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Lesopérateursprivésdeplacement(OPP):desopérateurspeuperformants(opp!)

NoteACDCn°9février2012

Poussés par les préconisations de la Commission européenne et de l’OCDE, les payseuropéenssesontlancésdansdesréformesdeleursServicespublicsdel’emploi(SPE)durantlesannées2000dansdeuxdirectionsprincipales:lamiseenplaced’unguichetunique (regroupementdes fonctionsd’indemnisationetdeplacement)et l’implicationd’opérateursprivésdansl’accompagnementdesdemandeursd’emploi.EnFrance,si lamiseenœuvreduguichetuniquene s’estopéréequ’en2009avec la créationdePôleemploi,dès2005,lePlandecohésionsocialeamisfinaumonopolelégaldeplacementdel’ANPEetpermisl’interventiond’opérateursprivés.Si la Commission européenne et l’OCDEprévoyaient une plus grande efficacité de sesopérateurs pour le placement des demandeurs d’emploi, une capacitéd’individualisationdesréponsesproposéesetunpotentielfortd’innovation,qu’enest‐ilauregarddesmarchésquiontétéconclus?L’objetdecettenoteducollectifACDCestdefairelepointsurleseffetsdecetteouvertureàlaconcurrence.1­ LES AVANTAGES ATTENDUSDU RECOURS AUX OPERATEURS PRIVES: UNE REPRESENTATIONSIMPLISTEDES«BIENFAITSDUMARCHE»La Commission européenne et l’OCDE1, reprenant en toile de fonds l’argumentationclassiquedeslibéraux,considèrentquelerecoursaumarchépermetd’offrirunservicedemeilleurequalitéàuncoûtmoindre.Eneffet,l’interventiond’opérateursprivésdanslesfonctionsd’accompagnementdesdemandeursd’emploiaétépenséecomme:

- plus efficace: le contexte de concurrence entre opérateurs les conduit, encherchantàaccroître leurpartdemarché,àdévelopperdesactions innovantesafindeplacerplusrapidementlesdemandeursd’emploi(DE);

- plus «efficiente»: le placement plus rapide des demandeurs d’emploi permetdes économies pour les finances publiques (moindres dépensesd’indemnisation);

- permettant d’offrir unemeilleure qualité de service aux demandeurs d’emploi:lesopérateurs,poursedémarquerdelaconcurrencevontchercheràaméliorerlaqualitédeleursprestations,pouvantainsisespécialisersurcertainssegmentsdel’offreetprendreenchargedespublics spécifiques, enproposantdes réponsesplusadaptéesauxbesoins individuelsetenoffrantunegammedeservicesplusétenduefaisantappelàdesméthodesinnovantes;

- accroissantlaflexibilitéduSPE:lerecoursauxopérateursprivés,viadesappelsd’offrepermetdes’adapterauxcyclesdelaconjonctureetd’assurerunemiseenœuvrerapide.

1 Commission européenne (1998), « Moderniser le SPE pour soutenir la stratégie européenne pour l’emploi », OCDE (2005), Perspectives de l’emploi, chapitre 5 : « Les services publics de l’emploi : gérer la performance »

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Dernieravantage:leseffetspositifsdurecoursauprivéaurontuneffetd’entraînementsur le SPE qui, en se calquant sur ces nouvelles pratiques, pourra ainsi améliorer sespropresperformances.Pour autant, l’arrivée d’opérateurs privés sur la fonction d’accompagnement necorrespondpasdirectementàuncasdemiseenconcurrenceclassiquecarlemarchédel’accompagnement est un quasi‐marché2 qu’il convient d’organiser pour limiter desrisquesfortsd’asymétried’informationprofitablesauxopérateursprivés.Ilfauttoutàlafois limiter le risque de sélection des demandeurs d’emploi par les opérateurs privés(quipourraientneprendredanslesprogrammesquelesdemandeursd’emploilesplus«employables» ou concentrer leurs efforts sur lespublics lesplus faciles àplacer) etobliger l’opérateur privé à produire la prestation qu’il s’est engagé à faire. Les gainsescomptésparl’ouvertureàlaconcurrencesontalorspluslimitésqu’iln’yparaîtdufaitdescoûtsderégulationsnécessairesaubonfonctionnementdel’espacedetransactioncréé.A supposer que tous ces mécanismes de régulation fonctionnent, l’ouverture à laconcurrence dela fonction d’accompagnement induit deux autres risques nonnégligeablescontrelesquelsilestdifficiledetrouverdessolutions:

- d’abord,unrisqued’inégalitégéographiquecarlesopérateursprivéspeuventseconcentrersurleszonesd’emploilesplusattractivesoùleniveaudechômageestleplusfaibleetoùilyaplusdepartenariatspossibles.UnetelleconcentrationaalorscommeeffetdedélaissercertaineszonescommedeszonesruralesoudesZUS;

- ensuite,unrisquedepertedecompétencesparleSPEs’ildélèguel’ensembledesactivitésd’accompagnementauxopérateursprivés,rendantdecefaitsacapacitédejugementdutravaildesprestatairesplusdifficile.

Sil’ouvertureàlaconcurrencedumarchédel’accompagnementn’estpassansrisques,un consensus fort (poussé par la doxa européenne) s’est construit considérant que lerecoursauxopérateursprivésseraitfavorableaufonctionnementduSPEetauxservicesrendus aux demandeurs d’emploi. La plupart des pays européens ont alors ouvertl’activité de placement à la concurrence au début des années 2000. En France, cetteouvertures’estfaiteen2005.2­L’INTERVENTIONDESOPERATEURSPRIVESENFRANCEAPARTIRDE2005:DEQUOIPARLET­ONEXACTEMENT?Si la loide2005a légalementmisfinaumonopoledeplacementdel’ANPE, lerecoursaux opérateurs extérieurs est un trait caractéristique du SPE français de longue date.Pour autant à partir de 2005 on assiste à la sous‐traitance de parcours complets 2 Voir Georges N. (2007), encadré 2, p. 22, in « L’externalisation de l’accompagnement des demandeurs d’emploi : modalités d’un marché en plein essor », Document de travail du CEE, n° 81, février. Un quasi-marché se distingue d’un marché classique par trois caractéristiques :

• le payeur des services offerts aux DE est la plupart du temps le SPE, sur des fonds publics, la concurrence ne peut se faire directement par les prix auprès des DE ;

• contrairement à un marché classique, le choix de l’opérateur n’est pas à la seule discrétion du chômeur, il est délégué au SPE. Le consommateur du service n’est donc pas l’acheteur du service ;

• les services d’aide au retour à l’emploi sont des biens d’expérience dont il est difficile d’évaluer la qualité des prestations offertes et l’apport sur la trajectoire du chômeur.

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d’accompagnementsdontnousrappelonslesprincipauxmarchésainsiquelesmontantsenjeu.2.1­Laloide2005:unchangementsurlestypesdeparcoursd’accompagnementconfiésauxopérateursprivésEnFrance,l’ouverturedumarchéduplacementàlaconcurrences’estfaiteparlaloideprogrammationdecohésionsocialedu18 janvier2005, loiquiaconduitàredéfinir leSPEentroiscercles(Balmary,2004):

- un premier cercle qui regroupe les services de l’état (DGEFP), l’ANPE,l’Unedic/Assedic,etl’Afpa;

- undeuxièmecerclequiregroupelescollectivitésterritorialesetlesgroupementsqui«concourentauSPE»commelesMissionslocalesoulesMaisonsdel’emploi(MDE);

- untroisièmecerclequiregroupeceuxqui«participentauSPE»,c'est‐à‐diretousles organismes publics ou privés dont «l’objet consiste en la fourniture deservicesrelatifsauplacement,àl’insertion,àlaformationetàl’accompagnementdes DE». C’est dans ce cercle que prennent place les opérateurs privés deplacement (comme les entreprises de travail temporaire ou les agences deplacementprivées).

