausse de 28,8 %. Parmi les charges de services, les consommations intermédiaires (achat de cercueils, urnes cinéraires, ornements …) représentent désormais la principale dépense du service des pompes funèbres avec une progression constatée de 34,6% sur la période, passant de 336 227 € à 452 681 € et excédant donc celle enregistrée pour le chiffre d’affaires réalisé. Les charges de personnels ont quant à elles peu évolué, de 413 350 € à 444 288 €. Ces évolutions favorables, des produits comme des charges, permettent au service d’enregistrer un excédent brut d’exploitation (EBE) en forte croissance. Il passe de 146 985 € en 2011 à 304 897 €.


L’activité du service présente une rentabilité d’exploitation qui évolue très favorablement, en termes de profitabilité d’exploitation (EBE/ressource d’exploitation), passant de 16,10 % à 26,58 %, mais encore plus en termes de rentabilité économique (EBE/actif immobilisé), passant de 19,93 % à 64,59 %. Le niveau et l’évolution favorable de ce dernier ratio doivent toutefois être tempérés à raison de la faiblesse relative des immobilisations corporelles détenues en propre par le service, se limitant à quelques biens matériels (essentiellement des véhicules). Le service des pompes funèbres n’est en effet pas propriétaire des locaux, qu’il occupe dans le cadre de locations ou de mises à disposition. Les locaux commerciaux situés 16 boulevard du cimetière ont fait l’objet d’une convention de mise à disposition consentie en mars 2003 pour un loyer annuel de 11 000 €, évalué par France domaine et actualisé chaque année, (17 917 € en 2015), et d’une décision du maire de Roanne à la même date. Cette mise à disposition est réputée conclue entre la commune et le conseil d’exploitation des pompes funèbres. Cette instance, tout comme la régie, n’est pas dotée de la personnalité morale ; la convention de mise à disposition n’a donc aucune validité ni portée juridique, puisque conclue entre la commune et l’un de ses propres services. Seul l’arrêté du maire portant affectation des locaux est utile, et suffit au cas d’espèce. Les locaux du funérarium, également propriété de la ville, sont inclus en tant qu’élément patrimonial affecté dans l’actif du budget annexe du service extérieur des pompes funèbres depuis l’exercice 2000 ; ils donnent lieu à amortissement chaque année. Le service a très peu investi sur la période à hauteur de 4 008 € en 2011, puis de 7 250 € en 2015 ; le financement de ces quelques dépenses d’investissement a pu être assuré aisément et exclusivement par la mobilisation du fonds de roulement. L’excédent brut d’exploitation (EBE) a été amputé des impôts sur les bénéfices, et surtout d’un reversement au profit du budget principal opéré à hauteur de 250 000 € en 2015, sans que celui-ci n’ait été motivé dans la délibération du 4 juin 2015 en ayant décidé. La chambre rappelle qu’en la matière, le reversement de l’excédent d’un service public industriel et commercial au bénéfice du budget général ne peut intervenir que dans les conditions prévues à l’article R. 2221-90 du CGCT. Le Conseil d’État, dans son arrêt du 9 avril 1999 « commune de Bandol », a énoncé le caractère ponctuel, par principe, de tels reversements. C’est en effet l’usager du service qui doit bénéficier des résultats excédentaires destinés en priorité à financer les investissements, en cours ou à venir à court terme, ainsi que les charges d’exploitation de sorte d’abaisser les coûts du service supportés par l’usager ; les dépenses générales de la commune ont quant à elles vocation à être couvertes par les ressources non affectées spécialement, dont le produit de la fiscalité. La capacité d’autofinancement brute (EBE - moins résultats financiers et exceptionnels) a ainsi diminué fortement, de 139 958 € en 2011 à 26 704 € en 2015. Le service a même enregistré un résultat d’exploitation négatif en 2015 (- 62 864 €), après soustraction des dotations aux comptes d’amortissements de l’ordre de 90 000 €. La capacité d’autofinancement nette disponible (CAF brut – annuité de la dette en capital) a suivi la même évolution, devenant négative en 2015 à hauteur de 28 082 €. Le remboursement en capital de la dette est demeuré constant, à 54 786 € sur toute la période ; l’encours a reculé ainsi régulièrement chaque année, passant de 383 500 € en 2011 à 164 357 € en 2015. Cette dette, relativement peu élevée, a été souscrite en 1998 lors de la construction du funérarium.


La chambre constate que le service des pompes funèbres est une activité excédentaire qui permet de financer sans difficulté les investissements, au demeurant modestes, nécessaires au fonctionnement du service.

