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131 PERSPECTIVAS DEL ESTADO EN EL EJERCICIO DE NUEVAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL PERÚ Una Revisión Panorámica de las Políticas Promotoras del Crecimiento Económico MIGUEL HILDEBRANDO PISFIL CAPUÑAY MIGUEL HILDEBRANDO PISFIL CAPUÑAY MIGUEL HILDEBRANDO PISFIL CAPUÑAY MIGUEL HILDEBRANDO PISFIL CAPUÑAY MIGUEL HILDEBRANDO PISFIL CAPUÑAY RESUMEN SE BUSCA SISTEMATIZAR LAS PRINCIPALES POLÍTICAS PÚBLICAS QUE PREVALECEN EN EL PERÚ Y QUE TIENEN VINCULACIÓN CON EL CRECIMIENTO ECONÓMICO DEL PAÍS, IDENTIFICAR AQUELLAS QUE SE EJERCITAN CON INEFICIENCIA Y EFICIENCIA EN LA ASIGNACIÓN DE LOS RECURSOS PÚBLICOS, SISTEMATIZAR ALGUNAS EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS DE EXITOSA IMPLANTACIÓN DE NUEVAS POLÍTICAS Y DELINEAR NUEVAS POLÍTICAS QUE SE CONVIERTAN EN POLÍTICAS PÍVOT DE LAS TRADICIONALES QUE SE EJERCITAN ACTUALMENTE Y, QUE DADO SU ALTO IMPACTO SOBRE EL DESARROLLO PRODUCTIVO DEL PAÍS, TENGAN POR META PROMOVER UN ESFUERZO SOCIAL ARTICULADO Y ORIENTADO A LA ESTRUCTURACIÓN DE UNA ESTRATEGIA NACIONAL DE DESARROLLO PRODUCTIVO. PALABRAS CLAVE: POLÍTICA ECONÓMICA - ESTADO - CRECIMIENTO ECONÓMICO - DESARROLLO ECONÓMICO. "Las fallas principales de la sociedad económica en la que vivimos son su incapacidad para proveer un empleo pleno y su distribución arbitraria e inequitativa de la riqueza y el ingreso". (John Maynard Keynes) INTRODUCCIÓN La enorme diferencia existente entre el desarrollo económico y social de las naciones no está en lo puramente tecnológico. El desafío procede de la imagi- nación creadora de sus hombres y el talento organizativo de sus instituciones. La elección de este tema obedece a una motivación académica por buscar elementos fácticos y evidencias teóricas sistematizadas que permitan una mejor comprensión de la Rev. Fac. Cien. Ecón. Univ. Nac. Mayor de San Marcos 11(29), 2006: 131-191

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PERSPECTIVAS DEL ESTADO EN EL EJERCICIO DENUEVAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL PERÚ

Una Revisión Panorámica de las PolíticasPromotoras del Crecimiento Económico

MIGUEL HILDEBRANDO PISFIL CAPUÑAYMIGUEL HILDEBRANDO PISFIL CAPUÑAYMIGUEL HILDEBRANDO PISFIL CAPUÑAYMIGUEL HILDEBRANDO PISFIL CAPUÑAYMIGUEL HILDEBRANDO PISFIL CAPUÑAY

RESUMENSE BUSCA SISTEMATIZAR LAS PRINCIPALES POLÍTICAS PÚBLICAS QUE PREVALECEN EN EL PERÚ Y QUE

TIENEN VINCULACIÓN CON EL CRECIMIENTO ECONÓMICO DEL PAÍS, IDENTIFICAR AQUELLAS QUE SE

EJERCITAN CON INEFICIENCIA Y EFICIENCIA EN LA ASIGNACIÓN DE LOS RECURSOS PÚBLICOS,SISTEMATIZAR ALGUNAS EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS DE EXITOSA IMPLANTACIÓN DE NUEVAS

POLÍTICAS Y DELINEAR NUEVAS POLÍTICAS QUE SE CONVIERTAN EN POLÍTICAS PÍVOT DE LAS

TRADICIONALES QUE SE EJERCITAN ACTUALMENTE Y, QUE DADO SU ALTO IMPACTO SOBRE EL

DESARROLLO PRODUCTIVO DEL PAÍS, TENGAN POR META PROMOVER UN ESFUERZO SOCIAL

ARTICULADO Y ORIENTADO A LA ESTRUCTURACIÓN DE UNA

ESTRATEGIA NACIONAL DE DESARROLLO PRODUCTIVO.

PALABRAS CLAVE: POLÍTICA ECONÓMICA - ESTADO - CRECIMIENTO ECONÓMICO - DESARROLLO ECONÓMICO.

"Las fallas principales de la sociedad económica en la que vivimos son suincapacidad para proveer un empleo pleno y su distribución arbitraria einequitativa de la riqueza y el ingreso". (John Maynard Keynes)

INTRODUCCIÓN

La enorme diferencia existente entre el desarrollo económico y social de lasnaciones no está en lo puramente tecnológico. El desafío procede de la imagi-nación creadora de sus hombres y el talento organizativo de sus instituciones.

La elección de este tema obedece a una motivación académica por buscar elementosfácticos y evidencias teóricas sistematizadas que permitan una mejor comprensión de la R

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relación consustancial entre el Estado y sus instituciones con la sociedad civil, y hallaralgunas luces sobre el divorcio total que existe en la dimensión social y política entre estosdos estamentos: el Estado y la Sociedad peruana. Las políticas son los medios queoperativizan, en alguna medida y sentido, este proceso de interrelación Estado-Sociedad,de allí la necesidad de estudiarlas.

Evidentemente, los objetivos planteados para este trabajo superan largamente cual-quier esfuerzo de investigación individual y por ser de carácter multidisciplinario, más alláde las dimensiones propiamente económicas, estimo que difícilmente se puedan lograrahora. Pero, sí se pretende ofrecer una panorámica sobre estos problemas de interés. En esamedida, los temas desarrollados constituyen una versión preliminar de un estudio de ma-yor envergadura, rigurosidad, acuciosidad y profundidad analítica.

En particular se busca sistematizar las principales políticas públicas que prevalecenen el Perú y que tienen vinculación con el crecimiento económico del país, identificaraquellas que se ejercitan con ineficiencia y eficiencia en la asignación de los recursospúblicos, sistematizar algunas experiencias latinoamericanas de exitosa implantación denuevas políticas y delinear nuevas políticas que se conviertan en políticas pívot de lastradicionales que se ejercitan actualmente y, que dado su alto impacto sobre el desarrolloproductivo del país, tengan por meta promover un esfuerzo social articulado y orientado ala estructuración de una estrategia nacional de desarrollo productivo.

Es condición necesaria que el Estado recupere legitimidad en su capacidad persua-siva y liderazgo para darle sentido estratégico a la dinámica social, en base a su naturalfuerza coercitiva que se le atribuye, en representación de los intereses de la colectividad.Se sugiere que el Estado está en condiciones de desarrollar roles protagónicos en la promo-ción del desarrollo, en su cabal e integral acepción, que va más allá de sus dimensioneseconómicas, centrando esfuerzos y recursos (recursos humanos, presupuesto público, lamacrologística pública, y el acervo de recursos intangibles -que se constituyen con lasmejores prácticas gubernamentales-, entre otros) en el ejercicio de al menos tres políticaspúblicas de vital impacto sobre el crecimiento económico y el producto de largo plazo, yque tienen la peculiar característica de sincronizar con una estrategia nacional de desarrolloproductivo verosímil. Éstas, además, tienen un efecto de arrastre sobre las tradicionalespolíticas públicas sectoriales: la política pública de promoción de la innovación y el desa-rrollo tecnológico, la política para promover el desarrollo empresarial y los sistemas deencadenamientos productivos, y la política pública de fortalecimiento institucional.

MIGUEL PISFIL CAPUÑAY

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1. ASPECTOS TEÓRICOS: LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y SU RELACIÓN CON EL CRECIMIEN-TO ECONÓMICO

1.1 EL MODELO WEBERIANO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y EL PARADIGMA

POSTBUROCRÁTICO

El concepto de organización burocrática ("racional-legal") desarrollado por MaxWeber, el padre de la sociología moderna, es uno de los primeros y más influyentes aportesdel pensamiento europeo al management (sin considerar a Peter Drucker). En 1918, cuandose publica por primera vez su obra Economía y Sociedad, formuló el concepto de organiza-ción burocrática, cuyas principales características estructurales se pueden resumir en:

1) Una jerarquía de autoridad establecida con exactitud;2) Un sólido sistema de líneas verticales de comunicación que han de ser ob-

servadas;3) Una división reglamentada del trabajo basada en la especialización;4) Un sistema de reglas y principios que establezca los derechos y deberes de

todos los miembros de la organización; y,5) Un sistema de formas de procedimiento exactamente definidas para la reali-

zación de las tareas.

Conforme al modelo weberiano de organización burocrática, se concibe la adminis-tración pública como un organismo con elevada capacidad de adecuación, rapidez deacción, precisión, fidelidad a las normas y efectividad de la acción administrativa. La buro-cracia basada en estos principios y con los criterios de rendimiento y antigüedad goza deuna adecuación funcional óptima; se dice que posee las características estructurales pro-pias de una maquinaria pública jerárquica y de perfecta sincronización interna, dotada deuna muy competente plantilla de servidores, cuya selección se basa en su cualificación yméritos.

Sin embargo, algunos autores sostienen que la combinación entre la sujeción estric-ta a las normas, la total dependencia jerárquica y las competencias estrictamente estableci-das que caracterizan al "paradigma burocrático", provoca una disminución de la capacidadde adaptación y de innovación de la organización burocrática. Se reconoce que para con-textos de grandes cambios sociopolíticos, este tipo de organización resulta ser rígida, lentay hasta ineficaz. Por esta razón muchos países buscan resolver estos problemas medianteajustes administrativos, esto es, diseñando estructuras más planas, sin tantos nivelesorgánicos (no más de dos) de decisión, o mediante la delegación de competencias.

"…A pesar de todo, es necesario preservar las ventajas de tratamiento iguali-tario que supone el principio de jerarquía, que constituye la base de las insti-tuciones democráticas, por lo que se debe prestar una mayor atención alequilibrio entre el control jerárquico y la delegación de competencias… el

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caso de que los objetivos estén claramente definidos, la delegación de compe-tencias puede estar justificada. No obstante, al determinar el grado de delega-ción hay que tener presente el establecimiento de sistemas de información ycontrol". MIntzberg, (1990), citado por María Solórzano García (2005).

En el Perú las acciones del Estado de Bienestar, de marcada inspiración Keynesiana,se orientan a la regulación del ciclo económico, característico de la tradición estatal delcapitalismo de Occidente, y se soportan en una organización y gestión estatal de corteesencialmente Weberiana. En largos pasajes de la historia, el sector público peruano fun-cionó con los principios invocados por Max Weber, cuyo resumen se muestra en el CuadroN° 1.

En general, los procesos de crítica al viejo paradigma burocrático y de reformainstitucional se han basado en tres consideraciones: ideológicas (el Estado inhibe todainiciativa individual), de corte político (la producción de bienes públicos está dictada porlos productores y no por los intereses de los ciudadanos que son los consumidores) y, entercer lugar, por la crítica de la gestión pública, debido a la ineficiencia de las grandesestructuras jerárquicas para adaptarse a los procesos de transformación tecnológica yeconómica de las últimas décadas.

En nuestro país, durante la década de los noventa, la combinación de estos elemen-tos de presión (con fuerte acento ideológico) más la exagerada discrecionalidad política(del Ejecutivo, de los legisladores y hasta de los altos niveles de la burocracia estatal)terminaron por desvirtuar la naturaleza de la organización pública, y muchos componentescentrales de este modelo fueron arrasados por la ola antiestatal de la época.

Cuadro N° 1

EL PAR AD IG MA B UR O CR ATIC O EL PAR AD IG MA PO STB UR OC RATICO

1. Interés Público 1. Valorar los resultados para los ciudadanos

2. Ef iciencia 2. Calidad y valor

3. Administración 3. Producción

4. Control 4. Adhesión a las normas

5. Funciones, Autoridad y especializac ión estructural 5. Ident if icar misiones, servicios y resultados

6. Just if icación de costos 6. Valor de la prestación

7. Responsabilidad impuesta 7. Construir responsabilidad y prestar atención a los RRHH

8. Reglas y procedimientos 8. Comprometers e con los problemas e innovar

9. Sistemas administrat ivos 9. Introducir el mercado, la elección, los incentivos y la evaluación

TIPOS DE ADMINISTRACIONES PUBLICAS

FUENTE: BRUGUÉ, "Gestión Pública y Democrac ia",ci tado por Manuel Pinto,ESAN dic iembre 2004.

MIGUEL PISFIL CAPUÑAY

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Debe destacarse que, desde los años noventa se ha dado impulso al ejercicio del rolde Estado Regulador conforme al principio de reglas, es decir, orientado por un nuevoenfoque que enfatiza en el ejercicio de la función reguladora de las prácticas de los agenteseconómicos, utilizando mecanismos de mercado, producto de la masiva privatización de losactivos públicos, del fomento de la libertad de empresa y por la necesidad de aplicar lastécnicas universales de regulación de los monopolios naturales que las olas privatizadorasde los activos públicos originaron. Este rol regulador, sin embargo, no ha resultado másque un renovado esfuerzo por hacer lo mismo desde el Estado. Si bien es cierto se ejercenlas políticas reguladoras con nueva óptica, esto es, buscando impactos sobre la eficiencia,con más transparencia y con un sistema institucional impecable por la profesionalidad desu burocracia, esta función no deja de tener relación con un conjunto de políticas orienta-das siempre a enfrentar los problemas económicos, sociales y políticos de corto plazo.

Como veremos enseguida, en el Perú persiste un estado de crisis política y de frágilinstitucionalidad que rodea las políticas públicas, obligando al Estado a hacer un girosustancial en su funcionalidad, mediante el ejercicio de nuevas políticas públicas, cuyatrascendencia apunten más allá del corto plazo. Ello ha de exigir una transformación de losroles del Estado o al menos un nuevo énfasis en la práctica de aquellos que ejercedeficientemente y, consecuentemente, demanda una transformación de su sistema de admi-nistración pública, en general, de todo el macroproceso de hacer la cosa pública.

1.2 LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

1.2.1 DEFINICIONES MACRO Y MICRO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Se dice que las políticas públicas constituyen "el vector que sintetiza el conjunto deproposiciones, decisiones y operaciones dinámicas e interdependientes entre actores po-líticos, sociales e institucionales, a través de las cuales se busca desde el gobierno imprimirun determinado rumbo a la sociedad y el Estado que se gobiernan". Medellín (1997).

Oszlak y O'Donnell (1976), de otro lado, definen las políticas públicas "como unconjunto de reacciones y omisiones que manifiestan una determinada modalidad de inter-vención del Estado en relación con una cuestión que concita la atención, interés o movili-zación de otros sectores de la sociedad civil".

Sin embargo, desde el enfoque del régimen político, las políticas públicas adquierenuna doble connotación. Por una parte, desde una perspectiva macro, las políticas públicasse definen como el rasgo gubernativo de todo régimen político, es decir, se conciben laspolíticas como el recurso a través del cual la función gubernativa hace que la interacciónorgánica entre el Estado, el régimen político y el aparato estatal se exprese y cumpla dentrode un orden establecido. De otro lado, desde una perspectiva micro, las políticas públicasse definen como un curso de acción gubernativa, de donde, los gobiernos (y las políticas)

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hacen que la interacción orgánica entre el Estado y la Sociedad se exprese y cumpla con unpropósito definido.

1.2.2 LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y LA ESTRUCTURACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Las preocupaciones por las políticas públicas se han enmarcado en dos grandesvertientes interpretativas: en la acción y en la racionalidad. En el primer caso, los estudios,análisis y diseños orientados a la acción suponen que existe una plausible correlaciónentre el conocimiento de la acción y la mejora de las actuaciones gubernamentales, difun-diéndose la creencia de que los expertos tienen la función de contribuir al funcionamientodel sistema, no a su cuestionamiento ni a un conocimiento que no fuera práctico a cortoplazo. El segundo enfoque privilegia los problemas que surgen en torno al mayor o menorgrado de racionalidad que existe en la formación y trazado de las políticas públicas. Sedesprende que las políticas públicas están regidas por una construcción secuencial direc-ta del tipo Fines/Medios/Producto/Impactos, o bien que los trazados de políticas estánregidos por una actitud más incrementalista, basada en una relación ensayo-error.

Conforme a Pedro Medellín (1997) debemos apuntar que las experiencias de refor-mas estructurales y de redimensionamiento del Estado en América Latina "….han sidoescenario para la incorporación de nuevos contenidos en las políticas públicas: en sufunción estratégica, las políticas públicas definen los parámetros y las modalidades deinteracción entre lo público y lo privado; concretan las condiciones para traducir los prin-cipios de flexibilidad y autonomía en ejes de una acción pública selectiva, eficaz y eficiente;definen cuáles son los asuntos que alcanzan el rango de interés público, para ser incluidosen la agenda de gobierno; y describen los niveles de homogeneidad y armonía que rigen lagestión integradora de los mercados y las economías nacionales. En su condicióninstitucional, las políticas públicas no sólo expresan la particular configuración de lasestructuras, funciones y procedimientos que rigen al Estado y a las organizaciones públi-cas, sino que también revelan la particular dinámica conflictiva en que se desenvuelve laacción pública. En su relación con las estructuras políticas, las políticas públicas expre-san tanto una particular movilidad de las fuerzas políticas, con una dinámica específica deincorporación o exclusión (política, económica y social) de los ciudadanos con respecto alos asuntos del Estado. Y en su relación con la sociedad civil, las políticas públicas seconstituyen en un poderoso instrumento de comunicación."

