Proposition du Conseil-exécutif

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Direction de l’économie publique

Loi sur les chiens

Table des matières 1. Synthèse .......................................................................................................................... 1

2. Contexte ........................................................................................................................... 2

2.1 Développement au niveau fédéral ................................................................................ 2

2.2 Développement dans le canton de Berne ..................................................................... 3

2.3 Expérience en matière d‘exécution ............................................................................... 3

2.4 Evolution de la pratique du Tribunal fédéral ................................................................. 4

2.5 Nouveau contexte pour le canton de Berne .................................................................. 4

3. Principes de la nouvelle réglementation ........................................................................... 4

3.1 Généralités sur la réglementation ................................................................................. 4

3.2 Prévention générale des conflits impliquant des chiens ................................................ 5

3.3 Obligations générales des détenteurs de chiens .......................................................... 5

3.4 Mesures répressives limitant la détention de chiens dans les cas particuliers .............. 5

3.5 Taxe des chiens ........................................................................................................... 6

3.6 Mesures examinées et écartées ................................................................................... 6

3.6.1 Listes de races ................................................................................................... 6

3.6.2 Obligations en matière d‘autorisation .................................................................. 7

3.6.3 Autres obligations en matière de formation ......................................................... 7

4. Forme de l’acte législatif ................................................................................................... 8

5. Droit comparé ................................................................................................................... 8

5.1 Comparaison intercantonale ......................................................................................... 8

5.1.1 Prescriptions relatives à la détention .................................................................. 8

5.1.2 Obligation de s‘assurer ....................................................................................... 9

5.1.3 Taxe des chiens ................................................................................................. 9

5.2 Comparaison internationale .......................................................................................... 9

6. Mise en œuvre, évaluation prévue de l’exécution ........................................................... 10

7. Commentaires des articles ............................................................................................. 10

8. Place du projet dans le programme gouvernemental de législature (programme législatif) et dans d’autres planifications importantes ..................................................................... 15

9. Répercussions financières, sur le personnel et l‘organisation ......................................... 16

10. Répercussions sur les communes .................................................................................. 16

11. Répercussions sur l‘économie ........................................................................................ 16

12. Résultat de la procédure de consultation ........................................................................ 16

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Rapport présenté par le Conseil-exécutif au Grand Conseil concernant la loi sur les chiens

1. Synthèse

Après l’échec définitif en décembre 2010 d’une solution uniforme au niveau fédéral, le Conseil-exécutif du canton de Berne a pris la décision de principe d’édicter une loi cantonale sur les chiens.

La loi sur les chiens vise à améliorer la sécurité liée à la détention de chiens et à assurer la compatibilité de cette dernière avec la vie en société. Elle repose trois piliers : la prévention générale de conflits impliquant des chiens, les obligations de tous les détenteurs et détentri-ces de chiens (ci-après détenteurs de chiens), et les mesures de restriction de la détention de chiens dans des cas particuliers. Les objectifs fondamentaux suivants ont servi de ligne direc-trice à l’élaboration de l’acte législatif:

• Les mesures de prévention générales et les obligations des détenteurs de chiens doivent être conçues de façon pragmatique. La grande majorité des détenteurs de chiens, qui se comportent de manière sûre et responsable avec les chiens, ne devrait pas subir de res-trictions inutiles.

• Il faut également maintenir des outils performants permettant d’agir de manière répressive dans les cas particuliers où la détention de chiens conduit à des réclamations. Les possi-bilités de sanction doivent être renforcées de manière ciblée.

• La législation obsolète sur la taxe des chiens doit subir une révision complète et être inté-grée dans la loi sur les chiens. La taxe des chiens doit être maintenue comme impôt communal facultatif, sous une forme modernisée et adaptée aux besoins actuels des communes.

• Les affaires canines devraient pouvoir continuer à être prises en charge par le canton et les communes sans dépense excessive. La responsabilisation, le respect mutuel et la to-lérance sont toujours préférables à un lourd dispositif administratif d’autorisations, de contrôle et de sanctions.

Dans ce contexte, la nouvelle loi sur les chiens contient des prescriptions préventives relatives à la détention et qui concernent tous les détenteurs de chiens. Sont placées au premier plan des obligations fondamentales, comme celles de maîtriser son chien à tout moment et de contracter une assurance responsabilité civile obligatoire. A cela s’ajoutent des mesures ré-pressives qui visent à restreindre la détention de chiens dans des cas particuliers et qui per-mettent aux autorités compétentes de réagir de façon appropriée à l’égard des chiens à pro-blèmes et de leurs détenteurs. La loi sur les chiens règle en outre les compétences et l’échange de données ainsi que les principes des mesures générales de prévention. Enfin, la nouvelle loi est l’occasion d’abroger la législation sur la taxe des chiens devenue obsolète, d’intégrer celle-ci dans la loi sur les chiens et de fournir aux communes une base flexible et moderne pour sa perception. La mesure d’abattage des chiens pour cause de défaut de paiement de la taxe – aujourd’hui dépassée – est radiée. La marge de manœuvre des com-munes pour l’élaboration de la taxe des chiens est considérablement étendue.

A quelques détails près, les ressources existantes suffisent à la mise en œuvre du projet. Au Service vétérinaire cantonal, le surcroît des tâches d’exécution conduit à une charge supplé-mentaire équivalente à un poste environ, qui peut être compensé par une adaptation des prio-rités au sein de l’Office de l’agriculture et de la nature (OAN). Les tâches qui sont du domaine de compétence des communes peuvent être financées par la taxe des chiens. Elles restent inchangées, à l’exception du contrôle – peu coûteux – du respect de l’obligation de tenir les chiens en laisse, défini à l’article 7. Les dépenses pour les mesures générales de prévention dépendent des moyens financiers disponibles.

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2. Contexte

2.1 Développement au niveau fédéral

Après la mort en décembre 2005 d’un petit garçon de 6 ans à Oberglatt (ZH) suite à l’attaque et aux blessures infligées par trois pitbulls, les chiens potentiellement dangereux sont deve-nus le point de mire des discussions publiques et politiques, suivies du dépôt de plusieurs interventions parlementaires fédérales1. Suite à l’initiative parlementaire du conseiller national Pierre Kohler, qui revendiquait l’interdiction des pitbulls et des autres espèces de chiens de combat2, l’élaboration des bases d’une réglementation sur les chiens au plan national a été entreprise. Aucune base pour une réglementation fédérale globale de la protection des êtres humains contre les chiens dangereux ne figurant dans la Constitution fédérale, une modifica-tion de celle-ci aurait été indispensable. Le 18 juin 2007, les projets de l’arrêté fédéral corres-pondant et de la loi ont été mis en consultation sous la forme d’une modification de la loi fédé-rale du 16 décembre 2005 sur la protection des animaux (LPA)3.

Après l’incident d’Oberglatt, le Conseil fédéral a présenté en janvier 2006 un dispositif de me-sures d’urgence contre les chiens dangereux. Dans une première phase, des prescriptions plus strictes sur l’élevage et la socialisation des chiens ont été édictées4. Par ailleurs, les vété-rinaires, les médecins, les éducateurs canins et les organes des douanes ont été contraints d’annoncer à un service désigné par le canton les accidents causés par un chien ayant gra-vement blessé un être humain ou un animal, ou présentant un comportement d’agression su-périeur à la norme. Les autorités vétérinaires cantonales doivent effectuer des enquêtes sur la base de telles annonces et prendre les mesures nécessaires, le cas échéant. La deuxième phase du dispositif de mesures a été présentée durant l’été 2006, avec le projet de révision complète de l’ordonnance sur la protection des animaux (OPAn). L’OPAn5, finalement adop-tée le 23 avril 2008, met plus fortement à contribution les détenteurs de chiens en les obli-geant à suivre un cours de formation théorique et pratique.

Lors de la consultation, le projet de réglementation au niveau national de la problématique canine dans la LPA a été accueilli de manière controversée. Tout en saluant la réglementation au niveau fédéral, la majorité des cantons a critiqué, voire rejeté les interdictions ainsi que les obligations en matière d’autorisation6. Sur la base des résultats de la consultation, le projet a été retravaillé sous forme d’une loi spécifique sur les chiens, qui a été à son tour mise en consultation auprès des cantons en automne 2009. La question clé de cette consultation était de savoir si les cantons étaient prêts à renoncer à leurs propres prescriptions plus sévères en faveur d’une réglementation nationale uniforme. 17 cantons s’étant déclarés d’accord, le Conseil des Etats a décidé de ne pas envisager la possibilité de dispositions cantonales contraires ou complémentaires. Le Conseil national a toutefois rejeté cette solution le 6 dé-cembre 2006, si bien que le projet d’une loi nationale sur les chiens a définitivement échoué.

