LE RAPPORTPUBLIC ANNUEL

2016Le suivi des recommandations

Synthèses

g AVERTISSEMENT

Ces synthèses sont destinées à faciliter la lecture et l’utilisation durapport de la Cour des comptes.

Seul le rapport engage la Cour des comptes.

Les réponses des administrations et des collectivités concernéesfigurent à la suite du rapport.

L’ordre des synthèses correspond à celui des insertions du rapport.

Chargée de s’assurer du bon emploi des deniers publics, la Cour des comptesexamine les gestions, les politiques et les comptes publics, et se prononce surleur conformité aux règles et normes applicables, ainsi que sur l’efficience et l’ef-ficacité des actions conduites.

Au-delà de ce qui constitue ainsi le cœur de sa mission, elle a été amenée,notamment depuis le début des années 2000, à répondre également à deuxattentes complémentaires et récurrentes : d’une part, proposer des solutionsaux insuffisances qu’elle identifie ; d’autre part, veiller aux suites que les déci-deurs publics donnent à ses interventions.

Progressivement, le législateur a érigé ces deux attentes en obligations que laCour est désormais tenue de remplir.

Elle s’y attache en généralisant, dans ses travaux, la formulation de recomman-dations et en systématisant l’examen périodique des suites qui leur sont réser-vées. Les chambres régionales et territoriales des comptes se sont engagéesdans la même voie en 2013, démarche consacrée par la loi du 7 août 2015 por-tant nouvelle organisation territoriale de la République, qui confie aux CRTC laresponsabilité de produire une synthèse annuelle des rapports de suivi de leursobservations définitives.

L’examen par la Cour des suites données à ses interventions repose sur l’organi-sation suivante1 :

• au début de chaque contrôle, une analyse approfondie des suites auxquellesont donné lieu les observations formulées à l’issue du contrôle précédent ;

• entre deux contrôles périodiques, si le besoin s’en fait sentir, la réalisation d’uncontrôle dit de suite, circonscrit à l’examen des suites du contrôle précédent, oul’anticipation du prochain contrôle approfondi ;

• enfin, avec le nouvel article L. 143-10-1, introduit dans le code des juridictionsfinancières par la loi de finances rectificative du 29 juillet 2011, le législateur ainstitutionnalisé le suivi des interventions de la Cour, en lui fixant une configura-tion particulièrement ambitieuse et en posant des obligations à la fois pour lesdestinataires des observations et pour la Cour elle-même :

- les destinataires des observations définitives de la Cour sont tenus de luifournir des comptes rendus des suites qu’ils leur ont données ;

Introduction

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_________1) Ces principes sont repris dans les normes professionnelles : Recueil des normes profession-nelles, chapitre 3 – C, disponible sur www.ccomptes.fr

- pour sa part, la Cour présente ces suites dans son rapport public annuel, surla base des comptes rendus fournis.

Le présent fascicule présente d’abord les résultats globaux du suivi effectuépar la Cour de l’ensemble de ses recommandations rendues publiques aucours des années 2012 à 2014 (chapitre I). Il rassemble ensuite les synthèses de14 enquêtes de suivi à laquelle elle a procédé.

Ces 14 textes sont regroupés en trois catégories, chacune matérialisée par unecouleur, selon le degré de mise en œuvre des recommandations précédemmentformulées par les juridictions financières :

- première catégorie (vert) (chapitre II) : la Cour constate des progrès (3) ; - deuxième catégorie (orange) (chapitre III) : la Cour insiste (7) ; - troisième catégorie (rouge) (chapitre IV) : la Cour alerte (4).

IntroductionSy

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La formulation et le suivi des recommandations selon la norme ISSAI 300

Le suivi des recommandations et la publication des travaux de la Cour descomptes répondent aux normes professionnelles et directives de bonne pra-tique pour les auditeurs du secteur public approuvées par l'Organisation inter-nationale des institutions supérieures de contrôle des finances publiques(INTOSAI).

À cet effet, la norme ISSAI 300 énonce pour les contrôles de performance desprincipes fondamentaux relatifs à la formulation et au suivi des recommanda-tions.

Elle prévoit que « les auditeurs doivent veiller à formuler des recommanda-tions constructives susceptibles de contribuer de façon significative à remé-dier aux faiblesses ou aux problèmes mis au jour lors de l’audit ». Des critèresde qualité sont énoncés. En particulier, les recommandations doivent « traiterles causes des problèmes et/ou des faiblesses », elles doivent être formulées« de façon à éviter les truismes et ne pas se contenter de renverser les termesdes conclusions d’audit ». Le destinataire de chaque recommandation, demême que la personne chargée de prendre toute initiative, doivent être iden-tifiés et cités. Il convient de mentionner le sens et la pertinence des recom-mandations, en indiquant « comment ces dernières vont contribuer à amélio-rer la performance ».

Cette norme a été transposée dans les normes professionnelles de la Cour descomptes.

Sommaire

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Le suivi des recommandations

Chapitre I - Le suivi des recommandations en 2015

Chapitre II - La Cour constate des progrès

1 Les certificats d’économies d’énergie : un dispositif amélioré . .132 Les biocarburants : des résultats en progrès, des adaptationsnécessaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .173 La réduction des ressources exceptionnelles dans le financementde la défense nationale : une clarification bienvenue . . . . . . . . . . . .22

Chapitre III - La Cour insiste

1 Sciences Po : une remise en ordre à parachever . . . . . . . . . . . . . . .272 La politique de la ville : un cade rénové, des priorités à préciser 303 La lutte contre le tabagisme : une politique à consolider . . . . . .334 La lutte contre la fraude fiscale : des progrès à confirmer . . . . . .365 La réforme des organismes payeurs des aides agricoles :une stratégie à définir, des économies à rechercher . . . . . . . . . . . . . .396 La gestion extinctive de Dexia : de premiers résultats fragiles, desconséquences à tirer sur les responsabilités en cas de sinistrefinancier . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .427 Les transports ferroviaires en Île-de-France depuis 2010 : des pro-grès sensibles, des insuffisances persistantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . .45

Chapitre IV - La Cour alerte

1 Le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) :former mieux, prélever moins . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .512 La politique d’archéologie préventive : des mesures d’ajustementtardives, un opérateur à réformer en profondeur . . . . . . . . . . . . . . . .543 Le versement de la solde des militaires : en dépit des effortsengagés, des dysfonctionnements persistants . . . . . . . . . . . . . . . . . .574 La piste de ski intérieure d’Amnéville : un équipement sous-utilisé,un investissement risqué . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .61

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Chapitre I

Le suivi des recommandations en 2015

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Le degré de mise en œuvre des recommandations formulées par la Cour ayantfait l’objet d’une publication au cours des trois dernières années constitue leprincipal indicateur de performance du programme du budget de l’État (pro-gramme 164 – Cour des comptes et autres juridictions financières) relatif aux juri-dictions financières.

Cet indicateur est défini comme la part, dans les recommandations les plussignificatives formulées au cours de la période, de celles qui ont été suivies d’unemise en œuvre effective. Pour être considérée comme effective, la mise enœuvre ne doit pas nécessairement être totale ; elle peut n’être que partielle.

Pour la campagne 2015 de suivi des recommandations, la Cour a décidé demieux prendre en compte la variété des situations couvertes par la catégoriedes recommandations partiellement mises en œuvre, qui pouvaient aller d’unemise en œuvre effectivement partielle, voire très partielle (expérimentation) àune mise en œuvre en cours dans la perspective d’une mise en œuvre totale.Ainsi, cette année, les recommandations autrefois cotées « partiellement misesen œuvre » ont été classées sous deux nouvelles cotations :

• la cotation « mise en œuvre en cours » qui s’applique aux recommandationspour lesquelles une mise en œuvre a été engagée avec un calendrier de réa-lisation étalé dans le temps. La perspective est ici clairement la mise enœuvre totale ;

• la cotation « mise en œuvre incomplète » qui s’applique aux recommanda-tions pour lesquelles la mise en œuvre n’est que partielle dans son contenu.

Ces deux nouvelles cotations ont permis de refléter le mieux possible la réalitédu processus de mise en œuvre des recommandations par les administrationsconcernées et de mieux appréhender le degré de mise en œuvre de chaquerecommandation au cours des trois années consécutives de suivi.

Après une augmentation significative du nombre de recommandations formu-lées et suivies par la Cour jusqu’en 2014, ce nombre a baissé en 2015 (1 792recommandations suivies en 2015, contre 1 924 en 2014). En effet, si les années2012 et 2013 ont été marquées par un nombre particulièrement élevé de publi-cations, ce qui a eu une forte incidence sur celui des recommandations à suivreen 2014, ce nombre a diminué depuis.

L’indicateur de suivi des recommandations est stable en 2015 : 70 % des recom-mandations sont totalement ou partiellement mises en œuvre, après une pro-gression de 7,8 points entre 2013 et 2014. Ainsi, sur 1 792 recommandations sui-vies en 2015, 1 256 ont été partiellement ou totalement mises en œuvre.

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Évolution de l’indicateur de suivi des recommandations pour les trois dernières années

2013(suivi des

recommanda-tions formu-lées en 2010,2011 et 2012)

2014(suivi des

recommanda-tions formu-lées en 2011,2012 et 2013)

2015(suivi des

recommanda-tions formu-lées en 2012,2013 et 2014)

Évolution 2015 / 2013

Nombre de recommandationsfaisant l’objet d’un suivi 1 671 1 924 1 792 + 7,30 %

dont recommandations partiellement ou totalementmises en oeuvre (soit en %)

1 033

(62 %)

1 343

(69,8 %)

1 256*

(70 %)

+ 21,59 %

Source : Cour des comptes*Dont mises en œuvre en cours et incomplètes.

Cotation Nombre de recommandations

En % du nombre

de recommandations

Totalement mise en œuvre 491 27,4 %Mise en œuvre en cours 461 25,7 %Mise en œuvre incomplète 304 17,0 %Non mise en œuvre 367 20,5 %Devenue sans objet 27 1,5 %Refus de mise en œuvre 142 7,9 %Total 1 792 100 %

Cotation des recommandations suivies en 2015

Source : Cour des comptes

Chapitre II

La Cour constate des progrès

1. Les certificats d’économies d’énergie : un dispositif amélioré

2. Les biocarburants : des résultats en progrès, des adaptations nécessaires

3. La réduction des ressources exceptionnelles dans le financement de la défense nationale : une clarification bienvenue

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1Les certificats d’économiesd’énergie : un dispositif amélioré

Créés par la loi de programmationfixant les orientations de la politiqueénergétique du 13 juillet 2005, les cer-tificats d’économies d’énergie (CEE)ont pour objet d’inciter les fournis-seurs d’énergie à promouvoir l’effica-cité énergétique auprès de leursclients, en leur imposant une obliga-tion triennale de réalisation d’écono-mies. Ce dispositif s’insère ainsi parmiles différents outils qui participent àla maîtrise de la consommation éner-gétique (comme le crédit d’impôtpour la transition énergétique oul’éco-prêt à taux zéro).

Si la Cour avait validé les principes etle fonctionnement général des CEEdans son rapport de 2013, elle avaitégalement émis 12 recommandationsqui s’articulaient autour de trois ambi-tions principales :

- lancer de nouveaux objectifs et denouvelles actions afin d’accroîtrele dynamisme des CEE ;

- fluidifier les procédures adminis-tratives, notamment dans le butd’améliorer les délais de traite-ment des demandes de CEE, d’allé-ger les démarches des obligés etéligibles et de simplifier la gouver-nance du dispositif ;

- améliorer l’efficacité et la soutena-bilité des CEE, aussi bien en renfor-çant l’évaluation des économiesd’énergie qu’en garantissant satransparence et sa sécurité.

Deux ans après son rapport et comptetenu des enjeux à la fois qualitatifs etquantitatifs, la Cour s’est interrogéesur les suites données aux recomman-dations qu’elle avait formulées.

Les CEE, qui participent aujourd’huiactivement à la réduction de laconsommation d’énergie, présententtrois avantages  : un faible coût pourles finances publiques, une réelleautonomie des acteurs dans lamanière d’atteindre les objectifs et unrôle important de sensibilisation.

Depuis leur création, les CEE, qui segénéralisent progressivement enEurope, ont contribué à financer destravaux d’économies d’énergie àhauteur de 24 Md€ et entraîné 2 Md€d’économies annuelles pour lesconsommateurs.

Créé en 2006, le mécanisme des CEE,qui vient d’entrer dans sa 3ème

période d’activité depuis le 1er janvier2015, est rapidement monté en puis-sance.