Asimismo, los especialistas sostienen que la estructuración de las políticas públi-cas depende, entre otros factores, de la centralidad del régimen político y de la funcióngubernamental. El primero permite una aproximación más precisa a los problemas de con-sistencia y persistencia de la democracia, y el segundo permite dimensionar la capacidadestructural del Estado para producir los resultados que la sociedad le reclama.

MIGUEL PISFIL CAPUÑAY

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Cuatro grandes razones justifican la centralidad del régimen político en el conjuntode relaciones Estado-aparato estatal-sociedad. En primer lugar, el régimen político es lainstancia que le confiere corporeidad e identidad a la idea abstracta del Estado, bajo laforma de aparato estatal. En segundo lugar, el régimen político le confiere organicidad yorden al conjunto de relaciones que se entretejen en torno al Estado y la sociedad. Definee imprime un determinado sentido normativo y contenido valorativo a las relaciones socia-les. En tercer lugar, el régimen político permite que el Estado se proyecte como un genera-dor de orden interno y externo, es decir, de consistencia y unicidad de las instituciones y dela sociedad, respectivamente. Y en cuarto lugar, porque el régimen político se constituye enla instancia a través de la cual el Estado confiere poder y autoridad formal a los gobernantespara tomar las decisiones; determina competencias para comprometer, asignar y aplicar losrecursos públicos; establece los controles y fija las modalidades y márgenes de participa-ción de los actores ciudadanos y comunidades en las decisiones y en la fiscalización de laacción pública.

En el caso del Perú, las políticas públicas deben ser analizadas en el contexto de unaprecariedad política evidente y una informalidad institucional generalizada, que tipifica unaforma particular de estructurar políticas públicas en países de frágil institucionalidad.

Pedro Medellín (2004) sostiene que la política pública en países con problemas debaja autonomía gubernativa como el Perú se caracteriza por:

1) Una resistencia institucional a la planeación y la evaluación de las políticaspúblicas;

2) La desconexión entre los procesos de planeación y los de presupuestación;3) La prevalencia de rígidos sistemas de control que obstaculizan la acción

gubernamental;4) Una excesiva concentración del poder y la usurpación de funciones en de-

terminadas entidades y organismos públicos;5) Inestabilidad en los altos cargos ministeriales, la que se expresa en alta

inestabilidad de las políticas públicas; y,6) Una tendencia a elaborar las agendas públicas en función de los deseos de

quien gobierna.

Aquí, el Estado y el Gobierno no son capaces de mantener la unidad del poderpolítico institucionalizado, ni la unidad de acción de sus instituciones. Están muy lejos deaplicar modelos del tipo Escuela de Diseño o similares1.

La estructuración de las políticas públicas se define como el proceso mediante elcual un gobernante busca que las intenciones del gobierno adquieran y proyecten lasformas, relaciones y significados gubernativos sobre las instituciones y la sociedad quegobierna. La estructuración de las políticas comprende dos grandes momentos: la forma-ción de las políticas y el trazado de políticas.

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La formación de las políticas da cuenta de los distintos elementos y factores queintervienen para que una decisión política se produzca y tenga una dirección bien determi-nada. El trazado de las políticas comprende el trayecto que va desde la formalización de ladecisión política y su traducción, en un enunciado de política pública, hasta su despliegueespacial. (Ver la ilustración de un Modelo de Estructuración de las Políticas Públicas,elaborado por Pedro Medellín, 2004).

GRÁFICO 1.1 El ciclo de la Política Pública

FUENTE: Alba Tejedor,Carlos-Navarro,Carmen (2004): Análisis y Evaluación de Políticas Públicas, UNED, Madrid.

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GRÁFICO 1.2

MODELO DE ESTRUCTURACION DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

FUENTE: Medellín, Pedro (2004), pág. 34.

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1.2.3 LA EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Evaluación es la valoración sistemática de la operación y los resultados de unprograma o política al compararlos con un conjunto de estándares -explícitos o implícitos-que contribuyen a su mejora. Además, es interactiva con todos los procesos y momentosdel ciclo de las políticas, como se visualiza en el gráfico. 1.1. En ese sentido, la evaluaciónpuede ser:

a) Evaluación de la conceptualización y del diseño de los programasb) Evaluación de la implementación de los programasc) Evaluación de la eficacia o impacto de los programasd) Evaluación de la eficiencia de los programas

La medición de los impactos de las políticas públicas no resulta conceptualmentefácil como la comprensión de los cambios que ejerce una variable independiente (en estecaso la política estatal) en su relación con un conjunto de variables independientes. "Si laspolíticas estatales son parte de un proceso social tejido alrededor de cuestiones, y si a élconcurren políticas de actores privados que pueden tener gran peso sobre el curso deacción seguido por los eventos estudiados, el tema de los impactos se complica enorme-mente. Dado X cambio en cierta característica Z, ¿qué proporción de ese cambio podemosatribuirlo causalmente a políticas estatales, a políticas privadas y a otros factores ajenos aunas y a otras?". Oszlak, Oscar (1981). Es el caso de la política de promoción de las expor-taciones peruanas de los últimos años, cuyo éxito descansa fundamentalmente en lasfavorables condiciones del mercado internacional y en la exitosa incursión de los produc-tores privados corporativos y emprendedores, más que en el diseño e implementación deuna política comercial activa (pro exportadora, cambiaria, crediticia y/o arancelaria) delsector público, como veremos en el capítulo III.

En materia de evaluación de políticas públicas en nuestro país, ella puede simple-mente no existir en la mayor parte de la actividad pública, con lo que la pérdida de eficienciay efectividad potencial es enorme. De hecho, existe un nivel de evaluación parcial ad hocpara resultar conforme a una opción elegida de antemano, pero no como un proceso deevaluación interactiva2. Más aún, se evalúan políticas de menor trascendencia, en vez delas más importantes y complejas, o si hay evaluación, ésta no se conecta con el ciclo, pararetroalimentar la política pública y tampoco se articula con las políticas sectorialesvinculantes.

En cuanto a la fuente de los impactos, el problema más importante para la evaluaciónradica en la dificultad de establecer rigurosas conexiones causales entre una política y unconjunto de impactos, más aún cuando se pretende aislar las relaciones de causalidad conelementos específicos. Es el problema típico de la multicolinealidad de los modelos quepueden resultar satisfactorios en la explicación de la relación causal del conjunto de varia-bles, pero no de la proporción del impacto que ejerce cada una de ellas. Para superar

MIGUEL PISFIL CAPUÑAY

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algunas de esas dificultades operativas de medición de impactos se ha sugerido la conve-niencia de distinguir entre impactos, productos (outputs) y consecuencias (outcomes) deuna política3.

1.3 LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y EL CRECIMIENTO ECONÓMICO

Conforme a los procesos histórico-sociales, se dice que las políticas públicas ejer-cen un rol de primer orden en el crecimiento económico de las naciones. En particular, paraeste estudio, interesa evaluar dos variables determinantes de la senda del crecimiento: elfomento y protección de las innovaciones y la promoción e implantación de una red deinfraestructura productiva. El rol tutelar de los derechos de propiedad y de un sistema depatentes, de un lado, y la vigencia de un sistema de infraestructura, cuya capacidad seadapte adecuadamente al impulso del proceso inversor privado (corporativo y emprende-dor), de otro lado, destaca entre las políticas activas que ejercen las instituciones delEstado de cara al desarrollo económico.

1.3.1 LA INNOVACIÓN, PATENTES Y ROL TUTELAR DEL ESTADO

Tanto las innovaciones como los derechos de propiedad intelectual poseen unarelación unidireccional en el sentido que no pueden existir innovaciones sin derechos depropiedad definidos por el Estado, es decir, el proceso innovador de una colectividad,entendido como un proceso ininterrumpido de conocimientos, imaginación, innovación,propiedad intelectual, y solución en forma de productos mejorados y nuevas tecnologías,como un poderoso impulsor del desarrollo.

Como bien precisa Benavides (1998), la innovación es un proceso cuyo fin último esobtener nuevos productos y/o procesos productivos. Como resultado, en ocasiones tam-bién se obtienen nuevas tecnologías. La tecnología, por su parte, refleja un conjunto detécnicas industriales susceptibles de ser aplicadas a un proceso productivo. Más allá deesas técnicas industriales, la innovación puede consistir en la creación de algo más livianocomo, por ejemplo, añadir una nueva función a un producto con la tecnología existente o,por el contrario, puede implicar cambios más profundos, basados en avances científicos ytecnológicos. En este último caso, se habla de innovación tecnológica.

Joseph Schumpeter (1967) convierte a las innovaciones en una de las fuerzas moto-ras del proceso capitalista y a los entrepeneurs, un pequeño grupo de pioneros que estánsiempre alertas a todo lo nuevo y diferente, en los agentes rectores de dicho proceso.

En general, se distinguen dos modelos que se desprenden del enfoqueschumpeteriano de la innovación: el primero, conocido como Schumpeter Mark I (1911), ode destrucción creativa, introduce la noción del empresario innovador, creador de su pro-

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pia empresa, que utiliza el conjunto de conocimientos ya existentes para introducir unainnovación en el mercado. El innovador precipita la obsolescencia y declive de las empre-sas existentes y goza de un período de monopolio (de ganancias supranormales), quetermina con la entrada de imitadores. El segundo modelo, Schumpeter Mark II (1939), deacumulación creadora o régimen tecnológico, en donde la innovación pasa a convertirseen una actividad sistemática de las empresas grandes, con capacidad de destinar recursosa la I&D, y donde el mercado tiende a presentar un índice de concentración elevado. Enambos casos, el proceso innovador se convierte en una fuerza endógena sui generis.

De otro lado, Nelson y Winter hacen referencia a la "trayectoria natural", de lamisma forma que Dosi (1982) en su "paradigma tecnológico", cuando hacen referencia a lalógica que guía la evolución de las innovaciones incrementales. Éstas son las mejorassucesivas a los productos y procesos existentes, cuyas trayectorias naturales se caracte-rizan por el incremento de la eficiencia técnica, la productividad, cambios en los productospara elevar su calidad o reducir su costo, o ampliar la gama de usos y cambios en laprecisión de los procesos.

En cambio, una innovación radical, por contraste, es la introducción de un productoo proceso realmente nuevo. Es, por definición, una ruptura capaz de iniciar un rumbotecnológico nuevo.

Conforme a Carlota Pérez (2003).

"Después de que una innovación radical da lugar a la aparición de un nuevoproducto capaz de crear una nueva industria, hay un período inicial en que seregistran más innovaciones y una optimización, que trae consigo la acepta-ción del producto en el segmento correspondiente del mercado. La interaccióncon el mercado pronto determina la dirección de las mejoras, definiendo amenudo un diseño dominante; a partir de aquí, y a medida que crecen losmercados, se registran innovaciones incrementales sucesivas para mejorar lacalidad del producto, la productividad del proceso y la situación de los pro-ductores en el mercado. Al final se llega al pleno desarrollo o madurez, cuan-do una inversión adicional en innovaciones produce rendimientos decrecien-tes. Según la importancia que tenga el producto, todo el proceso puede durarunos pocos años o varios decenios. En este último caso, las "mejoras" suelencomportar una sucesión de modelos".

La comprensión y capacidad de predicción de los cambios tecnológicos exigenobservar no sólo la trayectoria natural de las innovaciones, sino las transformacionesverdaderamente significativas que surgen de la interrelación de innovaciones, a través delos sistemas tecnológicos y las revoluciones tecnológicas.

MIGUEL PISFIL CAPUÑAY

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Rosenberg (1982) define los sistemas tecnológicos en la forma de constelacionesde innovaciones, interrelacionadas técnica y económicamente, que afectan varias ramasdel aparato productivo. Ejemplos surgen en la industria petroquímica; la fibra sintéticatransforma la industria textil, la de la confección y la industria del plástico.

Asimismo, existen innovaciones radicales, cuya evidente capacidad de transformartodo el aparato productivo exige que se clasifiquen como verdaderas revoluciones tecno-lógicas. Su difusión a lo largo y ancho del sistema productivo termina por englobar casi latotalidad de la economía. Aquí se producen grandes cambios estructurales y es causa delauge de la economía mundial, ejemplos: la era del ferrocarril, la electricidad, el acero, elmotor de combustión interna.

También nos interesa destacar la innovación como un proceso dinámico de apren-dizaje, que parte de un nivel de conocimiento inicial a partir del cual se crea nuevo conoci-miento, el que se irradia a los productos y procesos productivos de la empresa, por logeneral, sobre la base del proceso "learning by doing" sugerido por K. Arrow (1962),"learning by using" de Rosenberg (1982) y "learning by failing" desarrollado por Maidiquey Zirger (1985).

FIGURA 1.3

PERSPECTIVAS DEL ESTADO EN EL EJERCICIO DE NUEVAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL PERÚ

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En general, y de modo abreviado, podemos señalar que el proceso de innovacióntecnológica tiene las siguientes características:

a) Es de naturaleza contínua.b) Está sujeto a condiciones históricas, es decir, su evolución depende de la

trayectoria seguida en el pasado ("path dependency"). En este nivel delanálisis prevalecen los conceptos de paradigmas tecnológicos, regímenestecnológicos, los hitos tecnológicos y los diseños dominantes, para hacerreferencia a la dinámica innovadora a través de trayectorias o avenidas tec-nológicas.

c) Es irreversible en la medida que los mecanismos de retroalimentación forta-lecen su vigencia en detrimento de otras opciones tecnológicas sucedáneas;nos referimos al aprendizaje por la práctica, por el uso, las economías de red,las economías de escala en la producción de tecnologías, la aparición detecnologías complementarias, o el flujo de información disponible sobre lanueva tecnología.

d) Está asociado a la incertidumbre de tres tipos: la incertidumbre técnica, demercado y de futuro.

Sobre estas bases conceptuales, se puede hacer referencia al Modelo de Crecimien-to Endógeno formulado por primera vez por Paul Romer (1991) quién, a diferencia de losexponentes del enfoque neoclásico del crecimiento con progreso tecnológico exógeno,considera éste como una variable endógena al modelo a través de la I&D y el talentoexcepcional de las personas, que las hacen socialmente muy productivas.

1.3.2 LA INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURA Y EL CRECIMIENTO

Las redes de infraestructura constituyen un elemento vertebrador de la estructuraeconómica de los países y de los mercados, así como de los mecanismos de articulacióncon la economía mundial, haciendo posible la materialización de los flujos de comercio.Destacan las infraestructuras de transporte, de energía y de comunicaciones, las redes deagua potable y de saneamiento.

Existen muchas evidencias teóricas y estudios especializados que evidencian unconjunto de factores que corroboran la fuerte relación entre inversión en infraestructurabásica y el crecimiento económico.

Las inversiones en infraestructura contribuyen al crecimiento del producto eimpactan sobre cuatro aspectos del desarrollo económico en los espacios territoriales enque se realizan: la estructura de costos de las empresas, la productividad de los factores, laconectividad y accesibilidad territorial, y el bienestar general de la población.

MIGUEL PISFIL CAPUÑAY

Page 15: Libro gestion publica

145

En armonía con las implicancias de las teorías del crecimiento económico, sostene-mos, como Rosas y Sánchez (2004), que "la provisión de infraestructura básica es un factordiferencial clave en la explicación de las brechas de crecimiento: la reducción en los costosde transporte, energía, telecomunicaciones y otros, y la mejora en las características deoperación en cada actividad permiten a los agentes económicos un acceso más eficiente alos mercados de insumos y productos, y reducen en consecuencia los costos de transac-ción. Esto hace posible reorganizar la estructura industrial, aumentar la productividad delos factores e incrementar la producción. A la vez estas diferencias producidas en la formaque un aumento de la infraestructura se traduce en mejoras de la productividad se explicanpor las diferencias existentes en la calidad de las prestaciones y su entorno institucional"(pág. 62).

Sin embargo, la relación estimada entre infraestructura y crecimiento no es lineal: elefecto positivo de las inversiones en infraestructura en el crecimiento es decreciente. Ellosugiere que las inversiones en ampliación de las redes de infraestructura deben acompañarsede otras medidas, por lo que se desprende que existen condiciones necesarias distintas delas condiciones suficientes para que una mejora en la infraestructura física apoye eficaz-mente el crecimiento económico. Esta característica es de singular importancia para eldiseño e implementación de políticas de Estado. En efecto, el impacto de las inversiones eninfraestructura sobre el crecimiento dependerá de su articulación con otros factores, talescomo el grado de desarrollo del capital humano, la dotación de recursos humanos y elacceso al financiamiento y a la tecnología, entre otros factores. La cantidad, calidad yeficiencia de los servicios de infraestructura estarán determinadas por la interacción de loscomponentes esenciales de los mercados del sector: infraestructura física, condicionescreadas por las políticas sectoriales, regulación de la actividad y características de losmercados. Este enfoque será de mucha utilidad para el estudio de los impactos de laspolíticas sectoriales pesquera, agroindustrial y de concesiones forestales que se verán enel siguiente capítulo.

2. EL ESTADO ACTUAL DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL PERÚ

2.1 ALGUNOS SUPUESTOS DE ANÁLISIS

En general, se pueden establecer las siguientes premisas que delimitan una políticapública:

a) Una política pública es siempre un proceso de acción y se configura comoun proceso de procesos;

b) Es una construcción analítica y se construye a través de la conexión de unámbito de problemas, necesidades y/o de oportunidades de un lado, y laacción (real o potencial) de una o varias instancias de gobierno;

c) Las políticas son públicas (no privadas), pueden serlo por inacción y tam-bién incluye su contrario;

PERSPECTIVAS DEL ESTADO EN EL EJERCICIO DE NUEVAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL PERÚ

Page 16: Libro gestion publica

REVISTA DE LA FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS DE LA UNMSM, AÑO XI, Nº 29. ENERO - JUNIO 2006146

d) Nunca parte de cero (es herencia de la acción o inacción del pasado) nipuede considerarse ajeno a la influencia de otras políticas.