1 Motion 05.3751 (Heiner Studer, PEV AG) du 6 décembre 2005 «Dispositions légales efficaces en matière de détention de chiens»; motion 06.3049 (groupe UDC) du 15 mars 2006 «Responsabiliser les propriétaires de chiens»; motion 06.3062 (groupe PLR) du 16 mars 2006 «Chiens dangereux. La meil-leure protection est la responsabilité». 2 Initiative parlementaire 05.453 (Pierre Kohler, PDC JU) du 7 décembre 2005. 3 RS 455 4 Ordonnances du 12 avril 2006 sur la mise en vigueur anticipée de l’article 6, alinéa 3 LPA (RO 2006 1423), ainsi que sur la mise en vigueur de dispositions issues de la modification du 21 mars 2003 de la loi du 9 mars 1978 sur la protection des animaux (RO 2006 1425) et modification du 12 avril 2006 de l’ordonnance du 27 mai 1981 sur la protection des animaux 81 (RO 2006 1427); en vigueur depuis le 2 mai 2006. 5 RS 455.1; en vigueur depuis le 1

er septembre 2008.

6 Résumé des résultats de la consultation dans le rapport du 20 février 2009 de la Commission de la science, de l’éducation et de la culture du Conseil national sur l’initiative parlementaire «Interdiction des pitbulls en Suisse» (FF 2009 3547).

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2.2 Développement dans le canton de Berne

Après l’incident d’Oberglatt7, plusieurs interventions parlementaires ont également été dépo-sées dans le canton de Berne. Dans ses réponses à ces interventions, le Conseil-exécutif a précisé que l’OPAn (avec les prescriptions introduites au printemps 2006 faisant office de me-sures d’urgence) et la législation cantonale sur la police permettent en principe d’intervenir immédiatement contre des chiens particulièrement dangereux et agressifs. Pour ce qui est de nouvelles mesures plus globales, le Conseil-exécutif a toujours plaidé en faveur d’une solution uniforme sur le plan national. Le Grand Conseil a soutenu la position du Conseil-exécutif. Ce-lui-ci a profité de la consultation sur l’ordonnance entièrement révisée sur la protection des animaux pour lancer une discussion sur la politique cantonale en matière de chiens. A cette occasion, il s’est penché sur le développement de la législation fédérale, les activités d‘exécution cantonales, les mandats du Grand Conseil et la législation des autres cantons. Le résultat de cette discussion a été le maintien de la stratégie des interventions systématiques dans les cas problématiques particuliers et l’adoption de prescriptions complémentaires dans l‘ordonnance cantonale d’exécution de la législation fédérale sur la protection des animaux. Le Conseil-exécutif a également décidé de s’engager en faveur d’une solution nationale. En re-vanche, le droit cantonal a été adapté ultérieurement: des mesures contre les chiens dange-reux ont été fixées expressément, l’obligation d‘annoncer les incidents impliquant des blessu-res et des comportements anormalement agressifs étendue aux organes cantonaux et com-munaux de police, et les coûts des enquêtes et des mesures supportés par ceux qui les indui-

sent8.

2.3 Expérience en matière d‘exécution

Depuis l’entrée en vigueur le 1er mai 2006 des mesures d’urgence fédérales, le Service vété-rinaire est responsable des enquêtes sur les incidents impliquant des chiens. Au début, les médecins et les vétérinaires n’assumaient pas toujours l’obligation d’annoncer, notamment en raison d’un manque de clarté concernant les blessures à annoncer et aussi par peur de mesu-res de répression strictes, même lors de cas bénins. Entretemps, une pratique raisonnable s’est toutefois développée et, depuis 2009, les quelque 500 annonces annuelles d’incidents impliquant des chiens démontrent une assez bonne discipline.

Les enquêtes sur les cas isolés, telles qu’elles sont menées par le SVét lors d’annonces de morsures par un chien ou de comportements particuliers, ont en principe fait leurs preuves et permettent d’identifier les chiens ou leurs détenteurs qui posent effectivement des problèmes. Des mesures ciblées et adaptées aux cas particuliers permettent de neutraliser le comporte-ment à problème et d’améliorer la sécurité publique. L’obligation de tenir le chien en laisse ou de lui faire porter une muselière sont les deux principales mesures ordonnées, auxquelles s’ajoutent des cours de formation réguliers pour le chien et son détenteur ou sa détentrice. L’euthanasie du chien a été ordonnée dans dix cas. Il faut cependant noter que les détenteurs prennent aussi spontanément les mesures adéquates. Dans les cas qui ne peuvent pas être jugés sur la base du dossier, le contrôle du comportement du chien par un spécialiste permet de déterminer les mesures individuelles. Il n’y a que peu de chiens qui font l’objet d’annonces de façon répétée, ce qui laisse penser d’une part que les mesures ordonnées par le SVét sont efficaces et d’autre part que la majorité des détenteurs de chiens assument leurs responsabili-tés.

7 Motion 006/2006 Eberhart, Erlenbach, du 7 décembre 2006 «Protection de la population contre les chiens dangereux»; motion 014/2006 Staub, Thoune, du 9 décembre 2005 «Cours obligatoires pour les propriétaires de chiens»; motion 015/2006 Renggli, Bienne, du 12 décembre 2005 «Protection de la population contre les chiens dangereux»; interpellation 005/2006 Vaquin, Moutier, du 7 décembre 2005 «Chiens potentiellement dangereux: quelle politique dans le canton de Berne ?»

8 Modification du 23 mai 2007 de l'ordonnance portant introduction de la législation fédérale sur la pro-tection des animaux (OiPA; ROB 07-68) ou ordonnance cantonale du 21 janvier 2009 sur la protection des animaux (OCPA; RSB 916.812).

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2.4 Evolution de la pratique du Tribunal fédéral

Le Tribunal fédéral suisse a dû se pencher à plusieurs reprises sur des mesures contre les chiens dangereux arrêtées au niveau cantonal. Dans la mesure où il devait juger des lois can-tonales sur les chiens, le Tribunal fédéral a confirmé l‘admissibilité des listes de races et des obligations en matière d’autorisation, ainsi que les décisions basées sur la clause générale de

police lorsqu’un chien présente un danger sérieux et imminent9. Un jugement du 8 octobre 2010 concernant le canton du Jura est significatif pour le canton de Berne10. A l’instar du can-ton de Berne, le canton du Jura a pris des mesures contre des chiens dont le comportement ne passe pas inaperçu en se basant sur la législation fédérale sur la protection des animaux et, dans la perspective d’une solution à l’échelon national, a renoncé à sa propre loi sur les

chiens11. Le Tribunal fédéral a toutefois tranché que la législation fédérale sur la protection des animaux n’était pas à elle seule une base légale suffisante pour toutes les mesures sécu-ritaires à l’encontre des chiens dangereux. Ces décisions contribuent certes indirectement à la protection de personnes. Toutefois, les mesures qui visent simultanément la protection des animaux et des hommes, autrement dit le maintien de l’ordre et de la sécurité publique (par exemple l’obligation de tenir le chien en laisse ou de lui mettre une muselière, ou des mesures d’ordre architectural), ne peuvent se fonder sur la législation en matière de protection des animaux. Elles ne pourraient s’appuyer sur la clause générale de police que si un chien pré-sente un danger sérieux, direct et imminent12. Le Tribunal fédéral a ainsi considérablement relativisé la possibilité des services vétérinaires cantonaux d‘«ordonner les mesures nécessai-res»13 lors de comportement d’agression supérieur à la norme. Jusqu’à maintenant, tous les cantons qui, comme le canton de Berne, n’ont pas leur propre loi sur les chiens, se sont es-sentiellement basés sur ce principe.

2.5 Nouveau contexte pour le canton de Berne

Le Conseil national et le Conseil des Etats n’ayant pas pu se mettre d’accord sur la concep-tion d’une loi fédérale sur les chiens, ils ont renoncé à adopter l’article constitutionnel servant de base à une telle législation14. C’est ainsi que la protection de la population contre les chiens dangereux relève toujours de la compétence des cantons, et les prescriptions nationa-les sur la détention et l’élevage des chiens se limitent jusqu’à nouvel ordre essentiellement à des aspects de protection des animaux, ce qui élargit à nouveau la marge de manœuvre des cantons. Le canton de Berne est par conséquent chargé de régler la sécurité liée à la déten-tion de chiens et sa compatibilité avec la vie en société.