5.1.3.3- La situation financière du crématorium

Le chiffre d’affaires du crématorium a progressé de 137 331 € à 199 464 € sur la période, enregistrant une augmentation de 62 133 € (+ 45,2%) plus importante que celle observée pour le chiffre d’affaires de l’ensemble du service. Dans le même temps, le nombre de crémations a évolué de 318 à 430, soit une hausse de 35,2 %. L’accroissement du chiffre d’affaires est également lié aux augmentations des prestations, avec un chiffre d’affaires moyen par crémation en progression de 431,80 € en 2011 à 463,80 € en 2015. Les charges courantes (hors personnel) ont crû de 29,7 % sur la période, de 45 686 € à 59 264 €, essentiellement du fait des prestations d’entretien et de réparations réalisées en 2015 (21 239 € contre 4 000 € à 7 000 € pour les autres exercices). L’évolution des charges de personnel a été plus modérée avec une hausse de + 16,3 % sur la période, elles s’établissent à 26 288 € en 2015. Ces variations, nettement différenciées, ne sont pas parfaitement cohérentes avec l’augmentation du nombre de crémations (+ 35 %). En effet, les rémunérations et les charges des personnels réalisant les crémations sont imputées au budget annexe du crématorium en fonction du temps passé. Selon l’ordonnateur, le budget général refacture mensuellement le montant des vacations effectuées au crématorium par les agents, sur la base d’un décompte des heures accomplies, à l’exception du coût du poste du directeur qui est forfaitisé sur l’année (50 % sur les cimetières, 35 % sur le service des pompes funèbres et 15 % sur le crématorium). Toujours selon l’ordonnateur, les incohérences observées tiendraient à un problème technique lié à l’enregistrement des charges dans le logiciel de comptabilité. La chambre relève que les charges de personnels imputables au budget annexe du crématorium sont ainsi minimisées. Elle invite en conséquence la collectivité à affiner et fiabiliser leurs modalités de comptabilisation. De façon corrélée avec les évolutions du chiffre d’affaires et de charges, l’EBE a augmenté sensiblement sur la période, s’établissant à 111 106 € en 2015 contre 66 572 € en 2011. La capacité d’autofinancement brute atteint 80 942 € en 2015, après déduction du montant des impôts et taxes. Le résultat d’exploitation s’établit à 56 153 € en 2015, après prise en compte des dotations aux amortissements constituées à hauteur de 24 789 €. En l’absence de dette, la capacité d’autofinancement nette disponible est identique à la capacité d’autofinancement brute, soit 80 942 € en 2015. La dernière annuité de dette, d’un montant de 244 701 €, a été comptabilisée durant l’exercice 2011. Des investissements, très modestes sur la période, ont été financés par les seules ressources propres. Au terme de l’analyse, la rentabilité et les résultats du budget annexe du crématorium se présentent comme excellents, avec une profitabilité évoluant de 48,48 % à 55,7 %, et une rentabilité économique accrue de 57,74 % à 109,33 % entre 2011 et 2015.


Tableau 15 – Évolution du résultat d’exploitation du crématorium

2011 2012 2013 2014 2015

Chiffre d’affaire 137 332,13 150 957,00 194 543,44 186 807,00 199 464,00

Coût d’exploitation 126 043,31 111 229,43 132 694,67 122 302,76 143 311,43

Dont frais de personnel 22 479,34 25 368,39 29 058,38 17 835,02 26 288,45

Dont amortissement technique 23 477,49 23 078,70 23 677,82 24 211,35 24 789,44

Dont amortissement financier 2 887,47 - - - -

Dont autres charges de gestion 77 199,01 62 782,34 79 958,47 80 256,39 92 233,54

Résultat net d’exploitation 11 288,82 39 727,57 61 848,77 64 504,24 56 152,57


5.2- Les missions et le fonctionnement du service funéraire

Quatre types de mission sont, de par la loi, imparties aux communes ou intercommunalités :

1. la création et la gestion des cimetières, columbariums et jardins du souvenir ; 2. la création et la gestion, avec possibilité de délégation, des crématoriums ; 3. le respect des obligations de neutralité et de transparence pour le service extérieur

des pompes funèbres ; 4. la surveillance des opérations funéraires pour certains actes.

Les communes ou les EPIC détiennent une compétence exclusive, qui ne peut être déléguée, pour la création et la gestion des cimetières. En outre, lorsqu’elles comptent plus de 2 000 habitants, elles doivent disposer d’un site cinéraire destiné à l’accueil des cendres des personnes décédées, dont le corps a donné lieu à crémation39. La création et la gestion des crématoriums sont également de la compétence exclusive des communes et EPCI, mais cette dernière peut être déléguée. Il en va de même pour les sites cinéraires attenants, à la condition qu’ils ne soient pas inclus dans le périmètre d’un cimetière40. Du fait de ces compétences, et du service d’état civil qu’elles assurent pour le compte de l’État, les communes sont un passage obligé pour les familles des personnes décédées sur leur territoire, ou ressortissantes de la commune. Elles exercent une responsabilité particulière en matière d’information et de libre accès aux prestations funéraires, ouvertes à la concurrence41. Ce passage obligé est donc susceptible de conférer aux communes un avantage particulier par rapport aux opérateurs concurrents, lorsqu’elles ont décidé d’exercer directement ou indirectement cette mission de service extérieur des pompes funèbres. Enfin, le maire, au titre de ses pouvoirs de police, est chargé de la surveillance des opérations funéraires42. Ces actes concernent la fermeture du cercueil lorsqu’il y a crémation ou si le corps est transporté hors de la commune de décès ou de dépôt, ainsi que les opérations d’exhumation (hors celles induites par la reprise de concessions ou la relève des sépultures échues ou abandonnées). Tous les autres actes funéraires, tels que les soins de conservation, le moulage de corps, le transport de corps avant et après mise en bière, l’inhumation et l’arrivée du corps dans la commune, ne sont pas soumis à la surveillance systématique de l’autorité dépositaire du pouvoir de police, mais le maire et le préfet peuvent procéder à des contrôles inopinés.