De otro lado, siguiendo a Lahera (2004) debemos apuntar que las Políticas Públicasde Excelencia tienen las siguientes características:

1. Fundamentación amplia y no sólo específica (¿cuál es la idea?, ¿A dóndevamos?).

2. Estimación de costos y de alternativas de financiamiento.3. Factores para una evaluación de costo-beneficio social.4. Beneficio social marginal comparado con el de otras políticas (¿qué es prio-

ritario?).5. Consistencia interna y agregada (¿a qué se agrega?, o ¿qué inicia?).6. De apoyos y críticas probables (políticas, corporativas, académicas).7. Oportunidad política.8. Lugar en la secuencia de medidas pertinentes (¿qué es primero?, ¿qué condi-

ciona qué?).9. Claridad de objetivos.10. Funcionalidad de los instrumentos.11. Indicadores (costo unitario, economía, eficacia, eficiencia).

Las políticas públicas de excelencia incluyen el aspecto político como su origen,objetivo, justificación o explicación pública. Si las políticas públicas no son enmarcadas enun amplio proceso de participación, ello puede sesgar a los actores públicos hacia latecnocracia o hacia el populismo.

Aún la excelencia formal de las políticas públicas no es una garantía respecto de lacorrección de sus contenidos sustantivos, los que pueden terminar siendo perfectamenteequivocados o inconsistentes con los mecanismos propuestos o las soluciones definidasde la misma política.

De hecho, las políticas públicas habitualmente son un second best respecto de unapolítica óptima en lo sustantivo, la que puede no existir. Con frecuencia, la definición mismade las políticas públicas es el tema en disputa. En definitiva, es una cuestión de poder y deastucia quién "engloba" o incluye a quién.

Estos elementos conceptuales serán de importancia cuando se haga una revisiónde los principales avances en materia de políticas públicas en nuestro país, en donde, comohemos sostenido antes, persisten serios problemas de inconsistencia de políticas, insufi-ciencia de recursos públicos comprometidos y de bajo impacto social, en especial en mate-ria de políticas de educación y salud.

MIGUEL PISFIL CAPUÑAY

Page 17: Libro gestion publica

147

2.2 LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SECTORIALES MÁS RELEVANTES

Compartimos la idea de Lahera (2004), cuando sostiene que

"una política pública de excelencia corresponde a aquellos cursos de accióny flujos de información relacionados con un objetivo político definido en for-ma democrática; los que son desarrollados por el sector público y, frecuente-mente, con la participación de la comunidad y el sector privado. Una políticapública de calidad incluirá orientaciones o contenidos, instrumentos o meca-nismos, definiciones o modificaciones institucionales, y la previsión de susresultados….".

En esa línea de análisis, podemos sostener que las políticas públicas de este tipo enel Perú son escasas y la mayor parte se concentran en las políticas económicas (políticafiscal, monetaria, cambiaria y crediticia), que son las que mejor funcionan en la actualidadpor la complejidad técnica de estos ámbitos de la acción pública, la elevada especializaciónde su burocracia y por mantener la mayor independencia respecto de la discrecionalidadpolítica (distantes de los afanes de política del Ejecutivo y del Legislativo), o por lasexternalidades positivas que el buen rumbo macroeconómico de los últimos años ha provo-cado en la administración tributaria (SUNAT) y, excepcionalmente, en algunos sectorescon cierto "expertise" en proyectos macroeconómicos y sociales de amplio alcance, y quecuentan con asistencia financiera y técnica de los organismos internacionales como losprogramas de salud materno-infantil, los programas de reforma judicial (a pesar de suescaso impacto social), los programas de reforma de la educación primaria y secundaria (debaja eficacia, escasa difusión de sus logros y magros resultados a nivel continental), en losProyectos Participativos de Caminos Rurales con las PYMES locales (proyecto exitoso quecuenta con reconocimiento del Banco Mundial a la excelencia en la gestión del proyecto),y algunos programas de ámbito social dirigidos por organismos internacionales y el Minis-terio de la Mujer. (Ver Cuadro 2.1).

Veamos con mayor detalle los resultados más recientes de las políticas de Educa-ción y de Salud, en el ámbito de la gestión pública, entre países de América del Sur. Deacuerdo al Informe del estado de la Población Mundial 2005 presentado recientemente porel Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA), cuyas cifras destacables semuestran en el Gráfico 2.1, nuestro país ocupa el penúltimo lugar en materia de salud,analfabetismo y educación primaria, pese a la mejora en la gestión sectorial alcanzada en losúltimos tres años.

Mientras Colombia asigna el 6,7 por ciento del PBI al gasto en salud pública, nues-tro país asigna solamente el 2,2 por ciento del PBI4. La esperanza de vida al nacer siguesiendo baja (es de 73 por ciento) y la tasa de mortalidad (31 por cada 10 mil) ha bajado enrelación a la década de los noventa, empero, es la más alta después de Paraguay y Bolivia5.

PERSPECTIVAS DEL ESTADO EN EL EJERCICIO DE NUEVAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL PERÚ

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REVISTA DE LA FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS DE LA UNMSM, AÑO XI, Nº 29. ENERO - JUNIO 2006148

CUADRO 2.1

A MBITO

P U BL ICO/ SEC TO RIN STITU C ION ES P O LITICAS INST RU MEN TOS /AVA NC ES RE SU LTADOS /I MP AC TOS

Leg islativoC ong res o d e la

R epúbl ica

D escen tral izac ión y

R egion alizaciónP royec to s de Ley N.D.

Ejecut ivoPr esiden cia de Con sej o

de M inistros (PC M)R eform a del Es ta do

S im pl ific ació n Adm in is tra tiva,

re forz am ien to de la cal ida d de l a

burocra cia públ ica

Plan Piloto d e sim pli fic ació n y

ao tom atizac ión de

p roce dimiento s en Munic ip ios

de Ca jam arca , Are qu ip a y

L im a Me tropo li ta na.

R eform a Trib u ta ria

Me didas de con trol de evasión y

e lus ión (Sistem a de D etracc ion es)-

P royec to de Ley d e Re form a

T ributari a en es tudio ( cam b ios en

la adm inistración de ju sticia

tribu taria in clu yendo el

T ribun alF iscal)

E fici encia adm in is trativa,

am p lia ció n de b ase im po sit iva

y m ejo ra re lat iv a en la

rec audación (+ 2 ,0 PBI) .

Pe rsis te estructura im puesta

basad a en IVA .

R acio na liz ació n y

Fo cali zación de l Ga sto

R aciona liz ació n y reas ig nac ión de

re cur sos; fo cal izac ión del g asto .

Pe rsis te n los p ro ble ma s d e

fi lt ro de b enefic ios y d e

ineficac ia degestió n de

rec urs os públi cos

MEF-C ons ejo Nacio na l

de De scen tralizac iónPr esupu esto P art icipa tivo

A sig nac ión terri toria l d e los

re cur sos públ ico s

Cr iterio s e indic ado res de

part icipa ció n p úb lica en la

p rog ram ación pre sup ue stal

d esd e 2004

Po lí tica C om ercial

A ranc eles , Pr om oción de

Expo rtacion es, Ventan il la U n ica

para tr ámites de co m ercio

e xte rio r y simp li fica ció n

a duane ra; Conces iones por tuarias

Re ducción del n ivel y de la

d isp ersión arancelaria;

Ac uerd os Com er ciales

In te rna cio nales ATPDEA/TLC,

ara nce l p refe renc ial CAN

R egu lac ión m icr oeco nó mica

Indicad ores de Pro du ctividad ,

C osto s, T am año de Merca do ,

A gen tes

Co ntro l e f iciente de T ari fas

- Ba nca Cen tralBa nco Ce ntral de

R eserva

Po lí tica Mo ne ta ria con Meta

In flac ión Expl íci ta

Instrume ntos bas ado s en reg la s

de m erc ado (O MA's )

Co ntro l i nflaciona rio y

m on itore o de la flo tació n

ca mb iar ia

- R egu lac ión Ba nca riaSu pe rin tenden cia de

Ba nca y Seg urosT ranspa renc ia ban caria A cue rdo s de Bas ile a

May or tran sparencia ba nca ria,

bajo im pac to en co stos d e

tran sac ció n

Po lí tica P esq uera

Fo me nto d e la p esca indu stria l,

p rotec ció n d e la p esca artesa nal y

c on servac ión de especies m ar ina s

(de lfin es, lo bo s)

Empob recim ien to de lapesc a

arte san al,

Po lí tica Indu stri al-Fo resta l C oncesion es Fo restalesLey Fo restal pro mo vid a por

ac to res pri vado s

M ini sterio de Ag ricu ltu ra Po lí tica A grar ia Fo me nto d e C ade nas Pro ductivas

Arti culación exito sa de

ca den as en p roductos

exp ortab le s basada en

in ic iat iva pr ivad a

M ini sterio de la Muje r

(MINDES)

Po lí tica d e P rotecc ión de

D DHH y de Vu lnerab il ida des

So cio -ec onóm ica s

P rog ram as de A l fab etiza ció n, de

P art icipac ión C ivil en la Agen da

P úb lic a y Proyecto s So ciales

Pa rt icip ación de estam en tos

No Gub ern am en ta les de larga

data en base a Donaciones

In te rna cio nales

M ini sterio de Salud Po lí tica d e Sa lud P reven tiva S eguro In teg ral de S alu dBa jo n ivel de alc anc e a la

pob lación ob jet ivo

M ini sterio de Educ ación R eform a Educa tivaP rog ram a de Re form a d e la

Educac ión Prim aria y Secundaria

Ba jo impacto soc ial ,

p ersistenc ia de resis te ncias

in st itu cio na les al c amb io

Adm in istració n d e

Ju stic iaPo de r Ju dicia l

R eform a de la

Ad m in istrac ión d e Ju stic ia

Fo rtalec im ien to Inst ituc ion al

(Co nse jo Nac ion al de la

Ma gistratura y p rom oción de

m ag istra dos ); sim p lif icac ión de

c arga proces al.

Ba jo impacto soc ial/ Fom ento

de la au to adm inis tración de

ju st ic ia en pob lación co n baja

p resencia del E stado.

E lab ora ció n d el Auto r.

- Producc ión

M ini sterio de la

Pr odu cc ión

- Secto res S ociales

P ER U: RES UM EN DE PO LITICA S PUBL IC A S M AS DES TA CA DA S

- Hac ien da Púb lica y

Eco no mía

M in isterio de E conom ía y

F inanzas

M in isterio de E conom ía y

F inanzas

MIGUEL PISFIL CAPUÑAY

Page 19: Libro gestion publica

149

GRÁFICO 2.1 PERU: Indicadores de Salud y Educación en relación a otras Naciones de

América Latina FUENTE: UNFPA (2005) “Informe La promesa de igualdad: equidad de género, salud reproductiva y objetivos de Desarrollo del Milenio” – Seguimiento de las metas de la CIPD-Indicadores seleccionados.

Gastos /Alum no prim aria (% PBI percápita)

-

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

12.0

14.0

16.0

18.0

Colombia Chile Boliv ia Paraguay A rgentina Bras il Uruguay Perú Ecuador

TASA DE MORTALIDAD DEBIDA A LA MATERNIDAD

0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

Uruguay Chile A rgentina V enezuela Colombia Ecuador Paraguay Bras il Perú Boliv ia

Mortalidad de Lactantes

0 10 20 30 40 50 60

Boliv ia

Paraguay

Perú

Bras il

Colombia

Ecuador

V enezuela

A rgentina

Uruguay

Chile

Por cada mil nac idos v ivos

Esperanza de V ida al N acer

-

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

70.0

80.0

90.0

Chile Uruguay A rgentina Ecuador V enezuela Colombia Bras il Paraguay Perú Boliv ia

Hombre

Mujer

P orcentaje d e Analfab etism o en m enores de 15 año s

0

5

10

15

20

25

Uruguay A rgentina Chile Colombia V enezuela Paraguay Ecuador Bras il Perú Boliv ia

hom bre

Mujer

Gasto Público en Sa lud (% del PBI)

-

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

7.0

8.0

Colombia A rgentina Boliv ia Bras il Paraguay Uruguay Chile V enezuela Perú Ecuador

PERSPECTIVAS DEL ESTADO EN EL EJERCICIO DE NUEVAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL PERÚ

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REVISTA DE LA FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS DE LA UNMSM, AÑO XI, Nº 29. ENERO - JUNIO 2006150

Persisten los problemas sistémicos en educación: las desigualdades de género yespacial (rural-urbano), medidas por las diferencias notables en las tasas de analfabetismo:más altas en mujeres y en la población rural; así como en la insuficiencia de recursospúblicos (apenas el 2,8 por ciento del PBI), resultando la segunda de las naciones latinoa-mericanas que menos invierte en el fomento de la calidad de capital humano, vía elconocimiento y aprendizaje.

Estos casos de políticas públicas en salud y educación muestran -con elocuencia-la falta de visión y estrategia deL Estado, la existencia de una agenda pública sin ordena-miento de jerarquías vitales para la acción y la insuficiencia de logística y recursos burocrá-ticos gestores de la salud y educación en nuestro país6.

Sin embargo, debemos destacar, conforme a observaciones de la experta del Institu-to GRADE, Patricia Arregui, que las brechas se están acortando desde 1998 hasta la actua-lidad según estudios del Ministerio de Educación, pues se viene registrando una mayorpermanencia en primaria porque se ha eliminado la repetición del primer año, factor quedeterminaba la estadía de muchos niños en las escuelas públicas.

En otros ámbitos de las políticas públicas prima la agenda institucional o políticasobre la agenda sistémica, por la fuerza o por la urgencia de atender problemas en estallidoo por presión de los grupos sociales de interés, configurando un proceso de decisión depolítica con baja autonomía gubernativa dada la alta diseminación del poder y la existenciade micropoderes7 .

Se puede afirmar que una condición de éxito de las políticas públicas en nuestropaís exige una visión estratégica de mediano y largo plazo, que los partidos políticos encrisis y los gobernantes del corto plazo no han visualizado aún.

2.3 EVALUACIÓN DE LA POLÍTICA DE RECURSOS NATURALES: POLÍTICA FORESTAL

El Perú cuenta con un elevado potencial de recursos productivos y característicasgeo-económicas únicas, que le proveen naturales ventajas para la explotación y comerciode variedades y calidades de productos transables de elevado estándar internacional. A laconsistencia de las políticas de estabilización (control inflacionario, disciplina fiscal y mo-netaria, regulación con reglas de mercado) se han añadido resultados comerciales signifi-cativos: desde 1979 y 1990 no se registraba un saldo de exportaciones netas favorable alpaís (1,2 por ciento del PBI en el 2004), como consecuencia de favorables condiciones en elmercado mundial de materias primas, además del esfuerzo inversor del sector privado y lalabor promocional de las instituciones públicas (Ministerio de Comercio Exterior, Pro-In-versión, Prom-Perú) y agentes privados (Asociación de Exportadores, Sociedad Nacionalde Industrias, Sociedad de Minería, etc.). En el año 2004, las exportaciones de bienes seincrementaron en más del 32 por ciento, destacando no sólo la exportación de recursos

MIGUEL PISFIL CAPUÑAY

Page 21: Libro gestion publica

151

primarios (minería, pesca, agricultura), sino también los productos naturales con alto valoragregado, agro-industriales principalmente, delineando una senda de crecimientosostenidamente alta para el mediano y largo plazo. A setiembre del 2005, las exportacionesmantienen un ritmo de crecimiento sostenido desde hace 43 meses consecutivos, procesoen el que participan 3 835 empresas de las cuales el 7,7 por ciento (230) son nuevas empre-sas exportadoras y que tienen una gama amplia de productos (400 partidas). Los productosestrella son: polos de algodón para adultos de un solo color, espárragos, alambres de cobrerefinado, camisas de punto de algodón de un solo color para hombres, páprika, pota ycalamar congelado.

El sector empresarial (ADEX) estima que las agroexportaciones se duplicarán encinco años, con un potencial generador de US$ 2 700 millones en el 2010 en los quedestacan los nuevos productos estrella: espárrago, páprika, camu camu, la chirimoya, lúcumay el yacón, que en conjunto significarían US$ 2 060 millones de exportaciones de partidasno tradicionales. (Ver Ilustración 2.1).

Asimismo, como parte del Plan Nacional Exportador 2003-2013, el Comité de Produc-tos Bandera (Coproba), un colectivo de organismos privados y del gobierno peruanodesarrollarán un esfuerzo promocional de siete productos destacables y que marcarán laidentidad del Perú ante la comunidad internacional, con un fondo de la cooperación inter-nacional (US$ 600 mil del BID, BM): La cerámica de Chulucanas, la gastronomía peruana, elalgodón peruano, el pisco, la maca, los camélidos sudamericanos (alpaca y vicuña) y lalúcuma. Otros productos en evaluación son: chirimoya, espárragos, maíz morado, caféperuano, camu camu, alcachofa, joyería y orfebrería, quinua, kiwicha y cañihua, papa, tara,páprika, pimiento pikillo.

En particular, es de interés recrear los temas de política pública en el ámbito delfomento de la explotación sostenible de los recursos forestales, por su elevadísimo poten-cial económico, que fortalecería la capacidad productiva y exportadora de nuestra econo-mía en el largo plazo.