Les mêmes conclusions doivent être tirées de l’arrêté du Tribunal fédéral mentionné ci-dessus (chiffre 2.4). La condition d’une pratique définie est que les mesures répressives prises contre des chiens dangereux dans des cas particuliers et visant simultanément la protection des animaux et des hommes, autrement dit l’ordre et la sécurité publique, soient formellement ancrées dans la loi. D’où la décision de principe du Conseil-exécutif arrêtée en janvier 2011 de procéder à l’élaboration d’une loi cantonale sur les chiens.

3. Principes de la nouvelle réglementation

3.1 Généralités sur la réglementation

Vu l’augmentation de la population canine au cours de ces dernières années et les change-ments des rapports entre les êtres humains et les chiens, certaines conditions de détention de

9 En particulier, ATF 2C_52/2009 du 13 janvier 2010 concernant les interdictions de races conformé-ment à la loi du 14 avril 2008 sur les chiens du canton de Zurich; 2C_166/2009 du 30 novembre 2009 concernant la clause générale de police comme base légale de l’euthanasie d’un chien. 10 ATF 2C_49/2010 du 8 octobre 2010; motivation écrite du 12 décembre 2010. 11 Décision parlementaire du 25 mars 2009. 12 ATF 2C_49/2010 du 8 octobre 2010, consid. 4.2 et consid. 4.5.2. 13 Article 34b, alinéa 3 de l’ancienne ordonnance fédérale du 27 mai 1981 sur la protection des ani-maux dans la version du 12 avril 2006 (RO 2006 1427), repris avec l’article 79, alinéa 3 OPAn. 14 Vote final du 17 décembre 2010 (BO 2010 S 1353; BO 2010 N 2180).

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chiens doivent être précisées. La législation fédérale sur la protection des animaux définit et prescrit les conditions d’une détention respectueuse des chiens, c’est-à-dire conforme aux exigences de la protection des animaux. Il n’appartient pas aux cantons de légiférer dans ce domaine. En revanche, la présente loi règle les domaines de la sécurité liés à la détention de chiens et la compatibilité de cette dernière avec la vie en société. Plus simplement, la législa-tion en matière de protection des animaux évalue la détention de chiens du point de vue de l’animal et décrit les droits du chien en matière de détention, c’est-à-dire d‘alimentation, de soins, de mouvement, d’hébergement, de socialisation, etc. La loi sur les chiens considère en revanche la détention de chiens du point de vue de la société, c’est-à-dire des êtres humains autres que les détenteurs de chiens, et des autres animaux. Il en ressort ce qui doit être exigé des détenteurs de chiens pour que la détention de chiens soit la plus sûre et la plus compati-ble possible avec la vie en société. Les mesures législatives comprennent des éléments pré-ventifs et répressifs, faciles à comprendre et à exécuter. Les interventions juridiques à l’égard des détenteurs de chiens ainsi que les frais administratifs et de contrôle se trouvent dans un rapport raisonnable avec l’amélioration effective de la sécurité et de la compatibilité avec la vie en société. Le choix des mesures nécessaires doit prendre en compte le fait que 65 000 chiens environ sont détenus dans le canton de Berne.

3.2 Prévention générale des conflits impliquant des chiens

Les organisations privées de même que l’Office vétérinaire fédéral et certains cantons offrent déjà des prestations de prévention. Ils contribuent à sensibiliser le public ou une partie de celui-ci (p.ex. les écoliers) à la manière de traiter les chiens. Les possibilités du canton en matière de mesures préventives sont sévèrement limitées pour des raisons financières et de personnel. Un article traitant de la prévention et formulé de manière volontairement ouverte permet au canton de promouvoir, par des mesures préventives adaptées, une manière de traiter les chiens sûre, responsable et respectueuse des animaux, ou de participer à de telles mesures.

3.3 Obligations générales des détenteurs de chiens

Les obligations générales des détenteurs de chiens mettent l’accent sur leur responsabilisa-tion. Les règles à respecter pour que les chiens doit détenus de manière cohérente et respon-sable sont clairement fixées. Il s’agit ici de prescriptions sur la manière de détenir et de pro-mener les chiens sans mettre en danger ou incommoder les êtres humains ou d’autres ani-maux. Parmi ces obligations: ne pas laisser les chiens errer sans surveillance, les tenir en laisse à certains endroits et ne pas promener un groupe trop important de chiens sans connaissance spécialisée. Toutes ces mesures visent à éviter le plus possible des situations délicates ou des incidents avec blessures chez les êtres humains ou les animaux. Enfin, la situation des victimes d’incidents impliquant des chiens est améliorée grâce à la nouvelle as-surance responsabilité civile obligatoire pour détenteurs de chiens.

3.4 Mesures répressives limitant la détention de chiens dans les cas particuliers

Contrairement aux règles de comportement s’appliquant à tous, les mesures répressives tou-chent les détenteurs qui ne respectent pas les exigences prescrites en matière de détention de chiens. Pour répondre aux exigences du Tribunal fédéral, les mesures restrictives réglées jusqu’à présent par ordonnance seront désormais formellement ancrées dans la loi. Sur le plan du contenu, les possibilités de restriction, tant au niveau des conditions que des mesures possibles, vont au-delà l’article 29 de l’ordonnance cantonale du 21 janvier 2009 sur la protec-

tion des animaux, en vigueur jusqu’à présent (OCPA)15. Désormais, des enquêtes approfon-dies et des restrictions ne seront pas ordonnées seulement en présence de blessures graves ou lorsqu’un chien présente un comportement d’agression supérieur à la norme (cf. art. 78 OPAn), mais également quand le détenteur ou la détentrice n’offre pas de garantie suffisante de la détention sûre et responsable de son chien. Dans la pratique, ces éléments se sont avé-rés nécessaires en raison de certains détenteurs de chien qui donnent lieu à des réclamations

15 RSB 916.812

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de façon répétée, sans toutefois qu’une intervention fondée sur la clause générale de police ne soit justifiée ou que les autorités ne doivent prendre des mesures en raison d’une violation grave de la législation sur la protection des animaux. Dans de tels cas, le SVét doit pouvoir ordonner les mesures qui s’imposent ou – en dernier recours – interdire la détention du chien.

3.5 Taxe des chiens

La loi sur les chiens fournit enfin une base légale moderne pour la taxe des chiens. Le Grand

Conseil l’a confirmé lorsqu’il a traité une intervention parlementaire16. La loi du 25 octobre 1903 sur la taxe des chiens17 sera abrogée car elle ne correspond plus aux besoins actuels. La taxe des chiens étant une taxe communale, les associations communales ont été consul-tées à un stade précoce. Il en ressort que le maintien de la taxe des chiens correspond au souhait explicite des communes. Il s’est en même temps avéré que les besoins des commu-nes d‘agglomération étaient différents de ceux des communes rurales. C’est pourquoi la plus grande autonomie possible est conférée aux communes pour l’élaboration de la taxe des chiens (voir commentaires sur l’art. 13).

3.6 Mesures examinées et écartées

3.6.1 Listes de races

Les milieux spécialisés contestent l’existence de lien entre le danger potentiel d’un chien et sa race. Selon les spécialistes, le danger potentiel d’un chien provient avant tout d’une part de traits de caractère hérités, et d’autre part de son éducation et de sa socialisation. Au moment de l’identification obligatoire à un âge situé entre 8 et 12 semaines, l’attribution d’une race ou d’un type de race est souvent erronée, si le vétérinaire ne connaît pas les parents de l’animal ou s’il s’agit d’un bâtard. Il est incontesté que n’importe quel chien, indépendamment de sa race, peut avoir une réaction hostile et mordre lorsqu’il est en contact avec des êtres humains ou des animaux. L’on sait également que si certaines races sont soumises à des restrictions, les détenteurs de chien pour lesquels leur animal est une marque de standing ou un instru-ment d’intimidation vont se tourner vers d’autres races.

Le traitement des données déclarées annuellement18 ne permet que des interprétations pru-dentes concernant les races de chiens. En effet, les indications relatives à la race sont sou-vent absentes ou proviennent de personnes qui n’ont pas les connaissances nécessaires. En 2009, comme les années précédentes, la plupart des annonces d’incidents enregistrées concernaient des chiens de type berger allemand. Il faut toutefois préciser que ce type de race est le plus courant en Suisse et n’est interdit dans aucun canton. Globalement, les don-nées et les résultats existants ne donnent aucune indication selon laquelle certaines tendan-

ces seraient caractéristiques d’une race donnée19.