Pour autant, avant 2005, le SPE fonctionnait déjà avec l’intervention de nombreuxopérateursexternes(Balmary,2004)auxquelslesservicesdel’administrationcentrale(DGEFP)ou l’ANPEet l’UNEDICavaientrecours.Ditautrement,avant2005, ilexistaitdes prestations de services aux demandeurs d’emploi qui faisaient l’objetd’externalisation3. La France, contrairement à d’autres pays européens comme leRoyaume Uni, se caractérisait donc déjà par un recours important aux opérateursexternes. La rupture introduite en 2005 ne porte pas tant sur l’introduction deprestatairesexternesquesurladoctrinequisous­tendleurrecours.Alorsqu’avant2005«lespratiquesderecoursàdesopérateursexternesn’ontpasétéréguléesparunedoctrinepréalableetexplicite»(Blamary2004,p.51),en2005,ilyaunedoctrineétablie(cf. paragraphe 1) et la nature de certaines prestations sous‐traitées change: deprestations ponctuelles (comme les bilans de compétence approfondis) dans lecadred’unparcoursd’accompagnementconduitpar leSPE, ils’agitàprésentdeconfier l’intégralité d’un parcours à des opérateurs externes. Les opérateursexternessevoientalorsqualifiésd’opérateursprivésdeplacement(OPP).2.2­LesdifférentesvaguesderecoursauxOPPdepuis20052.2.1­Lesmarchésgérésparl’UNEDICpuisparPôleemploiLapremièrevagued’expérimentationdurecoursàdesOPPpourdesparcourscompletsd’accompagnement a été conduitepar l’Unedic en2005 auprèsde9700demandeursd’emploi indemnisés récemment inscrits, mais ayant un risque fort de chômage delonguedurée.Cetteexpérimentations’étendaitsurdeuxans.Tirantunbilanpositifdecette expérimentation, le Conseil d’Administration de l’Unedic en 2006 a décidé 3 Il s’agit par exemple du recours aux structures de l’IAE, aux Missions locales, aux aides de l’Agefiph, aux organismes d’aide à la création d’entreprise, du recours à des opérateurs externes pour certaines prestations de l’ANPE comme les BCA (bilan de compétences approfondi).

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d’étendre le recours aux OPP en lançant un second appel d’offres. Ce dernier, d’unedurée de deux ans (2007‐2008) a concerné 40 000 demandeurs d’emploi indemnisésparanàquil’onproposaitunaccompagnementrenforcéd’uneduréed’unan.Cette première vague de recours aux OPP a uniquement concerné les chômeursindemnisés puisqu’elle était gérée par l’UNEDIC. Un tel choix pose la question desinégalitéspotentiellesainsi introduitesentrechômeurs indemnisésetchômeursnonindemnisés(LefresneetTuchszirer,2004)4.En2009,aveclacréationdePôleemploi,lesmarchésconclusprennentdel’ampleuretconcernent l’ensemble de demandeurs d’emploi (indemnisés et non indemnisés). Ils’agitdesous‐traiterl’accompagnementde500000demandeursd’emploisuruneduréede2ans(jusquefin2011)àtraverstroisprestations(IGF,2011):

- Trajectoire emploi (TRA): ce programme est destiné aux demandeursd’emploi indemnisés de catégorie 1 rencontrant des difficultés d’insertiondurable. C’est une prestation d’accompagnement renforcé de 6moismaximumavecdesrencontres fréquentesetunportefeuilleréduitde50bénéficiairesparconseiller.Cetteprestationconcerne220000bénéficiairessurlesdeuxans.

- Accompagnement des licenciés économiques (LEC), destiné au publicadhérents aux dispositifs CTP/CRP (licenciés économiques des entreprises demoinsde1000salariés), il s’agit làaussid’unaccompagnementrenforcéde12mois avec un portefeuille réduit de 50 bénéficiaires par conseiller et pouvantaccueillirjusqu’à150000bénéficiaires.

- Atouts cadres: ce dispositif à destination des cadres, consiste en unaccompagnement d’un an, là aussi avec un portefeuille réduit de 50bénéficiairesparconseiller,ouvertà163000bénéficiaires

Serajoutentàcesmarchésdeprestationsglobalesunmarchédeprestationsponctuellessous‐traitéesnommées«cibleemploi»et«mobilisationpourl’emploi»concernant900000demandeursd’emploisurlapériode,quisontdesprestationsspécifiquesd’aideauxchômeursayantdesdifficultéssocialesspécifiques(logement,famille,endettement).2.2.2­Lesmarchésgérésparl’administrationcentraleduMinistèredel’emploiCommelerappellel’IGFdanssonrapportde2011,deuxparcoursd’accompagnementàdestinationdesjeunesontétésous‐traitésàdesopérateursprivésdeplacement.Ils’agitde la prestation jeunes diplômés et du Contrat d’autonomie. La prestation d’insertionjeunesdiplômésmiseenœuvreentreseptembre2007etdécembre2008concernaitlesjeunesdemandeursd’emploide longueduréeayantmoinsde30anset titulairesd’unbac +2 minimum. Le marché portait sur 10000 jeunes dans 10 régions (bienqu’initialement le marché ait été prévu pour 40000 jeunes). Le contrat d’autonomieconcerneluilesjeunesde16à25anshabitantuneZUS(Zoneurbainesensible).D’uneduréeinitialede3ans(2008‐2011)etciblant45000jeunesdans35départements,ilaétéreconduitpartiellementjusquefin2012etdevaitconcerner15000jeunesdans11départements.Letableau1ci‐dessousprésentedefaçonsynthétiquecesdifférentsmarchés.

4 "Les processus de mise en œuvre de l’offre de formation Unédic dans le cadre du PARE (plan d’aide au retour à l’emploi)" F. Lefresne, C. Tuchszirer, Rapport pour la DARES - 2004 http://www.ires-fr.org/images/files/Rapports/RapportDARES_PARE_FLCT03-2004-2.pdf

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Tableau1:DescriptiondesprincipauxmarchésderecoursauxOPPexistantsdepuis2007

Dispositif Publicvisé ModalitésducontratTrajectoireemploi(TRA)

Demandeursd’emploiindemnisésdecatégorie1rencontrantdesdifficultésd’insertiondurable

Duréeettailledumarché:Période2009‐2011:220000bénéficiairesendeuxans,170000aufinal,33lotsRémunérationàlaperformance*:50%,25%,25%Prixunitairemoyen:1650euros

Accompagnementdeslicenciéséconomiques(LEC)

AdhérentsauxdispositifsCTP/CRP(licenciéséconomiquesdesentreprisesdemoinsde1000salariés)

Duréeettailledumarché:Période2009‐2011150000bénéficiairesendeuxans,33lotsRémunérationàlaperformance:50%,25%,25%Prixunitairemoyen:2180euros

Prestationsd’accom

pagnem

entglobal

Atoutscadres

Pourlesdemandeursd’emploicadres

Duréeettailledumarché:Période2009‐2011,163000bénéficiairesRémunérationàlaperformance:50%,25%,25%Prixunitairemoyen:1658euros

Cibleemploi

Demandeurd'emploiayantbesoind'unappuidanslaconstructionduprojetprofessionneloudelarecherched’emploi

Mobilisationversl’emploi

Demandeurd'emploiayantdeproblématiquessociales(santé,surendettement,difficultésfamiliales…)

Duréeettailledumarché:Période2009‐2011(reconductiondumarché2007‐2009)900000chômeurssurlapériode‐Cibleemploi:durée90joursmax,prixunitaire545euros‐mobilisationversl’emploi:durée180joursmax,prixunitaire1100euros

PrestationsgéréesparPôleem

ploi

Prestationd’accom

pagnem

ent

ponctuel

Prestationscourtes

Atelierderecherched’emploiPréparationd’entretien

Coûtunitaire=19euros

Contratd’autonomie

Jeunesde16à25anshabitantuneZUS(Zoneurbainesensible)

Duréeettailledumarché:‐entre2008‐2011:45000jeunessur35départements,montantde65millionsd’euros‐2011‐2012:15000jeunessur11départements,montantde30millionsd’eurosRémunérationàlaperformance:40%,35%,25%Prixunitairemoyen:8300euros

Prestationsd’accom

pagnem

entglobalgéréespar

leMinistèredel’emploi

Prestationd’insertionjeunesdiplômés

Jeunesdemandeursd’emploidelongueduréedemoinsde30ans,titulaired’unbac+2minimum

Duréeettailledumarché:Septembre2007‐décembre2008,10000jeunesdans10régions(initialement40000jeunesprévus),12millionsd’eurosRémunérationàlaperformance:25%,40%,35%Prixmoyen2000euros

Source:IGF(2011),Geste(2011)*Rémunérationàlaperformance:les3chiffresindiquentrespectivementle%dumarchéperçuàl’entréeduDEdansledispositif,puis6moisplustardetenfinàlasortiedudispositifenfonctiondurésultat

obtenu.