LA POLÍTICA PÚBLICA DE PROMOCIÓN DE LA EXPLOTACIÓN SOSTENIBLE DE LOS

RECURSOS FORESTALES

El Perú tiene una superficie de 71, 8 millones de hás. que equivale al 56 por ciento delterritorio nacional. La superficie apta para la extracción de madera es de 24,5 millones dehás. y posee cerca de 7,5 millones de tierras aptas para la reforestación.

Sin embargo, el Perú es el único país de América Latina y el mundo que no hadesarrollado plantaciones forestales eficientes y competitivas. Tiene una balanza forestaldeficitaria: importa US$ 270 millones/año y exporta apenas US$ 140 millones/año de pro-ductos forestales, con un 100 por ciento de bosques tropicales. A la fecha se han deforestado

PERSPECTIVAS DEL ESTADO EN EL EJERCICIO DE NUEVAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL PERÚ

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8,3 millones de hás. de las cuales 4,7 millones de hás. son áreas libres y 3,6 millones de hás.son áreas ocupadas8.

Brasil cuenta con 5,0 millones de hás. para productos procesados y materia primapara exportación, exporta US$ 6 600 millones/año de los cuales US$ 5 600 provienen deplantaciones forestales. Chile cuenta con 2,0 millones de hás. para productos procesadosy materias primas de exportación, y alcanza a exportar US$ 3 000 millones /año. Perú, apesar de contar con 10,5 millones de hás. aptas para plantaciones, exporta US$ 0.

CUADRO 2.2

PER U C H IL E

Bosques Na tu ra les (MM Hás.) 71 .8 13.8

Areas re fo restadas (MM H ás.) 0.74 2 .0

Madera Industrial (Millones m ts3) 1.0 27.0Exportaciones (USS MM) 136 2,30 1

Balanza Comercia l (US$ MM) -121 1,17 0

Acuerdo C om ercia l con EE.UU NO SI

Acuerdo C om ercia l con Unión Europea NO SIAcuerdo C om ercia l con Kore a NO SI

FUENTE: CARLOS PE NNY BIDEG ARAY (2005) "Inversiones Forestales Privadas : la gran

oportunidad" AMCHAM PERU, Lima setiembre 2005.

2002: Comparación Perú - Chile en Recursos, Industr ia y C om ercio Forestal

Las ventajas de nuestros recursos son: mayores rendimientos (20 a 50 m3/ha/año),turnos de cosecha cortos (ciclo comercial) de 12 a 15 años para aserrío en Selva coneucalipto y de siete a ocho años para pulpa en costa, bajos costos de tierras (US$ 100 a 300/há), mano de obra abundante y ubicación estratégica hacia los mercados externos. Sinembargo, nuestro país sigue postergando el enorme potencial de riqueza y rentas emplean-do mano de obra, si se cristalizaran proyectos de inversión en plantaciones forestales. EnBrasil se da ocupación a dos millones de personas en las plantaciones forestales comercia-les y en Chile se han creado 400 mil empleos directos.

MIGUEL PISFIL CAPUÑAY

Page 23: Libro gestion publica

153

Conforme a los estudios, FONDEBOSQUES, un organismo privado promotor de lainversión en recursos forestales, considera que se cuenta con un potencial exportador deUS$ 3 500 millones en productos forestales hacia China, Japón, Taiwán y Corea. Para ellose requiere implementar una estrategia corporativa de promoción de las inversiones ydesarrollo de negocios forestales; capacitación y transferencia tecnológica y promociónde los servicios ambientales del bosque. El objetivo es promover un stock de inversión deUS$ 600 millones a través de la conformación de Centros de Promoción de Negocios Fores-tales9.

El rol promocional más fuerte a favor de nuestra industria forestal se ha originado enla iniciativa de grupos empresariales privados organizados. FONDEBOSQUES, a través delSistema Nacional de Negocios Forestales, ha captado el interés de empresas canadienses,se ha establecido Joint Ventures entre FORESCO GTH Inc. (Canadá) y la Alianza Tambopata(Concesionarios de Madre de Dios). FORESTCO GTH Inc. es una renombrada empresaaltamente especializada en planeamiento forestal, manejo y procesamiento de madera dura.

Está demostrado que la explotación dirigida de recursos eleva el valor de la maderade US$ 5 hasta US$ 130. Las sillas de jardín se venden a US$ 78 y las mesas para jardín enUS$ 118 en los mercados de Suecia y Holanda; y el Lam Parquet entre US$ 1 000 y US$ 1 200el m3 en el mercado norteamericano.

CUADRO 2.3

N ATIVAS EXO TICAS

Bola ina bla nca Eu ca lyptus grand is

C ap iron a Eu ca lyptus uroph ylla

N og al Eu ca lyptus uro-gra dis (híbr ido )

U lcu m a nu Eu ca lyptus saligna

L aurel Eu ca lyptus glob ulus

C ol de m onte Pin us rad iata

A liso Pin us o ocarpa

T ara Tec tona g ra disFUENTE: FONDE BOSQ UE S (2005) "O portunidades de Inversión en Negocios F orestales", Lima, setiembre 2005.

PER U: PRINC IP ALES ESPE C IES SELE C CION ADAS

PERSPECTIVAS DEL ESTADO EN EL EJERCICIO DE NUEVAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL PERÚ

Page 24: Libro gestion publica

REVISTA DE LA FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS DE LA UNMSM, AÑO XI, Nº 29. ENERO - JUNIO 2006154

PROPUESTA DE LINEAMIENTOS DE INVERSIÓN FORESTAL

Instituciones privadas están promoviendo la constitución de un Fondo de Inver-sión Forestal que es un patrimonio autónomo de capital cerrado formado por aportes depersonas naturales/jurídicas para su inversión en valores, bienes y demás activos delsector.

Como se visualiza en el Gráfico 3.2, la cartera de inversiones se constituye porcuenta y riesgo de los participantes. El mecanismo que se utiliza es el de la colocación decuotas de participación mediante oferta pública-privada. Las inversiones se destinarían alaprovechamiento sostenible de madera y otros recursos forestales, financiando plantacio-nes y/o empresas; a la inversión en tierras deforestadas aptas para la producción forestal y/o a ser habilitadas para tal propósito; así como en bosques permanentes. Estaría condicio-nada, entre otros aspectos, a la certificación de bosques para lograr la accesibilidad almercado global y adecuación al Protocolo de Kyoto. Estas agencias privadas buscanpromover la inversión de riesgo del tipo Timberland Management Organization (TIMO'S),de gran éxito a nivel mundial.

CUADRO 2.4

P R OD UC TOP REC IO S FO B P R OM ED IO

US $/m 3

T rozas 100-140

Madera Aserrad a 250-400

Madera seca al ho rno 300-450

T riplay 320-380

Madera C epillada 2 caras 450-550

Madera C epillada 4 caras 550-750

Mo lduras 400-550

Productos Finger Join ted 400-600

Puertas Sólidas 65 0-1,500

T able ros Encolados (Edge Glue Panel) 600 -800

Pisos só lid os 80 0-1,200

Enchapes decora tivos 1 ,000-1 ,5 00FUENTE: FONDE BOSQ UE S (2005) "O portunidades de Inversión en Negocios Forestales",

Lima, setiembre 2005.

Precios Internacionales Referenciales de Maderas Tropicales en función al Valor Agregado del producto

MIGUEL PISFIL CAPUÑAY

Page 25: Libro gestion publica

155

GRÁFICO 2.2

¿CÓMO FUNCIONA UN FONDO DE INVERSION FORESTAL?

FUENTE: PENNY BIDEGARAY (2005).

INV ERS ION IS TA S IN ST IT U CIO NAL ES Y

P RIV ADO S

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F O ND O DE IN V ER SIO N F O RES TA L

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PERSPECTIVAS DEL ESTADO EN EL EJERCICIO DE NUEVAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL PERÚ

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ILUSTRACIÓN 2.1: Ejemplos de la contribución del Perú al mundo en recursosnaturales, plantas y animales, durante los siglos

Por: Antonio Brack Egg (científico peruano)*

¿Cuáles son los Recursos Originarios del Perú?De las 182 especies domesticadas en el Perú, 85 son amazónicas, 82 andinas y 7 de

la costa. Las otras, como la piña, el maní, el maíz, etc. llegaron por otras vías en tiemposprehispánicos. La papa es una gran reserva alimenticia para el mundo y actualmente secosechan 400 millones de toneladas al año; la quina, de la cual se obtiene la quinina quesirve para curar a 315 millones de seres humanos que cada año son atacados por lamalaria o el paludismo; el camote amarillo, de alto contenido en carotenos, o sea vitaminaA, ha sido introducido en África por el CIP con sede en Lima, para combatir la ceguera deunos 50 millones de africanos.

¿Porqué esa riqueza no nos ha dado poder económico?Primero, porque el Perú siempre ha mirado la parte de la herencia prehispánica en

forma de piedras, huacos y ruinas sin ponernos a mirar que hay un legado sumamenteimportante en nuestras plantas alimenticias, medicinales, tintóreas, etc. Segundo, porquesiempre hemos cedido nuestros recursos genéticos con una generosidad estúpida a otrospaíses, sin hacer de eso una cuestión de competitividad para generar riqueza.

Hoy en día los cultivos para producir quinina que demanda el mundo están enZaire, Congo y Uganda, con unas 4 o 5 mil hectáreas a cargo de una empresa belga. O elúltimo error que se ha hecho en este campo, a partir de los años 90, que es la exportaciónde miles de alpacas de primer valor genético a Australia, Nueva Zelanda y Estados Unidos,que ya tienen más de 100 mil alpacas. Eso significa que dentro de unos 20 o 25 años laalpaca, como recurso para generar riqueza a esas poblaciones pobres de la puna, posible-mente será un recuerdo porque sólo Australia tiene un plan nacional estratégico para, en elaño 2025, ser el primer país productor de la fibra de alpaca más fina del planeta. Y nosotrosno estamos haciendo más que perder finura y degenerar nuestro stock genético.

SolucionesTendríamos que entrar a un sistema de patentes, como los que tienen los países

desarrollados. En el Perú casi nadie ve eso como una estrategia económica, falta muchísi-mo en ese campo, a diferencia de Estados Unidos, cuyo gran poder, más que en sus armas,está en el dominio que tiene de su sistema de patentes.

PerspectivasHay muchísimos peruanos que están empezando a generar nuevas ideas para

hacer producir a este país. En la sierra y en la selva, se encuentra comunidades locales,grupos, pequeñas empresas, que están empezando a exportar productos orgánicos y natu-rales cuya demanda mundial está creciendo fuertemente.

----------------------------------------------------------------------------------------------* Publicado en la Revista Somos de El Comercio, Lima, setiembre de 2005.

MIGUEL PISFIL CAPUÑAY

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3. LAS NUEVAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN PERÚ

3.1 LA POLÍTICA DE PROMOCIÓN DE LA INNOVACIÓN Y EL DESARROLLO TECNOLÓGICO

El crecimiento económico está relacionado fuertemente con el acervo de factoresproductivos (capital, trabajo, capital humano y recursos naturales) y con la innovación,entendida esta última como un proceso de incorporación de conocimientos a la produc-ción. Para los economistas, el tema no es nuevo.

Desde Adam Smith, con su sistema relacional entre la riqueza de una nación con ladivisión del trabajo y la productividad laboral (al que se suman las condiciones adecuadasde mercado e institucionales); y David Ricardo, con sus aportes a la teoría de los rendimien-tos decrecientes de las tierras; hasta Carlos Marx, con el concepto explicativo clave de suley del decrecimiento de la ganancia en el largo plazo, que resulta del impacto de la mayorcomposición orgánica del capital; pasando por Joseph Schumpeter, el notable economistadel siglo pasado, conocido en otras disciplinas por sus teorías de la destrucción creativay de la acumulación creadora (ya explicada en el capítulo I). Como sabemos, en el sistemaschumpeteriano, la innovación determina el crecimiento a largo plazo. A esta tradiciónanalítica de la innovación añadimos la prolífica corriente de diseño de los modelos decrecimiento, que incorporan el cambio tecnológico como variable endógena.

En el documento "Desarrollo Productivo en Economías Abiertas", CEPAL (2003)sostiene que:

En la medida en que la tecnología determina la productividad potencial delconjunto de los factores y, por lo tanto, la competitividad de las empresas, elritmo de innovación constituye el vehículo mediante el cual el bienestar de unpaís se aproxima o se aparta del imperante en las áreas más desarrolladas delplaneta, que pueden considerarse en la frontera tecnológica mundial o cerca-nas a ella. (cap. 6, pág. 211).

Esta disyuntiva estratégica también ha sido demostrada por David de Ferranti,Guillermo Perry (2002) y otros investigadores del Banco Mundial en su ensayo "De losrecursos naturales a la economía del conocimiento". Para una amplia gama de países y parael período 1976-1999, demuestran que existe una estrecha relación (R=0,62) entre productoy conocimiento; y más fuerte, aún, cuando se combinan los índices de tecnología de lainformación y las comunicaciones (TIC) con el PBI per cápita. Estos factores son correlatosclave del nivel de desarrollo de las naciones y de las diferencias en su desempeño comercialen el nuevo escenario mundial.

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La innovación y el aprendizaje constituyen los esfuerzos de las empresas por apli-car, perfeccionar y desarrollar, in continunm, nuevas tecnologías de producción y las mejo-res prácticas de gestión, entendidas como un complejo proceso colectivo de incorporaciónde nuevos métodos de producción. Éste es un proceso sistémico en el que participan unaserie de agentes (empresas, institutos públicos de investigación y tecnología, e institucio-nes universitarias y financieras) y cuya interrelación, en torno a la transmisión de conoci-mientos y su aplicación a la producción dentro de un país, se denomina sistema nacionalde innovación.

"El desarrollo productivo de las economías que se proponen reducir la bre-cha de productividad con las más avanzadas exige la adopción de políticaspúblicas destinadas a crear y desarrollar capacidades de innovación quepermitan aprovechar las ventajas de la aceleración del cambio tecnológico yde la apertura económica. Para seguir elevando la productividad y benefi-ciarse en mayor medida de la importación de tecnología, resulta imprescindi-ble crear un marco más propicio a los esfuerzos de constituir capacidadesendógenas de innovación". (CEPAL, 2003 pág. 213).

El fortalecimiento permanente de estas capacidades es una condición para mante-ner la competitividad de las empresas, que a su vez constituye el soporte del crecimientosostenido de la economía a largo plazo. (CEPAL 2003, pág. 211). Éste es el objetivo de lapolítica pública que ofrece la posibilidad de fomentar las capacidades endógenas de inno-vación.

GRÁFICO 3.1

DESARROLLO E ÍNDICE DE CONOCIMIENTO

FUENTE: De Ferranti (2002), pág. 23

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Veamos algunas experiencias. Las naciones que tienen una sólida cultura estratégi-ca y muy clara la ruta del desarrollo mantienen altas tasas de inversión en innovacióntecnológica equivalentes al 2,5 y 3 por ciento del producto bruto, y Perú apenas el 0,11 porciento del PBI. Costa Rica, para no insistir en la incómoda comparación con el modelo decrecimiento económico chileno, ha puesto en marcha una peculiar política de vinculaciónde las políticas tecnológicas con las tasas de fomento de las exportaciones, cuenta conexperiencia en el ejercicio de un conjunto de políticas de ciencia y tecnología, en la que secombinan subsidios con la adopción de normas de calidad, fomento de la capacitación derecursos humanos y mayor colaboración entre los centros de investigación y las empre-sas de los sectores exportadores. (CEPAL 2003, pág. 219). No es casual que en dicho paísradique la central de fabricación de microprocesadores, lNTEL, el ícono de la tecnologíamás dinámica en el mundo. Brasil, por su parte, es el único país en América latina quedestina casi un punto porcentual de su PBI al esfuerzo de investigación y desarrollo, a ellole añade una particular política de fomento de la educación superior a nivel de postgrado ypresupuesta cada año el equivalente al 0,25 por ciento del PBI.

De otro lado, el sector empresarial corporativo en muchas naciones comprometerutinariamente entre el 10 al 20 por ciento de sus ingresos en I&D10. A propósito de INTEL,su cofundador Gordon Moore (conocido en el mundo de la informática por la "ley deMoore") sostiene que:

"una gráfica del desempeño financiero de Intel demostraría la existencia deocasionales descensos en sus ingresos, una amplia fluctuación de sus utilida-des y una persistente curva exponencial de sus inversiones"11.

Ésta es una ilustración simple de la importancia de la inversión en I&D para losnegocios privados. En el Perú hay muy pocos referentes de iniciativas de esta naturaleza,desde el Estado y el sector empresarial, salvo escasas experiencias en las corporacionesextranjeras dedicadas a la explotación de recursos naturales. Dada la escasez de informa-ción para el estudio de este tema en nuestro país, sigue siendo un asunto pendiente. Sinembargo, a la luz de las experiencias exitosas de países como Colombia, Chile y Costa Rica,por ejemplo, en materia de fomento de la innovación y el desarrollo tecnológico, podemosestablecer algunas líneas de política para el Perú.

A partir de los años noventa, Chile y Costa Rica se han constituido en principalesreferentes al dar paso de un modelo de oferta a un modelo de demanda, que pone énfasisa los incentivos del mercado y la demanda provenientes del sector productivo. Argentinaincide en instrumentos para facilitar la prestación de servicios y el desarrollo tecnológicode las pymes. El instrumento ad hoc creado se denomina Fondo Tecnológico Argentino(FONTAR), que otorga aportes no reembolsables, créditos y subsidios sobre la base desubastas públicas. En Chile, el cambio más importante se ha dado en el mecanismo degestión de los fondos para las pymes, a través de los Proyectos de Fomento (PROFOS), elFondo de Asistencia Técnica (FAT) y el Fondo de Fomento al Desarrollo Científico y

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Tecnológico (FONDEP), que están apoyando la reestructuración tecnológica y elreforzamiento de las estrategias empresariales orientadas hacia el exterior.