Sur la base de ces résultats et compte tenu de l’avis des experts, une liste de races se révèle problématique, ce que démontrent aussi les différences entre les listes des divers cantons. Alors que 15 races sont interdites dans le canton de Genève et quatre dans le canton de Zu-rich, seul le pitbull est interdit dans le canton de Fribourg. Au Tessin, 30 races sont soumises à l’obligation de l’autorisation, mais trois seulement dans le canton de Vaud. Le Tribunal fédé-ral a jugé que la limitation des procédures de contrôle préventif à quelques races de chien précises «n’était pas sans risque» sous l’angle du principe de l’égalité de traitement, mais qu’en tant que mesure immédiate de protection du public, elle pouvait se défendre, pour au-

16 Motion 007-2011 Fuchs, Berne, du 12 janvier 2011 «Abrogation de la loi du 25 octobre 1903 sur la taxe des chiens», cf. Journal du Grand Conseil, session du 5 avril 2011, après-midi. 17 RSB 665.1 18 L’Office vétérinaire fédéral et l‘Association suisse des vétérinaires cantonaux publient chaque année les récapitulations et les interprétations des données déclarées (Statistiques des accidents par morsu-re). 19 Statistique 2009 des accidents par morsure, «Accidents par morsure de chiens annoncés aux autori-tés vétérinaires: les chiffres de 2009 confirment la tendance de ces dernières années», p. 1.

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tant qu’elle soit fondée sur des suppositions rendues plausibles par les observations faites jusqu’à présent20.

3.6.2 Obligations en matière d‘autorisation

Il doit ressortir de toute mesure législative un rapport raisonnable entre les charges et l’amélioration de la situation actuelle. Les autorisations de détention de chien apportent plus de sécurité seulement si elles sont octroyées sur la base d’une évaluation globale pour cha-que cas individuel. Plusieurs cantons ont introduit dans leur loi sur les chiens une obligation de l‘autorisation liée à des critères de taille, de poids ou de race. Les renseignements pris auprès de ces cantons ont montré que pour qu’une demande d’autorisation soit consciencieu-sement évaluée, il faut compter avec une charge de 20 à 30 heures de travail de vétérinaire, de traitement du dossier et de secrétariat. Il y a donc disparité entre la charge administrative nécessaire à l’évaluation des demandes d’autorisation et l’amélioration de la sécurité publique que l’on peut effectivement en attendre. Il est aussi à craindre que les détenteurs de chien à problèmes soient justement ceux qui se soustraient à la procédure d’octroi de l’autorisation. Il faut enfin faire remarquer que des incidents peuvent survenir même chez des chiens soumis à la procédure d’octroi de l’autorisation, par exemple lorsque ceux-ci prennent peur dans des situations imprévues. Au vu de ces considérations, on peut affirmer que l’obligation en matière d’autorisation ne procure qu’un semblant de sécurité, qui ne concorde pas avec la situation effective. Globalement le rapport entre les charges et les avantages occasionnés par l’obligation d’autorisation n‘est pas du tout avantageux. C’est pourquoi il sera renoncé à intro-duire cette obligation.

3.6.3 Autres obligations en matière de formation

En vertu de la nouvelle législation fédérale sur la protection des animaux, entrée en vigueur le 1er septembre 2008, les détenteurs de chiens ont l’obligation de suivre des cours. Celui qui veut acquérir un chien pour la première fois doit acquérir auparavant les connaissances né-cessaires sur la manière de détenir et de traiter les chiens. Dans l’année qui suit l’acquisition du chien, la personne qui assume sa détention doit suivre une formation pratique, sanctionnée par une attestation de compétences selon l’article 68 OPAn et démontrant qu’elle a le contrôle de son chien dans les situations de la vie quotidienne. Certains cantons prescrivent dans leurs lois sur les chiens des obligations en matière de formation qui dépassent ces exigences. Par exemple, dans le canton de Thurgovie, toute personne qui détient un chien pesant au moins 15 kg à l’âge adulte doit suivre un cours pratique complémentaire d’éducation canine recon-nue. Dans le canton de Zurich, les chiens de race et les bâtards d’une hauteur au garrot de 45 cm au moins ou d’un poids supérieur à 16 kg tombent sous l’obligation d’une formation com-plémentaire. Or, deux tiers de toutes les races de chiens détenus en Suisse remplissent ces

critères21. Avec ces chiens, il faut suivre un cours de stimulation des chiots (4 fois 50 minu-tes), un cours pour les jeunes chiens (10 fois 50 minutes) et un cours d’éducation canine (10 fois 50 minutes). Une autorisation cantonale est nécessaire pour donner ces cours en tant que formateur ou formatrice.

Il est incontestable qu’en présence de chiens socialisés et bien élevés, les situations difficiles et donc les incidents avec blessures ont tendance à être moins nombreux. Il est donc d‘intérêt public que les chiens et leurs détenteurs soient aussi bien formés que possible. Les cours obligatoires selon la législation sur la protection des animaux ne peuvent proposer une forma-tion approfondie que dans certaines limites, leur but étant avant tout de sensibiliser les déten-teurs de chiens aux problèmes qu’ils peuvent rencontrer. Nombre de détenteurs de chiens seront toutefois motivés pour suivre d’autres cours ou décideront de consacrer plus de leurs loisirs à leur chien, par exemple en pratiquant un sport canin ou en suivant une formation de conducteur ou de conductrice de chiens. Au vu de ces considérations, le canton de Berne

20 ATF 2P.146/2005, jugement du 17 novembre 2005. 21 L’administratrice de la banque de données sur les chiens (ANIS AG), l’Office vétérinaire fédéral et les services d‘exécution cantonaux ont élaboré une liste commune des dénominations des races et des types de races. Cette liste s’applique aussi dans toute la Suisse lors de l’enregistrement de chiens et d’incidents impliquant des chiens.

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renonce à des obligations supplémentaires en matière de formation, en raison des charges administratives supplémentaires qu’entraîneraient l’organisation de cours supplémentaires, la reconnaissance des formateurs et le contrôle de la fréquentation des cours.

4. Forme de l’acte législatif

La possibilité d’intégrer dans la législation cantonale sur la protection des animaux les aspects de sécurité de la détention de chiens a été examinée. L’objet à protéger aussi bien que le ni-veau législatif parlent en défaveur d’une telle solution: le canton de Berne a seulement une ordonnance sur la protection des animaux alors que, vu le degré d’intervention, une loi formel-le est nécessaire. Or, la jurisprudence du Tribunal fédéral considère que la LPA n’est pas suf-fisante à cet égard. Bien que les prescriptions relatives à la détention de chiens qui sont pré-vues soient surtout de nature policière, elles sortiraient également du cadre de la loi cantonale

du 8 juin 1997 sur la police (LPol)22: celle-ci règle en effet des thèmes en relation directe avec les tâches de la police cantonale. Les prescriptions de comportement pour les personnes pri-vées ne sont traitées que tout à fait en marge. Une révision de la loi sur la taxe des chiens a également été envisagée. Mais vu l’ancienneté de cet acte législatif et son objet restreint, il s’est avéré plus opportun d’abroger cette loi et d’intégrer les dispositions nécessaires dans une nouvelle loi globale sur les chiens.

5. Droit comparé

5.1 Comparaison intercantonale

5.1.1 Prescriptions relatives à la détention

La réglementation de la détention de chiens varie considérablement d’un canton à l’autre. Une majorité des cantons a légiféré depuis décembre 2005. Certains ont édicté de nouvelles lois, d’autres ont adapté les lois existantes. Plusieurs cantons, dont le canton de Berne, ont renon-cé volontairement à leur propre loi sur les chiens, compte tenu d’une solution à l’échelon fédé-ral et ont pris dans l’intérim les mesures nécessaires fondées sur la législation sur la protec-tion des animaux et sur la police. Les projets législatifs cantonaux de ces dernières années ne sont pas orientés de manière uniforme. Ceci est regrettable, vu les structures peu étendues en Suisse et la mobilité de la population, mais inévitable vu l’échec de la solution fédérale, à laquelle le canton de Berne était pourtant favorable. La carte ci-dessous donne une vue d’ensemble des types de réglementation choisis.

Carte 1: Prescriptions relatives à la détention

22 RSB 551.1

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5.1.2 Obligation de s‘assurer

La moitié des cantons applique le régime de l’assurance obligatoire pour couvrir les risques découlant de la détention de chiens. Lorsque des montants de couverture minimaux sont prescrits, ils sont compris entre un et trois millions de francs. La carte ci-dessous donne une vue d’ensemble des cantons qui se sont décidés jusqu’à présent pour l’assurance obligatoire et de ceux qui ne l’ont pas fait (le canton de Berne est représenté dans l’état avant que la pré-sente loi ne soit édictée).