39 Article L.2223-1 du CGCT. 40 Article L. 2223-40 du CGCT. 41 Article L. 2223-19 du CGCT. 42 Articles L. 2213-7 et L. 2213-14 du CGCT.


Ces différentes missions sont toutes regroupées à Roanne au sein d’un même service et sous une même direction. Pour la création et la gestion des cimetières, la commune répond aux obligations de l’article L. 2223-1 du CGCT puisqu’elle dispose de deux cimetières, dont le plus récent est doté d’un columbarium et d’un « puits du souvenir » pour le recueil des cendres. Pour la surveillance des opérations funéraires, imposée par la loi pour toute fermeture du cercueil avant crémation et tout transport de corps hors de la commune de décès, le maire a délégué ses pouvoirs à une adjointe et la commune verse des vacations à la police nationale (Roanne étant dotée d’une police d’État).

5.2.1- La construction et la gestion du crématorium

La construction du crématorium a été réalisée en 2000 pour un coût global de 478 371 €. L’emprunt souscrit pour en assurer le financement a totalement été remboursé en 2011. Le bâtiment a coûté 356 029 €, amorti sur 25 ans, et le four de crémation quelque 114 337 €, amorti sur 15 ans. L’assise foncière, au sein du nouveau cimetière, a été mise à disposition par la commune pour une valeur de 610 € (4 000 F) sans mouvement effectif de trésorerie puisque intéressant deux composantes du budget communal, le budget principal et le budget annexe. Un nouveau four a été mis en service en mai 2016 et le système de traitement des fumées, conforme aux normes européennes, doit l’être d’ici la fin d’année 2016, pour un coût global de 407 890 €. Il a été financé pour 107 890 € par l’autofinancement disponible, et pour 300 000 € par un emprunt à un taux de 0 %. Ces conditions avantageuses résultent d’une aide de l’État apportée à la mise aux normes, en matière de traitement des fumées. Ainsi, il apparaît que le crématorium de Roanne, malgré la concurrence du crématorium de la commune de Mably situé à proximité immédiate, s’autofinance durablement tant en investissement qu’en fonctionnement avec une activité de l’ordre de 400 crémations par an. Il faut cependant noter qu’il a bénéficié d’un foncier quasiment gratuit, et minimise au maximum ses frais de personnels par la mutualisation organisée avec les agents du service des pompes funèbres municipales, géré en régie directe. Le crématorium de Roanne n’a pas élaboré de règlement intérieur, pourtant obligatoire par l’effet des dispositions de l’article R. 2223-67 du CGCT. Un tel règlement doit être affiché, à la vue du public, dans les locaux d’accueil. Il doit aussi être déposé, daté et signé auprès du préfet qui a délivré l’habilitation nécessaire à l’exploitation du crématorium. La chambre recommande à la commune de Roanne d’élaborer sans attendre ce règlement, et de procéder aux formalités nécessaires. Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur s’est engagé à élaborer prochainement le règlement intérieur.

5.2.2- La régie municipale des pompes funèbres

La commune de Roanne gère également en régie directe le service extérieur public des pompes funèbres (SEPF), dont les prestations sont déterminées par l’article L. 2223-19 du CGCT :

1. le transport des corps avant et après mise en bière ; 2. l’organisation des obsèques ; 3. les soins de conservation ; 4. la fourniture des housses, des cercueils et de leurs accessoires intérieurs et

extérieurs ainsi que des urnes cinéraires ; 5. la gestion et l’utilisation des chambres funéraires ;


6. la fourniture des corbillards et des voitures de deuil ; 7. la fourniture de personnel et des objets et prestations nécessaires aux obsèques,

inhumations, exhumations et crémations, à l’exception des plaques funéraires, emblèmes religieux, fleurs, travaux divers d’imprimerie et de marbrerie funéraire.

La régie n’est pas dotée de la personnalité morale, mais de la seule autonomie financière. Elle a donc mis en place, régulièrement, un conseil d’exploitation composé d’élus (de la majorité et de l’opposition). Il se réunit chaque année ; un compte rendu d’activité du service lui est soumis, aussi bien sur la partie commerciale que sur les cimetières et le crématorium. Le budget du service et les tarifs appliqués y sont également discutés. Les prestations de pompes funèbres peuvent être préfinancées dans le cadre d’un contrat obsèques passé avec une société d’assurance. Après une mise en concurrence dont la procédure a été entérinée par le conseil municipal le 13 février 2012, la commune a retenu le MUTAC, mutuelle de prévoyance, d’assistance et convention obsèques, et conclu une convention permettant à son service des pompes funèbres de proposer un tel préfinancement. La ville agit donc comme un intermédiaire d’assurance, lorsqu’elle commercialise des contrats obsèques dont elle est in fine la bénéficiaire. À ce titre, elle perçoit une rémunération de 5 % du capital assuré. Il en résulte que la commune de Roanne s’avère ainsi en situation d’assurer l’ensemble des prestations relevant de l’organisation d’obsèques, que celles-ci soient de sa compétence exclusive ou qu’elles soient ouvertes à la concurrence. Comme pour le crématorium et contrairement aux dispositions des mêmes articles de référence du code général des collectivités territoriales, le funérarium ne dispose pas d’un règlement intérieur dûment affiché en salle d’accueil et remis au préfet. Ce règlement, qui reste à élaborer et arrêter, pourrait utilement reprendre et expliciter les dispositions de la loi en la matière. La chambre recommande à l’ordonnateur de disposer pour le funérarium, comme pour le crématorium, d’un règlement intérieur que, dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur s’est engagé à mettre en place prochainement.