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2.3­LesmontantsfinanciersenjeuQuelles sommes représentent ces différentsmarchés?A‐t‐on assisté à une croissanceimportantedessommesenjeudepuis2005?Il estdifficilede répondreprécisémentà cesquestions, carpeudedonnéespubliquessont disponibles sur le sujet. Les chiffres publiés annuellement par la DARES sur lesdépensesenfaveurdel’emploiretracentlesdépensesdepolitiqued’emploipartypedepublic (licenciés économiques, chômeurs de longue durée, jeunes…) et non par typed’opérateurscequin’autorisepasàfaireunsuiviannueldesmontantsfinanciersenjeu.Pôle emploi ne publiant pas la répartition de son budget, il est difficile d’estimer lemontantdesmarchéspassésaveclesOPP.Nousavonsréussiàretrouvertroispointsderepèresen2003,2009et2010.Les chiffres de 2003 ont été produits à l’occasion du rapport Balmary portant surL’évaluationdelapolitiquedel'emploietrecoursàdesopérateursexternes.C’estdonclapériode où l’ANPE bénéficiait encore légalement dumonopole de placement et où lerecoursàdesopérateursextérieursse faisaitdans lecadredeprestationsponctuelles.Pourl’année2003,lemontantfinancierdelasous‐traitancedel’ANPEétaitestiméà450millionsd’euros[Balmary(2004),p.95].Surlabasedubudgetprévisionnelde2009dePôleemploirendupublicparlesitedelafusion pour les nuls5, le montant des prestations sous‐traitées était de près de 500millionsenprévisionpour2009.Le dernier exercice de chiffrage officiel disponible est celui de l’IGF dans le cadre durapport rendu public en 2011 sur la comparaison des effectifs des services publics del’emploienFrance,enAllemagneetauRoyaume­Uni.Pourl’année2010,lebudgetdePôleemploiconsacréàdesprestationssous‐traitéesestd’environ660millionsd’euros,dontplusde40%estconsacréàdesprestationsd’accompagnementglobal(cf.tableau2).LebudgetglobaldePôleemploiétantd’environ4,8milliardspourl’année2010.

Tableau2:budgetdesprestationssous­traitéesparPôleemploien2010

Accompagnementglobal Prestationsponctuelles Prestationscourtes

‐Trajectoireemploi‐Licenciéséconomiques

‐AtoutsCadres

‐Cibleemploi‐Mobilisationversl’emploi

‐Ateliersderecherched’emploietpréparationàl’entretiende

recrutement‐prestation«stratégiederecherche

d’emploi»‐prestationsd’évaluation

‐bilandecompétencesapprofondi

270millions 260millions 130millionsSource:IGF(2011),AnnexeX

Se rajoutent à cela les montants consacrés par l’Etat à l’accompagnement des jeunesdiplômés (12millions d’euros demi‐2007 à fin 2008) et au contrat d’autonomie (65millionssurlapériode2008‐2011et30millionssurlapériode2011‐2013).Surlabasedeceschiffresonpeutsoulignertroispoints:

- En2010, lecoûtdurecoursauxopérateursextérieursreprésenteenviron14%dubudgetdePôleemploi;

- Unepartdel’augmentationdubudgetconfiéàauxopérateursextérieursestliéeà partir de2009 à lamontéedu chômagedans la crise, une situationquePôle

5 http://www.lafusionpourlesnuls.com/pages/Le_budget_previsionnel_de_Pole_emploi-801200.html

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emploiadûgérerdansuncontextedefusion.LerecoursauxOPPaalorsétéunmoyend’adaptationdescapacitésdepriseenchargedel’opérateurpublic,lasous‐traitanceopéréeicirelevantalorsd’unesous‐traitancedecapacité6.C’estd’ailleurs ce que soulignent le rapport de l’IGF (2011) et le rapport du Sénat(2011): «Après la fusion de l'ANPE et des Assedic, dans un contexte de fortemontéedu chômageentrainant la saturationdes capacitésde traitementdePôleemploi, le recours auxOPPa constitué unmoyend'adaptationdes capacités à laconjoncture. L'opérateur public a alors mis en place deuxprogrammes de sous­traitancesupplémentaires[trajectoireemploietlicenciéséconomiques]cibléssurdes personnes rencontrant des difficultés particulières et nécessitant un suiviapprofondietpersonnalisé»7;

- Lesbudgetsen faveurdesOPPrestentplusmodestesenFrancequedansdespayscommeleRoyaumeUnioù lemontantdesprestationssous‐traitéess’élèveà967millionsd'euros(IGF2011).

3.LEBILANQUEL’ONPEUTTIRERDURECOURSAUXOPPDANSLECADREDESMARCHESGERESPARPOLEEMPLOITirerunbilandurecoursauxOPPsupposededisposerd’élémentsdévaluation.Surlesdifférentstypesdemarchéquisesontdéployésdepuis2005,desélémentsd’évaluationexistent,maisilsnereposentpastoussurlesmêmesméthodologiesetneproposentpaslesmêmesmatériaux (certainss’en tiennentàdesétudesquantitatives,d’autresàdesétudes qualitatives et certains couplent ces deux types d’approches) (voir tableau 3).Seules les évaluations comparant les dispositifs mis en œuvre par le SPE et lesdispositifs mis enœuvre par les OPP permettent de trancher le débat sur l’efficacitérespectivedecesdeuxtypesd’opérateurs.Ilressortdetoutescesétudesque lesOPPn’apparaissentpascommeétantplusperformantsque lesacteursduSPE.Nous analysonsdans cettenote lesprincipauxrésultats tirésde ces évaluations en soulignant à chaque fois lesdébatsque cela apususciteret la tendanceà toujours trouverdes«excuses»aux résultatsdesOPP, signed’une idéologie persistante postulant toujours une supériorité a priori des OPP parrapportauSPE(cf.paragraphe1).

6 Comme le rappelle Freyssinet, une externalisation de capacité est une relation de sous-traitance qui se justifie par la possibilité qu’elle offre de gérer des flux importants de demandeurs d’emploi sur des prestations similaires à celles produites par le donneur d’ordre. Elle s’oppose à une sous-traitance de spécialité qui recherche la mobilisation de compétences professionnelles spécifiques et/ou est censée permettre de mieux atteindre certains types de publics. Freyssinet, 2004, « Politique de l’emploi : les conditions de la gouvernance », Connaissance de l’emploi n°1, CEE, mars, http://www.cee-recherche.fr/fr/publicationspdf/CE1.pdf 7 Sénat (2011), « Pôle emploi : une réforme nécessaire, une dynamique de progrès à amplifier », Rapport d'information de M. Jean-Paul ALDUY, fait au nom de la Mission commune d'information relative à Pôle emploi n° 713, 5 juillet, http://www.senat.fr/rap/r10-713-1/r10-713-1.html

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Tableau3:Evaluationsexistantespermettantdemesurerl’efficacitédurecoursauxOPP

Marchés Evaluationexistante Comparaisonpublic/privé

Typedeméthodologie

PremiermarchéUNEDIC(2005‐2006)

OuiNonpublique

Non Comparaisondestauxd’accèsàl’emploià3,6,8et10mois

Klein,RenaudetTraversier(2006),«L’accompagnementrenforcédesdemandeursd’emploi»,L’essentieln°7,novembre,http://www.alternatives‐economiques.fr/fic_bdd/article_pdf_fichier/1208788765_ObservatoireANPE.pdfAccompagnementrenforcédesCLD(programmeOPP/CVE)

OuiPublique

Ouisurunprogrammesimilaire

Expérimentationsocialeavecuneétuded’impactEtudestatistiqueVoletqualitatif

Dares(2009),L’évaluationdesexpérimentationsd’accompagnementrenforcédesdemandeursd’emploiconduitesparl’Unédicetl’ANPEen2007,Horscollection,octobre,http://www.travail‐emploi‐sante.gouv.fr/IMG/pdf/Evaluation_Anpe_Unedic_au_02_02_10_pour_internet.pdfBehaghel L., Crépon B., Guitard J., Gurgand M. (2008), Évaluation d’impact de l’accompagnement desdemandeurs d’emploi par les opérateurs privés de placement et le programme Cap Vers l’Entreprise »,Rapport intermédiaire, juin,http://www.crest.fr/ckfinder/userfiles/files/Pageperso/crepon/Rapport_final_Crest_EEP.pdf