Carte 2: assurance responsabilité civile obligatoire

5.1.3 Taxe des chiens

Tous les cantons perçoivent une taxe des chiens, sous la forme d’un impôt cantonal ou com-munal. Dans ce dernier cas, elle est souvent facultative. Le canton d’Appenzell présente une particularité en ce sens que l’impôt est perçu par les districts qui en prélèvent une partie au profit de la Caisse cantonale des épizooties. Dans le canton de Zurich, une partie de la taxe des chiens perçue par les communes est utilisée pour les tâches communales du domaine des affaires canines.

5.2 Comparaison internationale

En comparaison internationale, le tableau est également très hétérogène. Il y a l’exemple de l’Allemagne, où la réglementation de la détention de chiens est l’affaire des Länder. La plupart des lLänder établissent leur propre liste de races, à laquelle sont rattachées des prescriptions spécifiques, comme l’obligation de tenir le chien en laisse, de lui faire porter une muselière, de le castrer ou de le stériliser, ou encore l’interdiction de détention ou l’obligation en matière d‘autorisation23. Il est aussi intéressant de noter que l’Italie a renoncé à sa liste de races en

mars 200924, ce qui se justifie par le fait que l’ancienne réglementation n’avait pas diminué le nombre d’incidents impliquant des chiens agressifs et que la littérature scientifique prouve que l’appartenance à une race donnée ne permet pas de prédire un comportement agressif. La liste de races a été remplacée par un registre où figure individuellement chaque chien s’étant fait remarquer par son comportement agressif et dont la possession est soumise à des restric-tions sévères.

23 Vue d‘ensemble: http://de.wikipedia.org/wiki/Rasseliste. 24 Ordinanza contingibile ed urgente concernente la tutela dell'incolumità pubblica dall'aggressione dei cani (Gazzetta Ufficiale, Serie Generale, n. 68 del 23/03/2009, pag. 49).

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6. Mise en œuvre, évaluation prévue de l’exécution

Des prescriptions réglant plus précisément les affaires canines au niveau de l’ordonnance existent déjà dans l’OCPA (notamment devoirs d’annonce et d‘information des autorités, prise en charge des frais d’enquêtes et de mesures, preuve de formation suivie) et dans l’ordonnance cantonale du 3 novembre 1999 sur les épizooties (OCE25 [identification et enre-gistrement]). Les dispositions d’exécution supplémentaires nécessaires sur la base de la pré-sente loi pourront vraisemblablement être intégrées dans l’OCPA. Pour autant qu’ils n’existent pas déjà, les communes devront en outre édicter des règlements sur la taxe des chiens et, le cas échéant, des restrictions de lieu (obligation de tenir les chiens en laisse, zones interdites aux chiens). L’exécution de la loi sur les chiens se fonde sur les structures existantes et sur la répartition des tâches entre canton et communes. L‘évaluation s’effectuera à deux niveaux: d’une part de manière suivie dans le cadre de l’activité du SVét et d’autre part annuellement par l’analyse des statistiques d’accidents par morsure (cf. chiffre 3.6.1 ci-dessus).

7. Commentaires des articles

Article 1 But et objet

L’article «Objet» prévoit l’établissement de conditions générales nécessaires pour que les chiens soient traités de manière sûre et responsable. Afin d’atteindre ce but, les détenteurs de chiens sont tenus d’assumer leurs responsabilités, et des possibilités sont prévues pour res-treindre efficacement la détention de chiens dans des cas particuliers. L’objet (réglementation, al. 2) reprend la structure du projet.

Article 2 Compétences

L’expérience montre qu’il n’est pas possible de séparer strictement la protection des animaux des aspects de la détention de chiens relevant de la police de sécurité. Les compétences et les infrastructures dont dispose le SVét en tant que service cantonal spécialisé dans la protec-tion des animaux au sens de l’article 33 LPA justifient que les tâches du domaine des affaires canines lui soient en principe attribuées. Les communes seront toujours habilitées à prendre les dispositions nécessaires pour garantir l’ordre et la tranquillité dans le cadre de leurs tâches relevant de la police de sécurité. Il s’agira souvent de mesures immédiates destinées à com-battre les agressions, les salissures, etc. L’article 2 de la loi sur les chiens ne confère pas aux communes le mandat d’effectuer des contrôles allant au-delà de leurs autres tâches relevant de la police de sécurité. La répartition des tâches entre les communes et la police cantonale est fixée dans les articles 9 et 11 LPol et n’est pas modifiée par la loi sur les chiens. Les pos-sibilités de sanction et les compétences de décision actuelles demeurent. La commune sur-veille la situation et fait intervenir le cas échéant la police cantonale. La commune concernée peut charger celle-ci d’effectuer dans des endroits précis des contrôles à titre préventif, par exemple du respect de l’obligation de tenir les chiens en laisse. La collaboration entre les communes et le SVét est déjà mise en pratique aujourd’hui et doit être poursuivie. Les préci-sions sur les devoirs d’annonce et d‘information réciproques figurent dans l’OCPA et seront au besoin concrétisées lors de l’élaboration de l’ordonnance d‘exécution de la loi sur les chiens. Les communes sont toujours responsables de fixer sur leur territoire les zones où les chiens doivent être tenus en laisse et les endroits dont l’accès leur est interdit. En outre, la perception de la taxe des chiens relève de la compétence des communes.

Article 3 Communication des données

Les doublons et les lacunes dans l’exécution résultant des compétences qui se recoupent partiellement doivent être évités, notamment en accordant l’importance nécessaire à l’échange de données entre les autorités impliquées. Les bases légales nécessaires figurent à l’article 3.

25 RSB 916.51

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Article 4 Prévention générale de conflits avec des chiens

Souvent les accidents avec blessures ne sont pas dus au comportement agressif des chiens. Ils peuvent aussi être causés par l’attitude inadaptée des personnes impliquées qui ignorent ou ne savent pas interpréter le comportement ou la manière de s’exprimer des chiens. Il est toutefois possible d’apprendre le sens des signaux émis par un chien et le comportement à adopter pour désamorcer des situations critiques, et de réduire ainsi les craintes à l’égard de certaines races de chiens. Les détenteurs de chiens sont sensibilisés à ces problèmes de communication dans le cadre des cours obligatoires pour l’obtention de l’attestation de com-pétences. Pour les tiers, notamment les enfants, les organisations privées proposent des opé-rations de sensibilisation ou des cours donnés dans les écoles. Certaines communes sont également actives, et l’Office vétérinaire fédéral ainsi que quelques services vétérinaires can-tonaux fournissent des informations importantes dans des brochures ou sur leurs pages Inter-net.

Les possibilités du canton en matière de mesures préventives générales sont très limitées pour des raisons financières et de personnel. Il est donc très souhaitable que les communes prennent elles-mêmes des mesures, d’autant plus qu’elles disposent d’une connaissance ap-profondie de leurs besoins concrets. Un article traitant de la prévention et formulé de manière volontairement ouverte permet également au canton de promouvoir par des mesures préven-tives adaptées une manière de traiter les chiens sûre, responsable et respectueuse des ani-maux, ou de participer à de telles mesures. Dans le cadre des moyens disponibles, il peut soutenir des campagnes d’information, des formations et des projets. Il est facile, par exem-ple, de sensibiliser les enfants par une heure de cours consacrée à la visite d’un détenteur ou d’une détentrice de chien – ayant si possible suivi une formation à cet effet – ou à l’explication de la brochure «Truf’, viens[» disponible gratuitement auprès de l’Office vétérinaire fédéral.

Article 5 Principes

Il appartient au détenteur ou à la détentrice de socialiser, élever, promener et surveiller son chien de telle sorte que d’autres êtres humains ou animaux ne soient pas importunés. Par exemple, lorsqu’il croise d’autres chiens tenus en laisse, des personnes en train de faire du footing ou du vélo, ou des enfants, un chien en liberté doit être à tout moment maîtrisé afin de ne pas pouvoir mettre en danger ou menacer ceux-ci. En règle générale, cela signifie que le chien doit être lui-même tenu en laisse. Le détenteur ou la détentrice doit aussi veiller à ce que le chien soit confié seulement à des personnes ayant les capacités et l’expérience néces-saires. Cette condition n’est pas remplie si on laisse des enfants ou des personnes sans la force physique ou l’expérience nécessaires promener des chiens vigoureux ou de grande tail-le. Le terme d‘«importuner» comprend aussi les nuisances dues à des aboiements ou des odeurs excessifs. Il est évidemment acceptable qu’un chien aboie de temps à autre. Mais les aboiements et les hurlements excessifs seront évités par une garde et une détention appro-priées.