Los fondos tecnológicos son la novedad en materia de política de ciencia y tecnolo-gía implementada recientemente en América Latina. En Argentina, Chile, Colombia, CostaRica y México se desarrollan mecanismos de subsidio en base a la demanda, en tanto queen Brasil se hace un mix de los modelos de oferta y demanda, haciendo partícipes delesfuerzo científico y tecnológico a academias y centros de investigación (oferta) y empre-sas (demanda). Ver el Cuadro 3.1. En el Perú persiste el tradicional enfoque de oferta, quedescansa fundamentalmente en el esfuerzo de los centros productores de tecnología comoun segmento estanco y débil, básicamente público y sin vínculos de coordinación con elsector privado; sector, este último, que ha adquirido una dinámica propia distante de losámbitos públicos y más relacionada con las proyecciones del mercado internacional y lasnecesidades de adaptación tecnológicas a las exigencias de éste.

Al respecto, sobre las variedades vegetales de las cuales el Perú es uno de lospaíses más ricos en plantas domesticadas del mundo -como se vio en la Ilustración 2.1- y apesar del enorme esfuerzo de innovación al interior de las empresas y entre los propiosagricultores; desde que se estableció el registro nacional de variedades vegetales en 1996,sólo se han hecho 60 solicitudes12. De éstas se han otorgado once títulos, de los cualesúnicamente nueve registros permanecen vigentes. Como sabemos, tales registros recibenel nombre técnico de variedades vegetales, que es la figura legal que protege la innovacióndesarrollada por empresas o asociaciones, y protege la propiedad privada. Dicha variedadpuede poseer alguna característica comercial valiosa, como ser resistente a una plaga otener color atractivo para el mercado. Estos escasos registros han sido efectuados mayor-mente por empresas agroexportadoras: dos corresponden a variedades de Marigold de laempresa Agrícola Barranca (Agrobasa), cuatro a variedades de arroz de propiedad de laCía. Arrocera del Perú, uno al New Zeland Institute for Crop & Food Research, y dos quepertenecen a la empresa Danziger Dan Flower Farms.

3.2 LA POLÍTICA PROMOTORA DEL DESARROLLO EMPRESARIAL Y LOS SISTEMAS DE

ENCADENAMIENTOS PRODUCTIVOS

El volumen, potencial y calidad de los agentes productivos también constituyenfactores determinantes en el desarrollo económico de un país. La "empresarialidad" es unadimensión cualitativa, propia del concepto que ahora denominamos capital intangible; y serefiere al espíritu, vocación, creación, consolidación y calidad del tejido empresarial de unpaís. Es una mentalidad económica, un ethos económico que fuera estudiado por MaxWeber (1904-1905) también, para hacer referencia al "espíritu capitalista entendido comouna concepción de ética de trabajo para la vida cotidiana del capitalismo"13. Entonces, elconcepto de empresarialidad, al que hacemos referencia, comprende un sinnúmero de ele-

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CUADRO 3.1

FUENTE: CEPAL (2003), pág. 222.

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mentos vinculados con la trayectoria histórica de una sociedad, son factores sociales,educativos, culturales y económicos.

Para incorporar en la agenda de los poderes políticos la política de fortalecimiento yarticulación empresarial, se deben tomar en consideración los siguientes elementos: prime-ro, la constatación de que el liderazgo empresarial proviene de las empresas más grandesy los grupos económicos consolidados. Es vital para la política pública peruana identificarsus fuentes, o promoverlo y fortalecerlo, si es incipiente y débil; segundo, en esa mismadirección, el Estado debe apuntar a la profundización del proceso emprendedor, que nacecon la dinámica de creación de pequeñas empresas y de renovación de las existentes en unnuevo contexto de competitividad internacional. No con sentido asistencialista sino concriterio de formación de nuevas empresas emprendedoras, las que en un momento JosephSchumpeter calificara como el motor de la innovación capitalista en su etapa temprana decrecimiento histórico14. Y en tercer lugar, el fomento de los sistemas de encadenamientosproductivos, de articulación económica, comercial y territorial de grandes, medianas y pe-queñas empresas productoras; teniendo, como ancla real de dicha articulación, la produc-ción de bienes de elevadas ventajas internacionales. El Perú sí cuenta con innumerablesventajas de este tipo.

EL CONGLOMERADO EMPRESARIAL: LA TEORÍA Y LA CASUÍSTICA NACIONAL

Conforme a los cánones generalmente aceptados por la teoría económica, en elcampo de las organizaciones empresariales, existe una tipología de empresas que se pue-den clasificar en:

1) La gran empresa o corporación es la gran compañía establecida que secaracteriza por la combinación de tecnología avanzada con el uso masivo delcapital, y de la organización compleja con la planificación.

2) La empresa emprendedora y competitiva se caracteriza por la determinacióny persistencia de los individuos en poner en marcha una empresa propia.

3) Las nuevas empresas "marginales" constituidas, la gran mayoría, por pe-queños negocios con escasas posibilidades de alcanzar un tamaño o unarentabilidad significativos.

4) Las nuevas empresas financiadas con capital de riesgo, como Compaq eIntel, en la experiencia americana, que combinan las cualidades del empresa-rio emprendedor y el financiamiento sistemático corporativo.

5) Las empresas "revolucionarias", o "gacelas" las cuales implican un altogrado de innovación de gran escala, como las americanas Federal Express yel proyecto Iridium de Motorola.

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Acerca del paradigma de las corporaciones, que son las que ejercen el liderazgoempresarial en las sociedades industriales maduras y en desarrollo, Alfred Chandler (1990)15

se refiere en los siguientes términos:

"En la segunda mitad del siglo XIX hizo su aparición una nueva forma decapitalismo: la gran empresa de negocios de índole administrativa. Esta nue-va modalidad controlada por una jerarquía de ejecutivos asalariados en sus-titución de los propietarios, "se impuso en las industrias básicas de EstadosUnidos" hacia fines de la primera guerra mundial. Y en la década de 1960 yase había generalizado.

Igualmente, John Kenneth Galbraith (1967)16 en su obra El nuevo Estado industrialobservó que las 500 más grandes corporaciones estadounidenses producían casi la mitadde los bienes y servicios anualmente disponibles en Estados Unidos de América.

Hace setenta años, la gran empresa (corporation) se reducía aún a las indus-trias en las que parecía que la producción había de ser en gran escala: ferro-carriles, transportes navales, acerías, petróleos (extracción y refinación), cier-tas clases de minería. Ahora la gran compañía vende además productos ali-menticios, muele cereales, PUBLICA periódicos y suministra diversiones pú-blicas, actividades todas que fueron en otro tiempo el campo del propietarioprivado o de la empresa de tamaño insignificante. (pp. 17, 18).

Hace setenta años la sociedad mercantil era el instrumento de sus propieta-rios y una proyección de sus personalidades. Carnegie, Rockefeller, Arriman,Mellon, Guggenheim, Ford. Los hombres que dirigen hoy las grandes compa-ñías no poseen ninguna parte social considerable de las empresas. (pág. 18,el subrayado es nuestro).

La inteligencia organizada… Este nuevo factor es la asociación de hombres dediversos conocimientos técnicos, experiencias o demás talentos requeridospor la tecnología industrial y la planificación modernas. (pág. 77) El éxito dela empresa moderna depende de la eficacia de esta organización… (pág. 78).

Joseph Schumpeter (1911)17 había previsto como inevitable el surgimiento de lasgrandes corporaciones y pronosticado que ese hecho sería la ruina del capitalismo, puesahogaría la "energía innovadora" del emprendedor individual.

La gigantesca unidad industrial completamente burocratizada no sólo reem-plaza la pequeña o mediana empresa y expropia a sus propietarios, sino queen definitiva también reemplaza al emprendedor y expropia a la burguesíacomo clase, lo cual perderá por efecto de ello no sólo su ingreso, sino también,lo cual es infinitamente más importante, su función. (pág. 134).

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Frank Knight, contemporáneo de Schumpeter, consideraba que los administradoresno poseían una participación significativa en la propiedad de la empresa, tenderían a sermucho más conservadores y a mostrar mayor aversión al riesgo que los emprendedoresfundadores.

Con el tiempo, las gigantescas unidades industriales completamente burocratizadasde Schumpeter se constituyeron en "una dinámica o fuerza de cambio fundamental en laseconomías capitalistas", transformación que "produciría el más rápido crecimiento eco-nómico en la historia de la humanidad".

En comparación con lo que William Baumol llama los desordenados procesos dedecisión del emprendedor individual, las iniciativas corporativas rutinizadas ofrecieronmayores oportunidades de examen sistemático.

Si bien la teoría económica se ha ocupado principalmente de estas últimas, muyrecientemente ha logrado constituir un sólido marco analítico de la dinámica empresarial,es decir, de la relación temporal entre emprendimiento y organizaciones corporativas. Alrespecto debemos mencionar el desarrollo teórico de los rendimientos y economías a esca-la, de los mercados competitivos y no competitivos, del monopolio natural y de losoligopolios (modelos de comportamientos conjeturales y teoría de los juegos), hasta laregulación del monopolio natural. La teoría de la agencia y la economía del comportamiento(IO) son las fortalezas analíticas más recientes desarrolladas por la teoría en relación a lasempresas y el mercado.

A ello se agrega el boom de las finanzas corporativas y de la aplicación de losinstrumentos financieros asociados a la volatilidad de los mercados, como los derivados,forwards, opciones, titulización y otros instrumentos innovadores.

Igualmente se puede decir acerca del desarrollo teórico de las organizaciones em-presariales y el comportamiento organizacional, pasando por Ford, Fayol, Max Weber,Peter Drucker, Michael Porter, entre una gama de expertos que han aportado considerableslíneas de análisis a la teoría de la empresa18. Como sabemos, Porter sostiene que existencinco fuerzas que determinan la rentabilidad a largo plazo de un mercado o de algún seg-mento de éste. La idea es que la corporación debe evaluar sus objetivos y recursos frentea estas cinco fuerzas que rigen la competencia industrial: La industria, las nuevas entradas,los clientes, los proveedores y los bienes sustitutos.

Los enfoques más recientes están basados en los factores internos: calidad,empoderamiento, cultura organizacional, liderazgo, reingeniería, etc.

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EL CONCEPTO DE EMPRENDEDORES DE NUEVAS EMPRESAS

El renovado interés por la capacidad de los emprendedores tiene sus inicios en 1980.Los nuevos productos y mercados desarrollados por Digital, de Ken Olsen, y Polaroid, deEdwin Land, se ubicaron a la par de los desarrollados por IBM y Kodak, compañías admi-nistradas por profesionales. Nuevas empresas dieron origen a nuevas industrias, como lasde xerografía y televisión por cable.

La capacidad de los emprendedores es un concepto aún en busca de significado enel sentido académico. Según Amar V. Bhidé (2001), emprendedores son los individuos queponen en marcha una empresa propia.

Así, para el caso peruano, en el estudio La inversión en el Perú 2002-2003, el profe-sor de ESAN Santiago Roca (2002) define a las empresas pequeñas y microempresas em-prendedoras, identificadas en el mundo empresarial con las siglas MYPES, en los siguien-tes términos:

(Son) ...un agente promotor de eficiencia económica, innovación constante,exportación no tradicional (de alto valor agregado) y núcleo de la ventajacompetitiva futura. Esta es la visión competitiva de las nuevas empresas enPerú. (págs. 593-605).

Las funciones clásicas del emprendedor son: las de coordinación, arbitraje, innova-ción e incertidumbre.

a) Coordinación: el empresario es el centro de muchos vínculos y relaciones;opera como el "lazo de comunicación" entre las diversas clases de producto-res y entre éste y los consumidores. J.B.Say (1845).

b) Arbitraje: el emprendedor puro observa la oportunidad de vender algo amayor precio que al que puede comprarlo. Al advertir oportunidades deganancias de arbitraje y proceder en consecuencia, el emprendedor dirigelos mercados hacia el equilibrio. Escuela austriaca, Kirzner (1973).

c) Innovación: ponen en práctica nuevas combinaciones de medios de produc-ción y crean así nuevos productos, métodos de producción, mercados, fuen-tes de aprovisionamiento o modalidades de organización. Estas nuevas com-binaciones inducen la "destrucción creativa" del antiguo orden y provocancambio y crecimiento económicos. J. Schumpeter (1939).

d) Asunción de riesgos: la ganancia constituye la retribución del emprendedorpor aceptar la responsabilidad de un riesgo inconmensurable eincuantificable, la incertidumbre. F. Knight (1921) .

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RECUADRO 3.1

Características de las PYMES en el Perú 1. Localización: Existen alrededor de 3,1 millones de PYMES:

1,7 millones de PYMES urbanas 1,4 millones de PYMES rurales

2. Generación de empleo y contribución al PBI: Ocupan al 74 ciento de la PEA (5,7 millones de trabajadores) y contribuyen con el 47,9 por ciento del PBI

PYMES urbanas con 34 por ciento PYMES rurales con 9 por ciento

Las PYMES urbanas se concentran en los sectores de comercio, servicios, transporte, e industria 3. Incipiente desarrollo tecnológico

Escasos recursos tecnológicos Máquinas y equipos obsoletos. Resultado: baja productividad No existen sistemas de producción eficientes para operaciones a pequeña escala

4. Heterogeneidad: El sector PYMES no es un grupo homogéneo. A pesar de la diversidad, se clasifican en función a su nivel de crecimiento de tipo:

Microempresa sostenible Microempresa de subsistencia Microempresa precaria

5. Capital de trabajo: Actividad no intensiva en capital, con predominio de mano de obra. Limitados recursos financieros (el capital de la empresa es suministrado por el propio dueño). Su escasez de capital la cubren con capacidad creativa y de adaptación tecnológica, de acuerdo al mercado. 6. Informalidad: Sólo el 18 por ciento de PYMES posee RUC (aproximadamente 558 mil) El 78 por ciento de las PYMES urbanas están organizadas como "persona natural con negocio propio". El 25 por ciento de las PYMES urbanas cuenta con licencia de funcionamiento (425 mil). 7. Situación socioeconómica: La mayoría de las personas del sector PYMES pertenecen al nivel socio económico de bajos ingresos. El ingreso aportado por la unidad productiva representa el principal o único ingreso familiar. (El promedio mensual de ingresos por PYMES es S/.2 835). 8. Gestión y organización: Son empresas de tipo grupal (asociados), familiar o unipersonal y de bajo nivel de especialización. La toma decisiones está centralizada en el trabajador-empresario quien abarca todos los campos: ventas, producción, finanzas, compras, personal, etc. Además, el aporte de capital de la microempresa se confunde con el patrimonio de la familia. El 70 por ciento de las PYMES desaparecen al primer año de operaciones. 9. Escaso acceso al crédito: Debido principalmente a las siguientes razones:

Las PYMES son calificadas con muy alto riesgo Insuficiente documentación contable-financiera No poseen el nivel y tipo de garantías exigidas

¿CÓMO SE FINANCIAN LAS PYMES AL INICIO DE SUS OPERACIONES?

FUENTE Porcentaje (%)

Ahorro / Junta 54 Préstamo de pariente o amigos 14 Crédito de proveedores 9

Beneficios sociales 4

Préstamo de Bancos 2 Otros 17

TOTAL 100

Fuente: INEI, Censo de Pequeñas Empresas Informales. 1993 y 1994.

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Una de las características más obvias de las empresas emprendedoras es la bajaescala que requieren para operar de manera rentable. El factor más determinante y el quelas distingue de las marginales es la incertidumbre, derivada de la turbulencia del mercadoy de la dependencia de las empresas respecto al esfuerzo de sus propietarios19.

El rendimiento objetivo calculado del inicio de una empresa promisoria suele ser detan bajo valor como el de una empresa marginal. No obstante, la incertidumbre introduceun sesgo en la distribución de ganancias y crea una modesta posibilidad de que el empren-dedor reciba un alto rendimiento.

Un caso especial es el de las nuevas empresas que se financian con capital deriesgo; constituyen una combinación de empresa individual y administración profesional.El modelo de financiamiento con capital de riesgo supone investigación de mercado, pla-nes de negocios, fundadores experimentados y capitalistas de riesgo profesionales queaportan asesoría, supervisión y abundante financiamiento. Para la experiencia estadouni-dense puede ser el caso de Compaq Computer (hoy fusionada con HP). Sus fundadores,Rod Canion, Jim Morris y Bill Murto, habían sido administradores ejecutivos de TexasInstruments y contaban con un plan cuidadosamente formulado para enfrentarse a IBMcon un producto tecnológicamente superior. El avezado inversionista Ben Rosen aportólos 20 millones de dólares como capital inicial, los cuales permitieron a la nueva empresaconducirse desde el primer momento como una gran compañía. Rápidamente reclutaronadministradores experimentados y un año después de la exhibición de su primer prototipo,Compaq ya había establecido una red nacional de distribuidores. En su primer año deoperaciones, sus ventas superaron los 100 millones de dólares.

Sin embargo, su universo es finito, del casi millón de nuevas empresas que seforman en Estados Unidos, los capitalistas de riesgo financian apenas a un centenar. Estoscasos son diferentes a las experiencias de Hewlett-Packard (HP), Dell Computers y Gateway.