5.2.2.1- Le respect des obligations de neutralité et de transparence

La totale intégration des prestations au sein d’un même service interroge la chambre, dans la mesure où la loi Sueur précitée a posé le principe d’une obligation de neutralité en tant qu’interlocuteurs des familles des défunts pour les services communaux de l’état civil, des cimetières et des locaux de conservation. Codifiée à l’article R. 2223-1 du CGCT, cette obligation se traduit par l’affichage à la vue du public de la liste des régies, entreprises, associations et de leurs établissements, habilités à fournir les prestations de services extérieurs des pompes funèbres, ladite liste devant être établie dans les conditions prévues à l’article R. 2223-71 du CGCT. La chambre a pu vérifier que la liste requise était bien présentée au service de l’état civil, à la loge des deux cimetières, au funérarium et au crématorium. Elle a pu observer aussi que la commune va même au-delà des obligations légales, puisqu’elle présente cette liste à l’accueil du bureau de son propre service des pompes funèbres. Elle met également à la disposition du public les devis-types réglementaires, tels que prévus aux articles R. 2223-24 à R. 2223-30 du CGCT, auprès de la loge de l’ancien cimetière, du service d’état civil et sur son site internet. Ces devis sont ceux procédant de son service des pompes funèbres, mais également ceux remis par les prestataires concurrents habilités.


Cette dernière pratique va également au-delà des strictes obligations légales et dénote, de la part de la commune de Roanne, une bonne mise en œuvre du principe de neutralité du service public extérieur des pompes funèbres, quant à l’information des familles pour le choix du prestataire, que la loi Sueur entendait assurer. Le respect de cette obligation s’observe également dans la gestion du funérarium, passage obligé des familles des défunts. La loi a en effet également imposé diverses mesures visant à protéger les familles dans leurs relations établies avec le gestionnaire de la chambre funéraire, pour ce qui est des prestations funéraires complémentaires. L’accueil en chambre funéraire, tout d’abord, est libre d’accès à des opérateurs concurrents (article R. 2223-75 du CGCT). Ensuite, son gestionnaire ne peut accepter une commande d’autres prestations, sans obtenir de la personne qui a qualité pour pourvoir aux funérailles un document signé par elle, et attestant qu’elle a pris connaissance de la liste des opérateurs habilités (article R. 2223-88 du CGCT). Selon l’ordonnateur, le libre accès est connu de l’ensemble des prestataires habilités et lorsque de nouveaux arrivent sur le marché, le service funéraire les rencontre afin de les informer de l’existence de la chambre funéraire. Au vu des constats effectués en cours d’instruction, il est apparu que les attestations nécessaires avant commande étaient bien établies, mais qu’elles ne mentionnaient pas la réelle prise de connaissance de l’existence des prestataires concurrents, puisqu’elles ne donnent que l’autorisation de pourvoir aux obsèques. Consciente de cette insuffisance, la commune a transmis à la chambre un nouveau document qui mentionne explicitement la prise de connaissance de la liste des opérateurs habilités. Ce document, devant être prochainement utilisé, est parfaitement conforme aux exigences légales. La chambre a pu également constater que la liste des opérateurs habilités est, certes, offerte à la vue du public à l’accueil du funérarium, sur un présentoir, mais elle est noyée parmi diverses revues. L’information, qui permettrait d’éclairer le public sur le libre choix de l’opérateur, est donc insuffisamment signalée et identifiée comme étant de nature institutionnelle et règlementaire. Dans sa réponse aux observations de la chambre, l’ordonnateur s’est engagé à individualiser cette liste des opérateurs habilités de sorte de la distinguer des autres publications proposées au public. En définitive, la chambre constate que la commune de Roanne applique le principe de neutralité pour le libre accès aux différents opérateurs du SEPF, allant parfois même sur certains points au-delà de ce qu’impose la loi. La communication, notamment au moyen du règlement intérieur, pourrait être cependant améliorée au funérarium et au crématorium.

5.2.2.2- Les obligations d’habilitations

Le service des pompes funèbres a toujours été géré en régie directe à Roanne. Il a dû s’adapter et se conformer aux obligations de la loi Sueur du 8 janvier 1993, et à ses évolutions43 successivement intervenues en 2008 et 2015. Ces adaptations, outre l’ouverture à la concurrence examinée précédemment avec les obligations d’information aux familles par les services municipaux, concernent aussi des dispositions qui visent à garantir une certaine rigueur et éthique de la profession : ainsi des exigences d’habilitation du service et des équipements, de formation et de détention de diplômes pour les personnels, d’utilisation de devis-types normés et de l’ensemble de règles visant à protéger les usagers, particulièrement vulnérables par le fait des circonstances et des contraintes de prise de décision rapide.