L‘alinéa 2 contient les mêmes prescriptions pour l’ensemble de l’espace public que celles de l’article 7 de l’ordonnance du 26 février 2003 sur la protection de la faune sauvage (OPFS)26 qui s’appliquent déjà aux champs et à la forêt. Sauf s'il s'agit pendant la saison de chasse de chiens de chasse adaptés, les chiens non tenus en laisse doivent pouvoir être rappelés à tout moment. Si cela n’est pas possible, le chien doit être tenu en laisse (v. art. 7, al. 1, lit. a loi sur les chiens). Ces dispositions sont conformes aux prescriptions expressément réservées de la législation sur la protection des animaux, selon lesquelles les chiens doivent «dans la mesure du possible» pouvoir se mouvoir librement sans être tenus en laisse (art. 71, al. 1 OPAn). Dans la pratique il n’est pas possible de reconnaître à chaque fois quel est le propriétaire d’un terrain donné accessible au public. C’est pourquoi l’obligation de surveillance et de contrôle selon l’alinéa 2 s’applique aussi aux propriétés privées accessibles au public.

L‘alinéa 3 prévoit une dérogation à l’obligation de surveillance et de contrôle selon l’alinéa 2 des chiens de protection des troupeaux, pour autant qu’ils soient utilisés pour la garde du

26 RSB 922.63

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troupeau. Cette dérogation se justifie par l’entraînement particulier de ces chiens, spéciale-ment orienté vers l’apprentissage du self control. L’Office fédéral de l’environnement (OFEV), qui finance et dirige le programme national Protection des troupeaux, établit actuellement un registre des chiens de protection des troupeaux en collaboration avec l‘association « Chiens de protection en Suisse » (Verein Herdenschutzhunde Schweiz ou HSH-CH) fondée en juin 2011. A l’avenir, seuls les chiens figurant sur ce registre seront financés par le programme national Protection des troupeaux. Il est prévu que le Conseil-exécutif subordonne, par voie d’ordonnance, la dérogation selon l’alinéa 3 à l’inscription au registre, dès que celui-ci sera introduit.

Les prescriptions de la législation fédérale sur la protection des animaux sont réservées conformément à l’alinéa 4. Celui-ci précise en outre que les incivilités, les menaces ou les blessures occasionnées par les chiens de service utilisés comme moyens de contrainte par la police cantonale sont acceptées. Lors de comportement anormal, les chiens de service peu-vent toutefois eux aussi être soumis aux mesures de l’article 12.

Article 6 Identification et enregistrement

L’identification des chiens a été de tout temps prescrite pour des raisons de police des épizoo-ties (rage). Suite aux discussions sur les chiens dangereux, l’identification uniforme au moyen d’une puce électronique et de l’enregistrement dans une banque de données est ancrée dans la législation fédérale depuis le 1er janvier 200627. En vertu d’une convention de prestations avec la Direction de l’économie publique, l‘ANIS Animal Identity Service AG (ANIS) gère la banque de données correspondante pour le canton de Berne. Le Conseil-exécutif a accordé aux communes un droit d‘accès complet à ces données et la possibilité d’appeler des listes des données en vue du prélèvement de la taxe des chiens28. En vertu de l’alinéa 2, le Conseil-exécutif garde cette compétence. Ceci vaut également pour la banque de données nationale actuellement en cours d’évaluation par la Confédération. Selon la législation fédérale, le dé-tenteur ou la détentrice est responsable de l’enregistrement et de l’annonce de mutations au-près de la banque de données (changement de détenteur ou de domicile, mort du chien). Si la commune constate que les déclarations nécessaires n’ont pas été faites, elle peut charger l’administratrice de la banque de données d’introduire la correction, pour autant que les faits soumis à une déclaration obligatoire ressortent du registre des habitants (p.ex. déménage-ment). Lorsque le détenteur ou la détentrice néglige d’identifier ou d’enregistrer son chien, il est d’usage que la commune lui rappelle ses obligations par écrit. Si ce courrier demeure sans effet, la commune fait un rapport au SVét, responsable de l’exécution conformément à la légi-slation sur les épizooties. Celui-ci ordonne les mesures nécessaires et dépose plainte, le cas échéant. Lorsque l’enregistrement ou l’annonce non effectué entraîne la soustraction de la taxe des chiens, une amende peut aussi être envisagée, dans la mesure ou le règlement communal le prévoit (cf. art. 16). Enfin chaque commune est libre de continuer à fournir une plaque de métal ou de se contenter de la puce électronique pour le contrôle de la taxe des chiens.

Article 7 Laisse et muselière

L’obligation de tenir les chiens en laisse se justifie sur le plan de la sécurité, car des incidents peuvent survenir même avec des chiens bien élevés mais non tenus en laisse. Cela vaut en particulier dans des situations ou un environnement où les chiens, en raison de leur nature, sont plus sujets à un comportement incontrôlé et peuvent donc être à l’origine d’incidents. Dans ces lieux particulièrement sensibles, le besoin de sécurité de la population peut être pris en compte grâce au port obligatoire généralisé de la laisse. L’article 7, alinéa 1, lettre a concrétise le principe selon lequel tous les chiens doivent être maîtrisés à tout moment (art. 5, al. 2 loi sur les chiens). En raison de la répartition étendue des zones touchées par l’obligation de tenir les chiens en laisse, le contrôle incombe aux communes, qui peuvent comme par le passé décider des lieux où le port de la laisse est obligatoire (al. 2). Le contrôle du respect de l’obligation de tenir les chiens en laisse devrait engendrer peu de frais. Il s’agit uniquement

27 Art. 16 ss de l’ordonnance du 27 juin 1995 sur les épizooties (OFE; RS 916.401). 28 Art. 13 OCE; v. aussi ISCB 9/916.51/1.1 du 14 juin 2006.

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pour les communes de sanctionner (en application de l’art. 10a LPol) ou d’annoncer à la poli-ce cantonale (en application de l’art. 9 en relation avec l’art. 11, al. 1 LPol) les infractions ob-servées dans le cadre de l’exécution de leurs tâches relevant de la police de sécurité et de la police routière. Il va sans dire que l’obligation de tenir les chiens en laisse peut toujours être décidée, en vertu d’autres lois, par les autorités compétentes (p. ex. dans les districts francs fédéraux et les réserves naturelles cantonales).

Les chiens de protection des troupeaux qui sont utilisés pour garder les troupeaux peuvent rester sans surveillance (art. 5, al. 3 loi sur les chiens). En conséquence, ils ne tombent pas sous le coup de l’obligation de tenir les chiens en laisse figurant à l’article 7, alinéa 1, lettre d.

L‘article 7, alinéa 3 permet aux communes d’accorder, avec la retenue requise et sur la base d’une appréciation consciencieuse, des dérogations à l’obligation de tenir les chiens en laisse dans des cas déterminés, par exemple dans les écoles de chiens et les démonstrations de sport canin.

La loi ne prescrit pas d’obligation générale du port de la muselière, qui doit toujours être déci-dée dans les cas particuliers, soit parce que le détenteur ou la détentrice doit mettre de son propre chef une muselière à son chien qui mord (al. 5, lit. a), soit parce que le port de la mu-selière a été ordonné par l’autorité (al. 5, lit. b).

Article 8 Accès interdit aux chiens

Il incombe aux communes qui connaissent le mieux les conditions concrètes de fixer les lieux auxquels les chiens n’ont pas accès, dans la mesure où cette interdiction est jugée comme étant nécessaire (cf. aussi art. 10a LPol).

Article 9 Promenade de chiens en groupe

Le contrôle simultané de plusieurs chiens exige que le détenteur ou la détentrice possède savoir-faire et expérience et que les chiens soient bien éduqués. Même si ces conditions sont remplies, le danger que le groupe de chiens développe sa propre dynamique (comportement de meute) existe, ce qui exige beaucoup de la personne qui les accompagne. C’est pourquoi seules des personnes disposant des connaissances et des capacités nécessaires ont le droit de promener plus que trois chiens à la fois. Des dérogations sont accordées par voie d’ordonnance à des personnes particulièrement capables ou expérimentées (p.ex. personnes formées au sens de l’art. 197 OPAn, conducteurs ou conductrices de traîneaux à chiens, ainsi que chasseurs et chasseuses). Dans le texte de la loi figure une dérogation pour les chiens âgés de quatre mois au plus. Ceci facilite la socialisation des jeunes chiens et des chiots, no-tamment à l’âge décisif qui se situe entre 12 et 16 semaines.