EL PROCESO DINÁMICO DE EMPRENDEDORES A CORPORACIONES

En la representación esquemática de la evolución de las empresas emprendedoras acorporaciones, es decir, el proceso de transformación de las exitosas empresas promisorias(Gráficos 3.2 y 3.3) se puede definir las siguientes variables asociadas en el tiempo:

a) La Inversión Inicial es el compromiso irreversible de fondos, tiempo, presti-gio u otros recursos por parte del individuo o empresa ejecutor de la inicia-tiva con la intención de obtener un rendimiento;

b) La Incertidumbre conforme a Frank Knight es un riesgo inconmensurable eincuantificable. Los emprendedores que acometen iniciativas inciertas en-frentan un espectro entre resultados deseables e indeseables, pero no pue-

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den cuantificar sus probabilidades ni prever por completo los posibles resul-tados. La incertidumbre es irreductible en la medida en que no puedeatenuarse mediante prueba o investigación previas sin la efectiva puesta enpráctica de la iniciativa20;

c) La Ganancia probable es la mejor conjetura objetiva posible acerca del valorde los flujos de efectivo que se espera generar con la ejecución de unainiciativa.

En la etapa de surgimiento, los emprendedores como Bill Gates y Paul Allen,cofundadores de Microsoft, ejecutan proyectos sumamente inciertos que no requieren unaabultada inversión inicial y que improbablemente generarán grandes utilidades (Bhidé,2001). Con el afán de crecer, estos emprendedores invierten después en proyectos másgrandes y relativamente menos inciertos.

Cuando compañías como Microsoft llegan a la madurez, se centran en iniciativasque suponen una significativa inversión inicial -con utilidades esperadas proporcional-mente copiosas- y una incertidumbre relativamente baja.

Inicialmente, sujetos a significativas restricciones de capital y a un alto grado deincertidumbre, los fundadores de nuevas empresas confían en la adaptación oportunista asucesos inesperados. Cuando las empresas crecen y comprometen más recursos en inicia-tivas menos inciertas (es decir, con riesgos y rendimientos más definidos), el oportunismo

GRÁFICO 3.2

N uevas em pres as prom isorias : M icrosoft: BAS ICpa ra la A lta ir (1 97 5) Sam W alton :

tiend a d e va r ied ades en fran quic ia (19 45 )

Inv ers ión

Incertidumbre i rreduc tib le

In iciat ivas en transic ión: M icrosoft;

Ex ce l para la M ac int osh (19 85 ) Cent ro d e distr ibu ción d e W a l- M art

(19 68 -1 96 9)

In iciat iva s corpo rat iv as : W ind ows 95 de M icrosoft; W a l-M art : co in vers ión en M éx ico (1 99 1)

M ayo r p robabilidad de ganancia

DIA GR AM A IN V ER SIO N , IN CE RT IDU M BR E Y G A N AN CIA

F U EN T E: Am a r V. B hidé (20 01 ), O rige n y e v o lu c ió n de n uev as e m p resa s

N uevas em pres as prom isorias : M icrosoft: BAS ICpa ra la A lta ir (1 97 5) Sam W alton :

tiend a d e va r ied ades en fran quic ia (19 45 )

Inv ers ión

Incertidumbre i rreduc tib le

In iciat ivas en transic ión: M icrosoft;

Ex ce l para la M ac int osh (19 85 ) Cent ro d e distr ibu ción d e W a l- M art

(19 68 -1 96 9)

In iciat iva s corpo rat iv as : W ind ows 95 de M icrosoft; W a l-M art : co in vers ión en M éx ico (1 99 1)

M ayo r p robabilidad de ganancia

Inv ers ión

Incertidumbre i rreduc tib le

In iciat ivas en transic ión: M icrosoft;

Ex ce l para la M ac int osh (19 85 ) Cent ro d e distr ibu ción d e W a l- M art

(19 68 -1 96 9)

In iciat iva s corpo rat iv as : W ind ows 95 de M icrosoft; W a l-M art : co in vers ión en M éx ico (1 99 1)

M ayo r p robabilidad de ganancia

DIA GR AM A IN V ER SIO N , IN CE RT IDU M BR E Y G A N AN CIA

F U EN T E: Am a r V. B hidé (20 01 ), O rige n y e v o lu c ió n de n uev as e m p resa s

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da paso a intentos sistemáticos de previsión y planeación de largo plazo. (Ver nuevamenteGráfico 3.3).

El origen de casi todas las nuevas empresas es la búsqueda de autoempleo, mas nola intención expresa de desarrollar nuevos productos, mercados, tecnologías, etc.

GRÁFICO 3.3

•Ad ap tación op ortun ista•Tran sfe rencia /d istribución de l r iesgo•Habilidades personales

Invers ión

Ince rtidum bre irreductib le

Inicia tivas co rpora tiv as

M ayor probabilidad de ganan cia

DIAG RA M A IN VE R SIO N , IN CE RT IDUM BR E Y G A N AN C IA

•In vest igac ión y planeación•Suscripción de rie sgos de te rce ros•Traba jo en equ ipoFU E N T E: Am a r V . Bh id é (2 00 1) , O r ig e n y

evoluc ió n de nu eva s em presa s

•Ad ap tación op ortun ista•Tran sfe rencia /d istribución de l r iesgo•Habilidades personales

Invers ión

Ince rtidum bre irreductib le

Inicia tivas co rpora tiv as

M ayor probabilidad de ganan cia

DIAG RA M A IN VE R SIO N , IN CE RT IDUM BR E Y G A N AN C IA

•In vest igac ión y planeación•Suscripción de rie sgos de te rce ros•Traba jo en equ ipoFU E N T E: Am a r V . Bh id é (2 00 1) , O r ig e n y

evoluc ió n de nu eva s em presa s

En 1992, por ejemplo, en Estados Unidos de América, declararon impuestos alrede-dor de 21 millones de empresas. De esas declaraciones, el 71 por ciento correspondió apropietarios individuales, sólo el cuatro por ciento de los cuales reportaron ingresos bru-tos superiores a un millón de dólares. Todo indica, así, que lo más común es que la pequeñaempresa permanezca como tal a lo largo de su existencia. Y si bien, en los últimos 25 añosla pequeña empresa ha generado las dos terceras partes del empleo neto en el sectorprivado estadounidense, ello fue obra de apenas unas cuantas compañías de rápido creci-miento. Algunos autores han estimado que las empresas "gacelas", aproximadamente350 mil entre 1988 y 1992 generaron una proporción de 60 por ciento de los nuevosempleos creados en la economía de los Estados Unidos de América. (Bhidé, 2001).

Diferente es el caso de las empresas iniciadas con capital de riesgo: éstas se ubicanrápidamente en la parte intermedia del diagrama. Sam Walton no dispuso de un centro dedistribución hasta 1969, más de dos décadas después de la apertura de su primer almacén;en cambio, Staples, cadena de tiendas de artículos de oficina financiada con capital deriesgo, invirtió en un centro de este tipo en su segundo año en operación. En el caso de

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Microsoft hubo de transcurrir nueve años antes de que consiguiera un nivel de ingresosbrutos anuales de 50 millones de dólares, mientras que Lotus Development, financiada concapital de riesgo, embarcó en su primer año paquetes de su programa de hoja de cálculo 1-2-3 por un valor de 53 millones de dólares.

Incluso, los fundadores de Cisco Systems recurrieron a capitalistas de riesgo paraobtener los fondos y experiencia administrativa, comenzaron con tarjetas de crédito ycapital conseguido con mucho esfuerzo21.

ANÁLISIS DE CASOS (SIMILARES EN LA ECONOMÍA PERUANA)

1) CASO DEL SECTOR MINERO: DON LUIS VEGA MONTEFERRI Y "LOS HOM- BRES DEL ACERO"

Cuando don Manuel Vega era un mozuelo, fue enviado a Inglaterra paraestudiar en un internado. No concluyó, regresó a Lima, pero fundó la Indus-tria Peruana del Acero en 1952. Un año antes logró cumplir otro sueño:enviar a Luis, su segundo hijo de 13 años, del Colegio Markham de Lima alinternado Fettes Collage de Edimburgo (Escocia). Un año después, Luis, via-jó a Inglaterra y trabajó como obrero en una fábrica textil de unos proveedo-res de su padre. Luego se trasladó a otras fábricas y se matriculó en la Univer-sidad de Loughborough de Inglaterra, donde se graduó con honores comoingeniero industrial, profesión que entonces no existía en el Perú y que añosdespués enseñaría durante diez años en la UNI. Al regresar al Perú, primerotrabajó en la General Motors y finalmente se incorpora a la fábrica de supadre, marcando tarjeta como un técnico más. Al cabo de un año logró au-mentar la productividad de 80 toneladas de acero a 250 con la misma canti-dad de obreros. Su experiencia fue reconocida en 1994 por la Sociedad Na-cional de Industrias (SIN), junto a su padre. (El Comercio, 03.04.2004, b2)

2) CARLOS HIRAOKA: FUNDADOR Y PRESIDENTE DEL DIRECTORIO DE IMPORTA- CIONES HIRAOKA

Fallecido en el 2004, nació en Kumamoto en 1914 y llegó al Perú en 1933.Con apenas 20 años se traslada a la ciudad de Huamanga, Ayacucho, hacien-do trayectoria que culmina en la fundación de su propio negocio en la ciudadde Huanta. Se hace Alcalde de la ciudad en 1960. Al trasladar el negocio aLima, cedió la casa familiar a la ciudad, donde actualmente funciona el Cen-tro Cívico de Huanta. En noviembre de 1994 fundó lo que actualmente esImportaciones Hiraoka. (El Comercio, 24.03.2004, b4)

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3) LA EXPERIENCIA DE BEMBOS (CASO DE ESTUDIO EN LA UNIVERSIDAD DE

HARVARD)

Es tema de estudio dentro de su programa Magíster, por constituir una marcalocal que ha logrado ganar una mejor posición en el mercado en competenciacon grandes cadenas internacionales como McDonald's y Burger King. Apa-recieron en 1988, época muy difícil para los negocios, "lo cual demuestra quemuchas empresas peruanas pueden ganarle a grandes marcas internaciona-les con esfuerzo, dedicación e innovación". Actualmente participa con el 50por ciento del mercado, tiene 26 tiendas en Lima y han inaugurado hace pocodos tiendas más, en el Centro Comercial MINKA y en Monterrico. Hace pocodesistieron de ampliar el negocio a Bolivia por el reducido tamaño del merca-do potencial. Desde hace dos años, este caso ya es estudiado por INCAE en suMBA. (El Comercio, 28.11.2003, b4)

4) LA ESTRATEGIA DE CRECIMIENTO DE E. WONG

Empezó como una bodega de barrio y creció sobre la base de dedicación altrabajo, honrar la palabra empeñada y un verdadero sentido del ahorro y dela inversión, valores inculcados por sus padres. El primer supermercado queabrieron fue el E. Wong del Ovalo Gutiérrez, en 1983. Ahora cuentan con 27tiendas en casi todos los distritos de Lima.

Recientemente han inaugurado tres nuevas tiendas en terrenos estratégica-mente ubicados en zonas de alta densidad y alto potencial de consumo "peroque no cuentan con un formato de consumo definido pues se trata de un seg-mento de la población que no ha sido suficientemente atendido por el'supermercadismo' ".

Ello les representará un incremento en ventas de 4%, elevando su nivel deventas por encima de US $ 600 millones para el 2004. También están prepa-rando la segunda emisión de bonos por US $ 45 millones, para expansión dela cadena, reperfilar la deuda de corto plazo y para capital de trabajo. El año2003 el margen operativo del negocio fue 20,2% y la utilidad neta de 1,3%(US $ 7,3 millones). (El Comercio, 27.03.2004, b3)

5) LOS GRUPOS EMPRESARIALES TRADICIONALES

Nos referimos al Grupo Brescia y el Grupo Romero, representativos de lascorporaciones de origen nacional y que han desarrollado una red de empre-

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sas integradas por procesos verticales y horizontales -productivos y financie-ros- de larga data, el primero desde 1889 y el segundo desde 1880.

El tiempo y la diversificación han tenido mucho que ver con la gran enverga-dura de los negocios que actualmente poseen. Romero y Brescia invirtieron encomercio, agricultura, pesca, industria y en el sector financiero, en un proce-so que tomó no menos de 50 años antes de lograr consolidarse. Nunca latuvieron fácil y aplicaron esfuerzo y habilidad para crecer. Calixto Romero,fundador, fue un comerciante que sacó provecho de un sector agroindustrialpiurano que carecía de fuentes de financiamiento. Prestaba dinero y, querién-dolo o no, se quedaba con las tierras de quienes no le pagaban. FortunatoBrescia, el fundador, era un agricultor pequeño que adquirió terrenos en lasafueras de Lima. Quería estar cerca de la ciudad a la que proveía de panllevar,sin imaginar que las chacras que compró adquirirían gran valor cuando laciudad comenzó a expandirse. Hoy en día tienen la propiedad y el controlmayoritarios de las corporaciones Banco de Crédito del Perú, Alicorp, entrelas más importantes (Grupo Romero) y los Brescia mantienen un perfil bajo enel control de grandes corporaciones. La más reciente noticia la ofrecieroncuando liquidaron su participación en Backus al Grupo Bavaria por US$ 420millones. (En base a: Martín Marticorena "Unos y Otros" Informe en Día_1 deEl Comercio, Lima, marzo 2005).

6) LOS GRUPOS EMERGENTES

A diferencia de los tradicionales, el crecimiento de los emergentes ha sido másacelerado, siendo la diversificación mínima, los gastos administrativos austeros y la espe-cialización una virtud. Según Miguel Ferré, profesor del PAD de la Universidad de Piura,hay algo en común en los emergentes y es que amasan fortunas tras "encontrar su oportu-nidad en la base de la pirámide (sectores C y D), ignorada por los grupos empresarialestradicionales". Es la misma estrategia de posicionamiento que ha logrado el grupo Añaños(AJEGROUP) en su exitosa aventura empresarial en México.

Una diferencia notable en materia de estrategia de crecimiento es que los grupostradicionales se diversificaron a través de la fusión (los que no lo hicieron quebraron),mientras los emergentes, que son los nuevos grupos económicos que han surgido en losúltimos 25 años, buscan las oportunidades de negocios en el exterior. La expansión deAjegroup a Ecuador, Venezuela, México, Costa Rica está siendo seguida por Topy Top (porla maquila en textiles) y los Perales Huacaruna (Inversiones Altomayo).

Destaquemos un elemento de importancia para el diseño y monitoreo de la políticade fomento empresarial y del emprendimiento desde el Estado: las fortunas de los grupostradicionales deben tener muchos componentes originarios en factores políticos, sobre

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todo en el período militar de los 70, siendo considerados por algunos sectores de la políticanacional como los sectores privados con visión de progreso22. Se mimetizan entre loscanales formales de las relaciones sociales, institucionales y hasta de política internacionalpara desarrollar ventajas de negocios, con beneplácito de las autoridades. En cambio, losemergentes de la era de la globalización y de la apertura económica, son desafectos a lapolítica: simplemente apuestan por la estabilidad en las reglas de juego y las condicionesinstitucionales de los mercados libres en los que se desenvuelven exitosamente. Son nego-cios de familias empresarias, no de una empresa familiar, con gran sentido profesional delos negocios internacionales que están adquiriendo prontamente con la experiencia asimi-lada23.

EL PERFIL CORPORATIVO DE AJEG3232121ROUP

Paradójicamente, la insurgencia senderista provocó el origen de la empresade bebidas más dinámicas de la región, con el slogan de pagar un "preciojusto". La familia se inició en el negocio hipotecando su casa y endeudándosepara reunir los US$ 30 000 que necesitaban para fundar en 1988 IndustriasAñaños, hoy Ajegroup. Desde ese momento, están creciendo sostenidamente anivel internacional, incluso. Después de la planta en Ayacucho, se extendie-ron a Sullana, Huancayo y Lima. En 1999, capitalizando su experiencia ynuevas prácticas de hacer negocio en esta industria que parecía estancada, elgrupo inicia operaciones en Venezuela, Ecuador (2000) y México (2002).Alfredo Paredes, gerente corporativo de comunicación de Ajegroup sostieneque "La lucha contra la adversidad funciona muchas veces como un detona-dor y sale a la luz el emprendedor". En el 2004 el grupo ha incursionado enCosta Rica, Panamá y Nicaragua y en el 2005-2006 debe estar también enHonduras, El Salvador y Belice.

No es casual que los Añaños hayan elegido México desde el 2002 como centrode operaciones. México es el primer consumidor per-cápita de Coca Cola enel mundo y el segundo consumidor per-cápita de gaseosas del mundo. Segúnel BEVERAGE DIGEST, cada mexicano bebe unos ciento cincuenta litros derefresco negro al año. Un mercado valuado en 11 000 millones de dólares esun manjar apetecido por cualquier empresa dedicada a este ramo. Sólo así seentiende el pánico que ha producido en Coca Cola y Pepsi que Big Cola leshaya arrebatado el cinco por ciento del mercado (y que para el 2010 esténpensando en duplicar esa cifra). Uno de los secretos del grupo radica en lacadena de comercio y su mercado objetivo: 8 de cada 10 botellas de Big Kolase venden en establecimientos pequeños. Lo más sorprendente es el sentido decomunicación que han creado: desde el gerente hasta el tendero de la esqui-na, todos se sienten parte de la empresa. A las ventajas económicas de laventa, según una antropóloga estudiosa del caso, le han añadido las ideoló-gicas: No estamos haciendo ricos a los más ricos, aquí todos hacemos BigCola.

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Con 14 plantas de producción en cinco países, han pasado de vender 84millones de litros de bebidas gaseosas en 1998 a unos 1,500 millones en 2004,con ventas por US$ 450 millones anuales. Y se proyectan en el negocio de lascervezas en México. (Ver Día_1 Suplemento de El Comercio del 06.09.2004 yRevista Etiqueta Negra Nº 17)

LOS ENCADENAMIENTOS PRODUCTIVOS EN EL PERÚ

Se denomina cadena productiva al conjunto de agentes y actividades económicasque intervienen en un proceso productivo, desde la provisión de insumos y materiasprimas, su transformación y producción de bienes intermedios y finales, y su comercializaciónen los mercados internos y externos.