Les certificats d’économies d’énergie : un dispositif amélioré

Source : Cour des comptes, d’après données de la DGEC et de l’agence de l’environnement et dela maîtrise de l’énergie (ADEME)

Le principe des certificats d’économies d’énergie

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Un dispositif qui a su évoluerpour être plus efficace

L’efficacité des CEE s’est progressive-ment améliorée, conformément auxrecommandations de la Cour, sousl’effet de quatre facteurs :

- un dispositif périodiquementactualisé. 10 groupes de travail et150 experts ont ainsi révisé prèsde 95 % du volume des CEE déli-vrés en 2ème période, permettantainsi d’actualiser les gains énergé-tiques liés aux différentes opéra-tions. Cette opération devrait êtrefinalisée en 2016 ;

- une simplification des procéduresa été mise en oeuvre. Le relève-ment du seuil minimal et le pas-sage au mode déclaratif pour pré-senter une demande de CEE s’ins-

crivent dans cette perspective. Leprojet de dématérialisation pour-rait, de même, être prochainementfinalisé, avec une mise en œuvreprévue en 2017 par la directiongénérale de l’énergie et du climat(DGEC) ;

- une optimisation des programmesen cours. Dans le cas duprogramme « Habiter mieux », unnouveau processus plus rapide derécupération, d’enregistrement etde répartition des CEE entre lescollectivités locales participantesa ainsi progressivement été mis enœuvre ;

- un meilleur ciblage, avec la miseen œuvre d’une obligation dédiéeau bénéfice des ménages en situa-tion de précarité énergétique.Cette obligation, fixée à 150 TWh

Les certificats d’économies d’énergie : un dispositif amélioré

La montée en puissance des CEE

Source : Cour des comptes d’après données DGEC

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pour les années 2016 et 2017, estopérationnelle depuis le 1er janvier2016. Elle implique dès mainte-nant une montée en puissance desactions d’économies d’énergie auprofit des ménages concernés.

Deux ans après son rapport sur lesCEE, la Cour constate donc qu’unelarge partie de ses recommandationsa été prise en compte, les améliora-tions apportées permettant un meil-leur ciblage et une plus grande effica-cité du dispositif.

Au-delà de ces évolutions plutôt posi-tives, la Cour a identifié plusieursdomaines où des avancées restent àconsolider.

Des avancées à consolider

Dès 2013, la Cour avait souligné que ledispositif des CEE, comme toute poli-tique publique, devait être périodique-ment contrôlé et évalué.

La politique de contrôles a posteriori,mise en œuvre à compter de 2014,apparaît encore insuffisante et doitêtre renforcée à court terme, avec unéchantillonnage mieux adapté auxrisques estimés. La loi du 17 août2015 relative à la transition énergé-tique pour une croissance verte pré-voit également un ensemble de sanc-tions proportionnelles à la gravité desmanquements constatés.

Si les CEE ont par ailleurs fait l’objetd’études parcellaires, il est aujourd’huiindispensable de définir une véritableméthodologie d’évaluation de l’effica-cité et de la performance du dispositif.

Il faut enfin maîtriser les risques résul-tant d’un mécanisme d’échange descertificats caractérisé par un manquecertain de transparence et de sécuritédans le suivi des transactions.

Les certificats d’économies d’énergie : un dispositif amélioré

Recommandations

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1. rendre obligatoire les études aposteriori auprès des obligés, pouraméliorer les connaissances deséconomies réellement obtenuesgrâce aux opérations financées parles CEE ;

2. assurer la transparence et lasécurité des transactions en sépa-rant les fonctions d’enregistrementdes certificats et la gestion destransactions ;

3. mettre en œuvre l’obligationsupplémentaire « précarité énergé-tique » prévue par la loi relative à latransition énergétique pour la crois-sance verte de façon progressive ;

4. poursuivre la simplification dudispositif ;

5. développer les procédures decontrôles a posteriori sur les justifi-cations d’attribution de certificats.

Les biocarburants : des résultats en progrès, desadaptations nécessaires

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Filières conventionnelles de production de biocarburants

Source : IFP énergies nouvelles

2Les biocarburants sont des produitsissus de la biomasse destinés à êtreincorporés dans les carburants :l’éthanol, mélangé à l’essence, pro-vient de blé, de maïs ou de betterave,tandis que le biodiesel incorporé augazole est produit à partir d’huiles

végétales de colza ou de tournesol. Lapart de la France dans la productionmondiale est de 3 % ce qui, en 2014, areprésenté 1,1 Mdl d’éthanol et2,1 Mdl de biodiesel. Cette productionnationale est stable depuis cinq ans.

Insérée dans le cadre européen d’unecible de 10 % d’énergie renouvelable(EnR) dans les transports à échéancede 2020, la politique française areposé jusqu’à présent sur plusieursinstruments destinés soit à soutenir laproduction (réduction de la TICPE2

pour des unités de production

agréées), soit à imposer l’incorporationaux distributeurs (TGAP3 très pénali-sante en cas de non-respect des ciblesd’incorporation).

La Cour avait conclu dans son évaluationpubliée en janvier 2012 que cettepolitique avait été modérément efficace

______________________2 TICPE : taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques3 TGAP : taxe générale des activités polluantes

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au plan agricole, que ses effetsétaient des plus limités au plan del’indépendance énergétique et difficilesà quantifier au plan de la réduction desémissions de gaz à effets de serre. Deplus, son impact sur le prix des matièrespremières agricoles donnait lieu àd’importantes controverses.

Devant les incohérences relevées dansla politique d’aide aux biocarburants,la Cour avait émis trois groupes derecommandations pour les conditionsd’une poursuite de ce soutien :

R1. prendre acte que les objectifsfrançais d’incorporation étaient tropambitieux et redéfinir en consé-quence des cibles plus réalistes ;

R2. accélérer la fin de la défiscalisationtout en maintenant la TGAP à unniveau assez élevé pour garantir queles objectifs soient atteints ;

R3. mieux satisfaire aux exigences defaisabilité, de cohérence vis-à-visdes exigences environnementaleset de fiscalité sur l’énergie, enparticulier au niveau européen.

Des objectifs devenus plus réalistes

Cinq ans après avoir émis ces recom-mandations, la Cour constate que lesrésultats d’incorporation ont été enprogrès à partir de 2013, mais parfoisgrâce à des artifices tels que le doublecomptage des graisses animales oudes huiles alimentaires usagées, ou laprise en compte du gazole non routier,et que les cibles d’incorporation sont

désormais plus réalistes (R1), stabiliséesà 7 % en énergie pour l’éthanol dansl’essence et 7,7 % pour le biodieseldans le gazole.

Cependant, la mise en œuvre de cettepolitique de soutien n’est pas encoretotalement cohérente. Du fait du tropgrand nombre d’agréments initialementaccordés, les capacités de productionrestent excédentaires. De même, ilsubsiste toujours pour l’essence unecontradiction entre le respect de 7 %d’incorporation en énergie, ce quiobligerait d’inclure 10,6 % d’éthanolen volume, et le respect de la limited’un maximum de 10 % imposée parla directive qualité des carburants.

Satisfaisant certes mieux les objectifssur l’environnement (R3), l’instaurationpar l’Union européenne en 2015 d’unplafond de 7 % d’incorporation pourles biocarburants en concurrence avecl’alimentation rend l’atteinte desobjectifs de 10 % d’EnR en 2010 dansles transports encore plus difficile àatteindre, alors que les applications àgrande échelle des biocarburants dedeuxième génération, qui utilisent labiomasse dans son ensemble,notamment les déchets, ne sont pasattendues avant une dizaine d’années.

Une fiscalité plus adaptée, unmoindre coût pour l’État

Le cumul de l’exonération de TICPE aatteint 3,6 Md€ entre 2005 et 2015,mais cette défiscalisation n’est plusreconduite à compter de 2016,comme la Cour le souhaitait (R2).

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Source : Cour des comptes d’après données de la direction générale des douanes et droits indi-rects (prévisionnelles pour 2015)

Montant des exonérations de TICPE

Le coût élevé de cette politique a étéen fait supporté pour l’essentiel par leconsommateur. En effet, à cause dumoindre pouvoir énergétique des bio-

carburants, l’automobiliste parcourtmoins de kilomètres avec des biocar-burants pour un même volume de car-burant acheté.

Source : Cour des comptes d’après « les biocarburants en France », août 2012 (Union Françaisedes industries pétrolières, UFIP)

Les biocarburants : des résultats en progrès,des adaptations nécessaires

Or, comme la Cour l’avait relevé en2012, l’État reçoit, du fait de cettesurconsommation de carburant, desrentrées supplémentaires de taxes.Celles-ci sont estimées à 2,2 Md€ surla période 2005-2015. Si l’on ajoute lefait que la TGAP, maintenue à unniveau très élevé (R2), a rapporté àl’État 0,9 Md€, on constate que lesolde n’a pas excédé 0,5 Md€ sur dixans.

Le surcoût pour le consommateur del’insertion des biocarburants aura été,en 2014, de l’ordre de 1,5 ct par litrede gazole et de 2,6 ct par litred’essence. Toutefois, l’écart de 2 ct deTICPE entre le SP95 et le SP95-E10,institué à partir de 2016, compenseraen grande partie, et de façon justifiée, lesurcoût de ce dernier carburant, faisantdisparaître aussi l’excès de taxe corres-pondant.

Des adaptations nécessairesdans un contexte fluctuant

Au vu de l’âpreté des controverseseuropéennes concernant ses bénéficesenvironnementaux, la politique enversles biocarburants est devenue indécise.Ainsi, les objectifs d’incorporation fixéspar l’UE prennent fin en 2020. Lepaquet énergie-climat à horizon 2030ne fixe plus d’objectif concernant lesénergies renouvelables dans lestransports, alors que la loi française

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relative à la transition énergétiquepour la croissance verte a inscrit unobjectif de 15 % pour ces énergies.Ces raisons conduisent la Cour àrecommander une adaptation desobjectifs et des outils pour permettrel’atteinte de l’objectif de 10 % d’énergierenouvelable dans les transports d’ici2020.

Par ailleurs, le renforcement de latransparence vis-à-vis du consom-mateur serait un gage de meilleureacceptabilité des biocarburants par lesautomobilistes. S’assurer ensuite queles futures directives européennes necontredisent pas la loi française sur latransition énergétique est aussi unepriorité. En vue de favoriser le respectdes obligations communautaires, ilreste enfin souhaitable que la TGAPsoit maintenue à un niveau élevé, maisqui pourrait être le cas échéant réduitpour éviter d’encourir le reproched’avoir établi une forme permanentede taxation.

La Cour se félicite que la mesurequ’elle avait préconisée d’inclusion dugazole non routier dans l’assiette de laTGAP soit reprise en partie dans la loide finances rectificative pour 2015,mais elle considère que supprimerdans le calcul de la TGAP le doublecomptage de biocarburants obtenus àpartir de déchets et résidus compléteraitjudicieusement la mesure précédente.

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Recommandations

1. diminuer la TGAP pour l’éthanoltout en lui conservant un niveausuffisamment incitatif ;

2. achever de soumettre à la TGAPles incorporations de biodiesel dansle gazole non routier ;

3. réserver désormais le doublecomptage dans le calcul de la TGAPuniquement aux biocarburants denouvelle génération ayant unimpact significatif sur les émissionsde CO2 ;

4. harmoniser les régimes de déduc-tibilité de TVA pour les parcs de véhi-cules professionnels diesel etessence, à recettes constantes pourl’État.

Les biocarburants : des résultats en progrès,des adaptations nécessaires

Les livres blancs pour la défense et lasécurité nationale, publiés en 2008 et2013 et transcrits dans les lois de pro-grammation militaire 2009-2014 puis2014-2019, ont défini un objectifambitieux pour la défense nationale,tout en y joignant un objectif de maî-trise des dépenses. Dans le mêmetemps, la dégradation persistante desfinances publiques a pesé sur la capa-cité de financer les dépenses mili-taires par des crédits budgétaires.

Un procédé accommodant critiqué par la Cour

Le Gouvernement a eu recours, pourfinancer l’ensemble de ces dépenses,en sus des crédits budgétaires, à l’anti-cipation de recettes issues de cessionsd’éléments du patrimoine public,matériels (immeubles, terrains, maté-riels) ou immatériels (bandes de fré-quences hertziennes) et à des pro-grammes publics destinés à soutenirl’investissement (programme d’inves-tissements d’avenir - PIA - par exem-ple).

Depuis 2009, la Cour était réservéesur l’utilisation de ces ressources,comme elle l’a montré à l’occasion derapports différents (sur le budget del’État de 2013 et 2014 ou sur la loi deprogrammation militaire en 2012), en

formulant notamment les recomman-dations suivantes :

- adopter des hypothèses réalisteset prudentes dans la constructionbudgétaire en évitant le recours àdes ressources hypothétiques dontla réalisation ne dépend pas duseul ministère de la défense ;

- limiter le recours, dans la program-mation budgétaire de la missionDéfense, à des ressources extra-budgétaires, incertaines dans leurmontant et dans leur calendrier deréalisation ;

- améliorer la prévision budgétairedu ministère de la défense, en rela-tion avec le ministère chargé dubudget, en utilisant des hypo-thèses réalistes.

Elle mettait en garde contre le carac-tère accommodant du procédé, souli-gnait les retards et les incertitudespesant sur ces ressources et dénon-çait les facilités dans leur mise enœuvre, à l’occasion de ses rapportsannuels sur le budget de l’État.Néanmoins, il était toujours davan-tage fait recours à ces ressources pouréquilibrer les lois de programmationmilitaire.