Article 10 Elimination des déjections de chiens

Les déjections de chiens laissées sur place sont non seulement désagréables, mais elles peuvent aussi présenter un risque pour la santé (p. ex. ténia du renard). Le fait de laisser sur place les déjections de chien constitue aujourd’hui déjà une infraction contre la législation sur les déchets (art. 37, al. 1, lit. a de la loi 18 juin 2003 sur les déchets [LD])29. Cette infraction, méconnue par une grande partie de la population, est punissable d’une amende d’ordre. C’est pourquoi l’obligation de ramasser les déjections figure expressément dans la loi sur les chiens. Elle est restreinte au domaine public, afin d’éviter des conflits avec le droit de domicile (art. 186 du Code pénal suisse du 21 décembre 1937 [CP]30). Le domaine public comprend d’une part les rues, les places, les parcs etc., et d’autre part les forêts et les pâturages aux-quels chacun a en principe libre accès (art. 699 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 [CC]31). L’obligation de ramasser les déjections touche toutes les personnes qui sont ame-nées concrètement à promener un chien. L’obligation plus stricte d’informer le ou la propriétai-re d’un terrain non accessible au public que le chien que l’on promène a fait ses besoins sur leur propriété semble difficile à mettre en œuvre concrètement. En effet, il n’est pas aisé de

29 RSB 822.1 30 RS 311 31 RS 210

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déterminer sur place quel est le propriétaire. Il n’en reste pas moins que tout détenteur de chiens dont l’animal laisse ses déjections dans un tel lieu enfreint son devoir de surveillance et de contrôle selon l’article 5, alinéa 2 de la loi sur les chiens.

Article 11 Assurance responsabilité civile

Suite à une intervention parlementaire, le renforcement de la responsabilité des détenteurs de chiens et l’introduction simultanée du régime de l’obligation obligatoire ont été mis en consul-tation au niveau fédéral. Le Conseil-exécutif a soutenu ce projet32 et reprend par conséquent la question de l’assurance responsabilité civile obligatoire pour les détenteurs de chien après l’échec de la solution fédérale. L’assurance responsabilité civile obligatoire est favorable aux victimes d’incidents impliquant des chiens et est exigée dans la plupart des nouvelles lois can-tonales sur les chiens (voir plus haut le chiffre 5.1.2).

Le Conseil-exécutif est chargé de fixer la couverture minimale, ce qui permet une simple adaptation aux nouvelles conditions. La majorité de la population ayant d’ores et déjà contrac-té une assurance responsabilité civile qui inclut la responsabilité des détenteurs de chien, il est possible de renoncer à un contrôle global et systématique de la couverture d’assurance, qui représenterait une charge disproportionnée pour les autorités et pour les détenteurs de chiens. Des contrôles par sondage sont à tout moment possibles dans les cas particuliers, ce qui serait notamment indiqué lors d’infractions contre la loi sur les chiens. L’alinéa 3 précise que les autorités cantonales et communales chargées de l’exécution (SVét, police cantonale, communes) ne doivent pas systématiquement vérifier l’existence d’une couverture d’assurance, mais seulement au cas par cas, et si nécessaire, sous la menace d’une peine pour insoumission au sens de l‘article 292 CP.

Article 12 Mesures

Les mesures énumérées comme exemples et qui correspondent au droit actuel (cf. art. 29 OCPA) seront désormais formellement ancrées dans la loi. Les restrictions varient en intensité et les mesures vont de l’obligation individuelle de tenir le chien en laisse jusqu’à l’interdiction de détenir un chien, voire l’euthanasie de l’animal. Le choix de la mesure est déterminé par l’enquête et suit le principe de proportionnalité. Les mesures peuvent être ordonnées indivi-duellement ou cumulativement. S’il y a péril en la demeure, elles seront prises à titre préventif. Les conditions pour ordonner des mesures répressives dans les cas particuliers sont en partie nouvelles: des enquêtes approfondies et des restrictions ne seront pas ordonnées seulement en présence de blessures graves ou lorsqu’un chien présente un comportement d’agression supérieur à la norme (art. 78 OPAn), mais également quand le détenteur ou la détentrice n’offre pas de garantie suffisante de la détention sûre et responsable de son chien. Ceci per-met de combler une lacune dans l’enregistrement des détenteurs de chiens qui dérangent – le plus souvent de manière répétée, mais dont la manière de détenir leur chien ne justifie pas une intervention fondée sur la clause générale de police et ne constitue pas non plus une vio-lation suffisante de la législation sur la protection des animaux pour que les autorités inter-viennent. C’est notamment le cas des détenteurs de chiens qui ne remplissent pas leurs obli-gations selon la présente loi ou selon une décision qui les concerne individuellement. Le SVét a désormais la possibilité d’ordonner des mesures restrictives proportionnées à l’importance de chaque cas. Dans les cas extrêmes, la détention de chiens peut être interdite, totalement ou partiellement. Cette interdiction, aux motifs de maintenir l’ordre public, constitue un com-plément approprié à l’interdiction de détenir des animaux selon l’article 23 LPA.

Conformément à l‘alinéa 3, les mesures des communes fondées sur la législation en matière de police demeurent réservées. Il s’agit par exemple de l’exclusion de chiens lors de certaines manifestations ou du port obligatoire de la muselière par les chiens dans les transports publics de la commune (art. 10a, al. 1, lit.b et 10a, al. 2 LPol).

32 Révision partielle du droit des obligations (responsabilité pour les chiens dangereux); prise de posi-tion du 5 septembre 2007 (ACE 1525/2007).

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Article 13 Taxe des chiens

La base légale de la taxe des chiens sera intégrée dans la loi sur les chiens. Comme par le passé, cette taxe reste un impôt communal facultatif, mais dorénavant les communes auront une grande liberté pour élaborer leur taxe des chiens. Le canton renonce sciemment à fixer le montant de la taxe, tenant compte ainsi du fait que les besoins des communes d‘agglomération sont très différents de ceux des communes rurales. La nouvelle base légale garantit que les communes puissent trouver une solution taillée sur mesure et adaptée à leurs tâches d’exécution dans les affaires canines. Le droit cantonal prescrit seulement l’affectation de la taxe des chiens et certaines catégories de chiens non soumises à la taxe pour lesquel-les des solutions variables selon les communes ne seraient pas acceptables; sont concernés en particulier, outre les chiens d’assistance et de compagnie de personnes handicapées, les chiens placés provisoirement et ceux pour lesquels une taxe a déjà été payée, surtout s’ils n’ont pas plus de six mois. Cette limite d’âge a pour but d’éviter que les éleveurs doivent s’acquitter d’une taxe des chiens pour les chiots avant même qu’ils soient vendus. Par ail-leurs, les communes sont libres d’exonérer d’autres catégories de chiens de la taxe ou de prélever une taxe réduite ou progressive pour certains chiens. Même si la loi sur les chiens contient la base pour la perception de la taxe des chiens, un règlement communal est néces-saire pour ancrer le principe selon lequel la taxe des chiens est prélevée. La règlementation concrète édictée par le conseil communal devra ensuite prendre la forme d’un acte législatif matériel (ordonnance) afin de garantir la sécurité du droit.

La pratique actuelle des communes qui affectent les recettes issues de la taxe des chiens au soutien des refuges pour animaux se trouvant dans leur zone d’influence doit être maintenue. Ceci vaut aussi pour les campagnes de prévention de morsures de chien et pour la participa-tion des communes à des programmes de prévention lancés par des organismes privés (or-ganisations cynologiques, écoles pour chiens, etc.). Le terme «tâches liées aux affaires cani-nes» doit donc être compris au sens large; il englobe non seulement les tâches communales prévues par la loi, mais aussi l’ensemble des tâches des communes et de tiers utiles aux af-faires canines.

Article 14 Voies de droit

Les décisions du SVét concernant les restrictions individuelles de détentions de chiens, les autorisations de promener plus de trois chiens en groupe, ainsi que d’autres décisions, peu-vent être contestées par recours adressé à l’ECO, conformément aux dispositions de la pro-cédure administrative. La procédure et les voies de droit pour l’imposition de la taxe des

chiens sont régies par l’article 266 de la loi du 21 mai 2000 sur les impôts (LI)33, comme c’est le cas pour les autres impôts communaux facultatifs.

Articles 15 et 16 Dispositions pénales

Le non-respect des obligations des détenteurs de chiens est punissable, le montant maximum de l’amende étant de 10 000 francs (art. 106 CP). Conformément à l’article 267 LI, l’article 16 de la loi sur les chiens contient une disposition pénale en cas de soustraction de la taxe des chiens.

Article 17 Abrogation d’un acte législatif

La base pour la taxe des chiens communale étant intégrée dans la présente loi, la loi obsolète sur la taxe des chiens peut être abrogée. La mesure d’abattage des chiens pour cause de défaut de paiement de la taxe, qui date de 1838, peut ainsi être formellement abolie.