43 Lois n° 2008-135 du 19 décembre 2008 et n° 2015-177 du 16 février 2015.


Tous les opérateurs du service extérieur de pompes funèbres doivent être habilités et les personnels formés et diplômés, qu’il s’agisse de régies, associations ou sociétés privées. L’article L. 2223-20 du CGCT renvoie en la matière à un règlement national établi par un décret du 28 janvier 201144. L’habilitation du service de la commune de Roanne est récente ; elle date du 9 décembre 2015, et a été délivrée pour une durée de six ans par arrêté préfectoral (n° 186/2015). En matière de formation et de compétence des agents du service, l’ordonnateur a communiqué à la chambre trois diplômes de conseiller funéraire ainsi que trois diplômes de maître de cérémonie. La détention de ces diplômes par des agents des pompes funèbres communales, et notamment son chef de service, permet au service de réaliser l’ensemble des prestations du SEPF, hormis les soins de conservation qui doivent être effectués par un détenteur du diplôme de thanatopracteur. Aucun des agents municipaux ne détenant ce dernier diplôme, l’ordonnateur a précisé que ces prestations, lorsqu’elles sont demandées, sont diligentées par un agent vacataire, titulaire du diplôme requis, désigné nominativement au dossier ayant permis au préfet d’habiliter la régie des pompes funèbres de la commune de Roanne.

5.2.2.3- Les relations avec les établissements non pourvus de chambres

funéraires

L’article R. 2223-79 du CGCT dispose que lorsque le directeur d’un établissement de santé public ou privé, non pourvu de chambre mortuaire, demande le transfert d’un corps, il doit prendre en charge les frais résultant du transport ainsi que les frais de séjour durant les trois premiers jours suivant l'admission. Il apparait que jusqu’à présent, le service des pompes funèbres de la commune de Roanne n’a jamais facturé de prestations, alors qu’il accueille naturellement dans ses chambres funéraires des personnes décédées dans les établissements de santé. Pour l’ordonnateur, ce sont les familles des personnes décédées qui sollicitent elles-mêmes, et directement, le service des pompes funèbres, de telle sorte que le transport est réglé par les familles avec la facture afférente aux obsèques. En tout état de cause, le service ne facture pas les trois premiers jours de séjour aux familles, ladite prestation devant être règlementairement mise à la charge des établissements ayant demandé le transfert du corps. Le service d’état civil de la commune de Roanne a indiqué que, dans plus de 80 % des cas, la déclaration de décès est effectuée par des professionnels opérateurs. Ce qui signifie que le choix de l’opérateur chargé des obsèques est fait, le plus souvent, très en amont, soit dans un établissement de santé ou de retraite où a eu lieu le décès, soit par suite d’un contrat d’obsèques. Ainsi, pour la régie des pompes funèbres municipale, 90 funérailles sur un nombre total de 491 réalisées en 2015, résultaient d’un contrat d’obsèques, soit de l’ordre de 18 %. La chambre relève en la matière la mise en défaut des dispositions législatives, au détriment des personnes chargées de pourvoir aux obsèques, voire au préjudice des gestionnaires de chambres funéraires en droit de facturer la prestation, correspondant aux trois premiers jours de séjour, aux établissements de santé ayant effectué la demande de transport de corps.

44 Décret n° 2011-121 du 28 janvier 2011, codifié au CGCT aux articles R. 2223-24 à R .2223-33 ; R. 2223-40 à

R. 2223-55-1 ; R. 2223-67 à R. 2223-72 ; R. 2223-75 à R. 2223-79 et R. 2223-88 à R. 2223-95.


5.2.2.4- La concurrence

Sur l’arrondissement de Roanne, existent 27 opérateurs funéraires habilités, 11 chambres funéraires et deux crématoriums45. Parmi les opérateurs, 20 d’entre eux sont habilités pour organiser des obsèques, certains n’ayant pas l’habilitation pour la totalité des opérations. La commune de Roanne, pour sa part, dispose des habilitations l’autorisant à assumer toutes les opérations funéraires. La chambre a tenté d’approcher la situation de la régie des pompes funèbres de Roanne au regard du marché des opérations funéraires sur le territoire de Roanne, en fonction notamment des données fournies par la collectivité (éléments de répartition entre la part de la régie et la part des autres opérateurs, en termes d’obsèques réalisées pour ce qui est des inhumations effectuées dans les cimetières de Roanne et des incinérations faites au crématorium de Roanne). La situation de la régie des pompes funèbres de Roanne a également été rapprochée de l’ensemble des régies de pompes funèbres municipales, au plan national et au plan départemental, à partir des données budgétaires et comptables retraitées issues du réseau des Finances publiques. En 2015, la régie de Roanne se présente comme l’une des plus importantes de France, avec un chiffre d’affaires de 1,2 M€ qui la situe au 13ème rang. Elle réalise 54,7 % du chiffre d’affaires des sept régies municipales que compte le département de la Loire. Elle assure 62,7 % des obsèques des personnes inhumées dans les deux cimetières de Roanne. Globalement, la régie de Roanne réalise ainsi un peu plus de 50 % des obsèques pour lesquelles le défunt est inhumé dans les cimetières de la ville ou incinéré dans le crématorium municipal (66 % en 2011). Mais la chambre relève que la régie des pompes funèbres de Roanne, sur la base des données qu’elle a communiquées, perd régulièrement des parts de marché au profit des autres opérateurs intervenant sur le territoire. En réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur a expliqué que la régie municipale des pompes funèbres est soumise au principe de territorialité qui limite son champ d’intervention au territoire de la commune, au contraire des opérateurs privés. Il fait également état de l’arrivée de deux nouveaux opérateurs privés sur le territoire depuis deux ans, d’où une concurrence accrue sur le territoire d’intervention de la régie.