La réduction des ressourcesexceptionnelles dans le finance-ment de la défense nationale :une clarification bienvenue

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La réduction des ressources exceptionnellesdans le financement de la défense nationale :

une clarification bienvenue

Source : Cour des comptes

Recours aux ressources exceptionnelles

Le poids prévisionnel de l’ensemble deces « ressources exceptionnelles »dans le financement de la défensenationale est en effet passé de 2,8 % à4,4 %, entre la loi de programmationmilitaire 2009-2014 et la loi de pro-grammation des finances publiques

2014-2019. Elles sont devenues unélément substantiel et récurrent del’exécution des lois de programmationmilitaire, alors même qu’elles sont,pour celles provenant de cessionsd’actifs publics, aléatoires dans leurréalisation et dans leur montant.

Recourir à ces ressources exception-nelles a permis à l’État de financer ladéfense nationale en s’exonérant durespect de la norme de dépenses« zéro volume ».

Une sous-budgétisation systématique

Entre 2009 et 2013, les recettesattendues des cessions d’actifspublics (cessions immobilières etaffectations de bandes de fréquenceshertziennes) se sont avéréesinférieures aux prévisions (2,96 Md€,contre 3,81 Md€ attendus) et se sontconcrétisées avec, en moyenne, deuxans de retard.

Enfin, l’utilisation des ressourcesexceptionnelles pour financer ladéfense nationale a conduit à modi-

fier les règles de fonctionnementd’outils, comme les deux comptesd’affectation spéciale consacrés à lagestion du patrimoine immobilier del’État et à la valorisation des recettestirées de l’utilisation du spectre hert-zien ou comme le plan de relance del’économie et le PIA, créés pour d’au-tres objectifs.

Les dérogations se sont généralisées,surtout à partir de 2011, pour lescomptes d’affectation spéciale et lePIA. Le droit commun des procéduresde paiement, par engagement et paie-ment directs, a été respecté pourseulement 14 % des dépenses payéessur les deux comptes d’affectationspéciale. Des procédures exception-nelles ont été mises en œuvre,jusqu’en 2013, sous la forme de « bas-cules de restes à payer », consistant à

imputer sur un compte d’affectationspéciale le reliquat des paiementsd’une opération déjà engagée sur descrédits budgétaires. Toutefois, desefforts ont, depuis, été entrepris poursupprimer cette pratique, conformé-ment aux recommandations que laCour avait formulées, en particulierdans les rapports relatifs à l’exécutionbudgétaire annuelle.

Une budgétisation bienvenue

Le Conseil de défense du 29 avril 2015a interrompu ces dérives et la loi du 29 juillet 2015 d’actualisation de laprogrammation militaire a inscrit5,2 Md€ de crédits budgétaires ensubstitution à des ressources excep-tionnelles aléatoires. Ainsi, la loi definances initiale pour 2016 a inscrit1,6 Md€ de crédits budgétaires pourremplacer les recettes exception-nelles, et 0,6 Md€ au titre de l’aug-mentation du budget de la Défense ;elle a également mis fin au compted’affectation spéciale Spectre hert-zien. La loi de finances rectificativepour 2015 a, quant à elle, alloué2,1 Md€ de crédits budgétaires.

La Cour salue cette démarche, quidevra être poursuivie au cours desquatre exercices à venir pour desmontants d’autant plus substantielsque, simultanément, la loi d’actualisa-tion de la programmation militaire aconsacré une revalorisation impor-tante des crédits budgétaires allouésà la mission Défense. Ce double effort,de budgétisation des ressourcesexceptionnelles et de renforcementdes moyens, est particulièrementsignificatif (il atteint 9 Md€).

La Cour appelle à renforcer, à l’avenir,cette démarche de budgétisation,dans la mesure où le montant prévudes ressources exceptionnelles resteencore élevé (0,9 Md€).

RecommandationSupprimer tout recours à des res-sources exceptionnelles pour assu-rer l’équilibre du financement de lamission Défense dans les lois deprogrammation militaire.

(1) Loi de programmation militaire 2009-2014 ; (2) Loi de programmation militaire 2014-2019 ; (3)Après la loi de programmation des finances publiques 2014-2019 et les lois de finances 2014 (initialeet rectificatives) ; (4) Loi d’actualisation de la programmation militaire 2015-2019.Source : Cour des comptes d’après données du ministère de la défense

Les montants attendus des ressources exceptionnelles

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La réduction des ressources exceptionnellesdans le financement de la défense nationale : une clarification bienvenue

Chapitre III

La Cour insiste

1. Sciences Po : une remise en ordre à parachever

2. La politique de la ville : un cadre rénové, des priorités àpréciser

3. La lutte contre le tabagisme : une politique à consolider

4. La lutte contre la fraude fiscale : des progrès à confirmer

5. La réforme des organismes payeurs des aides agricoles :une stratégie à définir, des économies à rechercher

6. La gestion extinctive de Dexia : de premiers résultats fragiles, des conséquences à tirer sur les responsabilitésen cas de sinistre financier

7. Les transports ferroviaires en Île-de-France depuis 2010 :des progrès sensibles, des insuffisances persistantes

Déstabilisé par une crise de croissanceet de gouvernance, Sciences Po, com-prenant l’Institut d’études politiquesde Paris (IEP) et la Fondation natio-nale des sciences politiques (FNSP)qui en assure la gestion administrativeet financière, a engagé à partir de2013 la remise en ordre de sa gestionet une réforme de ses statuts, commel’y invitait la Cour dans son rapportpublic thématique de novembre 2012.Toutefois, ce mouvement qui doit êtremené à son terme laisse subsisterquelques zones d’incertitudes pour ledéveloppement de l’institution.

Les irrégularités de gestion etles dérives en matière de rémunération ont été corrigées

Cet effort de remise en ordre s’est tra-duit par :

- le retour à des règles de droit enmatière de rémunération desenseignants sous statut public etd’attribution des logements defonction ;

- l’application des règles relatives àla commande publique qui s’appli-quent à Sciences Po, organisme dedroit privé poursuivant un but d’in-térêt général et financé majoritai-rement par des ressourcespubliques ;

- l’encadrement des rémunérationsdes différentes catégories de per-sonnel. Les décisions discrétion-naires ont cédé la place à desrégimes d’attribution aux critèresexplicites, que ce soit pour lesprimes du personnel ou la rémuné-ration des cadres dirigeants inté-grées dans les grilles salariales del’institution. La rémunérationtotale annuelle du directeur-admi-nistrateur qui avait culminé à537 000 € en 2011 a été ramenée à200 000 € : 70 000 € au titre desresponsabilités d’administrateurde la FNSP et 130 000 € à celles dedirecteur de l’IEP, en « référence »à la rémunération d’un présidentd’université, sans néanmoins êtrealignée sur cette dernière qui nedépasse pas 100 000 €. Elle pré-voit, de plus, la possibilité d’unepart variable, même si le directeuractuel n’a pour sa part pas sou-haité en bénéficier.

Cette remise en ordre exclut à cestade le passage au régime de« responsabilités et compétencesélargies » ouvert par la loi du 10 août2007 relative aux libertés et responsa-bilités des universités. Pourtant, letransfert à Sciences Po de la massesalariale des personnels aujourd’huirémunérés par l’État (soit environ12 % des dépenses de personnel) lui

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1 Sciences Po : une remise enordre à parachever

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ferait gagner en autonomie et entransparence de gestion.

Même réformée, la gouvernanceduale est encore source d’incertitudes

L’architecture duale de Sciences Po,formée de la Fondation nationale dessciences politiques (FNSP), de droitprivé, chargée de la gestion adminis-tive et financière, et de l’Institutd’études politiques (IEP), de droitpublic, responsable de l’enseigne-ment, avait peu évolué depuis 1945.Sciences Po a entrepris de la moderni-ser, notamment par l’adoption de nou-veaux statuts qui entrent en vigueurau début de l’année 2016. Ceux-ci pré-voient :

- le transfert des compétences enmatière de recherche de la FNSP àl’IEP, plus cohérente avec l’ambi-tion affichée de ce dernier de s’af-firmer comme une université derecherche internationale ;

- le renforcement du rôle du conseild’administration de la FNSP, dontla composition est plus resserrée. Ils’appuie sur un comité d’audit etde rémunération et sur une com-mission de déontologie. Il vote larémunération du directeur-admi-nistrateur, qui n’est plus membredu conseil même s’il est présent.Assistent également aux séancesdeux représentants de l’État, sansvoix délibérative, mais avec lafaculté d’exiger l’inscription depoints à l’ordre du jour.

L’État, premier financeur de l’institu-tion, est désormais plus impliqué.

Outre sa présence au conseil d’admi-nistration, il s’est donné d’autresmoyens d’exercer une tutelle pluseffective, à travers un dialogue de ges-tion régulier et la signature d’uncontrat à moyen terme comportantdes indicateurs de performance assor-tis de cibles : l’IEP s’engage vis-à-vis del’État dans le volet qui lui est consacrédans le contrat de site 2014-2018 dela communauté d’universités etétablissements (COMUE) « SorbonneParis Cité », dont l’IEP est membredepuis sa création. Celui-ci définit lesaxes stratégiques en matière derecherche, d’enseignement et de gou-vernance.

Néanmoins, en préservant l’architec-ture duale de 1945, Sciences Po conti-nue à fonctionner avec une gouver-nance dont les règles de fonctionne-ment restent incertaines et sources decomplications. Les nouveaux statutsne mettent pas fin aux risques deconfusion dans la gestion des person-nels, notamment celle des ensei-gnants-chercheurs.

Le bon fonctionnement du systèmeimplique une coordination sans failleet une communauté de vues entre lesinstances de direction de la FNSP etde l’IEP. Celles-ci passent de fait par laconcentration sur une seule personnedes responsabilités d’administrateurde la FNSP et de directeur de l’IEP.

Les perspectivesde développement appellentune vigilance particulière

Après une décennie de croissance deson budget à un rythme annuel del’ordre de 9 %, Sciences Po retient

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désormais des évolutions plusproches de 3 % l’an qui doivent lui per-mettre de poursuivre ses objectifsd’internationalisation. Mais contraire-ment aux années 2000, ni l’État, ni lescollectivités territoriales, à l’origine de45 % des ressources budgétaires del’institution en 2014, ne sont enmesure de l’accompagner dans sesnouveaux développements. Ladeuxième grande source de recettespotentielles supplémentaires, les fraisde scolarité, offre de son côté desmarges de progression limitées aprèsavoir connu récemment des haussessensibles.

L’institution doit donc faire porter sesefforts sur ses autres ressources pro-pres, formation professionnelle etmécénat d’entreprises ou de particu-liers. Toutefois, fonder des prévisionsde développement à moyen terme,

même ramenées à 3 %, sur ces seulspostes implique des taux de progres-sion très élevés à l’horizon 2018, quela Cour estime volontaristes.

Viendront s’ajouter à cet aléa sur lesressources, à partir de 2020, les incer-titudes liées au projet d’acquisition etde rénovation de l’Hôtel de l’Artillerie,aujourd’hui non finalisé. L’objectif dece grand projet immobilier au cœur deParis est de permettre à Sciences Po,aujourd’hui éclaté sur de nombreuxsites, de se regrouper. Toutefois, cetteopération d’ampleur peut comporterdes risques financiers qui appellent lamaîtrise de la programmation, ducalendrier et des coûts prévisionnelsdes travaux de rénovation.

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Sciences Po : une remise en ordre à parachever

Recommandations

À Sciences Po :

1. poursuivre les réformes enga-gées en matière de gouvernance ;

2. clarifier les conditions d’attribu-tion de la part variable susceptibled’être accordée à l’administrateur ;

3. soumettre le projet d’acquisitionde l’hôtel de l’Artillerie à des étudesapprofondies relatives au coût deréhabilitation du site ;

4. concevoir et examiner des scéna-rios financiers alternatifs, reposantsur des hypothèses moins opti-mistes.

À l’État et à Sciences Po :

5. passer l’établissement au régimede responsabilités et compétencesélargies, en lui transférant la massesalariale gérée aujourd’hui par l’État.

La politique de la ville est « une poli-tique de cohésion urbaine et de soli-darité, nationale et locale, envers lesquartiers défavorisés et leurs habi-tants ». Elle concerne aujourd’hui1 436 quartiers, soit près de 8 % de lapopulation française : son objectif estde réduire les écarts de développe-ment économique et social et d’amé-liorer les conditions de vie des habi-tants de ces quartiers.

Dans son rapport public thématiquede juillet 2012, la Cour soulignaitqu’en dépit des réformes, la politiquede la ville peinait encore à atteindreses objectifs. Le bilan de la mise enœuvre des 18 recommandationsqu’elle avait alors émises montrequ’une moitié d’entre elles a été aumoins partiellement prise en compte,mais que l’autre moitié reste encoreinappliquée.

Des ajustements nombreuxplus qu’une réforme d’ensemble

Le pilotage de cette politique a étédynamisé, notamment grâce à descomités interministériels plus fré-quents.

Un accent particulier est mis sur lerôle des intercommunalités qui sont

dorénavant chargées de la conclusiondes contrats de ville.