MarchéPôleemploi

TRAetLECOui

PubliquepourlapartieTRA(Synthèse

publiéeparlaDARES),pourlerestepasencorepublié

Ouisurunprogrammesimilaire

Comparaisondestauxd’accèsàl’emploià8et13mois

Voletqualitatif

Dares(2012),«Lerecoursauxopérateursprivésdeplacementpourl’accompagnementdesdemandeursd’emploiendifficultéd’insertion»,Daresanalyses,n°002,janvier,http://www.travail‐emploi‐sante.gouv.fr/IMG/pdf/2012‐002.pdf

Prestationjeunes

diplômésOui

Publique(SynthèsepubliéeparlaDARES)

Pasvraiment,possibilitéde

comparerl’effetaveclemode

d’accompagnementclassiquedel’ANPEcomparaisond’unaccompagnementde

base

Expérimentationsocialeavecuneétuded’impact

Crest Dares (2010), Le marché d'accompagnement des jeunes diplômés demandeurs d'emploi par desopérateurs privés de placement : premiers résultats, Rapport intermédiaire, http://www.travail‐emploi‐sante.gouv.fr/IMG/pdf/100103‐noteintermediaire.pdfDares (2011a) «L’accompagnement des jeunes diplômés par des opérateurs privés de placements: lesenseignements d’une évaluation», Dares Analyse, n°094, décembre, http://www.travail‐emploi‐sante.gouv.fr/IMG/pdf/2011‐094.pdf

Contratd’autonomie Ouimaisquesurlamiseenroutedu

dispositifPublique(SynthèsepubliéeparlaDARES)

Non Monographies

Dares(2011b),«Lecontratd’autonomie:miseenœuvreparlesopérateursetprofilsdesbénéficiaires»,Daresanalyses,n°013,févrierhttp://www.travail‐emploi‐sante.gouv.fr/IMG/pdf/2011‐013.pdf

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3.1­Unepremièreévaluationdiscutablequiajustifiél’augmentationdelatailledumarchédesprestationsd’accompagnementglobalsous­traitéesComme nous l’avons rappelé (paragraphe 2), le premiermarché portant sur la sous‐traitancedeprestationd’accompagnementglobalaétémisenœuvrepar l’UNEDICen2005àtitreexpérimentalpuisquecelaaconcerné9700demandeursd’emploi.Danslecadredecettepremièreexpérimentation,aucunvéritableprotocoled’évaluationn’avaitétéprévu. L’UNEDICa elle‐mêmecherchéà évaluer l’effetdu recours auxOPP sur lestauxd’accèsàl’emploidesbénéficiairesàhorizonde3mois,6mois,8moiset10mois.Selon l’Unedic (2006)8,31%desdemandeursd’emploide longueduréebénéficiantdecetaccompagnementsesontreclassésdans lestroispremiersmois,54%aucoursdessixpremiers,63%aucoursdeshuitpremiersmoiset69%aucoursdesdixpremiersmois. Ces chiffres peuvent être rapprochésd’un tauxd’accès à l’emploi de49%à sixmoisetde68%àdouzemoisenmoyennepourunchômeur indemnisé,catégoriequin’inclutquetrèsminoritairementdeschômeursdelonguedurée.CommelerappellentGratadouretMansuy(2007),lesrésultatsdecetteétudeontfondéladécisionduCAdel’UNEDIC,enjuillet2006,depoursuivreàuneplusgrandeéchellelerecoursauxOPP.Orquelquemoisplustard,ennovembre,leserviced’étudedel’ANPEapubliéuneétuderelativisantcesrésultats.Selonl’ANPE,lestauxdereclassementdeschômeursdelonguedurée pris en charge par les opérateurs privés entre mai et septembre 2005 sontcomparablesàceuxdesbénéficiairesd’accompagnementrenforcéréaliséparl’ANPEàlamêmedate.Cetauxdereclassementtourneautourde55%àneufmois(54,7%pourlesdemandeursd’emploiaccompagnésparl’ANPEet55,8%pourdesdemandeursd’emploiaccompagnésparunOPP),avecuncoûtquiluivariedusimpleautriple:760eurospourundemandeurd’emploiaccompagnépar l’ANPEcontre2300eurosenmoyennepourundemandeurd’emploiaccompagnéparunOPP9.Ladécisionétantprise,lesrésultatsdecettesecondeétudeserontoubliés.Pourlapetitehistorieiln’estaujourd’huipaspossiblederetrouversurinternetl’étudedel’UNEDICde2006.3.2 – La première grande évaluation menée comparant public et privé: leprogrammed’accompagnementrenforcéCVE/OPPLa seconde expérimentation de sous‐traitance à des OPP d’une prestation globaled’accompagnement a, quant à elle, donné lieu à un protocole d’évaluation formalisécherchant,d’unepart,àévaluer l’impactd’unaccompagnementrenforcéparrapportàun accompagnement classique (c'est‐à‐dire une prise en charge classique d’undemandeurd’emploiparl’ANPE),d’autrepart,àcomparerl’efficacitédecetteprestationd’accompagnement renforcémise enœuvre par des OPP et par les équipes Cap versl’entreprise (CVE) de l’ANPE. Reposant sur un protocole d’évaluation expérimental(affectationaléatoired’unpublicéligibleàunemesureentreungroupedetraitement–icisoitOPPsoitCVE‐etungroupetémoinbénéficiantdel’accompagnementclassiquedel’ANPE), l’étude conduite a été complétée par un volet qualitatif permettant demieux

8 UNÉDIC (2006) « Bilan sur les expérimentations d’accompagnement des allocataires par des opérateurs privés», Statis, n°180. 9 Klein, Renaud et Traversier (2006), « L’accompagnement renforcé des demandeurs d’emploi », L’essentiel, n°7, novembre, http://www.alternatives-economiques.fr/fic_bdd/article_pdf_fichier/1208788765_ObservatoireANPE.pdf

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saisirlesméthodesd’accompagnementmisesenœuvreparlesOPPetleséquipesCVEdel’ANPE.3.2.1­Principauxrésultats:uneffetpositifdel’accompagnementrenforcé,maisuneefficacitémoindrequandilestmisenœuvrepardesOPP10Troisrésultatsressortentdecettel’évaluation.a) Uneffetpositifdel’accompagnementrenforcéL’évaluationd’impactapermisdemesureràl’horizonde3mois,de6moisetde12moisl’écart entre les taux de sortie vers l’emploi à l’issue d’un programme classiqued’accompagnement,d’unepart,etd’unprogrammed’accompagnementrenforcé,d’autrepart:

àl’horizonde12mois,letauxdesortiedeslistesdel’ANPEestplusélevépour les bénéficiaires d’accompagnement renforcé. Il est de 5,6 pointssupérieurpourleprogrammegéréparlesOPPetde7,3pointssupérieurpourleprogrammegéréparleséquipesCVEdel’ANPE;

Larécurrenced’inscriptionsurleslistesdel’ANPEestégalementmoindrepourlesbénéficiairesd’accompagnementrenforcédansles6moissuivantleursortieversl’emploi.

b)Uneefficacitémoindredel’accompagnementrenforcémisenœuvreparlesOPPL’effet de l’accompagnement renforcé est plus important et plus rapide lorsqu’il estconduit par des équipes CVE de l’ANPE (tableau 4). De plus, ces effets sont plushomogènes sur toutes les populations concernées par l’accompagnement alors que leretour à l’emploi dans le cadre d’un accompagnement mené par un OPP est plusfavorableauxjeunes,auxfemmesetauxplusdiplômés.