Tableau 16 – Évaluation des parts de marché sur le territoire de Roanne

2011 2012 2013 2014 2015

Nombre d'obsèques (cercueils vendus) par SEPF Roanne

478 510 517 513 491

Inhumations cimetières de Roanne (hors cendres déposées)

306 329 321 323 324

Inhumations pour SEPF Roanne dans les cimetières de Roanne

67% 71% 66% 70% 68%

Inhumation pour d’autres opérateurs 99 159 166 170 182

Crémations totales 318 353 413 419 430

Crémations pour SEPF Ville de Roanne 178 201 206 209 184

En % du nombre total de crémations 55,97% 56,94% 49,88% 49,88% 42,79%

Dont pompes funèbres extérieures 140 152 207 210 246

Source : Commune de Roanne

45 Source : Loire.gouv.fr : professions réglementées.


Pour l’ordonnateur, la baisse des parts de marché pour les crémations résulte de l’augmentation du nombre de crémations effectuées pour le compte d’opérateurs extérieurs, dont la plupart de ces opérateurs utilisent le crématorium de Roanne. Une étude réalisée en 2013 par l’association de consommateurs « UFC-Que Choisir » établissait un coût moyen d’inhumation de 2 974 € pour les régies, pour une fourchette allant de 2 914 € à 3 552 € pour les grands opérateurs privés, respectivement Roc’Eclerc et OGF, et un tarif moyen de crématorium allant de 500 à 700 €. Le Conseil national des opérations funéraires indiquait quant à lui, dans son rapport, que les tarifs des prestations funéraires avaient augmenté en moyenne de 2,5 % par an entre 2007 et 2013. Les tarifs pratiqués par la régie de Roanne sont modérés : le prix moyen s’établit à 2 462 € en 2015 pour une inhumation, et le chiffre d’affaires moyen par crémation à 463,80 €. L’analyse par la chambre des tarifs fixés par la commune de Roanne pour les prestations de son service funéraire sur les exercices 2011 à 2013 montre aussi que leur évolution se situe en deçà de l’augmentation moyenne de 2,5 %. De même, l’examen d’un échantillon de devis et de factures révèle une tarification assez resserrée : les tarifs d’obsèques se situent dans une fourchette de 1 200 € à 4 500 € (soit de 1 à 3,8) alors que les tarifs moyens nationaux vont de 1 300 € à 6 100 € (soit de 1 à 4,7). Selon l’ordonnateur, l’évolution des tarifs pratiqués par la commune, votée par le conseil municipal quasiment chaque année, est fixée en tenant compte de la nécessité d’équilibrer l’exploitation du service et de dégager des marges pour le financement des investissements. La chambre constate que la régie de Roanne n’est pas dotée d’une comptabilité analytique, alors que la grille tarifaire et les prestations sont extrêmement détaillées. Une telle comptabilité analytique permettrait à la régie d’ajuster plus précisément les tarifs en fonction du coût réel de chacun des éléments du service assuré. Le dernier conseil d’exploitation de la régie a validé le développement d’une nouvelle gamme de cercueils et la prise en charge de prestations supplémentaires, qui ne font pas partie du service extérieur des pompes funèbres, à l’instar de la fourniture de fleurs, de plaques funéraires ou de la gravure, dans le but de proposer aux familles un service complet.


6- ANNEXES

Tableau 17 : Résultats consolidés tous budgets en M€

en M€ 2011 2012 2013 2014 2015 Var.

annuelle moyenne

Recettes agrégées 55,85 53,71 53,26 53,78 53,60 -1,0%

- Recettes et dépenses réciproques 0,79 0,75 0,75 1,22 1,43 15,8%

= Recettes consolidées, tous budgets 55,05 52,96 52,50 52,55 52,17 -1,3%

Dépenses agrégées 46,98 44,07 44,81 46,63 44,65 -1,3%

- Recettes et dépenses réciproques 0,79 0,75 0,75 1,22 1,43 15,8%

= Dépenses consolidées, tous budgets 46,19 43,32 44,06 45,40 43,22 -1,6%

Résultat de l'exercice, tous budgets 8,87 9,64 8,44 7,15 8,95 0,2%

+ Report 0,90 0,82 0,91 0,99 1,18 6,9%

= Résultat consolidé de l'exercice, tous budgets

9,77 10,46 9,35 8,14 10,13 0,9%


Tableau 18 : Capacité d’autofinancement et résultat consolidé des budgets M14

en M€ 2011 2012 2013 2014 2015

Var. annuelle moyenn

e

Produits de gestion 51,06 49,55 49,66 50,51 49,80 -0,6%

- Produits réciproques 0,28 0,27 0,20 0,97 0,90 34,2%

= Produits de gestion consolidés, budget M14

50,78 49,28 49,46 49,54 48,90 -0,9%

Charges de gestion 37,93 36,12 37,08 39,01 37,48 -0,3%

- Charges réciproques 0,28 0,27 0,20 0,97 0,90 34,2%

= Charges de gestion consolidées, budgets M14

37,65 35,85 36,88 38,04 36,58 -0,7%

Excédent brut de fonctionnement consolidé, budgets M14

13,13 13,43 12,57 11,50 12,32 -1,6%

en % des produits de gestion consolidés 25,9% 27,3% 25,4% 23,2% 25,2%

+ Résultat financier consolidé (réel) -0,59 -0,45 -0,41 -0,36 -0,28 -16,7%

+ Résultat exceptionnel consolidé (réel, hors cessions)