La géographie prioritaire a été réfor-mée grâce à une nouvelle délimitationdes quartiers de la politique de la ville,ciblant plus directement les popula-tions les plus fragiles. Les effets de cenouveau ciblage doivent toutefoisêtre relativisés, la population couverteétant en définitive comparable à celledes anciennes zones urbaines sensi-bles. La persistance de zonages spéci-fiques à d’autres politiques ministé-rielles a par ailleurs limité l’effort desimplification et de convergence quiétait entrepris.

L’identification précise des montantsdes crédits qui sont affectés aux quar-tiers, mais qui ne dépendent pas direc-tement de la politique de la ville, neprogresse guère.

De même, la répartition des créditsspécifiques de la politique de la villeen fonction des écarts de développe-ment constatés doit continuer à êtreaméliorée.

Enfin, en dépit de la mise en œuvre deconventions interministérielles d’ob-jectifs, la démarche d’évaluation estrestée limitée et insuffisamment prio-

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risée. La mesure de l’impact desactions de la politique de la ville restemalaisée à établir.

Des progrès inégaux dans lamobilisation des politiquespubliques

De la « rénovation urbaine » au« renouvellement urbain »

La réalisation du programme nationalde rénovation urbaine (PNRU) devraitse prolonger jusqu’en 2021, portantsa durée totale à 18 ans. Ainsi, fin2014, 99 840 logements avaient étéreconstruits et livrés sur les 140 980prévus.

Les opérations de rénovation urbainepeinent encore à atteindre leursobjectifs. La qualité des actions duPNRU s’apprécie difficilement, en rai-son de l’insuffisance des données, por-tant par exemple sur les caractéris-tiques des logements reconstruits.

Les opérations de relogement n’ontpas homogénéisé les densités d’occu-pation. En revanche, afin de favoriserla mixité sociale, ces opérations ontvocation à diminuer la proportion dulogement social dans l’habitat : celle-ci est passée en moyenne de 65 % à55 %, dans les quartiers concernés.Pour autant, le rééquilibrage géogra-phique de l’offre de logement socialse réalise lentement.

Le désenclavement des quartiers pro-vient moins du développement de la« mixité fonctionnelle », c’est-à-direde l’ensemble des fonctions urbaines(logement, activité, commerces, équi-pements administratifs, culturels, de

mobilité, de loisirs, etc.), que du déve-loppement des transports collectifsqui permet d’ouvrir les quartiers prio-ritaires sur le restant de la ville.

Le nouveau programme national derenouvellement urbain (NPNRU),dont le financement repose sur unétalement des paiements sur 20 ans,va succéder au PNRU, après unepériode de concomitance de ces deuxprogrammes entre 2015 et 2021.

En dépit de son appellation, le NPNRUne constitue pas vraiment un nouveauprogramme : il recouvre le mêmenombre de quartiers que le PNRU. Ceprogramme rencontre déjà des obsta-cles dans la réalisation de ses objectifsde mixité sociale. Il tarde par ailleurs àdémarrer : des démolitions étaientannoncées dès 2015, mais, fin septem-bre 2015, un seul protocole de préfi-guration avait été signé.

Une concentration des efforts dans le domaine de l’éducationà accentuer

La récente réforme de l’éducationprioritaire a permis une convergenceavec la politique de la ville : 86 % descollèges et 84 % des écoles relevantdes réseaux d’éducation prioritairesont désormais situés dans les quar-tiers prioritaires ou à proximité. Enrevanche, l’étendue du périmètre cou-vert par la politique de la villeconcerne environ 20 % des collégiens,ce qui peut aboutir à un relatif éparpil-lement des efforts. L’offre en matièrede dispositifs scolaires, périscolaireset éducatifs reste par ailleurs insuffi-samment concentrée sur les publicsles plus fragiles, ce qui conduit à unrisque de saupoudrage. Elle est en

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outre émiettée, difficile à coordonneret non exempte d’effets de substitu-tion entre crédits de droit commun etcrédits spécifiques.

Un ciblage de la politique de l’emploià poursuivre

Des progrès ont permis de ciblerdavantage la politique de l’emploivers les populations des quartiersprioritaires. Les principaux dispositifsd’accès à l’emploi disposent ainsi d’ob-jectifs chiffrés ciblés sur les habitantsdes quartiers, ainsi que d’indicateurs

territorialisés. La dégradation de lasituation de l’emploi et le maintiend’un taux de chômage beaucoup plusélevé dans les quartiers prioritairesque dans le reste du territoire justi-fient toutefois de poursuivre et demieux évaluer la mobilisation desmoyens engagés par le service publicde l’emploi au profit de la populationde ces quartiers.

Recommandations

1. identifier dans les contrats deville les priorités et préciser lesmontants des crédits de droit com-mun et des crédits spécifiques quisont mobilisés pour les financer ;

2. chiffrer systématiquement lesobjectifs de mixité sociale des opé-rations de renouvellement urbain ;

3. rééquilibrer les moyens de l’édu-cation prioritaire affectés aux quar-tiers prioritaires en faveur de l’ensei-gnement préscolaire et du premierdegré ;

4. fixer des objectifs chiffrés pour lamobilisation du service public del’emploi dans les quartiers priori-taires.

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Le tabac est la première cause demortalité évitable en France. En 2012,la Cour avait procédé, à la demande del’Assemblée nationale, à une évaluationdes politiques de lutte contre letabagisme. Alors que la prévalencetabagique remontait en Francedepuis 2005, contrairement aux payscomparables, elle avait noté desfaiblesses préoccupantes : absence decontinuité dans les actions engagées,application défaillante de la règlemen-tation sanitaire, contrôles déficients,très grande faiblesse de la préventionet de l’aide à l’arrêt du tabac, hausses deprix insuffisantes pour entraîner unebaisse durable de la consommation.Elle appelait à une politique d’ensemble,au soutien de laquelle elle avait formuléplusieurs recommandations.

Depuis lors, dans le prolongement desanalyses et recommandations de laCour, un programme national deréduction du tabagisme (PNRT) aété publié en septembre 2014, dontplusieurs dispositions ont été intégréesdans la loi de modernisation de notresystème de santé.

La définition d’objectifs ambitieux dans le cadre d’unestratégie d’ensemble

Le PNRT affiche des objectifs volonta-ristes, à atteindre à terme rapproché :diminuer le nombre de fumeursquotidiens de 10 % en cinq ans, passerà moins de 20 % de fumeurs quotidiens

en dix ans, faire en sorte que les enfantsnés en 2014 forment la premièregénération d’adultes « sans tabac ».

Les axes d’action retenus s’inscriventdans une démarche cohérente etstructurée : protéger les jeunes etéviter l’entrée dans le tabagisme,aider les fumeurs à arrêter de fumer,agir sur l’économie du tabac. Le pilotage,clarifié et unifié, est confié au ministrechargé de la santé.

Pour parvenir à infléchir les compor-tements, les pouvoirs publics ont durcila règlementation, qu’elle soit relativeà la mise sur le marché de produitsnouveaux, à la publicité sur les lieux devente ou aux lieux où il est possible defumer. Ils ont par ailleurs renforcé lesoutien à l’arrêt du tabac, en améliorantle remboursement des traitements parsubstituts nicotiniques, dont l’usageavait baissé, et en élargissant lespossibilités de prescription.

La mise en place à compter de mai2016, en même temps que leRoyaume-Uni, et peu avant l’Irlande,de l’innovation marquante quereprésente le « paquet neutre », vise,conformément à la convention cadrede l’OMS relative à la lutte contre letabagisme, dont la France a été lepremier signataire en octobre 2004 etcomme la Cour l’avait préconisé, àréduire le nombre d’entrées dans letabagisme des jeunes, pour lesquelsse constate depuis 2011 en France,contrairement aux pays comparables,

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une très nette remontée de la préva-lence tabagique. Eu égard aux débatsqui ont entouré son introduction, lesuivi précis de son incidence sur laconsommation et les modes d’achatdu tabac apparaît particulièrementnécessaire.

Des évolutions inquiétantesqui soulignent l’importancedes enjeux de santé publique

Le nombre annuel de décès provoquéspar le tabac a été réévalué, pouratteindre aujourd’hui 78 000, loindevant toute autre cause de mortalitéévitable. Les coûts sociaux globaux liésau tabagisme pourraient atteindre120 Md€ selon une étude indépendanterécente, même si son appréciation descoûts du tabac pour le système de santé(26 Md€) est à considérer avec une cer-taine précaution, faute qu’ait été mise enplace la méthode d’évaluation fiable etpartagée que recommandait la Cour.

La France compte 13,4 millions defumeurs quotidiens en 2014, soit untaux de prévalence du tabagisme de28,2 %. Si l’on prend en compte lesfumeurs occasionnels, le chiffre s’élèveà 16 millions, ce qui correspond à uneprévalence de 34,1 %. Un Français surtrois fume, alors que ce n’est le cas qued’un Anglais sur cinq. La France est lepays d’Europe où les femmesenceintes fument le plus.

Après plusieurs années de baisse desventes (sauf pour le tabac à rouler,moins taxé que les cigarettes), 2015marque un coup d’arrêt dans cemouvement. S’il est trop tôt pour yvoir une tendance durable, cettecontre-performance montre que dutemps a été perdu dans l’actionpublique et met en lumière la nécessitéde renforcer la stratégie mise en œuvresur certains points déterminants : la

prévention, l’implication des profes-sionnels de santé, les prix du tabac.

Une action à renforcer

Les efforts en matière de prévention etd’éducation sont demeurés modestes,faute de crédits spécifiquementconsacrés à cet objectif. La créationprévue par le PNRT d’un fonds alimentépar l’industrie du tabac n’a pu êtremise en œuvre à ce stade.

Les pays présentant les meilleursrésultats dans la réduction de la consom-mation ont développé des réseaux deprofessionnels de santé autour desmédecins pour un accompagnementplus efficace de l’arrêt du tabac.

En France, la mobilisation des profes-sionnels de santé est restée insuffisante.Des outils d’aide à l’accompagnementdes fumeurs par les médecins sont encours de déploiement, mais ces mesuresne mettent pas l’accent sur la constitutionde réseaux pluriprofessionnels.

En matière de politique des prix dutabac, le recours à l’outil fiscal a ététrès limité. Depuis juillet 2013, aucunehausse de fiscalité n’est intervenue (àl’exception du tabac à rouler, qui a étédavantage taxé en 2014). En 2015, cegel s’est accompagné d’une réformequi a eu pour effet de figer l’évolutiond’une de ses composantes indexéejusque là sur les prix, privant la sécuritésociale de recettes de l’ordre de170 M€. Ce moratoire se prolongera en2016, priorité étant donnée à la miseen place du « paquet neutre ». Cettepolitique, optimisant le rendementfinancier à la fois pour l’État, lesindustriels et les débitants de tabac,coïncide avec la reprise des ventes decigarettes, et plus encore de tabac àrouler, qui se constate depuis début2015. Sa prolongation au-delà de 2016apparaîtrait de nature à compromettre

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très fortement l’atteinte des objectifsde réduction du tabagisme à horizon2020 puis 2025.

Le débat récurrent à cet égard sur leseffets sur les ventes « hors réseau »(achats transfrontaliers et contrebande)des différentiels de prix et de fiscalitéentre pays européens est toujoursaussi mal documenté. Malgré lesrecommandations de la Cour, desdonnées objectives manquent, fautede la mise en place d’un instrumentde manière fiable et précise pouréclairer l’importance des ventes horsréseau et a fortiori les effets sur elles

des hausses de prix, les évaluationsdes débitants de tabac et des Douanesétant très fortement divergentes.Cette lacune est une difficulté majeurepour mener une politique de prix quicontribue efficacement aux objectifsde santé publique. Elle est d’autantplus anormale que l’expiration fin2016 du « contrat d’avenir » passépar les pouvoirs publics avec lesburalistes, pour soutenir leurs revenus,ne manquera pas d’aviver, dans lecontexte au surplus de la mise en placedu « paquet neutre », le débat sur lesachats hors réseau, notamment illicites.

Recommandations1. affiner la mesure des incidencesdes mouvements de prix sur lesventes hors réseau et mesurer leseffets du paquet neutre sur laconsommation ;

2. mettre en œuvre dans la duréeune politique de relèvement sou-tenu des prix en usant de l’outil fis-

cal à un niveau suffisant pour provo-quer une baisse effective et durablede la consommation ;

3. mobiliser de manière coordonnée,et en suscitant la création de réseaux,l’ensemble des différents profession-nels de santé sur la prévention dutabagisme et l’aide à l’arrêt du tabac.

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Ventes de cigarettes (en millions d’unités)et prix du paquet de cigarettes de la marque la plus vendue

Source : Logista En tout état de cause, ces relèvements de prix ont été, pour les cigarettes, toujours inférieurs au seuil minimal (10 %),estimé nécessaire selon l’ensemble des experts pour pouvoir provoquer une baisse durable des ventes. Leur amplituden’a cessé de décliner depuis 2012. A contrario pour le tabac à rouler, les augmentations ont été plus fortes, notammenten 2014, année où la hausse des prix constatée a été de 10,8 % et, pour la première fois depuis 2009, le volume desventes de cette catégorie de produits a reculé.