8. Place du projet dans le programme gouvernemental de législature (programme lé-gislatif) et dans d’autres planifications importantes

Le projet n’est pas en relation directe avec le programme gouvernemental (ou objectifs) de législature. Sa nécessité découle toutefois de l’échec – survenu depuis la formulation des ob- 33 RSB 661.11

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jectifs – d’une loi nationale sur les chiens, ainsi que de la récente jurisprudence du Tribunal fédéral.

9. Répercussions financières, sur le personnel et l‘organisation

A quelques détails près, le projet peut être mis en œuvre avec les ressources existantes. Le surcroît des tâches d’exécution conduit à une charge supplémentaire équivalente à environ un poste au SVét. Ce poste peut être compensé par une adaptation des priorités au sein de l’OAN. Les dépenses pour les mesures générales de prévention dépendent des besoins les plus récents et des moyens financiers disponibles, et ne peuvent pas être chiffrés à l’heure qu’il est.

10. Répercussions sur les communes

Le projet a des répercussions sur les communes, dans la mesure où leur marge de manœu-vre dans l’élaboration de la taxe des chiens est considérablement élargie. Les communes peuvent adapter plus précisément le montant de la taxe des chiens et d’autres paramètres de la perception de la taxe à leurs tâches d’exécution et à leurs besoins. La surveillance de l’obligation cantonale de tenir les chiens en laisse, conformément à l’article 7, alinéa 1 du pro-jet, pourrait occasionner aux communes des charges supplémentaires relativement minimes.

11. Répercussions sur l‘économie

Le projet n’a aucune répercussion prévisible sur l’économie.

12. Résultat de la procédure de consultation

Le projet a été fort bien perçu lors de la consultation. Les principes exposés au chiffre 1 n’ont été remis en question dans aucune des 44 réponses reçues.

Ce sont surtout les communes particulièrement concernées par le projet qui ont fait usage de la possibilité de participer, la principale préoccupation étant de tirer au clair la répartition des tâches entre les communes et la police cantonale. Le rapport précise maintenant clairement que la loi sur les chiens ne modifie en aucune façon la réglementation des compétences selon la LPol (cf. ci-dessus chiffre 7, commentaire sur l’art. 2). L’article 2, alinéa 2 a en outre été précisé dans le même sens, à la demande de l’Association des communes bernoises, des communes d‘Ittigen, de Münsingen, de Spiez, de Steffisburg et de Worb ainsi que de l’Association des autorités de police locales bernoises. Enfin, pour répondre à la demande de la ville de Berne, l’obligation d’informer selon l’article 3, alinéa 1 sera concrétisée par voie d’ordonnance.

Le Parti bourgeois démocratique (PBD), l’Union démocratique du centre (UDC) et l’Organisation agricole bernoise et régions limitrophes (LOBAG) ont réclamé des dérogations pour les chiens de protection des troupeaux et les chiens de garde. L‘association « Chiens de protection en Suisse » considère également que le projet mis en consultation n’est pas suffi-samment adapté aux chiens de protection des troupeaux. Le nouvel article 5, alinéa 3 de la loi sur les chiens garantit désormais que les chiens de protection des troupeaux peuvent rester dans surveillance dans la mesure où ils sont utilisés pour assurer la protection du troupeau. Aucune dérogation n’a par contre été introduite pour les chiens de garde, qui remplissent les mêmes fonctions que tous les autres chiens et présentent les mêmes risques: ils ont des contacts sociaux d’une part avec le détenteur ou la détentrice de chiens, mais aussi avec leur entourage privé et public, et remplissent par ailleurs des tâches de protection. Déclarer que les prescriptions de l’article 5 relatives à la détention ne sont applicables qu’au domaine public ne permet pas non plus de tenir compte de la condition des chiens de garde. Dans la pratique et en règle générale, les passants ne peuvent pas distinguer, parmi les terrains ou les parties de terrains accessibles au public, lesquels sont propriété de la collectivité et lesquels ne le sont pas. Ils ne peuvent donc pas adapter leur comportement en fonction d’une telle distinc-tion.

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L’article 7, alinéa 1 a été reformulé afin de tenir compte des arguments de la ville de Berne, de l’Association des autorités de police locales bernoises et du Parti socialiste (PS) : il est dé-sormais clairement précisé que la personne qui promène le chien est elle-même responsable de tenir celui-ci en laisse. Une éventuelle responsabilité du détenteur ou de la détentrice du chien demeure réservée, selon l’article 5, alinéa 2. A la demande de la ville de Berne et de l’Association des autorités de police locales bernoises, l’article 7 comprend désormais un nouvel alinéa 3, selon lequel les communes ont la compétence pour accorder des dérogations à l’obligation de tenir les chiens en laisse dans des cas particuliers.

Une dérogation à l’interdiction de promener plus de trois chiens à la fois a été rajoutée à l’article 9 pour les chiens de 4 mois au plus. Il a ainsi été tenu compte du moins partiellement de l’argument de l’UDC et de la Communauté d‘intérêt des organisations cynologiques du canton de Berne et des régions limitrophes (Interessengemeinschaft Kynologischer Organisa-tionen im Kanton Bern und angrenzenden Gebieten ou IGKO).

La ville de Berthoud ainsi que le PBD, l’UDC et la LOBAG ont exigé que l’obligation d’éliminer les déjections de chien (art. 10) soit présentée de manière plus détaillée que dans le projet soumis à la consultation. Il n’a pas été accédé à cette demande en raison de difficultés lors de l’application pratique: une obligation généralisée de l’obligation d’éliminer les déjections entre-rait en conflit avec le droit au domicile des propriétaires. L’obligation de signaler les déjections au propriétaire d’un terrain non accessible au public sous-entend de pouvoir le faire immédia-tement et de manière certaine, ce qui n’est justement pas souvent le cas sur des parcelles clôturées mais inhabitées.

Il a été réclamé à plusieurs reprises que les dispositions relatives à la taxe des chiens (art. 13) soient définies avec plus de précision. La ville de Bienne, ainsi que le PBD et l’UDC ont de-mandé que l’affectation de la taxe des chiens soit abandonnée. L’affectation a toutefois été maintenue : en effet, la charge particulière qui pèse sur les détenteurs de chiens ne se justifie de façon objective que parce qu’elle est limitée par les coûts qui leur sont imputables. Etre propriétaire d’un chien ne constitue pas en soi une charge pour la collectivité. L’objectif, très étendu, du «financement de tâches liées aux affaires canines» a également été maintenu: il comprend notamment les indemnités versées aux personnes qui prennent en charge des chiens abandonnés ou saisis (demande de l’IGKO), le soutien aux associations de protection des animaux (demande de la Commission cantonale pour la protection des animaux) et aux refuges pour animaux (demande des Secrétaires communales et communaux du Jura ber-nois). Les catégories de chiens obligatoirement exonérées de la taxe des chiens n’ont pas été étendues en dépit des demandes de l’IGKO et de la Fédération des chasseurs bernois (BEJV), et la compétence de décision des communes en la matière a été maintenue telle quelle. Etant donné que la détention de chiens sert souvent aussi l’intérêt public d’une maniè-re ou d’une autre, on ne peut pas reconnaître d’emblée des critères d’exclusion à caractère obligatoire. La plupart des chiens sont au service de la société dans une mesure plus ou moins importante; à cet égard, les communes devraient jouir de la marge de manœuvre né-cessaire pour fixer leurs propres priorités. En réponse à la demande de l‘ACB et de plusieurs communes, il a en revanche été précisé dans le rapport qu’un règlement communal était né-cessaire au prélèvement de la taxe des chiens dans tous les cas; ce règlement doit établir au moins le principe selon lequel la taxe est prélevée dans la commune concernée. En outre, sur proposition de la ville de Berne et de l’Association des autorités de police locales bernoises, la norme pénale pour le détournement de la taxe des chiens est directement ancrée dans la loi sur les chiens.

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Enfin, la proposition du PBD de restreindre la responsabilité des détenteurs de chiens aux «menaces» par leurs chiens et d’en exclure les «incivilités» n’a pas été admise. En effet, l’on est absolument en droit d’attendre des détenteurs de chiens qu’ils répriment non seulement tout comportement dangereux de leurs chiens, mais aussi qu’ils veillent à ce que ceux-ci n’aient pas non plus un comportement objectivement désagréable (par exemple bondir sur les passants, aboyer durant la nuit de manière persistante, lécher les visages d’enfants, etc.).

Berne, le 7 décembre 2011 Au nom du Conseil-exécutif

Le président: Pulver

Le chancelier: Nuspliger