-0,24 -0,19 -0,37 0,19 -0,30 5,5%

= CAF brute consolidée, budgets M14 12,30 12,79 11,80 11,33 11,74 -1,2%


- Annuité en capital de la dette consolidée 3,35 2,13 2,21 1,90 1,84 -13,8%

= CAF nette ou disponible consolidée, budgets M14

8,95 10,67 9,59 9,43 9,89 2,5%


Opérations d'ordre -3,63 -3,40 -3,65 -4,40 -2,85 -5,8%

Résultat consolidé, budgets M14, de l'exercice

8,67 9,39 8,14 6,92 8,89 0,6%



Tableau 19 : Endettement consolidé des budgets M14 en M€

2011 2012 2013 2014 2015 Var.

annuelle moyenne

Encours de la dette consolidée, budgets M14 17,31 16,87 16,24 13,71 11,87 -9,0%

/ CAF brute consolidée, budgets M14 12,30 12,79 11,80 11,33 11,74 -1,2%

= Capacité de désendettement en années (dette/CAF brute)

1,41 1,32 1,38 1,21 1,01

/ CAF brute du budget principal 12,22 12,72 11,80 11,25 11,68 -1,1%

= Capacité de désendettement en années (dette consolidée/CAF brute du BP)

1,42 1,33 1,38 1,22 1,02

Intérêts des emprunts et dettes 0,59 0,45 0,41 0,36 0,28 -16,7%

= Taux apparent de la dette consolidée, budgets M14

3,4% 2,6% 2,5% 2,6% 2,4%


Tableau 20 : Financement des investissements consolidés des budgets M14 en M€

2011 2012 2013 2014 2015 Cumul sur les années

CAF brute consolidée, budgets M14 12,30 12,79 11,80 11,33 11,74 59,95

- Annuité en capital de la dette 3,35 2,13 2,21 1,90 1,84 11,42

= CAF nette ou disponible consolidée, budgets M14

8,95 10,67 9,59 9,43 9,89 48,53

Taxes d'aménagement 0,14 0,17 0,19 0,01 0,00 0,51

+ Fonds de compensation de la TVA (FCTVA) 1,50 1,66 2,48 1,97 1,00 8,61

+ Subventions d'investissement reçues 2,78 5,37 2,61 1,53 1,14 13,43

+ Produits de cession 2,32 1,71 1,06 0,74 1,25 7,07

+ Autres recettes 0,00 0,00 0,28 0,12 1,77 2,17

= Recettes d'inv. hors emprunts 6,73 8,91 6,62 4,38 5,16 31,80

= Financement propre disponible consolidé, budgets M14

15,68 19,58 16,21 13,81 15,05 80,33

- Dépenses d'équipement (y compris travaux en régie)

14,51 17,84 13,71 8,44 15,13 69,62

- Subventions d'équipement (y compris subventions en nature)

1,22 1,65 4,67 1,06 0,65 9,24

+/- Dons, subventions et prises de participation en nature, reçus ou donnés

0,13 0,95 0,06 0,01 -0,28 0,88

- Participations et inv. financiers nets -0,04 -0,18 -0,06 -0,04 0,00 -0,31

+/- Variations autres dettes et cautionnements -0,08 -0,02 -0,05 0,63 0,00 0,48

= Besoin (-) ou capacité (+) de financement propre

-0,05 -0,66 -2,13 3,70 -0,44 0,42

Nouveaux emprunts de l'année (y compris pénalités de réaménagement)

0,00 1,67 1,53 0,00 0,00 3,20

Mobilisation(-) ou reconstitution (+) du fonds de roulement net global

-0,05 1,01 -0,60 3,70 -0,44 3,62



Tableau 21 : Fonds de roulement et trésorerie consolidés des budgets M14, au 31 décembre et en M€

2011 2012 2013 2014 2015 Var.

annuelle moyenne

Dotations, réserves et affectations 281,28 291,78 304,11 314,36 324,06 3,6%

+/- Différences sur réalisations -24,88 -24,14 -24,03 -24,08 -23,90 -1,0%

+/- Résultat (fonctionnement) 8,67 9,39 8,14 6,92 8,89 0,6%

+ Subventions 30,68 36,02 38,57 40,00 41,08 7,6%

+ Provisions pour risques et charges 0,00 0,00 0,00 0,36 0,34 N.C.