La lutte contre la fraude fiscalepoursuit trois finalités : inciter aucivisme fiscal, réprimer les infractionsles plus graves et assurer des rentréesbudgétaires pour l’État. Dans uncontexte de crise financière mondiale,des évolutions importantes sont inter-venues, répondant en partie auxrecommandations formulées par laCour entre 2010 et 2013 visant à ren-forcer le pilotage du contrôle fiscal etadapter son organisation aux nou-veaux risques de fraude, à moderniserles outils de contrôle, à décloisonnerl’action des administrations et àmieux coordonner les interventionsde l’administration fiscale et de l’auto-rité judiciaire. En dépit des progrèsobservés, des marges de progressionsubsistent, notamment dans l’organi-sation du contrôle et la gestion desagents qui y sont affectés, ainsi quedans l’amélioration des résultats ducontrôle et du recouvrement.

La lutte contre la fraude fiscaleest devenue une priorité

Depuis l’adoption par les États-Unisde la loi FATCA (« Foreign Account TaxCompliance Act ») en 2010, la luttecontre la fraude bénéfice d’un

contexte international favorable : unaccord a ainsi été signé fin 2014 ausein de l’OCDE afin de favoriserl’échange automatique de donnéesentre administrations fiscales, etl’Union européenne s’est dotée denouveaux moyens juridiques visant àprévenir les risques de fraude à laTVA.

Au plan national, de nombreux texteslégislatifs ont été adoptés depuis2010 afin d’améliorer l’informationdes administrations, de renforcer lespouvoirs d’investigation des agentsdu fisc et des services spécialisés depolice judiciaire, fiscaux et douaniers,et les adapter à l’évolution des pra-tiques économiques, financières etcomptables des contribuables. Unprocureur de la République financier aété instauré pour faire face à la techni-cité croissante des affaires de fraudefiscale et les sanctions pénales encou-rues ont été aggravées. Enfin, l’articu-lation entre les traitements fiscal etpénal des dossiers tend à s’améliorer,en dépit d’une diversification encoreinsuffisante des affaires transmises àl’autorité judiciaire. Bien que les effetsde ces réformes soient encore incer-tains, leur principe est conforme auxrecommandations de la Cour.

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L’organisation du contrôle fiscaldoit encore être améliorée

La coordination entre administrationschargées de la lutte contre la fraude aprogressé et la coopération entre ladirection générale des financespubliques (DGFiP) et ses principauxpartenaires s’est améliorée,notamment la douane : davantage decontrôles fiscaux sont aujourd’huiengagés sur la base de renseigne-ments douaniers, se traduisant par unmontant croissant de droits etpénalités rappelés (122 M€ en 2013contre 68 M€ en 2011), mais il resteencore à ces directions à achever ledéveloppement des accès réciproquesà leurs bases de données. Par ailleurs,la coordination entre le fisc et l’auto-rité judiciaire doit encore être appro-fondie.

Au sein de la DGFiP, la création du ser-vice du contrôle fiscal en 2011 a per-mis de renforcer le pilotage des direc-tions spécialisées dans le contrôle(directions nationales et directionsinterrégionales) et de les reposition-ner sur les fraudes complexes et à fortenjeu. L’animation du réseau ducontrôle fiscal s’est également amé-liorée, mais la portée des change-ments mis en œuvre demeure limitéeen raison de l’absence de lien hiérar-chique entre les agents chargés ducontrôle fiscal au niveau départemen-tal, qui relèvent des directions dépar-tementales des finances publiques, etles directions interrégionales decontrôle fiscal (DIRCOFI). Le rôle depilotage de ces dernières doit doncêtre renforcé.

Par ailleurs, si le niveau d’expertise aété relevé grâce à une spécialisationaccrue des agents ou des services decontrôle sur certains types de fraudes,de contrôles ou de contribuables,conformément à une recommanda-tion de la Cour datant de 2010, lesrègles de gestion interne de la DGFiPvont à l’encontre de ces évolutions. Enfavorisant la mobilité à l’initiative desagents (possibilité de demander unchangement après un an en posteseulement), ces règles se traduisentpar un taux de rotation des effectifsélevé, qui apparaît incompatible avecle développement d’une expertise.L’affectation au critère d’anciennetéet le faible nombre de postes dont lestitulaires sont choisis « sur profil » (enfonction de leurs compétences et deleur expérience professionnelle)entraînent une inadéquation entre larépartition des agents de contrôle surle territoire et les besoins résultantdes caractéristiques du tissu fiscal oude la technicité de la mission.L’adaptation de ces règles doit doncconstituer une priorité.

Les résultats et le recouvrementsont mal documentés et encoreinsuffisants

L’annexe « Voies et moyens » des pro-jets de loi de finances ne comportequ’une présentation très partielle desrésultats du contrôle fiscal et ne per-met pas d’apprécier la ventilation parimpôt des droits rappelés ou les résul-tats des contrôles réprimant lesfraudes les plus graves. Les donnéessur le recouvrement sont égalementtrès parcellaires.

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Recommandations1. confier aux directions interrégio-nales un rôle de pilotage des unitéschargées du contrôle fiscal externeau niveau local ;

2. mettre en œuvre un plan deredéploiement des emplois de véri-ficateurs permettant une réparti-tion des moyens adaptée auxbesoins sur le territoire et entre lesdifférents niveaux de contrôle fiscalexterne ;

3. modifier les règles de gestioninterne, afin de développer lesrecrutements par profil de poste ouau choix et imposer une durée mini-male en poste dans certainsemplois du contrôle fiscal ;

4. poursuivre la diversification destypes d’infractions faisant l’objetdes dossiers de propositions depoursuites correctionnelles ;

5. publier, dans les annexes aux pro-jets de lois de finances, une informa-tion complète sur les résultats descontrôles fiscaux (droits rappelés,montants recouvrés, taux derecouvrement) ;

6. améliorer le recouvrement descréances issues du contrôle fiscal,notamment :

- en accélérant la généralisation despôles de recouvrement spécialisésauprès des DIRCOFI ;

- en rapprochant au plus tôt les sys-tèmes d’information dédiés aucontrôle et à la comptabilité ;

- en unifiant les procédures derecouvrement des créances issuesdu contrôle fiscal.

En 2014, les 1,5 million de contrôlesfiscaux réalisés ont donné lieu à lanotification de 19,3 Md€ de redresse-ments (droits et pénalités), contre15,2 Md€ en 2009. Cette augmenta-tion de près de 20 % n’est toutefoisque partiellement due à une amélio-ration du ciblage des contrôles. Ainsi,depuis 2012, le montant des droitsrappelés comprend les recettesexceptionnelles générées par le ser-vice de traitement des déclarationsrectificatives, chargé d’instruire lesdemandes de régularisation descontribuables détenant des avoirsnon déclarés à l’étranger (1,9 Md€ en2014 et une prévision à 2,6 Md€ pour2015), recettes qui ne sont paspérennes.

Enfin, le taux global de recouvrementdes créances issues du contrôle fiscalexterne demeure à un niveau très peusatisfaisant, inférieur à 50 % enmoyenne, voire moins au sein des ser-vices déconcentrés. Si cette faiblesserésulte en partie de la situation écono-mique (faillites, liquidations, etc.), elletraduit également un manque decoordination entre les services decontrôle chargés de l’instruction desdossiers et les services comptableschargés du recouvrement. Les effortsaccomplis récemment, via diversesexpérimentations, doivent donc êtresoutenus et approfondis par une actionportant à la fois sur l’organisation durecouvrement, la mise en cohérencedes applications informatiques etl’harmonisation des procédures.

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5La réforme des organismespayeurs des aides agricoles :une stratégie à définir, des économies à rechercher

L’Agence de services et de paiement(ASP) résulte de la fusion de l’agenceunique de paiement (AUP) et du cen-tre national pour l’aménagement desstructures des exploitations agricoles(CNASEA), tandis que FranceAgriMerrésulte de la fusion de cinq officesagricoles. Ces fusions, réalisées en2009, avaient pour objectif d’unifier etd’améliorer l’organisation et la ges-tion, tout en réduisant les coûts.L’Office de développement de l’écono-mie agricole d’outre-mer (ODÉADOM)n’avait pas été concerné par cesfusions.

En 2011, la Cour avait transmis auSénat, à sa demande, un premier bilande la fusion des offices et de la créa-tion de l’agence de services et de paie-ment.

Les récents contrôles deFranceAgriMer, de l’ASP et del’ODÉADOM montrent que, bien quela création de l’ASP et deFranceAgriMer ait permis d’améliorerl’organisation des organismespayeurs, le bilan de ces fusions estmitigé.

L’amélioration de l’organisationet de la gestion : un objectifpartiellement atteint

Six ans après, la fusion de ces orga-nismes reste inachevée, qu’il s’agissedes organisations internes, desimplantations immobilières ou dessystèmes d’information.

En ce qui concerne l’organisation,l’ASP conserve son double siège issudes organismes l’ayant précédé. Lesagents de FranceAgriMer en région nesont pas toujours suffisamment inté-grés physiquement au sein des direc-tions régionales de l’alimentation, del’agriculture et de la forêt (DRAAF).L’évolution de la carte des régions etle rôle accru de ces collectivités dansla gestion des aides européennesdevraient conduire le ministère del’agriculture à engager une réflexionsur l’évolution conjointe de son réseauterritorial et de celui des organismespayeurs.

La rationalisation des systèmes d'in-formation est inachevée alors mêmeque cette fonction est très coûteuse(323 M€ sur 2009-2014 à l’ASP) et

qu’elle constitue un enjeu stratégiquemajeur. Ainsi, si l’ASP a enfin unechaîne unique de recouvrement descréances, les paiements s’appuient surcinq systèmes d’information diffé-rents.

La politique de rationalisation immo-bilière a été volontariste mais s’estheurtée à l’engagement pris par leministère de ne pas imposer de mobi-lité forcée aux agents. L’ASP maintientainsi un site à Cergy pour moins de 20personnes, et certaines implantationsde FranceAgriMer se caractérisent parun faible taux d’occupation. Par ail-leurs, le site de l’Arborial reste trèscoûteux malgré la renégociation dubail.

Des surcoûts au lieu des économiesattendues

Les subventions de fonctionnementversées aux trois établissements ontcontinué à croître, jusqu’en 2013 pourFranceAgriMer et jusqu’en 2014 pourl’ASP et l’ODÉADOM.

La forte baisse des effectifs à l’ASP etFranceAgriMer s’est accompagnéed’une augmentation des rémunéra-tions individuelles, si bien que lamasse salariale n’a que faiblementdiminué (ASP) voire augmenté(FranceAgriMer).

Des dépenses mériteraient d’êtrerationalisées, notamment les frais dedéplacement et les achats àFranceAgriMer.

Les corrections financières, liées auxdépenses d’intervention, supportéespar la France, ont nettement aug-menté pour atteindre plus de 1,2 Md€en 2015.

Une réforme à approfondir

L’organisation actuelle montre seslimites tant au sein de chaque organismequ’au niveau de l’organisation généraledu paiement des aides agricoles.

D’une part, il ne paraît plus pertinentde confier à plusieurs opérateurs leversement d’aides communautaires àl’agriculture. En effet, les aides géréeset payées par FranceAgriMer etl’ODÉADOM ne représentent qu’unetrès faible partie des aides agricoles etsont en forte diminution. S’agissant duversement des aides nationales,contrairement à la recommandationfaite par la Cour en 2011, le partagedes compétences entre FranceAgriMeret l’ASP n’a pas été clarifié, en ce quiconcerne les aides d’urgence à l’agricul-ture. Quant aux aides communautaires,FranceAgriMer ne prend plus en chargequ’une faible part de ces aides (0,4 Md€sur 9,1 Md€).

Par ailleurs, les rôles respectifs del’État et des interprofessions agricolesnécessitent d’être clarifiés. Certainschamps d’action des interprofessionssont communs avec ceux deFranceAgriMer, notamment laconnaissance de l’offre et de lademande, la promotion, l’expéri-Sy

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La réforme des organismes payeurs des aides agricoles : une stratégie à définir,

des économies à rechercher

Recommandations

1. étudier les conditions d’unregroupement des organismespayeurs des aides agricoles ;

2. pour l’ASP, conforter, en lien avec lestutelles, une stratégie liant l’ensembledes missions et les emplois ;

3. pour l’ASP, FranceAgriMer etl’ODÉADOM, encadrer l’évolution dela masse salariale individuelle ;

4. clarifier et harmoniser les conditionsde mise en œuvre des régimes indem-nitaires dans les organismes payeurs.

mentation. Les interprofessions etles instituts techniques agricoles sontd’importants bénéficiaires de subven-tions de la part de FranceAgriMer :entre 2012 et 2014, les interprofessionsont perçu au moins 45 M€ de subven-tions et les instituts techniques aumoins 36 M€.

Enfin, il est nécessaire de définir unestratégie cohérente et soutenablepour l’ASP, confrontée à une multiplicitéde donneurs d’ordre, à un tarissementde ses ressources finançant ses inves-tissements, et au caractère déficitairede certaines de ses activités.