Tableau4:ImpactdesprogrammesOPPetCVEsurletauxdesortieversl’emploideslistesdel’ANPEavec

commepointderéférencel’accompagnement«classique» OPP ANPE(CVE)

àl’horizonde3moisàl’horizonde6moisàl’horizonde12mois

1,64,2**5,6***

9,0***19,1***7,3***

1Lecture: 9,0*** signifie que la participation du demandeur d’emploi au programmed’accompagnementrenforcéconduitparuneéquipeCVEaaccrusontauxdesortieversl’emploide 9,0 points par rapport à la situation dans laquelle il n’aurait bénéficié que du programmeclassique (i.e. prise en charge classique par l’ANPE). Le nombre d’étoile indique le seuil del’intervalledeconfianceà10%(*),5%(**)et1%(***).Lorsqu’iln’yapasd’étoile,celasignifiequel’onnepeutpasexclure l’hypothèseque l’effetmesuréestnonnul.Plus ilyad’étoiles,plus leséléments statiques disponibles sont suffisamment forts pour que l’on rejette d’hypothèse d’uneffetnul.Source:Dares(2009)

c)Peud’innovationdanslesméthodesd’accompagnementdesopérateursprivésLes modalités d’accompagnement renforcé se sont avérées assez proches entre leséquipesCVEde l’ANPEet lesOPP.LesOPPn’ontdoncpasproposédeméthodesplusinnovantes. Seule différence notable: les demandeurs d’emploi suivis par les équipesCVEsesontvusproposerplusd’offresd’emploietlesoffresd’emploiproposéesétaientplusenadéquationavecleursattentesprofessionnelles.LacapacitéattenduedesOPPàprospecter«lemarchécaché»n’adoncpasétévérifiée.Commelesouligne lerapport

10 Pour des résultats plus détaillés voir : DARES (2009), L’évaluation des expérimentations d’accompagnement renforcé des demandeurs d’emploi conduites par l’Unédic et l’ANPE en 2007, Hors collection, octobre, http://www.travail-emploi-sante.gouv.fr/IMG/pdf/Evaluation_Anpe_Unedic_au_02_02_10_pour_internet.pdf

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desynthèse:«l’accompagnementdesOPPnesedifférenciepassignificativementdusuiviclassique de l’ANPE sous cet aspect: les demandeurs d’emploi suivis par les OPP nedéclarent pas s’être vu proposer davantage d’offres d’emploi pendant leuraccompagnementqueleurshomologuesenparcoursclassique»[DARES(2009),p.33].Surcetteexpérimentation, lesOPPn’ontpas fait lapreuvede leurcapacitéàapprocher le«marchécaché».3.2.2­Unrésultatcontestéquis’expliqueraitparuneffetd’émulationduSPELes résultats de cette évaluation ont été beaucoup discutés, ce qui a rendu leurpublication difficile. Comme le rappelle la dépêche de l’AEF du 6 octobre 200911, lesrésultatsétaientinitialementattendusenjuin2009,mais«cestravauxfinalisésaucoursd'uneréunionavecPôleemploietl'Unédicle25septembre[2009]nefontpasl'unanimité.Déjà, les premiers résultats statistiques dévoilés en juin 2008avaient été décriés par lesgestionnaires de l'Unédic [qui] dénonçaient alors des résultats fumeux (…) et plaidaientpournepaspayercetteévaluation».Lafigured’autoritédeClaudeSeibel12,présidentducomitédepilotagedel’évaluation,apermisd’allerauboutdeladémarcheetdonnerunecautionscientifiqueauxrésultatsobtenus.L’évaluation rendue publique, l’argument avancé pour expliquer la meilleureperformancedeséquipesCVEde l’ANPEsur lesOPPaétédemettreenavantque leséquipesdel’ANPEavaientcherchéàmontrerqu’ellesétaientaussibonnesqueleprivéet que, de ce fait, lamise en concurrence avait eu un effet d’émulation. «Preuve» decetteexplication:lerecrutementdeséquipesCVEs’estfaitsurlabaseduvolontariatetles équipes ont été qualifiées de «particulièrement motivées». Autre élément qui aconduitàallerdanscesens:lefaitquesurleszonesoùétaientconjointementdéployésles programmes CVE et OPP, les résultats des équipes CVE ont été particulièrementélevés.Commelesoulignelerapportd’évaluation:«Onobservequel'impactdeCVEestparticulièrement fort dans les zones où les deux programmes sont côte à côte. Celapourrait suggérer que la concurrence est un aiguillon particulièrement puissant pourCVE» [DARES (2009), p. 116]. Il n’en fallait pas plus pour produire une lecture desrésultats de cette évaluation: les équipes de l’ANPE ont été meilleures que lesopérateursprivésenraisond’uneffetd’émulationparcequ’ellessesontmobilisées,onpourrait presque lire entre les lignes «pour une fois»! Si les auteurs du rapportsoulignent qu’ils «ne peuvent exclure cette hypothèse», le lecteur attentif aurait pupoursuivre sa lecture et voir que les auteurs émettent une limite forte à cetteinterprétation:«ilnefautpassurinterpréterceconstat,carleszonescommunesontpeut­être d'autres caractéristiques particulières, de nature à renforcer le contraste entre lesdeuxdispositifs»[idem,p.116].Asupposerque l’effetdeconcurrenceetd’émulationentrepublicetprivéaitpu jouersurlesbonsrésultatsdeséquipesCVEdel’ANPE,qu’en‐est‐ildansuncontexteoùPôleemploiadûgérerlafusionetl’arrivéemassivedenouveauxdemandeursd’emploietamobilisé lesOPPdansuneoptiquede sous‐traitancede capacité ? C’est le cadredanslequel s’estdéroulé le recoursauxOPPdans lecadredumarché«trajectoireemploi»(TRA).

11 Dépêche n°12078 : « L'accompagnement renforcé des chômeurs plus efficace par l'opérateur public que par les opérateurs privés les premiers mois (rapport Seibel) ». 12 Ancien membre du Conseil scientifique de l’Évaluation des politiques publiques et ancien directeur de la DARES

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3.3 ­ Sur la période récente: comparaison de programme d’accompagnementrenforcé à destinationdepublics ayant des difficultés d’insertionmis enœuvreparleséquipesdePôleemploietlesOPPLemarché trajectoireemploi (TRA)estuneprestationd’accompagnementrenforcéenfaveurdesdemandeursd’emploirencontrantdesdifficultésd’insertiondurable.Ilaétémisenplacecourant2009etaserviàgérer l’afflux importantdedemandeursd’emploitouchésparlacrisede2008.IladédoubléleprogrammeCVEmisenœuvreeninterneparPôleemploi.Une évaluation conjointe DARES/Pôle emploi a été conduite cherchant à analyser lesconditions de mise en œuvre et l’efficacité de ces accompagnements renforcés enmesurant le retourà l’emploià l’horizonde8et13moiseten recueillant levécudespersonnes pendant cette prestation à travers une enquête téléphonique auprès d’unéchantillon représentatif de bénéficiaires. En plus de ces éléments quantitatifs, uneétudequalitativeaétécommandéeparPôleemploietréaliséeparlecabinetGeste.LapartiedesrésultatsportantsurlacomparaisonTRA(OPP)etCVE(Pôleemploi)aétépubliée en début d’année [Dares (2012)]. L’étude qualitative n’a pas été diffuséepubliquement,maislecollectifACDCapuyavoiraccès.3.3.1­PrincipauxrésultatsEncomparantlestauxd’emploibruts,laproportiondebénéficiairesenemploidurable(CDIouCDDdeplusde6mois)àl’issuedeceprogrammed’accompagnementrenforcéest plus élevée pour ceux ayant bénéficié des prestations mises en œuvre par Pôleemploi(programmeCVE):58%dedemandeursd’emploisontenemploidurablecontre52%pourlesdemandeursd’emploisuivisparunopérateurprivé(programmeTRA).Cetécartdetauxdesortiespersistequandonneutralise l’effet liéauxcaractéristiquesindividuellesdesdemandeursd’emploi(lesbénéficiairesduprogrammemisenœuvrepar les OPP étant enmoyennemoins qualifiés, inscrits depuis plus longtemps sur leslistesdePôleemploi).Comme lesouligne laDARES(2012,p.3)«une fois tenucomptedesdifférencesdeprofilsociodémographique,lesdemandeursd’emploisuivisparunOPP«local » conservent un taux d’emploi inférieur, de 5,8 points, à celui des demandeursd’emploi en CVE. Cet écart est plus réduit mais reste également significatif pour lesdemandeurs d’emploi suivis par un OPP « national » (­3,2 points par rapport auxdemandeursd’emploiaccompagnésparPôleemploi)».Enoutre,letauxd’emploidurable(CDIouCDDdeplusde6mois)estplusélevé«touteschoseségalesparailleurs»pourlesdemandeursd’emploiprisenchargedanslecadreduprogrammedePôleemploiquepourceuxprisenchargeparunOPP.Lesdifférencesdetauxd’accèsàl’emploiseconfirmentquandonmesurel’effetdesprogrammesà13mois (tableau 5) et l’on retrouve une proportion moindre de CDI parmi les emploisretrouvésparlesdemandeursd’emploipassésparunOPP.