El objetivo de este tipo de articulaciones económico-financiero-territorial del es-fuerzo empresarial privado consiste en hacer posible la obtención de aumentos colectivosde eficiencia y productividad, beneficiándose de las economías de escala y de aglomera-ción que estos procesos generan.

La estimulación de las sinergias y externalidades positivas que se derivan pasan porpredisposición del factor crítico: el factor "empresarial" que puede determinar las posibili-dades de consolidación de las cadenas productivas, su articulación con empresas grandes,su inserción internacional y la dinámica tecnológica del colectivo productivo.

En nuestro país, es muy reciente la experiencia sobre el diseño y ejecución depolíticas de articulación productiva.

A nivel sectorial, sin embargo, debemos hacer mención al esfuerzo público porfomentar las denominadas cadenas productivas en la agroindustria en el marco de laComunidad Andina de Naciones (CAN).

Para promover el desarrollo del sector, se han conformado Grupos Ad hoc porCadenas Agroindustriales, integrados por representantes de los productores agrícolas, dela agroindustria y del gobierno. Hasta el momento se han constituido los siguientes grupospor productos: arroz, azúcar, cereales, forrajeros-alimentos balanceados-avicultura y cerea-les de consumo humano. Hay una solicitud para conformar el grupo del café y ya se haconstituido el grupo de oleaginosas.

Estos grupos tienen como propósito formular recomendaciones para consolidar laUnión Aduanera Andina, avanzar hacia el Mercado Común en el ámbito de su cadena yresolver casos de administración y funcionamiento de instrumentos de política comunita-ria. Tiene como función, además, diseñar y, eventualmente, hacer el seguimiento de progra-mas subregionales de competitividad para el conjunto de la cadena. Veamos algunos avan-ces:

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• El grupo del arroz: Establecido mediante decisión 455 (04-05-99), sesionó entres oportunidades en 1999 en Lima, Guayaquil y Lambayeque. Sus propues-tas fueron presentadas al Comité Andino Agropecuario.

• El grupo del Azúcar: Establecido mediante la Resolución 376 (22-03-2000) yampliada su vigencia por Resolución 494 (del 20-03 -2001), ha sesionado encuatro ocasiones: Lima, Guayaquil y Cali en el 2000 y Lima en el 2001. Serealizó en agosto del 2000 un Taller de Planeamiento Estratégico de la cadenaque permitió tener una visión del trabajo que debe realizar el grupo.

• El grupo de cereales forrajeros-alimentos balanceados-avicultura, estableci-do mediante la Resolución 403 (13-06-2000) y ampliada su vigencia por Reso-lución 493 (20-03-2001), ha sesionado en tres ocasiones en Lima, en junio del2000 y 2001, y en Cartagena en julio del 2001. Se realizó también, en junio del2001, un Taller de Planeamiento Estratégico de la cadena que permitió formu-lar un programa de trabajo de corto plazo.

• La Cadena Productiva de la Palma Aceitera creada mediante RM N° 0490-2005-AG, constituyendo en primer lugar el Comité Técnico de Coordinaciónpara la Promoción de la Palma Aceitera (25-05-2005).

La cadena productiva de la caña de azúcar en el Perú24, se define como el conjuntode agentes que participan en la producción, transformación y comercialización de ésta ensus diferentes derivados, que generan subcadenas, siendo la principal la que correspondea la cadena productiva del azúcar. En el Gráfico 3.4 se considera la estructura básica y sedescriben los principales agentes.

1) Los proveedores de insumos y servicios: En este eslabón se consideran atodos los agentes que proveen los insumos y servicios necesarios para eldesarrollo del proceso productivo de la caña de azúcar. Se incluyen a losproveedores de fertilizantes y agroquímicos, a los proveedores de serviciode maquinaria agrícola y de semilla, y aquellas entidades que brindan asis-tencia técnica, financiamiento y transporte de la caña desde el campo hastael ingenio.

2) Los sembradores de caña: Son aquellos productores individuales que siem-bran la caña de azúcar y no poseen ingenio para su procesamiento. El caminoque utilizan para la transformación de la caña producida es distinto. Porejemplo, los sembradores en las zonas tradicionales de la costa destinan sucaña al ingenio, ya sea a través de acopiadores o mediante contratos queestablecen con las empresas agroindustriales. Mientras que en otras zonascomo la selva, la caña se destina a la producción de chancaca y de aguar-diente que son producidos artesanalmente para consumo local. Los sembra-

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dores independientes se encuentran agremiados en el Comité Nacional deSembradores de Caña de Azúcar, que representa a los sembradores de lasregiones de Lambayeque y La Libertad. Se espera que en el corto plazo seincorporen los productores de Lima y de la selva.

En nuestro país se observan dos problemas medulares: primero, se sigueconceptualizando alas cadenas productivas como simples procesos de articulación deagentes en torno a los procesos operacionales del producto y no como cadena institucionalde valor nucleada en aglomeraciones empresariales especializadas, y, en segundo lugar,la burocracia estatal es poco receptiva a nociones de rentabilidad y retornos sobre elcapital.

Veamos algunas experiencias internacionales exitosas en América Latina. Nueva-mente Costa Rica, esta nación, con un territorio más pequeño que el departamento deArequipa y con 1,8 millones de hás. de bosques, de los cuales casi el 70 por ciento seencuentra protegido, ha desarrollado ecoturismo y generado US$ 1 690 millones anuales25.Y, al igual que la mayoría de países centroamericanos, viene impulsando un sistema deindustrialización para la exportación no excluyente, explotando sus ventajas naturalesde localización respecto al mercado más grande del mundo, en base a la constitución de

GRÁFICO 3.4

Fuente: Ministerio de Agricultura.

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sendas industrias de maquila en gran número de partidas industriales nuevas, que incluyela informática y la producción textil. Colombia, cuenta con un modelo de cluster productivoexitoso que exhibir: la cadena productiva del azúcar en el Valle del Cauca; Chile, tiene elcluster del salmón, que en su fase de aprendizaje hace 25 años atrás, apenas alcanzaba unvolumen de exportación de hasta 900 toneladas a un precio aproximado de 10 dólares porkilogramo. Ahora, en su fase de consolidación, como el segundo exportador del mundodespués de Noruega, la industria del salmón tiene capacidad para venderle al mundo hasta400 000 toneladas y a un precio de entre 2,9 y 4,5 dólares por kg. El Perú cuenta con elcluster de la alpaca y está en capacidad de desarrollar muchas cadenas similares en elazúcar, arroz, la palma aceitera, el algodón y el café.

LAS CONDICIONES MICRO Y MACRO FAVORABLES AL FOMENTO DE LA ARTICULA-CIÓN EMPRESARIAL, DEL EMPRENDIMIENTO EMPRESARIAL Y DE LA COMPETITIVIDAD.

La teoría macroeconómica formula un modelo virtuoso de interrelación entre elacervo de capital, la tasa de producción, el nivel de ahorro/inversión, y la mayor inversióninducida. Los esfuerzos sociales por inducir el cambio tecnológico, la solución del proble-ma sistémico del empleo productivo y la reconversión del capital humano deben ser ade-cuadamente canalizados por el Estado.

A pesar de constatar en muchos pasajes de este estudio que no aprovechamos biennuestros acervos naturales y humanos, parece ser que se está vislumbrando, al menos enel papel, una estrategia nacional de desarrollo.

En julio del 2005 el Gobierno presentó el llamado Plan Nacional de Competitividadque ya está en su primera fase de implementación, conforme a las metas de cumplimiento enel corto plazo, cuyos lineamientos se muestran en el Cuadro 3.2.

Conforme al Ministro de la Producción, el PNC constituye una "agenda interna parala inserción exitosa del Perú en el mercado global".

Sin embargo, consideramos que César Peñaranda (2003), un experto del CCI sugierecinco grandes lineamientos de política global que armonizan con los establecidos en el PlanNacional de Desarrollo, pero es más integral y articulada. Estos lineamientos son:26

1) Consolidar la economía de mercado.

2) Respetar los fundamentos macroeconómicos.

3) Reformas estructurales o microeconómicas: del Estado, tributaria, del capitalhumano, operativas (como la reforma laboral y comercial), en ciencia y tec-nología, y sectoriales.

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4) Incrementar la competitividad: su importancia se ilustra con el caso de Chi-na, país que en 1970 exportaba 2,2 veces lo que hacía Perú; en el 2002 expor-taba 43 veces el volumen de exportaciones del Perú. Chile ahora es 2,5 veceslas exportaciones peruanas.

5) Aumentar el nivel y la calidad de la inversión. En el 2003 el nivel de ahorro/inversión fue de 18 por ciento. La meta es alcanzar el 27 por ciento durantediez años continuos y con una tasa de crecimiento del producto de siete porciento anual y el 22 por ciento de ahorro interno.

3.3 LA POLÍTICA DE AFIANZAMIENTO INSTITUCIONAL

Como ya hemos señalado en el capítulo I, en nuestro país existe un contexto defragilidad institucional y precariedad política (deslegitimación de los liderazgos y partidospolíticos), condiciones en las cuales es poco probable exigir eficiencia de las políticaspúblicas, y en donde los retos de transformación social y del rol del Estado se tornangigantes.

CUADRO 3.2

AREA M ETA/AÑO ACCIONES

2006 Lograr la participación del sector privado en el puerto del Callao

2006 Disminuir en 10% el número de accidentes via les , en 80% para el 2008.

2006 Habilitar espacios para laexpansión del Aeropuerto Internacional Jorge Chávez

2007 Creación de Salas espec ializadas en asuntos regulatorios y pe rm itir e l a rbitraje

2006 Incrementar en 20% los proyectos de transferencia tecnológica para m ejor producción

2006 Inic iar estudios para form ac ión de incubadoras o prom otoras deempresas

2008 Incrementar en 25% la participación de fondos ex ternos en el presupuesto de investigación universitaria

2006 Racionaliza r la s exoneraciones y bene ficios tr ibutarios

2006 Concluir e l estudio para la re forma de l Tribunal Fiscal

2006 Crear incentivos tributarios para program as de capacitación de t raba jadores

2006 Se tendrá instalados y capacitados todos los juzgados com ercia les

2006 Plazo de perm anencia de la información en las centrales de riesgos (hasta 5 años)

2011 El 80% de la población entre 4 y 5 años se rá atendida por la educación in ic ia l

2005 Se im plementará un sistema de eva luación depro fesores

2006 Habrá un sistema de demanda y tendencia del m ercado labora l

2005 Ident ificación de cadenas productivas y conglom erados

2006 Seguimiento de su desem peño

2008 El Congreso tendrá una comisión responsable de la política de compet it iv idad del pa ís

2008 Principales políticas de Estado trascenderán a cam bios de gobie rno o de minist ros

2008 Se reducirá en 50% la durac ión de trám ites administrativos

FUENTE: PCM, julio 2005.

PRINCIPALES AREAS DE ACCION DEL PLAN NACIONAL DE COM PETITIVIDAD

EDUCACION

ARTICULACION

EMPRESARIAL

FO RTALECIMIENTO

INSTITUCIONAL

INFRAESTRUCTURA

INNOVACIO N

TECNOLOGICA E

INNOVACIO N

EMPRESARIAL

PO LITICA EC ONOMICA,

MERCAD OS

F INANCIERO S Y D E

CAPITALES

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Revisemos algunas cifras e ilustraciones de casos. Si utilizamos los indicadores degobernabilidad del Banco Mundial, Perú ha logrado indicadores positivos en los índices departicipación y responsabilidad y en calidad regulatoria, pero siempre ubicándose pordebajo del índice promedio de otros países de la región y del mundo; por el contrario, revelabaja calidad institucional si la medimos con los índices de estabilidad política, eficacia delgobierno, Estado de Derecho y con el índice de control de la corrupción. (CEPAL, 2003).

ILUSTRACIÓN 3.1: Casagrande y la corrupción judicial

Casagrande es la empresa azucarera más grande del Perú. Tiene 30mil hás. de las cuales solo 12 mil están cultivadas y con bajísima productivi-dad porque es pasto de bandas y mafias que pugnan entre ellas con mediosviolentos y de todo orden por el rico botín de la administración de la empre-sa. Uno de esos medios es el Poder Judicial. Recientemente cuando FONAFE(el órgano rector de las empresas del Estado) -dueña del 31 por ciento de lasacciones- había logrado convencer a empresas auditoras de que concursa-ran para realizar una auditoría a fin de vender posteriormente a un socioestratégico la parte del Estado27, pues dos personas aducían representar -sin probarlo- apenas el 7 por ciento de los accionistas lograron, contra eltexto expreso de la Ley, que un juez les diera la administración de la empresa,contra la voluntad de la gran mayoría de los accionistas. Es decir, un juezdespojó a los propietarios de la administración para dársela a una minoría nisiquiera acreditada. Si eso puede ocurrir, cualquier cosa puede pasar en elPerú... (Basada en un testimonio de Jaime de Althaus, El Comercio 14.10.2005.)

De acuerdo a las afirmaciones del Dr. Manuel Sánchez Palacios, exPresidente del Poder Judicial, "El Poder Judicial es esencialmente ineficiente…y el problema es universal, la demora de la carga procesal".

Cuando los sistemas institucionales manifiestan problemas sistémicosde centralidad y de función gubernamental, como ocurre en nuestro país,pues las políticas públicas deben ser evaluadas en el contexto de una preca-riedad política evidente y una informalidad institucional generalizada, quetipifica una forma particular de estructurar políticas públicas en países defrágil institucionalidad. Aquí, el Estado y el Gobierno no son capaces demantener la unidad del poder político institucionalizado, ni la unidad deacción de sus instituciones. No se aplican modelos del tipo Escuela deDiseño o similares28.

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El problema no sólo pasa por implementar una revolución tecnológi-ca en el sector público que sincronice con la reforma del Estado, sino queexige el proceso de transformación de la sociedad y el Estado.

Apuntamos al menos tres puntos centrales pendientes de la agendagubernamental, vinculados al urgente proceso de reforma institucional, quese plantean como tres dicotomías institucionales: el primero, entre el proce-so de descentralización y modernización del Estado, de un lado, y la estrate-gia de desarrollo, del otro; el segundo, entre el proceso participativo de losactores sociales y la crisis política, y la deslegitimación de los liderazgospolíticos; y, el tercero, la disfuncionalidad entre el modelo de desarrollo delas cadenas productivas y la ausencia de articulación de la oferta y demandade las regiones. Desbalance, este último, que debilita el proceso de integra-ción territorial de las organizaciones sociales. Este tema constituye un retopendiente en la agenda social.

La Reforma del Estado, pendiente de discutir y aprobarse en el Con-greso Nacional, deberá trascender el enfoque de "Estado univectorial" quecambia mecánicamente su orientación en sentido pendular y en un planodimensional del liberalismo al intervencionismo o viceversa, del Estado Gen-darme al Estado de Bienestar; e ir más allá, esto es, a la conformación de unEstado impulsor, con vectores multidimensionales apuntando hacia el pro-greso colectivo. Este propósito exige una gigantesca fuerza motora produ-ciendo estrategias nacionales y sectoriales, cuadros, líderes, técnicos yprofesionales de calidad, instituciones innovadoras, mejores prácticas, cul-tura, legados, alertas, distintivos, leyes, reglamentaciones, acciones y pro-cesos modelo, etc. Esto es propio de un Estado Weberiano Transformado, elideal de Estado que en nuestro país no está diseñado aún29. Este estudiopanorámico no pretende desarrollarlo.

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ILUSTRACIÓN 3.2: Negocios y desarrollo se estancan en la selva burocráti-ca de Brasil

Cuando Vinicius Van der Put intentó formar una firma de telecomuni-caciones en esta ciudad en octubre pasado, tuvo que esperar seis meses yvisitar ocho oficinas de gobierno, sólo para obtener un permiso temporal.

"Algunos clientes nos dejaron, porque empezaron a cuestionar nues-tra credibilidad", dice Van der Put, un ex gerente de desarrollo de RoyalDutch/Shell Group, quien estima que la demora le costó US$20.000 en gas-tos y ventas perdidas. La razón de una de las demoras es que a un funcio-nario de la oficina estatal de impuestos le pareció que los márgenes de lasfacturas no estaban bien centrados.

No se trata de un caso aislado. Los empresarios que desean operaren la mayor economía de Sudamérica tienen que abrirse paso en una malezaamazónica de burocracia. Las tribulaciones de Van der Put dan una pista aun intrigante misterio: ¿por qué Brasil, una estrella de los mercados emer-gentes en los 90, ha cedido terreno a China, India y Europa del Este en lacompetencia por crecimiento, mercados e inversión?

Brasil ha descendido al decimocuarto puesto entre las mayores eco-nomías del mundo, en comparación con el octavo lugar que ocupaba en1994. En la última calificación de lugares atractivos para invertir que reúne lafirma consultora A.T. Kearney, Brasil bajó al lugar 17, después de haberocupado el tercer lugar en 2001.

Incluso el impresionante desempeño económico del año pasado,impulsado por los altos precios de los bienes básicos mineros y agrícolasdel país en los mercados internacionales, no ha podido revertir esta tenden-cia. El ingreso per cápita en términos reales sigue siendo ligeramente menorque hace una década y el desempleo no baja de los dos dígitos.