La gestion extinctive de Dexia :de premiers résultats fragiles,des conséquences à tirer sur lesresponsabilités en cas de sinistre financier

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Le rapport public de la Cour relatif ausinistre Dexia, publié en juillet 2013,avait mis en évidence trois sujetsmajeurs auxquels la puissancepublique devait être particulièrementattentive : la qualité de la mise enœuvre du plan de résolution afin des’assurer que le coût pour les financespubliques, d’un montant de plus de6 Md€, serait contenu à l’avenir ; l’en-jeu pour les collectivités territorialesdes emprunts « toxiques » qu’ellesavaient contractés auprès de Dexia ; lanécessité de sanctionner la mauvaisegestion des responsables des institu-tions financières et de maîtriser leursrémunérations en cas de concoursfinanciers de l’État. Trois ans après ledébut de mise en œuvre du plan derésolution, la Cour a pu constater desprogrès dans la mise en œuvre de sesrecommandations, incomplets toute-fois.

La mise en œuvre du plan derésolution ordonnée est dansl’ensemble conforme aux engagements pris mais desincertitudes subsistent

Le 28 décembre 2012, la Commissioneuropéenne a entériné un plan derésolution ordonnée (PRO) définis-

sant un cadre de gestion extinctive deDexia. Cette dernière pourrait durerjusque 2076. Dexia se trouve dans unesituation inédite de banque en résolu-tion dotée d’un bilan encore particu-lièrement important qui fait d’ellel’une des 25 premières banqueseuropéennes. L’entreprise compte1 200 collaborateurs.

La Belgique est actionnaire à 50,02 %de la société en résolution tandis quela France détient 44,40 % des parts.Ces deux États, ainsi que leLuxembourg, se sont engagés àgarantir jusqu’à 85 Md€ d’émissionsde la banque franco-belge. Au23 octobre 2015, le total des émis-sions de Dexia garanties par la Frances’élève à 29 Md€ (pour un totald’émissions garanties de 63,6 Md€).

Depuis 2012, Dexia est parvenu àsatisfaire la majeure partie de sesengagements, notamment en matièrede conduite de l’activité et de cessiondes principaux actifs : le bilan a subiune attrition de près des deux tiers.

Cependant, le contexte dans lequelDexia met en œuvre le plan est mar-qué par deux nouveaux éléments, nonenvisagés à la fin de l’année 2012, qui

perturbent la réalisation de ses objec-tifs :

- la baisse des taux d’intérêt obligeDexia à avoir recours à plus deliquidité dont le coût ralentit leretour à l’équilibre de l’établisse-ment, initialement prévu en 2018 ;

- placée sous le contrôle direct de laBanque centrale européenne(BCE) depuis le 4 novembre 2014,la banque est parvenue à satisfairela plupart des exigences de lasupervision. Dexia doit cependantpasser périodiquement de nou-veaux tests : elle se trouve ainsidans la situation de devoir satis-faire des exigences harmoniséesde solvabilité, de liquidité et d’effetde levier conçues pour tester larésistance de banques en expan-sion et non en extinction, ces der-nières ne disposant pas de margesd’action significative.

L’État a, au cours de la période 2013-2015, vu l’incidence sur lesfinances publiques liée à Dexia seréduire de près de 0,2 Md€, à 6,4 Md€,grâce à la perception de la rémunéra-tion de la garantie accordée à l’éta-blissement. Toutefois, les incertitudesqui pèsent sur le devenir de l’établisse-ment ne permettent pas d’écarter lerisque d’un besoin de recapitalisation.

La désensibilisation desemprunts « toxiques » est lente

Depuis 2013, la renégociation desemprunts sensibles s’est effectuée àun rythme qui n’a permis que laréduction de la moitié de l’encours.

Celui-ci est estimé encore aujourd’huià environ 8 Md€.

À cet égard, la cohérence des inter-ventions commerciale et juridique deDexia Crédit Local et de la société definancement local (SFIL) auprès des68 emprunteurs communs aux deuxentités, représentant un encours de0,69 Md€ – réduit de moitié depuis2012 –, est encore insuffisante.

Trop peu d’enseignements ontété tirés sur l’engagement desresponsabilités en cas de sinis-tre financier

Malgré de timides tentatives en cesens, aucune action en droit n’a étémenée, depuis 2012, pour revenir surles dispositifs de retraites supplémen-taires versées aux anciens cadres diri-geants de Dexia.

Des projets de hausse significative dela rémunération des dirigeants deDexia à la fin de l’année 2013 n’ontpas abouti, davantage en raison del’émoi public suscité que du contrôleexercé par les deux États actionnaires.La vigilance de l’Agence des participa-tions de l’État sur ce point doit doncêtre renforcée.

La plupart des orientations formuléespar la Cour en matière d’encadrementde la rémunération variable des diri-geants d’institutions financières en casd’intervention publique n’ont connu quede modestes débuts de mise en œuvre.Seule la pratique permettra de s’assurerde la portée des mesures adoptées

La gestion extinctive de Dexia : de premiers résultats fragiles, des conséquences à tirer surles responsabilités en cas de sinistre financier

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Recommandations

La gestion extinctive de Dexia : de premiers résultats fragiles, des conséquences à tirer surles responsabilités en cas de sinistre financier

depuis 2012. En outre, la France,contrairement à l’Allemagne ou auRoyaume-Uni, ne dispose toujours pasd’un droit pénal permettant d’enga-ger la responsabilité des dirigeantsd’institutions financières en cas deprise de risque inconsidérée.

Enfin, il reste nécessaire de remettreen cause la possibilité, à l’avenir, pourles fonctionnaires de percevoir desindemnités liées à la cessation deleurs fonctions de dirigeant dans uneentreprise publique ou bénéficiant desoutiens financiers publics lorsqu’ilsréintègrent la fonction publique.

1. veiller à la cohérence des pra-tiques de Dexia Crédit Local (DCL)et de SFIL concernant la renégocia-tion (« désensibilisation ») des prêtsstructurés au secteur public local,en particulier dans le cas des 68 col-lectivités disposant d’emprunts« sensibles » chez DCL et SFIL(recommandation réitérée etreformulée) ;

2. remettre en cause la possibilitéouverte aux fonctionnaires de perce-voir des indemnités liées à la cessa-tion de leurs fonctions de dirigeantdans une entreprise publique oubénéficiant de soutiens financierspublics tout en réintégrant la fonc-tion publique (recommandation réi-térée et reformulée).

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7Les transports ferroviaires enÎle-de-France depuis 2010 : des progrès sensibles, des insuffisances persistantes

En novembre 2010, la Cour a publiéun rapport public thématique intitulé « les transports ferroviaires régionauxen Île-de-France ». Cinq ans plus tard,elle a procédé à une enquête pourmesurer les évolutions opérées dansla consistance du réseau ferré franci-lien et pour apprécier dans quellemesure les cinq recommandationsqu’elle avait formulées avaient été sui-vies d’effets.

L’organisation du réseau relève del’autorité du syndicat des transportsd’Île-de-France (STIF). Son exploita-tion est, pour l’essentiel, confiée à laRATP pour le métro, les tramways et leréseau des autobus, et la SNCF pourles cinq lignes du RER (celles des RERA et B étant co-exploitées avec laRATP), les huit lignes de trains régio-naux et une ligne de « tram-train » quiconstituent le réseau « Transilien ».

Le réseau Transilien couvre environ10 % du réseau ferré national,supporte 40 % du trafic voyageur dela SNCF et transporte 70 % de sesclients. Les trains Transilien transpor-tent chaque jour 12 fois plus de voya-geurs que tous les TGV circulant enFrance.

La Cour constate que si des progrèssensibles ont été accomplis depuis

2010, la situation, en 2015, laisse per-sister plusieurs insuffisances d’autantplus préoccupantes que les perspec-tives d’amélioration demeurent aléa-toires.

Les progrès accomplis

Les contrats 2012-2015 conclus entrele STIF (autorité organisatrice) et lesdeux opérateurs (SNCF et RATP)contiennent de nouveaux indicateursqui prennent mieux en compte lepoint de vue des voyageurs ; ils pré-voient un volume d’investissementsen forte croissance et une plus grandetransparence des comptes de chaqueligne.

Le réseau ferré s’est étendu grâce àl’ouverture de quatre lignes nouvellesde tramway et au prolongement deplusieurs lignes de tramway et demétro.

De nouveaux matériels roulants, deplus grande capacité, ont été mis enservice, notamment sur le RER A(rames à deux niveaux).

L’information délivrée aux clients encas de perturbation sur les lignes s’estaméliorée, tout comme la propretédes rames et des gares.

Les transports ferroviaires en Île-de-Francedepuis 2010 : des progrès sensibles,des insuffisances persistantes

La coordination entre la SNCF et laRATP s’est renforcée avec, notam-ment, l’élaboration d’un schéma direc-teur des RER A et B, les plus fréquen-tés, et la mise en place de dispositifstechniques et humains de nature àfaciliter la gestion partagée de cesdeux lignes.

La persistance d’insuffisances

L’offre de service, la régularité et laponctualité de nombreuses lignes res-tent inférieures aux objectifs contrac-tuels et, dans certains cas, elles sesont même dégradées.

L’indice de satisfaction des usagers abaissé entre 2012 et 2014 pour lesRER A et B et, en moyenne, pour leTransilien. Seules 3 lignes Transiliensur 14 ont vu cet indice progresser.

Source : Cour des comptes d’après OMNIL, STIF, SNCF, RATP, Optile

Évolution du trafic de voyageurs sur les différents réseaux ferrés Île-de-France entre 2010 et 2014

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Malgré les efforts entrepris depuisquelques années, beaucoup d’infra-structures du réseau francilien de laSNCF sont vétustes (à titre d’exemple,les caténaires du RER C ont plus de90 ans), ce qui entraîne la multiplica-tion d’incidents, de trop nombreusesinterruptions du trafic et, pour des rai-sons de sécurité, le ralentissement dela vitesse autorisée sur certains tron-çons. La priorité accordée depuis plusde trois décennies au développementdes lignes à grande vitesse explique leretard accumulé dans l’entretien duréseau francilien. Il faudra de longuesannées pour que ce retard soitrésorbé puisque la situation va conti-nuer à se dégrader jusqu’en 2020 et cen’est qu’en 2025 qu’on retrouvera leniveau actuel qui est pourtant loind’être satisfaisant.

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Les perspectives d’améliorationapparaissent incertaines

Certes, d’ambitieux projets ont étédéfinis pour améliorer la situation : leprojet « Eole », le « Grand ParisExpress » (GPE), le « CDG-Express »devraient être engagés et leur réalisa-tion s’échelonner de 2020 à 2030, etmême au-delà. Ils se heurtent toute-fois à deux difficultés : financières ettechniques.

Leur coût prévisionnel est considéra-ble : 5 Md€ pour « Eole », de l’ordre de30 Md€ minimum pour le GPE, plus de2 Md€ pour CDG-Express, sans comp-ter les coûts d’exploitation induits.

Or la couverture de ces dépenses pardes ressources équivalentes semblehypothétique : les contraintes quipèsent sur les budgets de l’État et descollectivités territoriales ne laissentqu’une faible marge de manœuvrepour accroître les subventionspubliques, c’est-à-dire le recours aucontribuable ; augmenter encore lacharge supportée par les entreprises– qui financent aujourd’hui, à traversle versement transport et le rembour-sement de la moitié du « passNavigo », près de la moitié du coût destransports franciliens – paraît diffi-cile ; le recours à l’endettement esttout aussi aléatoire compte tenu de ladette déjà accumulée par la SNCF etla RATP. Quant à la part à la chargedes clients – actuellement de l’ordre

de 30 % seulement –, elle va diminuerdès 2015 compte tenu de la décisiondu STIF d’instaurer, à compter du 1er septembre 2015, un tarif uniquepour les forfaits « Navigo » et« Imagine’R ». Cette décision, sansprécédent en Europe, apparaît d’au-tant plus singulière que le prix payépar les voyageurs franciliens, commele relevait déjà la Cour en 2010, estl’un des plus faibles des grandesagglomérations comparables et qu’ungrand nombre de personnes bénéfi-cient déjà de tarifs préférentiels.

Sur le plan technique, la conjugaisonde lourdes opérations de maintenancesur le réseau ferré existant, en Île-de-France et ailleurs, de l’engagementdes travaux d’Eole et du GPE et desprojets considérables d’infrastruc-tures nouvelles de transport envisa-gés par ailleurs, soulève la question dela capacité des opérateurs et de l’in-dustrie à mener de front de tels chan-tiers. Toutes ces incertitudes ne sontpas levées.

Il apparaît en outre nécessaire d’éviterque des mesures insuffisammentciblées de dissuasion de l’usage del’automobile aient pour effet d’accroî-tre le trafic sur les tronçons ferro-viaires déjà saturés. À défaut, le risqueexiste de dégrader encore une qualitéde service déjà considérée comme cri-tique par les usagers, en particulierpar les habitants les plus éloignés ducœur de l’agglomération.

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RecommandationsÀ l’État et à SNCF Réseau :

1. maintenir la priorité absolue don-née à l’entretien et à la mainte-nance du réseau Transilien (recom-mandation réitérée).