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Tableau5:comparaisondestauxd’emploià8et13moisaprèsl’entréedesbénéficiairesdansledispositifd’accompagnementrenforcéàdestinationdespersonnesrencontrantdesdifficultésd’insertiondurable

OPP

(TRA)Pôleemploi

(CVE)Tauxderetouràl’emploià8mois 38% 43%Tauxderetouràl’emploià13mois 43% 51%Typed’emploisretrouvésà13mois

CDICDDCTT

Tempsplein

36%35%19%73%

43%33%15%76%

Source:Dares(2012)Entermesdecontenudesprestations,onretrouvedesmisesenœuvretrèsprochesnepermettant pas d’attester de la capacité d’innovation des OPP. Comme le souligneélégammentlerapportGeste(2011)«lespratiquesdéployéesparlesOPP–commedansunecertainemesurecellesdéployéesparPôleemploidanslecadredesaccompagnementsrenforcés internes – semblent relativement partagées (sic!). Cela donne le sentiment deméthodologies d’accompagnement déjà travaillées, arrivées à maturité, largementdiffusées(re­sic!)»[Geste(2011),p.57].Dernierpoint,issudel’évaluationqualitativeetconfirméparl’étudestatistiqueauprèsdesbénéficiaires:lesdemandeursd’emploisuivisdanslecadreduprogrammeinternedePôleemploisesontvusproposerplusd’offresd’emploietcelles‐ciétaient,enoutre,plusenadéquationavecleurattentesquelesdemandeursd’emploisuivispar lesOPP.Commelerappelle lerapportGeste(2011)«lamobilisationdesoffresd’emploipropresauxprestataires,notammentdessociétésd’intérim,etlaprospectiondu«marchécaché»correspondàuneattentefortedurecoursauxOPP»(p.81).Etdeconclure:«Ladifficultédes OPP à mobiliser leur propre réseau et à s’attaquer au marché caché constitue unedéceptionpourleséquipesdePôleemploi»(p.84).3.3.2­ExplicationsavancéesDans le contexte de la fusion de l’ANPE et des Assedic conduisant à la création d’unnouvel opérateur et demontée rapide du chômage, l’appel aux OPP a surtout été unmoyende«décharger»lesportefeuillesdesconseillersetdegérerlesfluxdenouveauxdemandeurs d’emploi. Dans cette configuration difficile, les meilleurs résultats deséquipesdePôleemploisurceprogrammed’accompagnementrenforcénepeuventêtreimputésàunéventueleffetd’émulation.Unnouvelargumentfaitalorssonapparition:silesOPPontdemoinsbonsrésultats,c’estquePôleemploilescontrainttropdanslesmarchésqu’illeurpropose.Leproblèmesesitueraitàplusieursniveaux:uncahierdeschargestroppointilliste,limitantleurcapacitéd’innovation,uneduréedecontratjugéetrop courte et des prix trop serrés ce qui limiterait les investissements en termes dequalité.Le rapport Geste étaye ces deux points de vue. Il souligne notamment que «laphilosophie des cahiers des charges diffère de celui des appels d’offre précédents: lesobligations de moyens et les obligations procédurales pèsent plus lourd, l’obligation derésultats est moins valorisée» [Geste (2011), p. 24]. Et explique qu’« aucun OPP nedisposait,enamontdel’obtentiondesmarchés,d’équipessuffisammentdéveloppéespourassumer la chargede travail induite, ils ont tous étéamenésà les étoffer. La logiquedemarché sur 2 ans et les incertitudes qu’elle génère a contraint les OPP à adopter une

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gestionprudentedeleursressourceshumaines.Larègleaétécellederecrutementparlebiais de CDD, parfois massive (…) selon des modalités et des durées variables» [Geste(2011),p.54].CerecrutementenCDDlimiteleprofessionnalismedesconseillersetpeutdoncexpliquerdesrésultatsmoinsbonsqueceuxdupublic.CesargumentssontaussiceuxdesOPP.AuditionnésauSénatilsontcritiquélefaitquePôleemploitendaitàenfermerleurtravaildansuncadretroprigide.L’interventiondeladirectriced’undesOPPrésumetouslesgriefsadressésàPôleemploi[Sénat(2011),auditiondesOPPdu24mai2011]13:

- elle estime que «depuis la création de Pôle emploi, nous avons remarqué unchangementdanslesprestationscommandées,quisontaujourd'huibeaucoupplusorientéesvers lesmoyens,avecuncahierdescharges très strictetuneprestationquiestdécritedansledétail.Lerisqueestdestandardiserl'offre,ennelaissantquepeudeplaceausur­mesureetàl'innovation»;

- ellesouligneque«lestâchesadministrativesimposéesparlecahierdeschargesànosconseillerssontdeplusenpluslourdes,audétrimentdenotrecoeurdemétier,c'est­à­direleplacementdesdemandeursd'emploiendifficulté»

- et critique la duréedesmarchés: «une autre difficulté réside dans la durée desmarchés, qui est très courte, entre vingt­deux et vingt­quatremois, et dansl'instabilité des flux qui ne permettent pas un retour sur investissement pour lacollectivité. Ces éléments ont pour conséquence la précarisation croissante desemployés des opérateurs privés. Conjuguée à la pression accrue sur les prix déjàévoquée, cette situation pourrait amener à une baisse de qualité de nosprestations».

4­LAFAUTEAPOLEEMPLOI?Leschosessont‐ellesaussitranchées?LesrésultatsdesOPPnes’expliquent‐ilsquepardes «rigidités contractuelles»? Après être revenus sur les raisons qui expliquentl’évolution de la stratégie de Pôle emploi, nous ferons le point sur les résultats durecours aux OPP dans d’autres cadres où les contrats sontmoins prescriptifs commepourlaprestationjeunesdiplômesoulecontratd’autonomie.4.1­Retoursurlesconditionsdesmarchésdécriées4.1.1­Desmarchésplus«rigides»?LesévaluationsprécédentesavaientmisenavantquelesOPPétaienttrèssensiblesauxdispositionscontractuellesetqu’ilconvenaitde«border»lescontratspourêtresûrqueles opérateurs atteignent les objectifs attendus.En effet, lorsde l’évaluationOPP/CVE(voir 3.1), il avait été constaté que les OPP avaient de meilleurs résultats si l’onélargissait le critère de reprise d’emploi aux activités réduites: non contraints sur laqualitédesemploisàassurerauxdemandeursd’emploi(tempspleinoutempspartiel),les OPP avaient fait les choses aminima et placé un certain nombre de demandeursd’emploisurdespostesenactivitéréduite(moinsde110heuresparmois).Lerapportintermédiaire concluait alors en disant «les différents effets des OPP apparaissent trèscohérentsaveclesincitationsauxquellesilssontsoumisselonlestermesdeleurscontrats.Encesens,cesopérateurssesontclairementacquittésdeleursmissions.Ilestplausibleque 13 Sénat (2011), « Pôle emploi : une réforme nécessaire, une dynamique de progrès à amplifier », audition des OPP datée du 24 mai 2011, http://www.senat.fr/rap/r10-713-2/r10-713-2_mono.html#toc20

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lesdifférencesderésultatsparrapportauprogrammeCVEpuissent s’interpréterpar lesincitationsdonnéesauxdifférentsacteurs»[Behaghel,CréponetGurgand(2009)14].Cerésultatétait l’undesapportsde l’évaluation, repriscommeunepréconisationdans lerapportfinal:«comprendrel’impactcontractuelassignéauxopérateurs(…)etendéduirele profil des contrats les plus efficaces semble également un enjeu important dans unearchitectureduservicepublicdel’emploiquilaisseraituneplacecroissanteauxopérateursprivés»[Dares(2009),p.15].Lechangementdesmodalitésdecontrats trouve ici sonorigine: c’estparcequeles OPP s’engouffraient dans les interstices des contrats laissés ouverts parl’opérateurpublicquecedernieradavantagecadréleschosesafind’assurerdesprestationsdemeilleurequalitéauxdemandeursd’emploi.Mais au final les contrats sont‐ils devenus plus contraignants, limitant la capacitéd’innovationdesopérateurs? Si, commeon l’a rappelé supra, le rapportGeste (2011)soulignelechangementdecadredescahiersdescharges,ilconclutnéanmoinsque«lescahiersdeschargesposaientdescontraintesfortesentermesdejalons(duréedesétapes,périodicité de remise de livrable) sans réellement formaliser d’attentes particulières entermesdeméthodesd’accompagnementetd’objectifsintermédiaires(audelàduretouràl’emploi en fin d’accompagnement», de ce fait les cahiers des charges «n’étaient pasréellementcontraignantsentermesdeméthodesàdévelopper»(p.56‐57).4.1.2­Desprixenbaisse?Ce point est plus difficile à renseigner car peu d’éléments sont disponibles sur lesanciens contrats passés par l’UNEDIC. L’étude de Klein, Renaud et Traversier (2006)avançaitunchiffrede2300euros.Aujourd’huienmoyenne,lesOPPseretrouventavecdesprestationsautourde1800eurospourunaccompagnementglobalvariantentre6à12moisconduisantàunretouràl’emploi.Ilyauraitdoncunebaissedesprix,maisdesvolumes beaucoup plus importants de demandeurs d’emploi à prendre en charge. LemarchéUNEDIC de 2005 portait sur 9000 demandeurs d’emploi, celui de 2009‐2011surplusde300000!Fauted’élémentsplusprécis,onpeutquandmêmesoulignerquelorsdesréponsesauxappels d’offre les opérateurs privés connaissent le prix moyen des prestationsproposées. Et ils ont le choix d’y répondre ou non. Par ailleurs, on peut difficilementpenserqu’unopérateurprivéquirépondàunappeld’offreneconnaîtpassonmodèleéconomique, son seuil de rentabilité et qu’il se porte candidat sur des marchés peuporteurspourlui.Maisàsupposerquetoutcelasoitvrai,lesOPPsont‐ilplusefficacesquandlescontratssontmoinsrigidesoulesprixplusélevés?LesmarchésderecoursauxOPPgérésparleMinistèredel’emploimontrentquenon!4.2­DesrésultatsaussidécevantspourlesmarchésduMinistèredel’emploidontlescahiersdechargessontplussouplesetlesprixplusélevés