Los problemas de Brasil, que se reflejan en forma casi idéntica enotros países latinoamericanos, tienen perplejos a los expertos en desarrollo.Después de todo, en los 90 estas naciones con abundantes recursos natu-rales aplicaron las recetas de libre mercado recomendadas por Washington.Controlaron el gasto y la inflación, privatizaron las compañías estatales ydesmantelaron las barreras comerciales. Luego, al ver que los frutos de eseesfuerzo tardaban en llegar, los frustrados países latinoamericanos empeza-

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ron a quejarse a Washington de que "hemos seguido todos los consejos…y seguimos sin crecer", dice Simeon Djankov, economista del Banco Mun-dial.

De modo que después de promover las grandes ideas en los 90, elBanco Mundial empezó a impulsar una serie de ideas pequeñas, recomen-dando una cantidad de cambios tendientes a crear un entorno más propiciopara los negocios. La idea es que las causas del subdesarrollo podrían estaren los detalles que hacen que países como Brasil sean tan inhóspitos a lainversión.

Uno de estos obstáculos es la lentitud del sistema judicial. Laaerolínea alemana Lufthansa, por ejemplo, ha estado luchando en los tribu-nales durante 24 años en un juicio por despido indebido iniciado por el exgerente de ventas Gunter Kattelmann. A principios de los 90, debido a unerror de cálculo de un funcionario judicial, Kattelmann obtuvo una compen-sación de US$56 billones. Lufthansa tardó siete años en conseguir la anu-lación del fallo y los tribunales todavía tratan de determinar cuánto debeLufthansa a su ex empleado.

En el último par de años, la mayor parte del trabajo del Banco Mun-dial en 10 países latinoamericanos se ha centrado en "préstamos competiti-vos" que ayudan a combatir este embrollo burocrático. Como parte de es-tos créditos, Brasil recibió US$505 millones el año pasado para simplificar lainscripción de nuevas empresas, aliviar el papeleo requerido para procesarcontenedores en los puertos y agilizar la apertura de cuentas bancarias.

Esta clase de medidas pueden tener un gran impacto, dice Djankov.Si Brasil redujera el plazo que demora establecer un negocio de los actuales152 días a los 27 días que el trámite toma en Chile, su economía podría crecermedio punto porcentual adicional, lo que se traduciría en cerca de 160.000empleos. En Estados Unidos el tiempo de espera es de apenas cinco días.

Un estudio de la asociación brasileña de pequeñas empresas encon-tró que un 70% de los empresarios que se animan a registrar legalmente unnegocio no concluyen el proceso, que en total requiere cerca de 100 docu-mentos. La mayoría opta por operar ilegalmente, en una economía informalque equivale a casi la mitad de la producción oficial del país. La evasión deimpuestos es endémica, recargando el peso sobre la disminuida base decontribuyentes respetuosos de la ley. Se requiere el pago de 61 impuestosdiferentes, los que representan una carga impositiva de 35%, casi el dobleque en México, China o India. Como promedio, en Brasil se emite una nuevanorma tributaria cada 40 minutos.

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El costo humano de un sistema tan disfuncional es palpable a lamedianoche durante los días hábiles en Rio de Janeiro, cuando asistentesde abogados y estudiantes en práctica hacen cola a las afueras del granedificio de impuestos federales. Su misión: conseguir el preciado númeroque les asegura una entrevista con un funcionario de la oficina de impues-tos.

Fabio Pereira Kapp, asistente legal de 20 años, dice que los másavispados traen sillas plegables. Esta espera en la oscuridad, en un sectorde alta criminalidad, no es divertida. "En realidad, es algo peligroso", expli-ca.

Esta clase de experiencias explican por qué la iniciativa antiburocráticadel Banco Mundial es tan popular, inclusive entre los brasileños, a diferen-cia de otros programas patrocinados por instituciones financieras interna-cionales. Aglutinándose en torno al estudio del Banco Mundial, las peque-ñas empresas han lanzado una campaña nacional que culminará en juniocon una marcha en la capital. Las dos compañías de medios de comunica-ción más grandes del país, Organizações Globo y Editora Abril SA, tambiénse han unido a la cruzada para reducir la burocracia.

Las compañías están haciendo todo lo que pueden para adaptarse ala gran cantidad de dificultades. Lawrence Pih, presidente de Moinho Pací-fico Indústria e Comércio, propietaria del mayor molino de harina de Brasil,ubicó su planta en un puerto para compensar por las demoras aduaneras.Para evitar mayores demandas laborales que las 300 que ya enfrenta, Pihautomatizó sus operaciones, lo que impulsó la producción en un 50% du-rante los últimos cinco años con el mismo número de trabajadores. Sinembargo, dice, "es muy difícil ganar dinero en Brasil".

La abundancia de estos obstáculos económicos es una de las razo-nes por las que Brasil ha tenido dificultades en obtener un crecimientoestable y resistir los impactos que periódicamente afectan a los mercadosemergentes.

El desigual desempeño de la economía de Brasil, incluyendo lasrepetidas crisis cambiarias, ha decepcionado a muchos de los inversionistasextranjeros que acudieron aquí durante los 90. Brasil ha atraído unosUS$200.000 millones en inversión extranjera desde mediados de los 90, peroen un sondeo de 400 multinacionales publicado por la revista brasileña Vejael año pasado, un 46% dijo que incurrió en pérdidas. La inversión extranjera

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directa alcanzó los US$18.000 millones el año pasado, un alza frente a 2003,pero aún lejos de los US$32.000 millones que ingresaron en 2000, según elbanco central.

El presidente Luiz Inácio Lula da Silva ha buscado revertir esta ten-dencia, al propiciar la computarización del sistema de aduanas, lo que deberíaacelerar el tráfico en los puertos. Se espera que otra medida para aplicarInternet a las autorizaciones ambientales, reduzca el tiempo de entrega de lospermisos, asevera el gobierno. La semana pasada, el gobierno anunció queenviaría al Congreso un proyecto de ley para reducir a 15 días el tiempo quedemorar inscribir una nueva empresa.

El presidente Da Silva logró un cambio legislativo histórico en diciem-bre cuando hizo aprobar una ley de quiebras que había estado estancadalargo tiempo y que haría los préstamos bancarios más accesibles. La nuevaley, que entrará en vigor en junio, reducirá al menos a la mitad el promedio de10 años que duran las reestructuraciones bajo la ley de quiebras e impulsarála cantidad de activos de la compañía en quiebra que los prestamistas podránrecuperar.

Los economistas dicen que una tasa mayor de recuperación de prés-tamos llevará a los bancos a rebajar las tasas de interés corporativas, en laactualidad unas de las más altas del mundo, al 30%.

Pero Da Silva ha descubierto que reducir la burocracia es una tareaardua. La nueva ley de quiebras había estado en el Congreso durante 11años.

El gobierno está preparando enmiendas a la ley laboral, pero el asuntoes tan polémico que será difícil avanzar antes de las elecciones presidencia-les programadas para el próximo año.

(Por Matt Moffett y Geraldo Samor The Wall Street Journal de fecha23.05. 2005)

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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

1. Las políticas públicas mantienen su esquema tradicional de planeación y ejecu-ción con altos elementos de ineficiencia.

2. Las nuevas políticas de fomento de la innovación y el desarrollo tecnológico,del desarrollo empresarial y de estructuración de aglomeraciones de cadenasproductivas de alto valor no cuentan con el soporte institucional suficiente.Sólo se registran en grandes intenciones (como el Plan Nacional deCompetitividad) que es posible no sea continuado por el nuevo gobierno que seelegirá en abril del 2006.

3.Sobre la política de fortalecimiento institucional no se ha analizadoexhaustivamente, pero las evidencias prueban las buenas intenciones y el altogrado de empoderamiento de las organizaciones civiles, pero no es tema priori-tario en la agenda pública. La "Reforma del Estado" solamente pretende enfren-tar la simplificación administrativa y la conformación de la Escuela de Adminis-tración Pública, aún cuando ya sería un avance importante.

4. Los actores privados, empresas, organizaciones y ciudadanos son factor deter-minante en el proceso de emprendimiento y liderazgo empresarial, así como en elafianzamiento del naciente proceso de constitución de aglomeraciones produc-tivas.

5. En la perspectiva de crecimiento viable y sostenible de nuestra economía en ellargo plazo, no existe la dicotomía entre crecimiento basado en recursos natura-les y la tecnología, y la "economía del conocimiento". Los recursos naturales(como los forestales) ofrecen tantas posibilidades de progreso tecnológico yaumento de la productividad como muchas manufacturas, pero todos los secto-res requieren la aplicación del conocimiento, el capital humano, institucionessólidas y la decisión de aprovechar el acervo mundial de know how y el progre-so tecnológico.

6. En este contexto, el Estado debe erigirse en principal agente impulsor de políti-cas de elevado impacto multiplicador sobre producto, renta, demanda agregada,empleo productivo de calidad, fomento de oportunidades de negocios y merca-dos, redistribución, equidad y bienestar social. En ese orden lógico, propio delcírculo virtuoso del crecimiento, en base a la calidad del stock de capital tangibley humano.

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NOTAS

1 Sin embargo, tampoco se sostiene la tesis que exagera la desarticulación de las facetas del procesode políticas públicas como ocurre en el llamado modelo “cesto de la basura” de Michael Cohen,James March y Johan Olsen (1972), citado por Eugenio Lahera (2004).

2 Entendemos por evaluación interactiva al “proceso de investigación participativa que analiza laorganización, el funcionamiento y desarrollo de un programa en relación con sus objetivos, lasexpectativas de los participantes y los resultados obtenidos. Ella está basada en la interaccióndirecta o indirecta de los usuarios de los programas, de éstos con los técnicos y de los técnicos conlos directivos.” En Eugenio Lahera (2004), pág. 23.

3 Ver: Oszlak (1981).págs. 26-29.4 En la tesis de Magíster en Economía de la Salud de la UNMSM: La Carga Económica de la

Enfermedad Diarréica Aguda en Niños Menores de 3 años en localidades de la Sierra y Selva delPerú, recientemente sustentada por José Arca Vera, y con el soporte de trabajo de campo realizadoen tres localidades de pobreza extrema representativas de estas regiones, se estimó que el 64 porciento de la carga económica para el tratamiento de la EDA es cubierta por la población y elrestante 36 por ciento por los centros hospitalarios públicos. No solamente se revela problemas deequidad y eficiencia, sino también de solidaridad y universalidad en la gestión de los recursospúblicos destinados a la salud.

5 Estas cifras son corroboradas en el Informe 2004: “Panorama Social de América Latina” deCEPAL. www.eclac.org

6 Desde el punto de vista científico de la salud y con un enfoque más integral, empero, compartimosla evaluación de la gestión de la salud pública manifestada recientemente por el Dr. Uriel García(ex ministro de Salud) cuando sostiene que “El ejemplo paradigmático de la patología de la pobrezaen el Perú es la tuberculosis. Nuestro país, según la Organización Mundial de la Salud, tiene unexcelente programa de lucha antituberculosis. Consiste en captar, con un simple y baratísimoanálisis, a los enfermos, para luego tratarlos con medicamentos en forma gratuita. Pero, como latuberculosis es producto del hacinamiento en miserables viviendas, falta de un salario adecuado,alimentación, educación, en los diez años de ejecutado este plan le han hecho una magra mella. ElPerú hoy día tiene altos índices de incidencia y de mortalidad. La tuberculosis como el cáncer delcuello uterino, las enfermedades por contagio fecal-oral, la neumonía del recién nacido y otros malesno se curan con medicamentos sino con justicia social.” (Artículo “Medicina y Pobreza” en ElComercio, 12.10.2005, pág. A5).

7 Veamos un caso: según Enrique Vásquez en su trabajo Gestión de los Recursos Regionales y GastoSocial, publicado por la Universidad del Pacífico, el 50 por ciento de los recursos se destinan agastos administrativos, 826 mil de 3 millones de beneficiarios son infiltrados de los programassociales. Un plan de lucha contra la pobreza extrema pasa por identificar el “padrón de beneficia-rios” y por la tercerización de los programas de persistir la ineficacia de los gestores públicos.

8 Cifras reveladas por el Ing. Enrique Toledo (2005), Director Ejecutivo de FONDEBOSQUES,agencia privada promotora de la inversión en concesiones forestales en nuestro país desde hacemás de dos años.

9 No podemos dejar de mencionar que, hace algunos años, un consorcio privado suizo ofreció alGobierno peruano la posibilidad de desarrollar una oportunidad de inversión por US$ 600 millo-nes que se perdió y se fue a Chile. Recordemos que la naturaleza no ha dotado a Chile con bosquestropicales, pero este país ha logrado desarrollar (en base a plantaciones) una industria forestalgeneradora de alto valor agregado, pasando a exportar de US$ 18 millones en 1975 a más de US$3 000 millones en el 2004, dando ocupación directa a más de 400 mil trabajadores. (Mario Fuito,

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FORESTAS). Igualmente, en el año 2003, una Comisión Comercial Italiana manifestó interés en laproducción maderera con una propuesta global de inversión estimada en US$ 600 millones, quetampoco se cristalizó.

10 Exceptuando a Australia y España, en los países desarrollados las empresas invierten entre US$200 y 700 por habitante y el Estado entre US$ 150 y 250 por habitante.

11 Citado en Amar V. Bhidé (2001), cap. 13, pág. 412.12 Claudia Fernandini, del Estudio Clarke, Modet & Co., sostiene que es una situación absolutamente

paradójica en proporción al rico acervo de variedades con que cuenta nuestro país y en relación alos 25 títulos vigentes en Bolivia, 159 en Ecuador y 1,174 en Argentina, según cifras del 2003.

13 Nos referimos a su centenaria obra: La ética protestante y el espíritu del capitalismo, recientemen-te editada en forma completa por el FCE.

14 Joseph Schumpeter (1911): La teoría del Desenvolvimiento Económico, pág. 134, Harvard UniversityPress.

15 En su obra: Scale and Scope, The Dynamics of Industrial Capitalism del Cambridge Mass. Estenotable economista también es conocido por sus obras Strategy and Structure del MIT Press (1962)y La Mano Visible de Harvard University Press (1977).

16 Famoso y prestigiado economista norteamericano escribió una decena de publicaciones importan-tes, entre las cuales se cuenta El Dinero, Capitalismo Americano, La Sociedad Opulenta (1960), LaHora Liberal, La Economía y el Arte de la Controversia, Viaje a Polonia y Yugoslavia El DesarrolloEconómico en Perspectiva, entre otras.

17 Uno de los economistas modernos de mayor influencia, escribió: La Teoría del DesenvolvimientoEconómico Harvard Univ. Press (1911), Business Cycle, Mc Graw-Hill (1939) y Capitalismo,Socialismo y Democracia, George Allen & Unwin, 1942.

18 Ver “La evolución del management en los últimos 50 años: 1952 a 2002” de Francisco Ibisate enRevista ALTA DIRECCION, 221-2002.

19 En el Recuadro 3.1, se sistematizan las características de las micro y pequeñas empresas perua-nas, conforme a la literatura prevaleciente.

20 Según Darcy Fuenzalida (Director de la Escuela Internacional de Gestión Empresarial), “Una delas labores fundamentales del empresario es saber adecuarse a las realidades que le impone el medio,esto denota la capacidad de gestión que él desarrolla. Siempre nos vamos a enfrentar a condicionesadversas, de menor o mayor magnitud y de distinto origen, por eso el empresario exitoso es aquélque tiene mayor capacidad de adaptación, de propensión al cambio y que está mirando en el largoplazo la forma de desarrollar su negocio dentro de las condiciones que imperan.” (Entrevista en ElComercio, 22.03.2004, b2).

21 Ver nuevamente el Recuadro 3.1 sobre el origen de los fondos de las MYPES en el Perú.22 Afirmaciones semejantes figuran en el libro de Francisco Durand (2004), cuando se refiere a la

clase dominante y no a la clase dirigente (que es la acepción más cercana a la caracterización de unsector social vinculado a los procesos políticos).

23 Sobre otros grupos empresariales emergentes que han logrado consolidarse como empresascorporativas, como los casos del Grupo ANYPSA (de la familia Torvisco), Intradevco S.A. (deRafael Arosemena), Trading Fashion Line (Topy Top de la familia Flores), ver Día_1 de ElComercio, Lima setiembre 2004.

24 Para mayor detalle, ver el portal del Ministerio de Agricultura: http://www.minag.gob.pe25 Elsa Galarza (2003): “Desaprovechando las riquezas”. Artículo publicado en El Comercio, pág.

B2. Lima, 08.08.2003.26 En base a César Peñaranda (2003): Estrategia de desarrollo económico. Encuentro empresarial

organizado por la Cámara de Comercio Internacional CCI-Perú, 10 de julio 2003. La viabilidad de

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esta estrategia exige una inversión de US$ 39 593 millones en infraestructura vial, energética, deagua potable y alcantarillado, salud, educación, entre otros.

27 En la página web de Pro Inversión se indica que la inversión requerida ascendería a US$ 21millones.

28 Aquí no se sostiene la tesis de Michael Cohen, James March y Johan Olsen (1972), “A GarbageCan Model of organizacional Choice”, Administrative Science Quarterly 17, un enfoque que exage-ra la desarticulación de las facetas del proceso de políticas públicas, llamado modelo “cesto de labasura”. Citado por Eugenio Lahera P. en “Política y Políticas Públicas”, CEPAL, Santiago,agosto 2004.

29 No debemos dejar pasar que el Acuerdo Nacional ha delineado claramente los elementos funda-mentales de Políticas de Estado en materia de Derecho y Estado de Derecho, Equidad y JusticiaSocial, Competitividad del país y en la transformación de un Estado Eficiente, Transparente yDescentralizado, cuyos 31 puntos de agenda son permanentemente evaluados por las organizacio-nes civiles organizadas. (Ver: Canadian Internacional Development Agency).

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