À l’État et au STIF :

2. accroître la part du coût destransports financée par les voya-geurs (recommandation réitérée).

À l’État :

3. procéder à une hiérarchisation età une sélection rigoureuse des pro-jets d’infrastructures de transportenvisagées dans les 10 à 15 pro-chaines années à l’aune des capaci-tés financières, techniques ethumaines mobilisables au cours decette période.

Plan du Grand Paris Express

Source : Société du Grand Paris

Chapitre IV

La Cour alerte

1. Le Centre national de la fonction publique territoriale(CNFPT) : former mieux, prélever moins

2. La politique d’archéologie préventive : des mesures d’ajustement tardives, un opérateur à réformer en profondeur

3. Le versement de la solde des militaires : en dépit d’effortsengagés, des dysfonctionnements persistants

4 La piste de ski intérieure d’Amnéville : un équipementsous-utilisé, un investissement risqué

Le CNFPT est un établissement publicchargé de la formation profession-nelle des agents de la fonctionpublique territoriale. Présent sur laquasi-totalité du territoire national, ilemploie 2 392 personnes qui se répar-tissent entre le siège, 29 délégationsrégionales, 64 antennes départemen-tales et 5 instituts. Son budget defonctionnement, de 400 M€ en 2014,est principalement alimenté par lescollectivités, grâce à un prélèvementde 1 % sur la masse salariale des1,9 million d’agents territoriaux.

La gestion du CNFPT a fait l’objetd’une insertion au rapport publicannuel de février 2011. La Cour notaitque l’adaptation des activités de l’éta-blissement aux missions (formation,préparation aux concours, organisa-tion du recrutement et de la forma-tion des administrateurs, observatoirede l’emploi territorial) avait été tar-dive, malgré une grande aisance finan-cière, et que persistaient de gravesanomalies de gestion.

La Cour recommandait de réduire leplafond légal du taux de la cotisationafin de diminuer les excédents duCNFPT et d’alléger corrélativement lacharge des collectivités cotisantes.Quelques mois plus tard, en juillet

2011, le Parlement a réduit de 1 % à0,9 %, pour 2012 et 2013, le tauxmaximum de la cotisation obligatoireà la charge des collectivités territo-riales, puis est revenu sur sa décision,ramenant alors le taux à 1 % pour2013. C’est dans ce contexte que laCour a procédé à un nouveau contrôlede l’établissement.

Des efforts d’amélioration del’offre de formation à amplifier

Les volumes de formation connais-sent une hausse sensible entre 2008et 2011, puis une baisse marquée etliée à la baisse du taux de cotisationen 2012. En 2014, le volume des for-mations atteint 14,47 millionsd’heures de formation stagiaires(HFS), un niveau certes supérieur àcelui de 2008, mais encore inférieur àcelui de 2011, ce qui n’est pas satisfai-sant. L’activité de formation est forte-ment cyclique : les six mois les plusintenses en formation voient seréaliser plus de 70 % de l’activité. LaCour en déduit que le CNFPT peutencore augmenter son offre de ser-vice.

Les collectivités restent libres derecourir à d’autres prestataires, maiselles en supportent alors la charge

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financière tout en restant intégrale-ment redevables de leur cotisation auCNFPT. Les dépenses totales de for-mation des collectivités se sont éle-vées en 2013 à plus de 650 M€, dont lamoitié environ correspond à desdépenses de formation qui s’ajoutentà la cotisation obligatoire versée auCNFPT. L’amélioration de l’offre duCNFPT devrait donc contribuer àréduire ces dépenses des collectivités.

La Cour souligne que le champ desformations prises en charge par leCNFPT est encore trop restreint.Certaines formations obligatoires nesont pas prises en charge par leCNFPT. Des catégories d’agents n’ontaccès aux formations que de manièrepayante. La Cour propose de mieuxdéfinir le champ des formations obli-gatoirement financées par le CNFPT.

Une autonomie de gestion quin’incite pas à l’économie

La gestion du CNFPT est encore insuf-fisamment économe. La masse sala-riale de l’établissement représenteune part toujours plus importante dela cotisation. La Cour regrette que

l’établissement ne tire pas suffisam-ment de gains de productivité de sesinvestissements en systèmes d’infor-mation. Elle recommande de mettrefin aux avantages injustifiés (frais demission, financement des activitéssyndicales, logements de fonction,primes, ventes au personnel), et demieux maîtriser certaines dépensesde gestion courante (dépenses decommunication, organisation deconcours).

La Cour critique les modalités selonlesquelles le CNFPT a géré la baissede sa ressource en 2012 : son activitéde formation a été réduite dans desproportions bien supérieures à labaisse de sa ressource, les formationspayantes ont augmenté et le rem-boursement des frais de déplacementde stagiaires a été reporté vers les col-lectivités locales. La Cour recom-mande de clarifier les conditions deprise en charge des déplacements desstagiaires.

La Cour recommande enfin que lesressources du CNFPT soient mieuxencadrées par le Parlement et qu’ellessoient désindexées de l’évolution de lamasse salariale des collectivités.

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Évolution des recettes, des dépenses de fonctionnement et de l’activité du CNFPT

Source : Cour des comptes. HFS : heures de formation stagiaires

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Recommandations

Le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) : former mieux,

prélever moins

1. définir le champ des formationsauxquelles donne accès la cotisa-tion obligatoire dans un sensconforme à la loi du 12 juillet 1984et financer les formations diplô-mantes destinées aux bénéficiairesd’emplois d’avenir sur les recettesissues de la cotisation ;

2. accélérer les évolutions enga-gées depuis 2011 en ce quiconcerne l’harmonisation des for-mations, le déploiement des outilsde formation numériques et l’éva-luation de l’efficience desformations ;

3. réduire les coûts de fonctionne-ment notamment en réduisant lamasse salariale, les dépenses decommunication, et en mettant finaux avantages injustifiés ;

4. clarifier les conditions de prise encharge des déplacements desstagiaires ;

5. clarifier par la loi le régime juri-dique applicable au CNFPT et enca-drer la ressource dont il bénéficie demanière à la rendre moins dyna-mique (par exemple en l’indexant surles effectifs à former) et mieuxcontrôlée.

La Cour prend acte de l’abaissement à0,9 % du plafond de la cotisationassise sur la masse salariale des col-lectivités locales dont bénéficie leCNFPT qui a été décidé à l’occasion duvote de la loi de finances pour 2016.Cette mesure ne sera toutefois pleine-ment favorable qu’à condition quecette baisse n’entraîne pas, une nou-

velle fois, des reports de charges surles collectivités ou une diminution duvolume des formations offertes. Ceciimplique donc bien une évolution ducadre dans lequel s’inscrit la gouver-nance de l’établissement qui inciterace dernier à réaliser les efforts d’éco-nomie que l’on est en droit d’attendrede sa part.

Le dispositif institutionnel actuel del’archéologie préventive a été définipar le législateur en 2001 et en 2003.L’Institut national de recherchesarchéologiques préventives (INRAP),établissement public à caractèreadministratif créé en 2002 avec pourmission de réaliser des opérations dediagnostic et de fouille archéologiquepréventive, n’en a plus le monopole,mais y tient une place majeure. Dansun référé du 6 juin 2013, la Courobservait que les mesures nécessairesn’avaient pas été prises pour accom-pagner la transition du secteur versune situation concurrentielle et assu-rer à l’INRAP un financement stable,et relevait de lourds dysfonctionne-ments dans la gestion de l’établisse-ment. Le contrôle de suivi, effectué en2015, montre que les progrès réalisésdepuis lors par l’État et l’INRAP ontété tardifs et insuffisants.

Des retards dans la définitiond’une politique publique de l’archéologie préventive

Le rôle de l’État dans cette politiqueest essentiel puisqu’il prescrit les diag-nostics préalables et les fouilles, agréeles opérateurs publics ou privés char-gés de les réaliser, exerce un contrôlescientifique de leur travail et assure lefinancement d’une partie des activités

du secteur. Or, en dépit des engage-ments pris en 2013, l’État a tardé àprendre les mesures qui lui incom-bent.

Ainsi, la nouvelle programmationnationale de la recherche archéolo-gique en France, en préparationdepuis plusieurs années, a été adoptéemais n’a toujours pas été publiée.Aucune politique d’harmonisation despolitiques de prescription des diag-nostics et des fouilles conduites parles directions régionales des affairesculturelles (DRAC) n’a été définieavant novembre 2015, ni mise enœuvre. De même, l’État n’a pas encoreinstauré de garde-fous destinés àgarantir le libre jeu de la concurrenceen matière de fouilles préventives,secteur ouvert tant à l’INRAP qu’auxservices archéologiques des collectivi-tés territoriales et aux structures pri-vées.

Plusieurs dispositions du projet de loi« liberté de la création, architecture etpatrimoine » en cours d’examen auParlement vont certes dans la bonnedirection, mais leur efficacité dépen-dra largement de l'usage, par les ser-vices de l’État, de pouvoirs ainsiaccrus, alors que l’exercice de leurmission de contrôle et de sanctionsoulève déjà des interrogations.

2La politique d’archéologie préventive : des mesuresd’ajustement tardives, un opéra-teur à réformer en profondeur

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La politique d’archéologie préventive : des mesures d’ajustement tardives, un opérateur

à réformer en profondeur

Une réforme tardivedu financement des activités de service public faceà une situation dégradéeUne partie du financement de l’ar-chéologie préventive, en particulierdes diagnostics préalables auxfouilles, provient d’un impôt dû par lesaménageurs, la redevance d’archéologiepréventive (RAP). La réforme de cetteredevance intervenue en 2012 n’a pas eules effets escomptés. Les problèmestechniques liées à sa mise en œuvreont empêché ou fortement limité laperception de la redevance en 2013 et2014. En dépit de mesures d’urgenceprises par l’État, l’insuffisance desressources perçues a provoqué desdifficultés majeures de gestion del’INRAP, et plus généralement definancement du secteur de l’archéologiepréventive.

Revenant sur sa doctrine antérieure,l’État a entériné dans la loi de financesinitiale pour 2016 un changement demodèle de financement avec la« budgétisation » de la RAP. Cetteréforme consiste à inscrire dans la loide finances le produit de la redevance,ainsi que le montant des crédits bud-gétaires alloués par l’État aux missionsde service public de l’archéologiepréventive. Si elle offre l’avantage demettre fin à l’incertitude sur leniveau des ressources destinées àces missions, les conditions de samise en œuvre, encore incertaines,seront déterminantes pour empêcherle retour aux errements antérieurs.

L’INRAP ne s’est pas suffisamment adapté aux évolutions du secteurLe ralentissement de l’activité écono-mique depuis 2008 ainsi que la dimi-nution ou pause dans le lancement de

grands travaux (autoroutes, lignes àgrande vitesse, etc.) ont entraîné uneréduction de l’activité d’archéologiepréventive, avec de fortes répercussionssur celle de l’INRAP. Face aux évolutionsdu marché, l’établissement a opéréquelques ajustements (légère modé-ration de ses tarifs et redéploiementsignificatif de ses moyens au profitde ses activités de recherche, devalorisation et de conseil). Ceux-cin’ont pu empêcher la dégradation deses positions dans le secteur desfouilles préventives par rapport auxautres intervenants, notamment lesstructures privées. L’INRAP n’occupaitplus que 48 % de ce marché en 2013,contre 56,7 % en 2010. Les donnéespartielles disponibles pour 2014 mon-trent qu’en dépit d’un léger redresse-ment, l’INRAP n’a pas retrouvé sespositions antérieures.

En réponse aux observations précé-dentes de la Cour, l’INRAP a tenté demoderniser son fonctionnement. Sonpilotage a été renforcé par la conclusionavec l’État d’un contrat d’objectifs etde performance pour la période 2011-2014, puis par l’adoption d’un projetd’établissement. De nouveaux outilsde gestion ont été mis en place enmatière de comptabilité analytique,de gestion immobilière et de gestiondes ressources humaines.

Pour autant, dans ses missions deservice public financées par l’Étatcomme dans ses activités relevant dusecteur concurrentiel, l’INRAP nepeut plus s’exonérer de la mise enœuvre de réformes plus déterminantespour son avenir.

Les outils de prévision de l’activité, quiconstituent un facteur essentiel de

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bonne gestion, montrent des faiblessespersistantes préjudiciables à l’élaborationfiable d’un budget et de prévisionsd’évolution des effectifs.

De même, le régime indemnitaire desagents et les modalités de rembourse-ment des frais de déplacement, quiprésentent des spécificités souventinjustifiées, restent à réformer commel’avait recommandé la Cour en 2013.

Mais c’est sur la réduction des coûts etl’amélioration de la productivité quedoivent porter les principales réformes.L’évolution récente des ressources

humaines suscite de réelles inquié-tudes, en particulier la réduction despossibilités d’adaptation de l’effectifde l’INRAP à son niveau d’activité, lahausse régulière de sa masse salariale,le vieillissement de ses personnels,dont les possibilités de mobilitéinterne ou externe restent trop limitées,et la dégradation du temps de travailconsacré aux activités opérationnelles.La réduction des coûts de structurepasse enfin par une réforme de lacarte des implantations territorialesde l’établissement, qui présente desincohérences manifestes.