14 Behaghel L., Crépon B., Guitard J., Gurgand M. (2008), Évaluation d’impact de l’accompagnement des demandeurs d’emploi par les opérateurs privés de placement et le programme Cap Vers l’Entreprise », Rapport intermédiaire, juin, http://www.crest.fr/ckfinder/userfiles/files/Pageperso/crepon/Rapport_final_Crest_EEP.pdf

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Pôle emploi n’est pas l’unique commanditaire de prestations d’accompagnementfourniespardesOPP.Commenousl’avonsmentionnédansletableau1,leMinistèredel’emploiagérédeuxmarchéssous‐traitésàdesopérateursprivés: lemarché«jeunesdiplômés»etlecontratd’autonomie.4.1­LecasdelaprestationjeunesdiplômésDe 2007 à 2009, le ministère de l’emploi a confié, sur certains territoires, à desopérateursprivésdeplacement(OPP) l’accompagnementde jeunes(moinsde30ans)diplômésdeniveaudequalificationbac+2minimumayantuneexpériencedechômagepersistante (inscription sur les listesde l’ANPEdepuis6moisoupendant12mois aucoursdes18derniersmois.).Cetaccompagnementrenforcé,d’uneduréede6moispourretournervers l’emploi,suiviede6moisd’accompagnementdans l’emploi,aconcerné10000jeunes.Danslagestiondumarché,leMinistèreétaitplussoucieuxquedanslesmarchés de Pôle emploi d’accroître l’efficacité des OPP en faisant beaucoup plusdépendreleurrémunérationdeleursrésultats15.Entermesdecahierdescharges,trèspeud’indicationsétaientdonnéesauxopérateursetpeudetravaildereportingétaitàréaliserde lapartde l’OPP.Comme le rappelle laDARES(2011a,p.5)«si lesgrandeslignes de l’action des OPP étaient précisées dans le cahier des charges national, unecertaine latitude était volontairement laissée à chaque OPP pour qu’il puisse au mieuxs’adapterauxcontextesrégionaux».Cedispositifafaitl’objetd’uneévaluationreposantsurunprotocoled’expérimentationsociale. Deux groupes de jeunes étaient suivis: un groupe bénéficiant del’accompagnement renforcé mis en œuvre par les OPP et un groupe bénéficiant del’accompagnementclassique(c'est‐à‐direnonrenforcé)misenœuvreparl’ANPEousesco‐traitants.Cequiestmesuré,c’estletauxderetouràl’emploiàhorizonde8mois.Lesprincipauxrésultatssontprésentésdansletableau6.Tableau6:Impactduprogrammed’accompagnementrenforcé(misenœuvreparlesOPP)surletauxdesortieversl’emploideslistesdel’ANPEaveccommepointderéférencel’accompagnement«classique»

Impactde

l’accompagnementparlesOPP(pts)

Tauxd’emploidesjeunesaccompagnésparlesOPP(%)

Emploi (+1,9) 54%Emploidurable (+1,1) 39%

CDI (­2,3) 19%CDDd’aumoins6mois +3,0** 19%

Source:Dares(2011a)Lecture:3,0**signifiequelaparticipationdudemandeurd’emploiauprogrammed’accompagnementrenforcéaaccruson taux de sortie vers l’emploi de 3 points par rapport à la situation dans laquelle il n’aurait bénéficié que duprogrammeclassique.Lenombred’étoileindiqueleseuildel’intervalledeconfianceà10%(*),5%(**)et1%(***).Lorsqu’iln’yapasd’étoiles (chiffresentreparenthèses), celasignifieque l’onnepeutpasexclure l’hypothèsequel’effetmesuréestnonnul.

A l’horizon de 8 mois, l’accompagnement par les opérateurs privés de placementn’apparaît pas avoir d’effet statistiquement significatif sur le taux d’emploi global des

15 Dans les marchés de Pôle emploi, 50% de la rémunération de l’OPP sont accordés au moment de la prise en charge du demandeur d’emploi, 25% au moment où le demandeur d’emploi retrouve un emploi et un dernier quart s’il est en emploi de plus de 6 mois. Le Ministère du travail a accordé 25% au moment de la prise en charge, 40% si le jeune signe un contrat au bout de 6 mois d’accompagnement et 35% s’il est en emploi durable (plus de 6 mois).

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jeunesbénéficiaires.Ditautrement, lepassagepourun jeuneparunaccompagnementrenforcé mis en œuvre par un OPP n’augmenta pas son taux de retour à l’emploicomparéàunepriseenchargeclassiqueparl’ANPE!Laprestationd’accompagnementrenforcén’aqu’uneffetsurleretouràl’emploienCDD(+3points,significatifauseuilde5%).Comme le conclut la DARES (2011a, p. 7), «au total, le programme ne semble pascontribuer à créer globalement plus d’opportunités d’emploi pour l’ensemble des jeunesdiplômés accompagnés,mais tend à orienter la composition de ces emplois vers plus deCDD».Leschosessontclaires!LesOPPnesontpasplusefficacesqueleservicepublicde l’emploi etquand leuractionauneffet, cela tendàdiminuer laqualitéde l’emploiretrouvépuisqu’ilsconduisentdavantageàceque les jeunesreprennentdavantageunCDDqu’unemploidurable!!Autreélémentintéressant,lesjeunesenaccompagnementrenforcén’ontpasbénéficiédeplusd’offresd’emploiqueceuxenaccompagnementparl’ANPE. Cela confirme la faible capacité des OPP à prospecter les entreprises. Seulrésultat positif: les jeunes suivis par un OPP dans le cadre d’un accompagnementrenforcébénéficientdeplusdeconseilspourrédigerunCVetdeplusd’entretiensqu’enaccompagnementclassiqueparl’ANPE,maisavecunsupplémentquiresteassezlimité:enmoyenne1,6entretiendeplus!4.2­Lecasducontratd’autonomieLecasleplusintéressantestpeut‐êtreceluiducontratd’autonomie.Misenœuvredansle cadre du plan «espoir banlieues» et piloté par leMinistère de l’emploi, le contratd’autonomie est une prestation d’accompagnement renforcé à destination des jeunesdes 16‐25 ans peu ou pas qualifiés résidant en zone urbaine sensible (ZUS) et endifficulté par rapport à l’emploi. Déployé dans 34 départements, il prévoyait l’entréed’environ 45000 jeunes sur 3 ans. En lui‐même, l’accompagnement est unaccompagnementde6moisrenouvelablesousconditionpour6mois,auquelserajouteun accompagnement dans l’emploi de 6 mois. Lancé à grand renfort de publicité,l’objectifdudispositif trèsvolontaristeétaitd’allerchercher les jeunesnonconnusduservicepublicdel’emploienallantaucœurdescités.Sur lanaturemêmedu contratproposéauxOPP, lemarchédu contratd’autonomieatoutesles«propriétésrêvées»énoncéesparlesOPP:d’uneduréede3ans,ils’appuiesurun cahierdes charges très souple et unprixplusque confortable: 6500euros enmoyenne16avec40%delasommeverséedèsl’entréedujeunedansledispositifcequiassureaminimaàl’OPP2600eurosparjeune!Qu’en‐est‐ildesrésultats?Surcemarché,aucunevéritableévaluationd’impactn’aétémiseenœuvre.Seuleaétéconduiteuneenquêtequalitativeaumomentde lamiseenœuvredudispositif et l’ondispose de résultats globaux sur le dispositif. Il n’y a pas d’éléments directementcomparablesavecdesprestationsmisesenœuvreparleservicepublicdel’emploi.Onpeut toutefois rapprocher lecontratd’autonomieduCIVIS (contratd’insertiondans lavie sociale) mis enœuvre par les missions locales17. Le CIVIS serait alors une formed’accompagnement classique des jeunes là où le contrat d’autonomie serait unaccompagnement renforcé. De ce peu d’éléments deux résultats ressortent: i) une

16 Le prix moyen de la prestation est de 8 300 euros mais sur cette somme 1800 euros sont consacrés au versement d’une bourse de 300 euros par mois sur 6 mois pour le jeune. 17 Le CIVIS est un accompagnement vers l’emploi d’un an renouvelable orienté vers les jeunes peu qualifiés.