= Ressources propres élargies 295,76 313,05 326,79 337,56 350,45 4,3%

+ Dettes financières (hors obligations) 17,31 16,87 16,24 13,71 11,87 -9,0%

= Ressources stables 313,06 329,93 343,03 351,27 362,32 3,7%

Immobilisations propres nettes (hors en cours) 244,03 252,83 270,36 278,02 292,40 4,6%

dont immobilisations incorporelles 16,67 15,72 17,00 15,44 14,80 -2,9%

dont immobilisations corporelles 226,98 236,90 253,21 262,48 277,49 5,2%

dont immobilisations financières 0,38 0,21 0,15 0,11 0,11 -27,0%

+ Immobilisations en cours 21,43 28,48 24,48 21,36 18,49 -3,6%

+ Immobilisations nettes concédées, affectées, affermées ou mises à disposition

44,18 44,18 44,36 44,34 44,34 0,1%

= Emplois immobilisés 309,64 325,49 339,19 343,73 355,22 3,5%

= Fonds de roulement net global consolidé, budgets M14

3,42 4,44 3,84 7,54 7,10 20,0%

- Besoin en fonds de roulement global -3,40 -0,80 -1,18 -1,08 -1,79 -14,8%

= Trésorerie nette consolidée, budgets M14 6,82 5,24 5,02 8,62 8,89 6,8%



Tableau 22 : Détail des charges de personnel du budget principal en M€

2011 2012 2013 2014 2015 Var.

annuelle moyenne

Rémunération principale 11,52 10,89 11,03 10,58 10,46 -2,4%

+ Régime indemnitaire voté par l'assemblée 2,41 2,37 2,43 2,50 2,45 0,5%

+ Autres indemnités 0,27 0,26 0,27 0,26 0,27 0,0%

= Rémunérations du personnel titulaire (a) 14,20 13,52 13,74 13,34 13,19 -1,8%

en % des rémunérations du personnel* 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

Rémunération principale 0,89 0,97 1,05 1,68 1,25 8,8%

+ Régime indemnitaire voté par l'assemblée 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 N.C.

+ Autres indemnités 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 N.C.

= Rémunérations du personnel non titulaire (b) 0,89 0,97 1,05 1,68 1,25 8,8%

en % des rémunérations du personnel* 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

Autres rémunérations (c) 0,04 0,05 0,21 0,33 0,25 61,3%

= Rémunérations du personnel hors atténuations de charges (a+b+c)

15,13 14,54 15,00 15,35 14,69 -0,7%

Atténuations de charges 0,11 0,08 0,05 0,06 0,06 -16,5%

= Rémunérations du personnel 15,01 14,45 14,95 15,29 14,63 -0,6%

+ Charges sociales 5,98 5,68 5,94 6,19 6,01 0,1%

+ Impôts et taxes sur rémunérations 0,26 0,26 0,28 0,29 0,27 1,3%

+ Autres charges de personnel 0,04 0,02 0,02 0,02 0,04 -0,2%

= Charges de personnel interne 21,30 20,42 21,18 21,79 20,96 -0,4%

+ Charges de personnel externe 0,83 0,89 0,76 0,88 1,27 11,0%

= Charges totales de personnel 22,13 21,31 21,95 22,68 22,23 0,1%

CP externe en % des CP total 3,8% 4,2% 3,5% 3,9% 5,7%

- Remboursement de personnel mis à disposition 1,24 0,48 0,44 0,51 0,51 -20,1%

= Charges totales de personnel nettes des remboursements pour MAD

20,89 20,83 21,50 22,17 21,72 1,0%

en % des produits de gestion 41,1%

42,3%

43,5%

45,0%

44,6%



7- GLOSSAIRE DES SIGLES UTILISES

AP/CP Autorisation de programme / Crédits de paiement

CAF Capacité d’autofinancement

CCAS Centre communal d'action sociale

CDC Caisse des dépôts et consignations

CGCT Code général des collectivités territoriales

CJF Code des juridictions financières

CLECT Commission locale d'évaluation des charges transférées

DDFiP Direction départementale des finances publiques

DGCL Direction générale des collectivités locales

DGFiP Direction générale des finances publiques

DGFiP Dotation globale de fonctionnement

EBE Excédent brut d'exploitation

EPCI Établissement public de coopération intercommunale

EPL Entreprise publique locale

FCTVA Fonds de compensation de la TVA

GPEEC Gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des carrières

IAT Indemnité d’administration et de technicité

ICNE Intérêts courus non échus

IFTS Indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires

IM Indice majoré

MAPTAM Modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles

NACRE Nouvelle agence culturelle régionale

NBI Nouvelle bonification indiciaire

NOTRé Nouvelle organisation territoriale de la république

OCLT Ouverture de crédit à long terme

PFPT Plan de formation intercommunal

PPI Plan pluriannuel d'investissement

RIFSEEP Régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel

ROB Rapport d'orientations budgétaires

SAOS Société anonyme à objet sportif

SDAL Schéma directeur d’aménagement lumière

SEMOP Société d'économie mixte à opération unique

SEPF Service extérieur public des pompes funèbres

SIEL Syndicat intercommunal d’énergie de la Loire

SPA Service public administratif

SPIC Service public industriel et commercial

SYEPAR Syndicat d’études et de programmation pour l’aménagement du Roannais

TLPE Taxe locale sur les enseignes et publicités extérieures

TVA Taxe sur la valeur ajoutée

ZAC Zone d'aménagement concerté

ZUS Zone urbaine sensible

lyon, le 26 juin 2017 · 124 bd vivier-merle cs 23624 69503 lyon cedex 3 t +33 4 72 60 12 12...

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