RecommandationsÀ l’État :

1. publier la nouvelle programma-tion nationale de la recherchearchéologique qui doit guider lapolitique de prescription de l’État etencadrer la politique scientifique del’INRAP ;

2. harmoniser les pratiques des ser-vices régionaux d’archéologie enmatière de prescription et decontrôle de la qualité scientifiquedes projets d’intervention des opé-rateurs de fouilles.

À l’État et à l’INRAP :

3. mettre en place, dans le cadre dela refonte des modalités de finance-ment des diagnostics, les disposi-tions permettant de garantir lacohérence entre le niveau de pres-criptions et les moyens financiersalloués aux opérateurs (INRAP et

collectivités territoriales) et de maî-triser le coût de réalisation desdiagnostics ;

4. redéfinir le régime indemnitairedes agents et engager une réformedu dispositif régissant lesdéplacements professionnels ;

5. définir des objectifs plus ambi-tieux concernant le nombre de jourstravaillés consacrés aux activitésopérationnelles ; étudier les mesurespermettant de réduire les effets duvieillissement de l’effectif sur la pro-ductivité, notamment par le déve-loppement de la mobilité interne etexterne des agents ;

6. revoir la carte des implantationsterritoriales afin de mieux l’adapterau niveau d’activité dans chaquerégion et de réduire les coûts destructure de l’établissement.

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3Le versement de la solde desmilitaires : en dépit des effortsengagés, des dysfonctionne-ments persistants

Mis en place en 2011, Louvois, leLOgiciel Unique à VOcationInterarmées de la Solde, est destinéau calcul de la paye (« la solde ») de180 000 militaires environ représen-tant une masse salariale annuelle de11 Md€. Il a connu des dysfonctionne-ments graves et durables depuis lors.La Cour a contrôlé, en 2013, les condi-tions de conception, d’organisation etde mise en œuvre de ce système infor-matique. Ses travaux ont donné lieu àun référé adressé au ministre de ladéfense le 27 décembre 2013. Dèsdécembre 2013, le ministère de ladéfense a lancé un plan d’améliora-tion de Louvois et a décidé de rempla-cer ce système par un nouveau calcu-lateur dénommé Source Solde. Il aégalement souscrit aux recommanda-tions du contrôle de la Cour.

La Cour constate aujourd’hui lesefforts du ministère pour pallier lesdysfonctionnements de Louvois. Maisces efforts, qui ont coûté et coûtentencore cher, devront être poursuivis.La Cour relève également que l’orga-nisation mise en place par le ministèrede la défense pour améliorer Louvoiset préparer le futur Source Solde qui leremplacera demeure complexe et quesa coordination reste à parfaire.

Les mesures d’urgence se sontinstallées dans la durée

Mesures d’urgence

Afin de faire face auxdysfonctionnements de la « chaîne desolde », le ministère de la défense apris des mesures d’urgence visant àpallier les erreurs du calculateur, àaméliorer la qualité de la solde et à enréduire les inconvénients pour les mili-taires et leurs familles.

Le ministre de la défense a, d’une part,mis en place une « cellule solde assis-tance » qui traite encore un volume dedemandes soutenu traduisant la per-sistance des difficultés sur le terrain. Ila décidé, d’autre part, d’instituer « unplan d’urgence ministériel » qui aconduit à verser 27 000 avances indi-viduelles représentant 53 M€ entre le1er novembre 2012 et le 31 décembre2014. Ces avances ont parfois étéeffectuées sans pièces justificatives etn’ont pas été suivies de procédures derécupération rigoureuses. Une nou-velle directive publiée en avril 2015 apour ambition de mieux encadrer cedispositif qui reste dérogatoire et fra-

gile. Enfin, la persistance des nom-breuses erreurs a nécessité d’inces-santes mesures de contournement etd’intervention sur le calcul de la solde.

Malgré les corrections informatiques,un grand nombre d’anomalies a per-sisté et il reste encore trop élevé. Au1er avril 2015, le stock des « erreurssystème » non encore résoluess’élevait à 1 418, soit une baisse d’àpeine 23 % par rapport au pic de 2013 (1 840).

Douze chantiers d’amélioration pro-gressive

Au-delà de ces mesures d’urgence, leministère de la défense a mis en placedouze chantiers thématiques destinésà identifier les difficultés et à proposerdes actions en vue d’améliorer Louvoisainsi que l’ensemble de la chaîne desolde et de préparer Source Solde. Cesdifférents chantiers, qui sont encoreloin d’être achevés, méritent un suivipériodique rapproché, appuyé sur untableau de bord et des jalons précis.Le pilotage et la comitologie associéeà ces chantiers sont particulièrementcomplexes.

Les efforts pour pallier lesinsuffisances de Louvois et seserreurs sont coûteux

Les dysfonctionnements de Louvoisont nécessité des renforts en person-nel (près de 600 équivalents tempspleins) dans tous les services opéra-tionnels de la solde, ainsi que de nom-breuses prestations d’assistance exté-rieure pour résoudre les anomaliespersistantes.

La Cour a estimé le coût de ces ren-forts en personnel à 15 M€ en 2013 età 18 M€ en 2014 et celui des presta-tions d’assistance extérieure, tantpour les services informatiques quepour le centre expert de ressourceshumaines et de la solde, à 7 M€ en2013 et 20 M€ en 2014. À cesdépenses, il faudrait ajouter environ7,5 M€ de travaux devenus inutilisa-bles du fait de la suspension de cer-tains projets informatiques liés à lasolde.

Par ailleurs, les dysfonctionnementsont entraîné une augmentation desdépenses salariales du fait de verse-ments de sommes supérieures auxmontants dus aux personnels. Cesindus, nets des récupérations effec-tuées, ont atteint 149 M€ au cours del’exercice 2013, 96 M€ au cours del’exercice 2014 et 37 M€ au cours desdix premiers mois de 2015. Les « trop-versés » atteignaient, en avril 2015, unmontant total cumulé de 358 M€,dont seulement 171 M€ avaient étérecouvrés. Le ministère de la défenseet celui des finances et des comptespublics doivent conjuguer leursefforts pour permettre le recouvre-ment rapide de ces créances.

À l’inverse, d’autres erreurs portentsur des « moins-versés », leur montantest estimé, en avril 2015, à 47 M€ pourl’armée de terre et la marine ; ilconvient de les régler aux agents dansles meilleurs délais.

Les perspectives d’avenir sontencore incertaines

Le ministère poursuit deux objectifssimultanément, assurer la solde men-

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La gouvernance de la chaîne de la solde et du projet Source Solde

Le versement de la solde des militaires : en dépitdes efforts engagés, des dysfonctionnements

persistants

Source : Cour des comptes

suelle avec le système Louvois et pré-parer Source Solde dont le début de lamise en service est prévu dès 2017 etqui devra cohabiter avec Louvoisjusqu’à environ 2021 pour permettrela reprise des événements passésdans le calcul des droits des militaires.

Pour mener à bien le projet du futursystème de paye Source Solde, leministère de la défense en a confié laconduite à un directeur de pro-gramme issu de la direction généralede l’armement qui travaille en tandemavec un « officier de programme »,issu de la direction des ressourceshumaines du ministère de la défense.

La communication entre, d’une part,les équipes chargées du fonctionne-ment de Louvois et du pilotage deschantiers d’amélioration et, d’autrepart, l’équipe Source Solde doit doncêtre optimale pour assurer la cohé-rence de l’ensemble et espérer attein-dre les objectifs dans le délai imparti.Malgré un effort de clarification, lacomplexité persiste du fait de la multi-plicité des services, de l’imbricationdes responsabilités et d’un vasteréseau de comités et de groupes detravail.

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Recommandations

1. mettre en œuvre toutes les dili-gences pour la récupération desindus et la régularisation des moins-versés ;

2. préciser l’interprétation desrègles de prescription applicablesaux indus versés antérieurement au31 décembre 2011 et aux avancesde soldes ;

3. piloter les douze chantiersd’amélioration sur la base d’untableau de bord fixant les étapes etles échéances pour chacun d’entreeux ;

4. mettre en place un plan de forma-tion assorti d’un calendrier détaillépour les différents intervenants dansles processus de ressourceshumaines et de la solde ;

5. assurer un partage complet etrapide de l’information entre leséquipes en charge de Louvois, de Source Solde et des ressourceshumaines.

Des difficultés majeures susceptiblesde peser sur la mise en production dunouveau système sont loin d’êtrerésolues. Ces difficultés proviennentdu grand nombre (170) et des caracté-ristiques des règles de gestion dudroit indemnitaire, de la nécessitéd’insérer le nouveau système dansl’ensemble composé des logiciels deressources humaines, du besoin demontée en qualité des données de

référence servant au calcul de la soldeet de la nécessité de faire cohabiter lesdeux systèmes de paye jusqu’en 2021.

Ces constats doivent conduire leministère à une plus forte réactivité età une plus grande vigilance afin derespecter et faire respecter le calen-drier contractuel du marché de déve-loppement de Source Solde.

Source : Cour des comptes

4La piste de ski intérieured’Amnéville : un équipementsous-utilisé, un investissementrisqué

La commune d’Amnéville, située àquelques kilomètres au nord de Metza construit, sur le crassier d’uneancienne zone sidérurgique, une pistede ski couverte inaugurée en 2005, àce jour la seule piste de ski intérieureen France. La gestion de cet équipe-ment a été confiée à une régie munici-pale dotée de la personnalité moraleet de l’autonomie financière.

Dans son rapport public annuel de2006, la Cour avait alerté la communesur l’absence d’évaluation des risquesfinanciers qu’elle encourait enouvrant une piste de ski intérieure.Malgré cet avertissement, la com-mune a poursuivi la démarche dedéveloppement de son pôle touris-tique, sans évaluer sa viabilité et lesrisques pour ses finances.

Une situation financière trèsdégradée, en partie masquée

Depuis 2009, la régie municipale faitface à une situation déficitaire, occul-tée par un vote des budgets sur labase de prévisions insincères, avecune surévaluation de ses recettes defonctionnement et une sous-évalua-tion des dépenses prévisionnelles.Faute de trésorerie disponible, lescharges impayées sont reportéesd’une année sur l’autre.

La situation financière est, en réalité,nettement plus dégradée qu’annoncépar la régie (- 32 000 € en 2014), avecun résultat de près de - 1,02 M€ en2014, après retraitements par lachambre régionale des comptes. Ainsi,si la régie avait assumé l’ensemble deses charges, son déficit d’exploitationcumulé serait de l’ordre de 4,5 M€ au31 décembre 2014, représentant plusde 160 % de ses recettes d’exploita-tion depuis l’ouverture de la piste.

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Résultat d’exploitation de la piste de ski après retraitements

Cette situation s’explique par descarences, tant dans la gestion(absence de comptabilité analytique,par exemple), que dans le pilotage del’activité. Toutefois, la situation défici-taire de la régie présente avant toutun caractère structurel, dans lamesure où l’activité n’est pas suffi-samment rentable, compte tenu de lafaible fréquentation de la piste etd’une activité annexe de restaurationen forte baisse depuis sept ans. Le prixpublic pratiqué (21 € en 2014 – forfaitdeux heures) est largement inférieurau tarif nécessaire à l’équilibre de l’ex-ploitation (31 € en 2014).

L’absence de perspectives deredressement

Cette situation risque de perdurer,dans la mesure où les perspectives decroissance des recettes sont réduiteset où les dépenses sont, pour unegrande part, incompressibles. En2014, la mise en place d’une stratégiede démarchage de la clientèle et dediversification des actions de com-mercialisation, et la définition de nou-velles formules ou offres promotion-nelles n’ont pas permis d’inverser latendance. Le levier tarifaire n’apparaîtque faiblement mobilisable, au risqued’accentuer la baisse de fréquentationde la piste. La diminution des effectifsengagés en 2014 (0,2 M€ d’écono-mies) et la baisse du montant du loyerannuel dû à la commune n’ont paspermis de réduire significativementles charges d’exploitation.

En outre, le plan d’apurement de ladette énergétique de la régie, lancé en2014, sur 10 ans, n’apparaît pas réa-liste et n’a pas été respecté – un ave-

nant ayant différé le début de rem-boursement de la dette. Selon les pro-jections de la chambre régionale descomptes, l’apurement de la detteaurait conduit à la persistance d’undéficit d’exploitation encore élevé, del’ordre de 0,7 M€ par an.

Ainsi, la pérennité de la piste de ski nepeut plus être assurée, même si lacommune décidait de prendre en chargedirectement le déficit d’exploitation dela régie. En effet, depuis plusieursannées, la commune ne dispose plusd’aucune capacité d’autofinancement(- 3 M€ en 2014, soit 13,5 % des produitsde fonctionnement), malgré l’élévationdu niveau de sa fiscalité en 2015.

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La piste de ski intérieure d’Amnéville :un équipement sous-utilisé,un investissement risqué

RecommandationCesser l’exploitation de la piste deski dans les plus brefs délais.

Piste de ski intérieure d’Amnéville

Source : Cour des comptes