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incapacitédesOPPàallerchercherunpublicéloignédel’emploinonconnuduSPE,ii)unrapportefficacité/prixplusquedécevant.

i)Surlespublicsaccueillisdanslecontratd’autonomieL’enquêtemonographiqueconduiteparlaDARESarévéléquelesOPPonteudumalà«capter» un nouveau public: «au final, le public accueilli est souvent apparu auxdifférents acteurs (acteurs institutionnels ou financeurs du dispositif, principauxpartenaireslocaux…)enrelatifdécalageaveclesobjectifsinitiauxquivisaientenprioritédesjeunespeuoupasqualifiés,nonrepérésparleSPE,nebénéficiantpasdesdispositifsdedroit commun.Les jeunesencontratd’autonomieétaient leplus souventdéjàconnusduSPE(…)etmoinséloignésdel’emploiqu’initialementanticipé»[DARES(2011b),p.6].Cetéléments’estvérifiédurant toute lapériodeducontrat(2008‐2011),plusde30%desjeunesprésentsdanslecontratd’autonomieontétéadressésparlesMissionslocalesetunepartnonnégligeableparPôleemploi.LacapacitédeprospectiondesOPPdupublicaétélimitée.Parailleurs,sil’onregardeleniveaudequalificationdesjeunes,environ50%desjeunesencontratd’autonomien’ontpasdediplômecontre60%des jeunesdans le cadreduCIVIS. Là aussi lesOPP ont accueilli des jeunesmoins éloignés de l’emploi que ce quiétaitattendu.

ii)SurlesrésultatsobtenusSur ce point laissons parler Claude Jeannerot, rapporteur du budget de la MissionTravailetEmploiauSénat,danssonrapportsur leprojetdebudget2012«le rapportcoût­efficacitédececontratestdécevant.Lecoûtunitairemoyend’uncontratd’autonomieesteneffetestiméà8500euros18.Atitredecomparaison,lecoûtmoyend’unCivisestdeseulement 370 euros. Les indicateurs de résultats qui figurent dans le projet annuel deperformance (Pap) ne permettent pas de comparer le taux de sortie positive du contratd’autonomie avec celui du Civis, ce qui est regrettable. Ils permettent, en revanche, derapprocherlesrésultatsobtenusenmatièred’insertiondansl’emploidurable:cetauxestévaluéà35%,en2011,pourleCivis,contreseulement25%pourlecontratd’autonomie.Peut­êtrecettemédiocreperformances’explique­t­ellepar le faitque lesbénéficiairesducontrat d’autonomie sont particulièrement éloignés de l’emploi, et donc plus difficiles àréinsérer que les titulaires du Civis ? Les premiers travaux d’évaluation réalisés par ladirection de l’animation de la recherche, des études et des statistiques (Dares) tendentplutôtàinfirmercettehypothèse».Desrapportsde l’IGAS19oude l’IGF20arriventàdesconclusionssimilaires: le contratd’autonomie coûte cher pour des résultats qui ne sont pas là. Et le débat semble denouveau tranché entre performance du service public et des OPP. D’ailleurs pour lapetite histoire, le rapport de l’IGF mentionne que si le taux de retour à l’emploi desjeunesestenmoyennede25%,lesrésultatssontvariablesselonlesrégions:allantde12,7% enMoselle, à 70,4% dans le haut Rhin. Si l’on peut imputer une partie de cesécartsàdesdifférencesdecontextelocal,untelécartn’expliquepastoutetlaqualitédel’opérateurjoue.OrdansleHaut‐Rhinc’estunconsortiumdedeuxMissionslocalesqui 18 En intégrant la bourse de 1 800 euros versée au jeune 19 IGAS (2010) L'accès à l'emploi des jeunes des quartiers prioritaires de la politique de la ville, IGAS, JEANNET Agnès, CAILLOT Laurent, CALVEZ Yves, octobre, http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics//104000523/0000.pdf 20 IGF (2010), Les missions locales pour l’insertion sociale et professionnelle des jeunes, http://www.igf.finances.gouv.fr/gcp/webdav/site/igfinternet/shared/Nos_Rapports/documents/Missions_locales.pdf

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ontemportélemarché,lesautreslotsenFrancemétropolitaineayantétéattribuésàdesOPP!Beaucoup pourrait être dit sur le contrat d’autonomie. Pour plus d’éléments sur lajustification politique du contrat d’autonomie et les débats qu’il a suscités, nousrenvoyonsàlalecturedublogbienrenseignédeMichelAbhervé.Nousretiendronsjusteicique,mêmeavecdesconditionsdemarchéplusfavorables,notammentsurleprix,lesOPPnesontpasplusefficacesqueleservicepublicdel’emploi.5­QUECONCLUREAUFINAL?Sil’onrésumelesdifférentesévaluationsréalisées,toutessoulignent:

- lemanqued’innovationdesOPP- leurefficacitémoindrecomparéeauSPE- leurtendanceàplacerlesdemandeursd’emploisurdescontratsmoinsdurables

queleSPESi toute une série d’arguments ont été avancés pour trouver des «excuses» auxrésultatsconstatésdesOPP,sur le longtermel’argumentationnetientpas.L’efficacitésupérieure des OPP n’est toujours pas démontrée et les expériences menées dansd’autrespaysconduisentàlamêmeconclusion.Celatraduitenpartieunmanqued’investissementetdeprofessionnalisationdelapartdesOPP,cequiestàrelieràleurstratégiedegestiondesressourceshumaines.LesOPPembauchentdessalariésenCDDquinesontpasincitésàs’investirdansleuremploietquiemportentaveceuxlesliensqu’ilsontputisseravecdifférentspartenaires.Enoutre,les OPP connaissent peu les aides mobilisables pour les demandeurs d’emploi. Orcomme le souligne le récent rapport parlementaire portant sur la performancecomparée des politiques sociales en Europe21, «le succès de l’accompagnement tientprincipalement à la pratique du conseiller, c’est­à­dire sa bonne connaissance du bassind’emploi local (…); sa capacité àmobiliser des aides utiles pour le demandeur d’emploi(…);saconnaissancedesprestationsd’aidesauretouràl’emploietdeleurseffets;desarelationavecledemandeurd’emploi»(p.150)Outrecemanquedeprofessionnalismeetcetteabsencederésultatsprobants, lesOPPproposentdesprestationspluschèresquecelleproduitespar leservicepublic.Sipeud’élémentssontdisponibles,leschiffresrenduspublicsconduisentàpenserqu’ilyaunrapportdeunàtrois.Quellejustificationreste‐t‐ilalorsaurecoursauxOPP.LaseulequisembletenirlarouteestlefaitquelesOPPconstituentunevariabled’ajustementdeseffectifsduSPEdansuncontexte de montée du chômage et de moyens limités du SPE. Un rapport decomparaison des SPE de l’IGF a montré qu’en France, les moyens consacrés àl’accompagnement des demandeurs d’emploi sont plus faibles qu’ailleurs: 30%d’effectifs en moins par rapport au Royaume Uni et moitié moins par rapport àl’Allemagne!!

21 Rapport d’information n°4098 déposé au nom du comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques : Performance comparée des politiques sociales en Europe, présenté le 15 Décembre 2011 par Michel Heinrich, Député UMP des Vosges et Régis Juanico, Député PS de le Loire, http://www.assemblee-nationale.fr/13/rap-info/i4098.asp

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